sostenibilidad social de la deuda externa en américa latina
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DE LA DEUDA EXTERNA EN AMÉRICA LATINA SOSTENIBILIDAD SOCIAL DE LA DEUDA EXTERNA EN AMÉRICA LATINA Tatiana Guarnizo Useche Dewin Pérez Fuentes Marco Missaglia SOSTENIBILIDAD SOCIAL DE LA DEUDA EXTERNA EN AMÉRICA LATINA Tatiana Guarnizo Useche Dewin Pérez Fuentes Marco Missaglia Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo EDITA: © ESCUELA LATINOAMERICANA DE COOPERACIÓN Y DESARROLLO Convenio Universidad de San Buenaventura de Cartagena y Universidad de Pavia Italia Directores del Convenio Colombo –Italiano Gianni Vaggi Paolo Giorgi Director de la Escuela Jairo Agudelo Taborda Coordinadora Unidad de Investigación y Redes Natalia Londoño Vélez Autores: Tatiana Guarnizo Useche. Investigadora Principal. Politóloga, Magíster en Relaciones Internacionales UE-AL. Dewin Pérez Fuentes. Economista, Especialista en Finanzas y Candidato a Magíster en Economía. Docente de la Universidad de Cartagena Marco Missaglia. Economista. Doctorado en Economía Política del Desarrollo. Profesor e Investigador de la Universidad de Pavía, Italia. Coordinador Académico de la Escuela Europea de Estudios Avanzados en Cooperación y Desarrollo. Profesor y Asesor de la Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo. Yeny Paola Rodríguez Marrugo. Auxiliar de investigación. Estudiante de Economía de la Universidad de Cartagena. Coordinación editorial Luz Elly Carvajal G. Diseño e impresión: Pregón Ltda. - Medellín Primera Edición: Colombia, Cartagena de Indias, octubre de 2006 ISBN: 978-958-97598-7-5 Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo Universidad de San Buenaventura de Cartagena, calle Real de Ternera PBX (575) 6539594 ext. 139/147 - Directos (575) 6537603- 6537532 Cartagena de Indias, Colombia escuela@usbctg.edu.co - www.usbctg.edu.co/elacid Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Contenido Presentación.............................................................................7 Introducción.............................................................................9 PRIMERA PARTE CAPÍTULO I La globalización financiera y América Latina............13 Endeudamiento externo e inserción latinoamericana a la globalización financiera............... 21 CAPÍTULO II El endeudamiento externo latinoamericano: Una mirada global al período 1990-2005.....................39 Primera fase 1990-1994: Expansión tras la crisis..........47 Segunda fase 1994-1995: El efecto tequila.....................48 Tercera fase 1996-1997: Una breve expansión antes de la crisis asiática...............................................50 Cuarta fase 1998-2003: La media década perdida.......... 51 La recuperación registrada en el 2004: ¿Hacia una nueva etapa de expansión?........................54 Algunas conclusiones preliminares..............................55 CAPÍTULO III América Latina y las iniciativas oficiales recientes de alivio de la deuda externa.......................65 La implementación del Plan Brady...............................67 Reestructuraciones con el Club de París.......................69 La Iniciativa Heavily Indebted Poor Countries –Hipc–..................................................76 Algunas conclusiones preliminares..............................84 Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo CAPÍTULO IV La sostenibilidad del endeudamiento externo latinoamericano bajo el enfoque del factor humano...............................................................87 Acerca de los indicadores utilizados para la valoración de la sostenibilidad del endeudamiento externo.........................................................87 Acerca del desarrollo humano............................................... 91 Sostenibilidad social (humana) de la deuda...........................92 SEGUNDA PARTE CAPÍTULO V ¿Cómo valorar la sostenibilidad social de la deuda externa?...........................................................97 Valoración del comportamiento del consumo y la inversión en relación con el servicio de la deuda para los 4 casos de estudio 1990-2004.................99 Análisis de la elasticidad de las variables consumo, inversión y servicio de la deuda respecto al PIB para el mismo período............................................... 102 Cálculo del indicador de sostenibilidad social propuesto en relación con el cumplimiento de los ODM........................................................................... 103 CAPÍTULO VI Análisis de la sostenibilidad social de la deuda externa en dos países “no Hipc”................ 107 Brasil.................................................................................... 107 Perú ....................................................................................127 Algunas conclusiones preliminares..................................... 147 CAPÍTULO VII Análisis de la sostenibilidad social del endeudamiento externo en los países Hipc............ 149 Bolivia..................................................................................149 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Conclusiones...................................................................... 199 ANEXOS Anexo 1...........................................................................203 Arquitectura financiera internacional de actores para América Latina....................................... 203 Anexo 2...........................................................................204 Indicadores para la valoración de la sostenibilidad fiscal de la deuda externa............ 204 Acerca de algunos indicadores para valorar la sostenibilidad fiscal de la deuda externa................. 206 Anexo 3........................................................................... 214 Servicio de la Deuda Externa (Porcentaje de las Exportaciones de Bienes y Servicios ).............. 214 Anexo 4........................................................................... 215 Deuda Externa como porcentaje de las Exportaciones de Bienes y Servicios................. 215 Anexo 5........................................................................... 216 Indicadores de sostenibilidad de endeudamiento externo América Latina............................................... 216 Anexo 6: ........................................................................ 218 Datos utilizados para realizarlas regresiones.............. 218 Listado de tablas................................................................ 220 Listado de gráficas............................................................. 221 Referencias.........................................................................223 Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo La Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo Es un proyecto colombo-italiano, fruto del convenio entre la Universidad de San Buenaventura de Cartagena de Indias, Colombia, la Universidad de Pavia y el Instituto Universitario de Estudios Superiores de la Universidad de Pavia, Italia. Además de un consorcio de las mayores ONG italianas, Coopi, Cisp y VIS. Es cofinanciada por el gobierno italiano y cuenta con el respaldo de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe –Cepal–. Su propósito es contribuir al fortalecimiento de la Cooperación Internacional para el Desarrollo, a través de la formación de profesionales autóctonos que operen en programas de cooperación internacional, la realización de investigaciones en esta área del conocimiento, el apoyo a redes y al trabajo interinstitucional con las organizaciones que promueven el desarrollo de la región. La Escuela posee una estructura interna conformada por tres unidades operativas interdependientes: Formación, investigación y redes. La Unidad de Investigación tiene como objetivo realizar investigaciones en el campo de la Cooperación Internacional para el Desarrollo que contribuyan a la reflexión académica y se constituyan en herramientas básicas en los procesos de gestión de proyectos. Los trabajos de investigación guardan correspondencia con las áreas que conforman el programa académico de la Especialización en Cooperación Internacional para el Desarrollo: Economía del desarrollo, Sociopolítica y Metodologías sobre proyectos. La investigación Sostenibilidad Social de la Deuda Externa en América Latina, es el segundo estudio del área de investigación sobre Economía del Desarrollo. Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Presentación La historia de la deuda externa de los países en vías de desarrollo es como el ciclo económico, con fases en las que parece estar de moda y fases en las que se considera un problema ya superado poco interesante. Desde la segunda mitad de los años ochenta algunos han considerado que ocuparse de la cuestión de la deuda externa es un asunto del pasado sin ninguna importancia, pues su crisis se resolvería completamente a través de ‘reschedulings’ y del Plan Brady. Diez años más tarde la misma historia: Los flujos privados de capital se encargaron de América Latina, mientras que para los países más pobres se pensó la iniciativa Heavily Indebted Poor Countries –Hipc–. Creo que esta investigación demuestra que no sucedió justamente así, por lo menos no en América Latina. Los datos concernientes a los dos países Hipc y los dos no-Hipc, aquí estudiados, no dejan mayores razones para el optimismo. Para Bolivia y Nicaragua resulta verdaderamente difícil pensar que la iniciativa Hipc haya resuelto el problema de la sostenibilidad social de la deuda, Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo ni que se haya vuelto una “deuda con rostro humano”. Para Brasil y Perú la historia es en parte diferente. Es cierto que Brasil, en particular, y junto a él otros países latinoamericanos –Argentina, Venezuela– han repagado anticipadamente la deuda multilateral, restándole clientes al Fondo Monetario. Sin embargo, la primera parte del estudio muestra claramente como América Latina ha pagado una cantidad enorme de intereses y cuotas al capital a los acreedores del Norte del mundo y continúa haciéndolo, la lectura de estas cifras es verdaderamente impresionante. Debe recordarse también, que no obstante la cancelación de la deuda tras el ‘default’ del 2001 y los sucesivos acuerdos con los acreedores, Argentina tiene aún unas tasas tan altas en los indicadores de deuda (deuda/exportaciones) que su endeudamiento externo resultaría siendo insostenible según los umbrales de la Hipc ampliada de 1999. Así como los ciclos económicos, también la deuda tiene ya una larga historia, incluso aún en sus desarrollos más recientes: veinticuatro años, una generación desde la crisis mexicana de 1982. Una razón para no ignorar el problema. Este libro, de manera clara y eficaz, nos ofrece una historia de los últimos quince años y, sobre todo, una clave de lectura importante para modificar las relaciones entre deudores y acreedores a las luces de las consideraciones del desarrollo humano. Esta claridad y originalidad es mérito de los tres autores. Gianni Vaggi Director de la Escuela Europea de Estudios Avanzados en Cooperación y Desarrollo de la Universidad de Pavía y el Instituto Universitario de Estudios Superiores - Italia Traducido del Italiano 10 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Introducción En los últimos años muchos estudiosos han pensado que la deuda externa no constituye ya un problema para las economías emergentes, particularmente tras la implementación del Plan Brady, considerado el fin de la famosa crisis de la deuda y más recientemente, de la propuesta Heavily Indebted Poor Countries –Hipc–. o en español, Países Pobres muy Endeudados –Ppme–. Esta última interpretada, en cierto sentido, como la respuesta tardía que dio la Comunidad Financiera Internacional al drama de las economías más pobres del mundo, estranguladas por sus niveles desbordados de endeudamiento externo desde los 80. De modo que si la deuda externa puede ser aun un problema, lo es al máximo para el continente africano. Con algunas excepciones, la situación en América Latina parecía distinta, especialmente porque se esperaba recibir los frutos de la liberalización comercial y, en particular, de la financiera, que en síntesis se podían traducir como una mayor disponibilidad de recursos para la región, tanto por la vía de un mejor desempeño de la balanza comercial como por medio de la atracción de capitales frescos. Con el estímulo a la participación de los agentes privados se esperaba poder cambiar el patrón dominante en el comportamiento de los flujos de financiamiento externo, en el que había predominado el endeudamiento desde la década de los 70. A partir de los 90, este sería sustituido por los flujos no generadores de deuda, principalmente aquellos correspondientes a la Inversión Extranjera Directa –IED– y a las inversiones de cartera, cuyo crecimiento ha sido una de las características del sistema financiero internacional en estos años. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 11 Tal sería la recompensa que recibirían los países por la implementación juiciosa de las costosas reformas que, guiadas y controladas por los organismos multilaterales, en especial por el Fondo Monetario Internacional, se justificaron como un sacrificio necesario para lograr un mejor posicionamiento en el mercado internacional. Sin embargo, a parte de las reformas, nada de esto sucedió, como se verifica en la primea parte de este trabajo y, por el contrario, el endeudamiento externo sigue creciendo, así como el peso oneroso de su servicio sobre los presupuestos nacionales. Para verificar esta situación, en la segunda parte de este estudio, se seleccionaron cuatro casos con el propósito de ver, por una parte, cuál ha sido el impacto del alivio otorgado a través de la –Hipc– en dos de las economías más pobre de América Latina, a saberse, Bolivia y Nicaragua; y por la otra, de demostrar que la deuda externa es un problema para el desarrollo no sólo de las economías más pobres, sino también de economías medianas, como Perú, que durante los últimos años ha logrado satisfactorios desempeños, o Brasil, que sigue siendo a nivel regional la economía más grande. Los distintos escenarios permiten un replanteamiento del cuestionamiento acerca del rol que juega la deuda externa en los procesos de desarrollo de las economías emergentes, pues si bien se suponía que estaba llamado a promoverlo, parece convertirse más bien en uno de sus mayores obstáculos, al comprometer anualmente una porción importante de los recursos obtenidos por el crecimiento. Este tipo de comprobación no tiene simplemente una validez “intelectual”, sino que pretende arrojar algunas luces sobre ciertas cuestiones de política que, a juicio de quien escribe, tendrían que concentrarse aún sobre varios aspectos de la dinámica actual del endeudamiento externo. De hecho, aún admitiendo, que la deuda externa haya alcanzado la sostenibilidad financiera, el punto central que motiva esta investigación, es entender si resulta ser o no sostenible desde una perspectiva humana y social. 12 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina El hecho mismo de que un país logre pagar con regularidad sus obligaciones internacionales, no significa que esto garantice el desarrollo humano y condiciones de vida dignas para su población. ¿Acaso el pago regular del servicio de la deuda representa una amenaza para alcanzar un objetivo mínimo de desarrollo humano? La cuestión no se limita a este punto: Cuando un país endeudado crece, ¿qué parte de ese incremento en los ingresos se destina al servicio de la deuda? y ¿cuánto, en cambio, se utiliza para financiar consumo e inversión, es decir, bienestar presente y futuro? Desde el punto de vista metodológico es importante subrayar que en este texto se busca responder a estos interrogantes utilizando tanto técnicas conocidas y consolidadas como otras técnicas mucho más innovadoras. Respecto a las primeras, el cálculo de la elasticidad de los consumos, las inversiones y el servicio de la deuda externa en relación con el PIB permite comprender en qué medida el crecimiento del producto social se traduce en un efectivo incremento de bienestar (presente y futuro) o, si más bien, tiene que destinarse principalmente al servicio de la deuda acumulada. Por su parte, las técnicas más innovadoras son utilizadas para establecer si la deuda de un país debe considerarse socialmente insostenible o no. Siendo la “sostenibilidad social” una idea relativamente nueva, es natural que tales técnicas –explicadas más ampliamente en el texto– se presten a críticas y pueden ser mejoradas. Aún así, nos parece que vale la pena correr este riesgo, al menos por tratar de poner de nuevo en el corazón de la agenda política un tema, el endeudamiento externo de América Latina, que ha sido expulsado prematuramente. Marco Missaglia Docente de Economía de la Universidad de Pavía, Italia y de la Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo, Cartagena de Indias, Colombia. Traducido del Italiano Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 13 14 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina P R I M E R A PA R T E CAPÍTULO I La globalización financiera y América Latina A partir de la década de los 701 se expande por todo el mundo una nueva ola globalizadora, fundamentalmente caracterizada por la liberalización y el vertiginoso crecimiento de los mercados de capital, y que es fuertemente favorecida por el revolucionario desarrollo reciente de las telecomunicaciones: Es la globalización financiera. Este escenario, que en ciertos aspectos representa la profundización de procesos económicos que se venían 1. Si bien el origen más remoto de esta globalización financiera se remonta a los acuerdos de Bretton Woods (1944) que reflejan en su diseño institucional por primera vez un Sistema Financiero Internacional, en términos generales, se considera que la ola más reciente de la globalización financiera se inició a partir de 1971 cuando, tras el abandono por parte de Estados Unidos del patrón oro, se abandonó el sistema de tipos de cambio fijos heredado de Bretton Woods. Al implicar el traspaso del riesgo cambiario al sector privado, este hecho estimuló el desarrollo de los mercados de cambio y sus derivados, componentes fundamentales de los mercados internacionales de capitales. Otro hito que se debe tener en cuenta para fechar el inicio de esta nueva ola globalizadora fue el denominado shock petrolero que se inicia en 1973 que generando, por una parte, una amplia demanda de financiamiento para cubrir los desequilibrios comerciales, y por la otra, abundante liquidez en los países productores, que se tradujo en una mayor oferta de capitales (Frenkel, 2003). Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 15 gestando a través de la historia ya desde los últimos decenios del siglo XIX2, y que en ciertos otros aparece como un fenómeno profundamente novedoso y propio de este tiempo histórico3, se caracteriza por una creciente volatilidad, lo que repercute contundentemente en la estabilidad mundial, particularmente durante los últimos 15 años. De esta manera, comienza a expresarse un profundo cuestionamiento acerca de la contradicción que parece existir entre el desarrollo económico y el desarrollo humano; cuya solución constituye sin lugar a dudas uno de los desafíos principales que debe enfrentar con urgencia el Sistema Internacional. En el origen de esta contradicción parece estar el desarrollo más acelerado del sector financiero de la economía respecto a la globalización de la producción y del comercio mundiales4, sin que tampoco se desarrollen paralelamente sistemas prudenciales de regulación y supervisión a nivel internacional; ni muchos menos en el ámbito nacional, donde el Estado debe enfrentar una pérdida considerable de su poder soberano, justamente como consecuencia de la globalización: Al haber disminuido su margen de maniobra política para controlar, pierden efectividad los mecanismos con los que tradicionalmente contaba para tratar de mantener la estabilidad en los indicadores macroeconómicos fundamentales, por ejemplo, la política monetaria o la política cambiaria. 2. En el marco de este estudio se entiende la globalización como “una tendencia recurrente del capitalismo mundial desde el inicio de los tiempos modernos”, es decir como un proceso histórico de largo plazo, posible de rastrear desde la revolución industrial (Arrighi, 1997). 3. Al considerar la globalización financiera como un proceso histórico, se pueden identificar principalmente dos dimensiones en las cuales se expresa como un fenómeno reciente y original: a. Creciente volumen de las transacciones financieras transnacionales; b. La secuencia de reformas institucionales y legales que se han realizado en todo el mundo para liberalizar y desregular los flujos internacionales de capital y los sistemas financieros nacionales (Frenkel, 2003:42). 4. Que seguirá estando incompleta si no se permite la libre circulación de todos los factores de producción y no sólo de los movimientos de capital. 16 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Parece que durante los últimos 30 años se viene abonando el camino para que la especulación se convierta en el escenario privilegiado del crecimiento, dejando de lado variables, que los fundamentos macroeconómicos consideraban esenciales para el crecimiento, como la inversión o el mejoramiento de la capacidad productiva de bienes y servicios, a través de la incorporación de nuevas tecnologías. Es en este sentido que se avanza en definir la actual como una globalización virtual (Ferrer, 1999), en contraste con una globalización real, cuyo considerable desarrollo no logra traducirse en un mejoramiento igualmente significativo de los niveles de vida de la población mundial. En las tablas que se presentan a continuación puede apreciarse el contraste entre el estancamiento de la economía mundial y el rápido crecimiento de los flujos de capital, evidenciando además el ritmo moderado que paralelamente caracteriza a la expansión del comercio. Tabla 1: Tasas de crecimiento del PIB real 1966-2015 Mundo Economías de ingreso alto Economías de ingreso medio y bajo América Latina y el Caribe 19661973 (a) 5.1 4.9 6.4 6.6 19711980 3.7 3.5 5.0 5.9 19811990 3.0 3.1 2.6 1.1 200120062005 2015* (b) 2.5 3.2 1.9 2.7 4.8 4.6 2.3 3.8 19912000 2.6 2.5 3.3 3.4 Fuente: World Bank. Global Economic Prospects for Developing Countries, 2004 (a) Fuente: World Bank. Global Economic Prospects for Developing Countries, 1999 (b) Cálculo de los autores basado en World Bank. Global Economic Prospects for Developing Countries, 2006 * Proyectado Tabla 2: Indicadores de la globalización reciente Países de bajo ingreso Países de ingreso medio Países de alto ingreso América Latina y el Caribe Comercio de bienes como % Flujos privados de capital de bienes en el PIB brutos como % del PIB en ppp 1989 1999 1989 1999 41.3 60 0.8 1.2 69 93.5 49.8 Fuente: World Development Indicators 2001, World Bank (Basu, 2003). 81.5 123.5 74.6 1.9 2.1 2.2 4.9 4.9 7.3 Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 17 En gran medida esta situación es el resultado de la ausencia de mecanismos que permitan alcanzar niveles aceptables de “gobernabilidad” del sistema financiero internacional (FfrenchDavis y Ocampo, 2001:33). En este sentido quizás una de las limitaciones más graves es la ausencia de un sistema que permita un tratamiento más integral de las crisis, capaz de incorporar mecanismos de prevención, gestión y solución, que vayan más allá de la simple atención de emergencias que ha caracterizado durante este período las actuaciones de las instituciones financieras internacionales -IFI-5, y que, por su ineficiencia, han terminado por comprometer seriamente su rol como garantes de la estabilidad mundial6. 5. Cuando se habla de las IFI se está haciendo a las instituciones financieras creadas a partir de los Acuerdos de Bretton Woods, firmados en una conferencia mundial en 1944. En el sector financiero se crearon el Fondo Monetario Internacional –FMI– con el fin de controlar el sistema de tasas de intercambio estabilizadas, que sustituía al Patrón Oro y el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo –Bird– como mecanismo para estimular las transferencias financieras necesarias para la reconstrucción europea tras la Segunda Guerra Mundial, conocido más tarde como el Banco Mundial. También se firmó el Acuerdo General sobre el Comercio y las Tarifas –Gatt–, por sus siglas en inglés General Agreement on Trade and Tariffs, antecesor de la Organización Mundial de Comercio –OMC–, creada finalmente en 1995, como mecanismo institucional que posibilita avanzar en un proceso de negociación tendiente a la eliminación de las barreras aduaneras y la liberalización comercial. Este andamiaje institucional corresponde a una concepción del Sistema Financiero Mundial que resulta estar demasiado cercana a los intereses de los Estados Unidos, que era para aquella época la única potencia que, sin haberse visto afectada por la destrucción en su territorio, salía enriquecida de la Segunda Guerra Mundial, y con la posibilidad de prestar los recursos que requería la reconstrucción europea. La Guerra Fría, al dividir nuevamente el mundo en dos bloques enfrentados, representó un claro revés para este diseño del Sistema Financiero Internacional. Además esta dinámica bipolar terminó por favorecer la identificación de las IFI como un instrumento más de la política exterior de los Estados Unidos y de sus estrategias de dominación. De allí que se haya despertado, tras la caída de la Cortina de Hierro, un acalorado debate acerca de las necesidades de reformar el diseño institucional de este Sistema Financiero Internacional, con el fin de reafirmar el multilateralismo como clave para asumir una dimensión verdaderamente global. Sin embargo, dichas reformas no se han venido desarrollando, de modo que también las IFI han terminado por reflejar la dinámica de dominación hegemónica unipolar que caracteriza actualmente el entero sistema internacional, en la que no parece existir ningún contrapeso frente a la presencia aterradora de una única superpotencia. Para ampliar sobre los demás actores de la Arquitectura Financiera Internacional ver: Anexo 1. 18 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Así, durante estos 30 años, la crisis parece haberse convertido en la protagonista de las globalización financiera7, definiendo una dinámica económica global cíclica de auges vertiginosos y dramáticas caídas, sin que se hayan vuelto a presentar episodios de elevado crecimiento sostenido, como los que permitieron a los países industrializados alcanzar sus altos niveles de desarrollo, después de la Segunda Guerra Mundial. Esta situación plantea un agudo cuestionamiento acerca de las perspectivas de las economías llamadas emergentes y de sus procesos de desarrollo pues, aunque los fundamentos macroeconómicos caracterizan el comportamiento de la economía cíclico casi por definición, es necesario llamar la atención sobre las particularidades de estos ciclos más recientes, que resultan ser mucho más extremos de los previstos teóricamente. La característica fundamental de la crisis contemporánea es el rol crucial que juegan los mercados de capital como generadores de la inestabilidad. Al menos dos consideraciones se deben hacer al respecto. Primero, la desproporción existente entre la enorme dimensión de los mercados de capital internacionales y el modesto tamaño de las economías emergentes; y segundo, el desarrollo durante los últimos 15 años de mercados de capital cada vez más caracterizados por flujos especulativos de corto plazo, que agudizan la inestabilidad. De este modo aspectos propios del comportamiento de las economías nacionales, que fueron claves en crisis anteriores, como el déficit fiscal y las fluctuaciones en los tipos de cambio, han 6. Este es uno de los temas más álgidos que hacen parte del acalorado debate reciente acerca de reformar la actual Arquitectura Financiera Internacional, cuyo diseño se remonta a la Conferencia Internacional de Bretton Woods en 1944. 7. Al respecto el Premio Nóbel de Economía, Joseph Stiglitz, señala que como resultado del mal funcionamiento del Sistema Financiero Internacional, “las crisis o casi crisis financieras internacionales se han convertido en eventos regulares. De este modo la pregunta ya no es cuándo habrá una nueva crisis, sino dónde será. (…) El promedio global en los últimos 8 años 1995-2002, ha sido aproximadamente de una crisis por año (...) y ha habido unas 100 crisis en los últimos 35 años” (Stiglitz, 2003:54). Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 19 pasado a un plano más bien secundario en la crisis actual, sin que esto se haya traducido en las recomendaciones y condicionalidades del Fondo Monetario Internacional –FMI–. Por el contrario, parece ser que el FMI sigue anacrónicamente obsesionado con la liberalización de los mercados de capital y el anclaje de la inflación como mecanismos de prevención de crisis, aunque la experiencia de la década de los 90 haya demostrado que son sumamente insuficientes y, en este mismo sentido, altamente ineficientes. Sin instrumentos para contrarrestar su impacto, la crisis sigue sucediendo, sin que sus consecuencias sobre el desarrollo humano, particularmente en las economías emergentes, haya sido realmente dimensionado. Por el contrario, muchas veces tiende a caerse en la tentación de considerar como “normales” las crisis de los últimos años, como si se tratara casi del precio justo a pagar por entrar en el juego de los mercados de capital. Nada más lejano de la realidad, donde los efectos de la crisis se prolongan en el largo plazo. Esto resulta apenas obvio si se considera que la primera en verse afectada por la crisis es la inversión, lo que tiene un impacto directo sobre la capacidad productiva de un país, que también se ve seriamente afectada por el cierre de empresas, acosadas por la iliquidez en la que se traduce el impacto de la crisis en el sistema financiero interno (Ffrench-Davis y Ocampo, 2003:33). Es por esta razón que no se puede considerar la recuperación de una crisis sólo a partir del desempeño del PIB o de la posibilidad de acceso a los mercados de capital, en la medida que sus efectos más devastadores se traducen socialmente en el aumento del desempleo y subempleo, así como en el incremento de la pobreza; dos fenómenos que son difíciles de contrarrestar, y que pesan significativamente a la hora de plantearse la cuestión del desarrollo sostenible en una economía emergente. Además de tener un impacto directo sobre el sistema financiero interno, el comportamiento cíclico afecta también otros tres aspectos financieros cruciales para un país, y que evidencian la 20 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina estrecha relación que existe actualmente entre las crisis internas y shocks provenientes del exterior: El comportamiento de las cuentas externas, la evolución de las reservas y el crecimiento de la deuda externa (Frenkel, 2003). De esta manera el tratamiento de las crisis resulta ser entonces una cuestión más compleja de lo que comúnmente se cree, siendo importante avanzar en el análisis de cada uno de estos aspectos, con el fin de llegar a una lectura más comprehensiva y realista de este fenómeno global, que posibilite, así mismo, visualizar estrategias integrales para su tratamiento y solución, como uno de los asuntos prioritarios de la agenda global. Generalmente se consideran como peligrosos solamente los shocks externos negativos, es decir, aquellos que significan para un país una restricción importante en la oferta de financiamiento externo. Sin embargo, analizando la crisis más reciente, pareciera ser necesario reconocer que una buena política de prevención de crisis para una economía emergente debe partir de un manejo adecuado de los shocks externos positivos, aquellos en los que la gran oferta de financiamiento externo y sus bajos costos, se constituyen en un incentivo para aumentar el endeudamiento, incluso más allá de niveles que puedan considerarse sostenibles. Las crisis financieras contemporáneas se desarrollan en escenarios que recientemente se ven favorecidos por una gran afluencia de capitales. Sin embargo, al realizarse, las crisis parecen ser en sí mismas la constatación acerca de la insuficiencia que representa el contar con una abundante disponibilidad de recursos financieros como garantía del desarrollo pues, si bien es una condición necesaria, no abona la generación de otras condiciones básicas para promover el desarrollo en las economías emergentes, por ejemplo, alcanzar niveles sostenidos y suficientes de inversión, consolidar instituciones sólidas con una fuerte gobernabilidad y capaces de implementar políticas adecuadas que permitan la buena absorción de los crecientes flujos de capital (Sagasti, Bezanson y Prada, 2005). En ausencia de estas otras Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 21 condiciones, un auge de los flujos externos de capital puede terminar siendo más peligroso que una restricción, particularmente si se desarrolla como una burbuja especulativa que puede crecer vertiginosamente hasta que simplemente explota. Pero para entender mejor cómo las actuales dinámicas de la globalización financiera pueden afectar las economías emergentes, teniendo un impacto significativo sobre sus procesos de desarrollo, bien valdría la pena analizar la experiencia de América Latina en estos últimos 30 años. De hecho fue esta la región del mundo donde se presentó por primera vez en la historia de manera contundente una crisis financiera del nuevo tipo, mejor conocida como “la crisis de la deuda”. En perspectiva el presente estudio busca ofrecer pistas que permitan profundizar la comprensión del rol que cumple la deuda externa como mecanismo generador y propagador de las crisis financieras en América Latina. En este punto vale la pena resaltar que el presente estudio no pretende en ningún momento satanizar el proceso de la globalización financiera, al considerarse que puede resultar beneficioso para el desarrollo de las economías emergentes, pero sólo si se logran cambiar algunos de los patrones definidos hasta el momento, y de los que ha heredado esa dinámica procíclica tan aguda: La liberalización de las cuentas de capital es otra forma de vincularse al mundo, hecho que no tiene en sí mismo ninguna connotación negativa. De hecho la teoría supone que a través de la globalización financiera: Se estaría transfiriendo dinero desde los países ricos, donde el capital es un recurso abundante, hacia aquellos en los que resulta ser más bien escaso; trasladando, al mismo tiempo, el riesgo de los países pobres, donde es muy alto, a los países ricos que podrían manejarlo mejor. Un sistema financiero global, que funcione bien, debería proveer dinero a los países en sus tiempos de necesidad, contribuyendo de esta manera a la estabilidad económica global (Stiglitz, 2003:54). Pero, ¿cómo ha funcionado en la práctica? 22 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Endeudamiento externo e inserción latinoamericana a la globalización financiera A principios de los años 70 se dan dos trasformaciones sensibles que estaban destinadas a cambiar la anatomía del ordenamiento financiero internacional, definido después de la Segunda Guerra Mundial, a través de los acuerdos de Bretton Woods8. Sin embargo, usualmente sólo se considera el impacto desestabilizador que tuvo el shock petrolero de 1973 para la economía mundial, olvidándose el mayor peso relativo que tuvo en 1971 la decisión del entonces presidente de los Estados Unidos, Richard Nixon, de responder ante el primer déficit cambiario de los Estados Unidos en el siglo XX con el abandono del patrón que mantenía al dólar ligado al oro, y que había sido clave para estabilizar la economía internacional a través de un sistema de cambios fijos entre las principales monedas, según inspiración keynesiana. Tal decisión implicó una significativa ampliación del mercado cambiario internacional a través del retorno de agentes privados a los cuales fue trasladado parte del riesgo propio de la 8. Se puede afirmar que la desestabilización del Sistema Bretton Woods había comenzado a finales de la década de los 60 cuando empezó a debilitarse el papel protagónico de los Estados Unidos como potencia industrial. A este hecho contribuyó tanto la recuperación de Alemania y Japón, que empezaron a competirle en el plano internacional, como el vertiginoso incremento del gasto público estadounidense, fundamentalmente ligado al presupuesto militar a raíz de la Guerra en Vietnam. En este escenario el gobierno de los Estados Unidos trata de implementar una política que buscaba desalentar el traslado de capitales norteamericanos fuera del país y promover la inversión a nivel nacional; sin embargo, los inversionistas norteamericanos descubrieron rápidamente las ventajas de hacer su depósitos libres de las restricciones del gobierno en los centros bancarios extrafronterizos, que habían comenzado a desarrollarse en la década de los 50 cuando la Unión Soviética y China, por motivaciones netamente políticas, decidieron depositar sus reservas internacionales en bancos europeos, y ya no en los norteamericanos. De esta manera prosperaron a finales de la década de los 60 bancos privados europeos que aceptaban depósitos en dólares, desarrollándose el conocido mercado de eurodólares. En el fondo de esta cuestión radica la decisión política del gobierno de los Estados Unidos de trasladar al mercado internacional y no a sus ciudadanos los costos del mal desempeños de su economía durante esos años. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 23 fluctuación en las tasas de cambio; mientras que la competencia entre los nuevos agentes abarató los costos de la intermediación financiera internacional: “Los especuladores regresaron al mercado financiero internacional” (Roddick, 1990:51). De este modo, aún antes de la llegada de los petrodólares, los mercados internacionales de capitales ya se habían expandido a través de los eurodólares, que dieron a los bancos privados un lugar decisivo en el funcionamiento de la economía internacional. Así, la “inundación” del mercado internacional con los “petrodólares” acumulados por los países miembros de la Organización de los Países Exportadores de Petróleo –Opep– a partir de 1973, sólo contribuyó a aumentar la oferta internacional de capitales, a través de los bancos comerciales, a través de un proceso conocido como “reciclaje” (Roddick, 1990:57) con el cual se buscaba aumentar la rentabilidad de estos depósitos. Esta estrategia encontró un escenario propicio tras el alza de los precios del petróleo, donde la mayoría de los países que no producían ni exportaban crudo aumentaron su demanda de capitales, para poder hacer frente a un déficit generalizado de sus balanzas de pagos. El papel secundario jugado por el FMI ante la necesidad de esta estabilización mundial es una de las pruebas más claras de la crisis que vivían las instituciones creadas a partir de los Acuerdos de Bretton Woods, cuyo rol como los principales acreedores a nivel mundial había sido sustituido en gran medida por la banca comercial. De esta manera se dio el incentivo para que muchas economías emergentes se aferraran a la solución temporal que ofrecía la banca comercial a través de préstamos generosos, en los que la abundancia en la oferta de capitales se traducía en bajas tasas de interés, por lo que resultaban relativamente baratos. No obstante los gobiernos deudores se olvidaban que esas tasas estaban ligadas al caprichoso desempeño del mercado, lo que las hacía bastante susceptibles a abruptos cambios. Para aquél entonces la gran mayoría de países latinoamericanos se encontraban, cada uno a su manera, haciendo frente 24 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina al difícil contexto internacional; situación que veían agravada por la sensible caída en los precios internacionales de las materias primas, renglón principal de las exportaciones regionales: Se trataba de un mundo extraño e incierto donde los precios de las importaciones y exportaciones ya no dependían de los costos de producción ni de trasporte, sino de la variación en los términos de intercambio entre el dólar y la libra esterlina (Roddick, 1990:51). Los gobiernos latinoamericanos necesitaban dinero y aceptaron con cierta ingenuidad las ofertas de los bancos comerciales, sin tomar en cuenta la volatilidad que caracterizaba las tasas de interés definidas por el mercado. De esta manera la Inversión Extranjera Directa –IED– dejó de representar la principal entrada de capitales a la región, para ser sustituida por el endeudamiento externo, que solamente en la segunda mitad de la década de los 70 pasó de representar 60.000 millones de dólares a 204.000 millones de dólares (World Bank, 1998). De este modo América Latina se integró al mercado mundial de capitales fundamentalmente en calidad de deudor. Tabla 3: Creciente participación de los préstamos bancarios en los ingresos netos de capital. América Latina 1971-1978 Recursos públicos Ayuda gubernamental Agencias Multilaterales* Recursos privados Créditos proveedores** Inversión directa + Bonos Bancos Total (en USD) 1971-1975 25.2% 11.8% 1976 19.6% 5.2% 1977 12.0% 4.6% 1978 7.3% 4.2% 13.4% 74.8% 14.4% 80.4% 7.4% 88.0% 7.4% 92.7% 2.3% 26.2% 2.5% 43.8% 7.6 mil millones 3.7% 12.4% 3.3% 61.0% 15.3 mil millones 5.8% 20.1% 14.8% 48.3% 15.6 mil millones 9.8% 16.0% 10.3% 56.6% 21.8 mil millones Fuente: Griffith-Jones y Sunkel (1986). * FMI, Banco Mundial y BID ** Créditos por pago anticipado y de financiación de exportaciones + Inversión de Compañías extranjeras en plantas subsidiarias Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 25 Es difícil entender por qué la oferta de capitales se dirigió principalmente hacia América Latina, pero lo cierto es que para 1981 cuatro de los cinco mayores deudores eran latinoamericanos: México, Brasil, Venezuela y Argentina, seguidos por Corea del Sur. Sin embargo, existe evidencia que demuestra que la oferta de capitales era superior a las demandas latinoamericanas y que, particularmente, está relacionada con el aumento de las reservas oficiales en divisa extranjera de los países latinoamericanos durante estos mismos años. El poco impacto de los masivos flujos de capital en el desempeño de las economías latinoamericanas no parecía ser entonces un tema central de preocupación para los acreedores, y es convenientemente explicado a posteriori como una consecuencia de los malos manejos por parte de los gobiernos latinoamericanos, que eran en su mayoría regímenes autoritarios9 –que hoy son bastante impopulares–, y a los que resulta sencillo acusar de mantener altos presupuestos militares e inexistentes mecanismos de accountability previstos para el control de sus manejos fiscales. Una explicación que resulta incompleta si se analiza que la razón por la cual los gobiernos latinoamericanos accedieron a los créditos no se encuentra en el déficit fiscal, sino en el creciente déficit comercial10 que inicialmente se trató de equilibrar recurriendo a los préstamos externos. En el breve plazo los flujos de capital que entraban a América Latina permitieron financiar costosas importaciones destinadas no tanto a capital productivo, sino al consumo. De hecho, algunos de los más graves problemas revelados respecto al manejo de los flujos de capital se relacionan con la inversión, que mantuvo altas tasas de crecimiento inclusive hasta 9. Estos mismos regímenes eran por aquellos días aliados de occidente, en cabeza de los Estados Unidos, para quienes representaban una garantía de su control en la región, frente a la amenaza siempre presente durante la Guerra Fría de la expansión del comunismo. 10. Según datos del BID el déficit comercial latinoamericano aumentó de 0.3 mil millones de dólares en 1973 a 7.9 mil millones de dólares en 1974, y se presume que el impacto de la segunda alza del petróleo entre 1980-1981 fue más grave. 26 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina 1981, a pesar de registrar una eficiencia decreciente desde 1974. Pero la inyección de capitales había más bien sustituido y no complementado las fuentes de financiación locales, en la medida en que los inversionistas latinoamericanos, que poco confiaban en la estabilidad de sus economías, prefirieron invertir más cuidadosamente en el extranjero, aunque nunca encontraron una tasas de rentabilidad suficientes para cancelar el incremento de las tasas de interés después de 1980 (Roddick, 1990:115-119). Hay algo en la dinámica misma del endeudamiento en petrodólares que es necesario resaltar, pues constituye una de las causales principales para las que fuera necesario adquirir más y más deuda para poder financiar la balanza de pagos, en la medida en que se fue haciendo cada vez más onerosa la carga de la amortización de los intereses sobre los déficit contables. Pero el reciclaje de capitales en América Latina había resultado, en principio, provechoso casi para todos: En primer lugar, para los países industrializados les permitía seguir contando con un mercado para sus productos, ante la perspectiva de una recesión mundial; en segundo lugar, para los bancos que encontraron en estos créditos un mecanismo sumamente rentable para el aumento de sus utilidades; y, en tercer lugar, también para los gobiernos latinoamericanos que podían superar así temporalmente sus desequilibrios en balanza de pagos. La situación tendió a complicarse a partir de 1977 cuando las tasas de interés comenzaron a aumentar tras una decisión de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –Ocde– de contener las presiones inflacionarias con una política de contracción monetaria. A esta tendencia contribuyó la llegada de Ronald Reagan a la presidencia de los Estados Unidos, quien aplicó una política que buscaba aumentar el ahorro para favorecer la oferta de inversión doméstica, lo que repercutió en un alza sin precedentes de las tasas de interés internacionales11. 11. Para 1983 la tasa de interés mundial superaba el 15%, y la tasa de interés real el 8%, su valor más elevado desde la Segunda Guerra Mundial (Roddick, 1990:70). Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 27 Fue a partir de entonces que Estados Unidos dejó de ser la principal fuente de capitales para el resto del mundo y se convirtió en su mayor demandante, para lograr financiar su creciente déficit comercial, convirtiéndose en protagonista de una de las mayores paradojas del sistema financiero internacional donde las economías emergentes han terminado por financiar el consumo ostentoso de los países industrializados, a pesar de los modestos desempeños de sus economías durante los últimos 30 años. Teniendo que responder paralelamente a un incremento imprevisto en el servicio de la deuda y a una significativa reducción de los ingresos por las exportaciones, se creó un círculo vicioso en torno al endeudamiento latinoamericano, que estalló en 1982, cuando el Gobierno Mexicano declaró su moratoria en el pago de las obligaciones contraídas, iniciándose así la mundialmente conocida “crisis de la deuda externa”. A pesar de que era una crisis anunciada, en cierta medida la iliquidez de los deudores latinoamericanos tomó por sorpresa a los bancos comerciales, que se habían excedido en los préstamos, sin contar con un respaldo que permitiera enfrentar tal situación. De este modo, la moratoria en los pagos, podría significar el quiebre de algunos de los mayores bancos a nivel internacional, especialmente norteamericanos. Además, la situación mexicana amenazaba con expandirse por toda la región, comprometiendo, la estabilidad del sistema financiero en su conjunto. En este escenario volvió a surgir el FMI como un actor importante, particularmente, desde la perspectiva de los acreedores, que requerían urgentemente de su respaldo en las renegociaciones de deuda, ante la incapacidad individual de presionar con sanciones efectivas a los deudores morosos. En este sentido otro punto de preocupación para los acreedores, era la ausencia de mecanismos legales que podrían tener a disposición para presionar el repago de las deudas, pues los desarrollos jurídicos nacionales a este respecto tendía a favorecer a los deudores, definiendo estrictos términos en los que las moras podían seguir 28 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina siendo contabilizadas como parte de los activos de los bancos, antes de prescribir12. El FMI, que se encontraba para aquel entonces como las demás instituciones de Bretton Woods de ala caída, aceptó gustoso el rol político que le ofrecía la banca comercial como su portavoz, seguro de que tal actuación le ayudaría a revitalizarse. De hecho era la única institución crediticia capaz de imponer condiciones a sus préstamos13. De este modo, la solución planteada contemplaba un alivio en la carga del servicio de la deuda, aunque sólo lo hacía a través del ingreso de nuevos capitales, es decir, de nuevos créditos. De esta manera el FMI garantizaba a los bancos que los morosos mantuvieran sus pagos por concepto de intereses, al mismo tiempo que ampliaba su cartera y, con ella, su poder político, nutrido también a través de las condicionalidades que caracterizan sus desembolsos. 12.Al respecto es importante tener en claro que los contratos que han regido los créditos otorgados se han remitido tradicionalmente a los sistemas jurídicos nacionales de los países acreedores para dirimir los conflictos que puedan surgir con los deudores, ante la ausencia de otro tipo de instancias. Para el caso latinoamericano tienen particularmente importancia las cortes del estado de Nueva York, en los Estados unidos, donde tiene sede algunas de las corporaciones financieras más grandes, como el Citigroup. En tiempos más recientes se afirma la idea de la necesidad de establecer tribunales internacionales de arbitramento e incluso se desarrollan propuestas para llevar ante la Corte Penal Internacional algunos casos relacionados con la ilegitimidad de la deuda contraída, así como de las condiciones contenidas en los contratos establecidos. 