UNA MIRADA AL PROYECTO DE LEY DE PREVENCIÓN DE

UNA MIRADA AL PROYECTO DE LEY DE PREVENCIÓN DE RIESGOS
LABORALES
Por Walter Vera1
Con colaboración de Jorge Figueredo2
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Asociado, Vouga Abogados.
Socio, Vouga Abogados.
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SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN
2. PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
3. NORMATIVA VIGENTE - CÓDIGO DEL TRABAJO Y REGLAMENTO GENERAL
TÉCNICO DE SEGURIDAD, HIGIENE Y MEDICINA EN EL TRABAJO.
4. El PROYECTO DE LEY
4.1. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
4.2. MODIFICACIÓN DEL RÉGIMEN DE SEGURIDAD
5.PROPUESTA GREMIAL
6.EJES FUNDAMENTALES PARA IMPLEMENTACIÓN DEL PROYECTO Y LA
CULTURA PREVENTIVA
7. CONCLUSIÓN
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1. INTRODUCCIÓN
El 25 de marzo de 2015, la Comisión de Obras de la Cámara de Diputados presenta a
la Presidencia de dicha Cámara para su Estudio el Anteproyecto de Ley “De
Prevención de Riesgos Laborales”.
El presente proyecto de Ley tiene
por objeto proveer la seguridad, la salud y el
bienestar de los trabajadores en el cumplimiento de sus labores, a través de medidas
preventivas, además del desarrollo de todas las actividades necesarias para eliminar o
disminuir los riesgos en que puedan incurrir, derivados de su trabajo; con la
responsabilidad del empleador y del trabajador ante la función fiscalizadora del
Estado.
El objeto de este trabajo es analizar la legislación propuesta a fin de establecer la
pertinencia, sus fortalezas y debilidades en base a la necesidad actual del sector a la
luz de las transformaciones económicas, sociales y de infraestructura acaecidas en la
República del Paraguay desde la emisión del Código Laboral y la legislación derivada.
2. PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
Se denomina riesgo laboral a los peligros existentes en la tarea laboral, o en el propio
entorno o lugar de trabajo, que puede provocar accidentes o cualquier tipo de
siniestros que, a su vez, sean factores que puedan provocar heridas, daños físicos o
psicológicos, traumatismos, etc. sea cual sea su posible efecto, siendo estos siempre
negativos para la salud.
Es así que los proyectistas exponen, y concordamos, con que la política en materia de
prevención de riesgos laborales, entendida como coordinación de acciones de los
poderes públicos, dirigidas a promocionar la mejora de las condiciones de trabajo para
elevar el nivel de protección de la salud y seguridad de los trabajadores, se articula en
ésta ley basada en los principios de eficacia, coordinación y participación, ordenando
la actuación de las instituciones con competencias en materia preventiva, como
asimismo la indispensable participación en dicha actuación, de los otros actores
involucrados, es decir los empresarios empleadores, y los trabajadores a través de sus
organizaciones representativas.
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3. NORMATIVA VIGENTE - CÓDIGO DEL TRABAJO Y REGLAMENTO GENERAL
TÉCNICO DE SEGURIDAD, HIGIENE Y MEDICINA EN EL TRABAJO.
Es importante destacar que la normativa nacional no se encuentra carente de
legislación en la materia, al efecto el Código del Trabajo establece lo siguiente:
Son obligaciones de los empleadores; adoptar, conforme a las leyes y reglamentos,
las medidas adecuadas en los establecimientos comerciales e industriales, para crear
y mantener las mejores condiciones de higiene y seguridad en el trabajo, previniendo
en lo posible los riesgos profesionales3.
La política de prevención de riesgos ocupacionales se desarrolla a través de la
seguridad, higiene y medicina del trabajo, entendida como conjunto de técnicas,
estudios y acciones encaminadas al perfeccionamiento de las condiciones
ambientales, materiales, organizativas y personales destinadas a evitar daños o
alteración de la integridad física, funcional o psicológica de los trabajadores4.
El empleador deberá garantizar la higiene, seguridad y salud de los trabajadores en la
ejecución de su actividad laboral. Para el efecto, adoptará cuantas medidas sean
necesarias, incluidas las actividades de información, formación, prevención de riesgos
y la constitución de la organización o medios que sean precisos. Las medidas de
seguridad e higiene del trabajo no implicarán ninguna carga económica para los
trabajadores5.
