105.313 La naturaleza jurídica de las Normas Forales vascas y su

La revista tributaria de Bizkaia
Bizkaiko zerga aldizkaria
GAI NAGUSIA
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105.313 La naturaleza jurídica de las Normas Forales vascas y su justiciabilidad
RESUMEN
La Diputación Foral de Bizkaia recurrió una sentencia del TJS del País Vasco que anulaba determinados preceptos de una Norma Foral de Medidas, por considerar que, al no ser procedente el
cauce previo previsto para los litigios entre Administraciones públicas, el recurso contra la misma
se interpuso extemporáneamente.
Iñaki Alonso analiza en este artículo la sentencia estimatoria dictada por el TS el pasado 9 de
diciembre de 2009, y la valoración que en distintos pronunciamientos ha hecho el TS en relación
con la naturaleza jurídica de las Normas Forales y su especial tratamiento.
Bizkaiko Foru Aldundiak Zerga Neurriak ezartzen zituen Foru Arau baten zenbait xedapen
deuseztatzen zituen Euskal Autonomia Erkidegoko Justizi Auzitegi Nagusiaren epai baten aurka
errekurtsoa aurkeztu zuen, Aldundiaren ustetan Administrazio Publikoen arteko auzientzako aurreikusitako aurretiazko bidea aplikagarria ez zenez, errekurtsoa epez kanpo jarri zelako.
Iñaki Alonsok iritzi artikulu honetan Auzitegi Gorenaren 2009ko abenduaren 9an igorritako
epai baieslea eta Auzitegi Gorenak erabaki ezberdinetan Foru Arauen izaera juridiko eta trataera
berezien inguruan egindako balorazioa aztertzen ditu.
Hemos tenido ocasión de comentar en esta revista en varias ocasiones diversos aspectos relacionados con las Normas Forales de los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco y con su enjuiciamiento por
parte de los órganos judiciales.
Ya sabemos que, a estas alturas, la cuestión ha sufrido una modificación
ciertamente relevante por la aprobación y entrada en vigor de la Ley Orgánica
1/2010, de 19 de febrero, de modificación de las Leyes Orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial, puesto que en lo sucesivo las Normas
Forales que dicten las Juntas Generales de los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco en ejercicio de las competencias privativas
que les reconoce el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del
País Vasco, aprobado por medio de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, como
materialización actual del reconocimiento y amparo de los derechos históricos
de los territorios forales consagrado en la disposición adicional primera de
la Constitución, serán únicamente objeto de enjuiciamiento ante el Tribunal
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Constitucional aplicando las normas establecidas para los recursos y las cuestiones de constitucionalidad en la legislación procedimental del citado órgano
constitucional.
No vamos a entrar en este momento en disquisiciones respecto a esa disposición normativa, al cambio de sede de enjuiciamiento y de las normas del
mismo que se ha producido, y a la inevitable polémica que ha acompañado a
esta modificación, una polémica que tiene mucho más de fuego de artificio o
de ejercicio poco elaborado de demagogia, que de razón jurídica sustantiva,
puesto que nuestra posición es sobradamente conocida y las Comunidades
Autónomas de La Rioja y de Castilla y León han anunciado la interposición de
sendos recursos de inconstitucionalidad en relación con la citada Ley Orgánica, por lo que será el Tribunal Constitucional quien esté llamado a pronunciarse con carácter definitivo respecto a la constitucionalidad de esa reforma
normativa y al nuevo encaje procesal de la fiscalidad vasca.
Sin embargo, se acaba de conocer recientemente una sentencia del Tribunal Supremo, del pasado 9 de diciembre de 2009 (ponente Frías Ponce), por
la que la Sala Tercera del Alto Tribunal ha estimado un recurso de casación
interpuesto por la Diputación Foral de Bizkaia ante una sentencia de la Sala de
lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco
de 27 de febrero de 2004 por la que se había estimado parcialmente un recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado contra
determinados preceptos de la Norma Foral 11/2000, de 29 de diciembre,
sobre medidas fiscales de fomento del ahorro y la inversión y otras medidas
tributarias.
El asunto que se sometía a enjuiciamiento de los Tribunales de Justicia en
este caso era la regulación del Impuesto sobre el Patrimonio por obligación
real, es decir, cuando el contribuyente era no residente en territorio español,
así como determinadas normas comunes para la aplicación de las distintas
deducciones de la cuota establecidas en la Norma Foral del Impuesto sobre
Sociedades.
El Tribunal Superior de Justicia del País Vasco había desestimado el recurso
en lo que se refería al Impuesto sobre Sociedades, pero había estimado parcialmente el recurso contencioso-administrativo en lo que hacía referencia al
Impuesto sobre el Patrimonio, declarando nula la modificación realizada por
aquella Norma Foral.
