Los Créditos del Export-Import Bank de los EUA en México

LOS CRÉDITOS DEL EXPORT-IMPORT BANK DE LOS EUA EN MÉXICO Y BRASIL.
(1934 - 1954)
Natalia Vargas Escobar1
RESUMEN
En esta ponencia, a partir de la revisión de fuentes primarias recolectadas en el archivo histórico
del Export-Import Bank en Washington, D.C., se examinan las formas diferenciadas en que el
capital público externo -i.e., los créditos aprobados por el Eximbank- fueron gestionados en Brasil
y en México. El objetivo es discernir las repercusiones que pueden asociarse a la procedencia de
los recursos que se autorizaron para el aprovisionamiento de la intervención estatal en
financiamiento al desarrollo de las economías nacionales. En general se procuran definir los
impactos del crédito público externo en los repertorios institucionales para la asignación de
recursos al desarrollo industrial. De esta manera el argumento central es que: a pesar de compartir
una condición insuficiente de capitales para la inversión productiva, como causa principal de la
centralidad del ahorro externo en los modelos de financiamiento público al desarrollo, en Brasil y
México, la periodización y el tipo de créditos aprobados por el EXIM Bank constituyen procesos
con trayectorias discernibles.
El repertorio nacional de agencias para el financiamiento industrial se desarrolló de manera
diferenciada en los dos países. En México de manera temprana, desde 1941, la canalización
institucional de esta fuente de capital externo se gestionó a través de la banca para el desarrollo
industrial: Nacional Financiera. En Brasil el tipo de agencia banca de desarrollo se inauguró dos
décadas después de establecida NAFIN en México. Sin embargo, los diagnósticos y aprendizajes
asociados a la acción del Banco do Brasil {que desde 1937 operó como intermediario de los créditos
aprobados por el EXIM Bank} asociado a concilios específicos, fueron un antecedente notable para
la vigencia del Banco Nacional do Desenvolvimiento Económico (BNDE). Es justamente este el
criterio de interés para delimitar el recorte temporal que se presenta en este estudio. De 1934 a 1954
en los dos países receptores de mayores aportes del Eximbank, la canalización y administración
del recurso se gestionó de forma diferenciada.
Investigadora Postdoctoral. Línea de investigación: Sociología Histórica del Financiamiento Público. Campo de
Conocimiento en Historia económica. División de Estudios de Posgrado. Facultad de Economía. Universidad
Nacional Autónoma de México. E-mail: nataliave@economia.unam.mx
1
416
PRESENTACIÓN
Este documento reseña los argumentos fundamentales y los hallazgos relevantes en torno a los
cursos que en retrospectiva pueden identificarse sobre las relaciones entre el Export-Import Bank
de los EUA2(en adelante Eximbank), y dos de sus mayores socios en América Latina3: México4 y
Brasil5.
La incorporación en el repertorio financiero nacional de arreglos para conseguir crédito público
externo, redefine las funciones de las agencias públicas de fomento e impacta la estructura
productiva y sus patrones de especialización. La magnitud del recurso público externo y la
regularidad en su canalización, entraron a formar parte de modalidades nacionalmente
diferenciadas para el financiamiento de la estructura productiva.
En esta ponencia comparamos los casos nacionales en que el Eximbank de los EUA fue el primer
proveedor de fondos para la estructura pública de financiamiento al desarrollo. El análisis está
dirigido a discernir mecanismos de gestión nacional sobre los patrones internacionales de
asignación estandarizados,-líneas de crédito autorizadas por el EXIM Bank-.
Las economías nacionales tienden a desarrollar una variedad de formas institucionales diseñadas
para promover, controlar o dirigir las fuerzas favorables para sus requerimientos de estabilidad o
cambio. Las transformaciones vinculadas al proceso económico normalmente se orientan a
expandir la capacidad y las fuerzas productivas, en general los medios de subsistencia que una
economía puede ofrecer. El desarrollo económico es un proceso de transformaciones históricas
orientadas por este sentido, en un esfuerzo por alterar condiciones pasadas y desplazarse hacia un
contexto futuro diferente.
Las transformaciones en la estructura productiva y en los patrones que organizan la división del
trabajo, se acompañan de un proceso fundamental: el desarrollo financiero. Las finanzas son la
actividad contraria a la autosuficiencia. El desenvolvimiento financiero depende de las condiciones
de la demanda y la oferta de activos financieros cruciales para el desarrollo.
Desde su creación en 1934 el Banco fue denominado Export - Import Bank de Washington DC, con la Ley 90-267
firmada por el Presidente Johnson en marzo de 1968 pasaría a ser el Export - Import Bank de los EUA.
3 Durante la primera década de existencia del Eximbank (1934 a 1944) se prestaron US$300,000,000 a América
Latina. Para 1955 a finales de la segunda década de existencia del Banco los prestamos habían llegado a
US$1,700,000,000. (ver en En. The Export-Import Bank of the United States 1934 1974 Earl Mazo 1976)
4 El total de créditos autorizados a México del 12 de febrero de 1934 al 1º de enero de 1955 sumó US$322,452,000
5 El total de créditos autorizados a Brasil del 12 de febrero de 1934 al 1º de enero de 1955 sumó US$843,777,000
2
417
Las finanzas se asocian con la división del trabajo entre el ahorro y la inversión. Donde existe un
sector en la comunidad que libera factores de producción provenientes, por ejemplo, de la industria
de bienes de consumo y otro sector que absorbe esos factores en acumulación de capital real, los
activos financieros y la deuda se acumulan tanto en forma monetaria como no monetaria. La tasa
de acumulación dependerá de la combinación de técnicas para la transferencia del ahorro a la
inversión.
Cada economía inicia su proceso de desarrollo económico a través de la explotación intensiva de
la variedad que haya establecido para movilizar el ahorro a la inversión. La elección de esta
variedad tiene determinantes históricos, políticos, sociales y económicos. Si esta combinación de
técnicas posteriormente produce una disminución del rendimiento neto, se experimenta con
combinaciones alternativas que sean ligeramente superiores en términos de sus rendimientos
capitalizados y costos. Cualquiera que sea la primera opción, se explotará hasta que se identifiquen
ventajas evidentes en combinaciones mixtas de procesos para obtener y asignar los ahorros (Gurley
& Shaw, 1956).
Las variedades nacionales en que el capital se organiza y expande a través de la producción, la
circulación la distribución y el consumo en un período de tiempo con cierto grado de estabilidad,
genera formas diferenciadas de infraestructura pública para el financiamiento. Esta infraestructura
corresponde al tipo de arreglo sobre procesos, prácticas y procedimientos para asegurar los
requerimientos que viabilicen la inversión considerada productiva. Cuando gran parte del recurso
entra por crédito público externo, uno de los componentes centrales de estos diagnósticos, y por
tanto del rumbo de las transformaciones, es el vínculo con la instancia acreedora6.
Estos procesos en los países latinoamericanos y en los EUA tienen en común la implicación estatal
en el financiamiento del proceso de acumulación capitalista. En los EUA la agencia gubernamental
en cuestión no se orientó, como en América Latina, al desarrollo del mercado interno, sino a la
consecución de los mejores términos para la expansión hacia el mercado externo.
Por sobre estos determinantes, una organización como el Export-Import Bank estuvo en capacidad
de coordinar los términos para la integración externa de la producción doméstica; pero también se
transformó a medida que ocurría el crecimiento y se desarrollaba el modelo de acumulación, que
la misma institución fomentaba. El Banco efectivamente logró estructurar un esquema de
6 Para una lectura detallada de los conceptos asociados a las variedades nacionales de financiamiento al desarrollo ver: Vargas Escobar, N. (2013). La explicación nacional de la
acción económica estatal: hacia una sociología histórica sobre los orígenes del tipo estatal de financiamiento al desarrollo. México 1932: el caso de Nacional Financiera. México: El
Colegio de México.
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exportaciones con consecuencias, no solo en los patrones de expansión industrial americanos, sino
para la estructura productiva y comercial vinculada a nuevos cursos del desarrollo en los países
socios.
A partir de su establecimiento, se inicia una trayectoria de experimentos y diagnósticos que fueron
configurando el carácter del Banco. Pero además de estos cálculos y adecuaciones a nivel de la
organización, sus transformaciones fueron condicionadas también por circunstancias domésticas
y externas. Podemos afirmar que los determinantes del carácter del banco fueron principalmente:
los proyectos estatales, o los programas de gobierno, el esquema institucional en que se inserta
(complementariedad o divergencia con otras dependencias, agencias o legislaciones), el grado de
organización del sector privado, la existencia, el nivel de desarrollo y la estructura productiva y
comercial de los mercados externos donde colocar los productos.
2. EL CAPITAL PÚBLICO EXTERNO: TIPIFICACIÓN DEL SURGIMIENTO Y LAS OPERACIONES DEL
EXIMBANK
Para comprender los condiciones objetivas del surgimiento del EXIM es importante identificar los
cambios en los patrones comerciales que ocurrieron en la economía americana en las primeras
décadas del siglo XX. Estas trayectorias habían generado la necesidad de un sistema de garantías
y créditos a la exportación incluso antes de la Depresión. La inhabilidad de la iniciativa privada
para establecer esta organización requirió de la intervención del gobierno a través del
establecimiento de organizaciones. Durante los primeros años del siglo XX las exportaciones de los
EE.UU. habían cambiado de una base agrícola y de materias primas, hacia la actividad
manufacturera y de producción de bienes de capital. Para 1928, los bienes de capital representaban
el 21% de las exportaciones americanas.
Durante la I Guerra Mundial el superávit de exportación de los EUA sobrepasó los USD 1,000
millones. Este excedente fue financiado por la liquidación de tenencias extranjeras de activos
estadounidenses y la flotación de préstamos cuantiosos en el mercado de inversión privada por los
gobiernos británico y francés. En 1917 los EUA entraron en la guerra y otorgaron créditos
considerables a sus aliados. El superávit de exportación continuó en aumento y para 1919 sumaba
4,5 billones de dólares. Los EUA pasaron de ser deudores netos en 1917 al inicio de la guerra su
419
adeudo ascendía a USD 3.7 billones, y en 1919 con la finalización de la guerra se convirtieron en
un acreedor neto de la misma cantidad (Feinberg,1982)
El comercio de exportación fundamentado en bienes pesados sumado al superávit comercial que
generaba la economía americana afectó de manera importante la financiación comercial a nivel
mundial. El excedente comercial aminoraba la capacidad adquisitiva en dólares de los
compradores extranjeros. Los exportadores americanos y los banqueros presionaron al gobierno
para aliviar la escasez de dólares y aumentar la circulación externa de divisas. En 1919 el congreso
aprobó el “Edge Act" que permitía a los bancos eludir las restricciones antimonopolio, y asociarse
para formar corporaciones especializadas en préstamos internacionales. Sin embargo no sobrevino
una organización que extendiera créditos a largo plazo para financiar las exportaciones de bienes
de capital. (Feinberg, 1982)
En el período 1922 -1929 la oferta de dólares se amplió, los préstamos al exterior y las inversiones
en el extranjero se incrementaron de manera considerable. Estas fuentes proporcionaron fondos
suficientes para el financiamiento de exportaciones que llegaban a los USD5 billones anuales. Los
EUA consiguieron cubrir la demanda externa de bienes y capital americanos. No sólo se
constituyeron en la nación con mayor capacidad productiva, sino que fueron la fuente de capital
más importante a nivel internacional (Adams,1976).
Sin embargo, los EUA no tenían experiencia en la administración y ejecución de préstamos a gran
escala hacia el extranjero y la mayor parte de los préstamos fueron para gastos improductivos. El
auge duró hasta finales de 1929 cuando se produjo una caída en la producción industrial y una
fuerte ruptura en el mercado de valores.
La recuperación de la crisis económica en el extranjero, así planteada, se logró a través de arreglos
nacionales o bilaterales. Este tipo de procedimientos fueron inocuos para contribuir al
restablecimiento económico de los EUA. La Depresión exacerbó la escasez de crédito comercial y
las dificultades que enfrentaban los exportadores americanos para vender los bienes de capital que
producían. El pago en efectivo fue la manera como solía llevarse acabo este tipo de transacciones
antes de la crisis económica, e incluso fue la forma como continuó operando en el ámbito doméstico
(Mazo, 1976). Sin embargo, la expansión de una industria de bienes vinculados con las necesidades
de la guerra aunada a la disminución de la capacidad adquisitiva de los compradores, hicieron
evidente la necesidad de definir un sistema nacional de créditos y garantías a la exportación para
los bienes americanos.
420
Algunos de los países europeos, especialmente Gran Bretaña y Alemania, iniciaron programas de
subsidios y garantías al crédito para sus exportaciones, que implicaron desventajas importantes
para los exportadores estadounidenses en el mercado mundial, esta situación profundizó el
inconformismo entre los sectores afectados por la inexistencia de una institución estatal que
proporcionara facilidades similares. Los EUA requerían su propia agencia pública de créditos para
apoyar a sus comerciantes y acreedores en los tratos con gobiernos extranjeros, y para asistir a los
exportadores americanos en la competencia con empresas extranjeras apoyadas por sus gobiernos,
en terceros mercados.
En marzo de 1933 Franklin D. Roosevelt asumió la presidencia. En abril del mismo año Fred E.
Kent, consejero presidencial, anunció que el fomento del comercio exterior sería la primera tarea
del presidente Roosevelt. Durante el primer año de la administración de Roosevelt se probaron
varios medios para mejorar la situación de las exportaciones. En febrero de 1934, en un comunicado
de prensa, el presidente hizo públicos los planes para la formación de un banco con fondos
suministrados por la RFC (Reconstruction Financial Co.) para la financiación de las exportaciones.
Roosevelt decidió utilizar las provisiones que el Acto Nacional de Recuperación Industrial (NIRA)
le otorgaba para crear agencias orientadas a la recuperación económica.
Finalmente el 12 de febrero de 1934 como extensión operativa de tres legislaciones del New Deal:
La RFC, el NIRA y el Bank Conservation Act, surge una agencia que usará créditos
gubernamentales para estimular la actividad económica privada. En el marco del New Deal el
Estado funciona para resolver problemas estructurales, la agencia para las garantías y los créditos
a la exportación debía resolver fallas en el sector comercial que la iniciativa privada no había
podido abordar.
“... La Cámara de Comercio de los Estados Unidos estima que aproximadamente siete millones de
personas dependen para su sostén del comercio exterior. El Export-Import bank constituye la única
maquinaria a través de la cual el gobierno puede proveer asistencia al crédito a este gran sector
transversal de los negocios americanos. La agricultura y la industria de bienes de capital son los
mayores beneficiarios de las actividades del banco, pero cualquier tipo de incremento en la movilidad
de bienes y mercancías redunda inmediatamente en ventajas para el sistema de transporte ferroviario,
de carga pesada, y para los intereses en el transporte marítimo de bienes y de las compañías
aseguradoras.
