Impactos del Fenómeno de El Niño (FEN) en la economía regional
Anuncio
Consultoría Impactos del Fenómeno de El Niño (FEN) en la economía regional de Piura, Lambayeque y La Libertad Informe Final Consultoras: Elsa Galarza Contreras Joanna Kámiche Zegarra Abril, 2012 1 Índice Índice de Gráficos..................................................................................................................... 4 Introducción ............................................................................................................................. 5 I. Descripción del Fenómeno El Niño (FEN).............................................................................. 5 II. Planteamiento metodológico ............................................................................................. 7 2.1 Marco conceptual: Análisis Costo Beneficio y estimación de daños a través costos evitados ................................................................................................................................. 7 2.2 Análisis histórico de daños en FEN intensos ............................................................... 12 2.3 Análisis de los potenciales daños de un futuro FEN intenso a nivel regional ............. 13 2.4 Análisis de los instrumentos financieros ..................................................................... 14 III. Estimación de daños ......................................................................................................... 15 3.1 Análisis ex post: FEN 1982-83 y 1997-98 .................................................................... 15 A. Estimación de daños a nivel nacional.......................................................................... 15 B. Estimación de daños a nivel regional y sectorial......................................................... 20 3.2 Análisis ex Ante: Potenciales daños de un FEN intenso en la década del 2010 .......... 29 A. Estimación de daños en el sector agrícola .................................................................. 30 B. Estimación de daños en el sector vivienda ................................................................. 36 C. Estimación del daño en el sector transporte .............................................................. 40 D. Estimación del daño en el sector saneamiento .......................................................... 41 E. Estimación de daños agregados: agricultura, vivienda, transporte y saneamiento ... 43 3.3 Estimación de impacto en las finanzas públicas ......................................................... 43 IV. Análisis de instrumentos financieros para el manejo del riesgo de desastres ................. 46 4.1 Conceptos económicos básicos ................................................................................. 46 a) Riesgo moral ................................................................................................................ 47 b) Selección Adversa........................................................................................................ 49 4.2 Descripción general de instrumentos financieros....................................................... 51 4.3 Comparación de Instrumentos.................................................................................... 58 4.4 Instrumentos en el Perú: El caso del Seguro Agrario Catastrófico ............................. 59 4.5 Condiciones Legales para la Transferencia de Riesgo ................................................. 62 V. Propuesta de instrumentos financieros para manejar un FEN intenso futuro ................. 65 A. Condiciones de oferta: ................................................................................................ 65 B. Condiciones de demanda ............................................................................................ 66 VI. Conclusiones y recomendaciones ..................................................................................... 68 6.1 Conclusiones................................................................................................................ 68 6.2 Recomendaciones ....................................................................................................... 69 VII. Trabajos citados .......................................................................................................... 71 2 Anexos Anexo Nº 1: Información general de las regiones ...................................................................................... 75 Anexo Nº 2: Impactos FEN 1997-98 en la Red Vial de la región Piura ........................................................ 78 Anexo Nº 3: Daños causados por el FEN 1997-98 en la Panamericana Norte y otras vías, en la región Piura. .......................................................................................................................................................... 79 Anexo Nº 4: Focalización sectorial de los impactos socioeconómicos del FEN 1997-98, por crecidas, inundaciones, abalances de lodo, entre otros ........................................................................................... 80 Anexo Nº 5: Focalización sectorial de los impactos socioeconómicos del FEN 1997-98, por tropicalización y lluvias. ...................................................................................................................................................... 84 Anexo Nº 6: Casos de éxito de microseguros considerando los Factores Críticos de Éxito ....................... 86 Anexo Nº 7: Diferencias entre un seguro convencional y los microseguros .............................................. 88 Anexo Nº 9: Proceso de operación de una titulización sintética, base para un Bono Cat. ........................ 89 Índice de Cuadros Cuadro 1: Resumen del FEN según intensidad ............................................................................................. 6 Cuadro 2: Análisis de los Costos Evitados de medidas de reducción de riesgo ............................................ 8 Cuadro 3: Ejemplo del análisis de los Costos Evitados de medidas de reducción de riesgo ........................ 9 Cuadro 4: Pasos a seguir para aplicar el Análisis Costo Beneficio (ACB) .................................................... 10 Cuadro 5: Adaptación de pasos del ACB para la estimación de daños de eventos intensos ..................... 10 Cuadro 6: Enfoque del análisis histórico, FEN 1982/83 y 1997/98 ............................................................ 13 Cuadro 7: Pérdidas totales por FEN 1982-83 ............................................................................................. 15 Cuadro 8: Daños a la Producción FEN 1982-83 .......................................................................................... 16 Cuadro 9: Daños a la Infraestructura 1982-83 ........................................................................................... 16 Cuadro 10: Impacto socioeconómicos asociados al FEN 1997-98 .............................................................. 17 Cuadro 11: Daños directos e indirectos generados por el FEN 1997-98 .................................................... 18 Cuadro 12: Daños totales causados por el FEN 1997-98, por sectores económicos, ................................. 19 Cuadro 13: Comparación de daños sectoriales causados por el FEN 1982-83 y FEN 1997-98 .................. 19 Cuadro 14: Daños en producción FEN 1982 / 1983, millones de US$ ........................................................ 20 Cuadro 15: Daños totales del sector agropecuario FEN 1997-98 ............................................................... 21 Cuadro 16: Superficie agrícola afectada, FEN 1997-98 .............................................................................. 21 Cuadro 17: Daño en la pesca FEN 1997-98................................................................................................. 22 Cuadro 18: Desembarque de productos pesqueros según destino ........................................................... 23 Cuadro 19: Daños físicos por sectores FEN 1982 – 1983 ........................................................................... 23 Cuadro 20: Daños en el sector vivienda a nivel nacional, FEN 1997-98 ..................................................... 24 Cuadro 21: Viviendas afectadas, 1998 ....................................................................................................... 25 Cuadro 22: Daños en el sector salud FEN 1997-98 ..................................................................................... 26 Cuadro 23: Daños en el sector salud FEN 1997-98 ..................................................................................... 27 Cuadro 24: Establecimientos de salud afectados por FEN 1997-98 .......................................................... 27 Cuadro 25: Daños directos e indirectos en diversos sectores, FEN 1997-98 ............................................. 28 Cuadro 26. Superficie dañada por región (ha.) .......................................................................................... 31 Cuadro 27. Costo por ha. dañada (US$) ..................................................................................................... 31 Cuadro 28. Estimación del daño directo por tierras perdidas (US$) .......................................................... 31 Cuadro 29. Inversión en infraestructura de riego y diversa, 1999 - 2010 .................................................. 32 Cuadro 30. Razón para estimación de daños ............................................................................................. 32 Cuadro 31. Estimación del daño directo por sistema de riego y drenaje (US$) ......................................... 32 Cuadro 32. Estimación del daño por sistema de riego y drenaje ............................................................... 33 Cuadro 33. Escenarios de pérdidas en infraestructura, por nivel de daño ................................................ 33 Cuadro 34. Índice de daño 2010, dos escenarios ....................................................................................... 35 Cuadro 35. Escenarios para el daño indirecto en agricultura (US$) ........................................................... 35 Cuadro 36. Escenarios de daños totales estimados en el sector agricultura 2010, millones de US$......... 36 Cuadro 37. Número de viviendas afectadas por el FEN 1997/1998 ........................................................... 37 Cuadro 38. Porcentaje de viviendas afectadas en relación con el total de viviendas ................................ 37 Cuadro 39. Porcentaje de viviendas en condiciones vulnerables afectadas .............................................. 37 Cuadro 40. Valor del Daño total en el sector vivienda 1997/1998 (millones de US$), por región ............. 38 Cuadro 41. Porcentaje de viviendas en condiciones vulnerables, al 2007 ................................................. 39 3 Cuadro 42. Escenarios de potencial daño por tipo de afectación de la vivienda al 2010, en dólares........ 40 Cuadro 43. Inversión en el sector transporte, por región (US$) ................................................................ 41 Cuadro 44. Escenarios de potencial daño en el sector transporte, en US$ ............................................... 41 Cuadro 45. Inversión en el sector saneamiento, por región (US$) ............................................................. 42 Cuadro 46. Escenario potencial de daño en el sector saneamiento, en US$ ............................................. 42 Cuadro 47. Escenarios de daños para los sectores agricultura, vivienda, transporte y saneamiento ....... 43 Cuadro 48. Ventajas y desventajas de los distintos instrumentos financieros para la retención y transferencia del riesgo .............................................................................................................................. 52 Cuadro 49: Cuadro comparativo de costos y beneficios de los mecanismos de financiamiento ex ante. . 58 Cuadro 50: Características del Seguro Agrario Catastrófico, 2009 - 2011 .................................................. 60 Cuadro 51: Condiciones del Seguro Agrario Catastrófico, campaña 2010 - 2011 ...................................... 60 Cuadro 52: Monto Indemnizatorio para campaña 2010 – 2011, por región.............................................. 61 Cuadro 53: Análisis del Acuerdo Nacional sobre Transferencia Financiera del Riesgo .............................. 62 Índice de Gráficos Gráfico 1: Evolución del PBI y los Fenómenos de El Niño intensos (1951 – 2010) ....................................... 7 Gráfico 2: Instrumentos financieros para la retención y la transferencia del riesgo ................................. 51 4 Introducción La Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ) en el Perú está ejecutando el “Proyecto de Seguros para la Adaptación al Cambio Climático”, el cual se enfoca de manera especial en el riesgo del Fenómeno de El Niño intenso. Este proyecto se está desarrollando en cooperación con la empresa de Consultoría GlobalAgRisk, especializada en el desarrollo de seguros indexados contra riesgos climáticos. El objetivo de este estudio es determinar los impactos en la economía peruana de la ocurrencia de los Fenómenos de El Niño intensos1, en particular los de los años 1982-83 y 1997-98, para las Regiones de Piura, Lambayeque y La Libertad2. Este estudio permitirá que los gobiernos regionales y demás sectores involucrados identifiquen los costos en los que incurren como consecuencia de la ocurrencia de un Fenómeno de El Niño intenso. Los sectores que se analizarán, considerando la información disponible son: Agricultura, Vivienda y Construcción, Transporte y Comunicaciones, Infraestructura de Servicios Básicos (agua, saneamiento), Pesca, Salud, Turismo y otros, con especial énfasis en los cuatro primeros. Asimismo, se realizará una evaluación de diversos mecanismos financieros para llevar a cabo las medidas de mitigación y prevención ante la ocurrencia de un Fenómeno de El Niño intenso, como por ejemplo, la viabilidad de la creación de un Fondo de Contingencia. El documento está dividido en seis capítulos. El primero describe el FEN y sus principales características a lo largo de los años. El segundo capítulo, describe la metodología utilizada en el estudio. El tercer capítulo realiza la estimación de daños de los eventos intensos 1982-83 y 1997-98, y además hace una estimación de los daños potenciales de un evento intenso con información al 2010. El cuarto capítulo realiza un análisis de los instrumentos financieros para el manejo del riesgo y el quinto capítulo desarrolla la propuesta de mecanismos financieros para hacer frente a los riesgos identificados. Finalmente se presentan las conclusiones y principales recomendaciones del estudio. I. Descripción del Fenómeno El Niño (FEN)3 En los últimos veinte años, en 1982-1983 y 1997-1998, el Perú ha sufrido los efectos de dos eventos El Niño, considerados ambos de muy fuerte intensidad. Cada uno de ellos, propició la congregación de estudiosos de todo el mundo, especialistas en distintas áreas vinculadas al fenómeno, con el fin de delinear mejor los rasgos básicos que configuran su comportamiento. Gracias al desarrollo de la ciencia, fue apenas en el siglo XX cuando se concentraron los grandes hallazgos sobre este fenómeno climático (Seiner, 2001), pese a que se tiene referencias históricas de este fenómeno desde hace varios cientos de años. 1 En este estudio se hará referencia a los FEN intensos 1982/83 y 1997/98, que en algunos textos se denominan FEN intensos. 2 En el Anexo Nº1 presenta una breve caracterización de las regiones. 3 Basado en (CAN, 2009). 5 Este fenómeno climático se inicia en el Océano Pacífico Tropical, cerca de Australia e Indonesia, donde la temperatura de las aguas superficiales se eleva unos cuantos grados por encima de lo normal. Gradualmente este máximo de temperatura se desplaza hacia el este y, alrededor de seis meses después, alcanza la costa de América del Sur, en el intenso este del Pacífico. El desplazamiento de aguas cálidas va acompañado de un enfriamiento relativo en el Pacífico Occidental, es decir, cerca de Asia. Mientras esto sucede en el Océano, en la atmósfera se produce una alteración del patrón de la presión atmosférica, que baja en el lado este del Pacífico y sube en el oeste. A la aparición y desplazamiento del máximo de temperatura se le ha nombrado más recientemente "episodio cálido" y a la subida y bajada de la presión, Oscilación del Sur. Modernamente se nombra al fenómeno ENOS (ENSO en inglés), acrónimo de “El Niño” Oscilación del Sur (CAN, 2009) Durante el ENOS se altera la presión atmosférica en zonas muy distantes entre sí, se producen cambios en la dirección y la velocidad del viento y se desplazan las zonas de lluvia de la región tropical. En el océano, la contracorriente ecuatorial, que desplaza las aguas frías de la corriente del Perú hacia el Oeste, se debilita, favoreciendo el transporte de aguas cálidas hacia la costa de América del Sur. Estos cambios en la temperatura influyen en la salinidad de las aguas, trastocándose también las condiciones ambientales para los ecosistemas marinos. Estas alteraciones, a su vez, afectan a las poblaciones de peces, especialmente en las áreas del Pacífico americano y por ende, la actividad pesquera en ellas. Los cambios en la circulación atmosférica alteran el clima global, con lo que se afectan la agricultura, los recursos hídricos y otras actividades económicas importantes en extensas áreas del planeta. En el Perú, el FEN ocasiona la elevación de la temperatura de las aguas superficiales del mar de la costa norte, ocasionando una abundante evaporación, la cual agregada al efecto orográfico de los andes peruanos, originan persistentes lluvias que a su vez dan origen a las inundaciones y huaycos. En la Sierra Sur se presenta una situación contraria a la ocurrida en la costa norte, debido a la presencia de un flujo de aire muy seco por encima de los Andes del Sur, que impiden el ingreso normal del aire húmedo procedente del Brasil y del Atlántico que normalmente produce la lluvia en esta zona, ocasionando sequía. En la historia del Fenómeno “El Niño” en tierras peruanas, se han demarcado notoriamente tres niveles de intensidad: leve, moderada y grave. Dichos niveles reflejan el grado de diferenciación de sus características climáticas: lluvias, inundaciones, huaycos, entre otros, que producen destrucción afectando las condiciones de vida de la población. Con una presencia cíclica de aproximadamente cuatro años, la Intensidad Leve ha significado en promedio un incremento en 10 a 20% de las características climatológicas normalmente presentadas, la Intensidad Moderada corresponde a un incremento entre 20 a 50% de las características normalmente observables, y finalmente la Intensidad Severa ha sido considerada como un incremento mayor al 50% en lluvias, temperatura, friajes, sequías, heladas, entre otros. Intensidad Débil Moderado Intenso Muy intenso Cuadro 1: Resumen del FEN según intensidad Años Características 1847-1963 Lluvias leves, algunos daños Lluvias moderadas, daños a la 1911-1994 agricultura y a la vivienda Lluvias intensas, secuelas de huaycos e 1858- 1972/73 inundaciones Lluvias torrenciales, huaycos, 1891, 1925,1982-83, 1997inundaciones, aluviones, vientos, 98 pérdida de vidas humanas Fuente: INDECI. 