13.La posibilidad de imponer condicionalidades por los préstamos otorgados es uno de los rasgos distintivos del FMI, razón por la cual terminan siendo particularmente “costosos” para los gobiernos que los requieren. Sin embargo, acceder a un programa condicionado del FMI (stand-by), representa para una economía en dificultades una especie de aprobación internacional y, en este sentido, la posibilidad de suscribir reprogramaciones tanto con el Club de París, como con la banca comercial; pues infunde confianza al país prestatario, al mostrar claramente los términos en que el FMI seguirá poniendo los recursos financieros a su disposición. Es interesante analizar que las condicionalidades no estaban incluidas en el diseño original del Acuerdo Constitutivo del FMI, y vinieron a ser introducidas más tarde, en 1952, por presión del gobierno de los Estados Unidos, pensando justamente en América Latina. En 1954 fue Perú el primer país que firmó un acuerdo de este tipo. Hasta principios de la década de los ochenta, la condicionalidad se concentraba en medidas de política macroeconómica. Posteriormente, aumentó la complejidad y Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 29 Así la solución que se planteó desde el Fondo para resolver la crisis fue sumamente severa para los deudores, y terminó por parecerse más a una operación de rescate de bancos, que a un proceso de renegociación que llevara al establecimiento de un acuerdo entre los intereses tanto de deudores como de acreedores, y por lo tanto beneficioso para todas las partes. Por el contrario, la estrategia de solución propuesta por el FMI privilegió un enfoque caso por caso, en virtud del cual cada gobierno deudor era obligado a negociar al mismo tiempo con el conjunto de sus acreedores internacionales, lo que evidentemente limitaba su poder relativo en la mesa. Entre tanto, el FMI asumía, además de su tradicional rol de árbitro, una función de supervisión que ciertamente le devolvía el protagonismo dentro del sistema financiero internacional. De esta manera, sólo durante 1983, esta receta fue aplicada a 14 países latinoamericanos (Roddick, 1990:84), constituyéndose así en uno de los éxitos autoproclamados del FMI. Con esta primera solución propuesta se fue posicionando la idea de que el costo del ajuste lo debían pagar los países “beneficiarios” que, según la receta promovida por el FMI de administración de la demanda, se veían comprometidos a tomar medidas de ajuste, principalmente orientadas a mejorar la recaudación tributaria y a reducir el déficit fiscal. Es decir, frente al surgimiento de la famosa crisis de la deuda, el sistema financiero internacional, en cabeza del FMI, no ofreció una solución distinta a la que había venido dando a las economías que sufrían de desequilibrios en sus balanzas de pagos, como si se tratara simplemente de un problema de iliquidez, sin que nunca se entrara a discutir la coyuntura particular y la irregularidad en los mecanismos que habían caracterizado la avalancha del endeudamiento externo durante la década de los 70. el alcance de las condiciones estructurales que acompañaban los préstamos del FMI, en la medida en que creció también la participación de los créditos ofrecidos por este organismo en los países de bajo ingreso y en transición afectados por problemas estructurales particularmente. La salida que se dio a la crisis de la deuda claramente tuvo un impacto en tal redefinición. 30 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina En consecuencia fueron más bien escasos los resultados que tuvo esta primera aproximación del FMI a la crisis, pues en vez de resolverla, contribuyó más bien a mantener un ambiente generalizado de inestabilidad en la región, así como altos niveles de endeudamiento14; lo que permitiría a la larga que los efectos recesivos de esta crisis se prolongaran por casi una década, dándole a los años 80 en América Latina el tristemente célebre nombre de “la década perdida”. En este sentido, tampoco fueron fructíferas las propuestas promovidas por los deudores latinoamericanos, tendientes a la conformación de una especie de Club de Deudores que les permitiera enfrentar las renegociaciones con los acreedores internacionales en bloque, aumentando su poder de negociación y, sobre todo, plantear soluciones a la crisis de la deuda que incluyeran también la perspectiva de los deudores; a pesar de que nunca plantearan posiciones radicales como el no pago de la deuda. El denominado Consenso de Cartagena de 198415 es quizás la más importante de las proposiciones que se emprendieron en este sentido, pues contó con el apoyo de 11 países, entre los que se encontraban los mayores deudores latinoamericanos: México, Brasil, Argentina, Venezuela, Colombia, Chile, Ecuador, Perú, Bolivia, Uruguay y República Dominicana, aunque lejos estaba de la idea inicial de conformar un “cartel de deudores”. Se trataba más bien de un espacio de intercambio de información y a través del cual los gobiernos latinoamericanos buscaron abrir instan14.Según la Cepal, para 1980 el saldo total de la deuda externa desembolsada a los países latinoamericanos ascendía a 214.699 millones de dólares. Esta cifra para 1985 se habrá elevado a 366.869 millones de dólares, a pesar de los desembolsos condicionados del FMI (Cepal, 2006). 15.En el origen del Consenso de Cartagena se encuentra la Declaración de Quito de 1984 que reúne las cuatro exigencias fundamentales que trataron de defender los gobiernos latinoamericanos durante estos años: 1. Las renegociaciones no deberían significar un aumento en la deuda externa; 2. Ampliación de los períodos de gracia y amortización en las renegociaciones; 3. Aumento de la participación del FMI en los nuevos desembolsos acordados en renegociaciones, principalmente a través de Derechos Especiales de Giro –DEG–; 4. Vinculación del pago de la deuda con el ingreso de cada país por concepto de exportaciones. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 31 cias de diálogo con organismos y acreedores internacionales con el objetivo de llegar a acuerdos más justos y realizables. No obstante, la unidad demostrada en el primer momento fue desapareciendo rápidamente en la medida en que el Consenso de Cartagena no logró consolidarse como un interlocutor legítimo ante los ojos de los organismos internacionales16 a los que apelaba, y mucho menos de los acreedores comerciales; por lo que no concretó ninguna negociación significativa. Por el contrario, fue hábilmente disuelto por una nueva estrategia de resolución de la crisis presentada en 1985 por el gobierno de los Estados Unidos, y que sería conocida en la historia como el Plan Baker. La necesidad de plantear una nueva alternativa de solución a la crisis se había hecho innegable cuando el petróleo empezó a bajar de precio, lo que implicó una contracción de la oferta en los mercados de capital. La banca comercial aprovechó tal situación para descargar entonces en el FMI gran parte de su responsabilidad de contribuir a la salida de la crisis, asumiendo una posición reticente a participar en renegociaciones que acarrearan nuevos desembolsos: En definitiva, sus capitales encontraban mercados más rentables. Adicionalmente, en el contexto latinoamericano, fue fuerte el impacto que tuvo la agudización de la crisis en México, a pesar de los esfuerzos que había realizado el FMI por presentarlo como un ejemplo exitoso de los resultados estabilizantes que traía consigo la aplicación de su famosa receta; que, por el contrario, se demostraba de esta manera insostenible. Por último, durante ese mismo año, el gobierno peruano, encabezado por el joven político Alan García, lanzaba a los demás países participantes del Consenso de Cartagena una interesante propuesta de limitar el servicio anual de la deuda a un 10% del 16.Pues con el argumento de que se trataba de un asunto del interés exclusivo de deudores y acreedores justificaron por lo general su no intervención en la búsqueda de soluciones a la crisis de la deuda. 32 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina presupuesto nacional de los países deudores, esto con el fin de garantizar el cabal cumplimiento de las obligaciones del Estado como garante del bienestar social. El Plan Baker se constituyó entonces como la respuesta del gobierno de los Estados Unidos ante este panorama variable, en el cual comenzaba a ser particularmente preocupante la situación de los países más endeudados17. En términos generales, la propuesta implicaba para la administración Reagan, reconsiderar la idea de aumentar la participación del Banco Mundial en la solución de la crisis, a través de la refinanciación de los países deudores; como parte de una estrategia tendiente a fortalecer el rol de los organismos multilaterales como mecanismo de presión frente a la banca comercial, con el objetivo de que reanudara el flujo de créditos privados, que se había vuelto fundamental para la región (Roddick, 1990:94-96). Los desembolsos del Banco Mundial, también permitían la aplicación de condicionalidades, principalmente relacionadas con el desarrollo de programas de reestructuración y de ajuste, tendientes a la promoción del sector exportador, aún en detrimento del consumo doméstico, como receta para superar el efecto paralizante que había tenido en las economías latinoamericanas, como consecuencia del vertiginoso incremento de las tasas de interés. Aunque el Plan Baker fue recibido con optimismo por los gobiernos latinoamericanos que lo interpretaron como un avance político pues por primera vez se hablaba del problema del sobreendeudamiento; es importante recordar que económicamente los resultados fueron más bien escasos. De hecho, la suma de los recursos que destinaba la propuesta inicial por tres años resultaba ser inferior a los desembolsos totales que debían reali17.Para 1985 de los 15 mayores deudores a nivel mundial 10 eran latinoamericanos: 1. Brasil, 2. México, 3. Argentina, 4. Venezuela, 5. Filipinas, 6. Chile, 7. Yugoslavia, 8. Nigeria, 9. Marruecos 10. Perú, 11. Colombia, 12. Ecuador, 13. Costa de Marfil 14. Uruguay, y 15. Bolivia. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 33 zar los principales gobiernos deudores por concepto de intereses sólo durante 198518. De esta manera, se fracasaría contundentemente en el objetivo de aumentar los flujos de capitales hacia la región, de modo que alcanzaran niveles superiores a los recursos demandados para el servicio de las deudas ya contraídas. Por el contrario, “en 1986, la financiación privada suministraba tan sólo un cuarto del nivel de capital obtenido durante el primer año de la crisis de la deuda, y los flujos totales de capital habían caído en un tercio (…)” (Roddick, 1990:103). En realidad durante este período se afianzó la transferencia neta de capitales hacia el exterior, y no viceversa como se esperaba, en gran parte como consecuencia del creciente déficit comercial de los Estados Unidos respecto a América Latina. Al no haberse planteado otras alternativas tendientes a aliviar la situación de estrangulamiento financiero que padecían la mayoría de países latinoamericanos, en 1987 la crisis de la deuda sufrió una recaída a partir de la decisión del gobierno Brasileño de suspender todo pago por concepto de los intereses de la deuda ya contraída. Con esta decisión se hace evidente el fracaso del Plan Baker, aunque desde hacía tiempo se respiraba el descontento por sus magros resultados, que se pueden describir, en términos generales, como una transferencia de la deuda adquirida con la banca comercial a una deuda contraída con los acreedores oficiales y los organismos multilaterales19, sin que esto representara en ningún momento la construcción de un camino que le permitiera a los deudores latinoamericanos superar la crisis que estaba en curso desde 1982. 18.“Los nuevos préstamos multilaterales ascendían sólo al 7% del pago de intereses de los países deudores por los siguientes tres años, o sea, a un 2% de su deuda acumulada” (Roddick, 1990:97-102). 19.Según estimaciones realizadas por Paul Krugman entre 1982 y 1987 el stock de préstamos otorgados por acreedores oficiales pasó de USD 50.000 millones a USD 120.000 millones, mientras que los préstamos concedidos por la banca comercial se mantuvieron durante este mismo período en USD 250.000 millones, cayendo en 1988 a USD 225.000 millones (Krugman, 1994). 34 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina La situación se prolongó entonces hasta marzo de 1989, cuando el gobierno de los Estado Unidos, a través de su entonces Secretario del Tesoro Nicholas Brady, presentó una nueva propuesta para enfrentar la crisis del endeudamiento externo en la cual, por primera vez, se reconoce que la única salida viable implicaba la adopción voluntaria por parte de la banca comercial de esquemas tendientes a la reducción, al menos parcial, de la deuda contraída por los países más endeudados, principalmente de América Latina (Vásquez, 1996). Esta estrategia, conocida de hecho como el Plan Brady, estaba orientada a regularizar la relación entre deudores y acreedores a través de una reestructuración voluntaria de la deuda concedida por la banca comercial, a partir de operaciones de reducción del principal de la deuda o de sus intereses, contemplándose en la propuesta un menú de cuatro opciones20 dentro del cual los distintos acreedores podían escoger la alternativa que les resultara más conveniente. En este sentido, el componente más importante de la propuesta fue la vinculación de la reducción de la deuda a la emisión de bonos comercializables en el mercado secundario21. 20.Las cuatro opciones que se plantearon en los acuerdos de reducción de deuda son: a. Recompra: El país deudor puede adquirir una parte de su deuda con un descuento acordado; b. Canje por bonos de descuento: Es una opción para reducir el capital que implica el canje parcial de la deuda por bonos con una rebaja acordada, que devengan la tasa de interés del mercado; c. Canje por bonos en su valor nominal por bonos que devengan un interés menor que en el préstamo original: lo que se constituye en una opción de reducción en el servicio de la deuda; d. Canje de los préstamos por bonos a la par y con intereses de mercado, pero los bancos proveen nuevos fondos en una proporción del monto convertido. Generalmente el período de maduración del servicio de los bonos es de 30 años, y el principal de la deuda es colateralizado con bonos de cupón cero del Tesoro de los Estados Unidos. (Secretaría Permanente del Sela, 1997). 21. Los principios del Plan Brady eran relativamente sencillos en este sentido: 1. Los bancos acreedores ofrecerían una operación de alivio de deuda a cambio de mayores garantías de cancelación de los montos restantes, a través del pago de colaterales tanto respecto al principal como a los intereses; 2. El alivio de deuda debería estar ligado al certero desarrollo de profundas reformas económicas; 3. La deuda restante debería ser más fácilmente comerciable, de modo que se posibilitara a los acreedores diversificar el riesgo más ampliamente entre los diversos agentes del sistema financiero. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 35 Además de esta reducción, los países deudores podían acceder a nuevos dineros provenientes de los organismos multilaterales de crédito y también la de la banca comercial, siempre y cuando, implementaran un profundo plan de reformas tendientes a una mayor apertura comercial, la liberalización de los mercados financieros nacionales y de los flujos de capital con el exterior, así como la reducción del papel protagónico del Estado como agente económico, con el fin de favorecer el emprendimiento privado. Se consideraba prioritario reducir el déficit fiscal y controlar los devastadores procesos hiperinflacionarios que habían afectado a gran parte de los países de la región, para lo cual en muchos casos se adoptó la medida de emitir una nueva moneda. La dinámica evolución que tuvieron los denominados bonos Brady en el mercado secundarios evidencia cómo en el seno de la nueva proposición se privilegió la posición de los acreedores, pues mientras a la banca comercial se le daba la facultad de participar voluntariamente de los acuerdos, las operaciones del Plan Brady resultaron ser bastante onerosas para los países deudores, particularmente debido al pago de colaterales, sobre el principal y los intereses de la deuda. A pesar de esto, el plan no contó con el apoyo que se esperaba por parte de la banca comercial, que no quería verse involucrada en soluciones que implicaran nuevos desembolsos, justamente en un momento en el que se le presionaba para que reconociera por primera vez que sería imposible recuperar la totalidad de los créditos externos que se contabilizaban como parte de sus activos. En esta medida radicalizaron su posición respecto a la exigencia de condicionar su participación a la implementación de programas de ajuste tendientes a estabilizar las políticas económicas de los países deudores, siempre bajo la supervisión de las IFI22, y en particular del FMI y el Banco Mundial. De esta 22.En este sentido la receta seguía siendo fundamentalmente la misma: Ajustar las principales variables económicas (inflación, crecimiento del Producto Bruto Interno –PBI–), promover la privatización de empresas públicas y las inversiones 36 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina manera la banca comercial buscaba una especie de compensación ante la participación de los acreedores oficiales en el marco de esta iniciativa, que consideraba limitada, particularmente en términos del capital fresco que ponía a disposición. Algunas críticas respecto a la efectividad del Plan Brady surgieron del mundo académico. Por ejemplo, autores como Jeffrey Sachs defendían una posición según la cual la reducción acordada de la deuda era insuficiente para garantizar la sostenibilidad futura del endeudamiento23, al mismo tiempo que consideraba que con esta propuesta se estaba liberando a la banca comercial de reconocer su responsabilidad en el advenimiento de la crisis, y de asumir consecuentemente una parte mayor de los costos relacionados con la reducción del endeudamiento. Por su parte, el economista Kenneth Rogoff (Vásquez, 1996), quien posteriormente fue Consejero Económico del FMI y director de su Departamento de Investigación, señaló en aquél momento que a través del Plan Brady los bancos se beneficiaron a expensas de los países en desarrollo, en la medida en que el perdón de la deuda aumentó la preocupación de los acreedores respecto a los créditos, lo que presionó un alza en el valor de la deuda remanente, así como de los montos que los bancos esperaban recibir, por concepto de su servicio24. nacionales o extranjeras, promover el ahorro y la repatriación de capitales. Por lo general, un país debía mantener con éxito un programa de ajuste estructural bajo el ojo vigilante del FMI, por un período de entre dos y tres años, como requisito para resultar beneficiario del Plan Brady. En muchos casos se incluyeron programas para la emisión de una nueva moneda nacional, con el fin de superar los episodios de hiperinflación que habían golpeado a casi todos los países de la región, como parte de los efectos de la crisis. Tal fue el caso del Pan Real implementado en Brasil para sustituir los cruzeiros. En Perú el Inti fue cambiado por los nuevos soles. 23.Jeffrey Sachs consideraba que para que la reducción de la deuda tuviera un impacto significativo debería ser mínimo de un 40% de su valor nominal (Vásquez, 1996). 24.Esta dinámica de establecer las soluciones que beneficien principalmente a los acreedores ha permanecido en gran medida a lo largo de la historia del alivio de deuda tras l Crisis de los 80, como se verá más adelante. Para ampliar al respecto se puede consultar: Missaglia, (2006). Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 37 Las tensiones que acompañaron su implementación terminaron por contribuir a los escasos resultados que tuvo esta iniciativa en lograr una reducción efectiva de la deuda y de su servicio: “En síntesis, (…) con el Plan Brady la deuda externa disminuyó en un tercio con respecto a los valores nominales, pero aumentó en cerca de un cuarto si se toman como punto de referencia los valores de los bonos en el mercado secundario de la deuda” (Secretaría Permanente del Sela, 1997). No obstante, la negociación del primer Acuerdo del Plan Brady con México en 1990 es considerada por varios autores como el hito con el cual se cierra el capítulo de la crisis de la deuda externa en América Latina; aunque la salida no se haya orientado a regular las nuevas dinámicas de la globalización financiera que le habían dado origen; aunque sus efectos se hayan prolongado incluso más allá de una década perdida, y aunque el tratamiento que se le dio por parte de la comunidad internacional haya contribuido más bien a obstaculizar en gran medida los caminos para que la región avanzara en el siglo XXI por un sendero de desarrollo humano y sostenible. En palabras del Nóbel de Economía, Joseph Stiglitz (2004), “el fin de la década perdida estuvo más relacionado con la solución del problema de la deuda pendiente que con las estrategias de reforma, del mismo modo que el estancamiento de la región comenzó a raíz del peso agobiante de la deuda”. Este hecho tendrá profundas implicaciones en la evolución posterior de América Latina, pues si bien no se ha vuelto a presentar un escenario generalizado de crisis como el registrado a todo lo largo de la década de los 80, tampoco ha recuperado los niveles de bienestar alcanzados antes de la crisis, a pesar de haber recuperado el acceso al mercado de capitales durante los primeros años de la década de los 90. En este sentido es importante entender que en gran medida esta paradójica resolución de la crisis de la deuda se debe al tipo de vinculación que tuvieron los países de América Latina a la globalización financiera y que, como se ha visto, se dio en la década 38 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina de los 70 a través del endeudamiento externo. De esta manera, las naciones latinoamericanas fueron asumiendo una condición de deudores netos que en la década siguiente los llevó a convertirse en protagonistas de una gigantesca transferencia neta de recursos25 hacia los países industrializados, principalmente los Estados Unidos –que no logra reducir su déficit comercial con la región–, por concepto del servicio de la deuda, en lo que sin lugar a dudas constituye una de las primeras evidencias de lo que se ha llamado “el malestar de la globalización”. 25.Según la Cepal entre 1982 y 1990 la transferencia neta de recursos de América Latina superó los -220.000 millones de dólares, cifra que resulta particularmente alta si se considera que equivale a cerca de la mitad del monto total de la deuda desembolsada al conjunto de la región hasta 1990, año en el que ascendía a 443.049 millones de dólares (Cepal, 1996:64). Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 39 40 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina CAPÍTULO II El endeudamiento externo latinoamericano: Una mirada global al período 1990-2005 Si bien los resultados del Plan Brady fueron más bien modestos respecto a la solución del problema estructural del sobreendeudamiento externo latinoamericano, la implementación de este plan demostró la existencia de un mínimo de consenso entre los principales acreedores, sus gobiernos y las instituciones financieras internacionales acerca de la necesidad de normalizar las relaciones entre bancos y países deudores, de modo que se superara la crisis de la deuda, que resultó mucho más costosa de lo que se había diagnosticado inicialmente26. 26.Los altos costos pagados por los países latinoamericanos a causa de la crisis de la deuda se reflejan en la tasa de crecimiento promedio anual del PIB regional que fue durante la década de los 80 de sólo el 1%, ubicándose por debajo de la tasa promedio de crecimiento demográfico (Cepal, 2001:1). La crisis se tradujo internamente en procesos de devaluación, disminución y encarecimiento de las importaciones (particularmente de las relacionadas con la adquisición de nuevas tecnologías y capital productivo), paralelamente a un estancamiento de los ingresos por las exportaciones por la caída de los precios internacionales de las materias primas. La emisión de más dinero para cubrir el déficit público generó altas tasas de inflación (presentándose incluso episodios hiperinflacionarios en varios países), acompañadas de un agudo desempleo, lo que favoreció el surgimiento de la Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 41 En este sentido, la iniciativa se viabilizó al presentarse ante los acreedores como una alternativa rentable, que resolvía en gran medida el problema inmediato del servicio de la deuda, además, que posibilitaba una mayor distribución del riesgo al proponer el refinanciamiento de la vieja deuda a través de la emisión de bonos, que eran fácilmente comercializables en el mercado secundario. De esta manera fue importante la contribución del Plan Brady en la superación del estrangulamiento de financiamiento externo en que se tradujo la crisis de la deuda en América Latina, al posibilitar el pago de la vieja deuda contraída y restablecer la oferta de capitales frescos a la región. En una perspectiva más amplia, es importante resaltar que el mayor éxito alcanzado por el Plan Brady en su objetivo de restablecer la confianza de los mercados internacionales en la región, no radica tanto en los acuerdos de reestructuración de la deuda que enmarcó, sino en haber promovido la creciente liberalización de los regímenes de inversiones extranjeras y de los sistemas financieros domésticos, a través de los programas de ajuste estructural exigidos a los países beneficiarios, como parte de las condicionalidades contempladas en su diseño, bajo la supervisión del FMI y el Banco Mundial. Era pues clara la influencia de la estrategia económica neoliberal definida en el denominado Consenso de Washington27 en el Plan Brady. llamada “economía informal”. En la solución a la crisis planteada por el Plan Brady, se evidencia que los costos que pagaron los acreedores internacionales, públicos y privados, a través de las operaciones de cancelación de deuda, fueron bastante insignificantes respecto a la dimensión de los costos en términos de desarrollo pagados por los países deudores. 27.Bajo el eufemístico nombre de “Consenso de Washington” se conoce un listado de 10 temas de política económica presentado por el gobierno de Estados Unidos en 1990 como la base de las reformas que pedía realizar a los países del Tercer Mundo, y particularmente aquellos en transición, con el de avanzar en la consolidación del capitalismo como único sistema económico global en la era post-guerra fría. Estos diez temas eran: 1. Disciplina presupuestaria; 2. Cambios en las prioridades del gasto público (de áreas menos productivas a sanidad, educación e infraestructuras); 3. Reforma fiscal encaminada a buscar bases imponibles amplias y tipos marginales moderados; 4. Liberalización financiera, especialmente de los tipos de interés; 5. Búsqueda y mantenimiento de tipos de cambio competitivos; 6.Libe- 42 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Con el restablecimiento de los flujos voluntarios de capital hacia América Latina a partir de 1991, pareció iniciarse una nueva etapa en el proceso de inserción de la Región a las dinámicas de la globalización financiera, que fue recibida en medio de un ambiente generalizado de optimismo, compartido por gobiernos, organismos multilaterales, inversionistas e intermediarios financieros, que diagnosticaban un inevitable crecimiento de los flujos de capital hacia las economías emergentes, producto de la intensificación de la intermediación financiera en el plano internacional, como parte de un proceso de evolución sin interrupciones hacia la integración de estas economías al mercado mundial (Frenkel, 2003:43). En este contexto se afianzó la idea según la cual la dependencia frente a la volatilidad de los flujos externos era un mal necesario que las economías emergentes debían asumir para aprovechar los beneficios de acceder a los recursos frescos que éstos ofrecían para el financiamiento del desarrollo; sin que se incorporaran las lecciones aprendidas durante la crisis de la deuda con relación a los peligros de una excesiva vulnerabilidad del crecimiento respecto a los shocks externos, en la medida en la que la dinámica financiera se convierte en la determinante de los ciclos económicos. De esta manera, durante los primeros años de la década del 90 las Instituciones Financieras Internacionales –IFI– impusieron a la gran mayoría de países de a América Latina una política macroeconómica obsesionada, ya no por el tema del desarrollo, sino por la atracción de capitales extranjeros. En términos generales, se pueden identificar fundamentalmente dos tipos de fluralización comercial; 7.Apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas; 8. Privatizaciones; 9. Desregulaciones; 10. Garantía de los derechos de propiedad (Murillo, Guarnizo y Santacruz, 2000:79). Como se puede observar claramente el Consenso de Washington fue la base sobre la cual se estructuraron los programas de ajuste estructural incluidos dentro de las condicionalidades exigidas a los países deudores por parte de los organismos multilaterales para poder participar a partir de entonces en cualquier tipo de iniciativa de alivio de deuda presentada por la comunidad financiera internacional. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 43 jos de capital provenientes del exterior: Los generadores de deuda, que a su vez pueden ser públicos (bilaterales o multilaterales) o privados (principalmente bancos comerciales y bonos); y los no generadores de deuda, entre los que sobresalen la Inversión Extranjera Directa –IED–, los flujos por inversiones de cartera en acciones y las donaciones oficiales. La nueva estrategia buscaba desplazar el endeudamiento externo como principal fuente de financiamiento, y sustituirlo por flujos no creadores de deuda, especialmente de IED, que antes de la crisis había representado la primera entrada de capitales a la región. Este interés determinó que los procesos de liberalización de los flujos de capital fueran acompañados a nivel doméstico por costosos programas de estabilización macroeconómica28 y procesos de flexibilización del mercado laboral, que buscaron hacer más atractiva la inversión extranjera. A pesar de los altos costos sociales que se pagaron por la implementación de ajustes y reformas, el incremento en la entrada de capitales a la región durante los primeros años 90 no se tradujo en las tasas de crecimiento esperadas. Esto se debió en gran medida a que el crecimiento de la IED que se dio durante este período (1990-1994)29, se concentró, primero, en las operaciones de conversión de deuda y, después, en los procesos de privatización, razón por la cual las nuevas entradas, que alcanzaron en la región sus niveles históricos más altos en 1993 (Secretaría Permanente del Sela, 1996), no se tradujeron en un incremento de la capacidad productiva a nivel doméstico. Además el flujo de capitales ha tendido a desplazar el ahorro interno, en vez de complementarlo, promoviendo un consumo im28.Concentrados fundamentalmente en la reducción del déficit fiscal y en el control de la inflación. 29.Según la Cepal (1998:61), la IED para América Latina pasó de 10.679 millones de dólares en 1991, a 23.255 millones de dólares en 1994. Los datos han sido calculados por los autores para los 17 países de la América Latina continental incluidos en el presente estudio, en el que no se analizan los países de la cuenca del Caribe, como República Dominicana y Haití, que la Cepal si incluye en su estudio. 44 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina productivo, así como el alza en los valores de los activos, llegando incluso a estimular la salida de capitales, en la medida en que los inversionistas nacionales prefieren mercados más estables y seguros que el doméstico (Secretaría Permanente del Sela, 1999:11). A pesar de las evidencias con las que se contaba, los riesgos derivados de la naturaleza volátil de los nuevos flujos que entraron en este período a los países latinoamericanos, y que se caracterizaban por ser principalmente de corto plazo, sólo pareció tomarse en cuenta a partir de 1994, cuando estalló la crisis mexicana, y se frenó abruptamente, aunque de manera temporal, la oferta de capitales hacia la región. La rápida expansión de los efectos de contagio que se da a partir de ese episodio a través del denominado “efecto tequila”, y que se revelaría como una de las nuevas características de la fase más reciente de la globalización financiera, evidenció la alta vulnerabilidad de las economías latinoamericanas y los altos costos que pagarían por no incorporar en el diseño de su política macroeconómica medidas anticíclicas tendientes a mitigar el impacto de los factores exógenos generadores de inestabilidad, asumiendo una postura más preventiva. En este contexto, a pesar de las expectativas, la deuda externa continuó creciendo y se mantuvo como la principal fuente de financiamiento externo, razón por la cual el peso de su servicio se constituye en un obstáculo permanente para el aumento de los niveles de gasto social que deben complementar la inversión de los países de la región y para que alcancen niveles de desarrollo que dignifiquen las condiciones de vida para la mayoría de la población, siendo uno de los factores que podrían determinar el carácter más bien estructural de la crisis que enfrenta la economía latinoamericana durante los últimos 25 años. Este estudio parte de la necesidad de profundizar el análisis respecto a la importancia que puede tener el endeudamiento latinoamericano desde 1990, como un factor clave a la hora de explicar por qué: Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 45 La combinación de apertura externa, baja inflación y déficit público controlado –que indiscutiblemente constituye uno de los mayores logros macroeconómicos alcanzados por la Región a partir de las reformas implementadas durante la década del 90– no ha sido suficiente para iniciar un proceso de crecimiento económico sostenido en la región (Ocampo, 2001:2). Para ello se basará en la información suministrada por la Cepal a través de sus publicaciones anuales Balance Preliminar de la Economía de América Latina y el Caribe y Anuario estadístico de América Latina y el Caribe de libre acceso a través de su página web. En el marco del estudio se limita el análisis a los países de la América Latina continental, excluyéndose la información de los países pertenecientes a la cuenca del Caribe, como Haití y República Dominicana, que son incluidos en el análisis elaborado por la Cepal. El análisis se extiende hasta el año 2004, que es el último año para el cual fue posible recolectar toda la información necesaria. En términos generales se puede considerar que la deuda externa en América Latina mantuvo durante el período 19902004 una tendencia sostenida al aumento, al pasar de 439.747 millones de dólares en 1990 a 748.575 millones de dólares en el año 2004. Sin embargo, como se observa en el Gráfica Nº 1, el incremento se concentró principalmente durante los años correspondientes a la década del 90, dándose a partir del año 2000 una tendencia a una ligera disminución, que sería más prudente considerar como un estancamiento. De 1990 a 1999 la deuda externa latinoamericana registró una tasa de incremento promedio anual de 5.61%, alcanzando un monto total igual a 754.647 millones de dólares en 1999. Fueron particularmente importantes los incrementos registrados en 1993, con un aumento del 10.62% respecto al año anterior, y en 1995 cuando creció en 9.95% respecto a 1994. A partir del año 2000, cuando se produce la primera reducción en su tasa de crecimiento desde 1970 equivalente a -3.34%, y registra un valor de 729.455 millones de dólares, tiene hasta el 2004, una tasa de 46 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Millones de Dólares Gráfica 1: PIB, Deuda externa y servicio en América Latina 1990-2004 1800000 1600000 1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 1990 1992 Producto Interno Bruto 1994 1996 1998 Años Deuda Externa 2000 2002 2004 Servicio de la Deuda Fuente: Cepal. incremento promedio anual de sólo el 0,53% que, ubicándose muy por debajo de la media histórica, determinó un crecimiento de sólo 19.110 millones de dólares. Con el objetivo de profundizar el análisis del comportamiento de la deuda externa en América Latina tras la década perdida, buscando corroborar la hipótesis presentada por la Cepal, según la cual una buena política de prevención de las crisis financieras debe basarse, en primer lugar, en el manejo adecuado de los períodos de auge de la oferta internacional de capitales30, se divide analíticamente el período de estudio (1990-2004) en distintas fases31, caracterizándolas según sean de crisis o de expansión en al 30.Pues, es durante estos períodos donde justamente el endeudamiento externo tiende a aumentar vertiginosamente, incentivado por los bajos costos de los créditos dada la caída en las tasas de interés, producto de la abundante oferta de capitales. 31. Debe tenerse siempre bien en cuenta que, si bien las fases se han definido por años, muchas veces los procesos que determinan cambios en el comportamiento de los flujos de capital en la región y, dentro de estos, de la deuda externa, no tienen una periodicidad anual, que coincida estrictamente con las fases definidas: En los casos que sea necesario se señalará el mes a partir del cual la evidencia empírica permite hablar efectivamente de un cambio en el comportamiento de los flujos que defina una nueva fase. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 47 entrada de los flujos externos de capital. De esta manera durante estos 15 años se pueden distinguir las siguientes fases: - Primera fase 1990-1993: De expansión - Segunda Fase 1994-1995: De contracción - Tercera Fase 1996-1997: De expansión - Cuarta fase 1998-2003: De contracción Gráfica 2: Comportamiento de los flujos de capital en América Latina por fases 1990-2004 100000 Millones de Dólares 80000 60000 40000 20000 0 -20000 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Años Comportamiento de la Balanza de Capital y financiera Tendencia Fuente: Cepal. Millones de Dólares Gráfica 3: Estructura de la deuda externa de largo plazo por fases en América Latina 1990-2004 800000 700000 1 2 3 4 ? 600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 1990 1993 1994 1995 1996 1997 1998 2003 2004 Años Privada Fuente: Cepal. Multilateral Bilateral 48 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina La recuperación que comenzó a registrarse a partir del 2004 plantea un interrogante acerca del inicio de una nueva fase expansión de la entrada de flujos de capital a América Latina, que será analizado más adelante, tras haber profundizado sobre cada fase. Primera fase 1990-1994: Expansión tras la crisis Durante esta primera fase de expansión en la que se recupera la oferta de flujos de capital de la región, podemos distinguir dos momentos: En el primero, que corresponde a los años 1990 y 1991, se da un restablecimiento lento, lo que demuestra una actitud cautelosa por parte de los agentes internacionales respecto a los resultados del Plan Brady. El segundo momento, que se inicia en 1992 tras la implementación, con cierto éxito, del primer Acuerdo Brady con México en 1991, y se extiende hasta 1993; la región experimenta un notable aumento de las entradas de capital. Esta recuperación se traduce en el incremento de la transferencia neta de recursos hacia la región que pasa de un saldo negativo de 17.449,3 millones de dólares en 1990, a registrar en 1991 el primer saldo positivo tras la crisis de la deuda de 3.833 millones de dólares, creciendo hasta llegar a 31.386,6 millones de dólares en 1993. Durante esta fase los desembolsos de la deuda externa reflejan la misma tendencia en su comportamiento, con un incremento moderado entre 1990 y 1991 de 3.5% promedio anual, que se intensifica durante los dos años siguientes, alcanzando una tasa de incremento promedio anual de 8.5%. De hecho, 1993 con un incremento del 10.6% representa hasta la fecha el año de mayores entradas de los flujos generadores de deuda a América Latina, marcando un paralelo respecto al comportamiento de la IED, principalmente como consecuencia de los procesos de privatización que se generalizaron en la región tras la implementación de los programas de ajuste estructural. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 49 Esta conjunción generó unas expectativas demasiado optimistas respecto al futuro de la entrada de flujos de capital a la región, pues se creía que se mantendría constante el ritmo de crecimiento que se da durante estos años. La lectura optimista del momento no deja ningún espacio para una eventual crisis, lo que impide tomar medidas preventivas (Frenkel, 2003:44) que mitigaran los efectos del fenómeno de contagio, que se evidenciaría más tarde como una de las características más desastrosas de esta nueva etapa de la globalización financiera32. Si se considera el peso del servicio de la deuda latinoamericana, se observa que habían indicios para mantener controladas las expectativas de crecimiento económico, pues en estos 4 años, tuvo un incremento de casi el 30%, pasando de 42.235,45 millones de dólares en 1990, a 58.192,93 millones en 1993, lo que equivale a un 4.9% del PIB regional para ese mismo año. Vale la pena recordar que en 1990, antes de la implementación del Plan Brady, el servicio de la deuda representaba 3.9% del PIB regional, lo que demuestra lo onerosa que resultó esta solución a la crisis de los años 80 para los países deudores. Segunda fase 1994-1995: El efecto tequila A finales de 1994, con el estallido de la Crisis Mexicana, parecía iniciarse una nueva fase caracterizada por la contracción de la oferta de flujos de capitales hacia América Latina, que demuestra lo vanas que resultaron las expectativas de un crecimiento ilimitado a través de la intensificación del proceso 32.Si bien en crisis financieras anteriores, como la del 29, ya se habían evidenciado las dramáticas consecuencias de la propagación a través de los efectos de contagio, en la era más reciente de la Globalización financiera el desarrollo revolucionario de las comunicaciones ha aumentado considerablemente la velocidad con las que se realizan las transacciones a nivel internacional, haciendo más vertiginoso el desencadenamiento de una crisis, por la mayor volatilidad que caracteriza el flujo de capitales. 50 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina de inserción de las economías emergentes a las dinámicas de la globalización financiera, logrado a partir del restablecimiento de los flujos de capital a la región, con el que se pondría fin a una década de crisis. Sin que se hubiesen tomado medidas preventivas, el flujo de capitales se redujo drásticamente, registrándose una caída en la transferencia neta de recursos hacia la región de 31.386,6 millones de dólares en 1994 a 10.698,1 millones de dólares en 1995, que es considerable, aunque no implique una transferencia negativa. La crisis mexicana revela algunos de los riesgos que permanecían subvalorados por parte de los inversionistas, así como la volatilidad de los flujos que estaban ingresando a la región, caracterizados por ser principalmente de corto plazo. No obstante, ayudaría a demostrar, al mismo tiempo, la importancia que puede llegar a tener una amplia y eficaz intervención internacional en la mitigación de los efectos de las crisis financieras (Frenkel, 2003:44). En este caso, los intereses concretos de los Estados Unidos en el pronto restablecimiento de la estabilidad de la economía mexicana, en la cual tenía numerosos intereses, jugaron un papel fundamental en la rápida respuesta ofrecida por las IFI. Este hecho demostró que el manejo de la crisis, lejos de ser un asunto estrictamente técnico, tiene un fuerte carácter político, pues justamente, es la voluntad política el punto de partida para la construcción un consenso acerca de la necesidad de asumir un comportamiento más activo por parte de la comunidad financiera internacional en la búsqueda de alternativas, que permitan reestablecer rápidamente la confianza de los mercados financieros, creando las condiciones propicias para nuevas fases de expansión. A pesar de la rápida intervención internacional, los efectos de esta crisis se propagaron rápidamente a través de nuevos fenómenos de contagio, extendiéndose incluso, hasta 1995 cuando Argentina cayó en crisis. La contracción en la oferta de capitales internacionales que caracterizó esta segunda fase, afectó también los flujos generado- Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 51 res de deuda, lo que se traduce en un crecimiento un poco más moderado del endeudamiento externo latinoamericano, al pasar de una tasa de crecimiento de 10.62% en 1993 a una de 7.03% en 1994. Se trata de una desaceleración temporal en el ritmo de crecimiento de la deuda externa que se recupera a partir de 1995, cuando registra un incremento de 9.95%, fundamentalmente como consecuencia del acceso de varias economías latinoamericanas a créditos ofrecidos por los organismos multilaterales para tratar de mitigar los efectos de la crisis mexicana. En 1995 el monto total de la deuda desembolsada asciende a 612.914 millones de dólares. Durante esta fase el servicio de la deuda mantiene un vigoroso incremento, en gran medida como consecuencia de la implementación del Plan Brady, pasando de representar 59.467,14 millones de dólares en 1994 a 77.862,68 millones de dólares en 1995. Este incremento también se refleja en el aumento del peso del servicio de la deuda respecto al PIB regional, que llega en este año a 6.1%, porcentaje que resulta particularmente significativo si se recuerda que para 1993 representaba el 4.9% del PIB regional. A finales de esta fase el Banco Mundial lanza una propuesta que es la base para la definición posterior de los Objetivos de Desarrollo del Milenio –ODM– que si bien no tocan directamente el tema de la deuda, son importantes en la medida en que lo evidencian como problema dentro de la agenda internacional, tanto en términos de la reducción de la pobreza, como respecto a la orientación de la Ayuda Oficial al Desarrollo –AOD–. Tercera fase 1996-1997: Una breve expansión antes de la crisis asiática Tras la crisis mexicana se inicia una nueva fase de expansión en la entrada de flujos de capital hacia la región, que va desde finales de 1995 hasta el estallido de la crisis asiática en octubre de 1997. Durante este período mejora la transferencia neta de 52 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina recursos hacia la región en comparación con la fase anterior, alcanzando en 1997 un monto total de 33.069 millones de dólares, recuperando los valores existentes anteriores a la caída de 1994. En esta recuperación es importante señalar el mayor peso relativo de la IED. En esta fase la deuda externa continúa aumentando a un ritmo del 5.4% promedio anual, pasando de 647.390 millones de dólares en 1996, a 679.913 millones de dólares en 1997. Durante esta fase también se incrementa el servicio de la deuda pasando de 103.659,97 millones de dólares en 1996 a 129.528,25 millones de dólares en 1997, lo que representa un incremento del 25% en sólo un año. Esta cifra definitivamente contrasta con el incremento que tuvo el PIB regional entre 1996 y 1997 que fue equivalente al 5.3%, lo que significa que el servicio de la deuda creció 5 veces más que la economía regional, incluso cuando este fue el año de mejor desempeño de las economías latinoamericanas durante toda la década del 90. De esta manera el peso del servicio de la deuda se hace cada vez más angustioso para la economía regional, alcanzando a representar el 9.4% del PIB para 1997, que era de 1’381.633 millones de dólares. Cuarta fase 1998-2003: La media década perdida Los efectos más drásticos de la crisis del sudeste asiático que se inicia a finales del 1997 se hacen sentir en América Latina sólo a partir de la segunda mitad de 1998, pues durante los primeros meses de la crisis, la región se convierte en un escenario atractivo para los flujos de capital, principalmente de corto plazo, que salen en desbandada del sudeste asiático, situación que demuestra la alta vulnerabilidad de las economías latinoamericanas respecto a la volatilidad de este tipo de flujos, que caracterizan la etapa más reciente de la globalización financiera. A partir de mediados de 1998 empieza a perfilarse la crisis brasileña por los Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 53 efectos de contagio, determinando el inicio de una nueva fase de contracción en la oferta de flujos de capital hacia la región. El estancamiento que se genera en la economía latinoamericana durante los siguientes 5 años, que se traduce en una tasa de crecimiento promedio anual hasta el 2003 de 1.3%, le posibilita a la Cepal hablar de una nueva media década perdida que, si se suma a la década de los 80, permite identificar en las crisis de la región un carácter más bien estructural, en donde el peso del endeudamiento externo juega un papel central. Si bien desde 1999 hasta el 2004 se mantiene relativamente estable el monto correspondiente a los desembolsos por concepto de deuda externa, es importante señalar que en 1998 tiene un incremento de 9.24%, que la ubica en 742.710 millones de dólares. Es a partir de 1999 que el endeudamiento externo registra sólo una ligera tendencia al incremento, con una tasa de incremento promedio anual de 0.14%. Esta contracción de los flujos generadores de deuda, al no estar acompañada por un incremento de los flujos no generadores de deuda, resulta particularmente drástica para una región que depende del financiamiento externo para desempeño de sus economías, y en especial, para América Latina, donde la deuda externa sigue siendo el renglón principal en la entrada de capitales, muy por encima de la IED, las inversiones de cartera y la AOD, juntas33. Es importante subrayar que el desempeño económico regional durante estos años también es bastante discreto, por lo que la deuda externa sigue representando cerca de un 50% del PIB regional. Los datos revelan que la situación empeora desde el inicio de la década de los 90 cuando, la prolongada crisis de la deuda, la relación entre deuda desembolsada y PIB regional 33.Para el año 2003 la deuda externa latinoamericana desembolsada ascendía a 747.022 millones de dólares, cifra que contrasta con los 44.665 millones de dólares que ese año recibió la región por concepto de IED, los 37.906 millones de dólares de las inversiones de cartera y los 6.066 millones de dólares correspondientes a la AOD. 54 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina alcanzaba el 41.3%. Esta misma relación en 1995 llega al 48.4% y alcanza su punto máximo en el 2000 al ubicarse en el 49.6%, y sólo disminuye ligeramente en el 2004 hasta el 47.6%. La situación resulta aún más grave si se analiza la evolución del servicio de la deuda que pasa en sólo dos años (1998-2000) de 125.495,74 millones de dólares a 179.394,38 millones de dólares, lo que representa un incremento del 42%. El año 2000 será recordado en la historia latinoamericana por el pago del servicio de la deuda más alto registrado hasta el 2005, al representar el 12, 2% del PIB regional. Si bien a partir de ese año el servicio de la deuda tiende a bajar, llegando incluso en el 2002 a presentar los niveles más bajos en 10 años, con un monto total de 124.164,41 millones de dólares; se mantiene en niveles sumamente elevados, especialmente, si se considera su peso respecto al PIB regional, que fue de 10.23% promedio durante el período 2000 al 2003. El aumento en el servicio de la deuda durante esta fase se refleja en la inversión que se da a partir de 1999 en la tendencia positiva que se presenta en la región desde 1991 respecto a la transferencia neta de recursos, y que se agudiza a partir del 2002, cuando alcanza los -40.673 millones de dólares. Entre 1999 y el 2003 la transferencia neta de recursos llega casi a -80.000 millones de dólares. A partir del año 2000 en América Latina se incrementa la emisión de deuda soberana denominada en moneda local en los mercados externos. Esta alternativa es considerada pionera y positiva, en la medida en que parece resolver el problema de los países de la región de no poder endeudarse en su propia moneda; y representa una diversificación en los instrumentos utilizados por las economías emergentes para acceder a financiamiento externo. Sin embargo, puede resultar un arma de doble filo porque complejiza aún más el panorama de los acreedores, lo que puede dificultar procesos futuros de renegociación en caso de crisis, sobre todo, si se tiene en cuenta que a partir de la década de los 90 se da un cambio en el perfil de los acreedores, pues la banca Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 55 comercial deja de ser la protagonista principal, para dar paso a los nuevos inversionistas institucionales (fondos de pensión, de inversión, compañías de seguro, etc.). La recuperación registrada en el 2004: ¿Hacia una nueva etapa de expansión? En el 2004 se presenta un ligero incremento de 0.21% en el monto de la deuda total desembolsada, llega a 748.575 millones de dólares; solamente 1.553 millones de dólares más que el año anterior. Este dato refleja que se mantiene la tendencia al estancamiento registrado durante la fase anterior, a partir del año 2000. Según los analistas, esta tendencia, junto con la recuperación que presentan este año las economías latinoamericanas, con una tasa de crecimiento promedio anual de 5.4%, constituyen dos buenas razones para mantener el optimismo y considerar que el endeudamiento externo ya no constituye un problema grave para la región. Sin embargo, si se tiene en cuenta que el monto total de la deuda externa desembolsada para el 2004 es equivalente a 47.64% del PIB regional para ese mismo año (1’571.393 millones de dólares), parece evidenciarse que la deuda externa sigue siendo un problema central para las economías de la región y, en consecuencia, se mantiene como un elemento clave a la hora de la definición de la política económica de cada país. De hecho, en este sentido vale la pena recordar que los programas de ajuste estructural que se implementan en la región desde finales de la década del 80, y que enmarcan las políticas económicas desde entonces, tienen como objetivo principal evitar un nuevo episodio de moratoria generalizada que pueda amenazar la frágil estabilidad del sistema financiero internacional. Es difícil establecer con precisión cuál es el valor crítico en la relación deuda/PIB a partir del cual el endeudamiento externo de un país puede considerarse “peligroso”, en la medida en que la economía no pueda cumplir con las obligaciones contraídas, 56 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina pues son múltiples las variables que se entrecruzan en tal valoración. No obstante, en el presente estudio se considera prudente adoptar el valor que determina el FMI para las economías emergentes, y que según el World Economic Outlook del 2003 es de sólo el 25% del PIB (IMF, 2003:Cap.3). De esta manera tanto optimismo parece ser simplemente infundado. Así tiende a demostrarlo también el saldo de las transferencias netas para la región, que por quinto año consecutivo se presentan con signo negativo, y que para el 2004 ascendieron a 34.032 millones de dólares. Los datos preliminares presentados por la misma Cepal para el 2005 evidencian que la transferencia de recursos tiende a empeorar, pues para ese año son superiores a los -65.000 millones de dólares34. Este monto corresponde a casi la mitad del total (140.956,39 millones de dólares) pagado por la región por concepto del servicio de deuda también durante el 2005. Es pertinente recordar que durante la década de los 90 se recupera una transferencia positiva de recursos hacia la región, y que esta tendencia se invierte a partir de 1999. Desde entonces y hasta el 2004 llega a -141.658 millones de dólares, cifra que resulta particularmente alta si se considera que entre 1982 y 1990, durante la que se conoce como la peor crisis de la deuda, la transferencia neta fue de -220.000 millones de dólares. En el 2004 el servicio de la deuda representa el 8.6% del PIB regional, con un monto equivalente a 135.033,5 millones de dólares. Algunas conclusiones preliminares Los años 90 serán recordados en América Latina como la década de la implementación de ambiciosos Programas de Ajus34.Según los datos provisionales presentados en el balance preliminar de la economía de América Latina y el caribe 2005 (Cepal, 2005), basado en los resultados del primer semestre, la transferencia neta de recursos para este año sería de signo negativo y ascendería a los 67.215 millones de dólares. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 57 te Estructural –PAE–, cuyo principal objetivo es estabilizar los fundamentos macroeconómicos en la región, con el fin de evitar a futuro repetir la historia de la década perdida por el estrangulamiento de la deuda externa. Bajo el paradigma neoliberal, que se impuso tras la caída del muro de Berlín y que se materializa en los 10 puntos del denominado Consenso de Washington, se promueve a través de estos programas la liberalización comercial y de los flujos de capital, la desregulación del mercado del trabajo y la reducción del tamaño y las competencias del Estado, cuya “interferencia” en el libre funcionamiento del mercado se consideraba una de las principales causas de los desequilibrios. Además, los altos niveles de déficit fiscal se consideran los determinantes clave a la hora de explicar el sobreendeudamiento de los países de la región. Se trata, sin duda, de reformas que acarrean un alto costo social, pero que se consideran son transitorias, e incluso irrelevante, en comparación con los mayores beneficios que a través de ellas se conseguirían, al permitir controlar la inflación, reducir el déficit fiscal y promover el crecimiento económico a partir de un incremento en las exportaciones. De esta manera, el endeudamiento externo se tiene que controlar y se garantiza el cumplimiento de las obligaciones ya contraídas. Fue en este ambiente de optimismo que la mayoría de los gobiernos latinoamericanos implementaron los programas de ajuste estructural, obteniendo un reconocido éxito en el control de la inflación y en la reducción del déficit público. Sin embargo, las tasas de crecimiento no fueron las esperadas, porque en la década de los 90, registran una tasa promedio anual del 3.2%, que se ubican muy por debajo de las expectativas y de las tasas registradas con anterioridad a la crisis de la deuda, que rodearon el 6%. A pesar de la implementación de los PAE, de los efectos positivos que estos tienen y de los altos costos pagados por las sociedades que los implementaron, la deuda sigue aumentando: Entre 1990 y 2004 la deuda externa latinoamericana tuvo un incremento del 70.23%, al pasar de 439.747 millones de dólares a 58 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina 748.575 millones, registrando una tasa de crecimiento promedio anual del 4% y ubicándose por debajo de la tasa de crecimiento promedio anual del conjunto de la economía regional. Este incremento resulta aún más significativo si se le considera en relación con el PIB regional, dentro del cual el endeudamiento externo latinoamericano pasó de representar el 41.34% en 1990 al 47.64% en el 2004. Durante el mismo período el servicio de la deuda crece a un mayor ritmo, con una tasa de crecimiento promedio anual de 9.92%, lo que representa más del doble de la tasa de crecimiento promedio anual de los desembolsos por concepto de la deuda externa y cerca de tres veces la tasa de crecimiento promedio anual de la economía regional. De hecho, si se suman los montos pagados por el conjunto de países de América Latina por concepto del servicio de la deuda durante estos 15 años, el resultado es 1’586.443,6 millones de dólares, cifra que resulta casi equivalente al entero PIB regional para el 2004 y que representa más del doble del total de la deuda desembolsada para el año 2004, en la que además se incluye la deuda contraída con anterioridad a 1990. Esto quiere decir, que el conjunto de países de América Latina ha desembolsado por concepto del servicio de la deuda 837.868,6 millones de dólares más de los 748.575 millones de dólares que le han sido prestados, demostrando la alta carga de los intereses respecto a la amortización de capital en el servicio total. Al respecto vale la pena subrayar el saldo de los Flujos Netos de Deuda35 para América Latina presentado en el Global Development Finance 2004, preparado por el Banco Mundial, según el cual para el año 2002 la región tuvo un resultado negativo de 35.Los Flujos Netos de deuda incluyen todos los flujos tanto desde como hacia el país endeudado, incluyendo no solamente los flujos relativos al capital (principal) sino también los correspondientes a los intereses sobre el principal. Para pasar de los Flujos Netos de deuda a las transferencias netas de deuda es suficiente restar el pago de los intereses. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 59 -7.883 millones de dólares, mientras que para el conjunto de los países en desarrollo los flujos netos de deuda representaron 7.341 millones de dólares. Estas cifras muestran, una vez más, cómo la transferencia directa de recursos desde los países deudores de la región por concepto del pago del servicio, incluyendo los intereses, es mayor a los montos recibidos por nuevos desembolsos. Si se considera el dato correspondiente a las transferencias netas sobre la deuda, que es equivalente a -47.547 millones de dólares, se puede deducir que para ese mismo año el pago de intereses corresponde a 39.664 millones de dólares. De esta forma se demuestra que, en gran medida, es el oneroso peso del servicio de la deuda una de determinante clave para explicar por qué durante el período 1990-2004 –a pesar del incremento de la IED en la región y de otras formas de entradas de flujos de capital–, la transferencia neta de recursos hacia la región representa sólo 15.831,8 millones de dólares, menos de una centésima parte de los pagado durante el mismo período por concepto de servicio de la deuda. Estos datos permiten claramente rebatir la idea que se viene posicionando, acerca de la mínima importancia que está teniendo para las economías latinoamericanas el problema de la deuda externa desde la adopción del Plan Brady. Por el contrario, muestran cómo esta alternativa, al igual que las demás presentadas por la comunidad financiera internacional con el objetivo de superar o prevenir situaciones de crisis de pagos de obligaciones ya contraídas, a pesar de haber contemplado en su diseño condonaciones, operaciones de recompra con descuento y canjes parciales, es formulada a partir de los intereses de los países acreedores, con el propósito fundamental de resolver el problema de los inversionistas en deuda pública (Jiménez, 2004:2). De este modo se evidencia uno de los mayores problemas que opaca la implementación de este tipo de iniciativas, y que se refiere a su imposibilidad de representar soluciones reales al sobreendeudamiento que aqueja a los países deudores, en la medida en que se parte generalmente de un diagnóstico limita- 60 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina do, concentrado escasamente en la cuestión de la política fiscal, con miras a garantizar el cumplimiento futuro de las obligaciones, sin que se aborde la compleja dinámica que determina la incapacidad de pago, y dentro de la cual juega una amplia gama de factores, tanto domésticos como externos. Incluso, se podría afirmar que a medida que avanza la globalización financiera los segundos tienden a primar sobre los primeros. En consecuencia, no parece haberse avanzado mucho durante los últimos 15 años en la consecución del objetivo de garantizar la sostenibilidad del endeudamiento externo de los países latinoamericanos y que, por el contrario, mantiene su papel fundamental como la principal fuente de financiamiento externo para la región, y sigue creciendo. Si se considera que durante estos 15 años los recursos pagados por el servicio de la deuda –que como se vio anteriormente duplican con creces los desembolsos de deuda recibidos–, se hubiesen podido invertir de maneras más productivas para la región, por ejemplo, aumentando el gasto social, puede afirmarse, sin lugar a dudas, que este tipo de iniciativas promueven que el servicio de la deuda se mantenga como un claro obstáculo para mejorar los desempeños de estas economías y, de esta manera, para abonar los caminos del desarrollo y avanzar en la reducción de la pobreza. También es importante reconocer que la implementación de las reformas contenidas en los PAE tiende a agudizar la fragilidad de las economías latinoamericanas respecto a la extrema volatilidad que caracteriza actualmente los flujos externos de capital, al limitar aún más la ya minúscula capacidad de los gobiernos latinoamericanos de aplicar medidas para la prevención y el manejo de las crisis, al despojar al Estado de los mecanismos de las políticas monetaria y cambiaria utilizadas tradicionalmente para enfrentar este tipo de situaciones, a través de la liberalización y desregulación impuestas. Para darse una idea de la verdadera dimensión del problema, basta desarrollar un sencillo ejercicio de comparación entre el Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 61 PIB de estos países y las transacciones financieras. Para ello, conviene señalar que existe un organismo internacional que sirve de intermediario central de las transferencias diarias que realizan bancos, corredores de bolsa, servicios de cambio, fondos y hasta los particulares, conocida bajo el nombre de Sociedad Mundial de Telecomunicaciones Financieras Interbancarias (Swfit, por su sigla en inglés, que corresponde a Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication). Se calcula para el año 2005 que a través de este nodo global se manejaron transferencias internacionales de dinero por cerca de unos seis mil millones de dólares cada día (Economisur, 2006). Esto implica que anualmente las transferencias financieras transnacionales ascienden a cerca de 1’560.000 millones de dólares36. Esta cifra es equivalente al entero PIB latinoamericano que en el año 2004 ascendió a 1’571.393 millones de dólares. Obviamente, la desproporción es más aguda si se compara con las economías más pobres de la región, como la de Nicaragua cuyo PIB para ese mismo año fue de sólo 5.565 millones de dólares, o la de Bolivia que registró un PIB de 7.797 millones de dólares. De esta manera resulta evidente la reducida, por no decir inexistente, capacidad de maniobra que tienen las economías de la región para hacer frente al comportamiento caprichoso del mercado financiero internacional. Parece identificarse una especie de paradoja en las condicionalidades que a partir de la década de los 90 la comunidad financiera internacional exige a las economías emergentes de la región con el fin de mantenerse en el juego de los mercados internacionales de capital, pues al promover la liberalización comercial y la de los flujos de capital se aumenta la vulnerabilidad de estas economías en dos sentidos: Por una parte, la liberali36.Para calcular este valor se tuvo en cuenta que durante los fines de semana no se efectúan transacciones financieras, lo que representaría cerca de 100 días al año. De esta manera para obtener el dato de las transacciones anuales se multiplicó el dato diario por 260 (días), obteniéndose este resultado. 62 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina zación comercial genera un patrón de desarrollo siempre más concentrado en la producción de bienes intensivos en recursos naturales y mano de obra barata, que conduce a un deterioro tendencial de la balanza comercial37 cuyo déficit tiene que seguir siendo financiado contrayendo nueva deuda. Por la otra, la liberalización de las cuentas de capital agudiza la volatilidad de los flujos de capital, particularmente de aquellos de corto plazo. Tal vez una parte importante del problema radica en la necesidad de ampliar y actualizar el diagnóstico que se mantiene hasta el momento, acerca de las razones que determinan el surgimiento de la crisis en los pagos, y en el cual toda la responsabilidad de la situación recae sobre las economías emergentes y sus manejos supuestamente imprudentes que, al derivarse en episodios de iliquidez, son considerados como la causa principal del incumplimiento en las obligaciones. Ampliarlo, porque se trata de una aproximación parcializada, que parece liberar a los acreedores y a sus gobiernos de asumir esa considerable porción de la responsabilidad que les corresponde, así como una mayor parte de los costos que implican las soluciones y que, hasta ahora, a través de los procesos de ajuste, son pagados principalmente por las sociedades de los países deudores. Y actualizarlo, porque cada vez hay más indicios para pensar que a medida que se intensifica la globalización financiera, la cuestión de la estabilidad internacional no va a depender de los esfuerzos fiscales realizados individualmente por los gobiernos de las economías medias y pequeñas o incluso grandes, sino más bien de la capacidad del sistema financiero internacional de lograr una mayor gobernabilidad sobre los volátiles flujos de capital. 37.En este sentido vale la pena retomar los resultados presentados por Mario Cimoli y Nelson Correa en su Artículo La apertura comercial y la brecha tecnológica en América Latina: Una trampa de bajo crecimiento, quienes en el Cuadro 2.4 muestran la evidencia del impacto negativo que ha tenido en los distintos países de América Latina sobre la balanza comercial la implementación de las reformas durante la década de los 90 (Ocampo, 2005:68). Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 63 En este sentido parece necesario reconocer que, a pesar de la insistencia de la comunidad financiera internacional por garantizar una absoluta liberalización de este tipo de flujos, uno de los mayores problemas que caracteriza la fase actual de la globalización, es justamente, la ausencia de reglas de juego con las que operan los mercados internacionales de capital, cuyos movimientos trasnacionales se hacen cada vez más volátiles, no sólo a causa de la revolución tecnológica –que sin lugar a dudas es importante–, sino también, y sobre todo, por los intereses especulativos que en general inspira a los inversionistas. Cuando se hace referencia a las reglas de juego, se piensa en la construcción de un andamiaje institucional que sea capaz de ejercer un control, de imponer algunas restricciones, que pueda prevenir, manejar y solucionar las crisis, que sea accountable, sobre todo, que sea capaz de cumplir esa función de estabilización mundial que las instituciones heredadas de Bretton Woods son incapaces de cumplir desde los años 70. Ante esta ausencia, el funcionamiento del sistema financiero internacional asume una extraña dinámica en virtud de la cual los países pobres terminan por financiar los ostentosos modelos de consumo de las sociedades de los países industrializados, y no al revés, como lo presupone la teoría económica. De esta manera las iniciativas de alivio de deuda tienden a reforzar esta dinámica a partir de la década de los 90; y América Latina ha pagado un costo elevado, como lo demuestra el análisis realizado acerca del comportamiento de la deuda durante este período, así como el vertiginoso crecimiento de su servicio. Las cifras revelan que las economías emergentes de la región, que mantienen una fuerte necesidad del financiamiento externo para consolidar sus procesos de desarrollo, aumenta su vulnerabilidad, a unos costos sociales altísimos, sin que esto se haya visto medianamente compensado por un incremento considerable en las entradas netas de capitales, por un crecimiento de las exportaciones netas y por una disminución en las primas de riesgo que siguen siendo elevadas para la mayoría de las economías latinoa- 64 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina mericanas: La liberalización no significa una mejor inserción de la región a la globalización financiera. Así lo indican las dificultades que tiene América Latina para recuperarse de los efectos negativos que tuvo para el conjunto de la región la crisis asiática que contagió a Brasil en 1998, y que demuestra que no es tan cierta la idea predominante hasta finales de los 90, según la cual el proceso de integración financiera se desarrollaba de manera cíclica, por lo que se podía esperar con optimismo un nuevo período de expansión que, sin embargo, no llegó, dando origen a una nueva media década perdida. Y aún cuando durante los últimos dos años la economía latinoamericana parece haber recuperado una tendencia al crecimiento, con una tasa promedio anual del 4%, es necesario reconocer que esta tasa sigue estando muy por debajo de las requeridas para recuperar el tiempo perdido y para empezar finalmente a avanzar con un paso diferentes en las vías de un desarrollo que, a partir de un consenso entorno a la reducción de la pobreza, pueda adquirir un verdadero sentido humano. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 65 66 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Capítulo III América Latina y las iniciativas oficiales recientes de alivio de la deuda externa La llamada crisis de la deuda demostró la insuficiencia de los mecanismos de reestructuración de deuda con los que tradicionalmente había contado la comunidad financiera internacional para hacer frente a una situación generalizada de incumplimiento, como la registrada durante los primeros años de la década de los 80. Dichos mecanismos se canalizaron principalmente a través del Club de París, en la medida en que los organismos multilaterales mantuvieron, hasta entonces, un estatus especial de acreedores preferenciales para los que no había ningún tipo de renegociación posible, argumentando la naturaleza de los fondos disponibles y las particulares funciones de estabilización internacional que debían cumplir este tipo de instituciones. De esta manera sólo a partir de la década del 90 a los mecanismos de rescheduling se les agregan distintas propuestas de alivio o cancelación de deuda (debt relief), cuyo objetivo fundamental es garantizar la sostenibilidad financiera de las deudas contraídas por los países en desarrollo, particularmente de los países más pobres del mundo, de modo que se pueda evitar a toda costa incurrir en nuevos episodios de default. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 67 Usualmente se considera que las operaciones de cancelación de deuda implican simplemente que los acreedores borran de sus balances los montos correspondientes y, que en esa medida, no acarrean mayores costos. Nada más lejos de la realidad pues, la mayoría de estas acciones son definidas fundamentalmente a partir de los intereses de los acreedores para quienes, ante la perspectiva de perder el entero monto prestado por la condición de insolvencia de los deudores, una devolución así sea parcial constituye en sí misma una ganancia. En este sentido, resulta particularmente importante considerar que existe un mercado secundario donde se comercializan los títulos de deuda determinándose su verdadero valor actual, porque cuando el deudor se ve en dificultades para cumplir con las obligaciones contraídas, es allí donde su precio será inferior al nominal (Missaglia, 2006:84). En consecuencia, la puesta en marcha de operaciones de alivio de deuda implican la intervención de terceros actores, que pueden ser de muy diversa naturaleza38, quienes asumen la responsabilidad de devolver la parte acordada de la deuda al acreedor, generalmente a partir del valor de la deuda en el mercado secundario, asumiendo de todas maneras unos altísimos costos que, de hecho, se reflejan en la participación creciente de las operaciones de alivio de deuda en los presupuestos destinados a la ayuda oficial al desarrollo. Si bien este tipo de operaciones de cancelación de deuda buscan aliviar la carga del servicio para los países deudores, la manera cómo se han desarrollado terminan por beneficiar adicionalmente a los acreedores, porque la compra, así sea parcial, de los títulos de deuda por parte de un tercer actor puede ser interpretada con optimismo por los demás agentes del mercado secundario y reflejarse consecuentemente en un aumento del valor que se fija, a partir de entonces, a los títulos restantes del mismo deudor, beneficiando al acreedor original, cuyas posibi- 38.Pueden ser actores estatales, multilaterales, iglesias, ONG, etc. 68 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina lidades de recuperar ese dinero parecían mínimas ante la insolvencia del deudor. A continuación se hace un breve recuento de las principales iniciativas de este tipo que los distintos actores de la comunidad financiera internacional implementan en América Latina durante estos últimos 15 años, a partir del Plan Brady, con el fin de tener un marco de referencia general sobre el cual poder avanzar una reflexión acerca de las innovaciones que se vienen haciendo, las diferencias que tienen entre ellas, los problemas que se evidenciaron en cada una y, sobre todo, en relación con la efectividad que pueden tener en su objetivo de volver a garantizar la sostenibilidad de una deuda cuya devolución se ve amenazada, no sólo por momentáneos problemas de iliquidez como se ha querido ver hasta el momento, sino por el círculo vicioso que describe la dinámica misma del endeudamiento externo donde, ante la acumulación de atrasos, los países deudores se ven obligados a contraer nuevos créditos cada vez en condiciones más desfavorables para ellos, constituyéndose en un claro obstáculo para el take-off de su desarrollo económico. La implementación del Plan Brady Durante los primeros años de la década de los 90 los países de América Latina, siguiendo el ejemplo de México, se concentraron en restablecer las relaciones con sus acreedores internacionales a través de complejos procesos de negociación para la construcción de acuerdos en el marco del Plan Brady. Dado que dicho plan se constituyó más bien como una estrategia para el rescate de la banca comercial internacional profundamente afectada por la crisis de la deuda, que como una propuesta propiamente dicha de alivio de deuda, solamente 9 de los 17 países de América Latina –sin contar los países del Caribe– lograron efectivamente consolidar acuerdos. De esta manera es evidente cómo el único criterio de elegibilidad válido para ser beneficiario del plan era tener una importante deuda comercial. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 69 A continuación se presenta un cuadro síntesis respecto a la firma de acuerdos por parte de los países latinoamericanos que estuvieran inscritos en el marco del Plan Bardy durante los primeros años 90: Tabla 4: La implementación del Plan Brady en América Latina País 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Fecha del Acuerdo de reestructuración México Costa Rica a Venezuela a Uruguay a Argentina b Brasil c Ecuador d Panamá e Perú f a 1989-1990 1990 1990 1991 1992-1993 1994 1994-1995 1996 1997 a Oecd Development Centre (Berthelemy y Lensink, 1993). b Ministerio de Economía y Producción de la República Argentina (2002:13). c Cadt (Comité de Anualización de la Deuda del Tercer Mundo) (Tossaint, 2003). d Revista Ecuador Debate (Serrano, 1998). e Lowtax.Net (1997). f Congreso de la República del Perú (2003). Es importante subrayar que el Plan Brady no constituyó ningún tipo de alternativa para los países más pobres de la región, cuyas deudas en general tenían el carácter oficial y fueron adquiridas o con los organismos multilaterales o de manera bilateral, principalmente con los miembros del Club de París, ya que la banca comercial los encontraba como escenarios poco atractivos y sumamente riesgosos para sus inversiones. De esta manera, al ser mínima la participación de la banca comercial en su endeudamiento global, quedaron simplemente excluidos de la implementación. En este sentido se podría afirmar que para los países más pobres, que también resultaron estrangulados por el endeudamiento externo durante la década del 80, no hubo una real salida por parte de la comunidad financiera internacional distinta al refuerzo de los mecanismo tradicionales de renegociación utilizados con los países de más bajos ingresos, particularmente, 70 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina en el marco del Club de París. De esta manera incluso puede considerarse que el lanzamiento de la iniciativa Hipc en 1996 constituye tal vez una respuesta demasiado tardía a la crisis de la deuda para este tipo de países, que hasta entonces se mantuvo, en términos generales irresuelta, impidiendo el acceso de estas pequeñas economías a los mercados de capital internacionales. A medida que avanzaron las negociaciones en el marco del Plan Brady, y se fueron reestableciendo las relaciones entre los principales países deudores y los acreedores internacionales, se fue imponiendo la idea de que la crisis de la deuda finalmente había sido superada, dejando bien claro que el principio que determinaba la resolución era que las deudas contraídas siempre deben ser pagadas, sin importar las condiciones y limitaciones que esto implicara. Reestructuraciones con el Club de París39 Este principio, si bien un poco más matizado que en el caso de la banca comercial, aplica también para el Club de París que, desde 1988 y de manera paralela al desarrollo del Plan Brady, había avanzado en la reestructuración de sus Términos Clásicos de renegociación, definidos en 1958, buscando una mayor flexibilidad que permitiera superar la crisis también en el escenario de la deuda oficial bilateral, facilitando la consolidación de acuerdos con los países que habían incurrido en la mora de sus obligaciones. Si bien el Club de París, como es obvio, se mantiene fiel a los intereses de los acreedores oficiales que representa, es importan- 39.El Club de Paris es un grupo informal constituido por los mayores acreedores oficiales cuyo rol es hallar soluciones coordinadas y sostenibles a las dificultades de pago experimentadas por los países deudores. Los acreedores han aceptado avanzar en procesos de reestructuración de las deudas contraídas con ellos, como un mecanismo para ofrecer a los países deudores un alivio de deuda a través de una ampliación en los plazos de sus servicio e incluso la reducción en las obligaciones por este concepto en algunos casos. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 71 te reconocer que a partir de la crisis de la deuda esta institución se ve ante la necesidad de definir estrategias diferenciadas de negociación con los deudores morosos, dependiendo si se trataba de economías de ingresos medios o bajos. En el cuadro que se presenta a continuación se presenta una síntesis del proceso de reestructuración de los Términos Clásicos, mostrando las características de los nuevos términos que fueron surgiendo. Tabla 5: Nuevos términos del Club de París Fecha y términos reestructurados 1958: Término Clásico CARACTERÍSTICAS Tipo de acuerdo * Este acuerdo es de un tratamiento de tipo Flow, es decir, los pagos (ya sea capital o intereses) que vencen dentro de un período (consolidation period) son reestructurados y son pagados más tarde a un nuevo tipo de interés, por lo tanto no hay ningún tipo de concesionalidad en estos acuerdos. Deuda (AOD) Deuda No (AOD) Otras * Este tratamiento puede ser para deudas de AOD y no-AOD. Por lo anterior, se ajusta una tasa de mercado apropiada dependiendo cada caso. * Este acuerdo acostumbra a ser precedido por un programa del FMI (80% de los acuerdos clásicos coinciden con un programa del FMI firmado el mismo año, y el 93% si se amplía el plazo a 5 años), el cual determina que durante un período de tiempo (consolidation period) el país pasará ciertos problemas en la balanza que le hará muy difícil realizar el pago de la deuda. 72 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Octubre 1988: Términos de Toronto Septiembre 1990: Términos de Houston * Los acuerdos son de tipo Flow (se aplica a pagos que vencen en el período de consolidación). * Para la deuda que es ayuda oficial del desarrollo (AOD) se reestructura a un tipo de interés como mínimo tan bajo como el original, a pagar en 25 años con 14 años de gracia, lo que significa una disminución en el valor actual neto de la deuda. * Se reestructura a un tipo de interés como mínimo tan bajo como el original, a pagar * Los acuerdos son de en 20 años con 10 tipo Flor. años de gracia, lo que normalmente significa una disminución en el valor actual neto de la deuda. * Reducción de la deuda (RD): Se cancela un tercio de los pagos de la deuda, la otra parte está reestructurada al tipo de interés de mercado en 14 años con 8 años de gracia. * Reducción del servicio de la deuda (RSD): Se reestructura la totalidad de la deuda a un tipo de interés reducido, en 14 años con 8 años de gracia. * Opción de mercado: Se reestructura la totalidad de la deuda al tipo de interés de mercado a 25 años con 14 años de gracia. Este caso no representa ningún tipo de concesionalidad. * Los pagos son reestructurados a los tipos de interés de mercado a 15 años incluyendo un período de gracia de 2 a 8 años, no representa ningún tipo de concesionalidad. * Reemplazado por el tratamiento de Londres. * Se acordó aplicar este tratamiento a los países más empobrecidos. * Se acordó aplicar este tratamiento a los países de renta mediabaja. * Primer acuerdo en tener la posibilidad de realizar los intercambios de deuda (debt swaps). Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo Diciembre 1991: Términos de Londres * Los acuerdos son de tipo Flow: pagos que vencen en el período de consolidación (Consolidation Period). * Se reestructura aun tipo de interés como mínimo tan bajo como el original, a pagar en 30 años con 12 años de gracia, esto normalmente significa una disminución en el valor actual neto de la deuda. * Reducción de la deuda (RD): El 50% de los pagos son cancelados, el resto se reestructura a tipo de interés de mercado en 23 años con 6 años de gracia. * Reducción del servicio de la deuda (RSD): Los pagos son reestructurados a 23 años a un tipo de interés menor que el de mercado. Cuando esta opción incluye 6 años de gracia, también se denomina capitalization of moratorium interest. * Opción de mercado: Se reestructura la totalidad de la deuda tratada a tipo de interés de mercado a 25 años y 14 años de período de gracia. 73 * Reemplazado por el tratamiento de Nápoles. * Actualmente no se aplica a los nuevos acuerdos. 74 Diciembre 1994: Términos de Nápoles Diciembre 1996: Términos de Lyón Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina * Por primera vez existe la posibilidad de aplicar un tipo de trato Stock (deuda total de algunos créditos) o un tipo Flow (solo a pagos de la deuda que vencen en períodos determinados). * Se reestructura a un tipo de interés como mínimo tan bajo como el original, a pagar en 40 años con 16 años de gracia, esto normalmente significa una disminución en el valor actual neto de la deuda. * Se reestructura a un tipo de interés como mínimo tan bajo como el original, a pagar * Este tratamiento peren 40 años con 16 mite el tipo de deuda años de gracia, lo que Flow y Stock. normalmente significa una disminución en el valor actual neto de la deuda. * Reducción de la deuda (RD): El 67% de los pagos son cancelado. El resto se reestructura a tipo de interés de mercado en 23 años con 6 años de gracia. * Reducción del servicio de la deuda (RSD): Los pagos son reestructurados a un tipo de interés menor que el de mercado a 33 años (con 3 años de gracia en el caso de que sea sobre una deuda Stock). * Opción de mercado: Se reestructura a tipo de interés de mercado a largo plazo. * Incluye la posibilidad de intercambio de deuda (debt swap). * Reducción de la deuda (RD): El 80% de los pagos son cancelados. El resto se reestructura a un tipo de interés de mercado en 23 años con 6 años de gracia. * Reducción del servicio de la deuda (RSD): Los pagos son reestructurados a un tipo de interés menor que el de mercado a 40 años (con 8 años de gracia). * Incluye la posibilidad de intercambio de deuda (debt swap). * Par poder ser tratado dentro de este tratamiento el país ha de tener un buen historial dentro del Club de París y debe cumplir los requisitos que permitirán recibir financiación de la AIF (IDA). * Fue superado por el tratamiento de Colonia (Bajo la iniciativa HIPC II). Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo Noviembre 1999: Términos de Colonia Octubre 2003: Evian Approach * Se reestructura a un tipo de interés como mínimo tan bajo co* Permite tratar deuda mo el original, a pagar tanto tipo Flow como en 40 años con 16 Stock. años de gracia, lo que normalmente significa una disminución en el valor actual neto de la deuda. * Dependiendo el análisis de sostenibilidad de la deuda el tratamiento podrá tomar las siguientes formas: a.Flow b. Stock * Reducción de la deuda (RD): El 90% de la deuda es cancelada. El resto se reestructura a un tipo de interés de mercado en 23 años con 6 años de gracia. * Reducción del servicio de la deuda (RSD). * Operaciones de canje de deuda (Swap). * Incluye la posibilidad de intercambio de deuda (deuda swap), nuevas compras de deuda (debt buybaks) y cláusulas de contingencia (contingency clauses). * Para los países que posean problemas de liquidez, pero tengan una deuda sostenible el club de parís diseñará tratamientos de deuda con base a los términos existentes. * Los países con problemas más serios de deuda serán tratados con más eficacia bajo nuevas opciones de tratamientos de deuda. Fuente: Club de París y Observatorio de la deuda en la globalización. Cálculo de los autores. 75 * Se exige que el país lleve seis años con un plan de ajuste estructural reforzado dictado por el FMI, que generalmente viene a sumarse a los 10 o 15 años de anteriores ajustes. * Solo para países no-Hipc * En este contexto el Club de París tendrá como objetivo considerar la sostenibilidad de la deuda, adaptar su respuesta a la situación financiera de los países deudores, y contribuir a solucionar la crisis de una manera más ordenada, oportuna y confiable. * Los acreedores del Club de París adaptaran tratamientos individuales a la situación financiera de cada deudor, se estudiará una amplia gama de opciones usadas en el pasado o serán convertidos bajo Evian Approach. * Se aplicará una fecha final, para asegurarse que el tratamiento de la deuda sea importante y para facilitar nuevos préstamos bilaterales. 76 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Como se presenta a continuación en la tabla 6, durante el período de estudio (1990-2004) varios países latinoamericanos afectados por la acumulación de incumplimientos lograron concretar 32 Acuerdos de Reestructuración de Deuda con el Club de París, de los cuales solamente 6, se realizaron bajo los Términos Clásicos hasta 1993. Este hecho demuestra la importancia que tuvo la adopción de nuevos términos, como una exigencia que evidencio tras la crisis de la deuda. Tabla 6: Renegociaciones de los países latinoamericanos con el Club de París 1990-2004 País Argentina 1990-2005 # de Acuerdos Acuerdos 1983-1989 3 Fechas Tipo de Acuerdo Estatus 2 18/09/1991 Clásico 22/07/1992 Clásico Completamente repagado Activo Completamente repagado Completamente repagado Completamente repagado Completamente repagado Completamente repagado Completamente repagado Bolivia 2 6 15/03/1990 24/01/1992 24/03/1995 15/12/1995 30/10/1998 10/07/2001 Toronto Londres Nápoles Nápoles Lyon Colonia Brasil 3 1 26/02/1992 Clásico Activo Chile 2 - Colombia - - Costa Rica 3 2 16/07/1991 Clásico 22/06/1993 Clásico Completamente repagado Completamente repagado Houston Houston Houston Houston Activo Activo Activo Activo Ecuador 4 4 20/01/1992 27/06/1994 15/09/2000 13/06/2003 El Salvador - 1 17/09/1990 Houston Activo Guatemala - 1 25/03/1993 Houston Activo Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo Honduras - 6 México 3 - 77 14/09/1990 26/10/1992 01/03/1996 13/04/1999 14/04/2004 12/05/2005 Houston Londres Nápoles 50% Nápoles Colonia Colonia Activo Activo Activo Activo Activo Activo Londres Nápoles Nápoles Colonia Colonia Completamente repagado Completamente repagado Completamente repagado Completamente repagado Completamente repagado Nicaragua - 5 17/12/1991 22/03/1995 22/04/1998 13/12/2003 04/03/2004 Panamá 1 1 14/11/1990 Clásico Completamente repagado Paraguay - - Perú 2 3 17/09/1991 Houston 04/05/1993 Houston 20/07/1996 Houston Activo Activo Activo Uruguay - Venezuela - Fuente: Club de París (Club de París, 2006). Dentro de los Nuevos Términos el cuadro anterior permite apreciar cómo resulta particularmente importante para la región la definición en 1990 de los denominados Términos de Houston, aplicables para los países de renta media-baja y en los que por primera vez se incluyen operaciones de intercambio de deuda (debt swaps). Bajo estos términos se concretaron entre 1990 y el 2004 10 procesos de reestructuración de deuda que beneficiaron a Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras y Perú. La Iniciativa Heavily Indebted Poor Countries –Hipc– Para mediados de la década del 90 es evidente que a pesar de los mecanismos desarrolladas para superar el episodio de la 78 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina crisis de la deuda, habían dejaron irresuelto el problema de los países más pobres cuyos niveles de deuda eran claramente insostenibles, y que permanezcan marginados de los mercados privados internacionales de capital, en la medida en que no ofrecían suficientes garantías. En este contexto el FMI y el Banco Mundial lanzaron la iniciativa Hipc (por sus siglas en inglés Heavily Indebted Poor Country –País Pobre Muy Endeudado–) que constituye un avance en relación con la aproximación tradicional al alivio de deuda, pues se trata de un paquete más integral de medidas que apunta a reducir el stock de deuda hasta alcanzar niveles que sean sostenibles. Su implementación estaba sujeta al buen desempeño de la política económica de los países deudores, permitiendo ubicar el tema del alivio de la deuda dentro del marco de la reducción de la pobreza (Unctad, 2004:14). La propuesta Hipc constituye un primer paso en la consolidación de un andamiaje que permitía afrontar de manera más amplia los problemas derivados del excesivo nivel de endeudamiento de algunos de los países más pobres del mundo. Se trata de la primera iniciativa que se concentra sobre la deuda contraída con los organismos multilaterales, involucrando a todos los actores clave: Los gobiernos deudores, los organismos multilaterales –que hasta entonces habían mantenido un estatus de acreedores preferenciales que no reprogramaban los créditos concedidos–, el Club de París, la banca comercial y la comunidad de donantes40, contando con un significativo apoyo de la sociedad civil, tanto de los deudores como de los acreedores. La selección de los países en desarrollo más pobres del mundo se basó fundamentalmente en dos criterios: Por una parte, 40.En este sentido debe recordarse que una parte importante de la asistencia de la comunidad internacional al desarrollo de los países emergente se hace a través de préstamos concesionarios, que se caracterizan por la utilización de tasas de interés inferiores a las del mercado, que permiten a muchos países pobres acceder a financiamiento internacional, que tienen cerradas las puertas de los mercados privados. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 79 se incluían los países que sólo fueran elegibles a la asistencia altamente concesionaria por parte de la Asociación Internacional de Fomento al Desarrollo41 y del Programa de Reducción de la Pobreza y Promoción del Crecimiento del FMI; por la otra, aquellos países de bajos ingresos que enfrentaran una deuda aun insostenible, a pesar de la aplicación de los mecanismos tradicionales de alivio de deuda (worldbank,2006). Sin embargo, ¿cómo definir los niveles de sostenibilidad de la deuda externa de un país? El análisis de la insostenibilidad de la deuda externa incluido en la propuesta original de la Hipc se basa en la definición de unos umbrales o valores críticos en relación con el comportamiento de las siguientes ratios: - La relación Valor Neto Presente (VNP) de la deuda pública42 de un país sobre las exportaciones de bienes y servicios no debería superar el 200-250% - El servicio de la deuda pública sobre las exportaciones de bienes y servicios no debe superar el 20-25% Entre los dos criterios prevalece el primero en la puesta en marcha de la Hipc. Bolivia clasificó a esta proposición bajo una valoración de la sostenibilidad de su endeudamiento externo basada en este criterio (Unctad, 2004:15). Para aquellos países donde las exportaciones representan el 40% del PIB, y los ingresos fiscales constituyen el 20%, se define un criterio alternativo: El valor neto presente de la deuda debería ser superior o igual a 280% de los ingresos fiscales. Este criterio se conoció como la “ventana fiscal” de acceso a la iniciativa Hipc. Además de estos criterios, un país sólo es plenamente elegible para resultar beneficiario, tras la implementación exitosa durante un período de tres años de un programa de estabiliza41. La International Development Association (IDA) es una parte del Banco Mundial encargada de ofrecer alternativas de financiamiento a países pobres que no acceden a los mercados internacionales de capital, controlados por agentes privados. El criterio utilizado para que un país pueda beneficiarse de esta ayuda concesionaria es un bajo nivel de ingresos por habitante, es decir, el PIB per cápita. 42.Se incluye la deuda privada con garantía pública. 80 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina ción macroeconómica y de la aplicación de importantes reformas políticas, siempre bajo la supervisión del FMI. En este sentido, resulta fundamental el vínculo entre el alivio de la deuda y la aplicación de una estrategia para la reducción de la pobreza, que se inspira en un documento denominado Estrategia para la reducción de la pobreza, más conocido por sus siglas en inglés como Prsp (Poverty Reduction Strategy Paper), que es realizado por las autoridades nacionales bajo las orientaciones del FMI y el Banco Mundial. Según la visión de los organismos multilaterales, este documento resulta fundamental para garantizar la apropiación por parte de las autoridades nacionales de los ajustes que implica la implementación de la Hipc. La Hipc original contemplaba dos momentos dentro del proceso de implementación que los países debían superar con éxito para finalmente acceder a las operaciones de reducción de deuda. Estos dos momentos se conocen como: Punto de decisión: Se alcanza cuando un país, luego de haber sido objeto de un análisis de la sostenibilidad de su endeudamiento externo, superando los umbrales definidos en alguno de los dos criterios señalados anteriormente, se puede considerar elegible para ser beneficiario de la iniciativa Hipc, y se compromete durante un período de tres años a implementar con éxito ajustes y reformas bajo los programas y la supervisión del FMI. Durante este período “se evalúa la asistencia necesaria y se compromete el alivio apropiado, incluida la reducción del volumen de la deuda” (IMF, 2000). Punto de culminación: Se logra una vez se demuestre la disponibilidad y el éxito en la implementación de ajustes y reformas, y se pone en práctica la totalidad de la reducción del volumen de la deuda (IMF, 2000). La Iniciativa Hipc ampliada Después de tres años de lanzada la propuesta original, y respondiendo a numerosas críticas que surgieron por el reducido Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 81 alivio de la deuda que se da durante la primera fase de la implementación43, el Banco Mundial y el FMI reconocieron la necesidad de ampliar la propuesta original, de modo que se pudiera adaptar mejor a las distintas necesidades de los países deudores, logrando un alivio de deuda más profundo, amplio y rápido44 que pudiera tener un impacto más significativo sobre la reducción de la pobreza. En la propuesta Hipc ampliada se reducen los valores críticos definidos como umbrales de elegibilidad de la siguiente manera: - La relación VNP de la deuda sobre exportaciones no podía superar el 150% - Para los países elegibles a través de la ventana fiscal, que ahora necesitarían contar con una relación exportaciones sobre PIB equivalente al 30%, mientras que la ratio ingresos fiscales sobre PIB del 15%, el VNP de la deuda sobre los ingresos fiscales no debería superar el 250%. Adicionalmente, se introduce un alivio provisional entre el punto de decisión y el punto de culminación, reduciéndose los costos del servicio ya desde el primer momento. Esto permite a los países afrontar de mejor manera el ajuste y utilizar la asistencia inicial para liberar recursos que pueden utilizarse para aumentar los gastos en la reducción de la pobreza. Se estima que gracias a estas reducciones en los criterios de elegibilidad pudieron beneficiarse de la iniciativa Hipc Ampliada 7 países más, dentro de los cuales se encuentra Honduras. Los países que resultaron beneficiarios de la Hipc Original pueden acceder a ulteriores operaciones de alivio de deuda aplicando estos nuevos criterios, lo que le da a la Hipc Ampliada un carácter retroactivo. 43.Durante la cual resultaron elegibles 41 países, casi todos africanos. 44.El slogan que inspiró la ampliación de la Hipc fue: “deeper, broader and faster debt relief”. 