Debemos asumir que las condiciones económicas anormales que existen actualmente en muchas partes
del mundo eventualmente mejorarán. A la espera de tiempos mejore, los créditos que ofrece el ExportImport Bank a los exportadores americanos están posibilitando ventas en el extranjero que de otra
manera se perderían, y de esta manera permitimos a los exportadores mantener los mercados que han
creado a través del gasto de vastas cantidades de capital y de energía” (Traducción propia. Fuente,
Second annual report 1935)
421
2.1 Fase inicial del Export-Import Bank (1934-1935)
Los estudios exploratorios que había acumulado el gobierno sobre los sistemas de apoyo a las
exportaciones en otros países, fueron justificación y guía para los lineamientos de la nueva agencia.
En un principio se planearon agencias o bancos independientes para cada uno de los países cuyo
comercio con los Estados Unidos pareciera justificar dicha asistencia. Para los demás países se
establecería un solo banco.
Cuando se instauró el primer Export-Import Bank la URSS acababa de ser reconocida, y se
proyectaron esperanzas desproporcionadas en cuanto a la posible magnitud del comercio con la
Unión Soviética. Se consideró que este sería un mercado en dónde colocar la gran cantidad de
productos agrícolas e industriales excedentes. El EXIM Bank dedicado a los negocios con Rusia
nunca tuvo oportunidad de operar de manera activa porque no se llegó a un acuerdo de pago de
la deuda a Estado Unidos. “El segundo EXIM Bank (Second Export-Import Bank) fue creado de la
misma manera que el primero, por el ejecutivo el 9 de marzo de 1934, para cooperar con el gobierno
de la República de Cuba”(Second Annual Report, 1935). Los acuerdos con Cuba se orientaron a la
adquisición de plata y la acuñación de moneda.
Muchos manufactureros e industriales americanos solicitaron a la Oficina de Exportaciones de la
RFC que se les proveyera un apoyo similar al que otorgaba el EXIM Bank para sus negocios con
otros países diferentes a Rusia y Cuba. En julio de 1934 se anunció que el segundo EXIM Bank
extendería sus operaciones para asistir en la financiación del comercio de los EUA con cualquier
país del mundo excepto Rusia. Para abril de 1935, era obvio que la coexistencia de dos agencias
separadas aumentaba la incertidumbre y la confusión de los usuarios del nuevo banco. Para evitar
contratiempos se liquida el Segundo EXIM Bank y se transfieren sus compromisos y préstamos al
Export-Import Bank de Washington.
422
Imagen Nº 1. Carta dirigida al Presidente del Export Import Bank por el
Presidente de la US Victor Fountain Co. 6 de septiembre 1934.
La orden ejecutiva que creó al EXIM Bank no detallaba la política comercial que el banco debía
fomentar: la reciprocidad bilateral y la reciprocidad multilateral contendieron sobre el tipo de
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relaciones comerciales que debían seguirse 7 . La competencia entre economías nacionales para
hacerse de los mercados de exportación, se incrementó asociada a la idea de que la recuperación
económica derivaba del incremento comercial, más que de la planeación doméstica. En marzo de
1934, para contrarrestar el incremento en las barreras comerciales, Roosevelt establece el Acto de
Acuerdos Comerciales Recíprocos, que autoriza al presidente a establecer acuerdos con otras
naciones para asegurar mercados para productos americanos, y le permitía reducir las tarifas hasta
en un 50% sin tener que contar con la autorización previa del Congreso. Las reducciones se
extenderían a todas las naciones que no aplicaran controles discriminatorios al comercio con EUA.
Con esta legislación Roosevelt tomaba partido por la liberalización comercial.
La preocupación por perder negocios importantes, particularmente en los países latinoamericanos,
frente a la competencia británica y alemana que planteaba términos más favorecedores para sus
empresas exportadoras, implicaba que el EXIM Bank debería no sólo asegurar los mercados
tradicionales, sino abrir nuevos mercados para las exportaciones americanas. Las garantías y los
créditos del EXIM podrían ser conservados por los gobiernos que se resistieran a las iniciativas de
reciprocidad multilateral tendientes a la apertura de fronteras y a la reducción de barreras al
comercio de exportación. Pero el banco tendería a apoyar el comercio con las naciones que
apoyaran la reciprocidad multilateral.
Muchos bancos comerciales se negaron a considerar préstamos para exportaciones que
involucraran transporte marítimo de los productos. Incluso instituciones con amplia experiencia
en transacciones internacionales generalmente limitan su compromiso a noventa días, aún cuando
créditos de mayor plazo sean igualmente seguros y estimulen el comercio. “... Las barreras al libre
intercambio de bienes entre países, la distribución mundial desigual de la provisión de oro, el desarrollo de
los Estados Unidos como el prestamista del mundo, son condiciones suficientes para apoyar a nuestros
comerciantes internacionales con algunas medidas gubernamentales si deseamos mantener y desarrollar
mercados valiosos” (Annual Report 1936)
7
Veremos en el apartado correspondiente a las primeras operaciones del Eximbank en Brasil, que fue en este
contexto que se resolvió de forma inédita actuar orientados por la biletaralidad para aprovechar el mercado
brasilero y los recursos estratégicos que proveía.
424
Imagen Nº 2. Solicitud de crédito para apoyar el envío de mercancía por vía marítima . 28 de
junio de 1939
El EXIM Bank se constituye como una institución del gobierno que pretende otorgar un sistema de
créditos razonables y flexibles, que suplemente, pero no reemplace las funciones de los bancos
existentes. Tres lineas se plantean en cuanto al desarrollo de negocios:
• Se extendieron créditos de 90 días para la exportación de productos agrícolas -tabaco y algodóna través de la designación del banco comercial del exportador como agente en para avalar y
descontar las transferencias extranjeras.
• Se otorgaron créditos directos a las empresas americanas interesadas en exportar productos
industriales, en particular maquinaria pesada y equipo para ferrocarriles. El Banco igualó los
términos externos de un año a cinco años y asumió una porción del riesgo sin requerir recursos
correspondiente al 50% y en algunos casos hasta el 65% años a crédito
• El Banco asume el riesgo de la variabilidad cambiaria extranjera. Es decir que los préstamos a los
empresarios americanos cuyo capital se ha reducido por que los gobiernos externos no han
proveído a sus nacionales con la tasa de intercambio suficiente para que alcancen a cubrir sus
obligaciones en dólares, se llevan a cabo con el apoyo del Export Import Bank. Sólo se otorgan si
425
se cuanta con la garantía del gobierno extranjero, o de un banco comercial responsable, o de los
dos.
En el reporte de actividades de 1937 se ratifica que los préstamos a corto plazo continúan siendo
operados por los canales comunes de la banca comercial. Sin embargo, las agencias financieras
privadas no han reactivado los préstamos a mediano y largo plazo; lo que implica que las
operaciones que requieren la exportación de productos con extensión de créditos son
fundamentalmente apoyadas por el Export-Import Bank.
Brasil recibe, durante el año de actividades de 1935, por cuenta de esta tercera modalidad de
autorizaciones USD 17 millones emitidos como notas en dólares adquiridas por el Gobierno
brasileño para cubrir la deuda que por problemas cambiarios no habían podido pagar a los
exportadores americanos.8
8 Veremos en detalle la controversia en torno y la relevancia de cara a estas aprobaciones.
426
2.2 Los estímulos a la exportación de bienes americanos
La competencia desfavorable frente a la oferta de otros países exportadores fue central para
ampliar y acelerar las actividades del Export-Import Bank. Se extendieron créditos a 23 naciones:
los correspondientes a la adquisición de bienes pesados de capital para Latinoamérica y el lejano
oriente, y los créditos asociados a los productos agrícolas para Europa y China.
En estos años se fue consolidando la estrategia y el discurso de cooperación hemisférica. Se
extendieron préstamos a la balanza de pagos a países que sufrían de crisis cambiarias, y se
autorizaron préstamos para varios países relacionados con la liquidación de atrasos en la deuda en
dólares. Particularmente importantes fueron los descuentos extendidos al Banco do Brasil durante
este período.
Las relaciones con Alemania continuaron deteriorándose, y el EXIM se enfocó en estrechar sus
relaciones con América Latina y excluir la influencia alemana del hemisferio occidental. En 1938
autorizó su primer préstamo al desarrollo a Haití para financiar la exportación de equipos,
materiales, maquinaria y servicios estadounidenses, así como costos locales, asociados a la
construcción, dirigida por una empresa de ingeniería americana de 100 obras de infraestructura puertos, carreteras y alcantarillado-. El Export Import Bank definió como condiciones de su
participación que todo el equipo y materiales utilizados en esta obra fueran adquiridos en los EUA
y fueran transportados en barcos con la bandera americana.
Otros países de América latina recibieron líneas de crédito para propósitos generales, en 1939 el
EXIM demostró su voluntad de asistir primordialmente los intereses exportadores, y cooperó con
la agencia estatal de desarrollo dirigida por el gobierno del frente popular en Chile, se aprobaron
USD 5 millones a la Corporación de Fomento. En este marco inician las primeras autorizaciones al
Estado mexicano. Los préstamos anteriores a las aprobaciones en 1937, se otorgaban a exportadores
americanos para financiar la venta de productos a la empresa privada mexicana. En el apartado
específico de las relaciones del Banco con el Estado mexicano, detallamos estas operaciones.
En 1939 se anuncia la extensión de Préstamos al Pequeño Exportador y se asigna USD 1 millón
para dicho propósito. Estos préstamos se extienden por 90 días y líneas de crédito automáticas
serán establecidas.
En este mismo año el Banco establece por primera vez líneas de crédito en favor de bancos centrales
extranjeros, o de los bancos principales si no existía banca central, para proveer las divisas
427
necesarias para importaciones esenciales de equipos norteamericanos. Estos préstamos se
otorgaban durante períodos en que el cambio en dólares fuera escaso en los países importadores.
428
Imagen Nº 3. Solicitud de Crédito al pequeño exportador. Mayo 28, 1938.
429
3. EL CASO HISTÓRICO EN MÉXICO
La participación del EXIM Bank en México fue posible en el contexto de las transformaciones que
ocurrieron después de 1932. Asociamos el origen de estos cambios a la administración de Abelardo
Luján Rodríguez (septiembre 1932- noviembre 1934). Varios factores concurrieron para que en este
período la acción del Estado cobrara centralidad para redefinir el curso de la economía.
Antes de la administración de A. Rodríguez ya se habían tomado las medidas técnicas,
especialmente durante 1932, para contrarrestar los efectos de la crisis depresiva. Sin embargo la
deflación monetaria, la inestabilidad cambiaria, la ausencia de crédito, el estancamiento industrial
y comercial, la disminución de la tasa salarial, el desempleo y el bajo rendimiento de las rentas
federales, inhibieron la consecución de resultados a partir de la sola reformulación técnica. La idea
de A. Rodríguez fue simplificar la administración financiera en una unidad organizacional con
responsabilidad centralizada. Suprimió la contraloría sin desconocer el control parlamentario
sobre el gasto público, y la reemplazó por la Contaduría Mayor de Hacienda. La simplificación y
centralización de las operaciones financieras se consiguió a través de:
‣ La Ley Orgánica de la Tesorería de la Federación, del 30 de diciembre de 1932: recaudar, reconcentrar
situar y custodiar los ingresos y fondos propios del gobierno federal; aclarar las cuentas de
oficinas con manejo de fondos; llevar la contabilidad del erario federal; constituir y hacer
efectivas las responsabilidades a favor o en contra de la Federación; consolidar la cuenta anual e
intervenir en la emisión y amortización de títulos de deuda pública.
‣ Reglamento para la autorización de créditos en contra de la Federación, del 30 de diciembre de 1932,
concede la intervención de la secretaría de Hacienda para la celebración, renovación y reforma
de contratos en que el gobierno sea parte interesada, e impliquen el gasto de fondos públicos y
quede comprometido el crédito o afecten bienes federales.
‣ La Ley para la Depuración y Liquidación de las cuentas de la Hacienda Pública Federal: concede a la
Secretaría de Hacienda las facultades para que en el corto plazo y de manera contable pueda
proceder a liquidar y depurar las cuentas pendientes de la Hacienda Pública Federal.
Estas tres leyes fueron el eje de la vinculación con el capital público extranjero antes de la
canalización a través de Nacional Financiera. Los préstamos que se otorgaban a los
exportadores americanos para la ejecución de obras a en los municipios, se ofrecieron a través
de este mecanismo. Esto es fundamental como evidencia de la intención de A. Rodríguez de
redefinir y encausar la articulación con el capital financiero externo, antes de que en 1941
NAFIN se convirtiera en el canal fundamental en esta relación
430
Tabla N. 1. Catalogo de los primeros préstamos a proyectos en México sin la
vinculación de NAFIN, S.A.,
Imagen Nº 4. Solicitud de crédito a la exportación de maquinaria para acueducto en Veracruz.
diciembre 22, 1936.
431
3.1 La Nacional Financiera como Canal Institucional de Fondos Públicos Externos
Desde 1935 el Export-Import Bank de los EUA había financiado a exportadores americanos en el
comercio de bienes de capital adquiridos por Municipios, entidades federativas, empresas estatales
y por el mismo gobierno central. En septiembre de 1940 se enmienda la legislación del EXIM, se
incrementa su facultad crediticia y se le autoriza a hacer préstamos “... a cualquier gobierno, sus
bancos centrales o cualquier otra organización bancaria respetable, cuando se garantice por este gobierno, o
Banco Central, o institución bancaria, a una subdivisión política, o agencia nacional de cualquiera de estos
gobiernos. Para el desarrollo de los recursos la estabilización de las de las economías y el comercio ordenado
de los productos de los países del hemisferio occidental” (Annual Report 1940)
Los términos operativos de estas autorizaciones se realizan a través de préstamos, o suscripciones
de bienes preferentes, a bancos americanos para permitir a estos bancos realizar préstamos a
cualquier gobierno, su banco central, o cualquier otra institución bancaria aceptable, solo cuando
se garantizan por este gobierno, banco central o institución bancaria aceptable a través de una
subdivisión o agencia política o nacional de el gobierno en cuestión.
Imagen Nº 5. Fragmento de la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica de Nacional Financiera,
S.A., 30 de diciembre de 1940
432
433
1941-1947
Dos meses después de la enmienda estatutaria del EXIM, en diciembre de 1940, se modifica la
legislación de la Nacional Financiera, y el 12 de agosto de 1941 el Export-Import Bank autoriza
una línea de crédito a NAFIN, S.A., por USD 30 millones bajo el rubro líneas de crédito en favor de
bancos centrales extranjeros, para proveer las divisas necesarias para importaciones esenciales de
equipos norteamericanos. Estos préstamos se otorgaban durante períodos en que el cambio en
dólares fuera escaso en los países importadores.
