JOSÉ LUIS VILLAR PALASÍ JOSÉ LUIS VILLAR EZCURRA PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO I CONCEPTO Y FUENTES PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO JOSÉ LUIS VILLAR PALASÍ JOSÉ LUIS VILLAR EZCURRA Servicio de publicaciones facultad de derecho UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID JOSÉ LUIS VILLAR PALASÍ JOSÉ LUIS VILLAR EZCURRA PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO SUMARIO TOMO I PRESENTACIÓN LECCIÓN I I. II. III. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO PRELIMINAR PECULIARIDADES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. Estructura normativa compleja 2. El apego del Derecho administrativo a las circunstancias políticas e históricas 3. La multiplicidad de contenido de las normas 4. La tendencia a modificar la realidad. CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. Esquema de los criterios doctrinales a) b) c) 2. Teoría objetivista o de la función administrativa Teoría negativa o residual Teoría subjetiva La definición propuesta a) Elementos definitorios i) ii) b) La presencia de la Administración El carácter autónomo y peculiar del ordenamiento Resultado de la definición LECCIÓN II I. LAS INTERRELACIONES DEL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO 1. El Derecho administrativo frente a las demás ramas del Derecho a) b) c) d) 2. 3. 4. Unidad y plenitud del ordenamiento total Derecho común, particular, especial, excepcional. Sustantividad de un ordenamiento Ramas verticales y horizontales del Derecho El proceso de creación de técnicas propias El caso de las técnicas jurídicas compartidas: el escapismo a la técnica común Las distintas situaciones del Derecho civil respecto al Derecho administrativo a) b) c) El Derecho civil como protector de derechos subjetivos Las distintas situaciones del Derecho civil frente al administrativo. El “jus privatum singulare” de la Administración JOSÉ LUIS VILLAR PALASÍ JOSÉ LUIS VILLAR EZCURRA PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO II. i) El residuo de derecho público ii) El residuo administrativo en la contratación civil iii) La presencia de privilegios EL CARÁCTER VICARIAL O SUBORDINADO DE LA ADMINISTRACIÓN 1. 2. 3. III. El carácter variable de la técnica del acto La idea del acto de administración en el Derecho público La titularidad compartida del poder a) La equiparación del Fisco con el menor de dad b) El Parlamento y la Constitución: la propiedad del poder EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y SITUACIÓN ACTUAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1. 2. 3. 4. La Administración en el Estado absoluto La Administración pública en el siglo XIX La Administración pública en el siglo XX: Dispersión de las técnicas de intervención Coordenadas constitucionales de la Administración pública LECCIÓN III I. II. III. FUENTES DEL DERECHO EN GENERAL SENTIDO DE LAS FUENTES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. Ley 2. La costumbre 3. Principios generales del Derecho LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA EFICACIA DE LA CONSTITUCIÓN LECCIÓN IV EL DERECHO DE LA COMUNIDAD EUROPEA I. II. III. IV. PRELIMINAR EL DERECHO ORIGINARIO EL DERECHO DERIVADO EL ORDENAMIENTO JURÍDICO V. JURÍDICO ESPAÑOL EL TRIBUNAL DE LUXEMBURGO COMUNITARIO Y SU INSERCIÓN EN EL ORDENAMIENTO LECCIÓN V I. II. LA LEY: CONCEPTO Y PLUSVALOR FRENTE A OTRAS NORMAS 1. Concepto 2. Plusvalor de la Ley formal FORMA DE LA LEY: EXTERNA E INTERNA CORPORIS 1. Los “externa corporis”: sanción y promulgación 2. Publicación de las Leyes 3. Los “interna corporis”, iniciativa legislativa JOSÉ LUIS VILLAR PALASÍ JOSÉ LUIS VILLAR EZCURRA PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO III. CONTENIDO DE LA LEY: RESERVA FORMAL Y MATERIAL. 1. Contenido abstracto o concreto de la Ley: la polémica entre Leyes formales y materiales 2. Las materias reservadas a) b) Origen y evolución Reserva material i) ii) iii) iv) IV. c) Reserva formal CLASE DE LEYES 1. 