6 Los FEN pueden tener distinto grado de intensidad, ser más o menos prolongados y no necesariamente abarcar la misma área de impacto. Otro aspecto importante es que los FEN no se originan necesariamente en los mismos meses, ni suponen necesariamente los mismos eventos. Por ello, a pesar que los FEN 1982-83 y 1997-98 se encuentran catalogados como muy intensos, las características de ambos son bastante distintas, como se verá más adelante. Sin embargo, los eventos naturales no constituyen un único factor determinante, pues el impacto de los FEN depende de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos y la infraestructura en general, así como también del valor económico de los bienes expuestos y la capacidad de respuesta local para mitigar o prevenir los efectos destructivos, y a la vez para aprovechar los impacto positivos (Ferradas, 2000). El siguiente gráfico, muestra la relación antes mencionada, en donde se aprecia el impacto en el PBI de los FEN más recientes. En el caso del FEN 1982-83 el impacto es mayor que en el FEN 1997-98, aunque se puede apreciar que el shock negativo y abrupto se produce en ambos casos. Gráfico 1: Evolución del PBI y los Fenómenos de El Niño intensos (1951 – 2010) Fuente: Elaboración propia con datos CIUP. II. Planteamiento metodológico En esta sección se describe la metodología que se utilizará en este estudio para determinar los impactos de los FEN intensos en la economía peruana. 2.1 Marco conceptual: Análisis Costo Beneficio y estimación de daños a través costos evitados La estimación de daños corresponde a la cuantificación monetaria de los daños generados por los FEN intensos bajo estudio, es decir, los de 1982/83 y 1997/98. Para este proceso, se utiliza como base metodológica el Análisis Costos Beneficio (ACB). En primer lugar, el ACB busca “maximizar la eficacia de los programas en la obtención de sus fines y la eficiencia en la asignación de recursos para la consecución de los mismos” (Cohen & Franco, 2003). Es decir, la evaluación busca seleccionar la mejor alternativa de proyecto, programa o política, que permita obtener el objetivo planteado al mínimo costo posible. De 7 esta manera, la aplicación del ACB es la metodología que permite cuantificar y monetizar los beneficios y costos de una alternativa de solución a un problema planteado, para determinar si dicha alternativa es el mejor mecanismo de solución. En el contexto de este estudio, la aplicación del ACB implica estimar y analizar los daños que ha ocasionado la ocurrencia de eventos FEN intensos como los de los años 1982/83 o 1997/98, de tal manera que estos valores sean considerados como indicadores proxy de los potenciales daños que podría ocasionar la ocurrencia de un FEN de similares características (FEN intenso), en los próximos años. Es de esta forma, que aparece el concepto de “costos evitados”, que como su nombre lo indica, se refiere, en este contexto, a la cuantificación de “aquellos costos que se pueden evitar debido a que se toman acciones para reducir los riesgos que se pueden convertir en desastres”. La importancia de este concepto radica en que al calcular los costos evitados, dichos costos se convierten en los “beneficios” de tomar acciones para reducir el riesgo de desastres. Esta idea se puede esquematizar de la siguiente manera: Cuadro 2: Análisis de los Costos Evitados de medidas de reducción de riesgo Situación 1 Situación 2 A Pérdidas generadas por un FEN Intenso B Flujo de caja de Pérdidas por FEN Intenso Situación 1 Valor Actual Neto - VAN (Sit. 1) C Costos de medidas de reducción de riesgo por FEN Intenso D Pérddias generadas por un FEN Intenso E Flujo de caja por Pérdidas de FEN Intenso Situación 2 Valor Actual Neto - VAN (Sit. 2) Año 0 -X -X M Año 1 -X/2 -X/2 Año 2 -X/4 -X/4 -Y -W -Z -Y -W/2 -Z -Y -W/4 -Z Supuesto: [X] > [Z] Esto quiere decir, que las pérdidas cuando no se toman medidas para reducir el riesgo, son mayores que cuando si se toman dichas medidas. N Sit 2. - Sit. 1. F Flujo de Caja Final (E-B) - Z - (-X) -Z+X P Valor Actual Neto - VAN Flujo de Caja Final - Z - (-X/2) - Z - (-X/4) -Z+X/2 -Z+X/4 Considerndo el supuesto sobre la diferencia entre X y Z, el flujo final es posiitivo y por tanto, los costos evitados se convierten en beneficios. Fuente: Elaboración propia. Es decir, se plantean dos situaciones: a) Situación 1: Ocurre el FEN intenso y por tanto, se producen pérdidas equivalentes a X en el año 0, y luego continúan las pérdidas en los dos años siguientes, equivalentes a la mitad y a la cuarta parte de lo perdido en el año 0. Esta situación genera un flujo de fondos que traído a valor presente a una tasa de descuento específica, implica un valor igual a “M”. b) Situación 2: En este caso, frente a la posibilidad de que ocurra un FEN intenso, se toman medidas de reducción de riesgo, que tienen un costo tal como “Y”, que se paga cada año. Al tomarse estas medidas y ocurrir el FEN intenso, aunque ocurren pérdidas, éstas son menores a las de la situación anterior, dado que se tomaron medidas para reducir la vulnerabilidad. De esta forma, las pérdidas equivalen a Z en el año de ocurrencia y Z/2 y Z/4 (por poner un ejemplo) en los dos años subsiguientes. El valor actual neto de ese flujo de fondos equivale a “N”, considerando la misma tasa de descuento utilizada en la situación 1. Estas dos situaciones se comparan a través de la estimación del Flujo Incremental, que implica calcular (línea F del Cuadro Nº2): 8 Sobre la base de este flujo, se calcula el indicador de rentabilidad VAN: que implica calcular el valor “P” del Cuadro Nº2. En este contexto, la interpretación para el VAN (Flujo Incremental) es la siguiente: VAN (Flujo Incremental) > 0: El tomar medidas de reducción de riesgo disminuye tanto los potenciales daños, que los “costos evitados” son muy grandes y por tanto, el resultado es positivo. Es decir, se gasta mucho menos cuando se toman medidas de reducción de riesgo (aún cuando éstas tengan un costo de Y) que cuando no se toma ninguna acción. VAN (Flujo Incremental) < 0: El tomar medidas de reducción de riesgo no disminuye los potenciales daños, por lo que los “costos evitados” no son muy grandes (en términos relativos) y por tanto, el resultado es negativo. Es decir, se gasta mucho más cuando se toman medidas de reducción de riesgo (por el costo “Y” e estas medidas”) en comparación a cuando no se toma ninguna acción. La idea es que las medidas de reducción de riesgo permitan lograr un flujo incremental en el cual el VAN sea positivo. En el cuadro Nº3 se muestra un ejemplo. Cuadro 3: Ejemplo del análisis de los Costos Evitados de medidas de reducción de riesgo Año 0 Año 1 Año 2 Situación 1 A Pérdidas generadas por un FEN Intenso -1000 -500 -250 B Flujo de caja de Pérdidas por FEN Intenso Situación 1 -1000 -500 -250 Valor Actual Neto - VAN (Sit. 1) al 10% -1661.2 Situación 2 C Costos de medidas de reducción de riesgo por FEN Intenso D Pérddias generadas por un FEN Intenso E Flujo de caja por Pérdidas de FEN Intenso Situación 2 Valor Actual Neto - VAN (Sit. 1) al 10% Sit 2. - Sit. 1. F Flujo de Caja Final (E-B) Valor Actual Neto - VAN (Sit. 1) al 10% -100 -400 -500 -938.0 -100 -200 -300 -100 -100 -200 500 723.1 200 50 Fuente: Elaboración propia. En el ejemplo, el VAN de los daños ocasionados en la situación 1 es S/. 1661.2, mientras que en el caso de la Situación 2, al invertirse en medidas de reducción de riesgo, se logra que las pérdidas por el FEN intenso sean menores que en la situación 1. De esta forma, al comparar la Situación 2 con la Situación 1, se logra un flujo que tiene un VAN positivo, lo cual demuestra que los “costos evitados”, es decir el flujo de fondos ahorrado por una menor pérdida generada por la ocurrencia del FEN, es mayor que los gastos generados para reducir la vulnerabilidad. 9 Ahora bien, en el contexto del análisis de una estrategia financiera para la reducción de riesgo de desastres, los costos de las medidas de reducción de riesgo frente a un FEN intenso (línea C de los Cuadro Nº2 y Nº3) pueden claramente incluir los costos financieros de dicha estrategia. Por ejemplo, pueden incluir las primas para un esquema de seguros, o los recursos asignados a un fondo de contingencia. Cada uno de estos instrumentos será analizado posteriormente. De esta forma, en el contexto de este estudio, la estimación de los “costos evitados” permitirá analizar los potenciales beneficios de diseñar una estrategia financiera en la cual se incurran en costos financieros que permitan reducir la vulnerabilidad de la inversión pública y de las actividades económicas en general, frente a la ocurrencia de un FEN intenso. En posteriores estudios se podrá estimar los costos de tales medidas de reducción de riesgo, así como los costos de la implementación de instrumentos financieros para su administración. Para lograr este objetivo, es posible realizar una adaptación de la metodología de Análisis Costo Beneficio (ACB). Al respecto, (Boardman, Greenberg, Vining, & Weimer, 2006) proponen los siguientes pasos para aplicar el Análisis Costo Beneficio (ACB): Cuadro 4: Pasos a seguir para aplicar el Análisis Costo Beneficio (ACB) 1) Identificar el conjunto de alternativas para solucionar el problema identificado. 2) Definir el nivel de análisis: los beneficios y costos que cuentan (impactos). 3) Clasificar los impactos e identificar indicadores de medición. 4) Determinar cuantitativamente los impactos del proyecto a lo largo del tiempo. 5) Monetizar los impactos: precios sociales. 6) Descontar los beneficios y costos para obtener el valor presente. 7) Estimar el Valor Presente Neto de cada alternativa. 8) Construir el análisis de sensibilidad. 9) Realizar recomendaciones. Fuente: (Boardman, Greenberg, Vining, & Weimer, 2006) De estos nueve puntos, una adaptación de los puntos 2 al 6 es útil para el objetivo de este estudio, que está relacionado con las pérdidas económicas generados por un FEN intenso. Cuadro 5: Adaptación de pasos del ACB para la estimación de daños de eventos intensos Pasos Análisis / Explicación 1) Definir el nivel de análisis: los beneficios y costos que cuentan. Se identifican los beneficios y en particular los costos que implicó la ocurrencia de FEN intensos. Estos costos son las pérdidas que generó dicho evento intenso y que podrían volver a presentarse si es que no se toma ninguna acción. 2) Clasificar los impactos e identificar indicadores de medición (posibilidad de cuantificación monetaria). La clasificación de los impactos (beneficios y en particular costos identificados en el paso anterior, es decir, pérdidas) se realiza a la tres niveles: a. Directos: Pérdidas generadas a nivel sectorial, así como beneficios, que pueden ser cuantificados monetariamente. En el contexto del FEN, se trata fundamentalmente de daños en infraestructura. 10 Pasos Análisis / Explicación b. Indirectos: Pérdidas generadas a nivel sectorial, así como los beneficios ocasionados a agentes externos (las denominadas externalidades). En particular, están relacionadas a la provisión de los bienes y servicios sectoriales afectados por FEN. c. Intangibles: Beneficios y costos directos o indirectos que no pueden ser monetizados pero que si deben ser señalados como parte de los impactos de FEN intensos. Esta clasificación permite determinar la posibilidad de cuantificación y monetización de los indicadores a utilizar en cada caso. 3) Determinar cuantitativamente los impactos identificados En el contexto de la estimación de daños, se requiere identificar el plazo en el cual se producirán los efectos directos, indirectos e intangibles de los FEN intensos, así como definir la manera como se van a cuantificar los efectos identificados previamente. 4) Monetizar los impactos: precios sociales. Dependiendo de la disponibilidad de información, se deberán monetizar los impactos identificados (los directos e indirectos), utilizando precios sociales (de ser posible). 5) Descontar los beneficios y costos para obtener el valor presente. Considerando el horizonte de evaluación, se deberá definir la tasa de descuento (TD) a utilizar para la estimación del Valor Actual Neto (VAN) de los daños estimados. Esta será de utilidad para la estimación y comparación de daños para los FEN estudiados y las estimaciones de un FEN futuro. Fuente: Elaboración propia. Sobre la base de estos pasos, es que se construirá el indicador (punto 5 del cuadro anterior) Valor Actual Neto (VAN) del flujo de caja elaborado siguiendo el esquema del Cuadro Nº1. La fórmula que se utiliza para este proceso es adaptado de (Kamiche, 2010)): n VAN t 0 ( ByCSDN t ByCSIN t ) (1 r )t Donde: VAN: Valor Actual Neto. ByCSDN: Beneficios y Costos Sociales Directos Netos, que se obtienen de restar a los Beneficios Sociales Directos los Costos Sociales Directos, generados por la ocurrencia de FEN intensos. ByCSIN: Beneficios y Costos Sociales Indirectos Netos, que se obtienen de restar a los Beneficios Sociales Indirectos los Costos Sociales Indirectos. En algunos textos, se menciona este componente como la valorización de las externalidades. r: Tasa de Descuento aplicable en el período. n: Plazo de Evaluación. 11 Wt: Se refiere a la inclusión, mediante una lista, de los beneficios y costos intangibles que genera la ocurrencia de FEN intensos. Aunque no se pueden incluir en el VPN, deben ser tomados en cuenta al momento de valoras los daños totales generados por los eventos intensos. Como se observa, en esta fórmula se hace referencia a beneficios y costos sociales, ya que incluyen a todos los agentes de la sociedad, independientemente de su participación en los impactos. De esta forma, se obtiene un indicador cuantitativo (VAN) que permite determinar el impacto en términos económicos pero también se toman en cuenta los beneficios y costos no monetizables (intangibles) que pueden ser importantes para la evaluación. Para la aplicación de esta metodología adaptada, se requerirá definir el enfoque para la estimación de daños, que implicará definir las siguientes variables: Variables Aplicación para este estudio Geográfica: regiones y áreas dentro de las Se refiere a las regiones regiones (de ser posible, y de acuerdo con Lambayeque y La Libertad. la disponibilidad de información). de Piura, Temporal: plazo de análisis de los Se analizan los FEN 1982/1983 y 1997/1998, beneficios y costos. con el fin de determinar los potenciales impactos de la ocurrencia de un FEN en el 2010. Unidad de impacto: Es el objetivo de El análisis se realiza considerando como análisis objeto de estudio la infraestructura pública, sobre la base de indicadores sectoriales: número de viviendas, kilómetros de carreteras, número de hectáreas, entre otros. Responsabilidad público /privada: Se El análisis se basa en determinar si los instrumentos ameritan refiere a quien debe hacerse cargo de las diversos medidas de prevención para reducir los financiamiento público exclusivo o no. costos o daños generados por la ocurrencia de FEN intensos. 2.2 Análisis histórico de daños en FEN intensos En este caso, se aplicará un análisis ex post, considerando que los dos últimos FEN intensos ocurridos en el Perú, durante los años 1982/83 y 1997/98 respectivamente, dejaron cuantiosas pérdidas, que han sido registradas en distintos estudios de cada uno de esos años. Para el FEN de los años 1982/83, los estudios fueron menos sistemáticos, y en alguna medida, poco cuantitativos. En la mayoría de los casos, son descripciones generales de los daños, considerando algunos indicadores, generalmente no monetizados, sino fundamentalmente 12 indicadores de volumen de pérdidas, como número de hectáreas agrícolas perdidas, viviendas destruidas, entre otros4. A diferencia de ello, el FEN de los años 1997/1998 ha sido sistemáticamente estudiado y en mayor medida cuantificado. En particular, el estudio de (Corporación Andina de Fomento, 2000) muestra las cadenas de impacto en cada uno de los sectores que fueron afectados y además, cuenta con información monetizada de los daños a nivel nacional y en algunos casos, también cuenta con cierto nivel de detalle para las diferentes regiones del país, incluidas las tres regiones bajo estudio. Entonces la evaluación económica de daños en los dos FEN intensos que se están tomando como base de este estudio, se realizará con la información secundaria proporcionada por los diferentes estudios disponibles. Aunque la base metodológica de cada estudio utilizado como fuente de información es probablemente diferente, se harán explícitas las diferencias, para lograr un análisis del impacto a nivel agregado. El análisis se realizará siguiendo el procedimiento señalado en la sección 1.1 de este capítulo, considerando el siguiente nivel de análisis para cada uno de los FEN intensos. Cuadro 6: Enfoque del análisis histórico, FEN 1982/83 y 1997/98 FEN 1982/1983 FEN 1997 / 1998 Nivel de Análisis Tipo de Impactos Nivel de Análisis Tipo de Impactos Nivel Sectorial Directos Nivel Sectorial Directos Indirectos (de manera Nivel Regional: Piura, Indirectos general) Lambayeque, La Libertad Fuente: Elaboración propia. 