La Nacional Financiera había sido hasta 1940, a pesar de lo que dictaban sus estatutos, una agencia
para la reincorporación a la actividad económica privada de ciertos bienes inmuebles que habían
sido adjudicados al gobierno. No llegó a autorizar créditos para la inversión productiva, más bien
se confinó a las actividades propias de una sociedad hipotecaria. La reforma a los estatutos de
NAFIN es la respuesta a un diagnóstico de rendimientos decrecientes en las operaciones de una
organización que tenía dos encargos incompatibles, la fragmentación, liquidación y colocación de
predios; y el desarrollo del mercado interno para la asegurar la asignación productiva del capital.
Finalmente, la nueva legislación encarga a la Financiera de canalizar el capital nacional y extranjero
a largo plazo hacia quienes lo requieran para intensificar la producción y la circulación de la
riqueza nacional a través de la provisión de capitales fijos.
Otra función que cumplió la banca de desarrollo durante este período fue la colocación de
instrumentos financieros de su propia emisión. En 1941 se ofertó la primera emisión de Certificados
de Participación de NAFIN. En un recuento histórico sobre las fuentes domésticas de recursos para
la banca, los certificados de participación fueron los instrumentos con mayor representación del
total de títulos en el mercado de valores. Desde 1941 hasta 1954 fueron el primer renglón de
ingreso, del rubro referente al mercado financiero9.
NAFIN S.A., y el EXIM Bank son innovaciones organizacionales que si bien inicialmente fueron
creadas para enfrentar coyunturas, problemas o crisis particulares, eventualmente adquirieron
9 Pero el tipo de instrumento no contribuía a ampliar el horizonte de inversión ni a mermar la preferencia por liquidez/rendimiento/corto plazo del segmento inversionista. Los
certificados de participación fueron más bien un instrumento de mercado monetario, utilizado como reserva legal. La acogida de estos valores se fundamentó en sus condiciones
favorables y en la alineación del instrumento con las preferencias mencionadas
‣
Ingreso garantizado exento de gravamen
‣
Pago garantizado del valor nominal
‣
Recompra bajo demanda
‣
Acceso a préstamos durante las emisiones
‣
Tasa rápida de circulación (Falkowski, 1972)
434
centralidad histórica y autonomía suficiente para definir las variedades del capitalismo en cada
encuadre nacional.
Tabla Nº2. Líneas de Crédito EXIM/NAFIN 1941-1946
AUTORIZACIONES EXIM BANK /NACIONAL FINANCIERA, S.A., (1941-1946)
Estados Unidos
12/08/1941 300 Mexicanos y Nacional
Financiera S.A.,
Préstamos al gobierno
30,000,000 mexicano. Exchange (libro
primeros préstamos)
Nacional Financiera,
10/04/1942 323 S.A. (Estados Unidos
Mexicanos)
8,000,000
Nacional Financiera,
S.A.,
20,000,000
21/03/1945 379
Nacional Financiera,
21/03/1945 362 S.A., - Ferrocarriles
Nacionales de México
Equipo para planta acerera
Altos Hornos de México
Equipo , materiales y servicios
para instalaciones eléctricas.
19,000,000 Equipo ferroviario
Elaboración propia. Reportes Anuales del Export-Import Bank
Durante esta etapa se argumenta que la intervención de NAFIN se comprendió y ejecutó como
promoción a partir de la participación de la agencia como empresario directo. Esta orientación de
la promoción como participación en la propiedad se evidencia en la cantidad de empresas
impulsadas En 1941 NAFIN se reorganiza y establece el DEPARTAMENTO DE PROMOCIÓN, encargado
de adelantar estudios y negociaciones para encauzar el capital nacional y extranjero hacia el
desarrollo de la industria.
Desde este año inicia una trayectoria de complementariedad entre las dos agencias definitoria para
el modelo estatal de financiamiento del desarrollo económico mexicano. Fue un canal eficiente para
la coordinación del comercio y la asignación de factores productivos que mantuvo su dinamismo
hasta que inició el proceso de privatización de la autoridad crediticia del Banco, y la prominencia
de las garantías sobre los préstamos.
En diciembre de 1947 durante la administración de Miguel Alemán, se expide una ley reformatoria
de la ley de diciembre de 1940. Nuevamente dos diagnósticos fueron los móviles de esta
transformación
435
En la esfera doméstica, NAFIN había inclinado su actividad de promoción industrial hacia un rol
prominentemente empresarial. La manera como aseguró el abastecimiento de capital hacia la
industria fue a través de su participación como accionista de las nuevas empresas. Para 1947
NAFIN, S.A., tenía acciones en 89 empresas mayoritariamente localizadas en el Distrito Federal y
el Estado de México.
Tabla Nº3. Información sobre las empresas fomentadas por NAFIN.
DATOS BÁSICOS DE INDUSTRIAS IMPULSADAS POR NAFIN, S.A. JUNIO DE 1947
EMPRESAS
INICIO DE
OPERACI
ONES
PRODUCCIÓN
ANUAL
VOLÚME
NES
VALOR
($MILES)
INVERSIONE
S TOTALES
($MILES)
Chapas y Triplay, S.A.
1941
1,200,000
M2
10,003
3,700
Nueva Cia. Eléctrica de
Chapala, S.A.
1942
420,000,000
K.W.H.
33,600
155,000
Carbonífera Unida de Palau,
S.A.
1943
489,000 T
9,200
35,000
Cementos Guadalajara, S.A.
1943
120,000 T
12,000
17,300
Unión Forestal de Jalisco y
Colima, S.A.
1943
120,000 M3
5,100
6,000
Altos Hornos de México, S.A.
1944
146,000 T
75,000
113,000
Guanos y Fertilizantes de
México, S.A. (incluye planta de
sulfato de amonio)
1944
20,000 T
6,000
18,800
Empacadoras Calidad, S.A.
1945
2,000,000
Latas
4,000
5,800
436
DATOS BÁSICOS DE INDUSTRIAS IMPULSADAS POR NAFIN, S.A. JUNIO DE 1947
Cementos Portland del Bajío,
S.A.
1946
Cobre de México, S.A.
120,000 T
12,000
26,000
1946
12,000 T
30,000
7,250
Aceros Esmaltados, S.A.
1946
28,000
Estrías
10,000
5,000
Cia. Industrial de Atenquique,
S.A.
1946
39,000 T
3,000
57,000
Celanese Mexicana, S.A.
1947
4,500 T
57,500
44,000
Sosa Texcoco, S.A.
1947
10,000 T
5,650
18,000
Cia. Vidriera de Guadalajara,
S.A.
1947
12,000 T
5,090
8,300
Química Mexicana, S.A.
1947
1,000 T
2,510
4,000
Fuente: Nacional Financiera, S.A., Quince años de vida 1934-1949
437
1947-1954
El sector privado se mostraba resentido frente a esta orientación de la promoción industrial. A
partir de este año, la promoción sería como acreedor y no como accionista. En la legislación de 1947
se estipuló que las operaciones de NAFIN no debían desplazar la inversión y la propiedad privada
en las nuevas industrias.
El segundo diagnóstico derivó del Programa de Préstamos Externos del gobierno de los EUA. Esta
política ordena que las autorizaciones se orienten a restaurar la capacidad productiva, y a facilitar
el desarrollo económico de los prestatarios. El Programa aprueba, para contribuir al desarrollo
balanceado del comercio internacional, recibir como pago de los préstamos, bienes y servicios de
los países prestatarios.
El Eximbank queda encargado de promover la expansión de un comercio internacional de doble
vía. Estos préstamos deben permitir a los países receptores incrementar su productividad,
aminorar la regulación comercial excesiva y expandir el comercio balanceado con los EUA. En abril
de 1947 se aprueba, en el marco de los créditos al desarrollo del comercio a la exportación, una
línea de crédito por USD 50 millones, otorgada a NAFIN, S.A., con la condición de que los
proyectos que se implementen mejoren la posición de México en la balanza de pago, El Banco envío
una comisión para asegurarse de que el uso de estos fondos fuera coherente con dicha disposición.
Finalmente las asignaciones asociadas a la línea autorizada a la Nacional Financiera tienden a
resolver de manera flagrante el problema de abastecimiento de minerales estratégicos. La
extracción de carbón y la producción de coque deben ser estimuladas porque son el insumo para
la transformación de los minerales y productos estratégicos. El EXIM Bank debe considerar
extender préstamos para eliminar este cuello de botella y reactivar la producción de material
esencial.
Estos diagnósticos marcaron la siguiente adecuación de la banca de desarrollo en México: NAFIN
sería el órgano central y coordinador de los financiamientos a largo plazo, externos e internos, que
exige el desarrollo del país, tanto en las operaciones de crédito público, como en la asistencia a
empresas fundamentales.
En septiembre de 1948 durante la presentación de su informe al Congreso de la Unión, el Presidente
M. Alemán fue categórico al señalar la necesidad de acotar las funciones de NAFIN al
financiamiento de industrias de interés prioritario para el país. Enfatizó en la obligación de la banca
438
de desarrollo en la provisión de crédito barato a la industria y a la agricultura para la importación
de maquinaria y equipo10
Con esta resolución el presidente Alemán incorpora, como elemento constitutivo del horizonte de
sentido que justifica y legitima la intervención pública del administrativo estatal, una vinculación
estrecha entre de el esquema de desarrollo económico nacional y el esquema de desarrollo de los
EUA. El precepto que se orienta a facilitar y favorecer la actividad agrícola e industrial que requiere
bienes de capital para crecer es el equivalente al requerimiento de la industria norteamericana por
asegurarse mercados para sus productos y sus excedentes (especialmente producción agrícola)
El Banco fue el origen principal de los fondos de Nacional Financiera a partir de 1941 y hasta 1954,
en 1954 ubicamos la fecha en que otras corporaciones otorgan donativos para programas regionales
en América Latina. El EXIM Bank deja de ser el principal acreedor de Nacional Financiera.
IMÁGEN No 6. FUENTE Y DESTINO DE ASIGNACIÓN POR SECTOR DE LOS CRÉDITOS
OBTENIDOS EN EL EXTERIOR POR NAFIN
Fuente : Informe anual Nacional Financiera1952.
10
Esta declaración del presidente Alemán se cita en el folleto histórico impreso en 1949 por NAFIN, Quince
años de vida de la Nacional Financiera, S.A., 1934-1949.
439
440
Imagen No.7 Relación de Donativos y créditos autorizados por los EUA
Fuente: Informe Anual 1952. Archivo Histórico del Banco de México
Cuando los establecimientos públicos, u otras instituciones descentralizadas, contraten la ejecución
de obras, la adquisición de equipos y materiales, o la prestación de servicios a través de
financiamiento en el exterior, deben obtener la aprobación de NAFIN, en todo lo relativo a dichos
financiamientos. De infringirse este precepto se nulificarán estas operaciones.
En general a partir de 1947 Nacional Financiera reorientó sus operaciones para suplir las
necesidades crediticias de las empresas, promover el desarrollo de industrias estratégicas y
441
resolver obstáculos a la diversificación y expansión a través de la infraestructura física y de
servicios en que se apoyó el desarrollo de la economía nacional.
AUTORIZACIONES EXIM BANK /NACIONAL FINANCIERA, S.A., (1947-1953)
30/04/19
427
47
01/10/19 42747
A
Nacional Financiera,
S.A.,
16,500,00 Equipos, instalaciones y servicios de
0 los EUA
Nacional Financiera,
S.A.,
Materiales, equipos y servicios para
el proyecto hidroeléctrico de
3,500,000
Colimilla - Nueva Compañía
Eléctrica de Chapala.
12/11/19
Nacional Financiera,
427-B
47
S.A.,
5,000,000 Equipo agrícola
03/12/19
Nacional Financiera,
427-C
47
S.A.,
1,000,000
10/12/19
Nacional Financiera,
427-F
47
S.A.,
Materiales y equipos para la
12,000,00
construcción de la carretera de la
0
Costa Occidental
03/12/19 42747
D
7,000,000 Equipo ferroviario
Nacional Financiera,
S.A.,
Equipo para planta empacadora de
carnes
03/12/19
Nacional Financiera,
427-E
47
S.A.,
5,000,000 Equipo para dos ingenios azucareros
11/02/19 42748
G
Nacional Financiera,
S.A.,
6,000,000
15/09/19
452
48
Nacional Financiera,
S.A., - La
Consolidada, S.A.,
(Estados Unidos
Mexicanos)
1,500,000 Materia Prima
02/02/19 42749
H
Nacional Financiera,
S.A., (Estados Unidos
Mexicanos)
1,518,875
Materiales y equipos para planta de
sulfato de amonio
Acueducto de Tampico-Ciudad
madero.
Nacional Financiera,
03/08/19
427-J S.A., (Estados Unidos
49
Mexicanos)
12,900,00 Equipo ferroviario - Ferrocarriles
0 Nacionales de México.
Nacional Financiera,
03/08/19
427-K S.A., (Estados Unidos
49
Mexicanos)
5,000,000
Nacional Financiera,
05/04/19
427-L S.A., (Estados Unidos
47
Mexicanos)
Equipos y servicios de los EUA para
el desarrollo de una mina de carbón
2,740,000
y una planta accesoria cerca a Palau
en el estado de Coahuila
19/04/19
475
50
Nacional Financiera,
S.A., (Estados Unidos
Mexicanos)
500,000
442
Equipo ferroviario - Ferrocarril del
sud pacífico de México.
Camaroneros Productos
Congelados, S.A. De Guaymas
AUTORIZACIONES EXIM BANK /NACIONAL FINANCIERA, S.A., (1947-1953)
19/04/19
476
50
Nacional Financiera,
S.A., (Estados Unidos
Mexicanos)
Camaroneros para la Refrigeradora
750,000 del Noroeste, S.A. De Mazatlán
31/08/19
487
50
Nacional Financiera,
S.A., (Estados Unidos
Mexicanos)
Desarrollo y transporte de energía
119,000,0
eléctrica, Financiación del programa
00
de irrigación del gobierno de México
15/12/19 48750
A
Nacional Financiera,
S.A., (Estados Unidos
Mexicanos)
11,500,00 Construcción de la represa Falcon en
0 el Río Grande
Nacional Financiera,
15/12/19
487-B S.A., (Estados Unidos
50
Mexicanos)
Nacional Financiera,
15/12/19
487-C S.A., (Estados Unidos
50
Mexicanos)
12/04/19 48751
D
Nacional Financiera,
S.A., (Estados Unidos
Mexicanos)
Desvío de la presa Andaluzas para
controlar el flujo en la represa del río
1,000,000
Grande
Proyecto del Valle de Yaqui en
17,500,00 Sonora. Es un proyecto para la
0 construcción de un nuevo canal
dentro del sistema de irrigación.
