Informe amplio del estado de la aplicación de la resolución 1540 (2004) Documentos de antecedentes preparados por los expertos del Comité 1540 de conformidad con el documento sobre las modalidades para realizar un examen amplio (S/2009/170) Elemento específico a) “Evaluación de los efectos de la resolución 1540 (2004), incluso por medio de las medidas adoptadas después de su aprobación”* Berhanykun Andemicael, Olivia Bosch, Ana Maria Cerini, Richard Cupitt, lsabella Interlandi, Nicolas Kasprzyk, Petr Litavrin y Senan Muhi. * Este documento de antecedentes fue preparado por el grupo de expertos a petición del Comité 1540. No representa necesariamente las opiniones del Comité. 09-50851 (S) -2- A. Actividades actuales del Comité 1540 para vigilar la aplicación de la resolución 1540 (2004) La resolución obliga a los Estados a “adoptar y aplicar leyes apropiadas y eficaces” respecto a las actividades prohibidas (párr. 2) y “adoptar y hacer cumplir medidas eficaces para instaurar controles nacionales” que impidan o eviten que dichas actividades prohibidas tengan lugar (párr. 3). La resolución da la misma importancia a la adopción de leyes que a las medidas adoptadas para asegurar su cumplimiento. De este modo se reconoce ampliamente que la proliferación entre agentes no estatales se había filtrado a través de las fisuras de la legislación internacional y nacional sobre la no proliferación. ¿Impulsó la resolución a más Estados a adoptar medidas adicionales a nivel nacional para sellar dichas fisuras? El Comité 1540 evaluará, en otros documentos de antecedentes, la repercusión que ha tenido su labor en otras cuestiones importantes, por ejemplo la asistencia. No hay una medida única que pueda dar una respuesta satisfactoria a la pregunta sobre la repercusión del Comité 1540 en las actividades legislativas nacionales, lo que complica la ya difícil tarea de determinar cómo se calibran las “medidas jurídicas”. Por ejemplo, el Comité 1540 ha determinado que los Estados introdujeron 19.215 medidas legislativas y coercitivas a lo largo de 2008, lo que constituye un aumento considerable respecto de las 17.833 de 2007. Sin embargo, el Comité cree que este aumento se explica en parte por una mejora en la presentación de informes, no por la adopción de nuevas medidas. Además, muchas de las medidas jurídicas adoptadas por los Estados responden a obligaciones múltiples, y al mismo tiempo los Estados pueden tener numerosas leyes para responder a muchas obligaciones específicas, lo que dificulta la comparación de las medidas legislativas. Por último, el informe no aporta mucha información sobre la fecha en que los Estados han adoptado legislación relativa a esta cuestión. En este análisis no se ha tratado de medir la repercusión de la resolución 1540 (2004) en las actividades orientadas a universalizar los principales tratados en materia de no proliferación, pues es poco probable que un formato tan breve como el del presente informe permita discernir los efectos de la resolución de la labor realizada por otras partes en relación con esta cuestión. Igualmente, no se incluyen otras muchas medidas adoptadas para aplicar la resolución, como la creación o modificación de comités interinstitucionales (salvo cuando los Estados los han creado o modificado mediante legislación o reglamentación), las acciones judiciales emprendidas contra los infractores o la reducción del riesgo de proliferación relacionado con agentes no estatales, pues el Comité 1540 inicialmente centró su actividad en el estudio de la situación relativa a la legislación y en la concienciación sobre la resolución, y solo después comenzó a hacer hincapié en la elaboración, el aseguramiento de la aplicación y la repercusión de estos marcos legislativos nacionales. Por último, cabe señalar que en el documento se estudian dos variables. En el gráfico 1 se muestra el número de leyes, reglamentos, ordenanzas, decretos, etc. sobre esta cuestión adoptados por los Estados cada año entre 1970 y 2007 (el último año del que el Comité 1540 tiene datos más completos). En el gráfico 2 se indica el número de Estados que han adoptado medidas en un año determinado, entre 1970 y 2007. Ambos gráficos tienen una estructura similar. Las dos variables aumentan a partir de la última década del siglo XX y ambas experimentan un incremento acusado en 2003, alcanzan su cota más alta en 2005, caen en 2006, pero parecen 09-50851 (S) -3- volver a aumentar en 2007. El Comité 1540 puede estudiar las múltiples formas de evaluar estas dos variables y el patrón que se desprende del análisis. Gráfico 1 Número de medidas legislativas adoptadas por año Gráfico 2 Número de Estados que adoptaron medidas por año ,08 Número de Estados Medidas adoptadas 250 200 150 100 ,06 ,04 ,02 50 0 0 1970 1980 1990 Año B. 2000 2010 1970 1980 1990 2000 Año Dificultades que encara el Comité 1540 a la hora de estudiar la repercusión de la resolución Como se indicará en otros documentos de antecedentes, para evaluar