Con independencia del fondo del asunto, la Diputación Foral de Bizkaia
interpuso recurso de casación por considerar que el recurso contencioso-administrativo se había interpuesto de manera extemporánea por parte de la
Administración General del Estado, que había acudido al empleo de un mecanismo procedimental no adecuado respecto a disposiciones normativas como
las Normas Forales.
La cuestión nace porque el recurso se había interpuesto el día 14 de mayo
de 2001, estando publicada la Norma Foral recurrida en el Boletín Oficial de
Bizkaia del 30 de diciembre de 2000, y por tanto, el recurso, en principio,
estaría interpuesto fuera del plazo de dos meses que establece a estos efectos
la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
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La sentencia de instancia, efectivamente, entendió que el requerimiento de
derogación de los preceptos impugnados, formulado por la Administración
General del Estado el 28 de febrero de 2001, al amparo del artículo 44 de
la Ley Jurisdiccional a las Juntas Generales de Bizkaia, resulta aplicable al
ejercicio de la potestad normativa de las Juntas Generales, lo que trasladaba
el cómputo del plazo a partir de la fecha del acuerdo de rechazo del mismo,
por ser Administración Pública las Juntas Generales, a efectos de impugnación
de la normativa que dictan.
La sentencia de instancia, efectivamente, entendió que el requerimiento de
derogación de los preceptos impugnados resulta aplicable al ejercicio de la
potestad normativa de las Juntas Generales
En este sentido, hay que recordar que el artículo 44 de la Ley 29/1998, de
13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece
lo siguiente:
“Artículo 44. [Litigios entre administraciones públicas]
1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer
recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla
previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto,
haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que
esté obligada.
2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito
razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la
norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido
conocer el acto, actuación o inactividad.
3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su
recepción, el requerido no lo contestara.
4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de
régimen local.”
Como se ve, en este precepto se establece un cauce previo aplicable a
los litigios entre Administraciones públicas de actos sometidos al Derecho administrativo, pero en principio, no es aplicable en relación con disposiciones
normativas generales dictadas por órganos “legislativos”.
La Diputación Foral de Bizkaia aducía en apoyo de su recurso de casación
un único motivo por infracción de la Disposición Adicional Decimosexta de la
Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de la disposición adicional primera de la propia Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que recogen la singularidad especial de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de la Comunidad
Autónoma del País Vasco y de su potestad normativa y el limitado ámbito de su
sometimiento al proceso contencioso-administrativo.
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Alega la Diputación Foral que estas disposiciones no atribuyen expresamente el carácter de Administración Pública a las Juntas Generales de los Territorios Históricos cuando actúan su potestad normativa regulando el régimen
tributario, aunque sus Normas Forales sean susceptibles de recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia del País Vasco, por lo que no cabe requerirlas, de conformidad a lo establecido en el artículo 44, sino sólo recurrir en el plazo de dos
meses desde la publicación de las mismas.
El Tribunal Supremo tiene que estimar el motivo de recurso esgrimido por
la Diputación Foral de Bizkaia y, en consecuencia, declarar extemporáneo
el recurso contencioso-administrativo porque la solución a la que se llegaría
de admitir la pretensión articulada por la Administración General del Estado
llevaría a una degradación en la práctica de la posición institucional de las
Juntas Generales de los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma del
País Vasco y no encaja con la articulación constitucional que emana de la disposición adicional primera.
El Tribunal Supremo razona de la siguiente manera:
“De la normativa reseñada claramente se deduce qué sólo son Administración Pública las Juntas Generales en actos y disposiciones en materia de personal y de gestión patrimonial pero no cuando actúan su potestad normativa en
materia tributaria.
sólo son Administración Pública las Juntas Generales en actos y disposiciones en
materia de personal y de gestión patrimonial pero no cuando actúan su potestad
normativa en materia tributaria
Sin embargo, la Sala de Instancia, aunque no cuestiona el alcance de las
disposiciones adicionales citadas, pone en duda que la adición interpretativa
alcance a las previsiones del conflicto interadministrativo del art. 44, cerrando
la vía del previo requerimiento cuando de lo que se trata es de la pretensión
de una Administración de que se derogue una disposición general de rango
inferior a la Ley procedente de uno de los órganos o instituciones incluidos en
el art. 1.3. Para la Sala “a estos efectos la expresión Administraciones Públicas
tiene un sentido más general que no debe excluir esa posibilidad de requerimiento de derogación y búsqueda de previa composición entre los contendientes y superación de litigios, sino que debe englobar a los sujetos pasivos del
proceso que designa el artículo 21.1 a) en la medida en que sean autores de
la disposición impugnada”.