5,000,000
Expansión de la planta acerera Altos
Hornos de México, S.A.,
Nacional Financiera,
02/08/19
487-E S.A., (Estados Unidos
51
Mexicanos)
51,000,00
Rehabilitación de ferrocarriles
0
Nacional Financiera,
02/08/19
487-F S.A., (Estados Unidos
51
Mexicanos)
5,000,000 Rehabilitación de ferrocarriles
06/03/19 48752
G
Nacional Financiera,
S.A., (Estados Unidos
Mexicanos)
1,500,000 Sistema de telecomunicaciones
18/12/19 48752
H
Nacional Financiera,
S.A., (Estados Unidos
Mexicanos)
expansión de la Planta de Acero de
3,600,000 Hojalata y Lámina, S.A. Localizada
en Monterrey
Tabla Nº4. Líneas de Crédito EXIM/NAFIN
Elaboración propia. Reportes Anuales del Export-Import Bank
3.2 Declive de la variedad mexicana de gestión del capital público externo.
El año 1954 marca el inicio de una trayectoria de modificaciones en la función de La banca de
financiamiento al desarrollo, que para 1974 terminan en la formalización de su transformación, y
por tanto de la desarticulación del tipo de organización estatal del financiamiento al desarrollo que
significó NAFIN. Después de la devaluación de 1954, se instauró una Comisión Especial de
443
Financiamientos Exteriores, como organismo consultivo, sobre la deuda del sector público con el
exterior, el servicio de dicha deuda, y la capacidad de pago del país en la contratación de nuevos
endeudamiento.
Durante este año NAFIN inicia una modalidad de financiamiento a ciertos sectores y actividades,
con acceso deficiente a recursos financieros. El financiamiento a través de fideicomisos presentan
dos contradicciones para la operatividad de un banco de desarrollo con las características de
Nacional Financiera: en primer lugar NAFIN solo ejecuta los fondos, no tiene injerencia
significativa en los determinantes de la asignación. En segundo lugar, la pauta fue establecer un
fideicomiso para que lo administrara NAFIN, casi por cada grupo o subsector económico, lo que
inhibe cualquier posibilidad de coordinación, mucho menos de planeación. En diciembre de 1974
también en el período presidencial de Echeverría, se aprueba una reforma que marca el fin del
papel de la banca estatal de financiamiento al desarrollo económico como había sido esbozado
desde 1933 y definido en la Ley de1940. Podemos asociar esta transformación nuevamente con
diagnósticos específicos:
En primer lugar, en la exposición de motivos de la reforma, se enuncia que México es un país
moderno, de desarrollo intermedio, en posición de iniciar una nueva etapa de industrialización y
desarrollo que implica adecuar los sistemas financieros y de fomento a esa nueva circunstancia.
Estos diagnósticos resultaron en un giro en las funciones de banca de desarrollo hacia las de banca
múltiple: esto es de depósito, hipoteca y ahorro. También se descentralizan los servicios financieros
y se prioriza el desarrollo de la pequeña y mediana industria.
En segundo lugar a partir de 1974, el EXIM Bank prohibe, por estatuto, la autorización de créditos
a países insolventes y mercados riesgosos. Y se otorga prioridad a los créditos a la pequeña y
mediana industria exportadora.
A partir de 1974 se prohibe, por estatuto, la autorización de créditos a países insolventes y
mercados riesgosos. Ya desde varios años atrás la Nacional Financiera S.A., había solicitado
participar del programa de Créditos Comerciales de Emergencia orientados a aliviar la crisis
cambiaria, favorecer el mantenimiento en el nivel de importaciones de productos americanos y
apoyar el pago de deuda adquirida por los países prestatarios.
444
Tabla Nº5. Créditos de Emergencia por escasez de divisas
AUTORIZACIONES CRÉDITOS DE EMERGENCIA ANTE CRISIS CAMBIARIA EXIM BANK
/NACIONAL FINANCIERA, S.A., (1959-1966)
05/03/1959
Nacional Financiera,
1069 S.A., (Estados Unidos
Mexicanos)
100,000,00
Requerimiento de dólares
0
28/07/1961
Nacional Financiera,
1702 S.A., (Estados Unidos
Mexicanos)
90,000,000 Requerimiento de dólares
01/01/1965 30/06/1965
Nacional Financiera,
S.A.,
Asistencia a BANXICO en la
financiación de los
90,000,000 requerimientos en dólares para
importaciones esenciales para
la economía mexicana
01/07/1965 30/06/1966
Nacional Financiera,
S.A. (Estados Unidos
Mexicanos)
90,000,000 Requerimiento de dólares
Elaboración propia. Reportes Anuales del Export-Import Bank
445
3. EL CASO HISTÓRICO EN BRASIL
El inicio de las operaciones del Eximbank en Brasil tuvo una temporalidad y un carácter discernible
a los términos que identificamos como específicos de la puesta en marcha de este canal en México.
De hecho vale la pena, en este punto del desarrollo de nuestro estudio, enfatizar en uno de los
réditos más significativos asociados a incluir evidencia histórica novedosa, esto es, la posibilidad
de reconsiderar las relaciones explicativas sobre los casos que se analizan. Los presupuestos
conceptuales se renuevan a través de la constatación histórica. Las nuevas ideas reajustan el
esquema explicativo, generan conocimientos que no eran discernibles bajo la lógica anterior. Los
archivos históricos del Eximbank tienen esta cualidad. Permiten revaluar las condiciones
comúnmente reconocidas como homogéneas (dependencia, extrema especialización, economías
sin eslabonamientos entre sectores, débil o fragmentado mercado de capitales, entre otras) y
constatarlas con evidencia emitida por el primer agente acreedor al desarrollo, al menos desde
finales de la década de 1930.
Iniciamos entonces la discusión sobre el proceso de vinculación del Eximbank en Brasil con el
propósito de discernir la configuración antecedente al inicio de estas operaciones, y
fundamentalmente los mecanismos para gestionar las asignaciones de Eximbank, durante las dos
primeras décadas de operaciones del banco norteamericano. A este nivel los esquemas domésticos
para la negociación, consecución, asignación, organización y términos de reembolso, son
articulaciones fácilmente diferenciales en los dos contextos nacionales.
La industrialización se había dado en Brasil a un ritmo rápido en las décadas anteriores a la I
Guerra Mundial. El grado y la estructura de esta primera industrialización sin embargo se vio
constreñida por las condiciones de la demanda interna. El tamaño del mercado para las
manufacturas fue limitado por el bajo nivel de ingresos del país. Lo cual también determinó un
patrón de demanda orientado mayormente a los productos comestibles y textiles (Leff, 1982).
La industrialización se fundamentó casi en su totalidad en el mercado interno, la sustitución de
importaciones y el crecimiento del ingreso doméstico fueron cruciales para determinar el ritmo del
crecimiento industrial. La demanda doméstica creciente por las altas tasas de crecimiento agregado
de la producción y las políticas macroeconómicas expansivas. La sustitución de importaciones fue
estimulada por tarifas altas y otras medidas que cambiaron los precios relativos y dieron ventajas
a los productores locales. Las condiciones monetarias favorable, y el incremento en la oferta de
transportes y comestibles también contribuyeron a las condiciones propicias de la demanda.
Finalmente con condiciones favorables en el mercado de productos y bienes industriales los
446
problemas asociados a la oferta de factores al sector industrial - especialmente la disponibilidad
del capital- fueron superados. El capital fue suministrado con suficiente elasticidad para permitir
altas tasas de crecimiento en la producción. A su vez, la necesidad por capital circulante, hizo de
la expansión del sector un proceso altamente dependiente de la política monetaria gubernamental
e incrementó la disponibilidad de créditos.
La diversificación de la producción industrial fue facilitada por las medidas del gobierno que
proveyeron una oferta elástica de protección; el incremento en la liquidez real pudo compensar el
declive en la oferta de importaciones. El mecanismo central fue la expansión del crédito como
facilitador de la producción industrial de bienes previamente importados.También como reflejo de
las condiciones internacionales y domésticas los precios relativos cambiaron a favor de la industria
en comparación al sector agrícola del país. Esta mejora en el acceso al mercado interno, implicó que
el cambio en los términos internos del comercio otorgaran incentivos y beneficios para los
industriales brasileros por una acumulación del capital y una expansión de la producción más
rápida durante 1930.
Algunos desarrollos que aumentaron la demanda por saldos en efectivo en la economía brasilera
durante 1930 también fueron relevantes. La elasticidad ingreso de la demanda de saldos de efectivo
en Brasil también se desplazó hacia arriba, en reflejo del incremento del desarrollo financiero de la
economía. La caída en los costos de transporte fomentó la difusión de los mercados, la
monetización de la economía y el uso del sistema bancario. Todos estos cambios incrementaron la
demanda monetaria, y de esta manera redujeron el impacto inflacionario asociado a la expansión
monetaria.
Para 1917 los bancos extranjeros detentaban aproximadamente el 41% de los depósitos del sistema
bancario brasilero. Mas aún, los préstamos extranjeros al gobierno federal y a los gobiernos
estatales proveyeron de recursos claves para la construcción de infraestructura económica. Se
presume que estos préstamos reflejan las preferencias brasileñas respecto a los niveles deseables
de ahorro, inversión, fiscalidad y gasto gubernamental. Debe preguntarse si la presencia financiera
extranjera constriñe la habilidad nacional de implementar políticas económicas autónomas. Debe
considerarse otra forma de dependencia externa: la dependencia monetaria, esto es, en qué medida
las condiciones del sector externo de un país -por ejemplo las exportaciones o los flujos de capital
externo-, afectan la forma en que se determina la oferta monetaria del país. A través de este canal
el sector externo puede afectar la economía como un todo, el impacto en este sector puede incluir
efectos en los niveles agregados de producción doméstica y en las inversiones y los precios.
447
Siguiendo la revisión histórica de Leff (1982), incluso antes de 1929 las autoridades brasileras
parecen haber seguido la práctica general de incrementar la base monetaria en respuesta a las
presiones domésticas, en vez de permitir que la oferta monetaria del país fuese determinada por el
comercio externo y los movimientos de capital. Estas presiones domésticas involucraron otros
factores más allá de los frecuentes presupuestos deficitarios del gobierno: las presiones políticas
internas a favor del incremento de la oferta monetaria del país también fueron importantes. Estas
presiones derivan de los imbalances entre la propensión al ahorro y la propensión a la inversión
en Brasil, así como la consecuente urgencia nacional por la expansión del crédito
La economía brasilera fue mucho menos dependiente del sector externo y de las condiciones
internacionales de los que podría esperarse con base a algunas interpretaciones tempranas. El
subdesarrollo económico no necesariamente se acompaña de una dependencia externa. Entre las
razones de esta disociación en Brasil están: el tamaño del país y los recursos económicos y el
carácter de la elite socioeconómica.
El ensanchamiento del mercado doméstico fue posible por la construcción de ferrocarriles y la
subsecuente baja en los costos de transporte intrarregional. Sin embargo la demora para que este
proceso adquiriera significancia es indicativa de que el desarrollo económico no ocurrió en Brasil
a través de la operación automática de fuerzas del mercado. Si no que las economías externas
generadas por la infraestructura socioeconómica resultan centrales para el proceso de desarrollo.
Pero bajo estas circunstancias de divergencia entre los beneficios sociales y los privados, el
mecanismo de mercado no provee una asignación social óptima de recursos. Por esta razón la
optimización de la actividad pública financiera y la intervención gubernamental fueron necesarias
para que el desarrollo procediera.
3.1 La organización pública para el financiamiento al desarrollo: El papel del Banco do Brasil
La forma en que se iniciaron, regularizaron y transformaron los arreglos entre el Eximbank y la
organización par a la gestión del capital público externo en Brasil tuvo diferencias notables con los
términos en que se planteó el proceso en México. La articulación fue bastante más compleja,
recíproca y de magnitudes mucho mayores. El curso de estas relaciones tuvo también controversias
relevantes, que marcaron giros que no se identifican el la trayectoria de la coordinación EximNAFIN.
En este apartado se catalogan y detallan las operaciones destinadas al comercio con Brasil que
autorizó el Eximbank antes de la instauración del Banco Nacional do Desenvolvimiento Económico
como mecanismo por excelencia para la gestión de los créditos autorizados por el Export-import
448
Bank. Es un apartado relevante, porque a diferencia del caso mexicano, las relaciones con el
Eximbank en Brasil tuvieron una interlocución interinstitucional sin requerir de la forma de gestión
que supuso la banca de desarrollo.
El punto de inflexión entre las relaciones del Exim con Brasil fue el requerimiento, sentido por las
dos partes de solucionar el bloqueo de las cuentas de los exportadores americanos en Brasil.
Por primera vez desde los primeros años que siguieron a la I Guerra Mundial, se estaba ingresando
a un mercado de vendedores 11 . Los precios incrementaban mientras la competencia externa
mostraba signos de declive. El 13 de septiembre de 1939 en su primera reunión después del inicio
de la guerra, se puso a consideración de la junta directiva una propuesta para asistir en la
financiación de la venta de rieles de acero para los ferrocarriles en Brasil por USD$17,000,000. En
la presentación de esta propuesta un funcionario del Banco explicó que dado el rápido crecimiento
del mercado, el exportador estadounidense estaba dispuesto a cotizar solamente en efectivo pero
ante esta situación el Banco de Brasil acordó adelantar el 35% del precio de venta, y requirió la
participación del EXIM bank para aportar el 65% restante.
Por algunos de los años subsiguientes, la mayor parte de las aplicaciones al banco provendrían de
los clientes potenciales, en vez de los mismos exportadores americanos.
Durante el otoño de 1939 el EXIM por sugerencia de la Comisión Marítima, extendió un crédito
para asistir en la financiación de la venta de 14 barcos, propiedad de una de las líneas de barcos de
vapor estadounidense, a una línea brasilera. El producto de la venta se aplicaría para la compra
denuedos buques mercantiles en construcción para la línea en los EUA.
En septiembre de 1940 se enmienda la legislación del EXIM, se incrementa su facultad crediticia y
se le autoriza a hacer préstamos “... a cualquier gobierno, sus bancos centrales o cualquier otra
organización bancaria respetable, cuando se garantice por este gobierno, o Banco Central, o
institución bancaria, a una subdivisión política, o agencia nacional de cualquiera de estos
gobiernos. Para el desarrollo de los recursos la estabilización de las economías y el comercio
ordenado de los productos de los países del hemisferio occidental” (EXIM BANK, Annual Report
1940)
Los términos operativos de estas autorizaciones se realizan a través de préstamos, o suscripciones
de bienes preferentes, a bancos americanos para permitir a estos bancos realizar préstamos a
Un mercado que tiene más compradores que vendedores. Los altos precios son resultado de este exceso de
demanda sobre la oferta
11
449
cualquier gobierno, su banco central, o cualquier otra institución bancaria aceptable, solo cuando
se garantizan por este gobierno, banco central o institución bancaria aceptable a través de una
subdivisión o agencia política o nacional de el gobierno en cuestión.