2. V. VI. Consideraciones generales Reserva intensa o de primer grado Reserva de segundo grado Reserva mínima o de tercer grado Clasificación general Paridad jerárquica de las leyes EL PROBLEMA DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES LÍMITES Y CONTROL DE LAS LEYES: EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 1. El Tribunal Constitucional: características y composición 2. Competencia 3. El recurso de inconstitucionalidad a) b) c) Objeto del recurso Clases de recursos i) Recurso directo de inconstitucionalidad ii) Recurso indirecto por vía incidental (1) (2) Interposición Tramitación Sentencia de inconstitucionalidad LECCIÓN VI I. II. III. IV. V. VI. LEYES DEL PARLAMENTO LEYES ORDINARIAS Y LEYES ORGÁNICAS LEYES APROBATORIAS DE ESTATUTOS DE AUTONOMÍA LEYES MARCO LEYES DE TRANSFERENCIA O DELEGACIÓN LEYES DE ARMONIZACIÓN LECCIÓN VII I. II. III. LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 1. Fundamentos de la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas 2. Cauces de la atribución de la potestad legislativa EL CRITERIO DE LA COMPETENCIA ESPECÍFICA COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 1. Sistema constitucional de reparto de competencias 2. Clases de competencias de las Comunidades Autónomas JOSÉ LUIS VILLAR PALASÍ JOSÉ LUIS VILLAR EZCURRA PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO IV. V. PLUSVALOR APLICATIVO DE LA LEGISLACIÓN ESTATAL LÍMITES Y CONTROL DE LA POTESTAD LEGISLATIVA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS LECCIÓN VIII I. II. III. SUBROGADOS DE LA LEY DECRETOS LEGISLATIVOS: CONCEPTO, CLASES, REQUISITOS Y CONTROL 1. Concepto 2. Clases 3. Requisitos 4. Control de Decretos legislativos 5. Decretos legislativos de las Comunidades Autónomas DECRETOS-LEYES: CONCEPTO Y PROCEDIMIENTO 1. Concepto 2. Procedimiento 3. Doctrina del Tribunal Constitucional LECCIÓN IX I. II. III. IV. EL REGLAMENTO: CONCEPTO FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA 1. Fundamento histórico 2. Fundamento constitucional TITULARES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA 1. Administración del Estado 2. Comunidades Autónomas 3. Administraciones locales 4. Administraciones no territoriales FORMA EXTERNA DE LOS REGLAMENTOS Y JERARQUÍA NORMATIVA LECCIÓN X I. II. III. IV. CLASIFICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS 1. Planteamiento general 2. Reglamentos generales de ejecución 3. Reglamentos mediatos de ejecución 4. Reglamentos que otorgan contenido a la Ley 5. Reglamentos de necesidad LA DISTINCIÓN NORMA-ACTO LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS LÍMITES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA 1. Límites formales a) b) Competencia Procedimiento JOSÉ LUIS VILLAR PALASÍ JOSÉ LUIS VILLAR EZCURRA PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO c) d) 2. V. Publicación Jerarquía Límites materiales a) Materias reservadas b) Respecto a los principios generales c) Irretroactividad REGLAMENTOS ILEGALES: CONTROL 1. 2. 3. 4. 5. Sobre la nulidad en general Inaplicación judicial Declaración de oficio de la nulidad Impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa Impugnación ante el Tribunal Constitucional LECCIÓN XI I. II. III. IV. V. VI. LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO LA ESTRUCTURA HIPOTÉTICA DE LA NORMA LA FISIÓN DE LOS ELEMENTOS NORMATIVOS 1. Supuestos de hecho principales e instrumentales 2. Las reglas jurídicas dependientes y los supuestos de hecho encadenados 3. Los elementos fácticos desgajados de la norma 4. Las normas sobre normas LOS GRUPOS NORMATIVOS: CONCEPTO REQUISITOS: ISOMORFÍA, ADHERENCIA Y RELACIÓN DE DEPENDENCIA 1. Isomofría 2. Adherencia 3. Relación de dependencia COLISIONES REALES Y APARENTES ENTRE GRUPOS NORMATIVOS LECCIÓN XII I. II. III. IV. LA ESTRUCTURA PECULIAR DEL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO LA DISTINCIÓN ENTRE VALIDEZ Y EFICACIA VALIDEZ DE LAS NORMAS: PREVALENCIA DE LA LEY ANTERIOR 1. Consideraciones generales 2. Plusvalor jerárquico de la Constitución 3. Prevalencia de la Ley anterior 4. Leyes que prevén su propio sistema de modificación EFICACIA E INEFICACIA DE LAS NORMAS 1. Excepciones al sistema general de entrada en vigor a) b) Excepciones al principio de vocación de permanencia de la Ley ALTERACIONES DE RANGO NORMATIVO: DEGRADACIÓN, DESLEGALIZACIÓN Y ELEVACIÓN 2. V. Retroactividad de las normas Ley necesitada de actividad intermedia JOSÉ LUIS VILLAR PALASÍ JOSÉ LUIS VILLAR EZCURRA PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO DE RANGO 1. 