2.3 Análisis de los potenciales daños de un futuro FEN intenso a nivel regional En el caso del análisis de los potenciales daños de un futuro FEN intenso, se realizará un análisis ex ante que utilizará básicamente el concepto de costos evitados, es decir, se asumirá que el potencial daño que se puede presentar será la pérdida (bajo diferentes escenarios de porcentaje de pérdidas) de los montos de inversión realizados en los últimos años. Esto bajo el supuesto de que han existido algunas medidas de reducción de riesgo (dada la experiencia de los FEN intensos anteriores) para reducir la vulnerabilidad de tales inversiones en las regiones bajo estudio. Considerando los sectores bajo análisis, se utilizarán dos líneas de análisis: a) A nivel regional: a.1. A nivel del sector público: El objetivo es determinar el potencial nivel de pérdidas que se podría ocasionar, considerando el valor económico de los gastos e inversiones realizadas en las regiones en los últimos años. De acuerdo con la información proporcionada por funcionarios de los Gobiernos Regionales (ver Informe Nº1 de esta consultoría (Kámiche, 2011a)), las medidas de reducción de riesgo incluidas en las nuevas inversiones son mínimas, debido a la necesidad de cumplir la 4 Por ejemplo, se puede considerar la información de (Franco, S/f.; Bambarén, 2002), entre otros. 13 legislación vigente sobre reconstrucción de proyectos afectados. Es por ello que los porcentajes de pérdidas potenciales serán similares a los ocurridos en 1997/1998. La información cuantitativa a utilizar es la siguiente: Crecimiento y densidad poblacional y migración: Censos 2007 / 1993. Gastos de inversión sectorial: SIAF 2006 – 2011, a nivel de gobiernos regionales. Proyectos de Inversión Pública sectorial: Banco de Proyectos del SNIP. Gastos de Prevención: SIAF 2006 -2011, a nivel de gobiernos regionales. Aunque la información existente puede ser detallada, no necesariamente está desagregada considerando proyecto y monto de inversión ejecutado a la fecha, por lo que será necesario hacer algunas proyecciones con los montos de inversión declarados en los proyectos de inversión pública del Banco de Proyectos del SNIP y los datos del SIAF, considerando montos de inversión ejecutados. a.2. A nivel del sector privado: El enfoque para el sector privado es muy similar al utilizado para el sector público, considerando la información de las siguientes fuentes: Cámaras de Comercio Regionales. CONFIEP. Este análisis depende de la disponibilidad de información sobre las inversiones privadas realizadas en las regiones bajo estudio. Como se verá más adelante, esta información no ha estado disponible y por tanto, el análisis para el sector privado no fue posible de realizar. 2.4 Análisis de los instrumentos financieros La metodología propuesta para el análisis de instrumentos financieros para el manejo del riesgo consistirá en: a) Análisis del marco teórico económico que se aplica al diseño de instrumentos financieros, centrado fundamentalmente en problemas de información asimétrica y riesgo moral. b) Descripción de los diversos instrumentos financieros existentes a nivel internacional para el manejo del riesgo de desastres, en particular los referidos a fenómenos climáticos, como lluvias intensas e inundaciones. Se considerará las ventajas y desventajas de cada uno. c) Análisis breve del marco legal existente para el desarrollo de instrumentos financieros para la transferencia del riesgo. d) Descripción y análisis básico de propuestas de instrumentos financieros manejar el riesgo de un FEN intenso futuro, considerando el punto de vista del Estado. Los puntos a) al c) serán realizados utilizando información secundaria (estudios disponibles) mientras que el punto d) será elaborado sobre la base de la información disponible y el análisis previo desarrollado en el estudio. 14 III. Estimación de daños Los FEN 1882-83 y 1997-98 son considerados como los eventos intensos más recientemente ocurridos en el Perú. Como se mencionó en la sección anterior, el FEN 1997-98 ha sido estudiado de una manera más sistemática y con una mayor cuantificación que el FEN 1982-83, por lo que el análisis difiere en términos de detalle y metodología empleada. 3.1 Análisis ex post: FEN 1982-83 y 1997-98 A. Estimación de daños a nivel nacional Múltiples impactos socioeconómicos fueron causados por ambos eventos El Niño en algunas regiones del país (zona norte), pero con efectos a nivel nacional que se prolongaron algunos años después de ocurridos los mismos. Es muy difícil estandarizar los eventos El Niño, a pesar que tanto el de 1982-83 y 1997-98 son considerados Niños de magnitud severa. Los FEN no se originan necesariamente en los mismos meses o estaciones, ni suponen siempre los mismos eventos. En 1982, por ejemplo, se presentaron vientos huracanados en el litoral norte durante todo el mes de marzo y se inició la fase de calentamiento del agua de mar en el mes de setiembre, y no desde mayo como en otras ocasiones, llegando a presentar 6 grados por encima del promedio de los últimos 40 años (Ferradas, 2000). El Niño 1982-83 El fenómeno FEN 1982-83 tuvo características distintas a los eventos ocurridos anteriormente, debido a que focalizó sus impactos en Tumbes y Piura (inundaciones) y en Puno (sequía). De acuerdo a la ONG CEPES, El Niño 1982-83 causó los siguientes impactos: - 1 millón 330 mil personas afectadas. - 120 mil hectáreas afectadas o inundadas. - 2 millones 600 mil cabezas de ganado sacrificado por la sequía. - 2 mil 600 kilómetros de carreteras destruidas o afectadas. - 122 kilómetros de calles destruidas. - 56 kilómetros de alcantarillas. - 11 mil casas afectadas o destruidas, más 45 sistemas de agua potable y desagüe destruidos. El 80% de los daños se localizó en la zona norte y el restante en el sur. Según el Instituto Nacional de Planificación (INP) existente en esa época, el impacto económico del daño fue estimado en aproximadamente 1,000 millones de dólares5, siendo el 42% de los daños ocasionados por las excesivas lluvias y el 58% por la sequía. Cuadro 7: Pérdidas totales por FEN 1982-83 Millones de US $ Porcentaje Producción 397 39.7% Infraestructura 456 45.6% Pérdidas sociales 147 14.7% Total 1,000 100% Fuente: (INDECI). 5 Estimados tomados de (Ferradas, 2000). 15 Los principales impactos físicos fueron las pérdidas humanas por huaycos, inundaciones, deshidratación y hambre. La proliferación de enfermedades virales y bacteriológicas y la destrucción de viviendas fueron también tuvieron un impacto considerable en la población. Cerca del 46% de los daños se debieron a los impactos en la infraestructura y 40% afectaron la producción. En el ámbito productivo, se destacaron fuertes pérdidas en los sectores agricultura, pesca y minería e hidrocarburos, además de una notable contracción en la producción manufacturera, aunque no solamente debido al FEN, sino a la caída de la demanda interna. La producción agropecuaria fue la más afectada con cerca del 54% de los daño. Cuadro 8: Daños a la Producción FEN 1982-83 (Millones de US$) Sector Agropecuario Pesquería Industria Energía Hidrocarburos Total Fuente: (INDECI). Zona norte 181.46 2.53 4.22 1.69 145.17 335.07 Zona sur 33.54 0.467 0.78 0.31 26.83 61.93 Total 215.0 3.0 5.0 2.0 172.0 397.0 % 54.2 0.76 1.6 0.5 43.3 100 Los daños en la infraestructura o acervo de capital del país fueron estimados en 456 millones de dólares; siendo los sectores más afectados transportes y comunicaciones e hidrocarburos. En el primer caso, 2,600 kilómetros de carreteras fueron dañadas, 47 puentes colapsaron y 4 aeropuertos tuvieron daños severos a nivel nacional. En el caso de hidrocarburos, se destruyó varios tramos del Oleducto Nor Peruano y se paralizó la producción de petróleo. Cuadro 9: Daños a la Infraestructura 1982-83 (Millones de US$) Sector Agropecuario Pesquería Industria Energía Hidrocarburos Transporte y comunicaciones Turismo Salud y saneamiento Educación Vivienda Interior Total Zona Norte 66.68 5.90 1.68 10.97 95.37 159.51 Zona Sur 12.32 1.10 0.32 2.03 17.63 29.49 Total 79.0 7.0 2.0 13.0 113.0 189.0 % 17.3 1.5 0.4 2.9 24.8 41.4 0.84 0.84 0.16 0.16 1.0 1.0 0.2 0.2 5.06 37.13 0.84 384.82 0.94 6.87 0.16 71.18 6.0 44.0 1.0 456.0 Fuente: (INDECI) 16 1.3 9.7 0.2 100.0 El Niño 1997-986 Durante El Niño 1997-98, las lluvias, crecidas de los ríos, inundaciones y deslizamientos fueron los mayores generadores de impactos en el territorio nacional. En la costa norte del país los impactos eran esperados, y gracias a la oportuna predicción de la llegada de El Niño a principios de 1997, se pudo tomar algunas medidas de prevención. Dichas medidas, como ensanchamiento de cauces, protección de bordes de ríos, limpieza de drenajes, entre otras, evitaron algunas inundaciones, aunque en algunos casos la magnitud del impacto rebasó las expectativas. Sin embargo, existieron también regiones centrales del país que fueron afectadas y que no tenían antecedentes de haber sido afectadas en el pasado, entre ellas Lima, la capital del país. Los desastres de mayor magnitud se produjeron en Piura, Tumbes, Ica, Chiclayo, Trujillo y Chimbote, así como en Lima. Las avalanchas de lodo o “Huaycos” se produjeron en los departamentos de Tumbes, Piura y Lambayeque de manera continua, y en Trujillo y Lima, de manera aislada, afectando las carreteras y servicios básicos y por ende, afectando el abastecimiento de alimentos a algunas zonas. Las lluvias generaron impactos ambientales positivos porque permitieron la recuperación de pastizales y el incremento de flora en varias zonas, integraron varios lagos que pudieron ser aprovechados para la pesca y para la recarga de los acuíferos. En el sur del país no se produjo sequía, como lo ocurrido en El Niño 1982-83. Por el contrario se produjeron también lluvias intensas que dañaron cultivos y centros poblados. El siguiente cuadro resume los impactos socioeconómicos, positivos y negativos, que se generaron por efecto de El Niño, clasificados de acuerdo a los sectores analizados. Cuadro 10: Impacto socioeconómicos asociados al FEN 1997-98 Positivos Negativos Agricultura y pesca - - - Abundancia de pastos (ganadería) Regeneración natural del bosque Producción de cultivos en zonas áridas Regeneración de frutales nativos Incremento de biodiversidad Incremento de napa freática y agua de reservorios Recuperación de fauna silvestre Incremento de producción de leche Incremento de producción de frutales Recuperación de suelos Incremento en niveles de agua en embalses Recargas de acuíferos Aumento de capacidad de producción de electricidad Infraestructura y servicios básicos 6 Sección tomada de (CAF, 2000). 17 - Destrucción de infraestructura de riego - Imposibilidad de siembras en áreas inundadas - Arrasamiento de áreas agrícolas y disminución de áreas de cultivo - Reducción de vida útil de embalses - Alteración fisiológica de las plantas - Aparición de plagas y enfermedades - Disminución de rendimientos y producción - Afectación de suelo por lodos y sedimentos - Destrucción de sistemas de captación, redes y equipos de agua - Colapso de sistemas de abastecimiento y alcantarillado - Contaminación de agua por aguas residuales, disminución de calidad - Colapso de pozos de agua - Problemas de saneamiento ambiental - Reducción de capacidad útil de embalses - Enterramiento de centrales eléctricas - Aislamiento de centrales térmicas - Parálisis del servicio eléctrico en algunas zonas - Daño en subestaciones de transmisión eléctrica Positivos Negativos - Destrucción total o parcial de viviendas - Enlodamiento de viviendas y pérdida de enseres - Destrucción de infraestructura de salud y reducción de capacidad de atención - Aislamiento de centros de salud - Proliferación de vectores de enfermedades transmisibles (cólera, malaria, dengue) y de otros transmisores - Generación de condiciones de insalubridad, enfermedades a la piel y en los ojos. - Enfermedades respiratorias - Deterioro o destrucción total de tramos de carreteras y puentes - Aumento en los tiempos de viaje de personas y productos. - Incremento en el costo de transporte de carga. - Pérdida de producción (por limitación en el transporte) - Aislamiento de zonas agrícolas y poblados - Reducción del número de turistas a zonas afectadas - Recesión en el comercio - Especulación y acaparamiento, con el consecuente incremento de precios. Vivienda y construcción Salud Transporte y comunicaciones Turismo Otros Fuente: Elaboración propia sobre la base de CAF (2000). Según (CAF, 2000) los daños totales originados por el Fenómeno El Niño 1997-98 ascendieron a 3,500 millones de dólares, que representan más de 4.5% del PBI de 1997. Dicho monto incluye los daños directos por valor de 1,612 millones de dólares (46%) y los daños indirectos por 1,888 millones de dólares adicionales. De acuerdo a la metodología aplicada para el cálculo del daño7, la estimación de daños directos hace referencia a las afectaciones a los activos inmovilizados así como a las existencias, es decir los perjuicios en los acervos a lo largo de la duración de las anomalías. Los daños indirectos recogen los flujos de bienes que se dejan de producir como consecuencia del evento. Cuadro 11: Daños directos e indirectos generados por el FEN 1997-98 Monto de daño Tipo de daño Porcentaje (millones de dólares) Pérdidas de acervo Pérdidas de producción Prevención y otros gastos Mayores costos Total 1,612 1,093 405 391 3,501 46% 31% 12% 11% 100% Fuente: (CAF, 2000) Los sectores productivos (agropecuario, pesca, minería, industria y comercio) fueron los más afectados (46% del total de daños), debido a que las inundaciones dañaron tanto la infraestructura como la producción agropecuaria; asimismo, los cambios en la temperatura del mar afectaron la pesca y se dieron pérdidas en la producción del sector industrial y comercio. Los daños en el transporte, especialmente carreteras, caminos y puentes fueron los segundos 7 El estudio (CAF, 2000) utiliza la metodología desarrollada por la CEPAL. 18 más importantes (21%). Los daños en los sectores sociales (vivienda, educación y salud) alcanzaron el 14% del total de daños. Cuadro 12: Daños totales causados por el FEN 1997-98, por sectores económicos, (Millones de dólares) Sector/subsector Daño directo Daño indirecto Daño total Sectores sociales 457 29 486 Vivienda Educación Salud 202 224 31 21 4 4 223 228 34 Sectores de servicios 778 177 955 Agua y saneamiento Electricidad Transporte 63 111 604 8 55 114 71 166 718 Sectores productivos 319 1307 1626 163 15 28 7 106 449 11 16 668 163 612 26 44 675 269 Agropecuario Pesca Minería Industria Comercio Otros daños 58 376 434 Total nacional 1612 1890 3501 Gastos de prevención 0 219 219 Gatos de la emergencia 0 157 157 Fuente: (CAF, 2000), estimaciones sobre la base de cifras oficiales y cálculos propios. La magnitud del desastre ocasionado por el FEN 1997-98 se refleja en el hecho que las pérdida del acervo de capital equivale a más del 21% de la formación bruta de capital de un año y el total de daños representó el 1.7 veces la inversión extranjera directa que recibió el país en 1997. Asimismo, los daños sufridos tuvieron efectos negativos sobre el sector externo, al dejar de exportar o tener que importar varios productos e insumos, por un valor estimado de 1,382 millones de dólares en ese año y los dos siguientes. En resumen, si se comparan los daños ocasionados por ambos eventos El Niño, sobre la base de la misma fuente, (CAF, 2000), se observa que los daños son muy similares, sin embargo existen diferencias importantes que resaltar. Cuadro 13: Comparación de daños sectoriales causados por el FEN 1982-83 y FEN 1997-98 (Millones de dólares) Sector Sectores sociales FEN 1982-83 218 FEN 1997-98 485 115 9 94 223 228 34 2533 1626 1064 174 509 786 0 612 26 44 675 269 Infraestructura 532 1389 Transporte Electricidad Otros 497 32 3 686 165 538 3283 3500 Vivienda Educación Salud Sectores productivos Agropecuario Pesca Minería Industria Comercio Total Fuente: (CAF, 2000), estimaciones sobre la base de cifras oficiales y cálculos propios. 19 Nota: Cifras ajustadas por inflación En primer lugar, si bien en términos absolutos el FEN 1997-98 fue ligeramente mayor, este representó solo el 4.5% del PBI, mientras que el FEN 1982-83 representó ceca del 7% del PBI. En segundo lugar, se puede decir que el impacto del FEN 1997-98 fue menor que el FEN 198283, a pesar que el FEN de este año fue más intenso, y existía mucha mayor inversión de capital, y por ello, existía mayor riesgo de daño. La similitud en los montos refleja el menor daño que se produjo, debido a que en el FEN 1997-98 no produjo sequía en el sur del país y a que se pudieron realizar acciones preventivas, dado el pronóstico temprano del evento. En tercer lugar, tanto el sector salud como la minería registraron daños muy por debajo de los de 198283, debido a que adoptaron políticas y acciones sectoriales de prevención de daños. Finalmente, los mayores daños registrados fueron a los sectores vivienda, educación y transporte, lo que puede asociarse a que muchas de las viviendas estaban localizadas en zonas de alta vulnerabilidad, y a que las carreteras están ubicadas en zonas de mayor exposición. B. Estimación de daños a nivel regional y sectorial8 La estimación de daños del FEN 1982-83 y 1997-98 se realizará considerando tres regiones: Piura, Lambayeque y La Libertad, que han sido las más afectadas por dichos eventos; y los sectores: agricultura, pesca, infraestructura y servicios básicos, vivienda y construcción, salud, transporte y comunicaciones, entre los más relevantes9. a) Agricultura y Pesca (producción) En el ámbito productivo, el FEN 1982-83 tuvo fuertes pérdidas en el sector primario como agricultura, pesca y minería, y también en el sector manufacturero. El total de pérdidas en las tres regiones bajo estudio fue de 204.0 millones de dólares, de los cuales el 91.2% correspondió a la región Piura (Ferradas, 2000). Cuadro 14: Daños en producción FEN 1982 / 1983, millones de US$ Región Valor de los daños Piura 186.1 Lambayeque 9.4 La Libertad 8.5 Total 204.0 Fuente: Elaboración propia tomado de (Ferradas, 2000). En el FEN 1997-98, los mayores impactos se dieron sobre la agricultura en la zona costera y principalmente en la zona norte del país. Según (Franco, 1991), Tumbes y Piura fueron las regiones donde el 85% de la agricultura se perdió irremediablemente. Esto significó unos 10 8 La información recopilada sobre los impactos del FEN 1982-83 y 1997-98 no es homogénea en cuanto al detalle territorial y sectorial. En el caso del FEN 1982-83, existe información sobre el impacto físico del daño, más no necesariamente sobre la valoración del mismo . En esta sección se utilizará la data disponible. 