la repercusión de la resolución habrá que reunir nuevos tipos de datos, como el año en que se adoptó cada medida legislativa utilizada en el análisis presentado arriba. Como paso fundamental, el Comité 1540 podría tratar de medir si la aplicación de la resolución a nivel nacional ha reducido el riesgo de que agentes no estatales adquieran armas nucleares, químicas o biológicas y sus sistemas vectores o realicen actividades ilícitas relacionadas con materiales conexos. El Centro de estudios sobre la no proliferación, por ejemplo, rastrea los incidentes de terrorismo con armas de destrucción en masa, que entre 1988 y 2004 ascendieron a 316 casos. Este estudio puede resultar útil si se amplía para incluir años más recientes. En cuanto a su repercusión en las actividades legislativas, el Comité 1540 podría estudiar la manera de informarse de la situación de los proyectos de legislación y quizá de hacer aportaciones al proceso de redacción mediante observaciones técnicas sobre aspectos específicos. La prestación de asistencia a los Estados en la redacción de proyectos de ley, que muchos ya han solicitado permitirá al Comité 1540 comprender mejor las dificultades prácticas que encaran determinados Estados a la hora de mejorar su marco legislativo. Concretamente, el proceso actual de recopilación de datos se centra sobre todo en lo que han hecho los Estados, y no tanto en cómo y por qué han elaborado nuevas leyes o reglamentaciones. A medida que los Estados sigan apuntalando sus marcos jurídicos para luchar contra la proliferación de armas de destrucción en masa entre agentes no estatales, el Comité 1540 tendrá mayores dificultades para medir su influencia y la de la resolución en la adopción de esas leyes y en las medidas adoptadas para asegurar su cumplimiento. Algunos Estados hacen públicas las acciones judiciales emprendidas en ese contexto, mientras que otros no. Un número reducido de Estados ha 09-50851 (S) 2010 -4- presentado datos sobre el otorgamiento de licencias, pero la mayoría no lo ha hecho. Se dispone de muy poca información sobre los recursos humanos y de otro tipo empleados por los organismos en la aplicación de la resolución 1540. ¿Qué se entiende por una aplicación “apropiada y eficaz”? El provecho que realmente se persigue con la resolución 1540 (2004) es lograr que los Estados apliquen las disposiciones de la resolución en sus propios sistemas jurídicos nacionales. En otras palabras, por “aplicación eficaz” se entiende hacer cumplir la ley y no limitarse a aprobarla, así como crear la capacidad necesaria para ello. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas reconoce y comprende claramente que los Estados Miembros tienen sistemas jurídicos y constitucionales muy diversos. Por ejemplo, del párrafo 2 de la resolución 1540 se puede inferir que cada Estado deberá resolver, en consonancia con su propio marco constitucional, los conflictos que puedan presentarse entre las obligaciones derivadas de la resolución 1540 (2004) y sus requisitos jurídicos nacionales. El objetivo general de la resolución exige que esta se aplique eficazmente a nivel nacional para lograr resultados satisfactorios a nivel internacional. De manera concomitante, una aplicación deficiente a nivel internacional socavará las medidas adoptadas a nivel nacional. La dinámica de la interacción entre estos dos niveles, el nacional y el internacional, confiere especial importancia al fomento del entendimiento común de la resolución y el intercambio de buenas prácticas entre los Estados Miembros, a fin de sellar o evitar las fisuras entre los sistemas nacionales. Actualmente el Comité 1540 está vigilando la aplicación de la resolución a nivel nacional. No obstante, no examina la compatibilidad de los diferentes sistemas nacionales y las contribuciones de la aplicación a nivel nacional al establecimiento de una barrera internacional eficaz contra la proliferación por y parte de agentes no estatales o destinada a ellos: ¿Indican los diversos textos de las leyes y reglamentos nacionales, por ejemplo, que existe o está surgiendo una interpretación común de algunos aspectos de la resolución? ¿Han surgido interpretaciones diferentes en regiones distintas? ¿Han obtenido algunas regiones mejores resultados en el establecimiento de un entendimiento común? Y, en caso afirmativo, ¿por qué? Incluso cuando las regiones tienen leyes comunes, como en la Unión Europea, ¿cómo afectan las diferencias específicas en la aplicación de la resolución y la adopción de medidas para asegurar su cumplimiento dentro de cada Estado o región y entre ellos al éxito de la resolución a nivel nacional e internacional? El examen de estas cuestiones fomentará, entre otras cosas, la cooperación técnica en mayor grado y con más eficacia. La mayoría de los Estados disponen ya de al menos algunas leyes para aplicar los principales tratados sobre no proliferación, en especial para la aplicación de la Convención sobre las armas