Entre septiembre y finales de diciembre del año 1940 el banco autorizó lineas de crédito para
proveer cambio en dólares al Banco de Brasil por USD$25000000, al banco de la República Oriental
del Uruguay por USD$5000000, USD$10000000 para el Banco Central de la Reserva de Peru y
USD$60000000 al Banco Central de la República Argentina.
No todos estos créditos cambiarios fueron usados. En Uruguay y Perú el mero establecimiento de
estas líneas disminuyó el temor frente a la escasez de divisas, y cumplieron su propósito sin que
hubiesen sido operativas. El congreso argentino no aprobó la legislación necesaria para hacer
efectivo el crédito solicitado por el banco central y el préstamo a favor del Banco de Brasil, se había
hecho efectivo solo en parte cuando Brasil inició el mejoramiento de su posición al retener divisas
adicionales por las ventas de materiales estratégicos.
Esta demanda por cambio en dólares para proveer las importaciones esenciales para la vida
económica de los países latinoamericanos se consiguió en parte a través de los acuerdos del banco
de que una porción de los créditos que extendió el banco para financiar carreteras y otras obras
públicas estuvieran disponibles para gastos locales.
1935-1940
Una de los rasgos constitutivos de los vínculos entre el Eximbank y Brasil, es que la implicación
misma de los dos ámbitos resultó definitoria para la forma estatutaria que tomo el Exim desde sus
inicios. Lo que significó para el Eximbank el mercado y en general el contexto brasilero fue
notablemente relevante para los objetivos de política y economía externa de los EUA.
Se había mencionado ya en el apartado correspondiente al surgimiento del Export-Import Bank y
sus primeras operaciones, la indefinición sobre la orientación bilateral o multilateral de sus
acciones. Fue justamente en el inicio de la actividad crediticia del Eximbank en Brasil que se
concretaron por primera vez las condiciones de sus operaciones.
Las discusiones sobre el carácter multilateral o bilateral de las autorizaciones de la recién
establecida agencia para el financiamiento a la exportación norteamericana, se sostuvieron de cara
a un escenario y a un proceso concretos: la cuestión de los primeros créditos a Brasil, su forma y
términos operativos.
450
El primer presidente del Exim, G. Peek (1934-1935), fue un actor preponderante, consciente y activo
en torno a esta disyuntiva. En realidad el dilema se ubicaba sobre las formas consideradas
adecuadas para incrementar el comercio, y no sobre la importancia de encontrar mercados externos
para los bienes americanos, cuestión en que las partes involucradas coincidían. G. Peek
consideraba que la depresión había supuesto una transición fundamental en las relaciones
económicas internacionales.
Las naciones se orientaron a conseguir mayor autosuficiencia,
incrementaron sus controles sobre el comercio exterior al punto de no depender de las políticas de
la nación más favorecida12. La emergencia de patrones comerciales bilaterales, caracterizados por
tarifas preferenciales, cuotas y embargos, eran clara evidencia de que el comercio exterior era una
cuestión gubernamental más que individual. Por su parte la Secretaría de Estado propendía por
un comercio internacional basado en la reducción de barreras y la igualdad de oportunidades;
consideraron que los arreglos bilaterales destruirían el curso natural del comercio (Adams, 1974)
Peek, desde junio de 1935 expuso los beneficios de la intervención del Banco para el desbloqueo de
los balances de norteamericanos en Brasil. La controversia de cara a esta iniciativa se fundamentaba
en los conflictos que generarían las relaciones acreedor-deudor entre dos gobiernos. La
competencia durante este período entre EUA y Alemania por el mercado brasilero fue un factor
determinante en la flexibilización, adaptación y pragmatismo de los procedimientos del Eximbank
a partir de entonces. La contraparte alemana había conseguido acuerdos que le aseguraban la
provisión de materia prima estratégica, y que de manera concomitante garantizaban un mercado
para sus exportaciones.
Imagen Nº 8. Tercer
informe Anual de 1936.
Export-Import Bank.
Archivo Histórico del
Export-Import bank
Washington D.C.
Si bien este canal comercial favoreció la economía brasilera en épocas recesivas, restringía
fuertemente el panorama comercial con socios alternativos. La extrema bilateralidad del vínculo
12 Generalización de cualquier tratamiento para una unidad, del mismo modo a todas las unidades en un acuerdo de comercio internacional
451
con Alemania, tuvo como rasgo preponderante la imposibilidad de generar divisas para activar
relaciones con otras economías nacionales.
A pesar del enfrentamiento y las posturas opuestas sobre el papel y los alcances mismos del
Eximbank de cara a esta coyuntura, en febrero 1936 se aprobó la compra por parte del Eximbank
de notas de crédito emitidas por el Banco de Brasil por hasta US$27,750,000. Estas gestiones de los
interlocutores brasileros con el Export-Import Bank fueron el antecedente para la viabilidad de
autorizaciones equivalentes en México -entre las más representativos los créditos aprobados a
Chihuahua y Veracruz para la construcción de sistemas de acueducto-. En México estas
autorizaciones se aprobaban a la compañía exportadora estadounidense gracias al aval y a las
garantías de reembolso que otorgaban los gobiernos de las entidades federativas.
452
Imagen Nº 9. Solicitud de crédito para acueducto Veracruz. Archivos nacionales College Park,
Washington D.C.
En Brasil estos créditos se autorizaron de manera temprana y directamente al Banco de Brasil. Son
los primeros indicios de la racionalidad y los procedimientos determinantes para los arreglos
históricos entre el Exim y sus prestatarios: cada caso se consideraría por sus méritos, bajo ciertas
circunstancias sería provechoso para el Banco aprobar créditos a naciones en deuda o con
obligaciones pendientes, y finalmente se actuaría con flexibilidad cuando se requiriera que el Exim
actuase como acreedor de los gobiernos latinoamericanos, aunque este rol supusiera algún tipo de
riesgo político.
La expansión de las operaciones del Exim en América Latina fue la concreción inmediata de este
giro. Para 1938 se extendieron líneas al gobierno brasilero para los Ferrocarriles de Sorocabana, y
para los Ferrocarriles Centrales de Brasil. Para 1939 la burocracia del Exim y del Departamento de
453
Estado se inclinó hacia el aseguramiento del mercado brasilero -i.e., los mecanismos para evitar
perder negocios con exportadores de otros países- las cuestiones del endeudamiento antecedente
pasaron a segundo plano. La filosofía del segundo Presidente del Banco Warren Pierson (19361941) hacia América Latina puede resumirse así: realizar préstamos directos a prestatarios
extranjeros. Estos préstamos serían comúnmente por un período mayor del que los bancos
comerciales podrían ofrecer. Pero no serían concesionales. Deberían beneficiar económicamente a
las dos partes. Así se generarían no solo fondos suficientes para el reembolso total, sino respeto
mutuo.
En segundo lugar aunque W. Pierson no se opuso a la idea de estimular las exportaciones agrícolas,
se ocupó particularmente de revivir la industria pesada básica y encontró que el EXIM Bank tendría
un rol importante en la consecución de esta tarea. El banco sería un medio para competir con
Europa por los mercados de bienes de capital en América Latina y el lejano oriente. Se interesó
especialmente en América Latina no solo por las posibilidades de exportación sino por las
connotaciones ideológicas, teniendo en cuenta el crecimiento del poder fascista en Europa. Las
ideas de Pierson para cumplir el mandato de “facilitar las exportaciones e importaciones y el
intercambio de mercancías entre los EUA y otras naciones” a través de préstamos directos a
prestatarios extranjeros, no fueron aceptadas de manera inmediata. En primer lugar por la
orientación no intervencionista de las políticas del buen vecino del Departamento de Estado. El
EXIM debería evitar convertirse en acreedor de América Latina. Estos préstamos podrían
interpretarse como medios para la aplicación de presión política especialmente en lo que tiene que
ver con los reembolsos. En tercer lugar las realidades financieras de los prestatarios potenciales
eran extremadamente escasas enciento a su nivel y disposición de divisas. Finalmente existía un
problema filosófico: los créditos directos gobierno a gobierno eran inconsistentes con el libre
comercio, esto es la idea de que los gobiernos no deberían involucrarse de manera directa en los
negocios y las transacciones comerciales. Vincular el comercio exterior al gobierno podría implicar,
para la lectura de la época, el reavivamiento del nacionalismo económico que se identificó como
una de las causas de la I Guerra Mundial. El rol del gobierno sería facilitar y no controlar las
transacciones para la exportación excepto en casos inusuales como el la URRS. Por estas razones
Pierson se vio en una situación en que no podía hacer negocios directos con la mayor parte de
clientes potenciales en América Latina.
El Eximbank recurrió entonces a métodos indirectos para financiar las exportaciones. En la mayoría
de los casos el banco compraba las notas de los exportadores y productores estadounidenses. Sin
embargo si el comprador externo no pagaba o si el cambio en dólares no podía ser conseguido por
454
la autoridad de su país, el exportador sería responsable, no el banco. Si el EXIM hubiese asumido
el riesgo de no-reembolso se hubiera convertido en el acreedor de América Latina.
La medida en que este método de créditos a los exportadores estimuló las exportaciones es
evidente en Brasil. Allí como en el resto de América Latina la depresión había colapsado los precios
de las materias primas y las mercancías que habían suplido a América Latina con ingresos de
exportaciones y divisas. En Brasil el control resultante del flujo de dólares se había recrudecido de
tal manera que las cuentas allí de varios exportadores estadounidenses se habían bloqueado. El
Exim para aliviar esta situación se ofreció a comprar notas en dólares emitidas por el banco de
brasil a estos exportadores. Estuvo dispuesto a extender lo que equivalía a un préstamo prototipo
del balance de pagos que se convertiría en un dispositivo tan común veinte años después. Sin
embargo el Departamento de Estado no aprobaría esta transacción a menos que el banco
transfiriera el riesgo de reembolso a los mismos exportadores. Justo después de que Pierson
asumiera la presidencia del banco ofreció adquirir notas del gobierno brasilero por casi
USD$28,000,000.
Durante 1937, Pierson concluyó que entre los bienes de capital con mayores posibilidades para la
exportación estaban los equipos ferroviarios y locomotores. Para promover estas ventas se
encontró con obstáculos adicionales. El Departamento de Estado aprobó dos créditos pequeños
para apoyar las exportaciones de equipo ferroviario en México y Chile. En otros casos sin embargo,
el Departamento de Estado no otorgaba aprobación si el país latinoamericano estaba en deuda de
bonos de inversión propiedad de ciudadanos estadounidenses. En Brasil, donde Pierson creía que
el mercado potencial era prometedor, el Estado no quería que se hiciera ningún préstamo del Exim
hasta que se solucionara la situación de los bonos. Bajo estas circunstancias y en un intento por
encontrar alguna solución a estos problemas, durante el invierno de 1937-1938 Pierson partió a
estos países para tener una visión de primera mano. Viajó a Venezuela, Brasil, Argentina, Uruguay,
Chile, Perú y Haití. Particularmente se preocupó especialmente por lo que vio en San Pablo, Brasil:
vitrinas llenas de bienes alemanes, un número inconfortable de alemanes en las calles y al parecer más
brasileros que hablaban alemán que inglés (Adams,1974).
Lo realmente evidente fue la tendencia alemana hacia los arreglos del tipo trueque. Estos términos
fueron altamente efectivos en Brasil porque no generaban problemas de divisas. Como conclusión
de su visita a América Latina, Pierson estaba convencido de que estos métodos comerciales se
habían vuelto políticamente peligrosos, y arruinaban las posibilidades de exportación de los EUA.
Reportó su postura al secretario de estado Cordell Hull, argumentando que los EUA estaban
455
siendo reemplazados en los mercados latinoamericanos y solicitó que las restricciones
administrativas del Eximbank se levantaran.
Para este período las opiniones de Pierson no estaban completamente alejadas de las posturas
dentro de la administración estatal estadounidense. Especialmente en algunos eventos
diplomáticos se identificaron y discutieron las realidades políticas y económicas latinoamericanas.
Aunque el tema de la no intervención se había enfatizado en la Conferencia Interamericana de
Buenos Aires en 1936, así como en la Conferencia de 1938 en Lima, era claro que el acercamiento
original de la política del buen vecino requería excepciones. Poco tiempo después de que Pierson
volviera de América Latina, en mayo de 1938, el Banco realizó un préstamo directo a los
Ferrocarriles Centrales de Brasil por USD$3,700,000 y en el octubre siguiente se aprobó una
pequeña transacción al Ferrocarril de Sorocabana en San Pablo. El préstamo a los Ferrocarriles
Centrales fue una operación inusual por el largo plazo de los términos del crédito a largo plazo seis años- y fue también prueba de la tesis de Pierson, esto es, los bienes de capital de los EUA eran
comerciables en América latina una vez el Exim ofreciera acuerdos operativos.
En julio de 1940, siendo consciente de que el apoyo del Eximbank era esencial, el Ministro de
relaciones exteriores de Brasil escribió a Pierson sobre los planeara una industria siderúrgica
moderna en Brasil: “ningún otro proyecto es mayormente vital para Brasil en el presente que este”.
Semanas después el director de la Administración de Préstamos Externos, Jesse L. Jones anunció
la decisión del Exim de suscribir un préstamo a Volta Redonda de USD$20,000,000 por 25 años a
la Compañía Siderúrgica Nacional de Brasil, préstamo garantizado por el banco central brasilero.
Al responder al Ministro brasilero, Jones por primera vez ubicó a los EUA de lleno tras el concepto
de desarrollismo. “Cada país debe esforzarse en producir tanto de sus propios requerimientos
como sea posible”.
De manera concomitante a la aprobación de la propuesta brasilera, operación que constituyó un
hito en la historia de las relaciones del Export-Import Bank con sus prestatarios, el Congreso de los
EUA le daba los toques finales a la nueva legislación del Exim. En septiembre, apenas un año
456
después de que se había fijado un techo de USD$100 millones a la autoridad prestamista del Exim,
el Congreso incrementó la USD$700 millones, de los cuales USD$500 millones estaban destinados
al desarrollo económico de América Latina.
Para inicios de la década de 1940 la concepción del rol del EXIM bank era la misma en el congreso
que para los administradores del banco. El Exim debía servir como brazo de la política nacional
estadounidense. Para este período los requerimientos en la política y comercio exterior se habían
fusionado: la industria de bienes de capital de los EUA abastecería a Latinoamérica con las plantas
y equipos necesarios para los programas de desarrollo en la región, programas que a su vez
producirían productos y recursos necesarios para las iniciativas de guerra. De esta manera el Exim
se convertiría en la banca de desarrollo de América Latina. Esta situación se adecuaría tanto a las
necesidades de desarrollo de América Latina como a los requerimientos de defensa en los EUA.
Durante la década de 1930 las estrategias de desarrollo de América latina comenzaron a tomar
forma, primero en la producción de sustitutos a las importaciones para potenciar el ahorro de las
escasas divisas. Y en segundo lugar para reducir la dependencia económica. Los EUA y el Exim se
concibieron como la única salida posible a estos problemas.