En particular, el empleador deberá: (i) Disponer el examen médico, admisional y
periódico, de cada trabajador, asumiendo el primero este costo. La reglamentación
determinará el tiempo y la forma en que deben realizarse los exámenes médicos
periódicos, los cuales serán pertinentes a los riesgos que involucra la actividad del
trabajador; (ii) Evaluar, evitar y combatir los riesgos en su propio origen; (iii)Planificar
la prevención y determinar las medidas que deberán utilizarse, tanto colectivas como
individuales, así como el material de protección que debe utilizarse contra los riesgos
inherentes a la actividad desarrollada; y que garanticen que los lugares de trabajo, la
maquinaria, el equipo, las operaciones y procesos, los agentes y sustancias agresivas,
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Ley Nº 213/93 Código del Trabajo Art. 62 inc. L
Ley Nº 213/93 Código del Trabajo Art. 273
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Ley Nº 213/93 Código del Trabajo Art. 274
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que estén bajo su control, no entrañen riesgos para la salud y seguridad de los
trabajadores6;
La Autoridad Administrativa del Trabajo adoptará medidas para: (i) Organizar el
servicio de inspectores de seguridad, adiestrados especialmente en la prevención de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, reglamentando sus deberes y
atribuciones; (ii) Promover la educación en materia de seguridad e higiene y en la
prevención de los riesgos, por cuantos medios sean apropiados, a fin de despertar y
mantener el interés de empleadores y trabajadores7.
Al empleador que no observase en la instalación, equipamiento y dirección de su
establecimiento, las disposiciones establecidas por este Código y los reglamentos
técnicos, para prevenir los riesgos en el uso de las máquinas, instrumentos,
herramientas y materiales de trabajo o no adoptase las medidas adecuadas, se le
impondrá una multa de veinte a treinta jornales mínimos por cada infracción, sin
perjuicio de la obligación de cumplir las normas legales de higiene, seguridad,
comodidad y medicina del trabajo, en el plazo a ser fijado en cada caso por la
autoridad competente. En caso de reincidencia se duplicará la multa8.
Así también el Reglamento General Técnico de Seguridad establece disposiciones
técnicas que van desde prevención de incendios, pasando temas como medios
parciales de protección hasta demoliciones y explosivos.
Precisamente, uno de los varios temas a analizar son los factores que inciden en la
falta de cumplimiento de la norma, los cuales van desde el desconocimiento que - de
hecho - todavía existe en amplios sectores obligados, la falta de capacitación de los
encargados de su cumplimiento, las deficiencias estructurales de la actual autoridad
de aplicación -aun cuando se ha dado un paso adelante con la creación del Ministerio
del Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS)-, la necesidad de actualizar algunos
aspectos de la norma que data de 1992 y el dictamiento de otras más específicas
atendiendo al crecimiento económico, la revisión del régimen sancionatorio, la
introducción de un sistema de mejora continua, acreditación y auto control como sería
la adopción de las normas OHSAS 18001, la ausencia de implementación de Normas
Paraguayas certificadas por el INTN que estén al alcance de las PYMES locales, y así
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Ley Nº 213/93 Código del Trabajo Art. 275 inc. A, B, D
Ley Nº 213/93 Código del Trabajo Art. 282 inc. A, C
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Ley Nº 213/93 Código del Trabajo Art. 391
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otros aspectos que seguramente emergerán de un diálogo técnico, objetivo y sereno
de la forma en la cual se podrían realizar progresos en el sector.
4. El PROYECTO DE LEY
4.1. Exposición de motivos
El artículo 99 de la Constitución Nacional encomienda a las autoridades creadas por
ley, la fiscalización del cumplimiento de las normas laborales y Seguridad e Higiene en
el Trabajo.
Dicho mandato constitucional conlleva la necesidad de desarrollar una política de
protección de la salud de los trabajadores, mediante la prevención de riesgos
derivados de su actividad laboral, por lo que la presente Ley, que se basa en tal
mandato, se constituye a su vez en su sustento fundamental.
Se configura en la misma, el marco general en el que deberán desarrollarse las
distintas acciones preventivas, marco necesario a la luz de las asimetrías normativas
de nuestro país en la materia respecto a los otros países de la región, y en
consideración a los altos índices de siniestralidad laboral registrados en el mundo, en
el que según la OIT, se registran un total de dos millones de muertes de trabajadores y
trabajadoras, a causa de enfermedades y accidentes relacionados con el trabajo, más
de 5.000 por día, como consecuencia de los 270 millones de accidentes laborales
anuales.
En consecuencia, el presente proyecto tiene por objeto determinar un cuerpo básico
de garantías y responsabilidades, para establecer un adecuado nivel de protección de
la salud de los trabajadores, frente a los riesgos derivados de las condiciones de
trabajo, en el marco de una política nacional coherente, coordinada y eficaz de
prevención de riesgos laborales.
4.2. Modificación del Régimen de Seguridad
El Proyecto de ley propone a través de sus artículos una modificación del régimen de
seguridad mediante:
1. Modificación de la legislación laboral, de seguridad social, y sanitaria vigente,
inter alia.
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2. Implementación de conceptos - no siempre específicos - de prevención.
3. Descentralización de la aplicación del cuerpo legal a través de los municipios.
4. Establecer obligaciones inherentes a grandes empréstitos o proyectos a toda
actividad, sin necesariamente discriminar factores como impacto económico y
riesgo real de la actividad.