82 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Iniciativa Multilateral de Alivio de la Carga de la Deuda –Mdri– En el 2005 fue lanzada por el G-8 una nueva iniciativa de alivio de deuda para los países más pobres conocida bajo el nombre de Multilateral Debt Relief Initiative, que parece representar la continuación de la iniciativa Hipc, que aún en su versión ampliada se encuentra a punto de cerrar. Si bien no se incluye dentro del presente estudio, por encontrarse fuera del límite temporal definido para el análisis, se considera oportuno incluir una breve reseña informativa que permita al lector conocer algunos de los desarrollos posteriores en la historia del Alivio de la Deuda Externa, como un eje fundamental en la búsqueda de una mayor estabilidad en el sistema financiero mundial. Reseña Tras una reunión de los ministros de finanzas del G-8 realizada en Londres entre el 10 y el 11 de junio de 2005, se lanza una propuesta conjunta a través de un Comunicado titulado Conclusiones sobre el desarrollo, para aumentar el alivio de deuda para aquellos países Hipc que alcanzaban en ese momento el denominado Punto de Culminación, o se han “graduado” en el marco de esta iniciativa. De esta propuesta surge la iniciativa Multilateral de Alivio de la Carga de la Deuda –Mdri–, (por su sigla en inglés), lanzada en la Cumbre del G8, sostenida en julio de 2005 en Gleneagles, Escocia, cuando los líderes del G8 se comprometieron a cancelar la deuda de los países pobres más endeudados –Ppme–, la mayoría de los cuales se encuentra en África. Se pedía la cancelación total de la deuda de parte de la Asociación Internacional de Fomento –AIF–, el Fondo Monetario Internacional –FMI– y el Fondo Africano Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 83 de Desarrollo –FAD– a aquellos países que han concluido la iniciativa reforzada para los Ppme El 1 de julio de 2006 entrará en vigencia la Mdri, la cual cancelará la deuda que mantienen algunos de los países más pobres del mundo con AIF. A través de la iniciativa multilateral de alivio se calcula que la AIF proporcionará más de 37.000 millones de dólares en alivio de la carga de la deuda en el transcurso de 40 años, además de los 17.000 millones de dólares de alivio de la carga de la deuda estipulados en la iniciativa Ppme. La Mdri otorga la cancelación inmediata e irrevocable del total de la deuda de estos países con el doble propósito de proporcionar, por una parte, apoyo adicional a los Ppme para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio –ODM–; y, por la otra, mantener la capacidad de financiamiento de las instituciones financieras internacionales. Países que cumplen las condiciones necesarias - - - - Según lo estipulado por el G8, los países que se han “graduado” de la iniciativa Ppme pueden optar a un alivio adicional de la carga de la deuda en el marco de la Mdri. En primera instancia, 19 países recibirán el 100% de cancelación de su deuda, de los cuales sólo 4 pertenecen a América Latina y el Caribe: Bolivia, Guyana, Honduras y Nicaragua. Los demás Ppme podrán optar a la cancelación de la deuda una vez que hayan cumplido los requisitos de esa iniciativa. El programa no contempla nuevas condiciones, pero se llevaron a cabo evaluaciones excepcionales en los 19 Ppme que ya alcanzaron el punto de culminación a fin de determinar si el desempeño se ha deteriorado desde que alcanzaron dicho punto. 84 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Costos/financiamiento - Los costos totales de esta iniciativa para el AIF, el FMI y el FAD suman alrededor de 50.000 millones de dólares. Se calcula que de esta suma, el costo total para la AIF es de unos 37.000 millones en 40 años, lo que equivale a la cuarta parte de todos sus fondos. Además, la AFI mantiene su compromiso de proveer 17.000 millones de alivio en el marco de la iniciativa Ppme. - En marzo de 2006, los donantes de la AIF acordaron financiar un paquete que demanda aportes adicionales a fin de compensar a la entidad por cada dólar del alivio de la deuda provisto. Los donantes se comprometen a garantizar la conservación de la integridad financiera de la AIF para que los recursos adicionales se encuentren disponibles para apoyar los esfuerzos de desarrollo de los países pobres. - Hasta la fecha, las contribuciones de los donantes en forma de compromisos de financiamiento por escrito que se han recibido equivalen a más de la mitad de los costos estimados por el Mdri de AFI. El pago se hará efectivo en el transcurso de 40 años y reflejará el perfil cronológico de los reembolsos de créditos dejados de percibir por la AIF. Sobre la base de progreso financiero hecho por los donantes, el Consejo del AFI aprueba iniciar la implementación del Mdri, por parte de la AFI, a partir del 1 de julio del 2006, de acuerdo con la fecha inicial establecida por los donantes. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 85 Tabla 7: Estimativo del alivio de deuda otorgado por la AIF bajo las iniciativas Hipc y Mdri para los 4 países de América Latina y el Caribe que alcanzaron el Punto de Culminación En millones de dólares, datos al 1° de julio del 2006 De los cuales País Total Alivio de Deuda AIF Alivio HIPC Alivio MDRI estimado Bolivia 1804 287 1571 Guyana 322 132 189 Honduras 1293 108 1185 Nicaragua 1148 383 765 TOTAL 4567 910 3710 Fuente: Banco Mundial Algunas conclusiones preliminares Respecto a la iniciativa Hipc es importante resaltar el poco impacto que tiene en América Latina, ya que solamente tres países de la región resultaron elegibles para beneficiarse de su implementación: Bolivia y Nicaragua45, dentro de la propuesta Original; y Honduras, elegido tras la ampliación de 199946. Esta mínima participación latinoamericana demuestra que en el origen de la Hipc se encuentra la creciente preocupación de la Comunidad Internacional respecto a la “inviabilidad” que amenaza a las naciones africanas, cuyos niveles de sobreendeudamiento es uno de los factores más importantes en la medida en que han terminado por marginarlos totalmente de los mercados internacionales de capital. 45.La implementación de la Hipc en Bolivia y Nicaragua será ampliada en la Segunda Parte donde se profundiza el análisis a través de cuatro casos de estudio, donde estos dos países representan la categoría de países beneficiarios de la Hipc. 46.De la región del Caribe sólo Guyana cumplió con los criterios de elegibilidad para beneficiase de esta iniciativa. 86 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina En este sentido, es importante destacar que la definición de los indicadores para valorar la sostenibilidad de la deuda en el marco de este mecanismo responde a las necesidades de abarcar estos contextos críticos y, en esa medida, pueden no reflejar los problemas que enfrentan economías de ingresos medios y medio-bajos como las latinoamericanas en relación con la deuda externa. Llama la atención corroborar cómo los países que alcanzan mayor número de acuerdos con el Club de Parías durante el período de estudio, son los mismos que, por su bajísimo nivel de ingresos y endeudamiento desmedido, resultan elegibles dentro de la Hipc, lanzada en 1996 por el FMI y el Banco Mundial. Tal es el caso de Bolivia con 6 acuerdos con el Club de París, Honduras también con 6 y Nicaragua con 5. De alguna manera este hecho evidencia la insuficiencia de estas iniciativas para modificar el perfil crónico de estos deudores, que no logran alcanzar un nivel endeudamiento que sea sostenible para su propia economía. Ante la insuficiencia de las distintas ofertas de alivio de deuda implementadas durante la década de los 90, se abre un importante cuestionamiento acerca de la necesidad de promover otro tipo de propuestas que, concentradas en las economías de ingresos medio y medio-bajo, sean diseñadas como alternativas de solución a los problemas relacionados con la sostenibilidad del endeudamiento externo y que mantengan esa misma intención de proveer un tratamiento más integral a los países deudores, contribuyendo a avanzar en al lucha por la reducción de la pobreza. El problema de la mayoría de las economías emergentes de América Latina en relación con su endeudamiento externo tiene que ver con el impacto negativo que éste representa anualmente a través de su servicio sobre el crecimiento de la región, en la medida en que se están sacrificando recursos vitales para mejorar los niveles de ahorro doméstico y posibilitar un incremento en las tasas de inversión. Este asunto resulta particularmente grave si se analiza el rol de detonador que juega este tipo de economías en el surgimiento Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 87 de las crisis financieras internacionales que se generan a partir de la década del 90, cuyos epicentros son, por lo general, economías emergentes consideradas “exitosas” (Ffrench-Davis, 2001), que logran constituirse en mercados atractivos para los inversionistas internacionales. Las grandes deudas contraídas por estos países pueden generar, en caso de incumplimiento en las obligaciones y tener impactos inesperados en el sistema financiero internacional. 88 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Capítulo IV La sostenibilidad del endeudamiento externo latinoamericano bajo el enfoque del factor humano Acerca de los indicadores utilizados para la valoración de la sostenibilidad del endeudamiento externo A partir de la Crisis de la Deuda valorar la sostenibilidad del endeudamiento externo de un país se convirtió en una necesidad importante con el fin de evitar la repetición de episodios de inestabilidad semejantes, y se hizo objeto de reflexión y análisis, desde distintas perspectivas. Sin embargo, se hizo predominante el tratamiento de este tema considerando únicamente las condiciones de solvencia que debía tener un país para responder regularmente a sus obligaciones internacionales, priorizando el mantener una buena calificación por parte de los acreedores internacionales, garantizando una buena disponibilidad crediticia. Esta concepción de hecho ha fundamentado la aproximación del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial que tradicionalmente han definido con fines analíticos la sostenibilidad del endeudamiento externo de un país como “su habilidad para cumplir a cabalidad con el servicio de sus obligaciones de Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 89 la deuda, presentes y futuras, sin tener que recurrir a renegociaciones o a la acumulación de moratorias, y sin comprometer el crecimiento” (IMF – WB, 2001:4). Sin embargo, esta última parte de la definición ha sido más bien descuidada, mientras se ha privilegiado una aproximación que es en apariencia más técnica, y que se concentra en la cuestión de la estabilidad financiera. Sin embargo es fundamental reconocer que el tema del financiamiento del desarrollo no es un asunto de corto plazo, de modo que se entienda que la cuestión de la sostenibilidad de la deuda externa es un problema de largo plazo, en la medida en la que depende de la consolidación de procesos de desarrollo. De allí que la noción de sostenibilidad del endeudamiento externo deba involucrar por lo menos los siguientes tres criterios (Vaggi, 2002): - Que realistamente se pueda esperar el repago de la deuda de acuerdo con las condiciones del contrato financiero. - Que la sostenibilidad permita unas tasas de crecimiento del PIB decentes en el largo plazo. - Que la sostenibilidad sea compatible con mejoras en el desarrollo humano incluso en el corto plazo. Desde esta perspectiva el debate del pago de todas las obligaciones internacionales por parte de un país, solamente parece adquirir sentido si se cumplen los dos últimos puntos, pues no será posible si los países deudores no encuentran un camino de desarrollo sostenible, que resulta improbable ante la exclusión económica y social que pueden generar las crisis en el corto plazo. Conceptualmente, los problemas con los indicadores de sostenibilidad del endeudamiento público se originan en el análisis que realizan respecto a la dinámica de la deuda, y que se basa en un supuesto horizonte infinito de solvencia. Por este motivo, en general, el análisis tiene una mínima aplicabilidad práctica, haciendo prevalecer una mirada financiera sobre la cuestión, sin permitir valorarla en concordancia con el desarrollo en su dimensión más compleja: la del desarrollo humano. 90 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina No obstante, es importante reconocer el esfuerzo realizado durante los últimos decenios por construir distintos tipos de indicadores que tienen la pretensión de tener un alcance más práctico en la valoración de la sostenibilidad del endeudamiento externo de un país. En este sentido se pueden identificar los siguientes tipos de indicadores (Unctad, 2004:43): - Indicadores del Stock nominal de la deuda: que son los más utilizados para valorar la situación de los países industrializados. En este sentido vale la pena señalar que dentro de las condicionalidades establecidas por la Unión Europea a los países que pertenecen a la Unión monetaria, se ha definido el umbral de sostenibilidad en el 60% del PIB. - Indicadores en Valor Neto Presente: se considera que son los más apropiados para la valoración de la sostenibilidad del endeudamiento de las economías emergentes, en la medida en que permiten tener en cuenta todas las obligaciones futuras por el servicio de la deuda, así como los distintos niveles de concesionalidad de los préstamos obtenidos. - Indicadores de Servicio de la Deuda: que son los más utilizados para valorar la sostenibilidad de la deuda en el corto plazo, por lo que avalúan también los niveles de vulnerabilidad respecto al endeudamiento externo. Adicionalmente, a la hora de considerar la cuestión de la sostenibilidad resultan útiles, aunque no suficientes, indicadores que buscan caracterizar, más que valorar, la deuda externa de un país, como por ejemplo el porcentaje de participación de la deuda pública y de la privada en la deuda total, o el peso del endeudamiento a corto plazo, respecto al de mediano y largo plazo. La información en que se traducen ayuda a complementar el análisis. Las IFI utilizan una serie de ratios construidas a partir de los distintos tipos de indicadores en relación con el PIB, o las exportaciones de bienes y servicios, o de los ingresos fiscales, con la intensión de avanzar más fácilmente en la comparación de los datos, que muchas veces se toman a partir de metodo- Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 91 logías distintas. Sin embargo, más que de la sostenibilidad del endeudamiento, éstos son indicadores de la capacidad de pago de los países, de las garantías que ofrecen para el reembolso de los créditos obtenidos, ya sea a partir de la riqueza que generan, o de la parte de esa riqueza que se obtiene en divisas transferibles. De esta manera resulta obvio que estos indicadores han sido diseñados por y para los acreedores y “sólo permiten conocer en qué medida la riqueza disponible por un país le permitirá garantizar el cumplimiento de sus ‘deberes’ como país deudor” (Combarnous, 2005). No es sencillo en todo caso hacer esta valoración. En este sentido es importante reconocer que una de las mayores dificultades para analizar la sostenibilidad del endeudamiento público en el largo plazo radica en la imposibilidad de considerar en los modelos de análisis la inestabilidad de los precios internacionales de las materias primas, por lo que resulta verdaderamente difícil hacer una estimación de las entradas correspondientes a las exportaciones. Más recientemente el panorama parece haberse hecho más complejo en la medida en que aparece también la cuestión acerca de la extrema volatilidad de los flujos de capital que actualmente dominan la economía, lo que hace aún más imprevisible su comportamiento, dificultando en consecuencia el desarrollo de un análisis respecto la sostenibilidad del endeudamiento externo. En todo caso parece ser claro que durante los próximos años las economías emergentes van a seguir recurriendo al endeudamiento externo como fuente de recursos para financiar sus procesos de desarrollo. Sin embargo, frente a la ausencia de indicadores apropiados para valorar la sostenibilidad de la deuda externa en el largo plazo, parece difícil saber si se podrán evitar en el futuro nuevas crisis de la deuda, o si en realidad puede existir una deuda externa que no esté minando la senda del crecimiento económico y del desarrollo humano, en vez de promoverlo. 92 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Acerca del desarrollo humano En la historia reciente de los estudios del desarrollo empezó a utilizarse el concepto de Desarrollo Humano producto del reconocimiento de la insuficiencia del crecimiento económico como garantía del bienestar, y de la necesidad de entenderlo desde una perspectiva más amplia e integral, más social y, en ese sentido, más humana. Según el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo – Pnud– (2006) el “desarrollo humano es el proceso de ampliación de las opciones de la gente, aumentando las funciones y capacidades humanas. De esta manera el desarrollo humano refleja además los resultados de esas funciones y capacidades en cuanto se relacionan con los seres humanos. Representa un proceso a la vez que un fin. En todos los niveles del desarrollo las tres capacidades esenciales consisten en que la gente viva una vida larga y saludable, tenga conocimientos y acceso a recursos necesarios para un nivel de vida decente. Pero el ámbito del desarrollo humano va mucho más allá: Otras esferas de opciones que la gente considera en alta medida incluyen la participación, la seguridad, la sostenibilidad, las garantías de los derechos humanos, todas necesarias para gozar de respeto por sí mismo, potenciación y una sensación de pertenecer a una comunidad. En definitiva, el desarrollo humano es el desarrollo de la gente, para la gente y por la gente” (Pnud, 2006). Esto significa que para valorar el nivel de desarrollo de un país no basta con considerar el nivel de ingreso de sus habitantes, sino que es necesario incluir otras variables tratando de capturar lo que sería el bienestar del que goza una sociedad. En respuesta a esa necesidad a partir del año 2000 el Pnud desarrolló el denominado Índice de Desarrollo Humano –IDH– con el objetivo de generar un instrumento útil para los analistas y formuladores de políticas a la hora de valorar dicho bienestar, tratando de ser sensibles a otras preocupaciones que además de la productividad Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 93 resultan cruciales a la hora de pensar el desarrollo, como la equidad, la sostenibilidad y la ampliación de los medios de acción con los que cuentan los ciudadanos. Se trata de un “indicador compuesto que mide los avances promedio de un país en función de tres dimensiones básicas del desarrollo humano: Una vida larga y saludable medida según la esperanza de vida al nacer; la educación, medida por la tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta combinada de matriculación en educación primaria, secundaria y terciaria; y un nivel de vida digno medido por el PIB per cápita” (Undp, 2004). Si bien se puede pensar que el ser el desarrollo humano es un concepto sumamente amplio para ser relacionado con un indicador compuesto, el IDH se ha convertido en un gran aporte en la medida en que ofrece una alternativa a la utilización escueta del ingreso como indicador de bienestar, de fácil y posible medición a través de la utilización de información estadística básica disponible para a gran mayoría de países. El presente estudio se alimenta de estos avances conceptuales recientes, reconociendo la necesidad de ampliar su campo de acción sobre aspectos tan importantes para el desarrollo como la sostenibilidad del endeudamiento externo, que es un tema crucial para varias economías emergentes, particularmente las latinoamericanas que históricamente se han visto afectadas por la cuestión, considerando que el servicio de la deuda tiene un impacto negativo sobre el desempeño presente y futuro de los países deudores, en la medida en que implican un sacrificio en consumo o en inversión. Sostenibilidad social (humana) de la deuda47 En términos generales se puede considerar que la cuestión de la sostenibilidad de la deuda externa se encuentra ligada al 47.El planteamiento expuesto a continuación ha sido retomado de Vaggi, (2002). 94 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina crecimiento, en la medida que depende claramente de la relación que exista entre el ritmo de crecimiento de la economía y las tasas reales de interés. En este sentido la condición tradicional de la sostenibilidad financiera del endeudamiento externo es: g > i (1) Donde g es la tasa de crecimiento del PIB e i es la tasa de interés real pagado sobre la deuda. Cuando se verifica esta condición el país endeudado genera en el tiempo una cantidad de recursos más que suficientes para repagar el crédito, incluyendo los intereses. De esta manera el crecimiento de las exportaciones se constituye en un factor determinante, junto con el análisis de la propensión marginal tanto de las exportaciones como de las importaciones. Sin embargo, es importante considerar que esos mismos recursos que se destinan al cumplimiento de las obligaciones internacionales también hubieran podido servir para a hacer más digna la vida de muchas personas, por ejemplo bajo la forma de gastos destinados a salud y educación, que se consideran claves a la hora de pensar en términos de desarrollo humano. Surge entonces la inquietud de pensar en una condición de sostenibilidad social (humana) de la deuda externa, según la cual el servicio no implique unos costos económicos, sociales, políticos y culturales demasiado altos para los países deudores, que puedan comprometer su desarrollo humano. Se parte pues de la idea que el crecimiento total de los recursos debe permitir, antes que nada, el mejoramiento promedio de las condiciones de vida, es decir, un mejoramiento del desarrollo humano antes que el pago efectivo de la deuda. Pensando de aquí en adelante en términos de PNB (y ya no en términos de PIB) e indicando con g la tasa de crecimiento del PNB, la condición de sostenibilidad se puede escribir como: g > p + k (2) Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 95 Donde p es la tasa de crecimiento de la población y k es la tasa de crecimiento del PNB per cápita que se considera necesario para garantizar el logro de unas condiciones de desarrollo humano decentes. Con el fin de verificar si se cumple o no la condición de sostenibilidad social de la deuda en América Latina, en el marco del presente estudio se han seleccionado cuatro casos de estudio de los que se ocupa la segunda parte, definiéndose como horizonte temporal de referencia el año 2015, fecha estimada para el presunto cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio –ODM– Considerando que se puede para cada país se puede obtener p a través de las proyecciones demográficas y g de las previsiones que distintos institutos de investigación y organizaciones internacionales (Banco Mundial, FMI, UNCTAD, UNDP, entre otros) elaboran, queda abierta la pregunta acerca de cómo calcular k. Para entenderlo se parte de considerar que cada país está caracterizado por un IDH efectivo, denominado IDHe, y que en consecuencia asumirá un valor particular para cada país. De tal modo que este IDHe puede estar más o menos cerca a un nivel de desarrollo humano considerado decente, que se entiende como un IDH objetivo y se define como IDHo, que corresponde entonces a un valor general frente al cual confrontar la situación de todos y cada uno de los países analizados en la segunda parte.. Naturalmente k tendrá que ser un valor aún más elevado en la medida en que sea mayor la distancia del país analizado respecto al IDHo En este punto la tasa de crecimiento del PNB per capita considerado como objetivo o meta para el país A (kA) con el fin de garantizar la sostenibilidad social del endeudamiento externo se puede calcular como: (3) 96 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Donde kg es un valor “general” para k, la tasa de crecimiento del PNB per capita que los países muy distantes de una condición decente de desarrollo humano tienen que alcanzar obligatoriamente con el fin de lograr un nivel de vida decente para sus ciudadanos. Puede definirse en particular como IDHSM correspondiente al valor umbral del IDH bajo el cual un país es valorado como evidentemente muy pobre, pudiéndose introducir las siguientes reglas: • Si IDHe < IDHSM entonces kA = kg • En cada caso tendrá que ser kA > 1% Una vez identificado k, se puede avanzar en caracterizar el factor humano para la valoración de la sostenibilidad del endeudamiento externo como: h=k+p El objetivo de este capítulo era ubicar al lector conceptualmente a la cuestión del factor humano, dejándose la parte más operativa para la Segunda Parte, en la que se buscará valorar la sostenibilidad de la deuda externa de 4 casos de estudio seleccionados desde esta perspectiva. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 97 98 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina S E G U N D A PA R T E Capítulo V ¿Cómo valorar la sostenibilidad social de la deuda externa? Con el fin de avanzar en la valoración de la sostenibilidad del endeudamiento externo latinoamericano bajo la clave del “factor humano” en esta segunda parte se desarrollan 4 casos de estudio. La selección de estos casos se basa en la necesidad de identificar diferentes escenarios regionales que pudieran ser útiles a la hora de analizar la compleja dinámica de la deuda externa que en América Latina es un problema histórico; de modo que a través del análisis se pueda contribuir a determinar el impacto que el problema de la deuda sigue teniendo en los procesos de desarrollo de estas economías emergentes, en particular, bajo la perspectiva del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio –ODM– en el 2015. Se espera contribuir a enriquecer la reflexión acerca de la efectividad que pueden tener las ofertas de alivio implementadas hasta el momento por parte de la Comunidad Financiera Internacional en un mejoramiento real de los niveles de sostenibilidad del endeudamiento externo de estas economías, con el fin de brindar algunas luces sobre las la definición a futuro de estrategias de condonación que puedan Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 99 resultar más idóneas para el contexto latinoamericano. Para ello, se considera importante que los cuatro casos compartan, como rasgo común, el ser clasificados como economías severamente endeudadas en 1990, y pueden ser de medio o bajo ingreso. Los 4 casos son categorizados en dos grupos, utilizando como criterio el haber sido, o no, elegible en el marco de la iniciativa Hipc que, a pesar de todas las limitaciones, se considera quizás el más importante de los esfuerzos recientes realizados por parte de la comunidad financiera internacional para plantear una respuesta al dramático problema de las economías más pobres del mundo totalmente estranguladas por desbordados niveles de endeudamiento externo. Dentro de la categoría “Países No-Hipc” se selecciona a Brasil y a Perú, mientras que a la categoría “Países Hipc” corresponden Nicaragua y Bolivia, representando el 50% de los países latinoamericanos que resultaron beneficiarios de dicha propuestas. Para cada uno de los casos se desarrolla, en primer lugar, un breve recuento histórico de la evolución en el comportamiento de la deuda externa a partir de 1990, buscando conocer la evolución pos crisis de la deuda, utilizando la misma metodología con la que se realiza el análisis para el conjunto de América Latina; identificando fases de expansión y de contracción de acuerdo con los movimientos de capital en relación con los resultados del Balance de la Cuenta de Capital y Financiera, dentro de las cuales se inscribe el análisis del endeudamiento externo. En segundo lugar, en cada caso de estudio se avanza en una valoración de la sostenibilidad social del endeudamiento externo retomando algunas contribuciones teóricas planteadas por el economista Gianni Vaggi (1993) Para ello se siguen en cada país, los siguientes tres pasos: - Valoración del comportamiento de las tasas de variación del Consumo y la Inversión en relación con el Servicio de la Deuda durante el período 1990-2004. - Análisis de la elasticidad de las variables consumo, inversión y servicio de la deuda respecto al PIB para el mismo período 100 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina - Cálculo del indicador de sostenibilidad social propuesto en relación con el cumplimiento de los ODM A continuación se presenta una nota metodológica sobre cada uno de estos pasos. Valoración del comportamiento del consumo y la inversión en relación con el servicio de la deuda para los 4 casos de estudio 1990-2004 El objetivo de este análisis es evaluar si los países seleccionados como caso de estudio vienen sacrificando el consumo y la inversión para poder cumplir con el pago de sus obligaciones internacionales durante el período estudiado, de modo que se pueda demostrar como “la deuda en sí misma crea condiciones negativas para la reactivación del proceso de crecimiento” (Gianni Vaggi, 1993:123) Al respecto se deben tener en cuenta dos consideraciones. La primera, es que el servicio de la deuda puede constituirse en un factor desestimulante para que los agentes, tanto públicos como privados, mejoren su desempeño. De hecho, el servicio puede llegar a funcionar “en un 100% como un impuesto marginal en los ingresos exteriores” (Edwards, 1989:268); estamos en el lado declinante de la curva. La segunda, tiene que ver con el impacto negativo que puede acarrear el servicio sobre el ahorro nacional y las inversiones, en detrimento del crecimiento económico futuro. Para evidenciar estas consideraciones se parte de las siguientes definiciones de la contabilidad nacional: Y = PNB (Producto Nacional Bruto) C = Consumo (privado y público) I = Inversión (privada y pública) S = Ahorro Domestico (se refiere al PIB) NS = Ahorro Nacional (se refiere al PNB) NFI= Ingreso Neto de factores Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 101 E= Exportaciones M= Importaciones X= PIB NCF = Flujos netos de Capital (Cambio Neto de Reservas) De modo que son válidas las siguientes relaciones: Y = X + NFI (1) X = C + I + (E – M) (2) 1 Y = C + NS (3) E-M+NFI= -NCF (4) Entonces se tiene que: C + NS = C + I + (E – M) + NFI2 (5) Pero si se tiene en cuenta que NS = S + NFI, y que la ecuación (5) se convierte en: S = I + (E - M)3 (6) Y que desde (4) se obtiene que (E – M) = (NFI + NCF), por consiguiente se obtiene: I = S + (NFI + NCF) (7) Se supone que un país debe servir su deuda completamente, tanto el pago de intereses como el repago sobre el principal. Si no existen otros flujos de capital distintos al repago de la deuda contraída, en particular si no hay nuevos préstamos, entonces NCF es negativo y equivalente a la disminución en el stock de deuda: NCF = -dD/dt. Del mismo modo, cuando no existe ingresos netos de factores diferentes al pago de los intereses, entonces: NFI = -iD y el servicio de la deuda, DS, es la suma de los dos pagos, uno contabilizado en la cuenta corriente y otro en la cuenta de capital, se obtiene a partir de (7): I= S – (iD+dD/dt) = S-DS (8) 1. Esta relación también puede expresarse como NS = Y-C. 2. Esta relación también puede expresarse como NS= C + I + (E-M) + NFI – C. Dado que C + I + (E-M) = X; entonces NS = X + NFI – C, que es lo mismo que NS = X- C + NFI; por lo cual NS = S + NFI 3. Esta relación también puede expresarse como S= X - C 102 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina A partir de esta última ecuación resulta sencillo corroborar por qué el servicio de la deuda tiene un impacto negativo en la tasa de crecimiento, retomando un planteamiento de Bacha (1990:73-74). Se define a = ( dX/dt)/I como el incremento en la ratio producto sobre capital, que se asume como constante, entonces en el modelo de crecimiento de Harrod-Domar la tasa de crecimiento de la economía es: g= aI/X, de modo que de (8) se obtiene: g = a(S-DS)/X (9) El servicio de la deuda constituye una demanda externa sobre el ahorro nacional, y si se asume que tiene prioridad respecto a la inversión, entonces ésta debe ser inferior al ahorro doméstico lo que significaría, en otras palabras, que el servicio de la deuda desplaza la inversión doméstica. Con toda probabilidad un servicio de la deuda positivo reduce tanto la inversión como la tasa de crecimiento domésticas por debajo de los niveles que debería alcanzar de acuerdo con el valor de su ahorro doméstico. -DS representa la transferencia neta financiera desde el país deudor hacia sus acreedores, y este fenómeno de transferencia negativa se reconoce incluso por parte del Banco Mundial que juegue un rol principal en la definición de las relaciones financieras Norte-Sur desde la década de los 80. Bacha demuestra que cuando existe una transferencia financiera negativa se da también una transferencia negativa de recursos reales. De hecho, teniendo en cuenta las consideraciones realizadas anteriormente respecto a los signos de NCF y NFI, se puede obtener a partir de la ecuación (4) que: (E-M) = DS (10) Con esta nueva ecuación la relación básica de la contabilidad nacional y válida para cada período: PIB = C+ I+ (E-M) puede expresarse como PIB = C + I + DS (11) Esta relación es importante por dos razones: Primero porque permite tener una aproximación a las condiciones de vida de las que goza la población de un determinado país a partir de la va- Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 103 loración del comportamiento del consumo, en el cual se reflejan las posibilidades de tener acceso, o no, a los bienes y servicios necesarios para alcanzar un nivel de vida digno. Segundo, porque contar con una valoración respecto al desempeño de la inversión significa tener una aproximación a las posibilidades con las que cuenta una economía para mejorar su capacidad productiva a lo largo del tiempo, de lo que dependerá a futuro un mejoramiento en el nivel de vida de la población. Esta misma relación puede expresarse en términos de tasas de crecimiento, como: g PIB = gc(C/PIB) + gi(I/PIB) + gSD(SD/PIB). (12) Donde gPIB corresponde a la tasa de crecimiento real de la economía, gc a la tasa de crecimiento del consumo, C/PIB a la relación del consumo sobre el PIB, gi a la tasa de crecimiento de la inversión, I/PIB a la relación inversión sobre PIB, gSD a la tasa de crecimiento del servicio de la deuda, y SD/PIB corresponde a la relación del servicio respecto al PIB. Esta nueva relación (12) permite identificar año a año la evolución de las distintas variables, analizando cómo el crecimiento en el servicio de la deuda implica un cambio en el comportamiento de las demás variables, interesa particularmente mostrar aquellos casos en los que un incremento en el servicio de la deuda, dado un crecimiento de la economía, conlleva unas menores tasas en el crecimiento del consumo, que pueden llegar incluso a no ser suficientes para impedir que se vea afectada también la inversión. Análisis de la elasticidad de las variables consumo, inversión y servicio de la deuda respecto al PIB para el mismo período El análisis de la anterior relación para los casos de estudio se complementa con la estimación de las elasticidades del servicio de la deuda, el consumo y la inversión con respecto al producto, de modo que se pueda evaluar cuál es el impacto en el creci- 104 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina miento del servicio de la deuda, el consumo y la inversión, dado un cambio porcentual en el crecimiento de la economía. Para ello se propone un análisis de regresión simple con un modelo logarítmico que permita estimar la elasticidad de las distintas variables. Se han propuesto los siguientes modelos: Ln SD= B0 + B1 PIB (13) Donde SD corresponde al servicio de la deuda y B1 representa el crecimiento en el servicio de la deuda dado un crecimiento económico del 1%. Ln CONS= B0 + B1 PIB (14) Donde CONS corresponde al Consumo (público y privado) y B1 representa el crecimiento en el consumo dado un crecimiento económico del 1%. Ln INV = B0 + B1 PIB (15) Donde INV corresponde a la Inversión (pública y privada) y B1 representa el crecimiento en la inversión dado un crecimiento económico del 1%. Para esta estimación se utiliza el programa Econometric View versión 5, presentándose en forma de tablas los resultados para cada caso. Cálculo del indicador de sostenibilidad social propuesto en relación con el cumplimiento de los ODM Luego del análisis anterior resulta pertinente avanzar en la valoración de la sostenibilidad del endeudamiento externo de los cuatro casos de estudio utilizando el indicador propuesto en el presente estudio, donde se ha retomado las consideraciones respecto al desarrollo humano, o del enfoque del “factor humano” respecto a la sostenibilidad de la deuda (Vaggi, 2002). Para el desarrollo del análisis se escoge como horizonte temporal de referencia el período 2005- 2015, año definido para la presunta realización de los ODM. Dadas las siguientes definiciones: Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 105 Y = PNB Yk = PNB per cápita POB = Población k = tasa de crecimiento de PNB p = tasa de crecimiento de la población. Se pueden expresar las siguientes igualdades: Y = YkPOB (16) y = k + p (17) Es posible introducir, el crecimiento de la población p y el crecimiento del PNB per cápita k como una proxy de la tendencia de los niveles de vida de la población dentro de un modelo de sostenibilidad de la deuda externa basado en el factor humano. Para ello se asumen k y p como constantes durante todo el período de maduración de la deuda; siendo p un dato positivo, mientras que k puede llegar a ser negativo, aunque se puede suponer que un k positivo es un objetivo-meta de política. De esta manera se define: h = k + p (18) h correspondería entonces al denominado “factor humano”, que se obtiene al considerar la tasa de crecimiento promedio anual del PNB per cápita, k, necesaria para que se logre una tasa de crecimiento de Y que permita alcanzar niveles de vida dignos para población y que posibiliten el cumplimiento de los ODM. Naturalmente k tendrá que ser aún más elevado cuanto mayor sea la distancia del país analizado respecto a los niveles de desarrollo humano considerados decentes. Considerando que un nivel de vida digno para población debe traducirse en unos buenos resultados respecto al IDH, en el marco de este estudio se define un Índice de Desarrollo Humano Objetivo [IDHo], que debe ser mínimo igual a 0.800, lo que corresponde al umbral del nivel de desarrollo humano alto. Este IDHo debe ser alcanzado por cada país en el 2015, por lo que se podría tomar como un objetivo o meta política. Adicionalmente cada país se caracteriza en el presente4 por un IDH Efectivo [IDHe]. 4. El dato del IDHe corresponde al IDH obtenido por cada país en el 2004. 106 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Debe recordarse que la condición esencial para expresar la sostenibilidad social del endeudamiento externo de un país, de acuerdo al enfoque propuesto es: g> p + k (19) La idea detrás de la relación anterior es que el crecimiento total de los recursos de un país (g= tasa de crecimiento del PNB real) debe permitir, antes que nada, el mejoramiento promedio de las condiciones de vida de la población y luego el pago efectivo de la deuda. Se obtiene p de las proyecciones demográficas hasta el año 2015 de cada uno de los países analizados, mientras que g corresponde a las proyecciones respecto al desempeño futuro de estas economías hasta el año 2015 realizadas pro el Banco Mundial. Si se supone que en el momento 0 antes de que se originara el endeudamiento externo PNB y PIB eran de iguales magnitudes y no había servicio de la deuda, es decir, DSo = 0, entonces: Yhj = Yo(1+h)j (20) Donde Yhj es el valor del PNB en el momento j que es necesario para alcanzar la meta de crecimiento promedio de k para cada año durante el período 0-j. De esta manera Yhj corresponde a la porción del PNB que se debe reservar para la absorción domestica de modo que se garantice un mejoramiento en las condiciones de de vida de la población que permita obtener niveles decentes. Vale la pena recordar que la tasa de crecimiento del PNB per cápita considerado como objetivo en el país A (ka) se calcula como: (21) kg es un valor “general” para k, que corresponde a la tasa de crecimiento del PNB per cápita que los países muy distantes de una condición decente de desarrollo humano tienen que alcanzar obligatoriamente. Para realización del análisis se definen dos escenarios a partir de variaciones en k, que son analizados para cada caso. De es- Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 107 ta manera un primer escenario, que se puede definir como modesto, retoma las consideraciones realizadas por el Banco Mundial según las cuales un incremento promedio anual de 3% en el PNB per cápita, k, constituiría una condición necesaria, aunque no suficiente, para reducir la pobreza5. El segundo escenario, un poco más pesimista respecto a los efectos del crecimiento en el mejoramiento del IDH, toma un k del 5% que implicaría mayores esfuerzos para los países seleccionados en el logro del denominado IDHo. La valoración de la sostenibilidad social del endeudamiento externo se obtiene cuando, conociendo p y habiendo calculado k en cada escenario se verifica la relación existente entre g (tasa de crecimiento del PNB) y (p+k). 5. Banco Mundial 1999-2000 p.26: UNTAD 1997 P.73, 109-110 La iniciativa 20-20 de las naciones unidas que estimó el costo de la reducción de la pobreza en el 1% del ingreso de los países desarrollados (Ver Undp 1997, P112-114) proporciona una meta similar de crecimiento en el PNB per cápita. Porque en los países de bajos ingresos la tasa de crecimiento de la población es cercana a 2%. Entonces el factor humano puede ser h = p+k = 2%+3% = 5%. 108 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Capítulo VI Análisis de la sostenibilidad social de la deuda externa en dos países “no Hipc” Brasil Antecedentes Desde la década del 70 Brasil es una de las economías emergentes más endeudadas del mundo, ocupando de hecho desde entonces el primer lugar en el escenario latinoamericano, razón por la cual este país se vio significativamente afectado por la crisis de la deuda de los años 80. Tras un golpe de estado6 se instaura desde 1964 un régimen militar7, particularmente represor entre 1969 y 1974, y que tuvo 6. Este Golpe de Estado, que se enmarca claramente en el contexto de la Guerra Fría, que será recordado en la historia del Brasil bajo los nombre de “Revolución de Abril”, “Revolución Victoriosa”, e incluso “Revolución Redentora”, revelando el apoyo no sólo de las oligarquías tradicionales, sino también de vastas porciones de la clase media, e incluso de los sectores populares, que veían en el fortalecimiento de los movimientos de izquierda la amenazante avanzada del comunismo en el país, constituye el último episodio en el que la sociedad lanzó un llamado a las fuerzas militares para intervenir en política a favor del mantenimiento del orden. Si bien, como en la mayoría de casos, se veía la dictadura como un mal necesario, pero sobre todo transitorio, el régimen militar instituido en Brasil a partir del año 64 se mantuvo por más de 20 años en el poder. 7. Si bien adoptó la forma de una dictadura, no se trató de una dictadura exclusivamente militar, en la medida en que en ella participaron varios civiles, en su gran Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 109 un papel fundamental en el desmedido aumento de la deuda externa brasileña, a través de inversiones en mega obras de infraestructura justificadas por un proyecto modernizador, así como por la alta participación de los gastos de seguridad y defensa dentro del presupuesto nacional. Al respecto, se plantean incluso en repetidas ocasiones serios cuestionamientos respecto a la legalidad misma de la deuda externa contraída durante esos años tanto en Brasil como en otros países de América Latina que vivieron situaciones semejantes, subrayando la injusticia que subyace en las obligaciones de pago heredadas por generaciones para hacer frente a unos créditos contratados en extrañas condiciones por parte de gobiernos altamente ilegítimos, de dudosos manejos e inexistente política de rendición de cuantas. En 1979 fue elegido como nuevo Presidente –de manera indirecta, a través del Colegio Electoral que operaba gracias a la fachada de sistema parlamentario bipartidista– el General João Baptista de Oliveira Figueiredo, quien tuvo que enfrentar ese agudo episodio de crisis conocido como la crisis de la deuda, y que se expresa principalmente en Brasil, al igual que otros países latinoamericanos, a través de la recesión, la inflación y el continuo crecimiento de la deuda externa, que a principios de los 80 alcanza niveles completamente insostenibles. Frente a esa situación y al fracaso de distintas medidas de estabilización, en 1984 el General Baptista designa a un antiguo colaborador civil del régimen militar y político conservador de trayectoria, José Sarney, para que facilitara el proceso de transimayoría pertenecientes a la tradicional clase dominante brasileña, ya fueren terratenientes o industriales. Este hecho permitió mantener la fachada de un sistema parlamentario donde sólo competían los dos partidos autorizados por el régimen, a saberse, la Alianza Renovadora Nacional [ARENA], que era un partido conservador que apoyaba decididamente al régimen, y el Movimiento Democrático Brasileño –MDB–que hacía las veces de oposición, aunque fuera realmente muy moderada. Este sistema bipartidista había sido impuesto a partir del Acto Institucional número 2 [AI 2] de 1965 que decretó la ilegalidad de todos los partidos políticos existentes. La elección del presidente fue encargada a un Colegio Electoral compuesto por diputados y senadores a nivel federal, y por representantes de las Asambleas de los Estados. 110 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina ción a la democracia, con el que se había comprometido desde los inicios de su gobierno. Un año más tarde, tras una campaña electoral insólita, donde del oficialismo se pasó súbitamente a la oposición, Sarney resultaba elegido como Vicepresidente, acompañando a Tancredo Neves, considerado el verdadero padre de la Nova República, quien, sin embargo, murió antes de poder asumir la presidencia, teniendo que asumir Sarney, antes de que la situación pudiera afectar la frágil transición democrática. Si bien los primeros años de su gobierno se concentraron en tratar de fortalecer el orden democrático y restablecer los caminos de la participación ciudadana, Sarney tuvo que enfrentarse también a un complejo escenario socioeconómico, donde tuvo peso considerable el problema del endeudamiento externo que habiendo llegado a niveles insostenibles por las repentina alza en las tasa de interés lleva al reciente gobierno democrático brasileño a decretar su moratoria en los pagos en febrero de 1987. Al ser Brasil en aquel momento el principal deudor mundial, esta noticia fue recibida como un nuevo baldado de agua fría por parte de la Comunidad Financiera Internacional, pues representaba una recaída que prolongaba aún más la ya célebre crisis de la deuda que enfrentaba, sin éxito, desde 1982. A pesar de los programas de estabilización implementados durante el primer año de gobierno, y que se caracterizan por un amplio trasfondo social como estrategia para la reducción de la pobreza y la desigualdad, en contra de las recomendaciones del FMI, el gobierno de Sarney no logra estabilizar la escalada inflacionaria de los precios, y se ve obligado a dar un drástico giro en su política macroeconómica que, a través del denominado Plan Cruzado lanzado en 1996, fue orientada hacia el objetivo de inflación 0. El cruzeiro sería sustituido por el cruzado como nueva moneda, y se congelarían los precios y salarios por un año. A pesar de los éxitos alcanzados en el corto plazo, el plan había fracasado pues la oferta empezó a crecer por encima la demanda interna motivada por la estabilidad de los precios, obligando a aumentar las importaciones, ampliando a su vez el dé- Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 111 ficit comercial. De esta manera el diseño altamente intervencionista del plan de estabilización comienza a generar distorsiones en el mercado interno, que estallan cuando a finales de 1986 se liberalizaron los precios, manteniendo el control sobre los salarios: Se trataba del Plan Cruzado II llamado un fracaso aún más veloz que su versión anterior. Ante la crítica situación el Estado prácticamente en bancarrota tuvo que suspender el pago de sus obligaciones internacionales, que ascendían ya para entonces a cerca de 110.000 millones de dólares, representando para ese año el pago de un servicio de 14.000 millones. Era necesario comprometerse a no gastar por encima del nivel de ingresos, intervenir algunos bancos acosados por la iliquidez e iniciar negociaciones tendientes a la reestructuración de la deuda con la banca comercial; proceso que se extendería hasta la primera mitad de la década 90, resultando particularmente lento y complejo respecto a otros deudores latinoamericanos, especialmente por la dimensión del endeudamiento externo brasileño que comprometía el destino de importantes actores privados de la banca internacional. Generalidades En 1990, con una deuda equivalente a 123.469 millones de dólares, Brasil concentraba el 28.1% de la deuda latinoamericana. Esta relación sólo se redujo levemente durante los 15 años del período de estudio, llegando el endeudamiento brasileño a representar en el 2004 el 26.9% del total latinoamericano. Esto quiere decir, en términos generales, que la deuda externa de este país ha mantenido a nivel regional el mismo peso relativo que tenía durante la crisis de la deuda. Durante los 15 años estudiados, la deuda externa brasileña registra un incremento del 63.1%, alcanzando para el 2004 un monto total equivalente a 201.373 millones de dólares, lo que representa el 32.92% del PIB de ese mismo año. Esta magnitud del endeudamiento externo brasileño permite considerarlo como un fuerte factor de condicionamiento 112 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Gráfica 4: Financiamiento externo de Brasil 1990-2004 Millones de Dólares 700000 35000 30000 600000 25000 20000 500000 400000 15000 10000 5000 300000 200000 100000 0 -5000 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Años Deuda Externa PIB IED Inversión de Cartera OAD Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores. para el desempeño económico presente y futuro del país, en la medida en que a través del pago del servicio se están limitando las posibilidades de utilizar cuantiosos recursos generados por la economía brasileña en afianzar su propio proceso de desarrollo, en beneficio exclusivo de los intereses de los acreedores internacionales. Tal situación puede percibirse más claramente si se analiza el incremento que se da durante el mismo período en los desembolsos brasileños por concepto del servicio de la deuda, que pasa de 8.176,53 millones de dólares en 1990 a 50.992 millones de dólares para el 2004; lo que quiere decir que durante esos 15 años se multiplica por más de 6 veces. De esta misma vertiginosa manera aumenta la relación servicio de la deuda sobre PIB, que pasa de representar el 1.86% en 1990, al 8.33% en el 2004. Estas cifras contrastan con el modesto desempeño de la economía brasileña que registró durante el período de estudio una tasa de crecimiento promedio anual de sólo 2.43%. De esta manera se demuestra cómo tanto el endeudamiento externo como su servicio crece a un ritmo mayor que la economía en su conjunto, situación que ciertamente deteriora aún más la valoración acerca de su sostenibilidad. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 113 Entre 1990 y el 2004 la economía brasileña pagó un total de 543.381,1 millones de dólares por concepto del servicio de una deuda externa cuyo acumulado histórico es para el 2004 de 201.373 millones de dólares. Esto quiere decir, que durante estos 15 años, el Brasil paga 2.7 veces el monto total de su deuda para el 2004, demostrando el peso que tiene el pago de intereses sobre la amortización del capital en el servicio. Si bien estas cifras son del todo reveladoras, es importante señalar que a lo largo del período de estudio es 1999 el año que muestra los mayores niveles históricos, tanto en los desembolsos totales de deuda, que superaron los 225.000 millones de dólares, como en las relaciones deuda sobre PIB, que se ubica en 41.23%, y servicio de la deuda sobre PIB, que alcanza 13.02%. Ese mismo año la economía brasileña registra una tasa de crecimiento del 0.8%. De esta manera se demuestra el impacto que tuvo sobre la situación del endeudamiento externo brasileño la crisis que estalla en este país a finales de 1998, producto de la intensificación de los efectos de contagio tras la crisis del sudeste asiático. Gráfica 5: Estructura de la deuda de Brasil 1990-2004 Millones de Dólares 200000 2 1 150000 100000 50000 0 1990 1996 1997 2004 Años Privada Multilateral Bilateral Fuente: Sela Durante estos 15 años se pueden distinguir en Brasil fundamentalmente dos etapas respecto al flujo de capitales, dentro de las cuales se analiza el comportamiento de la deuda externa. 114 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Deuda Externa en Brasil 1990-2004 Primera etapa 1990-1996: Expansión Al igual que el resto de América Latina, a principios de la década del 90 Brasil concentra sus esfuerzos en restablecer las relaciones con los acreedores internacionales, de modo que se posibilita una recuperación de la entrada de capitales al país. Sin embargo, la magnitud de la deuda brasileña representa un obstáculo para avanzar rápidamente en las negociaciones contempladas en el marco del Plan Brady que se inicia en 1992 y que junto con un acuerdo de renegociación alcanzado con el Club de París durante ese mismo año, marcan el fin de la crisis de la deuda para el Brasil. Acompañado por un programa de ajuste, el Plan Brady permite la recuperación de la confianza por parte de los acreedores internacionales, lo que se traduce en un aumento en la entrada de los flujos de capital, que pasan de tener un saldo negativo de -5.702 millones de dólares en 1990 hasta alcanzar los 31.930 millones de dólares en 1996, lo que representa un incremento de más de 35.000 millones de dólares en la entrada de capitales financieros. Durante esta fase se pueden distinguir varios momentos, en relación con la utilización que tuvo la entrada de capitales al país: Antes de alcanzar un acuerdo definitivo que permitiera a Brasil restablecer las relaciones con sus acreedores internacionales y a superar el episodio de la crisis de la deuda, entre 1990 y 1992 se vive un primer momento donde se registra el auge en las operaciones de conversión de deuda por activos, que se inicia a partir de 1989 como un recurso voraz presionado por los acreedores. De este modo hasta 1992 gran parte de las mermadas entradas de capitales se dedicaron a este tipo de operaciones, en las que se concentró una porción importante de la Inversión Extranjera Directa. No resulta sencillo para las autoridades brasileñas avanzar en las negociaciones con sus acreedores internacionales en el Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 115 marco del Plan Brady, cuya negociación permite la caracterización de un segundo momento entre 1992 y 1994, donde aumenta la entrada de capitales, como resultado del restablecimiento de la confianza por parte de los inversionistas internacionales. Si bien de manera tardía en relación con otras economías latinoamericanas8 que también participan de esa iniciativa, sólo hasta 1993 Brasil logra cristalizar un acuerdo Brady definitivo, que fue implementado a partir del año siguiente bajo el nombre del Plan Real. Dentro de este Plan se da prioridad a la necesidad de corregir las tendencias hiperinflacionarias que, al igual que otras economías de la región, afectan la economía brasileña durante la década perdida. Para cumplir con este objetivo se define la adopción de una nueva moneda, el real, y se establece un régimen de cambio cuasi fijo que está llamado a jugar un papel crucial en la estabilización. Se buscaba consolidar así un escenario que posibilite la expansión y la diversificación de la oferta de capitales disponibles, sobre todo, de la inversión extranjera, de modo que el endeudamiento deje de ser la primera fuente de financiamiento externo con la que cuenta el país. Adicionalmente, el Plan incluía un importante paquete de reformas tendientes a consolidar la apertura comercial y la liberalización de las cuentas de capital. Cabe recordar que uno de los puntos más importantes del Plan Brady fue la promoción de las privatizaciones y de medidas desregulatorias, como parte de la estrategia orientada a la atracción de capitales externos, a partir de una reducción del papel del Estado en la economía. Respecto a la deuda externa, el Plan Real establece la conversión de cerca de un tercio de la vieja deuda en nueva deuda, bajo la forma de los famosos “Bonos Brady” a partir del 15 de abril de 1994, aunque en aquel momento aún no se contaba con 8. Vale la pena recordar que el primer país en suscribir exitosamente un acuerdo con los acreedores internacionales que se inscribiera en el Plan Brady fue México en 1990. 116 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina el apoyo de un acuerdo formal con el FMI. Esta operación, que cubre unos 46.000 millones de dólares de los cerca 145.000 millones que debía el Brasil para 1993, resulta ser particularmente costosa en términos del servicio que implica en los años siguientes a su implementación. Con las perspectivas favorables de la estabilización económica, el país entró en 1994 en un nuevo ciclo de acumulación de deuda externa, siguiendo la corriente del notable crecimiento de flujos de capitales hacia el tercer mundo. En las nuevas condiciones, los capitales privados vuelven a representar la más importante fuente de financiación de los déficit en cuenta corriente que, naturalmente, se elevan ante la atracción de las inversiones y de la lentitud con que se recupera el ahorro doméstico (Días, 2006). Entre 1994 y 1995 México vive la primera crisis financiera que se registra en América Latina después de la crisis de la deuda. Si bien fue atendida rápidamente por los organismos multilaterales bajo presión de los múltiples intereses estadounidenses, esta crisis tiene importantes efectos para el conjunto de la región que corrobora, a través del denominado “efecto tequila”, cómo en la nueva fase de la globalización financiera se hacen más intensos los fenómenos de contagio, ya que “la crisis de un país tiene repercusiones sobre el precio del financiamiento y los flujos de capital en otros países” (Frenkel, 2003:44). En el origen de esta agudización se encuentra la naturaleza cada vez más volátil que caracteriza actualmente a los flujos de capital que, al responder mayoritariamente a los intereses de agentes privados, parecen preferir los escenarios de corto plazo, que resultan más rentables e implican además menores riesgos. Este hecho contribuye a hacer de la inestabilidad un rasgo principal del sistema financiero global. En términos generales, se considera que esta inestabilidad se expresa a través de una rápida salida de los capitales extranjeros de un país, apenas los mercados reciben señales que minen su credibilidad y confianza. Sin embargo, es necesario entender Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 117 que también puede expresarse por medio de un repentino auge en la entrada de capitales, que puede resultar igualmente peligroso para la prevención de futuras crisis. En este sentido es importante reconocer que si bien los fenómenos de contagio las crisis en América Latina pueden verse como fenómenos regionales, también puede darse una volatilidad intrarregional, donde los capitales que salen de un país pueden pasar a nutrir las entradas de otro. Esta fue la situación que vivió el Brasil entre 1995 y 1996 y que permite definir un tercer momento en el que este país se convierte en un escenario alternativo para los capitales especulativos que salían de México (cuyo monto ascendía a 27.500 millones de dólares) tras el estallido de la crisis (Secretaría Permanente del Sela, 1996). Así lo demuestra tanto el saldo obtenido en la balanza de capital y financiera brasileña, que pasó de 7.751 millones de dólares en 1994 a 31.105 millones en 1995; como los datos correspondientes a la transferencia neta de recursos que pasa de tener un saldo negativo en 1994 de -896 millones de dólares, a una transferencia positiva de 19.599 millones de dólares. De manera global durante esta primera etapa, la deuda externa brasileña pasa de 123.469 millones de dólares en 1990 a 179.935 millones en 1996, registrando una tasa de crecimiento promedio anual de 6.57%. Este aumento también se refleja en la relación deuda sobre PIB, que pasó de representar un 28.17% en 1990, a 34.27% en 1996, alejándose así durante esta primera etapa en cerca de 10 puntos porcentuales del umbral de sostenibilidad definido por el FMI para las economías emergentes en 25%, y del cual se encontraba más cerca a principios de la década, a pesar de la prolongada crisis de los 80. En tal incremento fueron particularmente importantes los años que van desde 1994 hasta 1996, durante los cuales la deuda externa brasileña sufre un agudo incremento que supera los 30.000 millones de dólares, registrando una tasa de crecimiento promedio anual de 9.28%, principalmente como consecuencia del comportamiento de los agentes privados que encontraron un 118 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina incentivo para contraer nueva deuda en las relativamente bajas tasas de interés internacional9. Como consecuencia de los acuerdos alcanzados en el marco del Plan Brady, el servicio de la deuda durante esta primera etapa presenta un vertiginoso incremento, al pasar de 8.176,5 millones de dólares, equivalentes a 1.86% del PIB en 1990, a 25.249,5 en 1996, representando el 4.81% del PIB para ese año. Esta tendencia fue particularmente aguda tras la formulación del Plan Real en 1993, registrando una tasa de incremento promedio anual en el servicio de la deuda hasta 1996 de 32.94%. Estos datos revelan, por una parte, el costo que tuvo la implementación de la Propuesta Brady para el Brasil, y contrastan con el modesto desempeño de la economía que durante este período tuvo una tasa de crecimiento promedio anual de sólo el 2.03%, agudizando la tendencia a la insostenibilidad del endeudamiento externo brasileño. Por la otra, parecen confirmar la hipótesis planteada por la Cepal según la cual una buena política de prevención de crisis debe basarse, en primer lugar, en un manejo prudente de los períodos de expansión en la entrada de flujos de capital a un país, en la mediad en que pueden convertirse en importantes factores de inestabilidad futura. Segunda etapa 1997-2004: Contracción Durante esta segunda etapa, la economía brasileña se enfrenta a una drástica reducción de la entrada neta de capitales como consecuencia de la crisis contagiada desde el sudeste asiático, que marca el fin de una era de expansión de los flujos de capital a nivel global. Esta situación se expresa con claridad en el comportamiento del balance de la cuenta de capital y financiera, 9. Por ejemplo la tasa de Libor de referencia para gran parte de los créditos internacionales contraídos por los países latinoamericanos, pasó de 7, 52 en 1994 a 6.4 en el 1995. Este tasa contrasta con la tasa de interés real interna que se habían visto afectadas por los procesos hiperinflacionarios, llegando a 122.2 en 1994. Para 1995 esta tasa se coloca en el 10, 3, pero debo considerarse el cambio de moneda por la implementación del denominado Plan Real, que implicó una reevaluación. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 119 que pasa de un saldo positivo de 22.240 millones de dólares en 1997, a uno negativo de -5.062 en el 2004. Esto significa que a lo largo de los 15 años de estudio la cuenta de capital y financiera, a pesar de las múltiples variaciones, termina con un saldo muy cercano al registrado en 1990, que era de -5.702 millones de dólares. Si bien durante este período aumentan la IED y las inversiones bursátiles, la deuda externa sigue siendo la principal fuente de entrada de capitales. En esta segunda etapa la deuda externa brasileña pasa de representar 199.998 millones de dólares en 1997 a 201.373 millones de dólares, lo que evidencia una tendencia al estancamiento de la deuda externa, que parece deberse más a una contracción de la oferta de capitales, que a una menor necesidad de acceder al financiamiento externo por parte de las economías emergentes, como Brasil que, por el contrario, siguen manteniendo una clara dependencia al endeudamiento externo. Respecto al servicio de la deuda vale la pena señalar que respecto a 1996, último año de la fase anterior, presenta un incremento del 67,7%, alcanzando para 1997 los 41.332,5 millones de dólares. A partir de este año registra una tasa de crecimiento promedio anual de 12.09%, ubicándose en 50.992 millones de dólares en el 2004. De esta manera, se puede afirmar que el estancamiento en los desembolsos de la deuda no se ve reflejado en una estabilización o disminución en los pagos realizados por concepto de su servicio. De hecho, su carga sobre la economía brasileña tiende a aumentar, pasando de representar en 1997 el 7.62% del PIB, a ser el 8.33% en el 2004. Este indicador resulta particularmente elevado si se considera que en 1996 esta misma relación representa sólo el 4.8% del PIB. Para la economía brasileña mejorar la sostenibilidad de su deuda externa resulta una empresa particularmente complicada cuando se la analiza en relación con el crecimiento, que durante esta segunda etapa tuvo una tasa promedio anual que no alcanza el 2%, hecho que evidencia que en Brasil la economía crece a un ritmo mucho más lento que la deuda y su servicio. 120 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina En este sentido vale la pena identificar dos momentos durante esta segunda etapa, en relación con la entrada de flujos de capital: Entre 1997 y 1999 puede identificarse un primer momento que corresponde al advenimiento de la crisis, se caracteriza por una progresiva contracción en las entradas de capitales al país hasta que finalmente a finales de 1998 estalló la crisis, cuyo impacto se hizo más palpable en 1999. En 1997 la balanza comercial y financiera registró un saldo de 22.240 millones de dólares, que era aproximadamente un 30% inferior al saldo obtenido en 1996. Este saldo tiende a reducirse significativamente hasta ubicarse en 8.635 millones de dólares en 1999, es decir, casi un 50% menos del registrado para el año anterior. En total durante este momento el balance de capital y financiero disminuyó su saldo en más de 20.000 millones de dólares. Esto demuestra la naturaleza volátil de los flujos de capital que habían estado entrando al país durante la fase anterior, fuertemente caracterizados pro ser de corto plazo. Es importante señalar que durante este primer momento de esta etapa, la deuda brasileña mantiene su tendencia al incremento, alcanzando en 1999 sus máximos históricos con un total de 225.610 millones de dólares, representando el 41.23% del PIB. De hecho durante ese mismo año, por primera vez desde la implementación del Plan Real, la transferencia neta de recursos volvió a presentar un saldo negativo, equivalente a -1.227 millones de dólares. Si bien la situación parece mejorar entre el año 2000 y 2001, durante los últimos tres años de estudio la transferencia neta de recursos fue de -54.500 millones de dólares, contribuyendo sensiblemente al saldo global para el período de estudio, que fue de -10.827 millones de dólares. Puede identificarse un segundo momento entre el año 2000 y el 2004 donde las esperanzas de una recuperación habrían de conducir al desencanto, en la medida en que no se volvieron a alcanzar los niveles anteriores a la crisis en la entrada de capitales. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 121 Durante este segundo momento se ha dado una reducción progresiva del endeudamiento externo brasileño a partir del año 2000 y hasta el final del período, con una tasa de variación promedia anual de -2.02%, de manera que pasó de representar 216.921 millones de dólares en el año 2000 a 201.373 millones en el año 2004. Respecto al servicio de la deuda vale la pena señalar que sufrió un quiebre a partir del año 2000 cuando el servicio disminuyó en 6.6%, siguiendo una tendencia de disminuciones sucesivas hasta el año 2002, que se interrumpe durante el 2003 cuando presenta una tasas de crecimiento del 12.68%, pero que continúa en el año 2004, registrando una disminución de 10,1%. Para ese mismo año el pago realizado por concepto del servicio de la deuda ascendió a 50.992 millones de dólares. Respecto a la relación servicio de la deuda sobre PIB puede apreciarse una ligera disminución durante este segundo momento de la segunda etapa, al pasar de representar el 11,66% en el 2000 a 8.33% en el 2004, cifra que resulta particularmente alta, sobre todo, si se la compara con el gasto social que en su conjunto durante el período 2001-2003 representa el 19.1% del PIB. En este sentido vale la pena recordar que a partir del año 2000 algunas de las mayores economías latinoamericanas, y dentro de ellas principalmente Brasil, empiezan un proceso de emisión de bonos de deuda soberana en moneda local, lo que explica parcialmente la reducción del servicio, a la que contribuyó ulteriormente la recompra de Bonos Brady. No obstante estas buenas noticias, si se analiza la relación deuda total desembolsada sobre PIB, se advierte que para Brasil este indicador sobrepasa el valor crítico definido por el FMI en el 25%, al ubicarse para el año 2004 en 32.92%, lo que permite afirmar que, a pesar de las disminuciones que se registran durante los últimos años tanto en el monto total de la deuda, como en su servicio, puede valorarse el endeudamiento externo brasileño durante el período de estudio como insostenible. 122 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina 2004: ¿El inicio de una nueva etapa? El desempeño económico de Brasil durante el 2004 parece arrojar algunos indicios para alimentar el optimismo que se respira para el conjunto de América Latina. De hecho, después de 5 años de disminución en la tasa de crecimiento, la economía brasileña tiene un repunte del 4%, alcanzando un PIB superior a los 600.000 millones de dólares. Respecto a la deuda externa desembolsada se presenta una considerable disminución del 6.31%, pasando de 214.930 millones en 2003 a 201.373 millones de dólares en el 2004. Y mantiene el primer lugar en la lista de deudores latinoamericanos, con una relación deuda-PIB igual a 33%. 8 puntos porcentuales por encima del umbral de sostenibilidad definido por el FMI en 25% para las economías emergentes. . Durante el 2004 el servicio de la deuda también disminuye, pasando de 56718 millones de dólares en el 2003 a 50992 millones en el 2004, lo que equivale a una reducción del 10.1%. Se trata de un monto aún muy alto, que equivale a 8,3% del PIB. A la hora de analizar el comportamiento de la transferencia neta de recursos, se evidencia que para este mismo año se profundiza la tendencia a la salida de capitales que se había registrado en la fase anterior, y que alcanza los -30.014 millones de dólares, monto superior al doble de la transferencia negativa registrada durante la fase anterior. De esta manera en sólo un año la economía brasileña transfiere hacia el exterior 1.6 veces el total de las entradas netas de capital que recibió durante el período 1990-2003. Teniendo en cuenta estos datos, no parecen ser tan claras las señales de una recuperación económica, ni tampoco parece existir evidencia suficiente que permita afirmar que mejorar los niveles de sostenibilidad del endeudamiento externo brasileño haya dejado de representar para su economía todo un desafío, del que dependerá que se consolide un sendero de crecimiento sostenido que realmente permita derrotar la pobreza. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 123 Brasil paga su deuda con el FMI En el 2005 el gobierno del Brasil toma la decisión de prepagar 15.000 millones de dólares correspondientes al pago de las cuotas pendientes para el año 2006 y 2007 de un préstamo concedido por el FMI en el 2002 por un total de 41.750 millones de dólares. Estas cuotas que Brasil todavía tenía pendientes eran de 7.000 millones en el 2006 y de 8.400 millones en 2007. El desembolso fue financiado con recursos provenientes de las reservas internacionales el gobierno había logrado acumular en el último año gracias a los buenos resultados comerciales, el ajuste fiscal, el aumento de ingresos en la cuenta de capital, junto con la reevaluación del real frente al dólar. Este adelanto en el pago significa para la economía brasileña un ahorro de 900 millones de dólares por concepto de intereses, al mismo tiempo que le permite al gobierno evitar los controles en materia fiscal e inflacionaria ejercidos por el organismo multilateral como parte de las condicionalidades previstas, dándole así a la nación brasileña un mayor grado de independencia que contribuye a fortalecer su posición en el esquema geopolítico internacional. A pesar de este alivio, la economía del Brasil todavía tendrá que soportar la carga de la deuda privada y la que mantiene con otros organismos multilaterales como el Banco Mundial y el BID. Análisis de la sostenibilidad social del endeudamiento externo en Brasil Siguiendo la metodología definida en la parte introductoria de esta segunda parte, el primer paso para avanzar en el análisis de la sostenibilidad social del endeudamiento externo de cualquier caso de estudio es comparar las tasas de crecimiento de las variables consumo, inversión y servicio de la deuda, en relación 124 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina con el crecimiento del PIB, con el fin de determinar los ritmos a los que crece cada una. A través de este análisis puede apreciarse que en Brasil los incrementos en la tasa de crecimiento del servicio de la deuda están acompañados de fuertes caídas en el crecimiento del consumo, que a pesar de ser significativas, no impiden que se presenten también tasas negativas en la inversión; tendencia que se puede apreciar más claramente a partir de 1995, como se observa en la gráfica 6. Gráfica 6: Impacto del servicio de la deuda sobre el consumo y la inversión en Brasil 8,0 6,0 Porcentaje 4,0 2,0 0,0 -2,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 g PIB gc(C/PIB) gi(I/PIB) gsd(SD/PIB) -4,0 -6,0 Años Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores. Durante el período comprendido entre 1995 y el 2003 el servicio de la deuda pasa de una tasa de variación negativa de -2.5% a una tasa positiva de 6.3%, mientras que se presenta una caída sucesiva en el crecimiento del consumo desde 1995, cuando registra una tasa de variación de 4.7%, hasta el 2003 cuando se ubica en el 2.2%. Adicionalmente la inversión presenta tasas de crecimiento negativas a partir de 1998 durante 4 de los 6 años restantes hasta el final de este período, particularmente como consecuencia del contagio de la crisis del sudeste asiático, que determinó la crisis brasileña ese mismo año. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 125 A partir del 2003 el servicio de la deuda disminuye en cerca de 5 puntos porcentuales, gracias a los pagos adelantados realizados por el gobierno brasileño al FMI, traduciéndose en una recuperación de la inversión y, sobre todo, del consumo, principalmente privado, de modo que no logra reflejarse en un aumento del gasto social . El análisis de las relaciones entre el crecimiento del servicio de la deuda, el consumo, la inversión y el PIB permite evidenciar que en los períodos en los cuales se acelera el crecimiento del servicio de la deuda, por ejemplo, entre 1995 y 1999 se presenta paralelamente una desaceleración en el crecimiento del consumo, a su vez acompañadas por una caída en el crecimiento de la inversión, lo que demuestra que el sacrifico en el consumo no es suficiente para amortiguar el impacto sobre el crecimiento de la inversión. El segundo paso corresponde al análisis de la elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda, el consumo y la inversión con relación al PIB, que evidencia para el caso brasileño el alto impacto que tiene el cumplimiento de las obligaciones internacionales sobre su economía, pues por cada punto porcentual que aumenta el PIB, el servicio se incrementa en 6.85%, mientras que el consumo sólo crece un 0.97%, sin que con esto se logre mitigar el impacto sobre la inversión, que crece sólo 0.82%. Tabla 8: Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda con respecto al crecimiento de la economía. Brasil La ecuación a estimar es: lnSD = B0 + B1LnPIB SD: Servicio de la deuda Dependent Variable: LnSD Method: Least Squares Date: 08/10/06 Time: 16:13 Sample: 1 15 Included observations: 15 Variable B0 Coefficient -80.01524 Std. Error 8.423134 t-Statistic -9.499462 Prob. 0.0000 126 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina LnPIB 6.854332 R-squared 0.898282 Mean dependent var 10.23279 Adjusted R-squared 0.890458 S.D. dependent var 0.822716 S.E. of regression 0.272296 Akaike info criterion 0.359712 0.963886 Schwarz criterion 0.454118 Sum squared resid Log likelihood Durbin-Watson stat 0.639714 10.71468 -0.697838 F-statistic 0.0000 114.8043 0.660165 Prob(F-statistic) 0.000000 Tabla 9: Elasticidad del crecimiento del consumo con respecto al crecimiento de la economía. Brasil La ecuación a estimar es: LnCONS = B0 + B1lnPIB CONS: Consumo Dependent Variable: LnCONS Method: Least Squares Date: 08/10/06 Time: 15:57 Sample: 1 15 Included observations: 15 Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. B0 0.062579 0.589669 0.106125 LnPIB 0.974590 0.044784 21.76213 0.9171 R-squared 0.973283 Mean dependent var Adjusted R-squared 0.971228 S.D. dependent var 0.112381 S.E. of regression 0.019062 Akaike info criterion -4.958641 Sum squared resid 0.004724 Schwarz criterion -4.864234 Log likelihood 39.18981 F-statistic 473.5903 Durbin-Watson stat 0.935754 Prob(F-statistic) 0.000000 0.0000 12.89458 Tabla 10: Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto al crecimiento de la economía. Brasil L a ecuación a estimar es: Ln INV = B0 + B1 LnPIB INV: Inversión Dependent Variable: LnINV Method: Least Squares Date: 08/10/06 Time: 16:00 Sample: 1 15 Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 127 Included observations: 15 Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. B0 0.822515 2.336934 0.351963 0.7305 LnPIB 0.822150 0.177484 4.632255 0.0005 R-squared 0.622727 Mean dependent var Adjusted R-squared 0.593706 S.D. dependent var 0.118521 S.E. of regression 0.075546 Akaike info criterion -2.204573 Sum squared resid 0.074194 Schwarz criterion -2.110166 Log likelihood 18.53429 F-statistic 21.45778 Durbin-Watson stat 0.981347 Prob(F-statistic) 0.000469 11.64741 Este análisis evidencia que con el pago por concepto del servicio, la economía brasileña está sacrificando las posibilidades presentes y, sobre todo, las futuras de mejorar los niveles de desarrollo humano, particularmente en la medida en que al recortarse la inversión se está limitando la capacidad productiva futura de la economía, contribuyendo a alimentar así el “círculo vicioso y autoalimentado” (Bacha, 1990:77-78) del endeudamiento externo. Los cálculos indican que si Brasil desea alcanzar un IDH del 0.801 que le permita superar el umbral de clasificación del desarrollo humano alto debería crecer a un ritmo promedio anual de entre 2.1% y 2.3% hasta el año 2015. Las tasas proyectadas por el país y los organismos internacionales se ubican en torno al 4.0%, con lo cual mantendría un nivel de deuda externa que resultaría socialmente sostenible. Inclusive este nivel se conserva si la economía brasileña sigue creciendo hasta el año 2015 al mismo ritmo que lo hizo durante el período 1991-2004, cuando registró una tasa de crecimiento promedio anual de 2.5%. Sin embargo, si se considera que dicha tasa presentó una desaceleración hasta 2.1% durante el período 1994-2004, no resulta tan claro que pueda mantener a futuro el nivel de la sostenibilidad social, en la medida en que dicho crecimiento se encuentra en límite, situación que implica para el país mayores sacrificios en términos de inversión social y desarrollo para poder seguir cumpliendo 128 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina con sus compromisos financieros internacionales. Si Brasil durante los próximos diez años presenta una tasa de crecimiento promedio anual inferior al 2.1% está claramente incurriendo en la insostenibilidad social de su endeudamiento externo. Parte de la explicación de estos resultados para Brasil se deriva del hecho de fijar un IDH meta para el año 2015 igual a 0.800, que le permite ubicar a un país en el rango del índice de desarrollo humano alto. Sin embargo, según el último informe del Pnud, Brasil con un IDH de 0.792, que es muy cercano al indicador meta definido, se encuentra dentro del rango de países de desarrollo humano medio, ubicándose en el puesto Nº 63. Tabla 11: Dos escenarios para el cálculo de la sostenibilidad social en Brasil Indicador Escenario 1 Escenario 2 (p) Tasa de crecimiento proyectada de la población 20052015 1.9 1.9 (k) Tasa de crecimiento PNB per cápita necesario para alcanzar un nivel de vida aceptable a el año 2015 0.2 0.4 (p+k) Tasa de crecimiento del PNB necesaria para alcanzar un nivel de vida aceptable al 2015 2.1 2.3 (g) Tasa de crecimiento esperada del PNB 2005-2015. Banco Mundial. 4.0 4.0 Tasa de crecimiento promedio PNB 1991- 2005 2.8 2.8 Fuente: Calculo de los autores Perú Antecedentes Durante la crisis de la deuda el Perú había afrontado agudos episodios de hiperinflación, un desempleo de casi el 30% y registró una tasa de crecimiento promedio anual de sólo el 0.13% para toda la década. En 1985, en pleno auge de la crisis, fue elegido como nuevo Presidente de la República Alan García, un joven po- Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 129 lítico perteneciente a la Alianza Popular Revolucionaria Americana –Apra–, partido de larga tradición en la política peruana, de inspiración social demócrata, y que retornaba al poder después de casi 40 años al representar una alternativa al libre mercado, ante el deterioro económico del país, agobiado por los problemas financieros derivados del sobreendeudamiento externo. En este aspecto fue clave la posición tomada por el joven presidente para el cual, si bien era necesario honrar las obligaciones contraídas, era claro que, ante la falta de recursos disponibles, la economía peruana no podía destinar anualmente más de un 10% de los ingresos recibidos por concepto de las exportaciones para el pago de su servicio, de modo que no sacrificara su propio desarrollo. Esta propuesta, junto con un reclamo de independencia en el manejo de la política macroeconómica respecto a las presiones del FMI, fue lanzada, sin recibir mayor respaldo, a la entera comunidad latinoamericana de naciones que en ese momento trataba de consolidar un Club de Deudores, capaz de aumentar su poder de negociación frente a los acreedores internacionales, en la búsqueda de soluciones a la crisis, que ya daba muestras de no ser tan pasajera como se había diagnosticado inicialmente. Esta posición desafiante fue castigada duramente por los organismos multilaterales, especialmente por el FMI que lo declara como un país “inelegible” en agosto de 1986, suspendiendo prácticamente toda la asistencia financiera10 al Perú, en un momento donde el país realmente la necesitaba no sólo para estabilizarse económicamente, sino también políticamente, ante la fragilidad de su proceso democrático11. 10. Además del FMI, también el Banco Mundial y el BID suspendieron sus créditos al Perú tras esta calificación. 11. En este sentido vale la pena recordar el reciente retorno de la democracia en la escena política peruana tras 17 años de dictadura, así como las presiones que ejercía el movimiento guerrillero de afiliación maoísta Sendero Luminoso, que contribuyen internamente a mantener un ambiente de inestabilidad. 130 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina En este nuevo escenario, los fundamentos económicos, que se venían estabilizando durante su primer año de gobierno12, comenzaron rápidamente a deteriorarse, especialmente, por la emisión incontrolada de dinero nuevo, que si bien tenía como objetivo mantener la recuperación económica basada en el consumo interno sin tener que recurrir ni a créditos ni a inversiones externas, termina simplemente por aumentar el déficit público y llevar a un nuevo episodio hiperinflacionario. En 1987 colapsa el sistema público financiero y al año siguiente la situación empeoró, registrando una caída de más de 8% en el PIB. Frente a este panorama el presidente se ve obligado a ceder en su posición respecto a los acreedores internacionales, y con el fin de ayudar a restablecer la relación acepta en 1989 realizar un pago por concepto del servicio de 42 millones de dólares al FMI, que en contraprestación reactiva sus créditos. Adicionalmente, para reducir el déficit comercial, el gobierno opta por cancelar completamente las importaciones, medida que tuvo un impacto negativo sobre el consumo interno. De esta manera, a pesar de las expectativas que había generado por su carisma y discurso renovador, la presidencia de Alan García deja sumido al país en una profunda crisis económica, con el 68% de la deuda pública vencida y varias demandas por parte de los acreedores internacionales en su contra, lo que dibuja un escenario de aislamiento financiero que facilita el ascenso del outsider Alberto Fujimori, cuya elección representa una clara sanción de la sociedad peruana a los partidos políticos tradicionales, en particular al Apra, por su incapacidad de manejar la situación durante la crisis. Generalidades El Perú empieza la década de los 90 con una deuda externa equivalente a 22.856 millones de dólares, y termina el período de 12.Una de las medidas más importantes en miras a la estabilización fue la emisión de una nueva moneda, el Inti, como un instrumento para superar la hiperinflación que afectó al sol durante los últimos años. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 131 estudio en el año 2004 con una deuda de 31.117 millones de dólares, registrando un incremento total del 36.14%, que es mucho menor al verificado en Brasil. Para el año 2004 la deuda externa peruana representaba el 4.15% del total latinoamericano. Este menor peso relativo de Perú respecto al problema de la deuda externa en el contexto regional implica tradicionalmente un mínimo poder de negociación para este país andino, frente a los poderosos acreedores internacionales. No obstante, la gravedad que reviste el problema del endeudamiento externo para la economía peruana salta a la luz si se analiza el peso que ésta tiene durante el período de estudio en relación con el PIB. En 1990 esta relación ascendía al 78,06%, y aunque durante el período de estudio se reduce hasta alcanzar en el 2004 el 62,84%, es claro que supera ampliamente el umbral de sostenibilidad definido por el FMI para las economías emergentes en el 25%13. Gráfica 7: Financiación externa de Perú 1990-2004 Millones de Dólares 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Deuda Externa PIB IED Inversión en Cartera 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 -500 OAD Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores. 13.En este punto vale la pena subrayar que la relación deuda/PIB para Perú incluso supera el valor crítico respecto a la sostenibilidad definido para los países industrializados en el 60%. 132 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Los datos relacionados con el servicio de la deuda evidencian entre 1990 y el 2004 un vertiginoso incremento pues, aunque no se verifica una tendencia constante, se multiplica por más de 8 veces, al pasar de 475,9 millones de dólares en 1990 a 4.023 millones de dólares en el 2004, registrando una tasa de crecimiento promedio anual de 32.03%. Esta tasa resulta particularmente alta si se considera que durante los mismos 15 años la economía peruana tiene un crecimiento promedio anual del 3.89%, que de todas maneras evidencia que el Perú mantiene un desempeño relativamente bueno respecto al resto de América Latina que durante el mismo período registra una tasa de crecimiento promedio anual del 2.92%. La economía peruana pagó durante el período de estudio por concepto del servicio de la deuda un total de 33.049,4 millones de dólares, un 62% más de la deuda total acumulada históricamente, relación que si bien es inferior a la registrada por Brasil, evidencia una vez más el peso de los intereses en el pago del servicio. Para el año 2004 el servicio de la deuda en Perú tuvo un peso del 8.12% respecto al PIB, siendo una de las participaciones más altas registradas durante el período de estudio, y que supera incluso el gasto social al que se había destinado entre 2002 y el 2003 el 8% del PIB. Gráfica 8: Estructura de la deuda de Perú 1990-2004 Millones de Dólares 30000 1 25000 20000 15000 10000 5000 0 1990 Privada Fuente: Sela ? 2 1997 1998 Años Multilateral 2003 2004 Bilateral Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 133 Durante los 15 años estudiados, se pueden diferenciar para el Perú tres etapas en relación con el flujo de capitales, dentro de las cuales se analizará a continuación el comportamiento de la deuda externa. Deuda externa en Perú 1990-2004 Primera etapa 1990-1997: Expansión Tras la profunda crisis económica desatada en el Perú durante la administración de Alan García como consecuencia del fracaso de las políticas con las que trata de hacer frente a la crisis de la deuda, llega a la presidencia del Perú el candidato independiente Alberto Fujimori en 1990, tras derrotar en segunda vuelta al escritor Mario Vargas Llosa, candidato de la coalición centroderechista Frente Democrático. Su política, al igual que la formulada para la mayoría de países de América Latina durante estos primeros años de la década, prioriza la estabilización económica interna y el restablecimiento de las relaciones con los acreedores internacionales, de modo que se reanuda la entrada de flujos de capital, considerada fundamental para que el país retome la senda del crecimiento económico. Para ello despliega una agresiva campaña diplomática con el objetivo de renegociar el pago de la deuda, obtener nuevas ayudas financieras y favorecer la inserción del Perú en los esquemas de cooperación e integración regionales e internacionales (Cidob, 2006). Esta iniciativa resulta exitosa en la medida en que marca un quiebre respecto a la política de Alan García que condena al Perú prácticamente al aislamiento financiero, permitiendo a los mercados internacionales recuperar parte de la confianza perdida durante el lustro anterior. Así lo evidencia la recuperación en la Balanza de Capital y Financiera durante los primeros cinco años de su gobierno, que pasa de tener en 1990 un saldo negativo equivalente a -1.071 millones de dólares, a registrar un saldo positivo cercano a los 3.500 millones de dólares en 1994. Si bien 134 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina se presenta una caída en 1995 cercana a los 500 millones de dólares, es posible afirmar que la Balanza de Capital mantuvo la tendencia al incremento hasta 1997, alcanzando un saldo positivo de 5.421 millones de dólares, que es el más alto durante todo el período de estudio. Durante esta etapa también se recuperan las transferencias netas que registraron un saldo negativo en 1990 equivalente a 173 millones de dólares, alcanzando un saldo positivo superior a los 3.000 millones de dólares en 1997. La ofensiva diplomática también le permite al gobierno peruano concretar en septiembre de 1991 un acuerdo con el Club de París en el cual fueron renegociados 4.661 millones de dólares bajo los términos de Houston, dentro de los cuales se contempla la posibilidad de realizar operaciones de canje de deuda14. La importancia de este acuerdo radica en ser el primero que se realiza desde 1984 –año en que estalló la crisis de la deuda en el Perú– lo que se constituye en un primer paso para el restablecimiento de las relaciones de este país andino con sus acreedores internacionales. De esta manera, aunque del acuerdo sólo participan los acreedores bilaterales, fue fundamental en el proceso de reconstrucción de confianzas por parte de la comunidad financiera internacional. Es importante señalar que el apoyo de la Comunidad Internacional, encabezada por los organismos multilaterales, a la política de shock implementada durante los primeros años del gobierno Fujimori fue muy amplio, permitiendo incluso la recuperación de la entrada de flujos de capital al país antes de la firma de un acuerdo entre el gobierno peruano y la banca comercial en el marco del Plan Brady15. En este sentido vale la pena subrayar que 14.Este acuerdo, que cubría los créditos cuyo período de maduración vencían entre el 1 de enero de 1991 y el 31 de diciembre de 1993, aún se encuentra activo (Club de París, 2006). 15.En el resto de países de América Latina que logran consolidar acuerdos en el marco del Plan Brady, el proceso de restablecimiento de la entrada de flujos de capital fueron, en términos generales, posterior a la firma de los acuerdos, que se constituían entonces como el punto de partida de unas nuevas relaciones entre países deudores y acreedores internacionales. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 135 este apoyo se mantuvo e, incluso se reafirma, aún después del auto-golpe de Estado de abril de 1992, cuando Fujimori, violando decididamente el orden democrático, procede a suspender la Constitución, disolver el parlamento y reorganizar la rama judicial, justificando su accionar como una tarea necesaria para derrotar la corrupción reinante en el sistema político peruano. De hecho, en este punto es pertinente señalar que en 1993, mientras se esperaba la aprobación de la reforma constitucional promovida por el Fujimori golpista, y en la que se incluye la reelección presidencial inmediata, el gobierno peruano logra consolidar en mayo un nuevo acuerdo con el Club de París, esta vez sobre 1.884 millones de dólares, utilizando nuevamente los Términos de Houston16. Adicionalmente, durante este mismo año y gracias al Programa Económico de Referencia presentado ante el FMI por el gobierno Fujimori, el Perú recibe de nuevo por parte de esta institución la calificación de “país elegible”, que le devuelve plenamente los derechos de recibir asistencia financiera que le permitiera superar los desequilibrios en su balanza de pagos. Este espaldarazo de la Comunidad Internacional permite corroborar el fuerte poder político de los acreedores internacionales, particularmente de la banca comercial, que ven con buenos ojos las promesas de Fujimori de ponerse al día con los pagos atrasados. Su gestión, de corte tecnocrático y condescendiente frente a las condicionalidades impuestas por los organismos multilaterales, parece constituir una razón suficiente para obviar, por ejemplo, cualquier cuestionamiento acerca de las violaciones a los derechos humanos realizadas y permitidas por su gobierno. De esta manera la legitimidad de su gobierno no se ve cuestionada mientras se realizan las negociaciones tendientes a restablecer las relaciones entre el Perú y sus acreedores internacionales. 16.Este acuerdo, que cobijaba los créditos cuyo período de maduración vencían entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de marzo de 1996, aún se encuentra activo (Club de París, año). 136 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Por el contrario, la implementación de programas de ajustes e importantes reformas tendientes a la reducción del rol del Estado en la actividad económica, donde las privatizaciones juegan un rol bien importante17, permite en 1995 la firma de un pre-acuerdo con la banca comercial en el marco del Plan Brady, en el que se contempla la reestructuración de una deuda cuyo principal era de 4.200 millones de dólares, más cerca de 3.500 millones correspondientes al pago de intereses atrasados18. Si bien en 1995 se presenta una caída en la balanza comercial y financiera cercana a los 500 millones de dólares, ésta parece corresponder más al nerviosismo de los mercados internacionales acerca de la suerte que podían correr en general sus inversiones en América Latina tras el estallido de la Crisis Mexicana, que a una situación concreta de inestabilidad de la economía peruana que pudiera minar la confianza de los inversionistas internacionales. De hecho, durante ese año la economía peruana mantuvo un buen desempeño al registrar una tasa de crecimiento del PIB equivalente al 8.6%. Este contraste entre crecimiento y retirada de capitales demuestra la alta vulnerabilidad de la economía peruana respecto al comportamiento inestable de los flujos externos de capital. Esta dependencia también se evidencia si se analiza la rápida recuperación que se da respecto a la entrada de capitales sólo un año después, y que se ve reflejada en el comportamiento de la balanza de capital y financiera que pasa de un saldo de 2.996 millones de dólares en 1995 a uno de 4.526 millones de dólares en 1996, el segundo más alto registrado durante le período de estudio. 17.Sólo durante 1995 pasaron a manos de privados 28 empresas, por un valor de 1.108 millones de dólares. (Dancourt, Mendoza y Romero, 1996). Durante esta primera fase las privatizaciones concentraron gran parte de la Inversión Extranjera Directa registrada en el Perú, que para 1996 ocupaba el cuarto lugar en el conjunto latinoamericano como destinatario de este tipo de inversiones, luego de Brasil, México y Argentina. Debe recordarse que bajo presión de los acreedores internacionales desde 1994 hasta 1996, muchas de las privatizaciones correspondieron a operaciones de canje de deuda. 18.Se incluyó también la opción de bonos con descuento del 45% (Secretaría Permanente del Sela, 1996). Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 137 Durante este mismo año se consolidan dos importantes acuerdos de renegociación de la deuda externa peruana. El primero de ellos fue firmado el 20 de julio con el Club de París, utilizando nuevamente los Términos de Houston, tras la aprobación el 1 de julio del Programa de Facilidad Ampliada que abre una línea de crédito de tres años por parte del Fondo Monetario Internacional, con el fin de apoyar el proceso de modernización del Estado (privatizaciones y descentralización), las reformas al mercado laboral y el sistema pensional, la dolarización y recapitalización del sistema bancario, la liberalización de las cuentas de capital y la promoción de las inversiones extranjeras (IMF, 1996). En esa ocasión se reestructuraron los créditos cuyo período de maduración vencían entre el primero de abril de 1996 y el 31 de diciembre de 1998, correspondientes a 6.723 millones de dólares (Club de París, 2006). De esta manera, al lograr reestructurar con esta institución desde 1991 más de 13.000 millones de dólares, quedaba prácticamente resuelta la crisis de la deuda en su variante bilateral. De hecho desde entonces el gobierno peruano no llega a otro acuerdo de reestructuración con el Club de París. Por otro lado, y de manera complementaria, en diciembre de ese mismo año, el gobierno de Fujimori llega a un Acuerdo de renegociación con la Federación de Rusia, que condona el 84% de cerca de 1.000 millones de dólares que le adeudaba el Perú, incluyendo el cargo de algunos intereses ya vencidos (Secretaría Permanente del Sela, 1997). Este escenario parece constituirse en la perfecta antesala para la firma del Acuerdo Final entre el Perú y sus principales acreedores de la banca comercial en el marco del Plan Brady, en la medida en que reforzaba la confianza internacional en los resultados de las políticas de ajuste implementadas por el gobierno Fujimori con el apoyo del FMI. La firma del anhelado acuerdo se da finalmente en enero de 1997, reestructurándose cerca de 8.000 millones de dólares, incluyendo 3.800 millones correspondientes al pago de intereses atrasados (Secretaría Permanente del Sela, 1997). 138 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Este acuerdo se firma en medio de una aguda polémica interna encendida por la falta de transparencia que acompañaron el proceso de negociación en su conjunto, por las dudas que se tenían sobre la capacidad de los negociadores externos designados para defender los intereses del Perú por encima de los intereses de los bancos privados19, y por los beneficios limitados que traería consigo para la nación andina la aplicación de este plan, que se concentraban en la regularización de los pagos atrasados, y no en una verdadera renegociación de la deuda. A cambio de un acuerdo donde las soluciones dependían de las fluctuaciones del mercado20, todo lo que se recibía era un alivio en el servicio de la deuda, a través de la reducción de los intereses, pero sólo en el largo plazo. Para el analista peruano Oscar Ugarteche, experto en el tema de la deuda externa, el mayor problema derivado de la Firma del Plan Brady para Perú radica en su falta de soluciones orientadas al corto plazo, lo que obliga al gobierno a “mantener la estabilidad sobre la base de la 19.Este debate se ha prolongado a través del tiempo, e incluso ha llegado a profundizarse tras el abandono del poder por parte de Fujimori. De hecho entre el 2001 y el 2003 el Congreso de la República constituyó cinco comisiones de investigación para aclarar lo sucedido y establecer la responsabilidad de los funcionarios públicos encargados de las negociaciones. 20.En este punto valdría la pena citar la respuesta que dio el Ministro de Economía y Fianzas, ingeniero Jorge Camet Dickmann, en Plenaria del Congreso de la República a la pregunta acerca de cuál era el valor final que tendría que pagar el Perú por concepto del Acuerdo firmado, incluyendo interese y demás obligaciones pactadas: “El valor final que se pagará por el stock de la deuda pública externa de mediano y largo plazo (…) vigente al 30 de junio de 1997 fluctuará de acuerdo a la variación de las tasas de interés flotantes pactadas, por ejemplo, la Libor es una tasa flotante; fluctuará de acuerdo a las cotizaciones que tienen periódicamente las diferentes monedas en las que está pactada cada una de las deudas; fluctuará de acuerdo al estricto cumplimiento de los cronogramas de obligaciones de pago; fluctuará de acuerdo a los posibles pagos anticipados, si los hiciéramos; y fluctuará de acuerdo a las refinanciaciones -si no pagáramos-, en el caso que éstas existiesen; y de otros factores, tales como la calidad del manejo de la economía en general, que permitirá la atención adecuada que realicen los gobiernos futuros, me refiero a los gobiernos de los próximos 20 ó 30 años, en los cuales vamos a pagar nuestra deuda. En consecuencia, lo importante es el manejo responsable y serio de la economía”. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 139 recesión” (Desco, año), como en efecto sucede durante los dos años siguientes. La reinserción del Perú al mundo financiero, a través del restablecimiento de sus relaciones con los acreedores internacionales, se traduce en el aumento sostenido del endeudamiento externo peruano desde 1990 hasta 1996, año en el que alcanza incluso su máximo histórico, equivalente a 33.782 millones de dólares. De este modo, en la primera etapa, a pesar de haber verificado en 1997 una sensible disminución cercana a 5.000 millones de dólares (-14,56%), la deuda externa peruana tuvo una tasa de crecimiento promedio anual de 3.75%. El costo para la economía peruana de tal restablecimiento se puede apreciar más claramente si se analiza el comportamiento del servicio de la deuda que verifica un vertiginoso crecimiento durante estos años, registrando una tasa de crecimiento promedio anual de 57.16%. Esto quiere decir que si en 1990 el Perú pagó por concepto del servicio de la deuda 475 millones de dólares, este monto asciende a 3.407,2 millones de dólares en 1997. Este incremento adquiere un mayor significado cundo se lo analiza en relación con el crecimiento económico, pues entre 1990 y 1997 el servicio de la deuda pasa de representar el 1.16% del PIB al 8.1%, cifra que es particularmente alta si se la compara con el gasto social al que en promedio se dedicó anualmente el 5,06% del PIB. Segunda etapa 1998-1999: Contracción La vulnerabilidad externa del Perú se siente sólo un año después de la firma del Acuerdo Brady, a través del impacto que tuvo la crisis del Sudeste asiático sobre los flujos de capital en América Latina, que sufren una contracción entre 1997 y 1998 del 28.92%. En el Perú esta contracción se vive más agudamente, de modo que entre estos mismos dos años la balanza de capital y financiera pasa de tener un saldo de 5.421 millones de dólares a 2.080 millones; cayendo incluso hasta los 602 millones de dólares en 1999. Esta contracción tuvo un impacto directo sobre la economía peruana que registra una caída en el PIB de -0.7% entre 1997 y 1998, 140 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina mientras que también se contraen en cerca de dos terceras partes las transferencias netas de recursos, pasando de 3.037 millones de dólares en 1997 a sólo 975 un año siguiente. Es más, en 1999 las transferencias netas de recursos reportaron un saldo negativo de -633 millones de dólares, evidenciando el peso del servicio de la deuda sobre una economía peruana en la que la inversión extranjera directa también disminuía durante estos años. De hecho durante esta segunda etapa el servicio de la deuda peruana pasa de 2.141,2 millones de dólares en 1998 a 2.508,7 en 1999, registrando un incremento del 17.16%, aumentando también su participación en el PIB que fue del 51.2% en 1998, y se incrementa hasta el 59.45% en 1999. Para lograr cumplir con los compromisos internacionales adquiridos en los diversos procesos de reestructuración de la deuda externa durante la fase anterior, el gobierno peruano se ve obligado a aumentar el endeudamiento externo, que vuelve a superar en 1998 la barrera de los 30.000 millones de dólares, registrando un incremento del 4.43% respecto al año anterior. En la reducción de -5.16%, registrada el año siguiente parecen combinarse factores externos, ligados a la contracción de la oferta internacional de capitales, con factores internos, relacionados con la inestabilidad política que empezó a desatarse Esta difícil situación se traduce internamente en un aumento del descontento social que ya habían generado las reformas y el proceso de ajuste exigidos como parte de las condicionalidades impuestas en todos los procesos de reestructuración de la deuda externa; así como las ambiciones de Fujimori de permanecer en el poder durante un período más, haciendo ley una acomodada interpretación de la norma constitucional que restringía la reelección consecutiva a una sola vez21. 21. “Según la polémica Ley de Interpretación Auténtica de la Constitución, aprobada por el Congreso en 1997, el primer período quinquenal reelegible se había iniciado en 1995 bajo la nueva Constitución, con lo que el titular, si lo deseaba, estaba facultado para un segundo período a partir de 2000”. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 141 Al parecer ya no eran suficientes las promesas de estabilidad y lucha contra la subversión que lo habían hecho célebre a inicios de la década, y por el contrario, comenzaban a pesar más las desconfianzas, las acusaciones de abusos de autoridad y violaciones de los derechos humanos, sumadas al deterioro de la situación socioeconómica. Tercera etapa 2000-2004: Expansión, pero moderada Después de un intrincado proceso electoral empañado por el fraude y el retiro del candidato opositor Alejandro Toledo de la segunda vuelta por falta de garantías, Fujimori fue reelegido el 28 de mayo de 2000 para un tercer mandato. A partir de ese momento el descontento popular se transformó en graves disturbios, que incluso acompañaron la jornada de posesión presidencial el 28 de julio, en la que varios gobiernos internacionales respaldaron con su presencia la controvertida reelección presidencial. Sin embargo, la falta de legitimidad del tercer gobierno de Fujimori se hizo insostenible cuando, tras la divulgación de un video comprometedor, estalló un escándalo de corrupción en el que estaba directamente involucrado Vladimiro Montesinos, estrecho colaborador del presidente desde 1990, y que se encontraba a la cabeza de los servicios nacionales de inteligencia. Finalmente después de dos meses de incertidumbres, el 22 de noviembre, mientras Fujimori se encontraba en el Japón, el Congreso de la República anunció su destitución por considerarlo “moralmente incapacitado” para ocupar el cargo, asumiendo las facultades presidenciales, Valentín Paniagua, presidente del Congreso, para un período de transición. En junio del 2001 fue elegido Alejandro Toledo como el nuevo presidente, en un Perú que respiraba un ambiente optimista por el restablecimiento del orden democrático. El nuevo líder, que había logrado capitalizar el descontento interno contra Fujimori, contaba también con un fuerte respaldo internacional, en la medida en la que había trabajado para varios organismos 142 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina internacionales, entre ellos el Banco Mundial, el BID, la Ocde y la Agencia Estadounidense de Cooperación Usaid. En este sentido se puede afirmar que su nombramiento contribuye a alimentar la confianza de los mercados internacionales de capital en la economía peruana, en la medida en que se convertía en garantía de mantener una orientación macroeconómica de decidida inspiración neoliberal, acorde con las políticas impuestas por el FMI. Esto se tradujo en una recuperación de la Balanza de Capital y Financiera que, a pesar de haber superado en el 2002 la barrera de los 2.000 millones de dólares, no logra alcanzar nuevamente los niveles anteriores a la etapa de contracción vivida entre 1998 y 199922, como uno de los efectos más prolongados tras la crisis del sudeste asiático. Ante esta contracción, el endeudamiento externo verifica un ligero incremento, pasando de 27.196 millones de dólares en el año 2000 a 31.117 millones de dólares en el 2004. A pesar de este incremento, es importante señalar que tendió levemente a disminuir la relación de la deuda externa con el PIB, que era al inicio de esta etapa de 64,43% y que se ubica en el 2004 en el 62,84%, permaneciendo aún muy por encima del umbral de sostenibilidad definido por el FMI para las economías emergentes en el 25%. La reducción en la relación deuda sobre PIB, se debe en gran medida al crecimiento de las exportaciones, que a partir del 2002 se ubican por encima de las exportaciones, generando finalmente un superávit comercial, que le permite avanzar en la reducción del déficit en cuenta corriente que para el año 2004 fue sólo de -10 millones de dólares. Frente a este repunte de la economía peruana, que se expresa en una tasa de crecimiento promedio anual del PIB del 3.28% entre el 2000 y el 2004, tiende a hacerse aún más significativo 22.En 1997 el saldo de la balanza de capital y financiera había superado los 5.000 millones de dólares. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 143 el incremento registrado en la relación del servicio de la deuda sobre el PIB, que pasa de representar el 5.9% en el inicio de esta etapa, a alcanzar en el 2004 sus mayores niveles históricos durante el período de estudio, ubicándose en 8.12%. De hecho durante estos años el servicio de la deuda registra una tasa de crecimiento promedio anual de 13.66%, y pasa de representar 2.559.6 millones de dólares en el 2000 a superar la barrera de los 4.000 millones de dólares en el 2004, constituyéndose en el monto más alto de pagado por el gobierno peruano por este concepto. Este mayor peso del servicio de la deuda también puede apreciarse observando el comportamiento de las transferencias netas de recursos, que vuelven a presentar un saldo negativo a partir del 2003. Entre el año 2000 y el 2004 la transferencia neta de recursos presenta un saldo total de -1.199 millones de dólares. Esta situación ayuda a alimentar el rápido desencanto de la sociedad peruana respecto al nuevo presidente Toledo, que no logra asumir el rol de liderazgo que se le demandaba, incumpliendo gran parte de las promesas realizadas durante su campaña, especialmente aquellas respecto a un incremento de la inversión social y la lucha contra la pobreza. Por el contrario, durante su mandato, tiende a agudizarse la vulnerabilidad del Perú respecto al comportamiento externo de los flujos de capital, mientras que el repunte de la economía peruana resulta insuficiente para mejorar el perfil de sostenibilidad del endeudamiento externo. El Perú, que tras la firma del Acuerdo Brady en 1997 culmina todos los procesos de reestructuración de su deuda externa tras el episodio de la crisis de los años 80, constituye un ejemplo que evidencia la necesidad de desarrollar propuestas más integrales tendientes a aliviar el peso del endeudamiento externo y de su servicio para economías de ingresos medios y medio bajos, para las cuales los compromisos internacionales tienden a convertirse en claros obstáculos para aumentar inversiones que pueden ser más rentables desde el punto de vista del desarrollo humano. 144 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Análisis de la sostenibilidad social del endeudamiento externo en Perú El análisis del comportamiento de las variables consumo, inversión y servicio de la deuda en relación al PIB evidencia para el Perú que durante los años en los que se registra un incremento en el servicio de la deuda, éste coincide con una desaceleración en el crecimiento del consumo, que no es suficiente para impedir ulteriores caídas en la inversión. Por ejemplo, durante el período 1996-1999 el servicio pasa de registrar una tasa de variación de 1.3% a una del 4.6%, mientras que el consumo pasa de una tasa del 2.5% a una del 0% que demuestra el menor acceso por parte de los hogares peruanos a un consumo que se pueda relacionar con unos niveles de vida digna. Por su parte la inversión cayó al pasar de una tasa de variación del 2.4% en 1996 a mostrar tasas negativas entre 1998 y 1999 de -0.2% y -1.8% respectivamente, evidenciando de esta manera un desmejoramiento en las condiciones requeridas por la economía para mejorar los niveles de vida para la mayoría de la población. Durante el período 2000-2004 empieza a registrarse una tendencia contraria, en la medida en que se verifica una leve disminución en el servicio de la deuda que pasa de una tasa de 0.8% en el 2000 a una negativa del -1.2% en el 2004. Considerando que el crecimiento del consumo se mantiene relativamente estable, esta caída en el servicio permite mejorar las tasas de inversión, que se recuperan desde la variación del -0.7% registrada en el 2000 hasta alcanzar el 3.3% en el 2004. En términos generales durante el período de estudio puede identificarse un mayor sacrificio respecto a la inversión como consecuencia del aumento en los pagos correspondientes a las obligaciones internacionales, como se puede apreciar en la Gráfica 9. Adicionalmente durante el período de estudio (1990-2004) el análisis de la elasticidad de estas tres variables con respecto al PIB para el caso peruano evidencia que la sensibilidad del Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 145 Gráfica 9: Impacto del servicio de la deuda sobre el consumo y la inversión en Perú 1990-2004 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 Porcentaje 4,0 2,0 0,0 -2,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 g PIB gc(C/PIB) gi(I/PIB) gsd(SD/PIB) -4,0 -6,0 -8,0 Años Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores servicio de la deuda y de la inversión es mayor que 1 (2.56 y 1.25 respectivamente), por lo que por cada punto porcentual que aumente el PIB peruano, el servicio sube 2.56% y la inversión 1.25%. Esto quiere decir que el servicio crece más del doble de lo que crece la economía, y concentra una mayor proporción de recursos generados por el incremento del PIB, que la inversión. El consumo, por el contrario, muestra una elasticidad menor de 1 respecto al PIB (0.88) lo que demuestra el sacrifico presente que viene realizando la economía peruana para cumplir con el servicio. Esta tendencia, que se define propiamente a partir de la segunda mitad de la década de los 90, refleja notoriamente la política macroeconómica recomendada por el FMI como parte del esquema de restablecimiento de las relaciones con los acreedores internacionales, inspirada en una receta de estabilización claramente recesiva, donde los costos del ajuste son asumidos por el consumo y donde la mayor parte del sacrificio debe ser realizado por los hogares. 146 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina En todo caso debe reconocerse que la situación peruana en este sentido es mejor que la develada por el análisis del Brasil, en la medida en que el sacrificio del consumo en Perú es suficiente para no implicar también una reducción en las tasas de inversión, que son fundamentales para garantizar mejores posibilidades para la economía a futuro. Tabla 12: Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda con respecto al crecimiento de la economía en Perú La ecuación a estimar es: lnSD = B0 + B1LnPIB SD: Servicio de la deuda Dependent Variable: LnSD Method: Least Squares Date: 08/09/06 Time: 16:48 Sample: 1 15 Included observations: 15 Variable Coefficient B0 Std. Error t-Statistic Prob. -19.47767 6.151680 -3.166236 0.0074 LnPIB 2.559713 0.582193 4.396673 0.0007 R-squared 0.597906 Mean dependent var 7.565747 Adjusted R-squared 0.566976 S.D. dependent var 0.583243 S.E. of regression 0.383801 Akaike info criterion 1.046180 1.914940 Schwarz criterion 1.140586 Sum squared resid Log likelihood -5.846348 F-statistic Durbin-Watson stat 19.33074 2.066240 Prob(F-statistic) 0.000722 Tabla 13: Elasticidad del crecimiento del consumo con respecto al crecimiento de la economía Perú La ecuación a estimar es: LnCONS = B0 + B1lnPIB CONS: Consumo Dependent Variable: LnCONS Method: Least Squares Date: 08/09/06 Time: 17:50 Sample: 1 15 Included observations: 15 Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 147 B0 0.924239 0.126122 7.328140 0.0000 LNPIB 0.889685 0.011936 74.53711 0.0000 R-squared 0.997666 Mean dependent var 10.32378 Adjusted R-squared 0.997486 S.D. dependent var 0.156935 S.E. of regression 0.007869 Akaike info criterion -6.728283 Sum squared resid 0.000805 Schwarz criterion -6.633877 Log likelihood 52.46213 F-statistic 5555.781 Durbin-Watson stat 1.561341 Prob(F-statistic) 0.000000 Tabla 14: Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto al crecimiento de la economía. Perú La ecuación a estimar es: Ln INV = B0 + B1 LnPIB INV: Inversión Dependent Variable: LnINV Method: Least Squares Date: 08/10/06 Time: 15:00 Sample: 1 15 Included observations: 15 Variable B0 Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. -4.194491 2.208473 -1.899272 LNPIB 1.256046 0.209009 6.009523 0.0799 R-squared 0.735312 Mean dependent var Adjusted R-squared 0.714951 S.D. dependent var 0.258074 S.E. of regression 0.137786 Akaike info criterion -1.002668 Sum squared resid 0.246804 Schwarz criterion -0.908261 Log likelihood 9.520010 F-statistic 36.11436 Durbin-Watson stat 0.357540 Prob(F-statistic) 0.000044 0.0000 9.075656 En el caso de Perú para alcanzar el IDH meta, se requiere un crecimiento a un ritmo de entre 2.4% y 3.1% promedio anual entre los años 2006 y 2015, que se cumpliría según las proyecciones según las cuales el Perú crecerá 4.7% durante este período. Aún si Perú conservara el mismo ritmo de crecimiento promedio que mostró durante el período 1991-2004 cuando su economía se expande al 3.8% promedio anual, su deuda seguiría siendo sostenible desde el punto de vista social. En ambos escenarios, sin 148 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina embargo, si la economía peruana crece por debajo de 2.5% promedio anual se estaría incurriendo en insostenibilidad social. Tabla 15: Dos escenarios para el cálculo de la sostenibilidad social de la deuda externa en Perú Indicador Escenario 1 Escenario 2 (p) Tasa de crecimiento proyectada de la población 20052015 1.4 1.4 (k) Tasa de crecimiento PNB per cápita necesario para alcanzar un nivel de vida aceptable a el año 2015 1.0 1.7 (p+k) Tasa de crecimiento del PNB necesaria para alcanzar un nivel de vida aceptable al 2015 2.4 3.1 (g) Tasa de crecimiento esperada del PNB 2005-2015. Banco Mundial. 4.7 4.7 Tasa de crecimiento promedio PNB 1991- 2005 3.5 3.5 Fuente: Calculo de los autores. Algunas conclusiones preliminares Si bien el cálculo del indicador propuesto para la valoración de la sostenibilidad social del endeudamiento externo, arroja resultados satisfactorios para los dos países No Hipc estudiados, éstos no deben ser leídos con excesivo optimismo en la medida en que se trata, en ambos casos, de una condición sumamente frágil, que depende del mantenimiento de un crecimiento que termina siendo totalmente incierto. De hecho, el escenario tanto para Brasil como para Perú deja de ser tan optimista cuando se evalúa el avance hasta ahora alcanzado en el cumplimiento de los ODM, dentro del cual la reducción de las iniquidades internas sigue siendo un reto tan fuerte como el de la lucha contra la pobreza; en un momento donde además la creciente inestabilidad política irremediablemente parece estar comprometiendo la estabilidad de la economía mundial, por cuenta del incremento vertiginoso en los precios del petróleo y la inminente perspectiva de un alza en las tasas Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 149 de interés internacionales; factores que parecen rememorar en varios sentidos el escenario en el que se fue forjando la crisis de los años 80 desde inicios de la década del 70. La capacidad de estos países de seguir honorando a futuro sus obligaciones internacionales sin poner en peligro el cumplimiento de los objetivos trazados en términos de desarrollo humano, depende en gran medida de la manera como crezca cada economía nacional y, sobre todo, de la forma como ese crecimiento impacte los principales indicadores sociales, siendo fundamental una mejor distribución del ingreso, capaz de aliviar las tensiones sociales que a través de la violencia se comienzan a disparar. 150 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Capítulo VII Análisis de la sostenibilidad social del endeudamiento externo en los países Hipc Bolivia Antecedentes En 1985, después de varios años de inestabilidad política23, el gobierno entrante de Víctor Paz Estensoro, del tradicional Movimiento Nacionalista Revolucionario –MNR–, implementa en Bolivia un ambicioso paquete de reformas de orientación neoliberal conocido como la Nueva política económica –NPE–, con el que esperaba hacer frente a la aguda crisis que había afectado el país desde inicios de la década, causada principalmente por altísimos niveles de déficit fiscal y una inflación que ese año llegó incluso hasta el 81.70% (Coronado y Aguayo, 2002:73). 23.Bolivia, al igual que la gran mayoría de países latinoamericanos, había sido gobernada durante la década del 70 por gobiernos de facto. Una vez derrocado a través de un golpe de estado el dictador Hugo Banzer, quien estuvo en el poder desde 1971 hasta 1978, el país se sumió en una aguda inestabilidad que se expresó en la conformación de 10 gobiernos hasta 1982, en su gran mayoría militares. Sólo a partir de octubre de ese año Bolivia retornó al sendero democrático, cuando Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 151 Factores externos, como la caída de los precios internacionales de las materias primas y el aumento de las tasas de interés internacionales habían terminado por complejizar aún más el deteriorado escenario económico boliviano, aumentando la carga por concepto del servicio de la deuda hasta niveles insostenibles, y obligando al país a decretar su moratoria sobre el endeudamiento externo en 1984. El eje central de la estrategia estabilizadora que presentaba la NPE se basó en un primer momento en buscar la transformación del rol del Estado dentro de la actividad económica a través de las denominadas reformas de primera generación que, en términos generales, se inspiraron en tres pilares: La adopción de un modelo de libre mercado, el incentivo de la inversión privada, fuere nacional o extranjera, y la integración al comercio mundial24. Los resultados alcanzados a través de la implementación de las medidas de shock se hicieron sentir muy rápidamente a través de una sensible reducción de la inflación que se redujo a una cifra de dos dígitos en 1986 (sólo el 66%). Fueron devastadores los efectos sociales de una política fiscal tan restrictiva, particularmente porque el Estado seguía ocupando un rol fundamental dentro de la actividad económica del día a día por ser el principal empleador, más allá de las pretensiones de los modelos de ajuste. De esta manera los ajustes terminaron siendo particularmente costosos para los trabajadores bolivianos, finalmente el presidente Hernán Siles Zuazo, elegido desde 1980, pudo posesionarse. Siles Zuazo, un importante personaje de la política boliviana desde mediados del siglo XX en las filas del Movimiento Nacional Revolucionario –MNR– y quien había ocupado la presidencia del país en 1956, tuvo que enfrentar la aguda crisis de la deuda Boliviana, tomado medidas importantes como la desdolarización del sistema bancario. Permaneció en la Presidencia hasta 1985, anticipando un año los comicios, en los que fue elegido Víctor Paz Estensoro como su sucesor. 24.Dentro de este paquete de reformas se encuentra el control del gasto público, el reajuste de precios, la adopción de un tipo de cambio flotante, el refuerzo de la independencia del Banco Central respecto al poder político, la liberalización comercial, una reforma tributaria capaz de ampliar el recaudo y promover a la vez la inversión externa y la búsqueda de acuerdos de renegociación de la deuda externa (Coronado y Aguayo, 2002:75). 152 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina que vieron empeorar dramáticamente sus condiciones de vida. Para mantenerse en la presidencia, a pesar del descontento social reinante y las continuas amenazas golpistas de los militares, Paz Estenssoro se ve obligado a consolidar un acuerdo con el ex dictador Banzer, conocido como el Pacto por la democracia, que logra estabilizar la política nacional hasta 1989, viabilizando así la implementación de las reformas. En este escenario, el gobierno boliviano reanuda los pagos del servicio e inicia negociaciones con los distintos acreedores internacionales para resolver el tema de las obligaciones atrasadas, recibiendo el apoyo de la comunidad internacional por las reformas que venían siendo aplicadas. De esta manera el gobierno de Paz Estenssoro logra concretar dos acuerdos con el Club de París25 antes de 1990. Si bien en estos acuerdos se utilizaron aún los Términos Clásicos, que no preveían ningún tipo de alivio de deuda, sino sólo reprogramaciones de los pagos por concepto de su servicio, para el gobierno boliviano resultaron sumamente importantes para mejorar su valoración internacional, devolviendo a los acreedores parte de la confianza perdida en 1984 tras la declaratoria de moratoria. Estos éxitos alcanzados por la NPE, no fueron suficientes para mitigar el descontento social interno causado por los ajustes que esta incluía, y en 1989, ante la disolución del Pacto por la democracia, Víctor Paz Estenssoro llama a elecciones anticipadas y deja el cargo de presidente un año antes de lo previsto. Su sucesor sería Jaime Paz Zamora, que si bien era su sobrino, se había convertido en un personaje histórico de la política boliviana a partir de los años 60 como militante de izquierda, fundador en 1971 del originariamente partido marxista leninista MIR (Movimiento de Izquierda Revolucionario), que operó en la clandes25.El primero de estos acuerdos se aprobó en julio de 1986 y contemplaba la reprogramación de una deuda de 642 millones de dólares con vencimientos entre el 1 de julio de 1986 y el 30 de junio de 1987. El segundo acuerdo se firmó en noviembre de 1988 sobre 228 millones de dólares cuyos vencimientos estaban contemplados entre el 1 de octubre de 1988 y el 31 de diciembre de 1989 (Club de París, año). Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 153 tinidad durante la dictadura de Banzer hasta 1978 y que luego, tras el regreso de la democracia, se fue acercando cada vez más a la social democracia. En 1982, tras uno de los períodos más convulsionados en la historia política boliviana, asume como vicepresidente en representación de la Unión Democrática Popular –UDP–, una coalición de izquierda a la cabeza de Hernán Siles Zuazo que constituyó el primer gobierno democrático. Generalidades Bolivia ha sido históricamente una de las economías más pobres de América Latina. De hecho para 1990 el PIB per cápita era de 730 USD y la economía boliviana representaba sólo el 0.46% del PIB regional. Durante los últimos 15 años la situación sólo registra una leve mejoría si se considera que para el año 2004 contaba con un PIB per cápita de 935 USD; mientras que el PIB nacional había pasado a representar un 0.5% del PIB regional. El modesto desempeño de su sector productivo condena a Bolivia a una fuerte dependencia del financiamiento externo, que es principalmente oficial, dado que por su tradicional inestabilidad, los inversionistas privados no la encuentran como una plaza muy atractiva para la colocación de capitales. De esta manera el endeudamiento externo boliviano es contraído principalmente con los organismos multilaterales de crédito y los acreedores bilaterales, principalmente con el Club de París; razón por la cual no pudo beneficiarse del Plan Brady, concebido fundamentalmente para superar la crisis de la deuda con la banca comercial. Al no haber tenido acceso a los mercados privados, se puede afirmar que comparativamente con otros países de la región la deuda boliviana ha sido pequeña desde 1990, representando hasta el 2004 valores inferiores al 0.01% del endeudamiento latinoamericano total. No obstante, la verdadera dimensión del problema de su deuda externa para la economía boliviana, sólo logra percibirse claramente al analizar su peso interno en relación al PIB. 154 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Gráfica 10: Financiamiento externo de Bolivia 1990-2004 9000 1200 8000 1000 7000 Millones de Dólares 6000 Deuda Externa 800 PIB 5000 4000 3000 2000 600 IED 400 Inversión en Cartera* OAD 200 1000 0 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Años Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores. Gráfica 11: Estructura de la deuda de Bolivia 1990-2004 6000 Millones de Dólares 5000 1 4000 2 3000 2000 1000 0 1990 1998 1999 2004 Años Privada Multilateral Bilateral Fuente: Sela Si bien durante el período de estudio la relación deuda sobre PIB tiende a disminuir, al pasar de representar el 77.4% en 1990 al 63.5% en el 2004 (59.68% en el 2005), es evidente que se mantiene muy por encima de los umbrales de sostenibilidad del endeudamiento externo, a pesar de los beneficios recibidos Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 155 por Bolivia a través de las iniciativas de alivio de deuda para los países más pobres. Durante estos 15 años, el monto total de la deuda externa desembolsada a Bolivia ha crecido en un 76.11%, lo que significa que pasó de 3.768 millones de dólares en 1990 a 4.951 millones en el 2004. En el año 2003 la deuda externa boliviana alcanzó sus máximos superando la barrera de los 5.000 millones de dólares. Se puede apreciar un considerable aumento en los desembolsos anuales por concepto del servicio de la deuda durante el período de estudio, ya que en 1990 equivalía a 385.3 millones de dólares mientras que en el 2004 alcanza los 536 millones, verificando un incremento cercano al 72% y representando en promedio cada año 6.68% del PIB. Si bien es importante subrayar que el comportamiento del servicio de la deuda para Bolivia es sumamente variable durante estos años, se verifica una tendencia al incremento, manteniendo una tasa de crecimiento promedio anual de 3.94%, que se ubica así casi medio punto porcentual por encima del ritmo de crecimiento de la economía que fue del 3.45% durante el mismo período. Este hecho evidencia las dificultades que tiene la economía boliviana para alcanzar niveles sostenibles de endeudamiento externo, a pesar de las propuestas de alivio anteriormente señaladas, y del desempeño relativamente positivo que tuvo durante los 15 años estudiados el pequeños país andino en comparación con el conjunto de la región que verifica un crecimiento promedio anual de 2.92%. Entre 1990 y 2004 la economía boliviana pagó por concepto del servicio de la deuda un total de 6.393.1 millones de dólares, que es equivalente al 82% del PIB del pequeño país andino y cerca de 1.500 millones de dólares superior al desembolso histórico total de la deuda boliviana, que había llegado a los 4.951 millones en el 2004. Analizando el comportamiento de la balanza de capital y financiera, se pueden identificar dos etapas durante el período de estudio dentro de las cuales se analizará la evolución de la deuda 156 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina externa boliviana: La primera etapa que es de expansión que se extiende de 1990 a 1998; y la segunda etapa de contracción, va de 1999 al 2004. Gráfica 12: Comportamiento de la balanza de capital y financiera de Bolivia 1990-2004 1000 Millones de Dólares 800 600 400 200 0 -200 1990 1993 1996 1999 2002 2005a Años Balanza de Capital y Financiera Fuente: Cepal Deuda externa de Bolivia 1990-2004 Primera etapa 1990-1998: Expansión Esta primera etapa se caracteriza por el comportamiento expansivo del balance de capital y financiero que registra la economía boliviana, pasando de un saldo positivo de sólo 58 millones de dólares en 1990, a uno de 791 millones de dólares en 1998, lo que significa que la entrada de flujos financieros se multiplica por más de 13 veces durante este período. Este hecho está relacionado fundamentalmente con dos efectos que tuvo sobre los acreedores e inversionistas internacionales la implementación de la NPE por parte del gobierno boliviano de Paz Estenssoro a partir de 1985. Por una parte, el enfoque neoliberal de las reformas, que privilegiaba el accionar de agentes privados en la economía y abría los mercados, les inspiraba Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 157 más confianza; y por la otra, se estaban abriendo oportunidades rentables de inversión que no podían desaprovechar en Bolivia, particularmente a través de los procesos de privatización. En este sentido debe resaltarse que si bien Bolivia no fue beneficiario de la iniciativa Brady, en la medida en que su deuda externa no había sido contraída con la banca comercial en la cual estaba centrada esta propuesta, el reinicio de negociaciones con el FMI y la imposición de sus clásicas condicionalidades, obligaron a los gobiernos bolivianos a orientar su política macroeconómica de acuerdo al mismo modelo que a los demás países. De esta manera puede explicarse también la profundización de las reformas neoliberales en Bolivia a cargo del sucesor del Paz Estenssoro, el opositor Paz Zamora, quien no tuvo más remedio para mantenerse en la presidencia hasta 1993 que moderar su discurso de izquierda, aceptar el respaldo de la Alianza Democrática Nacional –ADN–26, partido político de su adversario histórico el ex dictador Banzer, y mantener y profundizar los programas de estabilización y ajuste que respondían a las condicionalidades exigidas por los organismos multilaterales para la reestructuración de sus deudas, con el apoyo del Club París. Esta política fue reforzada por Gonzalo Sánchez de Losada, quien llegó a la presidencia boliviana en 1993 como el sucesor del ex presidente Paz Estenssoro al interior del tradicional partido MNR. Se trataba de un personaje relativamente fresco en la política boliviana, de corte tecnocrático y neoliberal heredado de su formación norteamericana, y quien había abanderado la implementación de la NPE a mediados de los años 80 como ministro de planeamiento y Coordinación de Paz Estenssoro. Gonzalo Sánchez de Lozada, quien permaneció en el poder hasta 1997, fue el encargado de implementar en Bolivia las de26.Si bien la alianza MIR-ADN suscitó suspicaces críticas respecto al trasformismo de Paz Zamora y sus supuestas ambiciones de poder, en ese momento parecía representar la única alternativa para fortalecer el frágil ordenamiento democrático, cuya consolidación iba a depender de todas formas de las capacidades de los nuevos gobiernos para garantizar la estabilidad macroeconómica. 158 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina nominadas “reformas de segunda generación” que emergieran del Consenso de Washington, dentro de las cuales la descentralización ocupó sin duda el lugar principal. Así mismo, se reforzó la tendencia a la privatización de empresas estatales, que se extiende por sectores estratégicos para el país, como el de las telecomunicaciones, el trasporte (ferroviario y aéreo), el minero, el eléctrico y el de los hidrocarburos, que si bien representaron una recapitalización para el Estado cercana a los 1.700 millones de dólares (Cidob, 2006) socialmente se tradujeron en un incremento de la desocupación al implicar despidos masivos. Otra de las reformas importantes fue aquella del sistema pensional, donde empezaron a operar los fondos de pensiones privados, que tendrán un rol fundamental en la expansión de los mercados privados de capitales. En 1997, a la cabeza de una megacoalición de gobierno, el ex dictador Hugo Banzer tras tres intentos fallidos por ser elegido democráticamente, llegó a la Presidencia de la República, manteniendo en términos generales la misma política macroeconómica hasta 1998, año final de esta primera etapa. A pesar de la intensificación de las reformas de corte neoliberal promovidas por el FMI en estos primeros años de la década del 90, así como de los buenos resultados que tuvieron en la estabilización macroeconómica, en Bolivia se mantuvo durante esta primera fase el déficit tanto en la balanza comercial como en la cuenta corriente, con una marcada tendencia al incremento, como se puede apreciar en la tabla presentada a continuación: Tabla 16: Comparativo 1990-1998 del saldo en la balanza comercial y de cuenta corriente. Bolivia Año Exportaciones Importaciones Exportaciones Netas (X-M) Cuenta Corriente 1990 977 1086 -109 -220 1998 1104 1760 -656 -666 Fuente: Cepal Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 159 Este hecho evidencia cómo las reformas tendientes a la liberalización de los mercados, al no traducirse directamente en un mejoramiento significativo de la capacidad productiva de una economía, en especial si es tan pequeña como la boliviana, pueden implicar muchas veces una inserción marginal al mercado mundial donde no se alcanzan los niveles necesarios de competitividad, presentándose generalmente un crecimiento mucho más rápido de las importaciones que de las exportaciones. De esta manera tal marginalidad determina a su vez la insuficiencia de los ajustes internos, a pesar de sus altos costos sociales, en la medida en que no se están generando nuevos ni mayores ingresos. Ante esta situación en Bolivia, como en la gran mayoría de los países latinoamericanos, las políticas de ajuste y de control del déficit fiscal se traducen paradójicamente en un incremento del endeudamiento externo. Bolivia había comenzado la década de los 90 con una deuda de 3.768 millones de dólares y culminó esta primera etapa con un endeudamiento de 4.659 millones de dólares, lo que representa un incremento del 23.65%. Sin embargo, el peso de esta deuda respecto al PIB, que es para 1990 equivalente al 77.4%, tiende a disminuir a lo largo de la fase, hasta ubicarse en 68.06% en 1998. Es importante subrayar que de todas maneras traspasa claramente el umbral de sostenibilidad definido por el FMI en 25% del PIB. Durante esta fase Bolivia alcanzó 5 acuerdos de reestructuración de su deuda con el Club de París, utilizando distintas versiones de los términos ya modificados, logrando superar así en gran medida la crisis de la deuda en su vertiente bilateral. El primero de estos acuerdos se firmó en marzo de 1990 utilizando los Términos de Toronto27, a través del cual se renegociaron 276 27.Los Términos de Toronto fueron diseñados para ser utilizados en los procesos de renegociación con los países más pobres, en los que se implementa por primera vez una reducción de la deuda, al incluir una cláusula de cancelación del 33% (Club de París, 2006). 160 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina millones de dólares que Bolivia debía cancelar entre el 1 de enero de 1990 y el 31 de diciembre de 1991 (Club de París, 2006). En enero de 1992 se logra un segundo acuerdo, esta vez renegociado bajo los denominados Términos de Londres, que remplazaron a partir de diciembre de 1991 los Términos de Toronto, y en los que se ampliaba la cláusula de cancelación hasta un 50% (Club de París, 2006). En este segundo acuerdo se renegociaron sólo 65 millones de dólares de pagos pendientes para ese año, aprobándose la posibilidad de hacer operaciones de canje de deuda (Club de París, 2006). En 1995 Bolivia logra consolidar dos acuerdos con el Club de París, uno en marzo y el otro en diciembre, ambos negociados bajo los Términos de Nápoles28, renegociándose respectivamente 482 millones de dólares, correspondientes a los pagos con vencimiento entre el 1 de enero de 1995 y el 31 de diciembre de 1997 (Club de París, 2006), y 881 millones de dólares del stock de deuda acumulado hasta el 31 de diciembre de 1995 (Club de París, 2006). Por último en octubre de 1998, tras la aprobación en septiembre de ese mismo año de un programa supervisado por el FMI, Bolivia consolida un nuevo acuerdo con el Club de París sobre un total de 561 millones de dólares (Club de París, 2006), utilizando esta vez los Términos de Lyon29, que contemplan una reducción de hasta el 80% y que fueron adoptados sólo temporalmente a partir de noviembre de 1996, de manera complementaria a la iniciativa 28.Los Términos de Nápoles remplazaron en 1994 los Términos de Londres, respecto a los cuales representan una ampliación al menos en dos aspectos: a. La cancelación en los créditos no AOD elegibles pasa del 50% al 67%; b. Pueden suscribirse acuerdos que contemplen un tratamiento del stock acumulado de deuda y no sólo de los vencimientos (Club de París, año). 29.Solamente 5 países (en orden cronológico: Costa de Marfil, Uganda, Mozambique y Bolivia en 1998, y Guyana en 1999) resultaron beneficiarios de estos términos cuyo uso fue limitado a partir del año 2000 sólo a aquellos países que ya habían sido beneficiarios, pero que aún no habían alcanzado el punto de decisión en el marco de la Hipc (Club de París, año). Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 161 de alivio de la deuda para los países más pobres Hipc lanzada a mediados de ese mismo año por el FMI y el Banco Mundial. Las buenas relaciones que habían mantenido a partir del retorno de la democracia los distintos gobiernos bolivianos con el FMI, y que se habían materializado a través de la aprobación de distintos créditos para apoyar los programas de ajustes y reformas30, facilitaron la participación del país andino en la implementación de dicha propuesta, aunque en relación con otros países pobres altamente endeudados, particularmente del África Subsahariana, su situación no resultaba tan crítica. Según el Documento final del punto de decisión31 el país andino resulta elegible para beneficiarse del alivio de deuda al superar el umbral del 250% en la relación del valor presente neto del total de la deuda pública y públicamente garantizada sobre las exportaciones, que había sido definido en el Análisis de la Sostenibilidad de la Deuda (DSA, por sus siglas en inglés) sobre el cual se basaba la iniciativa. Este indicador para Bolivia fue en 1997 equivalente a 270% (IMF-IDA, 1997:3) lo que justificaba su inclusión. La decisión a la que llegan el FMI y la IDA consagrada en este documento es dar un año de plazo para llegar a un denominado punto de culminación en el que se le debe otorgar a Bolivia un alivio de la deuda que le permita llevar el indicador VPN deuda total sobre exportaciones hasta la meta del 225%, estimándose que la ayuda ascendería a cerca de 448 millones de dólares en VPN. Durante ese año el gobierno boliviano debe comprometerse a mantener y profundizar las reformas. 30.Estos créditos habían sido otorgados primero en el marco del Programa SAF (Sructural Adjustment Facility, en español Facilidades para el Ajuste Estructural), luego ESAF (Enhanced Structural Adjustment Facility, en español de Facilidades Ampliadas para el Ajuste Estructural), que sería remplazado a partir de 1999 por el Programa PRGF (Poverty Reduction Growth Facility, en español, Reducción de la pobreza y fomento del crecimiento) 31. Este documento fue preparado en agosto de 1997 por personal del FMI y de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), o IDA por sus siglas en inglés (International Development Association), que hace parte del grupo del Banco Mundial. 162 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina En el mismo documento, se señala lo siguiente: Bolivia está entre los menos vulnerable dentro del grupo de referencia de 24 países pobres altamente endeudados, pero en esta posición de menor vulnerabilidad se refleja parcialmente el hecho de que sea el que más ha avanzado entre estos países en los procesos de reformas (Club de París, 2006). Esta apreciación permite evidenciar cómo la valoración acerca de la sostenibilidad del endeudamiento externo de un país en el marco Hipc no se realiza bajo parámetros tan estrictamente técnicos, como se pretende, pues se incluyeron también consideraciones políticas que, como en el caso de Bolivia, pudieron haber jugado un rol determinante. Gran parte del documento del punto de decisión se dedica pues a hacer recuento de lo que se denomina el track record de lo que ha sido la implementación del ajuste y las reformas en Bolivia a partir de 1985, y se reconocen los resultados que alcanzan respecto a la estabilización macroeconómica, reconociéndose lo fundamental que había resultado tal valoración en la discusión del documento preliminar de Bolivia acerca de la propuesta Hipc, que se dio al interior del FMI y la AIF. Bolivia estaba incluida dentro de la categoría de países AIF, que reciben a través de esta vía acceso al financiamiento externo que tiene prácticamente vetado ante los acreedores privados, gracias a la utilización de condiciones concesionarias, es decir, más favorables que las del mercado32. Bolivia cumplía además 32.Vale la pena recordar al respecto la explicación que ofrece la misma AIF acerca de los criterios con los que se define la asignación de los recursos: “El principal factor que determina la asignación de los recursos de la AIF entre los países (…) es el desempeño de cada uno de ellos en cuanto a la aplicación de políticas que promueven el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Ese desempeño se determina mediante las evaluaciones de las políticas e instituciones nacionales. Para destacar plenamente la importancia de estas evaluaciones en las asignaciones de los recursos de la AIF teniendo en cuenta el desempeño, el puntaje general que obtienen los países se denomina Índice de asignación de recursos de la AIF (IRAI, por su sigla en inglés). Además del IRAI, en el proceso de asignación de los recursos también se tienen en cuenta los resultados de la cartera y la gestión de gobierno. En conjunto, el IRAI, los resultados de la cartera y la gestión de gobierno Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 163 con el criterio adicional necesario para ser incluida en la iniciativa por la vía de la relación deuda sobre exportaciones: Su deuda superaba ampliamente el 40% del PIB. El tratamiento discrecional habría de constituirse a la postre en el origen de muchas de las críticas que recibió la puesta en marcha de la Hipc, de la que quedaron excluidos muchos países que requerían urgentemente un alivio de deuda, y que motivaron años más tarde su revisión y ampliación por parte del Banco Mundial y el FMI. Un año más tarde, en septiembre de 1998 Bolivia alcanza el denominado punto de culminación, siendo uno de los primeros países en recibir efectivamente un alivio de deuda bajo esta proposición. El monto estimado de esta ayuda era de 448 millones de dólares en términos de VPN de 1997, distribuidos de la siguiente manera: Por parte de los acreedores bilaterales, principalmente el Club de París, USD 157 millones, mientras que los multilaterales aportarían los USD 291 millones restantes, de los cuales un poco más de la mitad (USD 155 millones) corresponderían al BID, seguido por el Banco Mundial (USD 54 millones), la Corporación Andina de Fomento CAF (USD 39 millones) y el FMI con sólo 29 millones de dólares33. Con estos aportes, que serían entregados en un 40% durante los siguientes 4 años, y el 60% restante durante los siguientes 40 años (2037), Bolivia debía alcanzar la meta del 218% en el indicador VNP Deuda total sobre exportaciones34. Adicionalmente se constituyen la Calificación del desempeño de los países que reciben financiamiento de la AIF (CPR, por sus siglas en inglés). Además de la CPR, la población y el ingreso per cápita de los países también determinan la asignación de los recursos de la AIF” (World Bank, 2006).Está claro que para el Banco Mundial y el FMI estas políticas deben ser de orientación neoliberal. 33.Los 14 millones de dólares restantes corresponden a otros acreedores multilaterales menores (IMF-IDA, 1998:10-11). 34. Esta meta es inferior a la proyectada en el Documento Final del Punto de Decisión elaborado un año anterior, en el cual se había establecido en 225%, dado que la deuda externa Boliviana para ese año fue menor de la que se esperaba (IMF-IDA, 1998:12-13). 164 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina espera reducir la vulnerabilidad externa de Bolivia, al disminuir sus necesidades de financiamiento externo del 8% del PIB en 1998 a la mitad en el 2005. Durante esta primera etapa, a pesar de los múltiples acuerdos de reestructuración y alivio, el servicio de la deuda boliviana presentó un incremento del 12.58%, pasando de representar 385.3 millones de dólares en 1990, a ubicarse en 433.8 millones de dólares en 1998, lo que permite plantear un interrogante acerca de la efectividad de estas ofertas. Si bien durante esta primera fase se registra una mejoría relativa en el desempeño económico boliviano –que durante estos años verifica una tasa de crecimiento promedio anual del 4.37%–, no debe leerse superficialmente como una mejoría en la situación respecto al endeudamiento externo, ya que frente a una mayor disponibilidad de recursos provenientes del exterior no parece presentarse una tendencia a corregir los factores que determinaron el sobreendeudamiento estructural. De hecho se mantuvo una clara tendencia al aumento de la deuda contraída, factor que contribuye a aumentar la vulnerabilidad de esta pequeña economía frente a la volatilidad de los flujos externos de capital, como se verificará durante la segunda fase, a pesar de las buenas expectativas generadas por los buenos resultados obtenidos por Bolivia en el marco de la iniciativa Hipc. Segunda etapa 1999-2004: Contracción Durante esta segunda fase Bolivia refleja claramente la situación que se presenta en el resto de América Latina, donde no se recuperaron los niveles en la entrada de flujos de capital que se habían registrado antes de la crisis asiática. De hecho la economía boliviana resulta particularmente sensible a esta situación, al pasar de un saldo positivo en el balance de capital y financiero de 515 millones de dólares en 1999 (que, sin embargo, fue 176 millones menor que el presentado en 1998) a presentar en el 2004 un saldo negativo de -131 millones. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 165 Para Bolivia estos fueron además unos años de particular inestabilidad política que en distintas ocasiones amenazó con derrumbar el régimen democrático aún reciente, y en esa medida, no plenamente consolidado. La democracia se resquebrajaba en gran medida por los altos costos sociales que implicaron los ajustes y las reformas, así como una drástica política para la erradicación de los cultivos de coca promovida por los Estados Unidos, sin considerar que en este país estos cultivos no sólo responden a la dinámica global del narcotráfico, si no también a milenarias tradiciones culturales y donde hace parte de la base alimentaria de las comunidades indígenas, que representan el 85% de su población. Al descontento popular en el año 2001 se suma el retiro anticipado del entonces presidente, el ex dictador Hugo Banzer, derrotado a final por un voraz cáncer, y frente al cual fue evidente el vacío de poder producto de la falta de nuevos liderazgos políticos, capaces de reoxigenar la política boliviana, que había estado reciclando presidentes del pasado a partir del retorno de la democracia35. Ante la renuncia de Banzer, asumió el vicepresidente Jorge Quiroga, claro representante de la nueva élite de derecha boliviana, de orientación económica ortodoxa forjada durante su educación en los Estados Unidos, de donde había retornado a finales de la década de los 80 para incorporarse en el sector privado y adherirse al Partido Alianza Democrática Nacionalista –ADN– de Banzer. En 1992 fue nombrado ministro de finanzas con sólo 30 años, participando en la renegociación de la deuda bilateral con los Estados Unidos. Todas estas cualidades fueron tomadas en cuenta por Banzer al proponerle ser su compañero de fórmula para las elecciones de 1997 (Cidob, 2006). 