químicas, el Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares (TNP) y la Convención sobre las armas biológicas y toxínicas. Dichos Estados suelen tener reglamentos conexos dependientes de una sola autoridad nacional o de autoridades diferentes para cada tratado. Estos tratados contienen prohibiciones específicas —generalmente para los Estados, pero en algunos casos también para los agentes no estatales— en las que suelen definirse entendimientos comunes. No obstante, dichos tratados —y la resolución 1540— no establecen sanciones específicas para las infracciones cometidas por agentes no estatales. Por tanto, los Estados tienen que adoptar y aplicar dichas sanciones a nivel nacional. El Comité 1540 no ha estudiado las diferencias existentes entre las 09-50851 (S) -5- sanciones penales o civiles para determinar si se han configurado entendimientos comunes y en su caso cuáles. Por ejemplo, ¿en qué situaciones aplican los Estados sanciones penales y en cuáles utilizan sanciones civiles o administrativas? ¿Qué medidas preventivas, tales como las actividades divulgativas dirigidas a la industria y al público, adoptan los Estados para hacer cumplir la resolución? ¿Qué tratamiento se da en los sistemas nacionales de aplicación de la ley a las empresas transnacionales, sean legítimas o ilícitas? Se pueden formular preguntas similares sobre la compatibilidad entre la contabilización, seguridad y protección física de los materiales conexos y el control de las fronteras y la exportación, el tránsito, el trasbordo y la reexportación de dichos materiales. De modo similar, el Comité 1540 tiene escaso conocimiento de los recursos que los Estados dedican al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la resolución, incluso en materia de creación de capacidad. Muchos Estados han informado de que han establecido nuevas estructuras burocráticas para coordinar las actividades nacionales orientadas al cumplimiento de la resolución. El Comité 1540 ha reunido alguna información sobre la existencia de diversos mecanismos: autoridades nacionales para la contabilización, seguridad y protección física de los materiales conexos; cuerpos de seguridad para el control de las fronteras y de la exportación; y autoridades financieras específicas. Sin embargo, el Comité ha recopilado pocos datos sobre el personal, la financiación y otros recursos que los Estados dedican a las cuestiones de no proliferación. ¿Cómo afecta el uso de los recursos en determinado ámbito a otros aspectos de la aplicación? ¿Contribuye la aplicación de diversas formas de control de la no proliferación a lograr otros objetivos, como el desarrollo, la protección ambiental y la salud pública? Comprender qué entienden los Estados por uso eficaz y eficiente de sus recursos tiene enormes repercusiones para los programas de asistencia técnica, de los que depende la plena aplicación de la resolución. En la resolución 1540 se hace referencia en varias ocasiones a las listas de control. En el preámbulo, el Consejo de Seguridad expresa su enorme preocupación por que agentes no estatales que figuran en la lista del Comité establecido en virtud de la resolución 1267 (1999) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas puedan tener acceso a armas nucleares, químicas y biológicas y sus sistemas vectores. También se hace referencia a las listas de control al definir los materiales conexos como: ... materiales, equipo y tecnología abarcados por los tratados y los mecanismos multilaterales pertinentes o incluidos en listas nacionales de control, que se podrían utilizar para el diseño, el desarrollo, la producción o el empleo de armas nucleares, químicas y biológicas y sus sistemas vectores. La referencia final figura en el párrafo 6, donde se reconoce la utilidad de las listas de control nacionales para combatir la proliferación. Por otra parte, en las resoluciones relacionadas con la proliferación de armas nucleares, químicas, biológicas y sus sistemas vectores aprobadas desde 2004 para abordar otros problemas, el propio Consejo de Seguridad ha proporcionado listas de artículos controlados. Está claro que el Comité 1540 no necesita reproducir la labor realizada por el Consejo de Seguridad y otros organismos y confeccionar listas de control relativas a la resolución 1540 específicamente. Se ha dicho que estas listas son un bien público 09-50851 (S) -6- y están disponibles para su uso gratuito por cualquier Estado, sin que por ello se reduzca su valor para los demás Estados. Más aún: estas listas pueden considerarse una suerte de bien público de orden superior, cuyo valor aumenta al incrementarse el número de Estados que las utilizan. Si bien el Comité 1540 supervisa si los Estados tienen o no listas de control, ya sea de usuarios finales o de artículos, no examina la compatibilidad de estas listas nacionales o su incorporación a las normativas y prácticas nacionales. Por ejemplo, ¿cuántos Estados utilizan listas de control de uno o varios tratados internacionales o