5. Implementar un régimen sancionatorio, el cual en el anteproyecto se presenta
confuso debido a lo genérico de sus postulados, atribuyendo responsabilidades
administrativas, civiles y penales sin graduación clara.
5. PROPUESTA GREMIAL
En razón de dicho proyecto, los diferentes gremios han integrado mesas de trabajo
con el fin de establecer un trabajo conjunto basándose en los siguientes ejes:
1. Modificar o eliminar disposiciones genéricas que modificarían o se pudieran
sobreponer con el Código del Trabajo y/u otra regulación específica en materia
de seguridad social.
2. Reglamentar la descentralización para la aplicación y supervisión del régimen
de seguridad ocupacional (eventualmente a cargo de las municipalidades), a fin
de que dicha supervisión sea realizada efectivamente por expertos en la
materia.
3. Establecer en forma clara y proporcional, las obligaciones y requisitos
establecidos para los empleadores con diferenciación de rubro, enfoque,
peligrosidad y magnitud de los trabajos.
4. Establecimiento de un sistema claro y gradual de sanciones administrativas.
5. Establecimiento de sistemas de inspección y verificación reglados a fin de
combatir la informalidad en los distintos sectores.
6. Inserción de regulación de un sistema de capacitación en materia de seguridad
ocupacional a cargo del estado, de manera previa y complementaria a las
obligaciones a cargo de los empleadores, a fin de no cargar el costo al sector
privado.
6. EJES FUNDAMENTALES PARA IMPLEMENTACIÓN DEL PROYECTO Y LA
CULTURA PREVENTIVA
El análisis sistemático del proyecto arroja elementos positivos para el desarrollo de la
Prevención de los Riesgos Laborales.
7
A fin de la consecución de los objetivos trazados en el mismo, entendemos que debe
perseguirse
la
modificación
del
Proyecto
considerando
los
siguientes
ejes
fundamentales:
1. Actualizar el Reglamento General Técnico de Seguridad, Higiene y Medicina en
el Trabajo (Decreto 14.390/92).
2. Mantener al MTESS como autoridad en materia de seguridad ocupacional.
3. Evitar regulaciones genéricas y establecer los canales para la regulación
específica por sectores de manera sistemática.
4. Establecer un sistema de capacitación en la materia a cargo del estado
(SNPP/SINAFOCAL) de manera complementaria al empleador.
5. Establecer sistema de fiscalización (auditoría interna/fiscalización MTESS) para
combatir el informalismo como causa de los accidentes laborales.
Estos ejes fundamentales deben observarse en un sistema de gestión preventiva
colectiva, donde tanto la Autoridad Administrativa, así como los sectores incididos
elaboren propuestas segmentadas determinando las especialidades sectoriales.
Producto de esto, debe capacitarse tanto a empleadores como empleados en los
distintos aspectos de la prevención de riesgo.
Estos distintos aspectos deben insertarse en una cultura preventiva de seguridad,
entendiendo ésta como, los distintos aspectos que comprometen a las autoridades
directivas de las empresas y la auto gestión de los trabajadores.
Siguiendo dicha premisa, el proceso debe ser programático de la siguiente manera:
1. Propuesta segmentada
a. Modelos de Atención diferenciados por
i. Desarrollo preventivo
ii. Capacidad de Gestión
2. Especialidades Sectoriales:
a. Propuesta Técnica especializada para cada sector económico a lo largo
del país.
3. Capacitación:
a. Planes de formación diferenciados por sector económico y puestos de
trabajo.
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b. Foco en el desarrollo de las competencias preventivas
4. Especialidades Técnicas:
a. Programa Nacional de Seguridad e Higiene Nacional focalizado en
prevención de riesgos y enfermedades profesionales.
5. Aspectos Psicosociales:
a. Creación
de
una
Cultura
Preventiva
a
través
de
valores
organizacionales.
b. Incorporación de los factores psicosociales en la gestión preventiva.
7. CONCLUSIÓN
Tomamos la discusión del presente proyecto de Ley con los diferentes sectores
productivos, las organizaciones de trabajadores y los órganos públicos vinculados a la
seguridad ocupacional, como un paso adelante en la búsqueda de un sistema
preventivo eficaz y eficiente.
En este sentido, entendemos que la implementación de una ley que solo establece un
marco genérico confuso, podría ser más perjudicial que beneficiosa por la inseguridad
jurídica que se podría generar. Razón de esto abogamos por el establecimiento claro y
gradual de obligaciones a fin de implementar transversalmente a todo el sector
productivo económico.
En
nuestra opinión, modificando el proyecto a través de los ejes descriptos
anteriormente resultará en un instrumento legal de suma importancia tanto para los
empleadores
como
para
los
empleados,
estableciendo
las
directrices
y
responsabilidades objetivas necesarias para la materia en cuestión.
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