Esta interpretación no puede ser compartida.
La Constitución Española reconoce las peculiaridades históricas que por
razón del territorio se dan en ciertas áreas geográficas y así lo establece en
su Disposición Adicional Primera en relación a los Territorios Históricos del
País Vasco y a Navarra, lo que deriva en el establecimiento de un sistema
de financiación peculiar que los singulariza respecto al resto de Comunidades Autónomas.
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El Estatuto de Autonomía del País Vasco se refiere a los Territorios Históricos
como titulares del derecho a formar parte de la Comunidad Autónoma del País
Vasco, recogiendo el art. 37 las competencias de los órganos forales, entre las
que figuran las relativas al régimen tributario.
Reconocida potestad tributaria a las autoridades de los Territorios Históricos Vascos, la naturaleza de las Normas Forales ha suscitado una gran controversia, estando sometido el producto normativo de las Juntas Generales, por la
falta de una previsión expresa en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
que permita residenciar ante este Tribunal la impugnación de las Normas Forales, al control de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para hacer efectivas las exigencias de tutela judicial art. 24.1 CE y de sometimiento a Derecho
de los poderes públicos.
Ahora bien, esta circunstancia no puede ser determinante para aplicar a las
Juntas Generales lo previsto en el art. 44 de la Ley de la Jurisdicción, porque
no son Administración Pública cuando actúan su potestad normativa regulando
el régimen tributario. El referido precepto contempla los litigios entre Administraciones Públicas, no entre una Administración Pública y el órgano legislativo
foral competente, por lo que el plazo de impugnación debe computarse, tratándose de impugnación de Normas Forales de las Juntas Generales, desde la
publicación en el Boletín Oficial correspondiente.
Así las cosas, hay que reconocer que el recurso contra la Norma Foral
11/2000, publicada el 30 de diciembre de 2000, por haberse interpuesto el
14 de mayo de 2001, resulta inadmisible.
Procede, pues, estimar el recurso de casación interpuesto por la Diputación
Foral de Bizkaia y, por las mismas razones declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo promovido por el Estado.”
El razonamiento del Tribunal Supremo se establece en base a dos premisas:
por una parte, y aunque no lo cite, parte del acervo jurisprudencial establecido en torno a la naturaleza jurídica de las Normas Forales de los Territorios
Históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco y su peculiar posición en
el ordenamiento jurídico.
Pero, por otra parte, pone el énfasis en que el enjuiciamiento de las mismas se realiza en sede de la jurisdicción ordinaria exclusivamente porque no
existe una previsión expresa en sede de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para que su sometimiento al ordenamiento jurídico se residencie en
este último Tribunal.
Es evidente, por ello, que el Tribunal Supremo está siendo consciente de
la peculiaridad en la que se encuentra la posición institucional de las Juntas
Generales y las particularidades que se derivan de que su producto normativo
no tenga rango formal de ley, pese a regular cuestiones relativas al régimen
tributario, sometidas al principio de legalidad por mor de las disposiciones
constitucionales establecidas en la materia.
el Tribunal Supremo está siendo consciente de la peculiaridad en la que se encuentra la posición institucional de las Juntas Generales y las particularidades que
se derivan de que su producto normativo no tenga rango formal de ley
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Anticipa también el Tribunal Supremo, y creo que aquí radica en gran medida la importancia de esta sentencia, la adecuación a Derecho de una previsión
normativa que residenciase ante el Tribunal Constitucional el enjuiciamiento de
las Normas Forales dictadas en ejercicio de las competencias reconocidas y
amparadas a los territorios forales vascos por la disposición adicional primera
de la Constitución, puesto que el único aval jurídico que tiene su enjuiciamiento
en sede contencioso-administrativa es la ausencia de una previsión expresa
en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y la consiguiente necesidad de
arbitrar algún mecanismo de control jurisdiccional de las disposiciones normativas, consustancial a un Estado de Derecho.
Quizás desde este punto de vista, sea bueno recordar que para el Tribunal
Supremo, la naturaleza jurídica de las Normas Forales y su especial desenvolvimiento institucional y estructural ya había sido una cuestión pacífica, cuyo
encaje jurisprudencial podemos encontrar, por ejemplo, en otra muy controvertida, aunque por otros motivos, sentencia del Tribunal Supremo, la de 9 de
diciembre de 2004, curiosamente fallada cinco años antes que la que ahora
nos ocupa.
para el Tribunal Supremo, la naturaleza jurídica de las Normas Forales y su especial desenvolvimiento institucional y estructural ya había sido una cuestión pacífica
En aquella sentencia, ya se argumentaba como sigue:
“a) Con carácter general, la naturaleza de las Normas Forales vascas (también Navarras) ha suscitado una controversia que trasciende del mero interés
doctrinal.