9 En los Anexos Nº2 al Nº5 se presentan los diferentes impactos del FEN 1997/1998 por sector económico y tipo de peligro, sobre la base de (CAF, 2000). 20 mil millones de soles de pérdida, especialmente en cultivos tradicionales como plátanos, arroz y soya. En Piura, de 111,974 hectáreas programadas solo se logró instalar el 53%, y de la superficie que se sembró, se perdió más del 40%. La cuenca del río Chicama (La Libertad) perdió 2,320 hectáreas de tierra fértil por erosión severa y recién en el año 2004 pudo reconstruirse el suelo para hacer posible el reinicio de nuevas campañas agrícolas en 1,600 hectáreas. Piura, Lambayeque y La Libertad concentraron una alta proporción de tierras afectadas (30% del total afectado a nivel nacional), la mitad de las cuales constituyeron pérdidas totales. Igualmente, en estas tres regiones se concentró el mayor valor de las pérdidas monetarias debido a la destrucción de la infraestructura de riego, destrucción de vías de comunicación que limitaron el acceso a zonas agrícolas y a la reducción de la productividad de cultivos como el plátano, cebolla, algodón en rama, arroz en cáscara, limón, caña de azúcar, camote, tomate, mango y marigold. Los daños totales en el sector agrícola ascendieron a 613 millones de dólares, siendo lo daños directos el 26.6% de los daños totales y que corresponden a los daños en los sistemas de riego y drenaje y tierras perdidas. El restante 73.4% incluyen las pérdidas de producción agropecuaria, y el costo de descolmatar los ríos. Cuadro 15: Daños totales del sector agropecuario FEN 1997-98 (Millones de dólares) Tipo de Daño o efecto Daños Totales Daños directos Daños indirectos Total 613.27 163.10 Sector Agrícola 613.16 162.99 Producción agrícola 235.51 Sistemas de riego y drenajes 337.58 122.93 Tierras perdidas 40.07 40.07 Sector ganadero 0.11 0.11 Fuente: Estimaciones de (CAF, 2000) sobre la base de cifras oficiales. 450.17 450.17 235.51 214.66 - Los efectos más adversos del FEN 1997-98 se empezaron a notar desde fines de marzo de 1997 con un aumento de la temperatura, que persistió todo el año 1997, e incluso hasta abril de 1998. Ello generó una reducción de la productividad de cultivos debido a la modificación del ciclo evolutivo de las plantas y a su desarrollo fisiológico. Además, las altas temperaturas favorecieron la proliferación de insectos y la aparición de plagas, contribuyendo aún más a la reducción de la producción. Cuadro 16: Superficie agrícola afectada, FEN 1997-98 Piura Superficie (has) Total % respecto al total nacional 11,078 5.4 Lambayeque 15,257 La Libertad Total Total Nacional Superficie Perdida (has) Total % Superficie Afectada (has) Total % 6,844 61.8% 4,234 38.2% 7.4 6,885 45.1% 8,372 54.9% 17,300 8.5 6,328 36.6% 10,972 63.4% 43,635 21.3 20,057 46.0% 23,578 54.0% 204,191 100 73,047 35.8% 131,144 64.2% Fuente: (CAF, 2000) 21 Las tres regiones bajo estudio tuvieron un total de 43.6 mil hectáreas dañadas, de las cuales 46% se declararon como superficie perdida y el 54% como superficie afectada. La región La Libertad fue la que recibió el mayor efecto negativo, aunque las tres regiones tuvieron similar impacto en cuanto a superficie perdida, alrededor de 6.8 mil hectáreas. En el caso de la región Piura, se afectaron un total de 11 078 hectáreas, de las cuales el 61.8% fue pérdida total, mientras que del total nacional perdido (204 191 hectáreas) sólo el 35.8% fue pérdida total. El valor estimado de las áreas de cultivos perdidas en dicha región se distribuye entre los valles del Alto Piura (43%), el Chira (37%), San Lorenzo (15%) y el Bajo Piura (5%). La mayor parte del valor de las áreas perdidas corresponde a frutales: plátano (33%) y papaya (17%), siguen en importancia el espárrago (11%) y el arroz (7%). En cuanto a la pesca, el FEN 1997-98 trajo como consecuencia cambios en las condiciones marinas que propiciaron que se modifique la concentración de las principales especies comerciales, como consecuencia de la migración hacia ambientes acuáticos más propicios. Así, a partir de marzo del año 1997, las condiciones cálidas del mar obligaron a la anchoveta a replegarse hacia la costa dentro de la franja de 20 millas, haciéndola más vulnerables a la flota pesquera. Posteriormente, este recurso migró hacia el sur. El comportamiento de sardina, jurel, merluza y caballa también siguieron el mismo patrón de la anchoveta aunque con ligeras variantes. En el sector pesquero de Lambayeque, se produjo una disminución progresiva de las especies hidrobiológicas tradicionales como el suco, cabrilla, tollo, afectando principalmente la alimentación de la población de menores recursos. Los langostinos, usualmente de la zona de Tumbes, migraron hacia la zona de Sechura; aunque los efectos adversos se dieron por la reducción de capturas en la zona de descarga de los ríos. La concha de abanico es una especie que reacciona positivamente a los FEN, encontrándose en este caso, mayores volúmenes en los bancos naturales de Samanco, Lobos de Tierra y Sechura. Se estiman que los daños totales al sector pesquero ascendieron a los 26.3 millones de dólares, de los cuales el 57% corresponde a daños directos sobre la infraestructura y el resto a pérdidas por captura de especies pelágicas y de langostinos. Las mayores pérdidas asociadas a la pesca están en la etapa de procesamiento y exportación, la cual se contabiliza bajo el sector industrial. Cuadro 17: Daño en la pesca FEN 1997-98 (Millones de dólares) Daños Daños Tipo de Daño o efecto Totales directos Daños indirectos Total 26.31 14.93 11.38 Daño a la infraestructura 14.93 14.93 - Reducción de captura 6.88 - 6.88 Langostinos 4.50 - 4.50 Fuente: (CAF, 2000) Durante el mes de febrero del año 1997, si bien se dio un crecimiento en la economía peruana dado por la industria agropecuaria y la construcción civil, se notó un efecto negativo sobre el PBI global dado por la pesca y manufactura, presentando la pesca una caída del 73,7%. La menor producción pesquera fue consecuencia de la fuerte reducción en los niveles de captura de anchoveta, los cuales llegaron casi a una reducción de 100%. Esto produjo una menor 22 elaboración de harina de pescado lo que a su vez incidió en el resultado del sector manufactura. En Piura, Austral, la principal empresa exportadora de harina de pescado disminuyó su producción en 59% entre los meses de Junio y diciembre de 1997 respecto al mismo periodo en 1996, período en el que había producido 19 mil toneladas (Cruzado, 1999), mientras que entre enero y marzo de 1998 dicha empresa no produjo absolutamente nada de harina. Con la presencia del FEN la industria de pescado congelado también dejó de exportar 37.5 millones de dólares. Entre junio de 1997 y mayo de 1998, la producción de congelados disminuyó considerablemente (48%) pese a que el alejamiento de la merluza se compensó en parte con la aparición del atún. Cuadro 18: Desembarque de productos pesqueros según destino FEN 1982-83 y FEN 1997-98 Rubros Consumo Humano indirecto Anchoveta Otras especies Consumo Humano directo Fresco Enlatado Congelado Curado TOTAL 1982 2,946 1,720 1,226 551 151 314 53 33 3,497 FEN 1982-83 1983 1,228 118 1,110 309 107 118 56 28 1,537 1984 2,741 670 2,071 547 186 148 181 32 3,288 1996 8,952 7,641 1,311 715 250 214 222 29 9,667 FEN 1997-98 1997 6,999 5,923 1,076 839 254 352 209 24 7,838 1998 3,696 1,205 2,491 614 249 218 129 18 4,310 Fuente: (CAF, 2000) b) Infraestructura y Servicios básicos De acuerdo a la información de (Ferradas, 2000), los daños físicos a la infraestructura por el FEN 1982-83 se estimaron en 323.8 millones de dólares en las regiones de Piura, La Libertad y Lambayeque. Sin embargo, la región Piura fue la más afectada, con casi el 80% de valor de los daños, los cuales se ubican principalmente en los sectores de hidrocarburos, transportes y comunicaciones, agricultura y vivienda. Cuadro 19: Daños físicos por sectores FEN 1982 – 1983 Consolidado de daños físicos en la infraestructura por lluvias e inundaciones a junio de 1983 (Millones de US$) Sector Piura Lambayeque La Libertad Total Agricultura 35.7 7.8 21.0 64.6 Pesquería 3.6 3.6 Industria 0.0 Energía 5.4 4.6 0.0 10.0 Hidrocarburos 105.9 105.9 Transporte y Comunicaciones 74.4 22.3 5.8 102.5 Turismo 0.03 0.03 Salud 0.6 0.2 0.1 0.9 Educación 2.8 0.4 0.3 3.6 Vivienda 29.5 2.3 0.6 32.4 Interior 0.3 0.3 Total 258.2 37.7 27.9 323.8 Fuente: Elaboración propia tomado de (Ferradas, 2000). 23 i) Agricultura De acuerdo al cuadro Nº9 durante el FEN 1997-98 el daño a infraestructura de riego y drenaje a nivel nacional alcanzó los 337 millones de dólares. En Piura este rubro significó el 87% de las perdidas, distribuidas en cuanto a infraestructura de riego y drenaje menor (36%) entre los valles del Medio y Bajo Piura (35%), San Lorenzo (23%) y el Chira (21%). El otro 21% en los valles del Alto Piura y Ayabaca, donde la mayor parte fueron canales afectados. El inventario de daños en la infraestructura de riego mayor se refiere exclusivamente a las obras del Proyecto Especial Chira Piura, sistema de riego controlado por esta institución estatal. De la infraestructura mayor de riego dañada, que se encuentra en funcionamiento, el 51% del monto estimado corresponde al canal Miguel Checa (que riega aproximadamente doce mil hectáreas). ii) Vivienda y Construcción Los mayores efectos del FEN en los asentamientos humanos se dieron en la costa, y en particular, en la costa norte; aunque en este caso las medidas preventivas tomadas en el año 1997 mitigaron en cierta medida la magnitud del daño. De acuerdo a cifras del INEI de 1998, se estimaron 107,527 unidades habitacionales afectadas a nivel nacional, siendo 31,300 destruidas o inhabitables. Los daños estimados en el sector ascendieron a 223 millones de dólares, siendo el 90% de los mismos daños a la infraestructura de vivienda y los enseres domésticos que se destruyeron o dañaron. Cuadro 20: Daños en el sector vivienda a nivel nacional, FEN 1997-98 (Millones de dólares) Daños totales Tipo de Daño o efecto Daños directos Daños Indirectos Total Nacional 223.27 201.84 21.43 Viviendas destruidas 28.82 28.82 Viviendas a reubicar 86.52 65.09 21.43 Viviendas dañadas 33.54 33.54 Daños menores 19.93 19.93 Reposición de enseres 54.46 54.46 Fuente: Estimaciones de (CAF, 2000) sobre la base de cifras oficiales. En la provincia de Piura los distritos más afectados fueron: La Arena, Tambogrande, Piura, Castilla, Catacaos y Curamori. En la ciudad de Piura, aún cuando los canales de drenaje funcionaron a plena capacidad, éstos no fueron suficientes para evacuar las aguas y evitar los aniegos. Los casos más críticos en el Alto Piura, estuvieron en Curamori, donde fue necesario evacuar 2,300 personas, en Tambogrande 330 y en La Arena 700. En la provincia de Paita un número significativo de viviendas fueron afectadas, debido a los flujos de lodo que cayeron por las quebradas de los cerros que circundan la ciudad. En Sechura, los daños a viviendas fueron menores a pesar de las permanentes inundaciones en las calles. En total 28 560 viviendas fueron afectadas en Piura. 24 Cuadro 21: Viviendas afectadas, 1998 Regiones Total Viviendas Afectadas Totalmente destruidas No habitables Parcialmente destruidas Afectadas levemente Total % Total % Total % Total % Total % Piura 28,560 41.3% 1,504 5.3% 4,806 16.8% 11,202 39.2% 11,048 38.7% Lambayeque 23,534 34.0% 2,612 11.1% 7,089 30.1% 6,570 27.9% 7,263 30.9% La Libertad 17,097 24.7% 1,666 9.7% 4,405 25.8% 4,693 27.4% 6,333 37.0% Total 69,191 100.0% 5,782 16,300 22,465 24,644 Fuente: (Ferradas, 2000). En la provincia de Lambayeque se destruyeron varios pueblos, pero lo que magnificó la destrucción fueron los continuos desbordes de los ríos La Leche y Motupe. La ciudad de Chiclayo fue afectada por las torrenciales lluvias caídas en solo 4 días del mes de febrero. Esta situación fue agravada por el desborde de los drenes existentes en la ciudad. En la provincia de Ferreñafe, se produjeron daños tanto por efecto de las lluvias como por los desbordes de canales de drenaje. El impacto de las lluvias sobre las quebradas originó inundaciones sobre Ferreñafe y Picsi. En total, 23,534 viviendas fueron afectadas en la región. En La Libertad, los mayores impactos se produjeron como consecuencia de las lluvias torrenciales y desborde de los ríos. La ciudad de Trujillo se inundó como consecuencia de una gran avalancha de lodo de la Quebrada San Idelfonso. Se estima que se derribaron unas 400 viviendas mientras que más de dos mil recibieron daño parcial. Las aguas que discurrieron alcanzaron hasta 1.5 metros de altura. Además, otras provincias con un significativo número de viviendas dañadas fueron Chepén, Ascope y Pacasmayo. En total, 17,097 viviendas fueron afectadas en la región. iii) Otros sectores El total de daños en los sectores de agua y saneamiento, energía, transporte, industria y comercio por el FEN 1997 – 98 fue de 1899.63 millones de dólares, de los cuales el 47% se debió a pérdida en infraestructura (daño directo) y la diferencia (1007.27 millones) se atribuye a la pérdida en la producción de bienes y servicios. De acuerdo con el cuadro Nº25, en el caso del sector agua y saneamiento, los daños ascendieron a 3.7% del total, es decir 71.1 millones de dólares, cifra reducida en virtud de las actividades de prevención realizadas; no obstante, en términos de flujo de servicios, se generaron mayores gastos de potabilización del agua, además de la reducción de los ingresos de las empresas lo cual significó 8 millones de dólares. De acuerdo con cifras proporcionadas por las Empresas Prestadoras de los Servicios de Agua y Saneamiento de Piura, Lambayeque y la Libertad, el total de población afectada fue de 1 686 736 personas, de las cuales el 42,9% correspondió a Piura y el 17.6% a La Libertad. El diseño inadecuado de las obras de drenaje pluvial y los sistemas de agua potable y alcantarillado, explica la vulnerabilidad de los sistemas frente a las amenazas generadas por el FEN 1997/98 (CAF, 2000), pese a las medidas preventivas tomadas10. 10 Ver (CAF, 2000, págs. 80-81) para mayor detalle sobre las medidas de prevención tomadas, así como las localidades beneficiadas con programas de reconstrucción. 25 En relación con el sector energía, los daños se concentraron en los sistemas hidroeléctricos (canales de captación de agua, túneles de conducción e instalaciones civiles y mecánicas de las bocatomas), tanto en las centrales de generación como en las líneas de transmisión y distribución. El estimado de daños alcanzó la cifra de 166 millones de dólares, de las cuales el 67% corresponden a daños directos a la infraestructura y el resto, se refiere a daños indirectos producidos por los elevados costos de generación al emplearse centrales térmicas y al cierre de la Central de Machu Picchu. No obstante, en el caso de la zona norte las centrales hidráulicas del Sistema Interconectado Centro Norte (SICN) no tuvieron mayores contratiempos y más aún, la abundancia de lluvias permitió una mayor utilización de las centrales, por lo que el porcentaje de producción de energía hidráulica alcanzó el 91% (CAF, 2000). En el sector salud, los daños a nivel nacional fueron de 34. 2 millones de dólares. De esta cifra, para la región norte los daños fueron de 11.3 millones de dólares, monto que incluye solo los desembolsos efectuados por el pliego correspondiente al Ministerio de Salud, en medidas de prevención y durante la atención de la emergencia. De acuerdo a (OPS, s/f) en la etapa previa al impacto, se realizaron inversiones de las diferentes direcciones para la mitigación y preparación, priorizándose las zonas de acuerdo con el Plan de Contingencia establecido. Estas medidas incluyeron la preparación de la infraestructura física, la capacitación de los recursos humanos, la compra de medicamentos e insumos, y otras medidas específicas, que se realizaron entre julio y diciembre de 1997, todo ello por un valor de 6.5 millones de dólares. Luego, durante el impacto, se destinaron aproximadamente 4.8 millones de dólares, para la compra de medicinas, gastos de material médico, movilización de brigadas y atención a la población afectada. En cuanto al daño en la infraestructura, se vieron afectados 557 establecimientos de salud, estimándose el daño en aproximadamente 2.2 millones de dólares La construcción de doce nuevos edificios, entre los que se cuentan los que reemplazarán a cinco establecimientos destruidos y siete por reubicar, costó aproximadamente 1.41 millones de dólares y la atención de los daños a la salud de los pobladores de las zonas afectadas alcanzó los 3.13 millones de dólares, que incluye las partidas correspondientes a acciones de prevención, control y tratamiento de cólera, paludismo, dengue, neumonía y otras dolencias. Finalmente, observamos en el siguiente cuadro que el presupuesto total para El Niño 1997-98 equivale a aproximadamente 18.0 millones de dólares Cuadro 22: Daños en el sector salud FEN 1997-98 Tipo de gasto US $ Gasto de prevención 6,461,721 Gastos de atención a la emergencia 4,844,066 Presupuesto de rehabilitación de la infraestructura 6,696,970 Total 18,002,757 Fuente: (OMS, 2000) El monto de daños estimados por la (CAF, 2000) fue de 34.2 millones de dólares, de los cuales 30.6 millones fueron daños directos a la infraestructura y equipamiento del sector y el resto corresponde a los costos de reubicación de los centros hospitalarios. 