Esta situación no tomó por sorpresa al Export-Import Bank. W. Pierson se había interesado desde
1938 en las nuevas corporaciones gubernamentales de desarrollo que estaban siendo financiadas a
través de todo América latina, y que en 1939 habían arreglado un préstamo por USD$14,500,000
para una nueva empresa chilena. De igual manera la experiencia del banco con los proyectos de
obras públicas en Cuba y en Haití le habían proveído un bagaje invaluable en su rol en tiempos de
guerra. Sin embargo la decisión de Volta Redonda, como cualquier otro emprendimiento sin
precedentes, no fue tomada sin dificultades13. Jesse Jones tenía recelos sobre los préstamos directos
gobierno a gobierno, intentó sin éxito enlistar varias compañías americanas para construir la planta
de Volta Redonda sin el Eximbank. Otros se preocupaban porque el nacionalismo económico
latinoamericano se inspirara por el ejemplo de estos proyectos en detrimento del libre comercio.
La cuestión era si el financiamiento por parte del Eximbank a proyectos industriales tendría el
efecto deseado de aumentar las exportaciones estadounidenses, teniendo en cuenta que después
de todo esta era la razón de la existencia del Export-Import Bank. La pregunta fue si una vez se
13 Los Estados Unidos superaron poco a poco a Gran Bretaña como el país de origen de la inversión extranjera de Brasil. Estos nuevos inversionistas se mostraron reacios, sin
embargo, a invertir en la industria pesada - no por falta de intentos por parte de Vargas y su burocracia-. Un buen ejemplo de ello es el gran interés de Vargas en la construcción
de la industria siderúrgica de Brasil. Vargas estudió diferentes alternativas durante la década de 1930 para producir acero en Brasil. Dado que tanto el capital y la tecnología eran
escasas en Brasil, un esfuerzo interno del sector privado habría exigido un enorme apoyo por parte del gobierno, apoyo que Vargas se mostró reacio a proporcionar. En lugar de
ello se orientó por explotar la posibilidad de incorporar a los EUA en el financiamiento del acero en Brasil. Esta orientación aunada a la preocupación estadounidense por limitar
la asociación comercial entre Brasil y Alemania dio un papel preponderante año Eximbank en el desarrollo de la Siderurgia Brasilera.
457
estableciera la planta, esto es, se suplieran los equipos y la asistencia técnica por parte de los
contratistas y exportadores de los EUA, las importaciones brasileñas de acero estadounidense
declinarían en cuanto Volta Redonda iniciara su producción. Consecuentemente, Volta Redonda
se convirtió en una prueba fundamental de la medida en que estos proyectos servirían a los
intereses del comercio exterior estadounidense. Pierson batalló por demostrar que Volta Redonda
era un proyecto beneficioso tanto desde el punto de vista diplomático como desde el punto de vista
económico.
En junio de 1940 Brasil solicitó al EXIM un crédito para asistir en el financiamiento de la
construcción de una planta siderúrgica integrada en este país. Aunque contaba con la mayoría de
materia prima para su desarrollo industrial, Brasil dependía principalmente de las exportaciones
de sus productos agrícolas para conseguir las divisas necesarias para comprar en el exterior un
mínimo de productos acabados. Contaban con varias plantas acereras pequeñas la más grande de
ellas de propiedad y control europeo. Las importaciones anuales de acero estructural y rieles desde
los EUA totalizaban solamente unas 300000 Toneladas. En 1939 una empresa acerera líder en los
EUA preparó un reporte sobre la viabilidad de la construcción de una planta en Brasil y realizó
recomendaciones sobre su localización y capacidad original de esta planta. El capital privado
estadounidense no respondió la invitación del gobierno brasilero para la construcción de esta
infraestructura. Un grupo de brasileros, entre los que se contaban financieros privados y
funcionarios gubernamentales, se organizaron para proceder con el plan con el apoyo completo
del gobierno brasilero. El equivalente a USD$25000000 del stock de la nueva compañía fue
dispuesto para ser ofrecido en primer lugar al público en Brasil, con las acciones suscritas a ser
adquiridas por el gobierno. Se solicitó un préstamo por USD$20000000 al EXIM para asistir en la
financiación de la adquisición de servicios técnicos y equipos de los EUA. El banco conservó
ingenieros recomendados por las compañías acereras en los EUA como asesores de los aspectos
técnicos de la propuesta.
Se concluyó que el préstamo propuesto implicaría ventajas tanto para Brasil como para los EUA.
Además de las exportaciones inmediatas de servicios técnicos y de equipos, la nueva planta de
acero permitiría a Brasil disponer recursos valiosos a la defensa común y significaría una
contribución besuca al desarrollo de este país.La experiencia apoya la premisa sobre que los
mejores clientes de los EUA serían naciones industrializadas y que en la medida que un país
desarrolla todos sus campos industriales y agrícolas, incrementa el total de compras a los EUA.
458
Un préstamo por USD$20000000 a la Compañía Siderúrgica Nacional se autorizó en octubre de
1940 para completar el financiamiento local y el plan de construcción de la planta. El reembolso
del préstamo se garantizaría por el Banco de Brasil. Una compañía de ingeniería estadounidense
experta en el diseño de plantas siderúrgicas
se involucró en la supervisión del diseño, la
construcción y las operaciones iniciales de la planta.El contrato con el EXIM se firmó en mayo de
1941. Se anticipó que la siderúrgica iniciaría operaciones en 1943. Las demandas por esfuerzos de
defensa y de manera subsecuente aquellos relacionados con la guerra, impidieron que se
completara la planta hasta 1946 e incrementaron los costos por arriba de los estimados originales.
El crédito se incrementó a USD$25,000,000 en diciembre de 1941. Y el Banco extendió un segundo
préstamo por USD$20000000 en 1943. La contribución de fondos adicionales en Brasil alcanzó el
equivalente a USD$130000000 parte de los cuales se usaron para compras adicionales en los EUA.
El crédito a la planta siderúrgica brasilera fue el primero extendido por el banco para asistir en la
financiación del desarrollo industrial en el extranjero. Su autorización fue aceptada en Brasil y en
toda América Latina como evidencia tangible de la intención de cooperar en el campo del
desarrollo económico así como en el esfuerzo de defensa.
Para finales de 1940 se aprobó el primer crédito, a la construcción de una planta siderúrgica en
Brasil, que marcaría la orientación de las autorizaciones hacia la asistencia en el financiamiento del
desarrollo industrial en los países socios del EXIM. Este tipo de créditos se consideraron como
evidencia de las intenciones de cooperación en el campo del desarrollo económico así como en los
esfuerzos de la defensa nacional estadounidense. En 1940 durante un discurso del presidente del
EXIM en la conferencia latinoamericana en Washington, Pierson se refiere a la anterior
dependencia de los países latinoamericanos sobre el capital y los mercados europeos como
generadores de una sicología colonial en ve de una sicología nacional. “Todos debemos admitir
que nuestros más grandes mercados son las naciones más industrializadas. Pero me siento
agradado de leer en uno de los editoriales de la prensa en Pittsburg uno de nuestros mayores
centros siderúrgicos: … sobre el préstamo del EXIM Bank a la Siderúrgica brasilera: … Si la
dependencia de Brasil por nuestro acero se reduce, su dependencia sobre el acero europeo se verá
reducida aún más, y su balance comercial se verá incrementado de la misma manera. Un mayor
desarrollo de nuestro comercio con América Latina no implica solamente mayores concesiones
para explotar recursos naturales. Sino contribuir a la construcción de economías estables e
independientes. En la medida en que sus estándares de vida se elevan, se convertirán
progresivamente en mejores mercados para una mayor variedad de nuestros productos” (Discurso
del Presidentes del EXIM 1940).
459
Desde la apertura de la planta en 1946 nuevas industrias diseñadas para operar con el acero que se
producía en esta planta, se han creado en Brasil por la inversión de fondos privados. Se reportó
que para 1950, 28 compañías nuevas se establecieron y que las operaciones de las 56 compañías
existentes se habían expandido. Aún más, en la medida en que el desarrollo industrial brasilero
progresó, las importaciones de acero desde los EUA se habían incrementado por más de un tercio
para 1951.
Tabla Nº 6. Préstamos del Export-Import Bank a Brasil, 1934-1941.
Automatic Electric
Company
Julio 31 1934
$55000
Teléfonos
Aval Mfg CO
Julio 31 1934
$55000
Joyería
Egbert A Bambo
Agosto 10 1934
$90000
Radio
Geo J. Hagan Company Agosto 13 1934
$30000
Equipo Mobiliario
$100000 hasta $200000
a ser aprobados
Desmontadora de
algodón
$103205
Locomotoras
$1000000
Equipo Eléctrico
$13000000
Equipo Eléctrico
$400000
Fruta Fresca
$600000
Carros
$50000
Medidor de agua
$1760000
Ferrocarriles
$500000
Herramientas
$27750000
Exportaciones para
Fundición
Murray Co.
Agosto 24 de 1934
American locomotive
Co.
Sept 22 de 1934
American World
Traders Inc.
Sept 20 1934
Westinghouse Electric
International Co.
Nov. 2 de 1934
E. Haterman & Co.
Jul 30 de 1934
Pullman-Standard Car
Export Corp.
Dic. 14 1934
Well machinery &
Supply Co.
Oct 21 1934
Pullman-Standard Car
Export Corp.
Nov. 3 de 1934
Niles-Berment-Cord
Company
Nov. 3 de 1934
National Foreign Trade
Council
American Exporters to
Brazil
Feb. 2 de 1935
460
E. Haterman & Co.
Feb. 2 de 1935
American Car &
Foundry Co.
Sept. 11 de 1936
1
$350000
Coches de Pasajeros
Nov. 11 de 1936
$1000000
Maquinaria y
Materiales de
construcción
Pullman-Standard Car
Export Corp.
Nov. 13 de 1936
$3500000
Vagones de carga
Gillespie and Co. Of
N.Y. Inc.
American Car &
Foundry Co.
Ene. 13 de 1937
$500000
Carros de Pasajeros
The Duplex Printing
Press Company
Ene. 13 de 1937
$200000
Prensas de impresión
Automatic Electric
Company
Ene. 13 de 1937
$800000
Riesgos cambiarios
Harnischfeger
Corporation
Ene. 13 de 1937
$100000
Maquinaria
Pullman-Standard Car
Export Corp.
Ene. 13 de 1937
$650000
Vagones de carga
Cameron Can
Machinery Co
Ene. 13 de 1937
$65000 Productos industriales
Harnischfeger
Corporation
Ene. 13 de 1937
$40000 Productos industriales
Link-Belt Company
Ene. 13 de 1937
$60000 Productos industriales
Warren Brothers
Company
Ene. 13 de 1937
$12000
Planta de
pavimentación
American Locomotive
Sales Corporation
(Sorocabana)
Ene. 13 de 1937
$292500
Locomotoras
Westinghouse Electric
International Co.
(paulista)
Ene. 13 de 1937
$195000
Subestaciones
automáticas
Foster Wheeler Corp.
(Estado y Rio de
Janeiro)
Ene. 13 de 1937
$875000
Refinería de petróleo
BRAZIL OITICICA,
INC
Ene. 13 de 1937
$250000
Productos petroleros
Automatic Electric
Company
Jun. 8 de 1937
$800000
Riesgo cambiario
Brazilian Credits (in
favor of Banco do
Brasil)
Feb. 3 de 1939
$19200000
Crédito de aceptación
461
U.S. Steel and
Bethlehem Steel
Corporation (Noroeste
Rails)
Sep. 13 de 1939
$1100060
Moore-McCormack
Lines
Sep. 24 de 1939
$2245000
Buques.
The Baldwin Loco.
Work
Abr. 25 de 1939
$531000
Equipo locomotor
American Locomotive
Sales Corporation
(Sorocabana)
Jun.9 de 1939
$227500
Locomotoras
Sorocabana Railway
Abr. 3 de 1940
$4340000
Equipo eléctrico y
ferroviario
Inland Steel Company
(Rio Grande do Sul)
Abr. 3 de 1940
$1575000
rieles y accesorios
República de Brasil
(Brazil Steel Mill)
Oct. 17 de 1940
$20000000
Planta siderúrgica
Banco do Brasil
Nov. 13 de 1940
$25000000
divisas
República de Brasil
Mar. 3. de 1941
$1220000
Fuente. Informes Anuales Export Import Bank. Archivo Histórico Export Import Bank,
Washington, D.C.
1941-1953
El 8 de diciembre de 1941 el día siguiente al ataque a Pearl Harbor, los EUA declararon la Guerra
a Japón. El 11 de diciembre Alemania e Italia declararon la guerra a los EUA como respuesta a su
declaración de guerra a Japón. el 9 de diciembre los EUA convocaron a una reunión de los ministros
de relaciones internacionales de las repúblicas americanas, la reunión se sostuvo en Río de Janeiro
del 15 al 28 de enero de 1942. Por resolución adoptada en Rio las Repúblicas recomendaron
cooperación en la defensa del Hemisferio occidental, la protección de las economías de los países
y el incremento en la producción para las necesidades de la guerra. Por más de tres años de ahí en
adelante los EUA estuvieron comprometidos con el bienestar militar, político y económico.
Como resultado de las dislocaciones inducidas por la guerra en sus economías muchos países del
hemisferio occidental se vieron obligados a adoptar medidas para reducir el desempleo y para
producir comida y otros artículos que antes se importaban. Se iniciaron programas de obras
públicas y desarrollo agrícola. De acuerdo con las conferencias de la Habana y de Río el EXIM
462
extendió créditos para asistir en la financiación de estos programas. Estos programas fueron
diseñados para proveer los requerimientos básicos para incrementar la producción y la exportación
de comida y materiales estratégicos. Antes de la guerra el presidente del Exim Bank actuando en
nombre de la Administración Federal de Préstamos, había negociado un acuerdo bajo el cual Brasil
ponía a disposición de los EUA su producción total de materiales estratégicos. El Gobierno obtuvo
acuerdos similares con otros países posteriormente.
Bajo la sugerencia de las autoridades militares estadounidenses el banco extendió un crédito a
Brasil para comprar maquinaria y establecer una fábrica para la construcción de motores de
aeroplano bajo la licencia de manufactureras estadounidenses. También bajo esta lógica se extiende
un crédito a México para construir una refinería que produciría gasolina de alto octanaje para fines
de aviación.