La Constitución «ampara y respeta los derechos históricos de los territorios
forales», añadiendo que «la actualización general de dicho régimen foral se
llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y los Estatutos de
Autonomía» (Disposición Adicional primera).
El Estatuto de Autonomía del País Vasco se refiere a los Territorios Históricos como titulares del derecho a formar parte de la comunidad autónoma del
País Vasco, definiéndose el territorio de ésta por la integración de aquéllos.
Sus órganos forales se rigen por el régimen jurídico privativo de cada uno de
ellos (art. 37.1), no viéndose modificada la naturaleza de dicho régimen foral
específico o las competencias de los regímenes privativos de cada Territorio
Histórico por lo dispuesto en el Estatuto (art. 37.2). El propio Estatuto recoge
diversas competencias propias de los Territorios Históricos y menciona en el
artículo 37.3 unas que, en todo caso, les corresponden con carácter de exclusividad. El artículo 41, que señala que las relaciones de orden tributario entre el
Estado y el País Vasco serán reguladas mediante el sistema foral tradicional de
Concierto Económico o Convenios, dispone que «las Instituciones competentes
de los Territorios Históricos podrán mantener, establecer y regular, dentro de
su territorio, el régimen tributario, atendiendo a la estructura general impositiva
del Estado, a las normas que para la coordinación, armonización fiscal y colaboración con el Estado se contengan en el propio Concierto y a las que dicte
el Parlamento Vasco para idéntica finalidad».
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Ahora bien, es evidente que el Estatuto de Autonomía del País Vasco no
configura las Juntas Generales como cámaras legislativas y es, igualmente, claro que no pueden dictar normas con valor de Ley. En el sistema constitucional
español las Cortes Generales, como representantes del pueblo español –en el
que reside la soberanía nacional y del que emanan los poderes del Estado–
ejerce la potestad legislativa del Estado (art. 66.2 CE), sólo sujeta al control de
constitucionalidad por el Tribunal Constitucional (art. 161.1 CE); y, en el ámbito
territorial del País Vasco, es, solamente, el Parlamento Vasco el que ejerce la
potestad legislativa, según resulta del artículo 25 Estatuto, sometida también al
mencionado control de constitucionalidad del Tribunal Constitucional. En este
mismo sentido, la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de 25 de noviembre,
de relaciones entre las Instituciones de la Comunidad Autónoma y los Órganos
Forales de sus Territorios Históricos» establece que la facultad de dictar normas
con rango de Ley corresponde en exclusiva al Parlamento (art. 6.2).
Es verdad que se ha tratado de explicar la naturaleza de las Normas Forales considerándolas como disposiciones materialmente legislativas o como
reglamentos autónomos, derivados directamente del Estatuto de Autonomía
que define las competencias exclusivas de los Territorios Históricos y establece
una especie de reserva reglamentaria a favor de éstos (arts. 37.3 y 25). Y la
singularización de tales Normas ha tenido reflejo, incluso, en las Disposiciones
Adicionales primera de la LJCA y decimosexta de la Ley de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC, en adelante), según redacción dada por la Ley 4/1999.
Pero la aceptación de la referida categoría normativa tiene dos importantes
objeciones. De una parte, supondría contradecir principios básicos del sistema de fuentes establecido en la Constitución, según advirtió tempranamente
el Tribunal Constitucional que, en sentencia 5/1982, de 8 de febrero, puso de
manifiesto que en nuestro ordenamiento no existía reserva reglamentaria. Y, de
otra y sobre todo, resultaría contraria a la jurisprudencia de esta Sala que ha
revisado y controlado las Normas Forales y ha afirmado la efectividad del principio de legalidad; o, dicho en otros términos, ha afirmado la subordinación de
las Normas Forales a las Leyes.
Las propias Normas Forales reconocen la subordinación a la Ley del Concierto que define los principios a los que ha de sujetarse el ejercicio de la potestad tributaria de los Territorios Históricos.
La capacidad normativa de dichos Territorios se ejerce en el marco de la
Constitución y de la Ley, aunque los límites definidos por ésta sean, en ocasiones, extraordinariamente amplios e implique, de hecho, una deslegalización en
materia tributaria que ha resultado posible por la citada Disposición Adicional
Primera de la Norma Fundamental.