26 Cuadro 23: Daños en el sector salud FEN 1997-98 Tipo de gasto Daños totales Daños Directos Daños Indirectos Rehabilitación y reconstrucción de un hospital y 5 centros de salud 34.2 30.6 3.6 Fuente: (OMS, 2000) Los efectos más fuertes en la infraestructura de salud se dieron en las regiones de Tumbes, Piura, Lambayeque y La Libertad. De los 557 establecimiento de salud afectados, 60% estuvo localizado en la costa norte; la mayoría puestos de salud. El departamento de Piura fue el más afectado con 172 locales dañados, La Libertad con 75 y Lambayeque con 67. Cuadro 24: Establecimientos de salud afectados por FEN 1997-98 Dirección de Puestos Centros Hospitales Total salud Piura 89 30 1 120 Lambayeque 30 36 1 67 La Libertad 54 18 3 75 Total Nacional 348 192 15 557 Fuente: (CAF, 2000) El sector educación también se vio afectado por el FEN 1997-98, principalmente por el daño a la infraestructura educativa y al equipamiento, que fue valorizado en 227.71 millones, de los cuales el 95.3% correspondió a daños en 2,873 centros escolares de nivel primarios, secundarios y tecnológicos, que se anegaron y se destruyeron o dañaron parcialmente. Del total de daños en centros educativos, Piura el que tuvo mayor cantidad de locales escolares dañados. 27 Cuadro 25: Daños directos e indirectos en diversos sectores, FEN 1997-98 (Millones de dólares) Daños Daños Daños Participación Tipo de daño o efecto Totales directos indirectos sectorial Sistemas de Agua Potable y Saneamiento 3,3% Total nacional 71.10 63.40 7.69 Reconstrucción de los sistemas de agua y alcantarillado 63.40 63.40 Menores ingresos de las empresas 5.39 5.39 Mayores gastos para el suministro 2.30 2.30 Energía 7.7% Total nacional 166.10 111.09 55.01 Daño en centrales hidroeléctricas 101.63 101.63 Ampliación central térmica 7.26 7.26 Daños en transmisión 8.61 8.61 Daños en distribución 0.85 0.85 Mayores gastos en generación y menores ingresos 47.75 47.75 Salud 1.6% Rehabilitación y Reconstrucción de un hospital y 34.21 30.64 3.57 5 centros de salud Educación 10.5% Total Nacional 227.71 224.13 3.57 Locales educativos 217.00 213.43 3.57 Reposición de equipos, mobiliario y material 10.71 10.70 -educacional Transporte 33.2% Total nacional 718.61 604.86 113.75 Total Transporte carreteras 686.80 573.05 113.75 Rehabilitación 104.78 104.78 carreteras asfaltadas(1,944km) 57.26 57.26 puentes(12) 27.01 27.01 caminos secundarios(931km) 15.34 15.34 caminos vecinales(14,483km) 5.18 5.18 Reconstrucción 582.02 468.27 carretera asfaltada(2,073km) 326.75 272.03 113.75 puentes(35) 60.39 146.31 54.72 caminos varios(18,891km) 195.59 49.93 49.28 Total Transporte ferroviario 31.81 31.81 9.75 Industria 31.2% Total Nacional 675.43 7.25 668.18 Industria petrolera 10.50 10.50 Industria pesquera 561.75 561.75 Agroindustria 93.32 93.32 Pequeña y mediana industria 9.86 7.25 2.61 Comercio 14.1% Total nacional 268.39 105.75 162.64 Pequeño y mediano comercio 158.61 105.75 52.86 Comercio de productos agropecuarios 109.79 109.79 2,161.56 1,147.12 1014.41 Total 53.1% 46.9% Participación por tipo de daño Fuente: Estimaciones de (CAF, 2000) sobre la base de cifras oficiales. En el caso del sector transporte, el costo total de reconstrucción y rehabilitación de la infraestructura de caminos (principal, secundario y vecinal) alcanzó la cifra de 686 millones de dólares. De ellos, 573 corresponden a daños directos en la infraestructura y el restante, 28 representa el mayor costo en que habría incurrido el transporte de carga y personas, debido al mayor tiempo requerido para transitar por los caminos en mal estado. Los impactos más graves en la red vial se produjeron en la costa norte del país. La carretera Panamericana Norte fue inicialmente afectada en la región Tumbes debido a la activación de las quebradas que la cruzan. A mediados del mes de febrero de 1998, se cerró el tránsito por varias semanas entre Piura y Lambayeque, por efectos del cruce del río La Leche. Los cruces alternativos (Motupe-Chulucanas-Piura) fueron colapsando también debido al daño ocasionado en los puentes. A nivel regional, en el caso de Piura, el río Chira y el río Piura afectaron diversas quebradas produciendo en algunos casos, la erosión de las carreteras, la caída de taludes y bloqueos, puentes destruidos, aniegos, entre otros. El colapso de los puentes Simón Rodríguez, Bolognesi san Miguel de Piura y Sojo, son solo algunos ejemplos. En el caso del Lambayeque, los ríos Cascajal, la Leche/Motupe, Chancay/Lambayeque y Zaña causaron también erosión de puentes y de las carreteras, con el consecuente cierre de vías. En La Libertad, los ríos Jequetepeque, Chicama, Moche y Virú ocasionaron erosión en las carreteras. De acuerdo con (CAF, 2000), adicionalmente a los sectores analizados, existieron daños en la industria petrolera, pesquera, la agroindustria y la pequeña y mediana industria; así como el sector comercio. En el caso de la industria de hidrocarburos, si bien la producción petrolera nacional solo se redujo en 1.8% por espacio de tres a cuatro meses, se produjeron algunos daños en los ductos que llevan el petróleo hasta los centros de refinación. Este es el caso de la refinería de Talara ubicada en Piura, cuyas pérdidas fueron de 10.5 millones de dólares. En el sector pesquero, la reducción en la captura pesquera tuvo impacto en la industria pesquera de fabricación de harina de pescado, ya que las pérdidas alcanzaron cifras de 561 millones de dólares, considerando dos años para la recuperación de los stocks de recursos. Asimismo, como consecuencia del impacto en la producción agrícola, numerosas agroindustrias redujeron su actividad, con lo que se generó una pérdida de 93 millones de dólares. Finalmente, las inundaciones y avalanchas de lodo dañaron también la infraestructura de los pequeños y medianos comercios. Además, se dejaron de comercializar algunos productos agropecuarios que se perdieron por la emergencia. Para el cálculo del daño en el sector se estimó que la actividad comercial se detuvo por un periodo de entre 1 y 3 semanas, lo que arrojó, según (CAF, 2000) un monto de 268 millones de dólares. 3.2 Análisis ex Ante: Potenciales daños de un FEN intenso en la década del 2010 El cálculo del daño potencial de un FEN intenso para el año 2010 requiere establecer varios supuestos, debido a que la información existente no se encuentra suficientemente detallada a nivel regional. Además, hay que considerar que han trascurrido más 12 años desde el último FEN, periodo en el cual las regiones han tenido un desarrollo acelerado, debido al proceso de descentralización y a los mayores niveles de inversión y crecimiento del país, lo cual implica mayores niveles de riesgo, por la mayor cantidad de activos y actividad económica existente. 29 Dos indicadores que muestran los cambios ocurridos en más de una década en las regiones son el crecimiento de la población y el índice de pobreza. En las tres regiones bajo estudio se ha producido un incremento significativo de la población entre los años 1997-2010: Lambayeque incrementó su población en 17.3%, Piura en 19% y La Libertad en 25.6%. Asimismo, mientras que Lambayeque y La Libertad han disminuido el porcentaje de población en pobreza entre los años mencionados, de 49.9% a 35.3% y de 43.4% a 32.6%, respectivamente; Piura ha incrementado su población en situación de pobreza de 34.5 a 42.5%. Ello último refleja el hecho que la mayor riqueza generada en la región no ha estado adecuadamente distribuida. Del mismo modo, las tres regiones han experimentado un crecimiento sustancial del PBI, lo que refleja el mayor valor de los activos de la región. La Libertad es la región que ha generado mayor valor agregado del 1997 al 2010, básicamente debido a las inversiones en el sector minero (producción de oro) y agrícola de exportación (espárragos, arroz y caña de azúcar). Esta región tuvo un crecimiento del PBI de 58.4% en el período 2001-2010, mientras que Lambayeque y Piura registraron un crecimiento de 58.4% y 68.7% respectivamente, en similar período. La estimación de los daños potenciales a nivel regional se ha realizado considerando una serie de supuestos y variables proxys, debido a la limitada información existente a nivel de región sobre los costos de los daños, activos afectados y el valor de los activos. En particular, el análisis de pérdidas potenciales del FEN se ha realizado en tres sectores: agricultura, vivienda y transporte, los cuales constituyen los más afectados con los FEN. Finalmente, la información referente a los daños ocasionados por el FEN 1982-83 es bastante menos consistente que la del FEN 1997-98. Los estudios existentes en el primer caso, analizan los impactos pero no todos lo cuantifican, y si lo hacen, utilizan metodologías no explícitas, mientras que la información sobre el FEN 1997-98 es más profusa y el estudio realizado por CAF (2000) constituye la fuente más consistente y detallada. Es por ello, que las proyecciones de este estudio se basan en los impactos del FEN 1997-98 y en sus estimaciones de daño. A. Estimación de daños en el sector agrícola Para estimar los daños totales del sector agricultura al año 2010, se realizó la estimación sobre la base del daño total en el sector de (CAF, 2000), dividido en daño directo e indirecto (Ver cuadro 15). Se considera daño directo a los impactos negativos en activos, como las tierras perdidas, daño a los sistemas de riego y drenaje; mientras que se considera daño indirecto al daño a la producción agrícola. A continuación, se muestran las estimaciones para cada tipo de daño. Daño directo: tierras perdidas Para estimar el daño directo de las tierras perdidas, en primer lugar, se estimó el porcentaje de daño de las hectáreas cosechadas por región, sobre la base del total de superficie cosechada en el año 1996, previo al FEN (ver cuadro 16). 30 Región Cuadro 26. Superficie dañada por región (ha.) Superficie Superficie perdidas o Cosechada Porcentaje de daño afectadas 1996 1997 Lambayeque 97,514 15,257 15.6% La Libertad 162,364 17,300 10.7% Piura 423,083 11,078 2.6% Fuente: CAF, INEI En segundo lugar, se obtuvo el costo por hectárea dañada para el año 2010 (ver cuadro 27). Para ello, se usaron los datos del daño por tierras perdidas del año 1997 y el total de hectáreas dañadas. Es importante mencionar que se consideró el monto total de daños estimados por (CAF, 2000) para este rubro (US$ 40.1 millones), considerando que la zona norte del país fue la más afectada; además, para llevar esa información al año 2010, se usó una tasa de capitalización de 10%. Debe tomarse en cuenta que esta estimación no incluye el mayor valor que podría tener cada hectárea en la actualidad, dado el mayor grado de tecnificación que se ha desarrollado en la agricultura costera en la última década. Ello implica que la estimación realizada en este punto subestima los potenciales daños a nivel de tierras perdidas. Cuadro 27. Costo por ha. dañada (US$) Indicador 1997 Daño por tierras perdidas (millones US$) Total ha. 40.1 43,635 Costo por ha. Dañada (US$) 919.0 Costo por ha. dañada en valores 2010 (US$) 3,172.6 Fuente: (CAF, 2000) Finalmente, con la información anterior y usando el número de hectáreas cosechadas para el año 2010, se obtuvo el daño directo potencial por tierras pérdidas para las tres regiones (ver cuadro 28). Cuadro 28. Estimación del daño directo por tierras perdidas (US$) Porcentaje de daño Costo por ha. dañada en valores 2010 (US$) Daño directo por tierras perdidas 217,168 15.6% 3,173 107,798,398 Lambayeque 126,462 10.7% 3,173 42,749,396 La Libertad 239,340 2.6% 3,173 19,882,215 Ha. cosechadas 2010 Piura Región 170,430,009 Total Elaboración propia. Daño directo: sistema de riego y drenaje Para la estimación del daño en los sistemas de riego y drenaje, no se contó con la información sobre el número de sistemas afectados y la longitud de los mismos, por lo que se utilizó como 31 aproximación la inversión en infraestructura de riego y otras obras de infraestructura, realizada por los Gobiernos Regionales, durante el período 1999 a 2010, con información del Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado (SIAF). La estimación incluye una tasa de depreciación de las inversiones de 3% anual11, una capitalización de la información al 2010 con una tasa de 10%, y una conversión a dólares, utilizando el tipo de cambio vigente al 2010 (S/. 2.83 por dólar). Los resultados muestran un total de US$ 727.8 millones de inversión acumulada en irrigación y actividades relacionadas a la agricultura en las tres regiones. Cuadro 29. Inversión en infraestructura de riego y diversa, 1999 - 2010 Región Piura Total US$ 2010 328,407,720 Lambayeque 101,321,190 La Libertad 298,108,627 Total 727,837,537 Fuente: Elaboración propia sobre SIAF. Ahora bien, para tratar de corroborar esta valoración, se buscó validar esta información utilizando los datos de la (CAF, 2000) para el FEN 1997/1998. Al respecto, se estimó la relación entre la valoración de los sistemas de riego afectados y la cantidad de tierras afectadas. De esta manera, se calculó una razón matemática entre el daño en sistemas de riego y drenaje en 1997 y el daño estimado para las tierras perdidas (ver cuadro 28), considerando la información de (CAF, 2000) aplicable a las tres regiones. El resultado es una relación de 3.1 a 1. Cuadro 30. Razón para estimación de daños Indicadores (millones de US$) 1997 Daños directos de sistema de riego y drenaje Tierras perdidas 122.9 40.1 3.1 Razón Fuente: (CAF, 2000), BCRP De esta forma, considerando la información del Cuadro 29 sobre la estimación del daño por tierras perdidas, se aplicó la razón estimada, bajo el supuesto de que se mantiene la relación entre el daño de sistemas de riego y drenaje con el de tierras afectadas para el período 2010. Cuadro 31. Estimación del daño directo por sistema de riego y drenaje (US$) Daño directo Daño directo por Región por tierras Razón sistema de riego perdidas y drenaje Piura 107,798,398 3.1 330,465,262.8 Lambayeque 42,749,396 3.1 131,051,952.0 La Libertad 19,882,215 3.1 60,950,641.6 Total 522,467,856 Elaboración propia Como se observa, la información del SIAF supera en cerca del 40% el daño estimado con la información de (CAF, 2000) (Cuadros 29 y 31), a nivel de las tres regiones, así como muestra diferencias significativas entre las regiones, notándose un importante nivel de inversión para el 11 Se asume que la infraestructura puede brindar beneficios a lo largo de 33 años. 32 caso de La Libertad. Es por ello que para fines de este estudio se utilizará la información estimada con los datos del SIAF al 2010, es decir, la información del Cuadro 29, pero considerando distintos escenarios de impacto. Sin embargo, la utilización de la inversión en infraestructura de riego 1999-2010 sólo consideraría la nueva inversión y no el stock previo, por lo que se tendrá que hacer un estimado del daño sobre la infraestructura existente al año 1997. Utilizando la información del valor del daño en sistemas de riego y drenaje de 1997 según CAF, US$ 122.9 millones, se hizo el supuesto que solo el 50% del daño se repetiría en el año 2010, es decir, parte del capital (infraestructura) dañado ha sido repuesto a la actualidad. Este monto ha sido distribuido en las regiones de acuerdo a la participación en las hectáreas afectadas por El Niño y han sido actualizadas con una tasa de 10%. Cuadro 32. Estimación del daño por sistema de riego y drenaje previo al año 1997 (US$) Daño directo por Participación de sistema de riego Región has. Afectadas y drenaje previo 1997 a US$ 2010 Piura 0.25 53,870,000 Lambayeque 0.35 74,190,000 La Libertad 0.40 84,130,000 212,190,000 Total Elaboración propia Ahora bien, se asume que la inversión en infraestructura de riego por US$ 727.84 millones se encuentra expuesta a condiciones de peligro de un FEN intenso, dado que se encuentra ubicada en alguna de las tres regiones que son más afectadas por este fenómeno climático. No obstante, el desastre que puede generarse dado el nivel de exposición de la infraestructura va a depender de las condiciones de fragilidad y de resiliencia de la misma. Dado que no se cuenta con información detallada sobre dichas condiciones para cada uno de los proyectos que dieron origen a esa infraestructura, es que se hace necesaria la elaboración de escenarios sobre el potencial daño que se puede generar en dicha infraestructura. Al respecto, considerando los daños ocurridos por la ocurrencia del FEN 1997/1998 en el sector agricultura, así como el PBI agrícola de las tres regiones, es posible plantear tres escenarios de potencial daño: Región Cuadro 33. Escenarios de pérdidas en infraestructura, por nivel de daño Inversión en Daño directo por Escenario I Escenario II Escenario III infraestructura sistema de riego y de riego y otro drenaje previo tipo de 10% 30% 50% a US$ 2010 infraestructura Piura 53,870,000 328,407,720 86,712,285 152,393,829 218,075,373 Lambayeque 74,190,000 La Libertad 84,130,000 101,321,190 84,325,807 104,590,045 124,854,283 298,108,627 727,837,537 113,939,512 173,561,237 233,182,963 Total 212,190,000 284,977,604 430,545,111 576,112,619 Elaboración propia 33 Se ha planteado un escenario de menor daño (10% de la inversión total) hasta un escenario de mayor daño (50%), que corresponde a la