mecanismos multilaterales para el control de las exportaciones? Si los Estados no usan estas listas, ¿qué utilizan? ¿Con qué eficacia actualizan los Estados sus listas nacionales en coordinación con iniciativas similares de otros Estados? ¿Cómo utilizan los Estados estas listas para aplicar y hacer cumplir los controles de la circulación transfronteriza de artículos? ¿Cómo incorporan los Estados estos controles en su legislación mercantil o aduanera? ¿Cómo abordan los Estados la cuestión esencial de la clasificación de los artículos en esas listas? Enfoques legislativos diferentes Al cumplir sus obligaciones de adoptar legislación apropiada y eficaz a nivel nacional en relación con las actividades de proliferación prohibidas (párr. 2), el control fronterizo (párr. 3 c)) y los controles de la exportación, la reexportación, el tránsito y el trasbordo de los materiales conexos (párr. 3 d)), los Estados han optado por una de dos vías: o bien han adoptado un enfoque basado en una ley única o bien un enfoque basado en leyes múltiples (con mayor o menor integración y armonización entre las leyes). En el enfoque basado en una ley única, los Estados tienen una sola herramienta legislativa que abarca a todos los tipos de armas y sus sistemas vectores. Varias de estas leyes se promulgaron como respuesta específica a la resolución 1540 (2004). Por otro lado, muchos Estados se apoyan en leyes que fueron elaborando en el pasado como reacción ante los riesgos individuales de proliferación de armas nucleares, químicas y biológicas y sus sistemas vectores, y generalmente no en respuesta a la propia resolución, o ante amenazas aparentemente no relacionadas entre sí (por ejemplo el terrorismo, la contaminación, las enfermedades y otros riesgos). No obstante, en algunos casos los Estados han actualizado dichas leyes para que complementen mejor la resolución 1540 (2004) y respondan más adecuadamente a los riesgos señalados en ella. En lo que respecta a la contabilización, seguridad, transporte y protección física de estas armas, sus sistemas vectores y materiales conexos (véanse párrs. 3 a) y b)), casi todos los Estados utilizan, en contraste, un enfoque basado en leyes múltiples. Cada enfoque tiene sus consecuencias para el establecimiento de medidas internacionales eficaces de lucha contra la proliferación de armas nucleares, químicas y biológicas y sus sistemas vectores entre agentes no estatales. ¿Qué repercusiones tiene cada uno a la hora de compatibilizar los sistemas nacionales con las normas internacionales que se están estableciendo? El enfoque basado en leyes múltiples ¿hace aumentar o reduce las probabilidades de que los sistemas nacionales subsanen las disparidades entre leyes de no proliferación más tradicionales? ¿Cómo afecta cada enfoque a la prestación de asistencia técnica en la redacción de los proyectos de ley? 09-50851 (S) -7- Examinar estas y otras cuestiones similares sigue siendo un desafío importante para el Comité 1540 en su empeño por conocer la repercusión de la resolución, especialmente en lo referido a los elementos que no se consideran una obligación. C. Opciones que se deben tener en cuenta en lo atinente a la repercusión de la resolución El Comité 1540 podría concentrarse más en conocer la compatibilidad de los sistemas nacionales de legislación y reglamentación relacionados con la resolución, incluido el uso de sanciones y medidas coercitivas de carácter preventivo. Esto situaría su labor de vigilancia de la aplicación de la resolución a nivel nacional en un contexto más amplio e impulsaría el logro de los objetivos de la resolución a nivel internacional. Un primer paso de este proceso sería realizar estudios experimentales sobre la compatibilidad de los sistemas nacionales respecto a determinados párrafos y apartados de la resolución. De manera similar, el Comité 1540 podría realizar estudios experimentales sobre el uso de los recursos empleados para aplicar dichas leyes y reglamentaciones, prestando especial atención a la relación entre la creación de capacidad en estos ámbitos y las prioridades de desarrollo de cada país. En cuanto a las listas de control, el Comité 1540 podría considerar la posibilidad de promocionar más el carácter oficial de una serie de listas de control útiles: las listas de artículos de doble uso que figuran en S/2006/815, las listas de sustancias químicas de la Convención sobre las armas químicas, la lista consolidada de artículos de doble uso de organizaciones regionales como la Unión Europea, y las de los regímenes multilaterales de control de las exportaciones. Aunque es prerrogativa de cada Estado determinar cuáles artículos debe controlar, el progreso en el logro de un entendimiento común de las listas de control sería un paso notable en el camino hacia la elaboración de iniciativas internacionales más eficaces de lucha contra la proliferación de armas nucleares, químicas y biológicas y sus sistemas vectores entre agentes no estatales. 09-50851 (S)