35.Tal había sido el caso de Siles Zuazo, Paz Estenssoro, Paz Zamora y el mismo Banzer. Quizás la única nueva figura de la política boliviana reciente había sido hasta entonces el desafortunado Sánchez de Lozada, caracterización que se hace relativa si se considera el papel fundamental que jugara en su posicionamiento el legendario Paz Estensoro. 166 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Sin embargo, este perfil de tecnócrata escondía una falta de carisma que sería necesaria para convertirse en un nuevo líder que se hizo más evidente tras la desaparición de Banzer. De esta manera su gestión se limitó a culminar el período del mandato para el cual había sido elegido el ex dictador, en agosto del 2002, teniendo que hacer frente a una difícil situación económica con una estricta política fiscal. Durante esta etapa se pueden identificar dos momentos en relación al comportamiento de la deuda externa: El primer momento que va desde 1999 hasta el 2002, corresponde al mandato de Banzer y Quiroga, durante el cual la deuda boliviana registra una tendencia a la contracción, pasando de 4.574 millones de dólares en 1999 a 4.300 millones en el 2002, verificando una tasa de variación promedio anual de -1.98%. El ortodoxo manejo de la economía por parte del gobierno adenista permitió que en 1999, cuando se amplió la iniciativa Hipc original, dando paso a lo que se conocerá como la Hipc II, Bolivia resulta ser uno de los países priorizados por los organismos multilaterales, que consideraban satisfactoria la implementación de ajustes y reformas. Bolivia alcanza en febrero del año 2000 el punto de decisión bajo la Hipc II, hecho que marcó el primer paso hacia una ulterior reducción parcial del servicio de la deuda. En el documento elaborado por el FMI y la AIF en ese momento se establecieron tres condiciones para que Bolivia pudiera alcanzar el nuevo punto de culminación, accediendo al alivio adicional ofrecido, equivalente a 854 millones de dólares en términos de VNP de 1998 (IMF-IDA, 2000:12): i) continuar aplicando sólidas políticas macroeconómicas y estructurales; ii) establecer un Documento Estrategia de Lucha contra la Pobreza (Delp o Prsp por sus siglas en Inglés) completamente definido, y iii) confirmar la participación de los demás acreedores de Bolivia en la Hipc reforzada (World Bank, 2006). Con este alivio adicional se esperaba que Bolivia lograra llevar el indicador del VPN deuda total sobre exportaciones a un 150% que le garantizara la sostenibilidad de su endeudamiento Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 167 externo, entendido como el cumplimiento de sus compromisos internacionales sin necesidad de recurrir a nuevas renegociaciones en el futuro. En mayo del año siguiente fue aprobado por el FMI y la IDA el Documento Final del Punto de Culminación de la Hipc, donde se establece que el 69% de la asistencia, equivalente a 585 millones de dólares en VNP de 1998, sería prestada por los acreedores multilaterales, principalmente el BID (36% del total), mientras que los restantes 268 millones corresponderían a asistencia de los acreedores bilaterales, dentro de los cuales el Club de París se había comprometido a otorgar el 94% a través de renegociaciones basadas en los Términos de Colonia (IMF-IDA, 2001:11). Además, en el marco de la iniciativa reforzada, el FMI se comprometió a proporcionar 55.3 millones de dólares en VNP. Llegando al punto de culminación, se ponen a disposición de Bolivia 41.14 millones de DEG36, que adoptarán la forma de una donación depositada en una cuenta en beneficio de Bolivia establecida y administrada por el FMI. Los fondos deberían ser utilizados para atender el servicio de la deuda que Bolivia tenía en ese momento con el FMI, a medida que se cumplan los vencimientos (World Bank, 2006). Bolivia es uno de los pocos países que alcanzar relativamente pronto el punto de culminación en el marco de la nueva iniciativa, conseguido en junio del 2001, sólo un año y medio después de haber llegado al punto de decisión, convirtiéndose así en el segundo país en llegar hasta esta instancia después de Uganda. Para los organismos multilaterales este rápido desenlace representaba un claro reconocimiento a la gestión del gobierno boliviano por la aplicación juiciosa de todas sus recomendaciones, que significaron para el país asumir importantes costos sociales. Frente a estos costos, el alivio en el servicio de la deuda otorgado por parte del Banco Mundial en el marco de la Hipc II es de 140 millones de dólares en VNP, suministrado entre el 1 de julio 36.Los DEG son los Derechos Especiales de Giro, utilizados por el FMI. 168 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina de 2001 y el 30 de septiembre de 2014, de la siguiente manera: Cada año se cubrirá el 50% del servicio de la deuda pagadero a la AIF por concepto de la deuda desembolsada y pendiente de pago al final del año 2000. Para este año culminaba el suministro de la asistencia otorgada en el marco de la iniciativa original, que fue cercano a los 290 millones de dólares, ofrecidos por el Banco Mundial como alivio al servicio de la deuda (World Bank, 2006). A pesar del alivio adicional que representaba la Hipc ampliada, y del buen desempeño del gobierno boliviano en el proceso de reformas impuesto como parte de las condicionalidades para participar de ella, durante este primer momento de la segunda etapa Bolivia vivió el incremento vertiginoso del servicio de su deuda externa, alcanzando incluso en el año 2000 el máximo histórico registrado durante el período de estudio 1990-2004, equivalente a 642.1 millones de dólares. El 6 de agosto del 2002 volvió a asumir como presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, quien logra hacer frente a la crisis política desatada tras el retiro de Banzer con una propuesta política construida sobre 3 pilares: Paquete de medidas liberales: Con el fin de hacer frente al bajo nivel de ingresos fiscales del Estado, el incremento del desempleo y la caída tanto del consumo interno como de la inversión, particularmente extranjera. Para ello se propone una intensificación de la participación boliviana en los esquemas de integración regional, así como tratados de libre comercio con Estados Unidos y otros países como Chile. Se da un rol estratégico al sector de los hidrocarburos, donde las vastas reservas de gas parecían constituir una buena oportunidad de atraer la inversión extranjera. Lucha anticorrupción: Tradicionalmente la corrupción es uno de los problemas más agudos dentro del sistema político boliviano, donde prevalecen los intereses privados sobre los públicos. La propuesta de Sánchez de Lozada apunta a hacer más transparente y eficiente al Estado, promover una cultura de mayor fiscalización de los recursos públicos y la profesionalización de la función pública. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 169 Lucha contra la exclusión: Pero entendida más desde una perspectiva de reordenamiento del gasto público, que debía comprometerse sólo en aquellos casos en los que contribuyera a generar empleo, infraestructura, servicios sociales o economías de escala. Adicionalmente, se anunciaba la promoción de una nueva línea de créditos orientados hacia las pequeñas y medianas empresas (Pymes) así como la aprobación de un seguro de desempleo con el que se trataba de dar alguna respuesta a los altos costos sociales generados por las reformas. Con esta propuesta, que no se aleja en los absoluto de la orientación neoliberal que había dominado la escena política boliviana desde mediados de la década del 80, Gonzalo Sánchez de Lozada logra ganar la presidencia en el congreso, al no haber obtenido el 50% de los votos, gracias al respaldo de Paz Zamora, con quien había estado tradicionalmente enfrentado, pero quien veía la necesidad de estabilizar políticamente el país ante las amenazas crecientes contra el régimen democrático. Durante el segundo momento, que corresponde a los años 2003-2004, el endeudamiento externo boliviano aumentó con una tasa de crecimiento promedio anual de 7.73%, alcanzando incluso su pico histórico en el 2003, con un valor de 5.042 millones de dólares y corresponde a los años más convulsionados en la historia reciente de Bolivia, ya caracterizada por una aguda inestabilidad. Ante la necesidad de aumentar la recaudación tributaria como parte de las condicionalidades exigidas por el FMI, el Gobierno de Sánchez de Lozada lanza en febrero de 2003 una propuesta para la creación de un nuevo impuesto sobre los salarios, que se constituye en la chispa que enciende el polvorín: De manera espontánea los ciudadanos bolivianos se toman las calles para protestar, contando con el apoyo de la policía que había recibido la orden de reprimir los levantamientos populares. Tras varios días de disturbios y el llamamiento por parte de las centrales obreras a la huelga, la situación parece calmarse ante la decisión del ejecutivo de retirar el nuevo paquete fiscal, 170 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina aunque queda demostrado la debilidad del gobierno que no tenía al parecer otro recurso que recurrir a las fuerzas armadas para mantenerse en el poder. El movimiento indígena históricamente excluido de la política boliviana y que se había fortalecido y radicalizado por la defensa de sus cultivos tradicionales de coca, mantuvo sus protestas buscando modificar la estricta política de erradicación pactada desde el gobierno de Banzer con los Estados Unidos, y a la que también estaba condicionada la ayuda de los organismos multilaterales de crédito. La gota que derramaría la copa de la paciencia del pueblo boliviano sería el anuncio en septiembre de ese mismo año de las condiciones en las que se había negociado con el Consorcio Pacific LNG la explotación y exportación a través de un puerto chileno de las reservas de gas, sobre las que se habían generado múltiples expectativas de crecimiento para la pequeña economía andina. Estallaron nuevamente los levantamientos populares por todo el territorio nacional, y los diferentes movimientos sociales y sindicales empezaron a exigir la renuncia del presidente, quien en su anterior mandato había aprobado la controversial Ley de Hidrocarburos, en la que se reglamentaba un pago irrisorio de regalías por parte de las multinacionales encargadas de su explotación, mientras la gran mayoría de los hogares bolivianos carecían del servicio domiciliario. Ante las múltiples presiones Sánchez de Lozada presentó finalmente el 17 de octubre su carta de renuncia ante el Congreso boliviano y abandonaba el país para radicarse en los Estados Unidos. Fue remplazado por el vicepresidente Carlos Mesa, un intelectual identificado como un político independiente, que había sido seleccionado por Sánchez de Lozada como compañero de fórmula en sus intentos por construirse un perfil más social para suavizar su imagen de tecnócrata, que no era tan popular. Pero que se había distanciado del presidente Sánchez de Lozada por desacuerdos acerca de las forma como fueron reprimidos los levantamientos populares, razón por la cual mantuvo ini- Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 171 cialmente un importante apoyo popular, que se fue deteriorando rápidamente ante la falta de apoyo político en el Congreso y el mantenimiento matizado de las mismas políticas neoliberales que, si bien respondían a las condicionalidades exigidas por las IFI, no eran consideradas legítimas por el pueblo boliviano. En consecuencia Mesa también fue obligado a presentar su renuncia en junio de 2005 ante las presiones de los movimientos sociales, en lo que se ha denominado la Guerra del gas. Esta segunda etapa terminaba para Bolivia en un ambiente de inestabilidad frente al cual existan pocas razones para ser optimistas respecto al comportamiento del endeudamiento externo, a pesar de los alivios obtenidos en el marco de la Hipc original y ampliada. Por el contrario, el aumento de la deuda externa desembolsada parece evidenciar los efectos colaterales que tuvo la implementación de ajustes y reformas incluidos dentro de las condicionalidades, y que terminaron por desmoronar el sistema político boliviano. Bolivia parece representar pues una aguda paradoja para las IFI, donde el haber desarrollado al pie de la letra sus recomendaciones y el haber accedido a operaciones de condonación de deuda, solamente representó a la postre la radicalización de las concepciones antiliberales e incluso antisistema, que encarnan en la figura de Evo Morales, el primer presidente indígena en la historia de esta nación tradicionalmente caracterizada por la exclusión. Más que de optimismos el escenario de Bolivia a partir del 2004 parece estar plagado más bien de de dudas y pocas certezas. Análisis de la sostenibilidad social del endeudamiento externo en Bolivia A partir del análisis del comportamiento del consumo, la inversión y el servicio de la deuda, se desprende que para Bolivia el incremento en las tasas de variación del servicio de la deuda ha estado acompañado por desaceleraciones en las tasas del consumo, las cuales, no son suficientes para impedir tasas de 172 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina crecimiento negativas en la inversión. Esta tendencia se aprecia mucho más claramente durante el período 1997-2003, cuando se registra una caída progresiva en el consumo, que había registrado una tasa de crecimiento de 4.3% en 1997 y que disminuye hasta ubicarse en el 1.0% en el año 2003, mientras que la inversión, que venía de un crecimiento positivo de 5.6% en 1998, mostró tasas de crecimiento negativas hasta el año 2003, cuando alcanzó el -2.3%. Gráfica 13: Impacto del servicio de la deuda sobre el consumo y la inversión para Bolivia 1990-2004 8,0 6,0 Porcentaje 4,0 2,0 0,0 -2,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 g PIB gc(C/PIB) gi(I/PIB) gsd(SD/PIB) -4,0 -6,0 -8,0 Años Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores. A su vez el servicio de la deuda verificó un incremento, al pasar de una tasa negativa del -4.9% en 1998 hasta ubicarse en el 3.7% para el 2003. Esto coincide con la fase de contracción de los flujos de capital que se había definido para Bolivia de acuerdo al comportamiento de la balanza de capital y financiera, y que se inicia en 1998 para extenderse hasta el final del período de estudio. Al estimar para el caso boliviano la elasticidad de las tres variables en relación con el crecimiento del PIB, se verifica que Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 173 la sensibilidad del servicio de la deuda y de la inversión es mayor que 1 (1.09 y 1.19, respectivamente), mientras que la elasticidad del consumo respecto al aumento del PIB es de sólo el 0.93. Esto indica que el crecimiento del PIB está siendo dedicado en mayor proporción a la inversión, seguido por el pago del servicio de la deuda, mientras que el consumo interno se sacrifica, como resultado de la aplicación de la misma receta del FMI. Tabla 17: Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda con respecto al crecimiento de la economía. Bolivia La ecuación a estimar es: lnSD = B0 + B1LnPIB SD: Servicio de la deuda Dependent Variable: LnSD Method: Least Squares Date: 08/10/06 Time: 15:16 Sample: 1 15 Included observations: 15 Variable Coefficient B0 Std. Error t-Statistic Prob. -3.529479 2.131418 -1.655930 0.1217 LnPIB 1.093078 0.243600 4.487188 R-squared 0.607664 Mean dependent var Adjusted R-squared 0.577484 S.D. dependent var 0.213406 S.E. of regression 0.138716 Akaike info criterion -0.989205 Sum squared resid 0.250149 Schwarz criterion -0.894798 Log likelihood 9.419035 F-statistic 20.13485 Durbin-Watson stat 1.604551 Prob(F-statistic) 0.000611 0.0006 6.033242 Tabla 18: Elasticidad del crecimiento del consumo con respecto al crecimiento de la economía. Bolivia La ecuación a estimar es: LnCONS = B0 + B1lnPIB CONS: Consumo Dependent Variable: LnCONS Method: Least Squares Date: 08/10/06 Time: 15:22 Sample: 1 15 Included observations: 15 174 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. B0 0.397171 0.212354 1.870324 0.0841 LnPIB 0.937703 0.024270 38.63644 R-squared 0.991367 Mean dependent var Adjusted R-squared 0.990702 S.D. dependent var 0.143329 S.E. of regression 0.013820 Akaike info criterion -5.601782 Sum squared resid 0.002483 Schwarz criterion -5.507375 Log likelihood 44.01336 F-statistic 1492.774 Durbin-Watson stat 0.759793 Prob(F-statistic) 0.000000 0.0000 8.600608 Tabla 19: Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto al crecimiento de la economía. Bolivia La ecuación a estimar es: Ln INV = B0 + B1 LnPIB INV: Inversión Dependent Variable: LnINV Method: Least Squares Date: 08/10/06 Time: 15:26 Sample: 1 15 Included observations: 15 Variable B0 Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. -3.610024 3.239522 -1.114369 0.2853 LNPIB 1.199809 0.370245 3.240582 R-squared 0.446841 Mean dependent var Adjusted R-squared 0.404290 S.D. dependent var 0.273164 S.E. of regression 0.210834 Akaike info criterion -0.151928 Sum squared resid 0.577861 Schwarz criterion -0.057521 Log likelihood 3.139458 F-statistic 10.50137 Durbin-Watson stat 0.858094 Prob(F-statistic) 0.006444 0.0064 6.886430 El análisis permite apreciar que durante estos 15 años por cada punto porcentual que crece la economía boliviana, el servicio de la deuda crece en 1.1%, y las inversiones lo hacen al 1.2%, registrándose en ambos casos un ritmo ligeramente más rápido que la economía; mientras que el consumo sólo lo hace en 0.93%, con lo que se evidencia que el crecimiento de la eco- Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 175 nomía no se dedica en el presente a mejorar las condiciones de vida de los bolivianos. Considerando que son pequeñas las diferencias entre las distintas elasticidades, se puede deducir que la economía boliviana tiene en realidad sólo un estrecho margen de maniobra para contrarrestar la tendencia recesiva que implica sacrificar el consumo. La gravedad de esta situación se hace más evidente cuando se observa que el comportamiento del gasto social durante ese período (1997-2003) permanece fundamentalmente estancado en torno al 10% del PIB37, lo que indica que un estancamiento respecto a la educación y la salud que son variables determinantes para mejorar el nivel de desarrollo humano de este país. Esta cifra es particularmente alta si se la compara con el cerca del 7% del PIB que en promedio destina anualmente Bolivia durante estos mismos años, alcanzando incluso para el año 2000 el 9.13% del PIB. Tabla 20: Dos escenarios para la valoración de la sostenibilidad de la deuda externa en Bolivia Indicador (p) Tasa de crecimiento proyectada de la población 20052015 (k) Tasa de crecimiento PNB per cápita necesario para alcanzar un nivel de vida aceptable a el año 2015 (p+k) Tasa de crecimiento del PNB necesaria para alcanzar un nivel de vida aceptable al 2015 (g) Tasa de crecimiento esperada del PNB 2005-2015. Banco Mundial. Tasa de crecimiento promedio PNB 1991- 2005 Escenario 1 Escenario 2 1.7 1.7 3.0 5.0 4.7 6.7 3.9 3.9 2.7 2.7 Fuente: Calculo de los autores Bolivia tiene una deuda externa socialmente insostenible bajo ambos escenarios analizados, ya que la tasa de crecimiento promedio anual de su PNB hasta el año 2015 es mucho menor a 37.Según la Cepal el gasto social (salud y educación) de Bolivia era 9.9% del PIB en 1997, registrando un mínimo incremento que lo llevó a ubicarse en el 2002 en el 10.1% del PIB. 176 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina la que sería necesaria para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Para que Bolivia tenga una deuda sostenible desde el punto de vista social, debería tener hasta el año 2015 tasas de crecimiento promedio anual de 4.7% en el escenario optimista o del 6.7 % bajo un escenario más moderado, mientras que las distintas proyecciones del país y de los organismos internacionales, estiman que el crecimiento real estaría realmente entre 1 y 3 puntos porcentuales por debajo de lo necesario, según el escenario en el que se desarrollo el análisis38. Es importante considerar que la tasa de crecimiento histórica durante el período 1990-2004 fue de 3.4% promedio anual, lo cual indica que si este país sigue creciendo al mismo ritmo hacia futuro, su deuda será aun más insostenible socialmente De acuerdo con datos del Banco Central de Bolivia, desde el año 2001 hasta el 2005 el total de la deuda condonada a Bolivia fue de 513.1 millones de dólares de los cuales el 68% corresponden a la iniciativa Hipc II y el 32% al alivio de la deuda “más allá del Hipc”. Por otra parte, en fechas recientes el FMI, El Banco Mundial, y gobierno del Japón oficializaron la condonación del total de deuda boliviana contraída con esos organismos que alcanzaba la suma de 1.793 millones de dólares (Cesu, 2006). La deuda externa boliviana es social y humanamente insostenible. Nicaragua Antecedentes Durante la década de los 80 el gobierno sandinista de Nicaragua, que había heredado un país prácticamente en rui38.De acuerdo con las proyecciones consultadas del Banco Mundial la tasas de crecimiento promedio anual esperada hasta el 2015 para Bolivia sería de 3.9%. Sin embargo, vale la pena señalar que durante en los últimos tres años (2003-2005) la tasa de crecimiento promedio anual para este país es de 3.4%, ubicándose por debajo de la tasa proyectada. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 177 nas tras años de depredación y violencia por parte de la familia Somoza, se ve obligado a enfrentar, al igual que las demás naciones latinoamericanas, la crisis de la deuda externa, agudizada en este caso por un bloqueo comercial total impuesto por los Estados Unidos a partir de 1985, así como por los costos de una onerosa Guerra Civil39, orquestada también por la administración Reagan a través del financiamiento de la contra nicaragüense, en otro episodio de paranoia de los que habría de caracterizar la guerra fría, donde la superpotencia se veía amenazada por la pequeña nación centroamericana, cuyo régimen a su modo de ver encarnaba una prueba más de la amenaza constante de la expansión del comunismo en América Latina. La política implementada por el régimen sandinista para hacer frente a esta crítica situación, inspirada en un modelo de economía mixta en el que se reservaba al Estado un rol principal, no resulta la más apropiada, no sólo por haber encendido la alarma estadounidense al recurrir al apoyo de la Unión Soviética40, sino por haber tratado de enfrentar los problemas de iliquidez recurrido tanto al incumplimiento continuo de los pagos por concepto del servicio de la deuda, como a la emisión indiscriminada de moneda nueva, que terminaría por desatar un agudo proceso inflacionario. Frente a este panorama, ante las presiones de distintos sectores políticos de la oposición y de los gobierno vecinos en el marco del proyecto de pacificación liderado por el denominado Grupo de Contadora, el gobierno sandinista anticipa para 1990 las primeras elecciones generales desde la Revolución de 1979, programadas según la Constitución de 1987 para un año más tarde (1991). 39.En la que Nicaragua estaba invirtiendo anualmente cerca de la mitad del PIB 40.De hecho gran parte de la deuda que ostentaba Nicaragua a inicios de la década del 90 correspondía a préstamos concedidos de manera Bilateral por la Unión Soviética, pasando luego a ser acreencias de la Federación Rusa que jugará un papel importante en las operaciones de alivio desarrolladas por fuera del Club de París. 178 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Generalidades En 1990, con una deuda equivalente a 10.715 millones de dólares, Nicaragua concentraba sólo el 0.02% de la deuda latinoamericana, relación que se reduce significativamente durante los 15 años del período de estudio, llegando a representar en el 2004 el 0.007%, reflejando el impacto significativo de las operaciones de alivio de deuda desarrolladas durante estos años y de las que resulta beneficiario el país centroamericano. De hecho entre 1990 y el 2004 la deuda externa nicaragüense registró una disminución cercana al 50%, cayendo hasta 5.391 millones de dólares, el mínimo histórico registrado durante el período estudiado. De este modo Nicaragua logra reducir el peso del endeudamiento externo sobre su economía, que en 1990 era casi 3 veces más grande que el mismo PIB, y que si bien seguía siendo excesivamente alto en relación con el umbral de sostenibilidad había pasado a representar en el 2004 el 96.87%. Millones de Dólares Gráfica 14: Financiamiento externo de Nicaragua 1990-2004 14000 1400 12000 1200 10000 1000 8000 800 6000 600 4000 400 2000 200 0 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Años Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores. * Nicaragua para el período 1990-2004 no registra Inversión en Cartera Deuda Externa Inversión en Cartera* PIB IED OAD Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 179 Tal magnitud del endeudamiento externo nicaragüense permite considerarlo casi como una condena a este país a permanecer sumido en la pobreza, obligado a sacrificar su propio proceso de desarrollo ante la carga onerosa del pago de su servicio. Entre 1990 y el 2004 la pequeña economía nicaragüense pagó un total de 3.867,2 millones de dólares por concepto del servicio de la deuda, que registra una elevadísima tasa de crecimiento promedio anual del 249.3%. En relación con el PIB durante este mismo período el servicio de la deuda pasó de representar sólo el 0.44%, cifra que devela la política de no pago del servicio asumida por el régimen sandinista que a finales de ese año saldría del poder, a constituir el 7.73% en el 2004, cifra que es significativamente alta para una economía tan pequeña como la nicaragüense, que durante el período 2001-2003 sólo pudo destinar el 8.8% del PIB a cubrir todo el gasto social. Gráfica 15: Estructura de la deuda de Nicaragua 1990-2004 14000 Millones de Dólares 12000 1 2 3 4 ? 10000 8000 6000 4000 2000 0 1990 1991 1992 1994 1995 1997 1998 2000 2001 2004 Años Privada Multilateral Bilateral Fuente: Sela El crecimiento en los desembolsos por concepto del servicio contrasta con el modesto desempeño de la economía nicaragüense que registró durante estos 15 años una tasa de crecimiento promedio anual de sólo el 3.18%. De esta manera se demuestra 180 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Gráfica 16: Comportamiento de la deuda externa, PIB y servicio de la deuda 14000 Millones de Dólares 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Añ os Deuda Externa Producto Interno Bruto Servicio de la Deuda Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores. cómo tanto el endeudamiento externo como su servicio crecen a un ritmo mayor que la economía en su conjunto. Frente a la situación de insostenibilidad del endeudamiento externo del país centroamericano, la comunidad financiera internacional promueve la participación de Nicaragua en las distintas ofertas de alivio de deuda orientadas a aligerar la asfixiante condición de las economías más pobres del mundo altamente endeudadas, para quienes se encuentran totalmente vedada la entrada a los mercados internacionales de capital. A diferencia de los demás países estudiados que no presentaron más de tres etapas, durante los 15 años estudiados, para Nicaragua es posible identificar cinco etapas respecto al comportamiento de la balanza de capital y financiera, lo que permite apreciar un comportamiento más inestable de los flujos de capital para este país centroamericano. Dentro de cada una de esas etapas se analizará a continuación el comportamiento de la deuda externa nicaragüense. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 181 Gráfica 17: Comportamiento de la balanza de capital y financiera 1000 Millones de Dólares 800 1 2 3 4 5 600 400 200 0 -200 -400 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Años Balanza de Capital y Financiera Fuente: Cepal Deuda externa en Nicaragua 1990-2004 Primera etapa 1990-1991: Expansión Si bien según los sondeos el Frente Sandinista de Liberación Nacional –Fsln– resultaba favorito para llevarse el triunfo en las primeras elecciones generales realizadas desde 1979, fue derrotado en la jornada electoral del 25 de febrero de 1990 por la Unión Nacional Opositora –UNO– liderada por Violeta Barrios viuda de Chamorro. En este inesperado giro político tuvo un peso significativo la idea que se fue difundiendo rápidamente entre la sociedad nicaragüense según la cual la salida del poder del Fsln era necesaria para mejorar el manejo de la política económica y, sobre todo, representaba una gran oportunidad para el desarrollo del país al posibilitar el restablecimiento de la entrada de flujos de capitales, que habían sido detenidos como parte de una sanción de la comunidad financiera internacional a la política adoptada por el gobierno sandinista de incumplimiento permanente en el pago de sus obligaciones internacionales. En efecto a partir de 1990 se reanudaron las negociaciones con los organismos multilaterales de crédito que prometieron frescos desembolsos si se cumplía con la condicionalidad de nor- 182 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina malizar los pagos atrasados por concepto del servicio de la deuda. El gobierno de Violeta Chamorro recibe más de 600 millones de dólares en donaciones del exterior para estabilizar la situación de la economía Nicaragua, fuertemente golpeada por la crisis de la deuda externa. En 1990 la deuda externa pública nicaragüense ascendía a 10.715 millones de dólares, cifra que comparada con los 3.598 millones de dólares del PIB de ese mismo año, ubica a esta nación centroamericana en la categoría de economía pobre o de bajos ingresos altamente endeudada, evidenciando la incapacidad de cumplir con las obligaciones ya contraídas. Ante las donaciones recibidas la deuda externa tiende a reducirse en cerca del 4%, pasando a representar 10.313 millones de dólares en 1991. Respecto al servicio de la deuda se debe señalar, en primer lugar, que si bien el pago realizado por Nicaragua en 1990 por tal concepto fue bastante reducido, al equivaler solamente a 15.8 millones de dólares, esta cifra no corresponde al servicio real de ese año, en el que todavía prevalecía la política de incumplimiento de las obligaciones internacionales implementada por el régimen sandinista. El vertiginoso crecimiento que registró el servicio en 1991, que fue de más del 31.50%, puede entenderse como el costo asumido por Nicaragua en el proceso de restablecimiento de las relaciones con los acreedores internacionales iniciado por el nuevo gobierno, a quien se le exigió pagar la totalidad del servicio de acuerdo a los contratos preestablecidos, incluyendo atrasos. Ese año el servicio se ubica en 514,9 millones de dólares, equivalentes a 14.33% del PIB, representando la tasa de participación del servicio de la deuda en el PIB más alta durante todo el período de estudio. En este punto debe recordarse que para el caso de Nicaragua el fin de la crisis de la deuda no se daría en el marco del Plan Brady que no respondía a las necesidades de su perfil de deudor, ya que la participación dentro de su endeudamiento total de los acreedores privados era mínima, como consecuencia de la falta de confianza que inspiraba la orientación socialista del régimen Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 183 sandinista a los mercados internacionales de capital, así como la falta de garantías que ofrecía en relación con el pago futuro de las obligaciones contraídas. Para cumplir con el objetivo de restablecer la confianza en la economía y las relaciones con los acreedores internacionales, el FMI condiciona al nuevo gobierno democrático a implementar un Programa de Estabilización a partir de septiembre de 1990. El también conocido como Programa de Ajuste Estructural –PAE–, inspirado claramente en el modelo neoliberal que prevalecía dentro del Fondo, tenía cuatro objetivos fundamentales, en los que se logra alcanzar cierto éxito: - Controlar la inflación - Contener el crecimiento de la deuda externa - Reducir el déficit fiscal - Reducir el tamaño y las funciones de las instituciones estatales en el desempeño económico. Bajo el PAE el gobierno nicaragüense dispuso, entre otras medidas, una reforma tributaria que al estar obligada a cumplir con esos dos condicionamientos contradictorios que se encuentran dentro de la receta promovida por el FMI, de aumentar la base de recaudación, por una parte; y por la otra, de estimular la inversión a través de concesiones tributarias, implementa varios impuestos indirectos, de naturaleza regresiva, razón que ayuda a explicar el poco impacto que tuvieron las reformas en la reducción de la pobreza. También se dispuso la privatización del sistema bancario, otorgando a los privados de manera exclusiva la función de financiación, que se traduce en un incremento de las tasas de interés cuyo efecto fue particularmente drástico para el sector agrícola, que constituía el renglón más importante de la economía nicaragüense. De esta manera las reformas se concentraban en el sector financiero, descuidando en gran medida la parte real de la economía al no tomarse medidas complementarias tendientes a mejorar su capacidad productiva, prácticamente arrasada desde los tiempos de Somoza. Esta situación se refleja en el aumento del 184 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina déficit comercial y en la cuenta corriente de Nicaragua durante estos dos primeros años de la década del 90, a pesar de las medidas de ajuste y las reformas implementadas por el nuevo gobierno, así como de la suspensión del bloqueo comercial por parte de Estados Unidos a partir de finales de 1990. En este sentido es importante resaltar que el comportamiento deficitario en la cuenta corriente constituye una característica estructural de esta economía, que demuestra que la capacidad de ahorro interna es menor a las necesidades de inversión, por lo que es fundamental acceder al financiamiento externo, ya sea a través de la atracción de IED, inversiones de cartera y donaciones o, en su defecto, contrayendo nueva deuda. Tabla 21: Comparativo 1990-1991 Comportamiento balanza comercial y cuenta corriente. Nicaragua Año Exportaciones Importaciones Exportaciones Cuenta Corriente Netas (X-M) 1990 392 682 -290 -385 1991 350 843 -493 -852 Fuente: Cepal Comparando el comportamiento de la cuenta de capital y financiera con el de la deuda externa se puede concluir que durante esta primera etapa si bien se presenta una expansión en la entrada de capitales a Nicaragua, esta no se da a través de los flujos generadores de deuda, sino principalmente de donaciones, que en Nicaragua tienden a remplazar en gran parte la IED y las inversiones de cartera. Esta primera fase se cierra con el acuerdo a través del cual se reestructuran 722 millones de dólares alcanzado el 17 de diciembre de 1991 con el Club de París, inaugurando la utilización de los Términos de Londres que a partir de ese año remplazaron los Términos de Toronto, y en los que se prevé operaciones de canje de deuda y se eleva las posibilidades de cancelación hasta el 50%. Como en el caso de Bolivia este primer acuerdo en el marco del Club de París es, sobre todo, significativo para mejo- Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 185 rar el posicionamiento nicaragüense respecto a los acreedores internacionales. A pesar de estos avances la economía de Nicaragua se mantiene prácticamente estancada, registrando tasas de crecimiento levemente negativas (-0.1 en 1990 y -0.2 en 1991), mientras aumenta la transferencia neta de recursos desde el exterior que pasa de 275 millones de dólares en 1990 a 515.5 millones en 1991. Segunda etapa 1992-1994: Contracción En 1992 la balanza de capital y financiera sufre una abrupta caída al pasar de un saldo positivo de 360 millones de dólares que había registrado el año anterior, a un saldo negativo de -13 millones, que se agudiza hasta 1994 cuando se ubica en -269 millones de dólares. Este comportamiento corrobora el peso que había tenido en la recuperación de la balanza durante los dos primeros años de la década del 90 las donaciones internacionales, que casi por definición tienen un carácter esporádico. El comportamiento de la deuda externa nicaragüense que tiende a aumentar durante esta segunda etapa con una tasa de crecimiento promedio del 4.42%, alcanzando en 1993 con un saldo de 11.987 millones de dólares el nivel máximo histórico registrado durante todo el período de estudio, parece evidenciar cómo ante la contracción de las donaciones externas, y frente al estancamiento de la capacidad productiva de la economía, el gobierno de Violeta Barrios de Chamorro tuvo que apelar a los flujos generadores de deuda para suplir sus necesidades de financiamiento. El servicio de la deuda durante esta etapa, si bien registra una disminución respecto al pico de 1991, presenta un incremento cercano al 90%, pasando de representar 109.5 millones de dólares en 1992 a 207.1 millones en 1994, lo que equivale a 5.58% del PIB nicaragüense para ese año. Sólo a partir de 1994 la economía nicaragüense registra un repunte del 3.3%, que anuncia una fase de expansión tras el estancamiento registrado durante la primera mitad de la década del 90, y que en esta segunda etapa se expresa a través de una 186 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina discreta tasa de crecimiento promedio anual del 1.1%, que indica que la economía crece a un ritmo inferior respecto tanto al endeudamiento externo, como a su servicio, lo que no parece ser un buen indicio acerca de una mejoría en la sostenibilidad de la deuda externa nicaragüense. En 1993, ante los insuficientes resultados de las reformas y el surgimiento de irredimibles diferencias políticas entre los distintos partidos de la coalición que había llevado a Violeta Barrios de Chamorro a la presidencia, la Unión Nacional Opositora se desintegró, obligando al gobierno a pactar un acuerdo de colaboración mutua con el Fsln que le permitiera mantenerse en el poder hasta la culminación del mandato constitucional en 1997. En 1994 se firma un nuevo acuerdos con el FMI dentro del Programa Ampliado de apoyo al Ajuste Estructura (ESAF, por sus siglas en inglés), profundizando las reformas, en especial respecto a la reducción adicional del gasto estatal en empleados públicos, reprivatización de los servicios públicos más lucrativos con el fin de atraer la IED y ulteriores reformas al sistema financiero interno. Tercera etapa 1995-1997: Expansión A partir de 1995 la balanza de capital y financiera vuelve a presentar un saldo positivo que si bien ese año será sólo de 74 millones de dólares, alcanza en 1997 el nivel máximo para la década del 90 con 588 millones. Durante esta tercera etapa el endeudamiento externo presenta una tendencia continua y significativa a la disminución al pasar de 10.248 millones de dólares en 1995 a 6.001 millones en 1997. Esta disminución se debe fundamentalmente a dos importante operaciones logradas por el gobierno nicaragüense en 1995: La primera, fue la renegociación de una deuda de 848 millones de dólares (Club de París, 2006), realizada en marzo con los acreedores del Club de París, bajo los Términos de Nápoles (Club de París, 2006). La segunda, fue una operación de recompra del 80% de su deuda comercial (USD 1.727 millones) en cerca del 8% de su valor nominal, lo que representa una disminución del Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 187 11% en el monto total de su deuda. Para cumplir con la operación accede a un nuevo préstamo del BID por 40 millones, y recibe una donación equivalente del Banco Mundial, más 25 millones en aportes de 3 países europeos. En 1996 Nicaragua consiguió una ulterior reducción de su endeudamiento externo en más de 4.000 millones de dólares (40.53%), producto de renegociaciones respecto a la deuda oficial bilateral cuyos acreedores no pertenecían al Club de París. De esta manera, la Federación Rusa condona el 90% de la deuda bilateral contraída por Nicaragua, equivalente a USD 3.300 millones, reestructurando el saldo a 15 años, con una tasa de interés Libor más 0.4%. Así mismo México le condona una deuda de USD 1.000 millones. No obstante estas operaciones, el servicio de la deuda mantuvo una tendencia al incremento, pasando de 288.1 millones de dólares en 1995, a 325.7 millones en 1997, lo que representó el 7.49% del PIB nicaragüense para ese mismo año. Este peso del servicio sobre la economía de Nicaragua contribuye a explicar los modestos resultados logrados por el gobierno de Violeta Barrios de Chamorro en el mejoramiento de las condiciones de vida de la mayor parte de la sociedad nicaragüense, a pesar del relativo éxito alcanzado respecto a la estabilización macroeconómica, que se expresa durante esta fase en un destacable crecimiento. En las elecciones de octubre de 1996 se alzó con la victoria el político derechista ligado a la herencia somocista Arnoldo Alemán, quien había sido elegido como alcalde de Managua en 1990 y había liderado la oposición al gobierno de Chamorro, de quien recibió la banda presidencial en enero de 1997. Considerando que el mayor reto de Nicaragua seguía siendo mejorar el desempeño económico, Alemán plantea un paquete de medidas económica de carácter netamente liberal, recibiendo el apoyo de la comunidad financiera internacional en cabeza del FMI, que a cambio de la intensificación de los ajustes y las reformas prometió orquestar con los demás acreedores internacionales nuevas operaciones de alivio de deuda que podían ascender 188 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina hasta un 80% del endeudamiento externo nicaragüense, aprovechando el nuevo marco de referencia constituido por la iniciativa Hipc, lanzada un año atrás y para la cual el país centroamericano resultaba perfectamente elegible. En ese escenario concluyó esta tercera etapa y se inicia el gobierno de Arnoldo Alemán. Cuarta etapa 1998-2000: Inestabilidad En 1998 la balanza de capital y financiera presenta un saldo que aún siendo positivo, sufre una caída del 52.01% con respecto al año anterior, al ubicarse en 285 millones de dólares. El año siguiente la balanza presenta nuevamente un incremento del 87.02% con un saldo de 533 millones, que vuelve a caer en el año 2000 en 41.37% para ubicarse en 336 millones de dólares. Esta inestabilidad respecto a la entrada de flujos de capital, que en el desarrollo de este análisis amerita una nueva caracterización respecto a la etapas con las que se venía caracterizando el comportamiento de la balanza de capital y financiera para los casos de estudio, demuestra la creciente volatilidad que caracteriza a los flujos de capital a partir de la década del 90, así como las dificultades, por no decir incapacidades, de los Estados Nacionales, particularmente los más débiles, de tratar de determinar un particular comportamiento de estos flujos, a pesar de la implementación de ajustes y reformas. De hecho el inicio de esta etapa para Nicaragua está marcado por una atmósfera generalizada de optimismo por la iniciación de las negociaciones con los organismos multilaterales de crédito para beneficiarse de la Hipc. Esta atmósfera contrastaba con el ambiente generalizado de incertidumbre que se respiraba en el resto de América Latina como consecuencia de los efectos de contagio aún imprevisibles que podían impactar a la región tras la crisis financiera del sudeste asiático de 1997. El optimismo en Nicaragua crece cuando en marzo de 1998 es aprobado un nuevo acuerdo de tres años con el FMI en el marco del Programa Ampliado de Ajuste Estructural (Esaf, por sus siglas en inglés) por un monto cercano a los 136 millones de Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 189 dólares para apoyar la política económica del gobierno hasta el año 2000 (IMF, 1998), con la que se espera cumplir con uno de los requisitos para resultar elegible en el marco de la Hipc. En abril del mismo año el gobierno de Nicaragua logra concretar un nuevo acuerdo con el Club de París bajo los Términos de Nápoles por 213 millones de dólares correspondientes a las arrears o atrasos pendientes hasta el 28 de febrero de 1998, y créditos con vencimiento entre el 1 de marzo de 1998 y el 28 de febrero del 2001 (Club de París, 2006). El gobierno de Alemán era optimista porque considera que el país reúne las tres condiciones básicas para resultar favorecido del alivio la Hipc, es decir, ser un país de ingreso bajo, estar altamente endeudado y tener un nivel de endeudamiento claramente insostenible; de modo que se cree que Nicaragua puede acceder a un tratamiento especial siguiendo la ruta preestablecida, y para ello ya se ha puesto en marcha el PAE cuyos objetivos fundamentales son: - Alcanzar niveles sostenibles de gasto público y financiamiento externo - Promover un mayor crecimiento - Avanzar más significativamente en la lucha contra la pobreza. Sin embargo, los desarrollos en la implementación de la propuesta en Nicaragua no fueron tan ágiles como se esperaba, y el documento preliminar sobre el cual se realizaría el análisis de la sostenibilidad del endeudamiento nicaragüense y, en consecuencia la elegibilidad de Nicaragua dentro de la iniciativa sólo fue preparado por el FMI y la AIF en agosto de 1999. En este documento, después de pasar revisión al desarrollo y alcances de las programas de ajuste y reforma implementados con apoyo financiero del FMI y la AIF, se valora a Nicaragua como un país elegible para participar dentro de la Hipc, ampliada durante ese mismo año, dados sus agudos niveles de pobreza41, así como los resultados obtenido 41. Que se traducen en un PIB per cápita de 410 dólares, con el 40% de la población viviendo con menos de 1 dólar al día, y el 75% con menos de 2 dólares (FMI-IDA, 1999:5). 190 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina para 1998 en el Análisis de Sostenibilidad de la Deuda, superando3 los umbrales de los dos criterios de elegibilidad: - VPN Deuda/Exportaciones = 600%; - VPN Deuda/Ingresos Fiscales = 1000% (FMI-IDA, 1999:5). Se proyectaba una asistencia potencial entre 1.900 millones de dólares en términos de VPN del 2002 –presunto año en el que Nicaragua alcanzaría el Punto de Culminación– y los 2.400 que sería puesto a consideración de los demás acreedores internacionales invitados a participar del proceso. También se elaboraba un análisis de la sensibilidad y la vulnerabilidad a shocks externos, evidenciándose su fragilidad. Por ultimo, propone finales de diciembre de ese mismo año como fecha tentativa para alcanzar el punto de decisión, dejando flotante el punto de culminación, sujeto al cumplimiento previo de las siguientes condiciones: - Poner a la venta las empresas estatales remanentes para completar el proceso de privatización - Fortalecer el sistema financiero interno - Implementar con éxito la reforma del sistema de seguridad social - Ulteriores progresos en el mejoramiento de la gobernabilidad - Implementar la estrategia ampliada para la reducción de la pobreza. A pesar de las buenas noticias provenientes del FMI respecto a la valoración positiva de la elegibilidad de Nicaragua en el marco de la Hipc, 1999 fue internamente un año de tensiones y creciente descontento de la población respecto a los efectos sociales de las reformas y el ajuste, que contrastaban con el llamado al Presidente lanzado por la Contraloría a fin de rendir cuentas ante las sospechas de enriquecimiento ilícito durante su mandato. Esto significó frenar algunas de las medidas de reforma estructural pendientes, lo que se tradujo en un retraso de casi un año en alcanzar el punto de decisión, finalmente logrado a finales del año 2000. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 191 En el Documento del Punto de Decisión se mantiene indefinida la fecha del punto de culminación, condicionado a un paquete de políticas tendientes a fortalecer la estrategia de reducción de la pobreza y la profundización de reformas estructurales, especialmente relacionadas con el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica, el fortalecimiento de la gobernabilidad, el sistema de seguridad social manejado por el sector privado y la culminación de los procesos de privatización (FMI-IDA, 2000). Dependiendo de los avances en la implementación de estas medidas se plantea como fecha tentativa para el punto de culminación diciembre de 2002. Considerando los elevados niveles que presenta a finales de 1999 Nicaragua respecto a los dos criterios de elegibilidad: - VPN Deuda/Exportaciones = 540% - VPN Deuda/Ingresos Fiscales 827% Se proyecta un alivio de deuda en VNP del 2002 de aproximadamente 3.267 millones de dólares, de los cuales el 34% (1.1.23 millones) debe ser otorgado por los acreedores multilaterales (sólo el 2.4% del total asumido por el FMI), mientras que el 66% restante (2.145 millones) corresponde a los acreedores bilaterales oficiales, de los cuales el 25.3% del total sería aporte del Club de París. Durante esta cuarta etapa la deuda externa nicaragüense registra un incremento continuo al pasar de 6.287 millones de dólares en 1998 a 6.660 millones en el 2000, registrando una tasa de crecimiento promedio anual de 2.93%. Por su parte el servicio de la deuda también se comportó en manera inestable, pues si bien registra un leve incremento en una mirada global a esta etapa, al pasar de 245 millones de dólares en 1998 a 280 millones en 2000 (5.57% del PIB), cae en 1999 a 186 millones. Quinta etapa 2001-2004: Expansión A pesar de las recomendaciones del FMI y la AIF, la conclusión del proceso para recibir el alivio de deuda contemplado en la iniciativa Hipc ampliada se extiende hasta finales de esta quinta 192 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina etapa, caracterizada por un incremento en el saldo de la balanza de capital y financiera, que logró incluso cerrar el período de estudio registrando en el 2004 el máximo nivel histórico observado durante estos 15 años, equivalente a 717millones de dólares. En octubre del 2001 fue nuevamente derrotado el Fsln que se pensaba retornaría al poder según las encuestas. En esta ocasión el vencedor fue Enrique Bolaños, político del partido liberal que sucedía a Alemán, favorecido por una imagen de político honesto frente al electorado, que tomaría posesión del cargo en enero del 2002. En contra del Fsln jugaron los atentados terroristas del 11-S, que volvieron a encender el discurso de la lucha contra el terrorismo, fundamentalmente en los mismos términos de la guerra fría, posibilitando al mismo tiempo ubicar en un segundo plano las debilidades y problemas que habían opacado la administración de Alemán, sin que llegaran a jugar un papel significativo en la oposición planteada por el Fsln. Con la posesión de Bolaños, se mantenía la misma línea política requerida por los compromisos adquiridos con el FMI de profundizar la aplicación de reformas tendientes a complementar el proceso de ajuste estructural iniciado en los primeros años 90. En este sentido se puede explicar el buen resultado obtenido en la balanza de capital y financiera, como un reflejo de una creciente confianza por parte de los inversionistas privadas. Esta confianza se ve reforzada, en primer lugar, por la aprobación en diciembre del 2002 de un acuerdo de apoyo enmarcado en el Programa de Reducción de la Pobreza y Promoción del Crecimiento (Prgf, por sus siglas en inglés) a través del cual el FMI otorga a Nicaragua, en su condición de economía de bajo ingreso, asistencia financiera por 129 millones de dólares para la implementación de las medidas contempladas en el Documento Estratégico de Reducción de la Pobreza (Prsp, por sus siglas en inglés) (IMF, 2002). En segundo lugar, se destacan los dos acuerdos concretados con el Club de París durante esta etapa. El primero, firmado en Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 193 diciembre del 2002 utilizando los Términos de Colonia que entraron en vigor a partir de noviembre de 1999, con el fin de proveer acuerdos de alivio de deuda de hasta el 90% para los países más pobres en el marco de la Hipc ampliada (Club de París, 2006), hacía referencia a una deuda de 580 millones de dólares, de los cuales 406 millones serían cancelados y 174 serían reestructurados, correspondientes a atrasos pendientes hasta el 30 de septiembre de 2002 y a pagos cuyo vencimiento se extendía desde el 1 de octubre del 2002 hasta el 30 de septiembre del 2005 (Club de París, 2006). El segundo, sería aprobado en marzo del 2004, utilizando los mismos términos, y renegociándose un monto total de 1.579 millones de dólares, de los cuales serían cancelados 1.338 millones y 241 serían reestructurados (Club de París, 2006). En enero del 2004 Nicaragua finalmente había alcanzado el punto de culminación en el marco de la iniciativa Hipc Ampliada, siendo el país número 10 que llega hasta esta instancia para recibir una cancelación de deuda estimada en 4.540 millones de dólares en términos de VNP de 1999, monto que es ligeramente más alto al previsto en el Documento del Punto de Decisión, como resultado del desempeño más modesto que el proyectado, de la economía nicaragüense y su capacidad exportadora (World Bank, 2006). 