relación entre el valor del daño del FEN 1997/1998 y el PBI Agrícola de ambos años (50.6%) en 1998. Los resultados de los escenarios incluyen el daño de la infraestructura preexistente al año 1997. Daño indirecto: producción agrícola Para estimar el daño indirecto se tomó el valor bruto de la agricultura por departamentos (PBI agricultura). Así, en primer lugar, se estimó el porcentaje de daño en el PBI agrícola por departamentos a causa del FEN 1997/1998 (ver cuadro 34). Cabe precisar que para el caso de Piura y Lambayeque este porcentaje de daño está medido a través de la variación porcentual del PBI agricultura 1996 –1998, es decir, del impacto del FEN 1997/1998 en el PBI de dos años12 más el crecimiento perdido, expresado como la tasa de crecimiento del PBI de 19951996. Sin embargo, para el caso de La Libertad el porcentaje de daño está medido como la diferencia entre la tasa de crecimiento del PBI agricultura 1995-1996 y la tasa de crecimiento del PBI agrícola 1996-1998. En otras palabras, está medido como la caída en puntos porcentuales del PBI agrícola para los años en que ocurrió el FEN, ya que como se observa entre 1995 y 1996, el PBI sectorial de esta región había subido 20.6% y por tanto lo que se atribuye al FEN es el menor crecimiento generado entre los años 1996 y 1997. Región Piura Cuadro 34. Cambios en el PBI en Agricultura, caza y silvicultura, por Región (precios constantes de 1994) Var. % Var. % 1995 1996 1997 1998 98/96 96/95 601 580 585 414 -31.2% 3.5% Porcentaje de Daño 34.7% Lambayeque 595 614 451 552 -10.1% 3.2% 13.3% La Libertad Fuente: INEI. 759 916 830 987 7.7% 20.6% 12.8% De esta forma, se observa que la producción en Lambayeque y La Libertad se vio afectada en un 13%, mientras que en el caso de Piura el daño es de 34.7%. Debe tomarse en cuenta que estas estimaciones han asumido que el daño en la producción corresponde a la afectación ocurrida en el PBI de dos años. Ciertamente, se podría argumentar que los impactos en producción se podrían percibir en un período de tiempo mayor. No obstante, con el objetivo de ser conservadores en el estudio, se ha asumido solo dos periodos de afectación. Ahora bien, otra forma de analizar el daño en producción es a través de la estimación de un Índice de Daño, considerando el impacto generado en la producción por el FEN 1997 / 1998. Al respecto, considerando la información de (CAF, 2000), se pueden construir dos escenarios: el primero que asume que el 30% del total del daño ocasionado en la producción agrícola correspondió a las tres regiones bajo análisis y otro escenario que asume un 50%. Aunque estos porcentajes pueden ser modificados, lo importante es que permite determinar un valor del daño en relación con el PBI regional. 12 Se está considerando implícitamente que el efecto del FEN en la producción agrícola es de dos años. Algunos estudios señalan que ese fue el caso del FEN 1982-83, mientras que el FEN 1997-98 tuvo efectos hasta cinco años después. Debido a que no era posible sustentar la causa ni el efecto real del impacto, se consideró prudente trabajar con dos años de impacto, debido a las fluctuaciones observadas del PBI. 34 Indicador Daño indirecto total (millones de US$) Cuadro 34. Índice de daño 2010, dos escenarios 1997 Escenario A (30%) Escenario B (50%) % de % de Mill. US$ Mill. US$ Variación Variación 235.1 30% 70.53 Valor del PBI Agrícola en 1997, 3 Regiones (millones de US$) Valor del Índice de Daño 50% 117.55 942.5 942.5 0.0748 0.1247 Fuente: (INEI, 2012) (CAF, 2000), Elaboración propia. Finalmente, con los datos anteriores (Cuadros 34 y 35) y usando el PBI agrícola del año 2010 para cada región, se estimó el daño indirecto en agricultura en las tres regiones bajo tres escenarios posibles: Cuadro 35. Escenarios para el daño indirecto en agricultura (US$) Región PBI agricultura 2010 (US$) Índice como porcentaje de Daño (Daño Total / PBI de 1997) Escenario I Piura Lambayeque La Libertad Porcentaje de daño (cambio en el PBI 1998 / 1996) Escenario II Escenario III Daño indirecto total (US$) Escenario I Escenario II Escenario III 53,721,300 149,499,235 47,979,798 430,746,638 0.075 0.125 34.7% 32,232,780 360,049,186 0.075 0.125 13.3% 26,942,488 44,904,147 1,149,870,134 0.075 0.125 12.5% 86,044,807 143,408,011 147,632,616 145,220,075 242,033,458 345,111,649 Total Fuente: (CAF, 2000; INEI, 2012; MEF - SIAF, 2012). Elaboración propia. Como se observa, el daño en producción podría generar entre US$ 145.22 a US$ 345.11 millones en pérdidas, donde la región Piura y La Libertad son las que más se podrían ver afectadas, dado el desarrollo que ha tenido dicho sector en la región. Daño total agricultura La sumatoria de los daños directos e indirectos estimados constituyen la proyección de daño total en agricultura para el año 2010 (ver cuadro 37). 35 Cuadro 36. Escenarios de daños totales estimados en el sector agricultura 2010, millones de US$ Daño directo Daño indirecto Región Daño total (US$) Sistema de riego Producción Tierras perdidas y drenaje agrícola Piura 107.80 Lambayeque 42.75 La Libertad Escenario I 86.71 32.23 226.74 84.33 26.94 154.02 19.88 113.94 86.04 219.87 Total 170.43 284.98 145.22 600.63 % participación 28.43% 47.4% 24.2% 100.0% Piura 107.80 53.72 313.91 Lambayeque 42.75 104.59 44.90 192.24 La Libertad 19.88 173.56 143.41 336.65 Total 170.43 430.55 242.03 843.01 % participación 20.2% 51.1% 28.7% 100.0% Piura 107.80 149.5 475.37 Lambayeque 42.75 124.85 47.98 215.58 La Libertad 19.88 233.18 147.63 400.70 Total 170.43 576.11 345.11 1,091.65 % participación 15.6% 52.8% 31.6% Fuente: (CAF, 2000; INEI, 2012; MEF - SIAF, 2012). Elaboración propia. 100.0% Escenario II 152.39 Escenario III 218.08 Como se observa, se han planteado tres escenarios posibles que muestran un nivel de daños que se encuentra entre los US$ 601 millones y US$ 1,092 millones, considerando diferentes niveles de daño en la infraestructura de riego y en la producción agrícola. Los resultados muestran que los daños en la región Piura fluctúan entre US$ 226.74 millones y 475.4 millones, es decir, varían en un rango mayor al 100% dependiendo del escenario; en Lambayeque los daños fluctúan entre US$ 154.0 millones y US$ 215.6 millones, con un rango de variación de 40% dependiendo del escenario; y en La Libertad los daños fluctúan entre US$ 219.9 millones y US$ 400.7 millones, es decir, con un rango de variación de 82% dependiendo del escenario. Esta mayor exposición de la región Piura y La Libertad se deben a que entre 1999 y 2010, dichas regiones han realizado elevada inversiones en el sector. B. Estimación de daños en el sector vivienda La estimación del daño en el sector vivienda se realizó utilizando la información de viviendas afectadas por el FEN 1997 - 98, por tipo de afectación. En primer lugar, se tomó la información obtenida por (Ferradas, 2000) y la del Censo de Población y Vivienda 2007 (INEI, 2009), para obtener los porcentajes de daño y el número de viviendas afectadas (ver cuadro 38). 36 Cuadro 37. Número de viviendas afectadas por el FEN 1997/1998 Total de Viviendas Afectadas Región Piura Lambayeque La Libertad Total % 28,560 23,534 17,097 69,191 Número de viviendas por nivel de afectación Totalmente destruidas No habitables Parcialmente destruidas Afectadas levemente 1,504 2,612 1,666 5,782 8.4% 4,806 7,089 4,405 16,300 23.6% 11,202 6,570 4,693 22,465 32.5% 11,048 7,263 6,333 24,644 35.6% Fuente: (Ferradas, 2000). Para tener una estimación del porcentaje del daño, se aplicó al número de viviendas de cada región, según el Censo de 1993, la tasa de crecimiento intercensal para obtener el número de viviendas proyectadas para el año 1998. Con ello, se estimó el porcentaje de daño, entendido como la división del total de viviendas afectadas entre el total de viviendas proyectadas para el año 1998 (ver cuadro 39). Este porcentaje de daño será útil para estimar el valor económico del daño al 2010. Cuadro 38. Porcentaje de viviendas afectadas en relación con el total de viviendas Número de Tasa de viviendas ocupadas crecimiento 1993 (A) anual intercensal Región Piura Lambayeque La Libertad Total 262,389 169,325 285,692 717,406 2.36% 2.39% 1.93% Número de viviendas proyectadas a 1998 (B) 294,816 190,538 314,328 799,682 Total de viviendas afectadas FEN 1998 ( C) 28,560 23,534 17,097 69,191 Porcentaje de viviendas afectadas (C/B) 9.69% 12.35% 5.44% 9.64% Fuente: (INEI, 2009) Elaboración propia. Ahora bien, un segundo escenario de análisis es considerar que las viviendas afectadas por el FEN 1997-98 fueron fundamentalmente las viviendas más vulnerables, definidas como aquellas que están construidas en cuanto a piso y paredes con materiales más frágiles13. Al respecto, utilizando la información del Censo de Vivienda 1993, se llegó al siguiente resultado: Cuadro 39. Porcentaje de viviendas en condiciones vulnerables afectadas Región Número de viviendas proyectadas a 1998 (A) Total de viviendas afectadas FEN 1998 ( B) Piura Lambayeque La Libertad Total 294,816 190,538 314,328 799,682 28,560 23,534 17,097 69,191 Total de Viviendas en condiciones vulnerables según Censo 1993, proyectadas a 1998 (C) 209,648 139,640 216,779 566,067 Porcentaje de viviendas en condiciones vulnerables, 1993 (C/A) 71.11% 73.29% 68.97% 70.79% Porcentaje de viviendas vulnerables afectadas (B/C) 13.62% 16.85% 7.89% 12.22% Fuente: (INEI, 2009). Elaboración propia. 13 Las viviendas consideradas en buenas condiciones, de acuerdo con el Censo 1993, son aquellas que tienen condiciones adecuadas en pisos y paredes: piso de cemento, loseta, parquet o madera pulida y en el caso de las paredes, ladrillo, madera o piedra. Por diferencia, las viviendas en condiciones vulnerables, son aquellas que resultan de restar del total de viviendas ocupadas, aquellas en buenas condiciones. 37 De esta forma, se observa que el porcentaje de afectación promedio, 12.22% es mayor que en el escenario anterior, 9.64%, dado que en este caso, el número total de viviendas vulnerables es sólo una parte del total de viviendas en las tres regiones. Ahora bien, para estimar el valor monetario del daño, se utilizó el daño total en el sector vivienda para todo el Perú de (CAF, 2000), estimado en US$ 223.27 millones, desagregado por el porcentaje de viviendas afectadas por cada región para obtener el valor del daño (ver cuadro 41) por región. Cuadro 40. Valor del Daño total en el sector vivienda 1997/1998 (millones de US$), por región Porcentaje de daño en número de viviendas Costo total (US$) Piura 41.3% 92,159,258 Lambayeque 34.0% 75,941,035 La Libertad 24.7% 55,169,707 100.00% 223,270,000 Región Total Elaboración propia sobre la base de (CAF, 2000; Ferradas, 2000). El segundo paso para estimar el valor del daño por tipo de afectación en la vivienda (viviendas afectadas, totalmente, destruidas, entre otros) por región, implicó utilizar la proporción de viviendas dañadas en cada región por tipo de afectación (cuadro 21), obteniéndose los resultados que se muestran en el cuadro 42. Cuadro 42. Valor del daño por vivienda por tipo de afectación (US$) Totalmente destruidas No habitables Parcialmente destruidas Afectadas levemente Piura 10,461 9,828 1,635 985 Lambayeque 8,620 8,099 1,347 812 La Libertad 6,263 5,883 979 590 Región Elaboración propia. De esta forma, por ejemplo en la región Piura, el valor del daño unitario, es decir, en una vivienda que queda como no habitable se estima en US$ 9 828 dólares, que difiere del valor estimado para La Libertad, que es de US$ 5 883 dólares. Dicha diferencia podría deberse a que la Región Piura es una región más expuesta (por la intensidad del FEN) y por tanto, a un mismo nivel de fragilidad (supuesto), mayor nivel de daño. El tercer paso implicó estimar el potencial de viviendas dañadas por región, para lo cual se utilizó data del Censo Nacional de Población y Vivienda 2007 (INEI, 2009). Con estos datos se estimó el número de viviendas consideradas en condiciones vulnerables en relación con el total de viviendas en las tres regiones bajo estudio (ver Cuadro 42). 38 Cuadro 41. Porcentaje de viviendas en condiciones vulnerables, al 2007 Número de viviendas en condiciones vulnerables al 2007 (A) Región Número total Participación en el de Viviendas al total (%) 2007 (B) Porcentaje de viviendas e condiciones vulnerables, 2007 (A/B) Piura 247,547 38.2% 372,187 66.5% Lambayeque 147,589 22.8% 241,271 61.2% La Libertad 252,559 39.0% 364,226 69.3% 647,695 100.0% 977,684 66.2% Total Fuente: (INEI, 2009). Elaboración propia. Una diferencia importante es que el porcentaje de viviendas en condiciones vulnerables por fragilidad (piso, pared) entre el 2007 y 1993 ha disminuido para las regiones de Piura y Lambayeque en más de 5 y 10 puntos porcentuales respectivamente, pero en el caso de La Libertad, dicho porcentaje se ha incrementado ligeramente. Esta modificación en el grado de vulnerabilidad puede afectar el resultado global de la estimación para el sector. Finalmente, para determinar el daño potencial en el 2010, se utilizó la tasa de crecimiento intercensal del número de viviendas, de tal manera de obtener el número de viviendas en condiciones vulnerables en el 2010. Asimismo, la valorización de daños por tipo de afectación (cuadro 42) en la vivienda se ha actualizado al 2010 utilizando una tasa de capitalización de 10%. Para estos cálculos se han estimado dos escenarios, considerando las condiciones de vulnerabilidad por fragilidad de las viviendas: i) ii) el moderado, en el cual los daños son más reducidos porque se ha utilizado el porcentaje de viviendas afectadas por el FEN 1997 – 1998 sobre el total de viviendas en condiciones vulnerables proyectadas al 2010 (ver cuadro 40). el pesimista, entendido como aquel en que los daños son mayores, ya que se utiliza el porcentaje de viviendas dañadas por el FEN 1997 – 1998 sobre el total de viviendas proyectadas al 2010. (ver cuadro 39). 39 Cuadro 42. Escenarios de potencial daño por tipo de afectación de la vivienda al 2010, en dólares Región Número viviendas en condiciones vulnerables, proyectado al 2010 Valor en dólares, 2010 Totalmente destruidas No habitables Parcialmente destruidas Afectadas levemente Total ESCENARIO I MODERADO Piura 265,473 62,528,290 187,715,046 72,768,870 43,240,417 366,252,623 Lambayeque 158,420 80,170,030 204,413,914 31,508,345 20,986,133 337,078,422 La Libertad 267,457 40,399,183 100,352,941 17,781,545 14,457,213 172,990,881 Total 691,350 183,097,503 492,481,901 122,058,760 78,683,762 876,321,926 ESCENARIO II PESIMISTA Piura 399,139 66,852,938 200,697,993 77,801,788 46,231,056 391,583,775 Lambayeque 258,977 96,048,233 244,899,438 37,748,781 25,142,574 403,839,026 La Libertad 385,711 40,180,465 99,809,637 17,685,277 14,378,942 172,054,321 203,081,635 545,407,068 133,235,845 1,043,827 Total Elaboración propia. 85,752,573 967,477,122 De este modo, el escenario moderado supone una pérdida potencial para las tres regiones en el sector vivienda de 876.3 millones de dólares, mientras que el escenario pesimista muestra una pérdida potencial de 967.5 millones de dólares. Los resultados por región difieren en cada escenario, lo cual se debe a que el número de viviendas vulnerables por región no mantiene la proporción del número total de viviendas. C. Estimación del daño en el sector transporte El caso del sector transporte, se busca encontrar una relación entre el daño generado por el FEN 1997/1998 y el nivel de infraestructura y/o producción en el sector correspondiente, para posteriormente proyectar dicha relación sobre la situación de dicho sector al 2010. El problema para este sector, que es no ha sido posible contar con información detallada sobre la valorización de los impactos en términos de infraestructura afectada, días de afectación de las vías (lo que puede ser útil para estimar las actividades económicas afectadas en las regiones, entre otros). Dada esta limitante, no ha sido posible aplicar la metodología utilizada en los otros dos sectores. No obstante, con el fin de tener estimaciones, por lo menos referenciales, se ha utilizado la información del SIAF en términos de la inversión regional en el sector transporte, que está fundamentalmente limitada a aspectos de infraestructura, siendo las inversiones en vías vecinales, nacionales y vías urbanas las más importantes. El supuesto básico es que dicha inversión se realiza en vías diferentes (dado que no se tiene información detallada sobre la localización de vías en que se realiza la inversión cada año), por lo que es posible sumar la inversión de cada año para obtener el total por región (considerando información capitalizada al 2010). De manera similar a lo realizado en la sección de infraestructura del sector agricultura, la estimación incluye una tasa de 40 depreciación de las inversiones de 3% anual14, una capitalización de la información al 2010 con una tasa de 10%, y una conversión a dólares, utilizando el tipo de cambio vigente al 2010 (S/. 