2. 3. 4. Consideraciones generales Degradación normativa Deslegalización Elevación de rango LECCIÓN XIII I. II. III. IV. V. LA COSTUMBRE EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO DESUSO, OBSOLESCENCIA DE LAS NORMAS Y TOLERATIO ADMINISTRATIVA 1. El desuso y la “consuetudo” abrogatoria 2. Obsolescencia de la norma 3. “Toleratio” administrativa 4. “Desuetudo” por los destinatarios LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA 1. Calificación jurídica de la práctica administrativa 2. La doctrina del precedente administrativo LA JURISPRUDENCIA LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO JOSÉ LUIS VILLAR PALASÍ JOSÉ LUIS VILLAR EZCURRA PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO PRESENTACIÓN La Constitución española de 1978 ha significado en el Derecho administrativo un impacto mucho más intenso que en cualquier otra rama del ordenamiento jurídico, incluido el propio Derecho político. Y ello, porque las modificaciones introducidas afectan no sólo a la cabeza de esta disciplina sino también, por un efecto lógico de cascada, a todas las demás normas que desgranan su contenido regulando una serie de aspectos básicos en el Ordenamiento administrativo. Esta es, obviamente, la razón fundamental que nos ha motivado a preparar y redactar estos principios de Derecho administrativo, cuya finalidad, además, es la de ofrecer un material de apoyo actualizado a la docencia. Se ha prescindido, así, del tratamiento de multitud de problemas o detalles que hubieran podido dar mayor brillantez a estas páginas, pero que, con toda seguridad habrían mermado el potencial didáctico al que están supeditadas. Dicho en otros términos, se trata de una obra concebida por y para a docencia, debido a lo cual no existe en ella el menor afán de dogmatizar el polemizar en términos doctrinales. Se ofrecen, así, soluciones y tratamientos a problemas que, de suyo, no han sido resuelto aún de forma pacífica, pero que ilustran al alumno acerca de la forma en que pueden o deben ser planteados. Se intenta con ello obligar a pensar y a meditar sobre las cuestiones propuestas huyendo de toda metodología que conduzca a un mero e inútil aprendizaje memorístico de los temas. Obvio es decir que esta primera edición de los Principios de Derecho Administrativo será objeto de sucesivas actualizaciones y correcciones conforme las cuestiones tratadas vayan siendo progresivamente decantadas tanto por la doctrina como por la jurisprudencia y rogamos a nuestros colegas que vean en ellos más un propósito didáctico que un afán de lucimiento personal. Nuestro único propósito ha sido el de hacer asequible aquello que, de suyo, es complejo y, por ello mismo, difícil de explicar y entender. Si lo hemos conseguido o no, la sentencia habrá que dictarla el colectivo de alumnos a quienes va dirigida esta obra. Madrid, septiembre 1982 JOSÉ LUIS VILLAR PALASÍ JOSÉ LUIS VILLAR EZCURRA PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO NOTA A LA TERCERA EDICIÓN Esta edición sigue la estructura de las anteriores (especialmente de la segunda) habiéndose limitado a corregir y poner al día todo el material fundamentalmente en lo concerniente a las leyes de las Comunidades Autónomas a los Decretos leyes (incorporando los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre este punto). Sin embargo, la próxima aparición de la nueva Ley básica de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (que dejaría sin efecto al vigente LRJAE y la LPA) requerirá, muy probablemente una nueva revisión del libro. Madrid, septiembre de 1992 NOTA A LA CUARTA EDICIÓN En esta edición se incorporan, básicamente, las modificaciones introducidas por la FOFAGE, la Ley del Gobierno y la LRJ-PAC (conforme al texto de la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero), así como la nueva LJCA de 1998. Madrid, abril de 1999.