2004: ¿El inicio de una nueva fase en Nicaragua? Cierra el período de estudio Nicaragua con una deuda de 5.391 millones de dólares, presentando una disminución de 18.27% respecto al año anterior gracias a las operaciones de alivio de deuda que se dan en el marco de la Hipc. Esto se refleja en una disminución en su tasas de participación respecto al PIB, que para este año se ubica en 96.87%, aún cuando sigue siendo insostenible. Respecto al servicio de la deuda también se presenta una tendencia decreciente al pasar de 465.6 millones de dólares en 2003 a 430.5 millones en el 2004, lo que representa 7.7% del PIB para ese año. Dado que se presentan nuevas propuestas de alivio de deuda de las que Nicaragua podría beneficiarse, se espera que el peso del servicio siga bajando. 194 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Durante el período de estudio el gobierno de Nicaragua desembolsa por concepto del servicio de la deuda 3.867,2 millones de dólares, monto que resulta ser ligeramente superior a la asistencia recibida bajo la Hipc ampliada. De esta manera parece quedar abierto un interrogante acerca del impacto que puede tener la implementación de este tipo de ofertas de alivio de deuda respecto a la promoción del desarrollo humano, frente a un contexto internacional en el que tiende aumentar la vulnerabilidad de las economías más pequeñas como la nicaragüense frente al aumento de los precios de petróleo y la difusión de un ambiente generalizado de inestabilidad. Análisis de la sostenibilidad social del endeudamiento externo en Nicaragua A diferencia de Bolivia, a lo largo de todo el período de estudio (1990-2004) no se observa para Nicaragua una relación tan definida entre el comportamiento de las tasas de crecimiento del servicio de la deuda y las variaciones del consumo y la inversión, pudiéndose identificar variaciones por períodos. Gráfica 18: Impacto del servicio de la deuda del consumo e inversión 15,0 Porcentaje 10,0 5,0 0,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 -5,0 -10,0 -15,0 Años Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de la deuda. g PIB gc(C/PIB) gi(I/PIB) gsd(SD/PIB) Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 195 Así, entre 1990 y 1991 el aumento en las tasas de crecimiento del servicio de la deuda estuvo acompañado por una desaceleración en el crecimiento del consumo, mientras que la inversión registró incluso tasas de crecimiento negativas, definiendo de esta manera un escenario bastante negativo que parece condenado a seguir alimentando el círculo vicioso del endeudamiento externo, ante la incapacidad de la economía nicaragüense de garantizar unas mejores condiciones futuras a partir de la inversión. Debe señalarse, que este primer escenario representa una cierta distorsión respecto al comportamiento verificado en el resto del período de estudio, en la medida en que se está considerando el pago de atrasos en el servicio que la economía nicaragüense tenía represados desde la década de los 80 y que significaron un aumento en el servicio de 3.156,43% en 1991 respecto al año anterior. Una vez normalizada la situación a través del cumplimiento de la exigencia de ponerse al día con los pagos atrasado, se verifica una tendencia contraria durante el período 1992-1997: Mientras las tasas del servicio de la deuda presentan una desaceleración, el consumo registra una leve recuperación, y la inversión crece a un ritmo incluso superior al del consumo. En este sentido se estaría hablando para este período de un comportamiento de la economía que es, en términos generales, más proclive a superar el círculo vicioso del endeudamiento externo. Durante el período 1998-2004 se invierte nuevamente la tendencia, pues los crecimientos en el servicio de la deuda estuvieron acompañados por la desaceleración en el consumo, y recurrentes tasas negativas de inversión, a pesar de los múltiples acuerdos de alivio y reestructuración de deuda que alcanzó Nicaragua durante ese período, siendo particularmente importante el haber alcanzado el punto de culminación en la implementación de la propuesta Hipc; así como de las reformas orientadas a promover la inversión extranjera directa Respecto al análisis de la elasticidad de las variables estudiadas con respecto al PIB, se puede concluir que la sensibilidad 196 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina del servicio de la deuda y de la inversión es mayor que 1, con resultados de 2.17 y 2.12 respectivamente, lo que estaría evidenciando un mayor ritmo de crecimiento del servicio de la deuda y de la inversión respecto a la economía nicaragüense. En otras palabras, estos datos estarían mostrando que por cada punto porcentual que crece la economía nicaragüense el servicio de la deuda aumenta en 2.17%, es decir, más del doble de lo que crece la economía; y la inversión aumenta en un 2.12%, que si bien parece indicar una tendencia adecuada para aumentar la capacidad productiva de la economía, se queda corta frente al crecimiento del servicio. Tabla 22: Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda con respecto al crecimiento de la economía. Nicaragua La ecuación a estimar es: lnSD = B0 + B1LnPIB SD: Servicio de la deuda Dependent Variable: LnSD Method: Least Squares Date: 08/10/06 Time: 15:34 Sample: 1 15 Included observations: 15 Variable B0 Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. -12.86515 10.96889 -1.172876 0.2619 LnPIB 2.170512 1.308672 1.658560 0.1211 R-squared 0.174646 Mean dependent var 5.324117 Adjusted R-squared 0.111157 S.D. dependent var 0.858477 S.E. of regression 0.809359 Akaike info criterion 2.538418 Sum squared resid 8.515806 Schwarz criterion 2.632824 Log likelihood Durbin-Watson stat -17.03813 F-statistic 2.201412 Prob(F-statistic) 2.750822 0.121124 Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 197 Tabla 23: Elasticidad del crecimiento del consumo con respecto al crecimiento de la economía. Nicaragua La ecuación a estimar es: LnCONS = B0 + B1lnPIB CONS: Consumo Dependent Variable: LNCONS Method: Least Squares Date: 08/10/06 Time: 15:40 Sample: 1 15 Included observations: 15 Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. B0 1.192894 0.446806 2.669823 0.0193 LNPIB 0.854849 0.053307 16.03623 R-squared 0.951880 Mean dependent var 8.356681 Adjusted R-squared 0.948179 S.D. dependent var 0.144825 S.E. of regression 0.032968 Akaike info criterion -3.862969 Sum squared resid 0.014130 Schwarz criterion -3.768563 Log likelihood 30.97227 F-statistic 257.1606 Durbin-Watson stat 1.143463 Prob(F-statistic) 0.000000 0.0000 Tabla 24: Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto al crecimiento de la economía. Nicaragua La ecuación a estimar es: Ln INV = B0 + B1 LnPIB INV: Inversión Dependent Variable: LnINV Method: Least Squares Date: 08/10/06 Time: 15:49 Sample: 1 15 Included observations: 15 Variable B0 LnPIB R-squared Adjusted R-squared S.E. of regression Sum squared resid Log likelihood Durbin-Watson stat Coefficient -10.85372 2.123980 0.878388 0.869033 0.135561 0.238897 9.764218 0.833433 Std. Error t-Statistic 1.837195 -5.907764 0.219191 9.690073 Mean dependent var S.D. dependent var Akaike info criterion Schwarz criterion F-statistic Prob(F-statistic) Prob. 0.0001 0.0000 6.945609 0.374588 -1.035229 -0.940822 93.89751 0.000000 198 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Por su parte, el comportamiento del consumo, al tener una elasticidad menor que 1, ubicándose en 0.85, estaría creciendo en una proporción menos que el conjunto de la economía, pues sólo lo haría en un 0.85% por cada punto porcentual de incremento en el PIB, dato que demuestra el sacrificio que viene haciendo la sociedad nicaragüense para cumplir con la totalidad de sus obligaciones internacionales, a pesar de las múltiples propuestas de alivio de deuda en las que ha participado durante estos 15 años. Este sacrificio sería cerca de un 10% mayor al realizado por la economía en Bolivia. De hecho durante estos años el gasto social en Nicaragua disminuye, pasando de representar en promedio el 10.8% del PIB entre 1990 y 1991, al 8.8% entre el 2001-2003. En Nicaragua cuando crece la economía, este crecimiento se destina prioritariamente para el pago del servicio de deuda, luego para invertir, y sólo el residuo para consumir. Nicaragua tiene una deuda externa socialmente insostenible bajo ambos escenarios analizados, ya que la tasa de crecimiento promedio anual del PNB hasta el año 2015 resulta ser inferior a la requerida para el cumplimiento de los ODM, como se puede apreciar en la siguiente tabla: Tabla 25: Dos escenarios para el análisis de la sostenibilidad social de la deuda externa de Nicaragua Indicador Escenario 1 Escenario 2 (p) Tasa de crecimiento proyectada de la población 20051.9 1.9 2015 (k) Tasa de crecimiento PNB per cápita necesario para alcanzar un nivel de vida aceptable a el año 2015 2.9 4.9 (p+k) Tasa de crecimiento del PNB necesaria para alcanzar un nivel de vida aceptable al 2015 4.8 6.8 (g) Tasa de crecimiento esperada del PNB 2005-2015. Banco Mundial. 3.9 3.9 Tasa de crecimiento promedio PNB 1991- 2005 2.8 2.8 Fuente: Calculo de los autores Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 199 Para que Nicaragua logre tener una deuda sostenible desde el punto de vista social, debe tener hasta el año 2015 tasas de crecimiento promedio anual del PNB de 4.8% en el escenario optimista o de 6.8% en aquel más modesto. Sin embargo, las distintas proyecciones tanto internas como de los organismos internacionales estiman que el crecimiento real de este país estaría realmente entre 1 y 3 puntos porcentuales por de bajo de lo necesario, dependiendo del escenario en el que se desarrolle el análisis42. La tasa de crecimiento histórica durante el período 1990-2004 de Nicaragua fue del 3.1%, que en caso de mantenerse como ritmo del crecimiento de la economía, contribuiría a agudizar la condición de insostenibilidad social que caracteriza el endeudamiento nicaragüense. Esta tendencia no varía a pesar de haber recibido una cancelación total en términos nominales de 6.328 millones de dólares en el marco de la iniciativa Hipc y 827 millones de dólares en el marco de la propuesta Mdri en el 2005, para un alivio total de 7.155 millones de dólares. Después del análisis realizado es preocupante corroborar cómo justamente dos de los países que más han recibido ayuda por parte de la comunidad financiera internacional son los que están más lejos de alcanzar la sostenibilidad social de su endeudamiento externo, demostrando claramente la insuficiencia de estos esfuerzos en la promoción de un desarrollo que no se limite al crecimiento económico, sino que tenga un rostro humano. 42.También para Nicaragua se espera una tasa de crecimiento promedio anual de 3.9% según las proyecciones del Banco Mundial consultadas. No obstante, durante los últimos tres años la tasa de crecimiento promedio anual de la economía nicaragüense se ubica ligeramente por debajo de la tasa proyectada, mostrando un valor de 3.8%. 200 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Conclusiones En el marco de este análisis, que un país como Brasil, a pesar de destinar al pago del servicio de la deuda una porción importante del crecimiento del PIB, no incurra en la insostenibilidad social del endeudamiento externo, está relacionado con el hecho de que ya este país al inicio del período analizado tenía un nivel de desarrollo humano relativamente cerca al IDH definido como objetivo. Esto implica, a causa del funcionamiento de las economías de escala, que el sacrificio hecho por el pago de la deuda no tenga un impacto negativo determinante sobre la acumulación de capital, en especial humano, condicionando marginalmente las tasas de crecimiento a futuro. Sin embargo es importante señalar que no se trata de una condición de sostenibilidad social plenamente garantizada, en la medida en que los resultados se encuentran demasiado cerca del límite de la insostenibilidad. De esta manera, dada la alta vulnerabilidad estructural de esta economía, tal condición es totalmente susceptible a variar, ubicando el crecimiento del PIB brasileño por debajo del umbral de sostenibilidad social. Esta cuestión resulta aún más preocupante si se considera que el actual crecimiento del Brasil está relacionado con una estructura productiva basada en la utilización intensiva de los recursos naturales, lo que plantea mayores interrogantes acerca Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 201 de la sostenibilidad, primero financiera, pero luego también social y ambiental. En lo que concierne a la sostenibilidad financiera el punto es que este tipo de especialización productiva, donde se reserva al resto del mundo la producción de bienes con alta elasticidadingreso de la demanda, conlleva irremediablemente, tarde o temprano, a un déficit persistente de la balanza comercial que, si bien puede financiarse temporalmente contrayendo nueva deuda, termina por frenar el crecimiento, que resulta en este sentido claramente insostenible. Esta fragilidad en el crecimiento que determina apenas la sostenibilidad social del endeudamiento externo, dificulta además la implementación de políticas redistributivas que, en un país como Brasil, acosado por elevados niveles de desigualdad en la distribución de la riqueza y las oportunidades, serían fundamentales. De los cuatro casos analizados, el Perú es el que arroja mejores resultados respecto a la valoración de la sostenibilidad social de su endeudamiento externo, a pesar de presentar la más alta relación Deuda/PIB. Esto se debe al buen desempeño que tiene la economía peruana durante los últimos años cuando, a pesar de la especialización en la producción de bienes de más baja elasticidad-ingreso de la demanda43, la productividad del trabajo registra un aumento muy importante. En este caso, el de una pequeña economía. No es sorprendente ver como, en comparación con Brasil, la inserción de la economía peruana a la economía mundial se ha acompañado por un aumento significativo de la eficiencia, donde la especialización puede tener rasgos positivos, ante las dificultad de producir todos los bienes y servicios de manera aceptable. Es importante subrayar la participación de Perú en distintas alternativas de alivio de deuda relacionadas con el gasto social, 43.Si bien esto es cierto en general para la mayoría de las actividades en las cuales el Perú se ha especializado, debe resaltarse la importante excepción del sector del turismo, que tiene una alta elasticidad-ingreso de la demanda. 202 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina que pueden ofrecer pistas en la reflexión acerca del debt relief y la sostenibilidad social. Respecto a los países Hipc sorprende constatar cómo a pesar de las operaciones de alivio de las que se han beneficiado y de las reformas estructurales que han implementado para ello, aún no están cerca de alcanzar un nivel de sostenibilidad de su endeudamiento público, mucho menos desde la perspectiva del factor humano. Para el caso de Bolivia es importante señalar que, si bien durante los primeros años después de la liberalización se da un mejoramiento en los niveles de productividad, lo que se traduce en un desempeño económico modesto, pero mejor al registrado durante el período previo; éste no impidió que durante toda la década del 90 la desigualdad fuera creciente. Esto evidencia la debilidad de la política social del gobierno boliviano durante estos años, que en gran parte se relaciona con la falta de recursos suficientes para destinar con este fin. Las dos únicas fuentes de recursos para cubrir el gasto social son el crecimiento económico y la liberación de recursos a través de las propuestas de alivio de la deuda, que en este sentido resultan insuficientes para alcanzar la sostenibilidad social del endeudamiento externo. Los resultados que arroja el análisis de la sostenibilidad social evidencian el fracaso en la implementación de la Hipc, sobre todo, si se considera que los indicadores del punto de partida de Bolivia no eran tan dramáticos como la mayoría de los países que resultaron elegibles, en su gran mayoría del África Subsahariana. De hecho, la inclusión de Bolivia dentro de la más reciente iniciativa de alivio para los países más pobres (Mdri) pareciera ser el autorreconocimiento por parte de los organismos multilaterales de este fracaso; llamando en todo caso la atención en que el país andino no aparezca ubicado según la clasificación del Banco Mundial para el 2005 ni dentro del grupo de países pobres, ni dentro de los severamente endeudados. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 203 El caso de Nicaragua es, sin lugar a dudas, el más dramático de los cuatro (4) analizados, no sólo por su severo endeudamiento externo sino, sobre todo, por las profundas limitaciones de su sistema productivo. Para este tipo de economías se hace más agudo el interrogante acerca de la efectividad que puedan tener las iniciativas de alivio de deuda, pues aunque puedan llegar incluso al 100%, resultaran insuficientes para romper la dinámica de la reiterada necesidad de recurrir al endeudamiento externo. En este sentido se podría afirmar que Nicaragua es un caso típico de un país sumergido en una “trampa de pobreza”, que para salir de ella sería necesario un programa masivo, integral y coordinado, lo que hace que una simple propuesta de alivio de deuda resulte claramente insuficiente. Adicionalmente se debe señalar que el alivio recibido por este país en el marco de la Hipc no ha sido generoso, no sólo en términos del monto otorgado, sino también de los procedimientos y tiempos que la implementación implica, problema que es transversal en esta iniciativa y no se limita al caso nicaragüense. Estas deberían ser dos lecciones aprendidas para la implementación de futuras propuestas. La deuda externa sigue siendo un obstáculo para el desarrollo de América Latina por varias razones: La primera, porque algunos países aún no alcanzan aun un nivel de sostenibilidad social a pesar de las iniciativas de alivio que se han implementado en estos 15 años La segunda, porque aún en aquellos países donde se verifica la sostenibilidad social, se trata de una condición frágil. La tercera, porque durante los últimos 15 años ninguna otra región del mundo ha pagado tanto por concepto del servicio de la deuda como América Latina. La cuarta, porque, como en el caso del Brasil, gran parte del crecimiento se destina al pago de las obligaciones internacionales. La quinta, porque la deuda externa sigue representando una porción importante del PIB, particularmente en relación con el gasto social, que es el gran sacrificado. 204 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina ANEXOS ANEXO 1 ARQUITECTURA FINANCIERA INTERNACIONAL DE ACTORES PARA AMÉRICA LATINA ACREEDORES Multilaterales - Banco Mundial –WB– - Fondo Monetario Internacional –FMI– - Banco Interamericano de Desarrollo –BID– - Otros Corporación Andina de Fomento –CAF– Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Río de la Plata –Fonplata– Caribbean Development Bank –CDB– Bilaterales - Club de París (19 miembros permanentes: Alemania, Austria, Australia, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 205 Unidos, Federación Rusa, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Japón, Noruega, Países Bajos, Suecia, Suiza y Reino Unido. - Otros acreedores bilaterales oficiales Privados - Banca Comercial - Inversionistas Privados DEUDORES - - Públicos Privados ANEXO 2 INDICADORES PARA LA VALORACIÓN DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL DE LA DEUDA EXTERNA Considerando que en los últimos años ha prevalecido un enfoque financieros sobre la cuestión de la sostenibilidad del endeudamiento externo, en el marco de este estudio se avanzó también en un rápido ejercicio de valoración de la sostenibilidad fiscal para los cuatro casos de estudio, con la intención de complementar el análisis realizado bajo el lente del “factor humano”. A continuación se presentan los resultados obtenidos a partir del análisis, realizado retomando los indicadores recopilados por Igor Paunovic, y presentados en su artículo “Sostenibilidad de la Deuda Pública en los Países Norteños de América Latina” (Paunovic: 2005). Por ser un ejercicio modesto se consideró pertinente incluirlo dentro de los anexos, de manera más bien ilustrativa acerca de los riesgos que incluso en este aspecto enfrentan los países de la región respecto a la sostenibilidad de la deuda externa. 206 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Una aproximación desde esta perspectiva implica, en primer lugar, establecer cuál es la participación del endeudamiento público sobre la deuda externa total, utilizando como indicador un simple porcentaje, para ver en qué casos es el Estado el principal deudor y, en ese sentido debe comprometer una mayor parte de recursos para cubrir anualmente su servicio. El análisis determinó que de los cuatro casos de estudio es Bolivia el país donde la participación pública es más modesta, con un 17%, mientras que Perú con 82% seguido por Nicaragua, donde representa el 64%. Si bien para Brasil la deuda pública constituye sólo el 20%, debe considerarse la dimensión de su deuda externa total, que es la más alta de Latinoamérica. Por ello el comportamiento de la deuda pública incluso en este caso determina en gran medida la tendencia de la deuda externa total. También es importante analizar la proporción de la duda a corto plazo en la deuda externa total. Usualmente se considera que si este indicador es inferior a 10% no debe alarmar a las autoridades económicas; sin embargo, en Brasil, la deuda de corto plazo sobrepasa ese 10% y en Perú y Nicaragua está muy cercano a él, lo que apunta a la existencia de una dinámica que en circunstancias adversas podría ser peligrosa a la hora de garantizar la sostenibilidad del endeudamiento externo. Tabla 1: Deuda pública externa y deuda externa de corto plazo como proporción de la deuda externa total, 2004. Indicador / País % Deuda pública externa / Deuda externa total a % Deuda corto plazo / Deuda externa total b Brasil 20 11.4 Perú 82 8.0 Bolivia 17 2.1 Nicaragua 64 9.6 Fuentes: a Calculo realizado por los investigadores, con base a datos de la CEPAL, Index Mundi y Banco Central de Nicaragua (2006) b The World Bank (2006) Considerando entonces la coyuntura internacional actual, en la que las tasas de interés internacionales tienden a subir, agudizando la inestabilidad de los mercados financieros caracterizados ya por la volatilidad de las principales variables, es pre- Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 207 ciso analizar las tendencias de la deuda pública para valorar su sostenibilidad incluso desde la perspectiva fiscal, que si bien es la que más se ha abordado recientemente, no parece mostrar mejores resultados Acerca de algunos indicadores para valorar la sostenibilidad fiscal de la deuda externa En la teoría económica se ha advertido que los resultados de la política actual satisfacen la condición de solvencia cuando los superávit primarios futuros son iguales a la deuda pública en términos de valor presente neto de ambas variables, lo que indica que el gobierno es solvente intertemporalmente, por lo que puede continuar con sus políticas actuales sin amenazar la sostenibilidad financiera del endeudamiento externo. Sin embargo, es muy difícil llegar a un indicador operacional ya que conocer los superávit primarios futuros es prácticamente imposible. Además es importante subrayar que la solvencia de un gobierno es una condición necesaria pero no suficiente para que la política fiscal actual sea sostenible, ya que se requiere también conocer el comportamiento futuro del sector privado al determinar a futuro las tasas de interés y crecimiento económico. Para evitar estos problemas, en la literatura especializada se ha propuesto utilizar indicadores sencillos que tienen requisitos de información mucho menores que los basadas en el concepto de solvencia intertemporal. Estos indicadores en general miden el esfuerzo necesario para que la razón deuda/PIB se mantenga en el nivel actual, aun cuando este nivel puede ser demasiado alto o demasiado bajo sin que estos indicadores no proporcionan criterio alguno para determinarlo. Por esta razón es necesario considerarlos de manera complementaria juntos con otros indicadores de endeudamiento, como los de stock y los expresados en valor presente neto. A continuación se presentan cuatro indicadores de sostenibilidad fiscal retomados de Paunovic (2005), cada uno de los 208 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina cuales destaca algún elemento relevante para el análisis de sostenibilidad. El primero es el indicador de brecha primaria de corto plazo (Blanchard 1990) que nos proporciona el nivel de saldo primario permanente necesario para estabilizar la deuda en proporción al PIB en su nivel actual. SP* - SP = (rt – nt)b – SP (1) Donde SP* es el saldo primario necesario para estabilizar la deuda, SP es el saldo primario existente, rt es la tasa de interés real tendencial, nt es la tasa de crecimiento tendencial del PIB y b es la razón deuda /PIB. Si el saldo primario permanente es superior al saldo primario actual, la brecha primaria es positiva. Eso significa que la política fiscal no es sostenible, ya que tiende a aumentar el nivel de deuda en relación al PIB. En caso contrario, donde el saldo primario permanente es inferior al saldo primario actual, la política fiscal tiende a disminuir el nivel de deuda con respecto al PIB. La tabla 2 proporciona los datos del saldo primario existente en el 2005, el saldo primario requerido en 2005, el saldo primario tendencial, la brecha primaria tendencial y la brecha primaria requerida en 2005. El saldo primario tendencial y la brecha primaria tendencial son indicadores que fueron propuestos por Blanchard con la tasa de crecimiento tendencial de los últimos 10 años. Nosotros siguiendo a Paunovic (2005) usamos la tasa de interés “implícita”, que se calcula como el pago de intereses de la deuda como porcentaje del saldo de la deuda del período anterior, siguiendo lo sugerido por CEPAL (2004). Específicamente, la tasa de interés real se calcula como promedio ponderado de las tasas de interés sobre la deuda interna y la deuda externa. rt = (2) D Donde rt es la tasa de interés sobre la deuda interna. b es la razón deuda interna/PIB en el periodo anterior Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 209 b es la razón deuda pública total/PIB en el periodo anterior. E r t es la tasa de interés sobre la deuda pública externa44, b , es la razón deuda pública externa/PIB en el periodo anterior. En la interpretación de los datos hay que tener presente las características especiales de la coyuntura actual, las tasas de interés se encuentran en un nivel bajo, para empezar a aumentar por la expectativa de una mayor inflación en los Estados Unidos y Europa, al tiempo que el crecimiento del PIB es relativamente alto. Por eso la brecha primaria tendencial es mejor indicador que la brecha primaria requerida en 2005. Para mayor claridad en el cuadro también se presentan los datos de la tasa de interés implícita real tendencial, la tasa de interés implícita en el 2005, el crecimiento tendencial y el crecimiento real en 2005. Como se puede observar la tasa de interés real implícita tendencial es en Brasil y Bolivia superior a la tasa de interés real implícita en 2005, al igual que el crecimiento real en 2005 es superior al crecimiento tendencial en Perú, Bolivia y Nicaragua, mientras que en Brasil el crecimiento real en el 2005 es igual al crecimiento tendencial. Finalmente la tasa de interés real implícita en 2005 es superior al crecimiento real en 2005 en Brasil, Bolivia y Nicaragua, mientras que Perú es el único país en donde la tasa de crecimiento de la economía en el 2005 es superior a la tasa de interés real implícita. 44.La tasa de interés real interna se calculó usando la variación del índice de precios al consumidor. Para obtener la tasa de interés real externa se utilizó la serie de tasa de interés Libor y se deflactó por la variación del valor unitario de las exportaciones de bienes como lo sugiere Cepal (1988). 210 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Tabla 2: Indicadores de la brecha primaria (en %) y el saldo primario existente, 2005 (en % del PIB) Indicador/país Brasil Perú Bolivia Nicaragua Saldo primario existente en 2005 2.5 0.7 0.5 0.0 Tasa de interés implícita tendencial 22.0 4.1 5.7 4.7 Tasa de interés implícita en 2005 20.9 4.9 3.9 5.8 Crecimiento tendencial 2.5 3.8 3.3 3.6 Crecimiento real en 2005 2.5 6.0 3.8 4.0 Saldo primario requerido en 2005 9.6 -0.6 0.1 2.4 Brecha primaria tendencial -19.6 -0.4 -2.4 -1.1 Brecha primaria requerida en 2005 -18.4 1.1 -0.6 -1.8 Fuente: Calculo de los autores con base en datos de la Cepal. Según estos resultados, la política fiscal actual no es sostenible en el caso de Brasil, Nicaragua y Bolivia, por lo tanto, si se continúa con la misma política fiscal la deuda como porcentaje del PIB aumentará. Perú es el único país en donde la política fiscal actual es sostenible pudiendo tener un saldo primario negativo de hasta 1% del PIB y mantener, aun así, el nivel de deuda como proporción del PIB. El segundo indicador de sostenibilidad fiscal retomado por Paunovic (2005) es el del déficit primario macro ajustado propuesto por Talvi y Végh (2000). La motivación de este indicador es la gran volatilidad de las variables macroeconómicas en América Latina, que hace que el déficit en un momento dado pueda diferir ampliamente del que se daría en condiciones macro económicas normales. Para solucionar esta situación estos dos autores proponen calcular un déficit primario macro ajustado que es el que existiría si la economía siguiera su trayectoria de largo plazo (PIB en su nivel potencial, ingresos fiscales no afectados por situaciones coyunturales, etc.). La idea básica de éste indicador es contrastar el déficit macro ajustado con el valor que resulta de considerar los intereses que se están devengando efectivamente en un momento dado, junto con el nivel de la deuda y la tasa de crecimiento del país que imperan en ese momento. El indicador se define como: Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 211 (3) Donde r es la tasa de interés real para el año de análisis, g es el crecimiento real del año de análisis, y d es el déficit primario macro ajustado, es decir, aquel que existiría bajo las condiciones macroeconómicas normales. La dificultad de éste indicador es determinar cuáles son exactamente las condiciones normales para una economía. En el marco del presente estudio, y siguiendo una vez más a Paunovic (2005), se utiliza como variables sustitutivas de las condiciones normales para cada país los indicadores de la brecha de PIB tendencial con miras a determinar los años en los cuales la brecha entre el PIB real y el PIB tendencial fue mínima. Se toma el saldo primario de ese año y se incluye como saldo primario macro ajustado en la tabla No. 3, incluyendo además la información de intereses pagados como porcentajes del PIB, para fines de ilustración. Tabla 3: Déficit primario macroajustado y el ajuste necesario, 2005 Indicador/país Brasil Intereses pagados /PIB 8.2 a Perú Déficit primario macroajustado e 2.4 3.1 b 0.6 Valor del indicador en 2005 12.1 -0.02 e Bolivia Nicaragua 2.3 c 1.2 d 0.9 -0.2 1.0 2.4 Fuente: a Calculo realizado por los investigadores con base en la publicación electrónica de AmericaEconomica.com del 25 de mayo de 2006. b Calculo realizado por los investigadores con base en el documento de Carlos Bedoya, ¿Hasta cuándo la deuda será un obstáculo al desarrollo en el Péru?, Lima, 12 de mayo de 2006. c Ministerio de haciendas de Bolivia. Pulso fiscal, publicación del Ministerio de Haciendas de la Republica de Bolivia. Mayo-junio 2005, año I Nº 2. d Calculo realizado por los investigadores con base en datos del Banco Central de Nicaragua. e Calculo realizado por los investigadores con base en datos de la Cepal. Tal como se desprende de la ecuación (3), la sostenibilidad de la política fiscal requiere que este indicador tome un valor igual o menor que cero. Si es mayor que cero la deuda será insostenible en el tiempo. Según los resultados Perú es el único país en donde el indicador es menor que cero, por tanto es el único de los países analizados en donde la política fiscal actual es 212 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina sostenible sin incrementar los niveles de deuda como porcentaje de PIB. Para el caso de Brasil, Bolivia, y Nicaragua el indicador es mayor que cero, lo que indica que la actual política fiscal de estos países es insostenible, ya que tiende a incrementar la razón deuda/PIB. El tercer indicador de sostenibilidad fiscal, corresponde a una propuesta de Croce y Juan Ramón (2003) se basa en el algoritmo recursivo derivado de la ley de movimiento de la razón deuda/PIB, dada la función de reacción de las autoridades fiscales. Sencillamente, dichas autoridades determinan un cierto nivel de deuda pública en relación al PIB y se calcula el superávit primario necesario para alcanzarlo. Este indicador se calcula de la siguiente manera: (4) Donde Isf es el indicador de sostenibilidad fiscal, SPo es el saldo primario que prevalecerá una vez se alcance la meta en cuanto a la razón deuda /PIB que las autoridades quieren alcanzar. Por supuesto, nosotros no sabemos que nivel quisieran alcanzar las autoridades fiscales, por eso tomamos para todos los países una meta uniforme de bajar la razón deuda/PIB diez puntos porcentuales. Lo importante de este indicador es que su modulo sea menor que 1. Si esta condición se cumple, el país estaría en posición de llegar a reducir su coeficiente de deuda pública/PIB al nivel que se propone, reducción que en este caso es de 10 puntos porcentuales. En consecuencia sólo en el caso de Perú se podría alcanzar esta meta sin hacer mayores cambios en su política fiscal actual, mientras que Brasil, Nicaragua y Bolivia no podrían hacerlo. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 213 Tabla 4: Indicador de sostenibilidad fiscal basado en el algoritmo recursivo derivado de la ley de movimiento de la razón deuda/PIB (en %) Indicador/país Brasil Perú Bolivia Nicaragua Deuda total/PIB Objetivo 44.2 50.0 75.0 137.6 Saldo primario/PIB Objetivo 8.2 -0.6 0.7 2.5 Indicador de sostenibilidad fiscal 1.75 0.88 1.33 1.27 Fuente: Calculo realizado por los autores con base en datos de la Cepal. El cuarto y último indicador de sostenibilidad fiscal que se presenta es el indicador de descalce de monedas propuesto por Calvo, Izquierdo y Talvi (2003). Esos autores parten de considerar que la volatilidad de las variables macroeconómicas en América Latina es muy alta y que la volatilidad de los flujos de capital lo es aún más. Por estas razones un elemento crucial para la sostenibilidad de la deuda es su composición (que monedas y en qué proporción la componen) comparada con la composición de la producción nacional (transable y no transable). Por ejemplo, según los autores mencionados en el caso de Argentina éste indicador es trascendental para entender la crisis de 1998 – 2002 que desembocó en la cesación del pago de la deuda. El indicador del descalce compara la proporción de deuda externa sobre deuda interna con la proporción de la producción de bienes transables sobre la de no transables en la economía. En un extremo tenemos el resultado en el cual el calce es perfecto, ya que los transables participan en el PIB en la misma proporción en que la deuda externa participa en la deuda pública total, caso en el cual el indicador es igual a 1. En el otro extremo se encuentra el descalce perfecto, donde el indicador es igual a 0. (5) Donde B es la deuda en término de los no transables, e es el tipo de cambio real, B* es la deuda en términos transables, Y es el PIB de no transables, Y* es el PIB de transable. Poniendo en relación la razón deuda no transable/ deuda transable y el PIB 214 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina de no transable con el PIB de transable, llegamos al indicador de descalce de monedas (Idm) que toma valores entre cero y uno: (6) Obviamente para los países que usan el dólar como su moneda este indicador no tiene sentido ya que el sector público capta sus ingresos en la misma moneda en la cual ha contraído la mayor parte de su deuda, para los otros países, en cambio es muy importante. Tabla 5: Países de América Latina (4 Casos de Estudio): Indicador de Descalce de Monedas INDICADOR/PAÍS Brasil Perú Bolivia Nicaragua B/eB* 0.32 0.44 0.44 0.28 Y/eY* Indicador de descalce de monedas 2.89 0.11 2.23 0.20 1.58 0.28 3.08 0.09 Fuente: Cálculo de los autores con base en cifras de la Cepal. Para los cuatro casos analizados se presenta un descalce de monedas marcado ya que el indicador tiene un valor cercano a cero45, lo que estaría demostrando un cierto desequilibrio en estas economías entre la capacidad de generación de divisas y el endeudamiento de sus respectivos sectores públicos. Este descalce presentado en estos países se da principalmente porque tienen su deuda publica expresada en moneda extranjera mientras que los ingresos del gobierno dependen en gran medida del producto interno, lo cual hace que la sostenibilidad fiscal sea muy sensible a los movimientos en el tipo de cambio En síntesis, para los cuatro casos de estudio la sostenibilidad fiscal del endeudamiento es un asunto frágil, que seguramente va a seguir exigiendo unos grandes esfuerzos por parte de estos gobiernos. 45.Martner y Tromben (2004) sugieren que el valor de este indicador cercano a 0.5 se puede considerar aceptable. Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 215 ANEXO 3 Servicio de la Deuda Externa (Porcentaje de las Exportaciones de Bienes y Servicios ) Años Bolivia Brasil Nicaragua Perú América Latina 1990 46,4 22,1 5,1 12,2 28,3 1991 38,9 22,4 171,2 26,0 26,8 1992 37,8 20,9 34,0 24,0 30,7 1993 36,4 22,7 39,1 61,9 31,4 1994 33,0 32,9 50,9 21,4 29,4 1995 35,7 46,4 54,7 21,9 34,5 1996 40,1 54,3 30,5 47,9 41,6 1997 44,4 81,3 44,2 49,5 45,9 1998 38,8 96,8 42,0 30,7 41,4 1999 31,9 129,1 22,2 32,9 47,7 2000 44,2 103,2 29,7 29,9 45,3 2001 42,9 96,0 45,3 31,3 47,1 2002 33,2 83,4 15,1 40,0 36,4 2003 27,0 77,6 44,3 28,1 37,8 2004 25,0 52,9 31,6 31,9 29,5 2005 14,3 43,7 22,0 24,8 25,8 Fuente: Cálculos realizado por los autores con base en cifras del Observatorio Internacional de la Deuda y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). 216 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina ANEXO 4 Deuda Externa como porcentaje de las Exportaciones de Bienes y Servicios Años Bolivia Brasil Nicaragua Perú América Latina 1990 453,5 333,4 3455,3 587,1 294,5 1991 437,6 337,4 3429,7 586,4 288,9 1992 485,3 323,6 3352,6 628,0 280,9 1993 409,7 303,7 3485,6 619,8 281,2 1994 400,2 305,7 2874,2 571,2 275,6 1995 434,3 342,4 1946,8 597,2 271,6 1996 451,2 387,3 849,0 560,2 259,7 1997 423,1 393,3 814,5 419,5 241,1 1998 417,0 421,0 1037,6 432,6 244,8 1999 349,2 408,7 781,5 374,4 227,0 2000 307,0 336,5 707,0 327,2 184,1 2001 343,3 360,6 881,6 388,1 217,7 2002 328,2 349,1 882,5 364,5 211,8 2003 315,5 294,1 628,2 325,5 200,6 2004 230,7 208,7 395,5 246,6 163,4 2005 186,5 162,5 342,2 178,3 123,0 Fuente: Cálculos realizados por los investigadores con base en cifras de la Comisión Económica par América Latina y el Caribe (CEPAL). Anuario Estadístico 1999 - 2004 y Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 1999 - 2005. TRADICIONALES WORLD BANK-IDA Crecimiento PIB Perca- PNB perdel PIB PerPaíses pitaa capitab capitac Tasas anuales (Dólares) (Dólares) de variación Argentina 3988 3580 8 Bolivia 935 960 1,4 Brasil 3225 3000 3,4 Chile 5838 5220 4,9 Colombia 2130 2020 2,3 Costa 4325 4470 2,3 Rica Ecuador 2302 2210 5,4 El Salva2301 2320 -0,2 dor Guate2157 2190 0,1 mala Honduras 1046 1040 2,5 208,1 195,2 124,1 82,1 0,759 10,6 0,722 15,9 0,663 22,9 0,667 16,9 539,3 140,3 219,5 125,5 218,1 72,5 ... 13,9 10,3 3,7 7,4 0,863 0,687 0,792 0,854 0,785 329,8 438,7 718,8 1073,8 416,2 813,2 282,3 346,3 354,3 445,7 85,9 20 45,8 55,7 30,8 109,5 67,8 35,2 46,8 38,6 11 7,5g 9,9 36 8,2 30,9 23,2 45,4 27,6 39 4,5 1,9 3,9 12,3 3,7 7,9 6,1 8,4 10,2 8,0 43,6 39,1 56,7 220,4 47,3 51,5 50,3 73,8 79,2 85,9 1,4 1,0 3,3 3,7 1,7 8,3 2,1 3,1 1,1 2,7 20,8 49,4 60,0 32,6 125,1 34,3 39,6 45,5 41,7 HIPC UNCTAD VPN Deu- VPN DeuS e r v i c i o Servicio de Deuda Total/ Servicio/Exda/Exporta- da/Ingrede deuda deuda/Ingre- Interses/ VPN DeuPIBg portacionesg da/PIBb cionesb sose / PIBf sos Fiscales PIBe 0,838 4 IPHd IDHd PNUD INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD DE ENDEUDAMIENTO EXTERNO AMERICA LATINA ANEXO 5 Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 34,1 217 6790 830 4210 1140 2360 3900 4030 6397 820 4269 1168 2439 3842 4260 15,8 5,7 1,5 3,3 11,5 3,1 2,8 7,7 9,4 12 3,6 17,7 0,772 8,8 0,804 0,755 0,762 0,84 0,69 0,814 8,4 183,1 131,2 124,7 232,4 344,1 156,9 76,6 646,4 1135,1 464,7 517,4 878,2 165,3 358,0 32,3 66,5 46,3 43,7 90 113 20,8 29,1 15,5 15,8 25,2 34,5 47,5 15 b a Organización de las Naciones Unidas (ONU), 2004 The World Bank, corresponde al año 2003 c Comisión Económica para América Latina (CEPAL), datos correspondiente al año 2004 d Informe sobre el desarrollo humano 2005, publicado por el programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP), datos correspondientes al año 2003 e Calculo Realizado por los Autores, tomando como base datos del Banco Mundial y la CEPAL f Calculo realizado por los autores tomando como base datos del Banco mundial correspondientes al año 2004 g The World Bank, los datos pertenecientes a Costa Rica, Honduras, Nicaragua y Venezuela son calculados por los autores con base en datos del World Bank México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela 6,0 10,9 6,5 5,9 11,0 9,5 5,0 102,7 147,0 67,4 61,6 99,7 50,0 77,7 2,3 8,5 1,9 2,3 3,7 2,0 1,8 218 37,9 83,8 44,9 49,2 97,2 31,2 22,9 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo ANEXO 6: Datos utilizados para realizar las regresiones Años 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Producto Interno Bruto a Precios constantes Millones de Dólares Bolivia Brasil Nicaragua 4868 438256 3598 5124 443953 3592 5208 441733 3605 5431 463378 3591 5684 490717 3711 5950 511426 3931 6210 525022 4180 6517 542198 4346 6845 542913 4507 6874 547178 4824 7031 570937 5028 7137 578431 5177 7333 589595 5230 7513 588287 5351 7797 611740 5565 Perú 29281 30093 29964 31392 35417 38457 39416 42113 41825 42196 43430 43510 45621 47338 49515 Fuente: División de estadísticas de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Años 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Servicio de la Deuda Externa Millones de Dólares Bolivia Brasil Nicaragua 385 8177 16 322 8211 515 295 8779 109 334 10885 134 348 15945 207 372 21593 288 413 25249 219 475 41333 326 Perú 476 1130 1018 2740 1131 1225 2889 3407 219 220 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 434 418 642 551 435 432 536 51473 71267 66554 55868 50337 56718 50992 254 186 280 327 109 466 431 2141 2509 2560 2190 3058 2553 4023 Fuente: Cálculos realizados por los investigadores con base a datos del Observatorio Internacional de la deuda. Años 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Consumo a Precios Constantes del Mercado Millones de Dólares Bolivia Brasil Nicaragua 4314 330169 3285 4457 339871 3665 4616 332538 3823 4765 353619 3708 4906 373983 3757 5074 396974 3919 5236 409408 4052 5505 421277 4201 5784 421070 4397 5947 422193 4596 6103 435761 4813 6215 438517 4884 6323 427637 4951 6398 440328 5136 6659 463406 5317 Perú 23885 24329 24333 25156 27593 30226 31191 32690 32509 32511 33685 34107 35445 36520 37697 Fuente: División de Estadísticas de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Años 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Inversión a Precios Constantes del Mercado Millones de Dólares Bolivia Brasil Nicaragua 610 100197 666 789 96071 636 831 95127 706 830 99228 576 742 107708 729 834 117868 832 Perú 5307 5907 5982 6683 8889 10690 Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 990 1289 1657 1346 1275 976 981 814 1250 121208 131239 130419 120534 132566 119926 105555 120197 129213 1008 1246 1300 1706 1456 1393 1460 1376 1488 221 10171 11683 11416 9868 9584 8800 9193 9608 11168 Fuente: División de Estadísticas de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Listado de tablas Tabla 1: Tabla 2: Tabla 3: Tabla 4: Tabla 5: Tabla 6: Tabla 7: Tabla 8: Tabla 9: Tabla 10: Tabla 11: Tabla 12: Tabla 13: Tabla 14: Tabla 15: Tabla 16: Tabla 17: Tasas de crecimiento del PIB real 1966-2015 Indicadores de la globalización reciente Creciente participación de los préstamos bancarios en los ingresos netos de capital. América Latina 1971-1978 La implementación del Plan Brady en América Latina Nuevos términos del Club de París Renegociaciones de los países latinoamericanos con el Club de París 1990-2004 Estimativo del Alivio de Deuda otorgado por la AIF bajo las iniciativas Hipc y Mdri Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda con respecto al crecimiento de la economía. Brasil Elasticidad del crecimiento del consumo con respecto al crecimiento de la economía. Brasil Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto al crecimiento de la economía. Brasil Dos escenarios para el cálculo de la sostenibilidad social en Brasil Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda con respecto al crecimiento de la economía en Perú Elasticidad del crecimiento del consumo con respecto al crecimiento de la economía. Perú Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto al crecimiento de la economía. Perú Dos escenarios para el cálculo de la sostenibilidad social de la deuda externa en Perú Comparativo 1990-1998 del saldo en la balanza comercial y de cuenta corriente. Bolivia Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda con respecto al crecimiento de la economía. Bolivia Pág. 15 15 23 68 70 75 84 124 125 125 127 145 145 146 147 157 172 222 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Tabla 18: Tabla 19: Tabla 20: Tabla 21: Tabla 22: Tabla 23: Tabla 24: Tabla 25: Elasticidad del crecimiento del consumo con respecto al crecimiento de la economía. Bolivia Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto al crecimiento de la economía. Bolivia Dos escenarios para la valoración de la sostenibilidad de la deuda externa en Bolivia Comparativo 1990-1991 Comportamiento balanza comercial y cuenta corriente. Nicaragua Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda con respecto al crecimiento de la economía. Nicaragua Elasticidad del crecimiento del consumo con respecto al crecimiento de la economía. Nicaragua Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto al crecimiento de la economía. Nicaragua Dos escenarios para el análisis de la sostenibilidad social de la deuda externa de Nicaragua 172 173 174 183 195 196 196 197 Listado gráficas Gráfica 1: Gráfica 2: Gráfica 3: Gráfica 4: Gráfica 5: Gráfica 6: Gráfica 7: Gráfica 8: Gráfica 9: Gráfica 10: Gráfica 11: Gráfica 12: Gráfica 13: Gráfica 14: Gráfica 15: Gráfica 16: Gráfica 17: Gráfica 18: PIB, Deuda externa y servicio en América Latina 1990-2004 Comportamiento de los flujos de capital en América Latina por fases 19902004 Estructura de la deuda externa de largo plazo por fases en América Latina 1990-2004 Financiamiento externo de Brasil 1990-2004 Estructura de la deuda de Brasil 1990-2004 Impacto del servicio de la deuda sobre el consumo y la inversión en Brasil Financiación externa de Perú 1990-2004 Estructura de la deuda de Perú 1990-2004 Impacto del servicio de la deuda sobre el consumo y la inversión en Perú 1990-2004 Financiamiento externo de Bolivia 1990-2004 Estructura de la deuda de Bolivia 1990-2004 Comportamiento de la balanza de capital y financiera de Bolivia 1990-2004 Impacto del servicio de la deuda sobre el consumo y la inversión para Bolivia 1990-2004 Financiamiento Externo de Nicaragua 1990-2004 Estructura de la deuda de Nicaragua 1990-2004 Comportamiento de la deuda externa, PIB y servicio de la deuda Comportamiento de la balanza de capital y financiera Impacto del servicio de la deuda del consumo e inversión Pág. 45 46 46 111 112 123 130 131 144 153 153 155 171 177 178 179 180 193 Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo 223 224 Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina Referencias Arrighi, G. 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Sin embargo, a las luz de los pocos resultados alcanzados por esta iniciativa, así como de las dificultades que enfrenta el conjunto de la región para cumplir con el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, surge la necesidad de valorar la sostenibilidad del endeudamiento externo en términos sociales, propósito que sirve de inspiración para el desarrollo de la presente investigación, seleccionándose cuatro casos de estudio, dos países Hipc y dos No-Hipc. Con la ejecución de Con la cofinanciación de Con la colaboración de la CEPAL