2.83 por dólar). Los resultados muestran un total de US$ 931.4 millones de inversión acumulada en infraestructura del sector transporte en las tres regiones. De esta manera, las regiones de Piura y La Libertad muestran cada una alrededor de 40.0% de la inversión total en infraestructura en el sector transporte en las tres regiones. Cuadro 43. Inversión en el sector transporte, por región (US$) Región Inversión en infraestructura Piura 373,472,871 Lambayeque 189,480,578 La Libertad 368,085,152 Total 931,038,601 Fuente: (MEF - SIAF, 2012), Elaboración propia. Sobre la base de estos resultados, se han construido tres escenarios de daño considerando un impacto negativo de 10%, 30% y 50%, para el escenario de mayor daño. Al respecto, se observa que los potenciales daños totales se encuentran entre US$ 93.1 millones y US$ 465.5 millones, siendo la región Piura la de mayor daño, al tener el mayor stock de inversión. Cuadro 44. Escenarios de potencial daño en el sector transporte, en US$ Escenario I Escenario II Escenario III 10% 30% 50% Piura 37,347,287 112,041,861 186,736,435 Lambayeque 18,948,058 56,844,173 94,740,289 La Libertad 36,808,515 110,425,546 184,042,576 Total 93,103,860 279,311,580 465,519,301 Región Elaboración propia. D. Estimación del daño en el sector saneamiento En el caso del sector saneamiento, se busca establecer una relación entre los daños ocurridos por el FEN 1997/98 y el nivel de infraestructura en el sector saneamiento en cada una de las tres regiones de estudio, para luego estimar el daño en la situación del año 2010. El problema en este sector es que la información no se encuentra disponible a nivel de detalle y por lo tanto no ha sido posible aplicar la metodología presentada en la sección anterior. Sin embargo, con el fin de obtener estimaciones referenciales (al igual que en el caso del sector transporte), se ha utilizado la información del SIAF sobre inversión en infraestructura del sector saneamiento entre el período 1999-2010. Dicha información ha sido trabajada de tal 14 Se asume que la infraestructura puede brindar beneficios a lo largo de 33 años. 41 forma que incluye la inversión en construcción de sistemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento urbano y rural, entre otros. El supuesto básico de la información presentada en el cuadro siguiente es que la inversión se realiza en lugares diferentes (dado que no se tiene información detallada sobre la localización de la inversión cada año), por lo que no implica duplicación, y es posible sumar la inversión de cada año para obtener el total por región (considerando información capitalizada al 2010). De manera similar a lo realizado en la sección de transporte, la estimación incluye una tasa de depreciación de las inversiones de 3% anual15, una capitalización de la información al 2010 con una tasa de 10%, y una conversión a dólares, utilizando el tipo de cambio vigente al 2010 (S/. 2.83 por dólar). Los resultados muestran un total de US$ 780.9 millones de inversión acumulada en infraestructura del sector saneamiento en las tres regiones. Cuadro 45. Inversión en el sector saneamiento, por región (US$) Región Inversión en infraestructura Piura 370,912,664 Lambayeque La Libertad 224,697,355 185,248,278 Total 780,858,297 Se puede observar que la región Piura presenta el 48% la inversión total en infraestructura en el sector saneamiento en las tres regiones y La Libertad, 27%. Sobre la base de estos resultados, se han construido tres escenarios de daño considerando un impacto negativo de 10%, 30% y 50%, para el escenario de mayor daño. Al respecto, se observa que los potenciales daños totales se encuentran entre US$ 78 millones y US$ 390.4 millones, siendo la región Piura la que presenta el mayor daño en cualquiera de los tres escenarios, al tener el mayor stock de inversión. Cuadro 46. Escenario potencial de daño en el sector saneamiento, en US$ Región Inversión en infraestructura de riego y otro tipo de infraestructura Escenario I Escenario II Escenario III 10% 30% 50% Piura 370,912,664 37,091,266 111,273,799 185,456,332 Lambayeque 224,697,355 22,469,735 67,409,206 112,348,677 La Libertad 185,248,278 18,524,828 55,574,483 92,624,139 Total 780,858,297 78,085,830 234,257,489 390,429,148 15 Se asume que la infraestructura puede brindar beneficios a lo largo de 33 años. 42 E. Estimación de daños agregados: agricultura, vivienda, transporte y saneamiento A fin de tener un rango de valores para el daño estimado en los tres sectores que podrían verse más afectados por un FEN intenso (agricultura, vivienda, transporte y saneamiento) en las tres regiones bajo estudio, se presenta el escenario moderado (Escenario I) y el escenario pesimista (Escenario III). Cuadro 47. Escenarios de daños para los sectores agricultura, vivienda, transporte y saneamiento (Millones de dólares) Regiones Agricultura Vivienda Transporte Saneamiento Total Escenario Moderado (Escenario I) Piura 226.7 366.3 37.3 37.1 667.4 154 337.1 18.9 22.5 532.5 La Libertad 219.9 173 36.8 18.5 448.2 Total 600.63 876.32 93.1 78.1 1648.1 Piura 475.4 391.6 186.7 185.5 1239.2 Lambayeque 215.6 403.8 94.7 112.3 826.4 La Libertad 400.7 172.1 184 92.6 849.4 Total 1091.7 967.5 465.4 390.4 2915.0 Lambayeque Escenario Pesimista (Escenario III) Elaboración propia. Como se observa, en ambos escenarios, la región Piura sería la potencialmente más afectada, dado que en dos de los tres sectores es la que presenta un potencial mayor daño, agricultura y transporte. Se puede apreciar que Lambayeque presenta un potencial impacto negativo en el sector vivienda, que incluso supera, en el caso del escenario pesimista a Piura. En resumen, la estimación de daños de los sectores agricultura, vivienda, transporte y saneamiento se encuentran en un rango de US$ 1,648.1 y US$ 2,915 millones, dependiendo de los supuestos de daño que se realicen. De esta forma y sobre la base de la metodología propuesta, este rango de valores económicos son los “costos evitados” si es que se realizan inversiones para reducir la vulnerabilidad de los sectores agricultura, vivienda y transporte frente a los impactos de un FEN intenso de las características del FEN 1982/83 o 1997/98. Es decir, si se invierten recursos para reducir la vulnerabilidad de estos sectores en las regiones de Piura, Lambayeque y La Libertad frente a un FEN intenso, se podrían evitar pérdidas (es decir, se generarían “beneficios”), en un rango US$ 1,648.1 y US$ 2,915 millones. Estos resultados permiten tener información para realizar el análisis costo beneficio de la ejecución de medidas, estructurales y no estructurales, incluidos los mecanismos financieros, para reducir la vulnerabilidad de los sectores antes mencionados. 3.3 Estimación de impacto en las finanzas públicas El FEN 1982-83 y 1997-98 trajeron consecuencias económicas significativas en el país, debido a que se tuvo que reasignar presupuestos para atender las emergencias ocurridas. El impacto de 43 estas medidas genera retrasos en los programas de inversión del gobierno, en la atención de programas prioritarios en zonas específicas, y afectan la disciplina fiscal. Tomar medidas de prevención, sin duda, disminuye el impacto, pero existirá de todas maneras efectos que necesariamente implicará el uso de recursos para la atención de las emergencias. Un estudio reciente de Cooper y Morón (2010)16 plantea “apoyarse en la excelente situación fiscal y combinar la línea presupuestal para atención de desastres, con una reserva de contingencia modificada en cuatro aspectos claves: (i) que atienda específicamente contingencias relacionadas con desastres de origen natural no previsibles, (ii) que sea acumulable en lugar de que los fondos no ejecutados retornen al Tesoro Público, (iii) que salga del ámbito presupuestal y pase a ser un sub-fondo dentro del Fondo de Estabilización Fiscal, y (iv) que su financiamiento no esté sujeto al ciclo de precios de los commodities”17. La creación reciente de una Unidad de riesgos en la Dirección Nacional de Endeudamiento Público del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), es un paso importante para tener una estrategia financiera que le permita al país enfrentar los impactos de fenómenos naturales. El estudio mencionado plantea como estrategia financiera el uso de recursos propios como una primera forma de hacer frente a las contingencias; luego, el endeudamiento y finalmente la utilización de mecanismos de transferencia de riesgo, para catástrofes extremadamente costosas. El estudio menciona que la contratación de seguros se considera como una estrategia de mediano plazo, cuya principal ventaja radica en avanzar hacia una adecuada exposición de los activos de Estado a la ocurrencia de desastres de origen natural y adicionalmente ayuda a la familiarización de las Entidades Públicas con estos productos financieros. Si bien la estrategia resulta coherente con una disciplina fiscal, el estudio establece algunos parámetros de montos a partir de los cuales estas alternativas entrarían en operación. La alternativa de utilizar recursos propios o endeudamiento estará dada por el costo en el uso de dichos recursos. Según este estudio “los primeros 1,300 millones de dólares deberían de venir de recursos propios bajo el esquema fiscal actual que se viene manteniendo a través del presupuesto anual, la reserva de contingencia y el Fondo de Estabilización Fiscal, por lo que no se requeriría de montos adicionales de ahorro. El resto debería venir de endeudamiento vía las líneas contingentes especializadas que ofrecen los organismos financieros internacionales”18. Si se requiere un gasto superior al 4% del PIB, el estudio recomendaría la transferencia del riesgo a través de mecanismos de seguros internacionales o mediante instrumentos como los bonos catastróficos. Dichos mecanismos son tratados con mayor detalle en el capítulo IV. Los resultados de la estimación de daño potencial del FEN en las regiones de Piura, Lambayeque y La Libertad en dos sectores (agricultura y vivienda) reflejan que la magnitud del impacto de un FEN intenso, podría ser muy perjudicial para la economía peruana y traer consecuencias fiscales de gran magnitud. Por ello, en la línea del trabajo de Cooper y Morón (2010), el Estado requiere de incorporar en su estrategia de financiamiento, mecanismos de 16 Este estudio utilizó información del sismo de Ica y una simulación hecha por el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) de un sismo de grado VIII acompañado de un tsunami que afectaría Lima. 17 Cooper y Morón (2010), Pág. 3. 18 Ibid, Pág.4 44 transferencia de riesgo e incentivar el uso de instrumentos de mercado por parte de los privados para proteger sus activos de posibles impactos de eventos naturales. 45 IV. Análisis de instrumentos financieros para el manejo del riesgo de desastres En este capítulo se realiza una revisión general de los conceptos económicos básicos relacionados al manejo del riesgo a través de instrumentos financieros, para luego presentar los distintos tipos de instrumentos financieros, considerando si es que son instrumentos para la retención o para la transferencia del riesgo. En una breve sección se presenta una descripción de los instrumentos legales que facilitan la creación de instrumentos para la transferencia del riesgo y finalmente se presenta una propuesta general de instrumentos financieros que se pueden utilizar para manejar el riesgo de una futuro FEN intenso. 4.1 Conceptos económicos básicos 19 La economía de la información es la parte de la teoría económica que facilita el análisis de la economía de los seguros y en general de los mecanismos de transferencia de riesgo. El agente económico que dispone de información completa sobre dónde comprar bienes de buena calidad y a precios bajos tiene el poder de manejar mejor su presupuesto y por ende aumentar su nivel de utilidad. No obstante, en el tema de la economía de la información no es tan fácil definir que es la Información. Las formas de información útiles para la economía son demasiado variadas como para permitir las caracterizaciones de precios y cantidades que se han venido empleado en el caso de los bienes básicos de consumo. Muchas veces, la falta de información representa un problema de incertidumbre para la persona que toma una decisión (Nicholson, 2007). Ahora bien, no sólo el problema se refiere a la definición del concepto de “información” y a la incertidumbre sobre la misma, sino también por la existencia del problema de “información asimétrica”, que se refiere al “conocimiento diferenciado entre las partes de una negociación sobre las características de la otra parte y/o de la transacción en sí misma”. Debido a esta información diferenciada es que muchas transacciones en el mercado no ocurren o en todo caso, ocurren a precios no óptimos (Pindyck & Rubinfield, 2009). En el contexto de este estudio, referido a la medición del impacto económico de los desastres así como la transferencia de riesgo de desastres, el problema de información asimétrica se presenta por la existencia de las siguientes condiciones: a) Los agentes desconocen en qué momento en el futuro podría presentarse una situación de peligro, que bajo condiciones de vulnerabilidad, genere un desastre. b) Existen importantes limitaciones para cuantificar monetariamente los daños de los potenciales desastres señalados en a). c) Para lograr implementar mecanismos que permitan reducir el riesgo de desastre del punto a), los agentes participantes tienen distintos niveles de información sobre las características y el comportamiento de los agentes, así como de las posibles transacciones a realizar. Dos elementos fundamentales para el análisis del problema de información asimétrica como una “falla de mercado”, son el “riesgo moral” y la “selección adversa”. 19 Sección adaptada de (Kámiche & Julien, 2011 b) 46 a) Riesgo moral El riesgo moral ocurre cuando una de las partes de un contrato puede cambiar su comportamiento en detrimento de la otra parte una vez que el contrato se ha celebrado. Un tipo de riesgo moral es el que se conoce como el problema del “principal – agente”, que ocurre cuando un “principal” le da la potestad a un “agente” para que tome acciones que deben buscar el beneficio del principal. No obstante, muchas veces, por la existencia del problema de información asimétrica, el agente realiza acciones que buscan su beneficio particular y no necesariamente el beneficio del principal, y éste sólo es capaz de observar el resultado de dichas acciones. Entre las aplicaciones de este concepto de principal-agente se tienen (Mishra, 2010) : Contratos de crédito: Los bancos no pueden saber en qué va a utilizar el prestatario los fondos recibidos como crédito. Mercado de trabajo: La empresa no puede saber con certeza el nivel de esfuerzo que realizará un trabajador para cumplir con el trabajo asignado. Mercado de seguros: La compañía de seguros es incapaz de observar las medidas precautorias que toma el asegurado para reducir las posibilidades de un siniestro. En el contexto de este estudio, el problema del principal agente es un elemento a considerar en el diseño de instrumentos financieros (como los del mercado de seguros) para administrar financieramente un potencial riesgo de desastre relacionado al Fenómeno El Niño. Como se ha señalado en las secciones anteriores, el FEN tiene un potencial impacto negativo en diferentes sectores económicos de las regiones bajo estudio, que generan condiciones de riesgo y por tanto, se requiere tomar diversas acciones para administrarlo. En el siguiente modelo matemático, adaptado de (Kámiche & Julien, 2011 b), sobre la base de (Nicholson, 2007), se observa que condiciones hay que cumplir, en términos teóricos para dichas acciones. Si un sector económico ubicado geográficamente en alguna de las regiones de Piura, Lambayeque y La Libertad y tiene un valor económico (capital) igual a W, es posible que el sector económico enfrente la probabilidad de sufrir una perdida l, ante la ocurrencia de un FEN intenso que reducirá dicho valor económico. La probabilidad de ocurrencia del FEN está dada por π, y se pueden tomar medidas precautorias, cuyo costo es “a”. Estas medidas precautorias pueden ser mecanismos de transferencia de riesgo, como un seguro, o cualquier acción que contribuya a reducir el riesgo de desastre. Para el contexto de este estudio y siguiendo a (Nicholson, 2007), se utiliza la figura del seguro, por lo que el costo de la prima del seguro sería el valor “a”, definido como el costo de la medida precautoria. Así, las situaciones que se pueden presentar frente a la potencial ocurrencia del FEN, son las siguientes: 47 Sin FEN Con FEN Sin Seguro W W-l Con Seguro W-a W-a-l+x Fuente: Elaboración propia sobre la base de Nicholson (2007). En el caso donde no exista un seguro en el sector y no ocurre el FEN20, el valor económico del sector se conserva íntegramente (W), mientras que en el caso de la ocurrencia del FEN, el valor económico del sector disminuiría en “l” unidades monetarias (W-l), donde “l” es el valor del daño causado (en el activo, por ejemplo). Si en el sector existe un seguro y no llega a ocurrir el FEN, el valor económico del sector solo se reduciría por el monto de la prima (W-a), mientras que si esta ocurriese, el ingreso disminuiría en “l” unidades más el costo de la prima y el deducible, pero el asegurado sería reembolsado por la aseguradora en el monto pactado en el contrato,”X”, es decir, (W-a-l+x). Suponiendo que los estados (1 = no ocurrencia de FEN, 2 = con ocurrencia de FEN) son independientes entre sí, entonces se puede expresar la “utilidad” para el sector económico en el estado inicial, es decir, sin pérdida y en el estado 2, con pérdida. En el sector se elige “a” para maximizar la utilidad esperada, ya que no se sabe cuál de los dos estados ocurrirá: Bajo ciertos supuestos, se puede optimizar la función de utilidad esperada y encontrar el valor “´óptimo” que debe tomar “a” para que la adquisición del seguro sea una decisión eficiente. Esta tarifa óptima está asociada a las potenciales pérdidas que ocurrirán por la presencia del FEN21. El riesgo moral es uno de los mayores problemas que enfrenta las compañías proveedoras de servicios de aseguramiento, ya que se tienden a sobreestimar “las ventajas de tener un 20 Este análisis se realiza para un período (por ejemplo, un año). De manera particular, en un modelo en el cual π está en función de “a”, la condición de primer orden para un máximo es, por tanto, 21 es decir, El resultado indica que se deben tomar medidas precautorias hasta el punto en el cual el costo marginal de la utilidad esperada cuando se gasta un dólar más en estas medidas sea igual a la reducción del valor esperado de la pérdida de utilidad que podría encontrarse en el Estado 2, es decir, cuando ocurre el FEN. 48 seguro” y por tanto, los agentes (que son quienes toman las acciones precautorias para los sectores económicos) tienen comportamientos que se califican como de riesgo moral: construyen la infraestructura sectorial o desarrollan sus