Y, en todo caso, en tanto no se produzca una reforma de la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional que permita residenciar ante este Tribunal la impugnación de las Normas Forales, el producto normativo de las Juntas Generales,
de carácter reglamentario, ha de estar sometido a los controles de constitucionalidad y de legalidad de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, haciendo
efectivas las exigencias de tutela judicial (art. 24.1 CE) y de sometimiento a
Derecho de los poderes públicos.
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En cualquier caso, según el cuadro normativo descrito y la jurisprudencia
referida, las singularidades tributarias de los Territorios Históricos derivadas
del propio reconocimiento constitucional suponen una serie de consecuencias
que han de ser tenidas al enjuiciar las NN.FF.
En primer lugar, la modulación del principio de reserva de Ley. La capacidad de autonormación que el reconocimiento institucional de los derechos
históricos comporta no supone que los entes forales sean titulares de potestad
legislativa, pues ésta se haya reservada por el propio textos constitucional al Estado (art. 62.2) y a la Comunidad Autónoma [arts. 152.1 y 153.a]. La propia
Ley del Parlamento Vasco de 25 de noviembre de 1983, de relaciones entre
las Instituciones Comunes, la Comunidad Autónoma y Órganos Forales de sus
Territorios Históricos (LTH, en adelante), sin perjuicio de referirse a la potestad
normativa para dictar NN.FF. (art. 8), señala expresamente que la facultad de
dictar normas con rango de Ley corresponde en exclusiva al Parlamento (art.
6.2). Y, sin embargo, en virtud de la cláusula constitucional de reconocimiento
y respeto a los derechos históricos de los territorios forales, las competencias
en materia tributaria representan un derecho histórico identificativo de la foralidad, cuya actualización se lleva a cabo a través del EAPV y, en concreto,
mediante el reconocimiento explícito del referido artículo 41.2.
Por ello el principio de reserva de Ley y de legalidad en materia tributaria,
de por sí con alcance relativo, tiene una relatividad más específica y acusada
con respecto a los Territorios Históricos. Esto es, la exigencia de subordinación
y de complementariedad del Reglamento con respecto a la Ley, no se exige
en relación con las normas reglamentarias que dictan las Juntas Generales en
los mismos términos que se establecen con carácter general para dicha clase
de normas en el ámbito tributario. En definitiva, el principio de reserva de Ley
establecido el artículo 31.3 CE resulta matizado para los Territorios Forales a
los que el artículo 8.1 LTH reconoce, en las materias que son de su competencia
exclusiva una potestad normativa sui generis ejercida mediante las NN.FF. de
que se trata.
En segundo lugar, los principios constitucionales de autonomía, igualdad,
unidad y solidaridad han de ser entendidos desde las exigencias que impone
la propia pervivencia de los sistemas forales reconocida por la propia Norma
Fundamental y que obliga, desde luego, a establecer un cuidadoso equilibrio
entre dichos principios y el ejercicio de las competencias tributarias de los territorios forales partiendo de la doctrina del Tribunal Constitucional.”
No obstante el reconocimiento de esta competencia privativa a los Territorios Históricos, que ejercen, como se ve, a través de sus Normas Forales, ya
desde entonces el Tribunal Supremo anunciaba la necesidad de una reforma
de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para obtener un adecuado
encaje constitucional de los productos normativos en los que se materializa el
Concierto Económico.
Como vemos, pues, las Normas Forales, ni aún antes de la reserva de su
enjuiciamiento ante el Tribunal Constitucional operada por medio de la ya
citada Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, podían considerarse meros
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reglamentos que se encontrasen subordinados a las normas legales que pudieran aprobar el Estado o el propio Parlamento Vasco, como algunas veces se
ha pretendido defender desde múltiples posiciones, sin basamento real, ni en
las normas que integran el denominado bloque de constitucionalidad, ni en la
legislación vigente, ni en la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional o,
sobre todo, del Tribunal Supremo, que la ha interpretado.
Ahora, si cabe, tras la reforma de la legislación reguladora del Tribunal
Constitucional, la relevancia jurídica y la posición en el ordenamiento jurídico
de las Normas Forales tributarias de los Territorios Históricos ha quedado explicitada de una manera más adecuada, y por tanto, cuando escuchamos que
se está hurtando al control judicial la potestad tributaria de los Territorios Históricos vascos o que ello supone una discriminación frente a otras Comunidades
Autónomas limítrofes, no solamente asistimos a la proclamación de una falacia,
sino a un manifiesto desconocimiento de las normas de nuestro ordenamiento
jurídico y de la forma en la que las ha interpretado la jurisprudencia.
Iñaki Alonso Arce.
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