Un crédito diseñado servir a los propósitos de emergencia estratégica y que también implicó una
contribución permanente al desarrollo económico, fue el extendido por el Exim para financiar la
producción y exportación de mineral de hierro en la región de Itabira en Brasil. hacia finales de
1940 la comisión consultiva del Consejo Nacional de Defensa solicitó oficialmente al banco que
considerara medidas para que esta fuente de hierro de alta gradación estuviera disponible como
sustituto de las fuentes escandinavas y de otras regiones que habían sido cesadas por la ocupación
nazi en Europa oriental y parte de África. La industria siderúrgica inglesa, habiendo perdido el
acceso a los minerales suecos, se preocupaba por la incertidumbre de las fuentes españolas y la
distancia de las fuentes africanas. El mineral de la región de Itabira en el estado de Minas Gerais
era conocido por su alto contenido de hierro y un contenido de fósforo de menos de .02,
característica que lo hacía satisfactorio para cumplir con los requerimientos británicos.
Pierson, presidente del banco investigó cuidadosamente el problema durante varios viajes a Brasil
en 1941. Para entonces el título de los tres depósitos más grandes en la región lo tenía una compañía
británica pero estos depósitos no estaban siendo explotados de manera suficiente. Entre otros
problemas la región estaba alejada del puerto más cercano por más de 200 millas y la vía férrea
más cercana la Victoria a Minas no estaba en condiciones para el transporte pesado de hierro
incluso aun si su extensión cubriera el trayecto hasta la mina. Aún más la vía de Victoria a Minas
estaba en bancarrota y no se podía optar por una reorganización voluntaria porque la mayor parte
de sus propietarios y accionistas se encontraban en la Europa ocupada bajo el control alemán.
Finalmente los depósitos de almacenamiento y las instalaciones de carga, construcciones que
habían sido iniciadas en el puerto de Victoria por contratistas alemanes, fueron abandonadas sin
463
terminar cuando inició la guerra. La inhabilidad para sortear los problemas asociados a los
diferentes intereses así como la inhabilidad para estimar los costos y riesgos involucrados en el
programa, implicaron la declinación del banco sobre las solicitudes de grupos privados para
emprender el proyecto antes de 1941 y resultaron en fallas en la búsqueda de una solución durante
ese año.
Después de Pearl Harbor, el problema se hizo urgente para los tres gobiernos involucrados: Brasil,
los EUA y Gran Bretaña. Se concluyó que el mineral debería hacerse disponible al menos como
seguro contra la pérdida de minerales provenientes de otras fuentes satisfactorias Y se inició un
acuerdo para este propósito por los tres gobiernos en marzo de 1942. En virtud de este acuerdo, el
Reino Unido adquirió las acciones de sus nacionales y se transfirió el título de las propiedades del
mineral de hierro para el gobierno brasileño. El gobierno Brasilero acordó con los administradores
de la vía ferroviaria Victoria-Minas hacerse cargo de la propiedad en términos satisfactorios para
sus dueños. Ambos la mina y la vía férrea fueron incorporados como parte de una nueva entidad:
la Compañía Valle de Rio Dulce, cuyo stock fue ofrecido y parcialmente suscrito por el público. El
Eximbank extendió un crédito por USD$14,000,000 para financiar el costo de equipos y los servicios
de ingeniería y contratistas de los EUA para desarrollar las propiedades mineras, rehabilitar y
completar la vía férrea y proveer la infraestructura adecuada en el puerto para permitir la minería
y exportación de 1500000 toneladas de mineral de hierro anuales. Cinco años de contratos por la
venta del mineral se realizaron con el gobiernos británico y con la Compañía de Reserva de
Metales.
Demoras ocasionadas principalmente por la guerra impidieron completar el proyecto de acuerdo
con el calendario anticipado. La victoria aliada en África aseguró un suministro continuo de
mineral desde estas fuentes y mermó la urgencia tras el proyecto en Brasil. Aún así parte del
mineral de Itabira continuó siendo enviado a Inglaterra a través del período de guerra. Préstamos
adicionales para equipo y material rodante para los ferrocarriles fueron extendidos por el Exim por
la cantidad de USD$12,500,000. En 1952 el equivalente a USD$23,000,000 fueron las ganancias de
Brasil asociadas a las exportaciones de mineral de hierro por la Compañía Valle de Río Dulce. Igual
de significativo fue el desarrollo agrícola e industrial del Valle asociada a las mejoras de
transportes. Nuevas inversiones de capital privado siguieron a estos créditos del Exim.
El Export-Import Bank extendió importantes créditos a los intereses privados en este período.
Generalmente estos créditos estaban condicionados a la inversión privada de igual o mayor
cantidad. De esta forma el banco facilitó y alentó el flujo de capital privado en el extranjero. Entre
464
los créditos más importantes de este tipo estuvo el de la expansión de la infraestructura eléctrica
en Brasil. En 1952 la American Foreign Power Co., obtuvo créditos adicionales por USD$41,000,000
para siete de sus subsidiarias en Brasil. Estos créditos se extendieron para financiar la compra de
equipos en los EUA asociados a un programa de expansión de la energía eléctrica el costo del cual
equivale en su totalidad a más de USD$98,000,000. Las compañías operarias brasileñas en conjunto
con otras filiales constituyen el segundo grupo más importante en los servicios eléctricos de Brasil,
y constituyen la inversión más importante de los EUA en este país. Aunque estas compañías han
sido financieramente exitosas no han conseguido el financiamiento privado suficiente ni en Brasil
ni en los EUA para alcanzar los costos totales de la construcción del programa. Los fondos que no
cubrió el EXIM, se obtuvieron de ganancias anteriores y de la venta de acciones en Brasil.
En 1949 en EXIM comunicó a Brasil su voluntad para refinanciar arreglos que bajo condiciones
adversas se habían salido de control. Para el otoño de 1949 Brasil consiguió liquidar sus saldos
bloqueados como resultado de un mercado internacional favorable para el café.
El estallido de las hostilidades en Corea en junio de 1950 y la inauguración del programa de defensa
del NATO impulsó el tipo de inversiones asociadas con el desarrollo de nuevas fuentes de
materiales estratégicos. En el período de tres años del 1º de julio de 1950 al 30 de junio de 1953 el
Exim autorizó créditos de aproximadamente USD$215,000,000 para financiar la compra de equipo
y materiales estadounidenses e incrementar la producción de cobalto, mineral de hierro de alto
grado, manganeso, níquel, wolframio, uranio y zinc. Muchos de los préstamos se realizaron por
recomendación de las agencias gubernamentales interesadas como el Buró de Minas. En la mayoría
de los casos se introdujeron contratos para la compra de al menos una porción del producto para
los depósitos nacionales. Los préstamos para la producción de uranio fueron realizados en todas
las instancias por petición de la Comisión de Energía Atómica.
En 1952 Brasil estaba experimentaba serias dificultades cambiarias, y para el final de ese año el
comercio entre Brasil y los EUA estaba seriamente amenazado. Brasil como muchos otros países,
se había comprometido con compras a gran escala inmediatamente después del inicio de las
hostilidades con Corea. Pedidos que sumaban varias veces las importaciones normales se
extendieron a varias instancias con la creencia de que las medidas de defensa de los EUA limitarían
las entregas. Más aún, Brasil fue forzada a gastar dólares para adquirir grandes cantidades de trigo
en los EUA cuando la sequía en Argentina hizo que las compras acostumbradas en monedas locales
fueran imposibles.
465
En estas circunstancias el gobierno de Brasil, en los primeros meses de 1953, solicitó un crédito por
USD$300,000,000 a ser reembolsado en un período de tres años desde septiembre de 1953. El
crédito fue establecido en abril en favor del Banco de Brasil pero no se iniciaron operaciones
efectivas hasta julio. En cuanto el monto en atraso totalizaba cerca de USD$450,000,000, fue
necesario para Brasil obtener créditos adicionales de los bancos comerciales y realizar ahorro de
divisas sustanciales para liquidar la diferencia. Esto se consiguió para finales de 1953. A pesar de
que el resultado inmediato de tales créditos fue el recibo de pago por parte de los exportadores
estadounidenses, el beneficio real para los EUA fue la remoción de los impedimentos para
comerciar con uno de sus mayores mercados externos.
466
República de Brasil
(Victoria a Minas
Gerais)
Mar. 3. de 1942
$14000000
Materiales equipos y
servicios
Compañía Siderúrgica
Nacional
Dic. 18 de 1942
$1000000
Seguros
Banco do Brasil
Ene. 11 de 1944
$10000000
Cambio en dólares
Cia. Vale do Rio Doce
Ene. 27 de 1945
$5000000
Equipos y Servicios
National Treasury of
Brazil. Central
Railways of Brazil
(Electric Export
Corporation)
Feb. 12 de 1945
$4500000
Equipos
Pullman-Standard Car
Export Corp. (Paulista
Railroad Co.)
Abr. 12 de 1945
$2500000
material rodante
Lloyd Brasilero
Sep. 11 de 1945
$38000000
Vapores de carga
Panair do Brasil
May. 8 de 1946
$3000000
Equipo aéreo
Compañía Paulista de
Estradas de Ferro
Dic. 18 de 1946
$3024000
Equipo ferroviario
Compañía Vale do Río
Doce (República de
Brasil)
Feb. 19 de 1947
$7500000
Materiales equipos y
servicios
$2062500
Locomotoras American Locomotive
Co.-
$6649021
Equipo Eléctrico Electrical Export
Corp.-
$1500000
Locomotoras Whitcomb
Locomotive. Co.-
$7500000
Materiales equipos y
servicios
Jul. 21 de 1948
$2183000
Buses -Twin Coach
Co._
Compañía Brasilera de
Energía Eléctrica
Dic. 22 de 1948
$2336000
Materiales equipos y
servicios
Ferrocarriles centrales
de Brasil (Banco do
Brasil)
Feb. 19 de 1947
Ferrocarriles de
Sorocabana (Estado de
San Pablo)
Abril 23 de 1947
Ferrocarriles de
Sorocabana (Estado de
San Pablo)
Abril 23 de 1947
National Alkali Corp.
(Banco do Brasil)
Compañía Municipal
de transportes
Colectivos de San
Pablo
Abril 23 de 1947
467
(Brazilian Electric
Power Co.)
Cia. Energía Eléctrica
Río Grandese
(Brazilian Electric
Power Co.)
Dic. 22 de 1948
$1095000
Materiales equipos y
servicios
Cia. Paulista de força e
Luz (Brazilian Electric
Power Co.)
Dic. 22 de 1948
$3179000
Materiales equipos y
servicios
$3806200
Ferris y Buques
convertibles (Higgins
Inc.)
Empresa internacional
de transportes Ltda.
(Mineraçao General do
brasil Ltada.)
Oct. 26 de 1949
Cimento Aratu S.A.
(Cia. nacional de
cemento Portland,
S.A.)
May. 24 de 1950
$3142500
Equipos para planta
cementera
(Allis.Chalmers Mfg.
Co.)
Compañía Paulista de
Estradas de Ferro
Jun. 22 de 1950
$8817600
Equipo ferroviario
Compañía Siderúrgica
Nacional (República
de Brasil)
Jul. 20 de 1950
$25000000
Equipo para planta
siderúrgica
Sociedad Brasilera de
Meneraçao Ltda.
Ago. 2 de 1951
$30000000
Producción de mineral
de manganeso
Cia brasilera de
Ligantes Hidráulicos
Dic. 5 de 1951.
$5000000
Construcción de
planta cementera
Estado de Minas
Gerais (National
Treasury of Brazil)
Julio 3 de 1952
$5000000
Materiales equipos y
servicios
Industria y Comercio
Mineiros, S.A.
Sep. 4 de 1952
$67500000
Producción de mineral
de manganeso
Cia. Metalúrgica
Barbara (Banco do
Brasil)
Oct. 10 de 1952
$1860000
Planta de tubos de
hierro.
Tabla Nº7. Créditos aprobados por el Export-Import Bank a Brasil entre 1941-1953. Fuente,
Informes anuales y semi-anuales. Archivo Histórico Export Import Bank, Washington D.C.
468
El fin de la etapa anterior al establecimiento de la BNDE se vio marcado por el deterioro de las
cuentas externas y la confrontación política. Estas condiciones deterioraron la función del Banco
do brasil en el segundo período gubernamental de G. Vargas (1951-1954). Las reservas de divisas
cayeron de manera notable en 1951, de igual manera las exportaciones durante 1952 y el régimen
cambiario se derrumbó en 1953. Las organizaciones internacionales (Banco Mundial y US ExportImport Bank) iniciaron un monitoreo cercano de la política económica brasileña e insistieron en la
restricción del crédito.
Por su parte Brasil fue sede de una serie de comisiones bilaterales que buscaron conjugar recursos
privados y públicos. En 1947, la Comisión Técnica de Estados Unidos y Brasil fue encargada de la
redacción de planes de desarrollo para el país. En septiembre de 1951 los EUA y Brasil firmaron
un acuerdo para compartir la financiación interna y externa. Sin embargo, los objetivos y los niveles
de financiación previstos por la Comisión Técnica Mixta de los EUA y Brasil no se cumplieron,
especialmente en cuanto a la financiación extranjera. Y una vez que los conflictos entre la
administración de Vargas y las empresas extranjeras aumentaron las remesas y utilidades
disminuyeron. El Banco Mundial suspendió las relaciones con Brasil.
La BNDE fue creada en junio de 1952 para gestionar estos proyectos de desarrollo. Y
fundamentalmente como medida para resolver la crisis de divisas y gestionar la producción de
materiales estratégicos. Especialmente el mineral de manganeso.
469
4. HALLAZGOS TRANSVERSALES
A continuación se presenta el apartado final en el que se reseñan los hallazgos fundamentales en
esta ponencia. Organizamos estos hallazgos en dos grandes grupos: las convergencias y las
divergencias entre los casos históricos que se estudiaron en el marco del trabajo posdoctoral.
Como característica general de los dos casos diremos que constituyen dos procesos nacionales de
adaptación política para el financiamiento del desarrollo económico después de la década de 1930.
Fueron formas endógenas de solucionar la cuestión sobre ¿Cómo conseguir importar bienes de
capital?
En términos generales esta ponencia contribuye a comprender los términos en que se plantearon
las relaciones financieras entre los EUA y América Latina, incluso en períodos en que la prioridad
era el fortalecimiento del mercado interno y no su transnacionalización
4.1 Divergencias
Entre las diferencias más representativas es importante ubicar en primer lugar la particularidad
temporal en el establecimiento de los bancos de desarrollo en cada caso histórico.
En términos relativos al caso brasilero se identifican dos condiciones que implicaron que la Banca
de desarrollo en México se consolidara como una agencia mucho más abarcante y por ese camino
como organización con ciertas indefiniciones funcionales:
En primer lugar la Nacional Financiera fue instaurada casi dos décadas más temprano que su
contraparte operativa en brasil. En México durante el período administrativo de 1933 el gobierno
avaló la constitución de una Sociedad Financiera cuyo objeto sería la administración, colonización
y venta de bienes inmuebles, así como la organización de uniones de crédito y empresas diversas
que requieran la movilización de aquellos bienes y de los créditos hipotecarios que se aportaran a
dicha sociedad. El decreto presidencial buscaba activar importante capitales vinculados a la tierra
y que, por inercia o por la lentitud de procedimientos, permanecían improductivos y sin
posibilidades próximas de transformación.
El presidente A. Rodríguez, consideraba que con el establecimiento de la Sociedad Financiera
terminaría la situación equívoca del inmueble bancario, porque todas las propiedades de esta
procedencia se transferirían a dicha Sociedad. La exposición de motivos daba preeminencia, entre
las finalidades de la Financiera, a la cuestión agrícola, particularmente los procesos de colonización
El 26 de enero de 1934 la Comisión organizadora de la Sociedad Financiera expone los términos
para la organización de la sociedad y la justificación de su establecimiento “Movilizar los bienes
470
que forman parte del patrimonio de dependencias oficiales, descongelar los activos de los bancos
que están por fuera de la legislación vigente. La organización y financiamiento de empresas como
medio para movilizar y valorizar estas propiedades, e insertarlas en el dominio privado, como
bienes de mayor liquidez, que los bancos podrían conservar incluso como garantía de depósito. La
creación de uniones de crédito y sociedades que viabilicen el surgimiento de nueva empresa, el
mantenimiento de las existentes y la realización de la pequeña propiedad agrícola, habilitada a
través de los fraccionamientos que se emprendan con el esfuerzo de todos estos organismos
económicos. Estas actividades son la base para estudiar experimentar y preparar la posterior
creación de una Banca Hipotecaria Rural”.
El contexto inmediatamente posterior a la Depresión en que se establecen tanto la Nacional
Financiera de México, como el Export-Import Bank de los EUA, otorga sentido a las dos agencias.
Para 1952, estas condiciones se habían solventado y el entorno de sentido de la BNDE es
completamente diferente de aquel en que se instauró su contraparte estadounidense y mexicana.
En segundo lugar el contexto antecedente de los mercados de capitales en los dos países, fue factor
clave para las funciones que adquirieron las agencias en los dos casos. Es probable que uno de los
factores que marcan la diferencia entre la experiencia brasilera y la mexicana, sea el desarrollo de
los mercados bursátiles. Antes de la década de 1930 en Brasil existía un escenario consolidado de
participación accionaria como mecanismos de financiamiento de la actividad productiva.
Especialmente importantes en este sentido son los trabajos de Mussachio (2009) en los que se refiere
al desarrollo de las prácticas bursátiles, e incluso se señala su declive de cara a los mecanismos
para financiar el desarrollo industrial propios del período que estudiamos en esta ponencia (19341954). En el caso mexicano la Nacional Financiera tuvo que impulsar la emisión de bonos, y otros
instrumentos financieros sin precedentes en la historia financiera mexicana.
Adicionalmente las autorizaciones crediticias a Brasil fueron en estas dos décadas bastante más
cuantiosas en brasil que en México
471
IMAGEN Nº 10. EVOLUCIÓN DE LOS CRÉDITOS DEL EXPORT-IMPORT BANK EN AMÉRICA LATINA DE 1934
A 1946.
Un dato interesante como evidencia de este estudio lo identificamos en las cifras de la imagen Nº
6 de este documento. En los primeros 20 años de existencia del Export-Import Bank de los EUA se
aprobaron créditos por USD$ 2308,073,000. De este monto Brasil obtuvo autorizaciones por USD$
843,757,000 monto que representa el 36.5% de las autorizaciones. En el caso de México, los créditos
durante estas dos primeras décadas de existencia del Eximbank sumaron USD$ 322,452,000
correspondientes al 13.9% de la aprobación crediticia total del Export-Import Bank de los EUA.
Brasil y México fueron en definitiva los socios preponderantes del Export-Import Bank en América
Latina. Sin embargo las formas nacionales en que se gestionó la sinergia con el banco
norteamericano marcaron diferencias importantes en las dos trayectorias domésticas de cara a la
implicación del capital público externo en las dos economías.
Una diferencia evidente entre los casos históricos que se seleccionaron en para esta ponencia, y que
de hecho constituye uno de los criterios sobresalientes para el interés de este estudio así planteado,
fueron los esquemas institucionales diferenciados a través de los cuales se gestionaron las
autorizaciones del Eximbank en cada país.
En Brasil, la Carteira de Crédito Agrícola e Industrial (CREAI), vinculada al Banco do Brasil (BB),
fue la coordinación inicial encargada de administrar los mencionados créditos. Este canal
institucional perduró, de manera eficiente hasta 1952, cuando se instaló la Comisión …., solución
472
organizacional de cara a la coyuntura asociada a la hostilidad de Eisenhower en cuanto a las
autorizaciones en América Latina. la CMEB fue el antecedente institucional de la banca de
desarrollo en Brasil. Casi 20 años después de la ideación e instauración de NAFIN en México.
También deben citarse las labores del Conselho Federal de Comercio Exterior creado en 1934 como
medio para estimular el comercio exterior del país y estimular el desarrollo de ciertas industria en los años treinta especialmente se apoyó el desarrollo de la celulosa-.
Una interpretación común sobre la urgencia del inicio efectivo de las operaciones de la BNDE se
asocia con la provisión de crédito a largo plazo, especialmente este argumento se justifica a partir
de la tesis sobre la retracción de el mercado accionario y de bonos durante las décadas de 1920 y
1930 en Brasil. Musacchio (2009).
Sin embargo, la evidencia que aportan los archivos históricos del Export-Import Bank permiten
matizar dicha lectura. Las lineas que autorizó el Exim a las diferentes articulaciones
gubernamentales brasileras, desde 1936 hasta 1954, fueron el primer renglón mundial en los
préstamos que aprobó el Eximbank. Los proyectos que se financiaron a partir del canal
Exim/gobierno brasilero, fueron las primeras iniciativas de coordinación pública financiera al
desarrollo industrial. Volta Redonda fue la más temprana de estas operaciones.
Brasil fue el primer escenario de créditos al desarrollo industrial. El tipo de créditos aprobados en
Brasil durante los 20 años que se estudian en esta ponencia tuvieron una orientación al desarrollo
industrial de la economía. A diferencia de los primeros créditos aprobados en México, en centro
América y el Caribe, dirigidos a proyectos de infraestructura vial y hacia obras públicas, en Brasil
el desarrollo de la industria pesada fue el primer móvil de los créditos autorizados por el
Eximbank.
473
Imagen Nº12. Mapa con ubicación de créditos autorizados por el Export-Import Bank en Brasil por
rubro. Archivo histórico del Export-Import Bank, Washington, D.C.
Como quiera que sea, es posible aseverar que la intervención estatal en el mercado crediticio, no
tiene implicaciones equivalentes en los dos casos nacionales. Este hallazgo tiene al menos dos
implicaciones:
1. El mercado de valores en Brasil tuvo un desarrollo y una preponderancia mayor que en México
durante los últimos años del siglo XIX y los primero años del siglo XX. En esa medida la
inminencia de la intervención estatal para la viabilidad misma de estos instrumentos no fue
factor determinante en el proceso de articulación financiera brasilera. Tanto es así que se le
atribuye al mecanismo bursátil el fondeo al desarrollo económico brasilero anterior a la
inflexión histórica de la década de 1930.
2. En segundo lugar es importante recordar que entre las diversas concreciones que puede tomar
una agencia como la banca de desarrollo -o bien cualquier variedad de articulación
institucional para gestionar el financiamiento industrial- esta justamente el estímulo, cuando
no la creación misma de un mercado de capitales como requerimiento de cualquier
transformación económica14.
NAFIN desde 1937 emprendió esfuerzos por habilitar un mercado no monetario como espacio mucho mas
abarcante e incluyente que los mercados financieros que le precedieron. Los instrumentos (títulos, certificados,
bonos) contribuyeron -aunque fuese mínimamente- a reconocer la posibilidad de esquemas de propiedad
alternativos, a identificar los beneficios de compartir los riesgos del emprendedurismo, y a reconocer la
importancia de contar con un mercado de herramientas no monetarias. Sin embargo estos certificados
aseguraban condiciones muy favorables sin requerir un compromiso a largo o mediano plazo por parte del
inversionista. Siendo estos títulos los más representativos de la agencia resultó inocuo el esfuerzo por colocar
14
474
Los consejos técnicos fueron el arreglo por excelencia para intervenir, regular y coordinar la
planeación económica durante las administraciones de Getulio Vargas. Después de la Revolución
de 1930 se crearon: el Conselho Nacional do Café, el Instituto do Açucar e do Álcool, el Conselho
Nacional de Industria e Comercio, y especialmente para los fines de la gestión del capital externo
el Conselho Federal de Comercio Exterior
5.2 Convergencias
Entre las convergencias que puedes discernirse en los dos casos de estudio en esta ponencia,
tenemos:
Las transformaciones significativas en las administraciones de G. Vargas, pueden considerarse
equivalentes a los giros que introdujo A. Rodríguez de cara a la implicación directa del estado en
la transformación de la estructura económica. Particularmente si tenemos en cuenta la
configuración de mecanismos para asegurar la entrada de fondos que viabilizaran la inversión
considerada productiva.
La reestructuración administrativa de la plataforma estatal fue uno de los rasgos compartidos de
los mandatos de Vargas y Rodríguez. En el caso de G. Vargas se idearon y pusieron en marcha
instancias distintivas orientadas a la planificación y operatividad del desarrollo industrial.
Aún así. si bien la vinculación institucional que se estableció desde los primeros años de la década
de 1940 con la agencia gubernamental de los EUA para el financiamiento a la exportación, fue una
asociación sin precedentes, y permitió a las agencias, o arreglos institucionales captar recursos
sustanciales, a largo plazo y en condiciones favorables -lo que se manifestó en los numerosos
proyectos de infraestructura, en la industria básica, y otros rubros de entrada de capitales oficiales
de los EUA-; la implicación del EXIM Bank en los sectores que recibieron sus préstamos siguió la
siguiente racionalidad: asegurar importaciones esenciales para la economía americana, y
simultáneamente promover y facilitar la exportación de bienes y servicios producidos en EUA -a
través de un tipo de créditos condicionados, esto es, cuyos recursos pueden ser ocupados en ciertos
mercados y para ciertos productos- (Green, 1976).
valores de renta variable a un plazo mayor al de los certificados {que en realidad se asemejaban más a emisiones
del mercado monetario}. La concesión de valores de renta fija y términos ventajosos, profundizo la preferencia,
ya habitual, por la inversión a muy corto plazo priorizando la liquidez sobre la inversión productiva. A través
de estas emisiones Nacional Financiera procuró resolver un primer obstáculo histórico -los certificados de
participación fueron emitidos por primera vez en 1937- generar confianza en los sectores inversionistas y
fundamentalmente delimitar un escenario y unas condiciones para la intermediación financiera.(ver en: Vargas
Escobar, 2013)
475
Así que, si el marco de referencia es el esquema de vinculación con el capital extranjero de la
organización productiva del tipo enclave, evidentemente existe un control nacional de la
producción y de la acumulación. Pero en términos concretos, el curso del desarrollo seguía
dependiendo en buena medida de los imperativos de la economía acreedora.
Esta consecuencia indeseable de la acción económica estatal, se relaciona con la implicación del
EXIM Bank en el fondeo de la industria nacional. Veamos el ejemplo de las aprobaciones
dirigidas a la construcción y expansión de una de las empresas más exitosas que impulsó NAFIN,
es el caso del crédito para Altos Hornos de México, S.A.,
476
Imagen Nº 11. Sinopsis del Crédito aprobado a NAFIN, S.A., para asistir en la construcción de la
Planta Acerera en Monclova, Coahuila, para AHMSA. Archivo del Export Import Bank de EUA.
Los créditos aprobados por el Export-Import Bank, tanto para obras de infraestructura como para
la construcción de instalaciones, fabricas y plantas de Industria Básica, tuvieron dos condiciones
restrictivas para el curso del desarrollo nacional:
a. Fueron créditos atados, debían adquririse ciertos productos y el recurso solo podría ejecutarse
en ciertos mercados. Esta condición fue especialmente condicionante en las épocas de guerra, en
las que las industrias que se financiaban tenían que producir materiales estratégicos. Así lo fue
también con el excedente agrícola en el mercado de loa EUA, se hicieron préstamos muy
accesibles pero el gasto estaba condicionado. A pesar de este patrón la Industria se expandió, la
infraestructura se construyó, y las cuantiosas autorizaciones del EXIM viabilizaron este proceso
b. Comúnmente el Export-Import Bank encargaba la ejecución de los proyectos a corporaciones
estadounidenses. La participación nacional, de posibles expertos o de consultoras, se excluyó del
diseño, la construcción y la administración del proyecto. Esta condición para la autorización
crediticia inhibió procesos de aprendizaje o cursos endógenos de innovación técnica y
administrativa. El rezago tecnológico que fue irrefutable al abrir los mercados se asocia a este
tipo de prácticas.
Para el caso de Brasil un ejemplo claro fue la construcción de los ferrocarriles de Sorocabana.
477
Imagen Nº 12. Sinopsis del Crédito a los Ferrocarriles de Sorocabana.
Fuente. Archivo histórico Export-Import Bank. Washington, D.C.
Finalmente como sumario de esta ponencia podemos enlistar algunas los términos
preponderantes de la gestión nacional del capital público externo en los dos casos. El curso del
proceso en Brasil fue notoriamente discernible a la trayectoria de las relaciones con el ExportImport Bank en México.
1.
En Brasil, la disposición institucional que gestionó el crédito público externo del Eximbank
no fue equivalente al tipo de organización banca de desarrollo. Los créditos se autorizaron al
Banco de Brasil.
2.
El inicio de las operaciones destinadas al financiamiento de proyectos en Brasil fue bastante
más temprano que las autorizaciones en México.
3.
Los montos asociadas a las líneas de crédito autorizadas fueron mucho mayores para el caso
de las operaciones en Brasil, al menos desde 1937 hasta 1954.
4.
Las acciones de la BNDE no tuvieron como prioridad la gestión de los préstamos del EXIM.
5.
En Brasil la disminución de autorizaciones y el giro en el tipo de créditos que se observa a
partir de 1954 tiene justificaciones políticas. Contrariamente en México la alineación de las
478
directrices políticas contribuye a la profundización de las relaciones con el Export-Import
Bank.
6.
Puede citarse como hallazgo, que a pesar del papel preponderante del Eximbank en los
esquemas de financiamiento al desarrollo de las dos economías, las formas en que se
gestionó este recurso fueron diferenciadas. Así mismo el tipo de institucionalidad vinculado
a la operación de estas autorizaciones tiene preponderantes nacionales que resultan en
configuraciones históricas discernibles que no se homogeneizan aunque compartan el factor
determinante del capital público externo.
7.
Finalmente el hallazgo realmente relevante del estudio que aquí presentamos, se vincula a la
variedad de articulaciones que puede tomar la organización financiera en un entorno
nacional específico.
479
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