actividades productivas (por ejemplo, la agricultura) en áreas geográficas potencialmente afectables por el FEN; no utilizan tecnologías constructivas, que aunque más costosas, pueden lograr reducir la vulnerabilidad frente a un FEN intenso o, no toman medidas para ser más resilientes: programas de organización que se activen ante la ocurrencia de FEN o la adquisición de mecanismos de transferencia de riesgo, como los seguros. La teoría económica prevé algunos mecanismos para solucionar los problemas de riesgo moral como el diseño de “contratos con incentivos” (por ejemplo, para el caso de los seguros) o la difusión de mayor información que permita mejorar los esquemas de monitoreo para el cumplimiento. Claramente, estas medidas tienen costos pero los mismos se consideran parte de los costos de “inversión” para reducir el riesgo moral y por tanto, las pérdidas asociadas. b) Selección Adversa El otro problema relacionado a la información asimétrica es el de selección adversa, que ocurre cuando el grupo menos deseable para adquirir el mecanismo de transferencia de riesgo (porque es el que más se podría ver afectado por la ocurrencia del FEN con las consiguientes mayores pérdidas y por tanto, generaría mayores costos para las empresas financieras) es el que más quiere adquirirlo22. De esta forma, como los que ofrecen los mecanismos de transferencia de riesgo no pueden distinguir quienes son los agentes más y menos deseables, es que establecen una tarifa única para el servicio que brindan, que es más alta que la tarifa óptima que pagarían los agentes deseables y por tanto, éstos deciden no adquirir los servicios financieros y sólo lo adquieren los menos deseables porque la tarifa asignada es menor que la que ellos tendrían que pagar si la empresa pudiera observar sus características. De esta forma, la imposibilidad de asignar una tarifa óptima para cada tipo de cliente, hace que en el mercado ocurran menos transacciones que las socialmente óptimas. Entre los casos en los cuales se presenta este problema de información se tiene: Contratos de crédito: Los bancos no pueden saber quién es buen pagador y quién no lo es, por lo que va a cobrar una tasa de interés mayor a la óptima. Mercado de trabajo: La empresa quiere contratar a un trabajador pero no conoce exactamente la productividad del mismo, sino sólo la puede conocer cuando lo contrata, por lo que ofrece un salario fijo promedio, que en muchos casos, no atrae a los más productivos, sino probablemente a los menos productivos. Mercado de seguros: La compañía de seguros no puede distinguir a las personas que son más propensas a los riesgos que aquellas que no lo son, por lo que la prima de seguro que cobra es mayor a la óptima y por tanto, quienes compran los seguros son los agentes más riesgosos. Las soluciones planteadas por la literatura para el problema de selección adversa son: Reputación: se trata de brindar información mediante la reputación para lograr distinguirse de los demás: buen trabajador, buen pagador. 22 Este concepto se plasma en el ejemplo del “mercado de los limones”, referido al análisis del mercado de carros, propuesto por (Akerlof, 1970). 49 Estandarización: Se producen bienes y servicios “estandarizados” de tal manera que no existan dudas sobre su calidad. Regulación del Estado: Intervención del Estado para evitar precios que desincentiven las operaciones y/o transacciones. Señalización: los agentes y/o actividades económicas generan “señales” para que el mercado les reconozca su mayor calidad. Se trata de proveer información para que tal identificación sea posible. Los ejemplos clásicos se refieren a proveer de información sobre estudios y experiencia laboral (a través de los Curriculums Vitae) para dar indicios sobre el nivel de productividad. En el contexto de este estudio, y tomando en cuenta a la transferencia de riesgo como un mecanismo para aumentar la cobertura frente a desastres, una compañía podría estar asegurando justamente a las personas que menos precauciones toman frente a la potencia ocurrencia de un FEN y por tanto, serían las que más se afectarían. Ello haría que la empresa de seguros tuviera mayores daños que pagar que los estimados con el valor esperado y por tanto, frente a futuros eventos, el costo de la cobertura sea cada vez más alto (para compensar el riesgo) y por tanto, cada vez se tenga menos activos asegurados. La importancia de discutir los conceptos de Riesgo Moral, el Problema del Principal Agente y de Selección Adversa radica en que las propuestas de instrumentos financieros para hacer frente al riesgo de desastre de un FEN intenso, deben tomar en cuenta estos conceptos para evitar generar incentivos perversos y así contribuir a la sostenibilidad de dichos instrumentos. En este contexto, por ejemplo, en pago de primas compartidas entre los beneficiarios y el gobierno, facilita este proceso. 50 4.2 Descripción general de instrumentos financieros En esta sección se realiza una descripción de los distintos instrumentos financieros existentes para administrar el riesgo de desastres, así como sus ventajas y desventajas y finalmente, algunos ejemplos. En primera instancia existe una división de los instrumentos que tiene que ver con los conceptos de retención y transferencia del riesgo. En el primer caso, la retención implica que el agente responsable del manejo del riesgo de desastre, como su nombre lo indica, “retiene el riesgo” y por tanto, los instrumentos financieros que se utilizan están asociados a acumular fondos y/o a contar con el acceso a recursos para atender las emergencias y el proceso de reconstrucción posterior. En el caso del segundo concepto “transferencia del riesgo”, como su nombre lo indica, implica transferir a un tercero el riesgo, de tal manera que ante la ocurrencia de un desastre, este agente asumirá la responsabilidad y brindará los recursos para la atención de la emergencia y la reconstrucción. El siguiente esquema muestra los distintos tipos de instrumentos financieros que se pueden utilizar para administrar el riesgo de desastres en estas dos categorías. Gráfico 2: Instrumentos financieros para la retención y la transferencia del riesgo Fuente: (SELA, 2010) Como se observa en el gráfico, un tercer tipo de instrumentos está asociado a las “acciones complementarias de largo plazo”, que aunque no es un esquema de transferencia de riesgo propiamente dicho, si incluye mecanismos que permiten acceder a recursos para atender la emergencia y la reconstrucción. A continuación se describen las características de estos tipos de instrumentos, sus ventajas y desventajas y algunos ejemplos. 51 Cuadro 48. Ventajas y desventajas de los distintos instrumentos financieros para la retención y transferencia del riesgo Tipo de Definición Ventajas Desventajas Instrumento Ejemplos Instrumentos de Retención del Riesgo Fondos de Contingencia Los agentes responsables, el sector público o también el sector privado (por ejemplo, una asociación de agricultores), conforman un fondo con recursos específicos para la atención de desastres. Esto fondo debe mantener los recursos en “activos líquidos”, que no requieran grandes costos de transacción para hacerlos efectivos, de tal forma, que se pueda acceder inmediatamente a ellos (SELA, 2010). Créditos Contingentes Implica un acuerdo previo entre el agente responsable (Sector público o privado) y una entidad financiera u organismo multilateral, para que ante la ocurrencia de un desastre, El agente responsable (por ejemplo, el sector público) tiene un estricto control sobre los montos que asigna para conformar la reserva, y por tanto, el monto acumulado dependerá de la importancia que se le dé al tema. Este fondo puede ganar intereses en la medida en que los agentes responsables lo coloquen en el algún activo financiero de rápida realización, que le otorgue rentabilidad. Pueden ser conformados a cualquier escala: local, regional, nacional, por lo que la decisión de conformarlo depende de las autoridades competentes y de la revisión el marco normativo y presupuestal existente en cada nivel de gobierno. Los recursos estarán disponibles inmediatamente de ocurrida la emergencia y sin mayor trámite. Ello permite la atención rápida del desastre y por ende, la reducción del impacto en la población afectada por el mismo. El fondo asignado tiene un costo de oportunidad, medido por las inversiones que se dejan de realizar por la asignación de los fondos a una cuenta bancaria que sólo será utilizada ante la presencia de la emergencia. En la medida en que las condiciones de pobreza sean altas o las necesidades básicas de la población no estén cubiertas, este tipo de fondos tendrán pocas posibilidades de conformarse, o en todo caso, de alcanzar los niveles financieros que permitan realmente hacer frente a una situación de desastre. El monto de fondo acumulado muchas veces no es suficiente para hacer frente a los daños de un desastre y por tanto, se requiere contar con otras fuentes de recursos. La Ley Nª29813, Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2012, establece una Reserva de Contingencia de S/. 50 millones asignada al Instituto de Defensa Civil (INDECI) para la atención de emergencias de gran magnitud. Estos recursos se utilizan en coordinación con la Dirección General de Política de Inversiones del MEF, quien define los criterios técnicos para su uso. En los últimos años se ha hecho uso anualmente en promedio de S/. 27 millones de esta reserva (Von Hesse, Kamiche, Barra, De la Torre, & Zhang, 2010) Mayor costo: el contar con la posibilidad de acceder al crédito de forma inmediata implica el pago de una prima periódica, así como el posterior repago del crédito a las tasas y condiciones previamente pactadas. Requiere realizar un análisis de En el caso latinoamericano, el gobierno colombiano cuenta con una línea abierta de US$ 150 millones, que de ser necesaria puede estar disponible inmediatamente ante la ocurrencia de una emergencia (Von Hesse, Kamiche, Barra, De la Torre, & Zhang, 2010). En el caso del Perú, actualmente se está 52 Tipo de Instrumento Definición Ventajas existan fondos disponibles para atender la 1/. emergencia Desventajas situaciones de desastre previas, a fin de determinar un monto de crédito tal que realmente pueda ser útil para hacer frente a la atención de las emergencias. Ejemplos negociando con el BID el contar con una línea de US$ 100 millones en el marco de la Facilidad de Crédito Contingente del BID, que busca brindar recursos a los gobiernos para evitar los desbalances fiscales ante la ocurrencia de desastres. Instrumentos de Transferencia del Riesgo Seguro Tradicional o Convencional Esquemas de cobertura que brindan las compañías de seguros en ramos generales, accidentes y enfermedades. Estos son los esquemas en los cuales se cuenta con seguros contra robos, terremoto e incendios, entre otros. La demanda por ayuda gubernamental post desastre se reduciría considerablemente porque la empresa privada a la cual se le ha pagado las primas anuales será la que provea los recursos financieros para la reconstrucción. Los afectados saben a quién hacer directamente los reclamos y no esperar que el Estado sea el que pague los costos finales, por lo que se reducen totalmente los costos de transacción que se generan para atender la emergencia, ya que serán los agentes privados quienes deberán pagar a los damnificados. Este tipo de seguros son más costosos, en términos de primas y deducibles, además que incluyen un conjunto de exclusiones y por lo tanto, requieren de una póliza compleja, que dificulta su colocación en población de bajo o mediano nivel educativo y de bajos ingresos (Kámiche & Julien, 2011 b). Pueden ser de difícil acceso cuando se trata de asegurar los bienes públicos, por los costos de transacción de diseñar una póliza de seguros para este tipo de bienes. 53 La Ley Nª29626, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2011 dispone en su cláusula trigésima que “los pliegos que tienen a su cargo los proyectos especiales Majes Siguas, Rio Cachi, Tambo Ccaracocha, Pasto Grande, Olmos Tinajones, Chinecas, Recursos Hídricos Tacna, Chavimochic, Chira Piura, Huallaga Central y Bajo Mayo, Alto Mayo, Puyando Tumbes, Jequetepeque Zaña. Lago Titicaca, Jaén San Ignacio Bagua, Pichis Palcazú, Alto Huallaga, Sierra Centro Sur y Rio Putumayo, deben priorizar la contratación de seguros para la infraestructura que resulte de la ejecución de los proyectos de inversión pública en su ámbito, con cargo a sus presupuestos institucionales, sin demandar recursos adicionales para el Tesoro Público”. De esta forma, aunque la legislación establece la obligación de asegurar la infraestructura pública de proyectos especiales, dado que el MEF no asigna recursos adicionales para esta tarea, Tipo de Instrumento Definición Ventajas Desventajas Microseguros Dirigido a personas de bajos ingresos para coberturarlos contra peligros específicos a cambio de un muy bajo costo. No obstante, y pese a ser seguros económicos y bastante simples, deben cumplir con las prácticas generalmente aceptadas de seguros (Cohen & Sebstad, 2005). Este tipo de seguros pueden ser muy útiles para productores agrarios en la medida en que las primas de seguros pueden estar a su alcance en términos 1/. económicos. Cuentan con pólizas muy simples, sin mayores exclusiones, de tal manera que su ejecución sea inmediata y sin mayores costos de transacción. Se reducen costos de transacción porque la prima se cobra al contado o asociada con otra transacción comercial. Las primas pueden diseñarse para que se acomoden a los flujos irregulares del cliente. Son útiles para mercados no familiarizados con el seguro y por tanto son inclusivos, con pocas exclusiones. Para que sean provistos por una empresa de seguros, deben tener un gran volumen de público objetivo, de tal forma que sean rentables. El agente proveedor debe vender otro tipo de servicio financiero (por ejemplo un crédito) para reducir los costos de transacción. De no ser el caso, se debe buscar una entidad que cobre las primas dentro de sus actividades usuales (por ejemplo, una empresa de electricidad), para reducir los costos de transacción y mantener la rentabilidad del producto. Seguros Paramétricos Son similares esquema de Los costos son menores, dado que no se requiere los recursos Existen pocas experiencias y por tanto, aún no es usual que las a un seguros 54 Ejemplos muchas veces los pliegos responsables no cumplen con el aseguramiento debido a que no tienen los recursos para pagar las primas de seguro. Adicionalmente, al ser una normativa para cada proyecto especial, no se generan sinergias para la gestión de seguros y por tanto, se elevan los costos de transacción correspondientes. La SBS ha diseñado un reglamento específico para los microseguros, Resolución SBS Nª14283-2009, dadas las características de su público objetivo. No obstante, no existe ningún microseguro dirigido a la atención de emergencias ni la reconstrucción por desastre. El BID tiene un proyecto para apoyar a Bolivia, Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, y México en la promoción de un esquema de Microseguros; dichos gobiernos contribuirán con el 45% del costo del proyecto. El programa busca, además de brindar la cobertura de seguros, fomentar la cultura del seguro en Latinoamérica. La compañía de Seguros La Positiva de Perú, con el apoyo técnico del Tipo de Instrumento Definición Ventajas Desventajas tradicional, pero a diferencia de éstos no requieren una evaluación de daños para proceder al pago de la cobertura, sino que el pago está asociado a la ocurrencia de un “disparador” (“trigger”) que es un índice específico (“un parámetro”) que se establece en la póliza del seguro. Un disparador se define, de acuerdo con (Cardona O. , 2007), como la “circunstancia, umbral o barrera en un contrato de transferencia que determina si un evento se ha presentado. Los disparadores fijos usualmente no impactan el valor del contrato, sólo indican si un contrato se debe pagar”. A manera de ejemplo, un disparador puede ser la ocurrencia de un sismo de grado 8 en la escala de Richter o la presencia de una temperatura máxima en una zona determinada. humanos y de tiempo para la evaluación de daños. Trámites simples, que favorecen menores primas de aseguramiento. Dependiendo del disparador que se establezca, este tipo de seguro puede generar acciones para reducir el riesgo de desastre. Por ejemplo, el Seguro ENSO está asociado a un Índice de Temperatura del Mar (“el disparador”), que implica que se pagará el seguro cuando dicho índice sea superior a los 24.5º Centígrados entre los meses de noviembre y diciembre de cada año. Verificado el valor del índice, se pagará el seguro en enero del año siguiente, de tal manera que el asegurado pueda invertir dichos recursos para incrementar su resiliencia (a través de medidas estructurales y no estructurales) para que a la llegada de las lluvias en los meses de febrero a abril, el impacto en las condiciones del negocio asegurado sean menores. empresas aseguradoras ofrezcan este tipo de instrumentos; Se requiere que una entidad de reconocido prestigio, solvencia técnica e independencia sea la que confirme la ocurrencia del disparador, ya que sobre dicha confirmación es que se realiza el pago. Su diseño puede ser complejo dado que debe contemplar las características del mercado y definir adecuadamente el disparador, ya que un error en su definición puede implicar que el producto no sea aceptado por los potenciales asegurados. Por ejemplo, si se define que el disparador sea una temperatura promedio de X grados para el pago al 100% del valor asegurable de cierta producción agrícola, y en determinadas circunstancias ocurre una temperatura de 0.99X (es decir, sólo un 1% menos), el pago sería cero, a pesar de que a dicha temperatura afectaría la producción agrícola. Es por ello, que en este tipo de esquemas aparecen los conceptos de “disparadores escalonados”, que realizan pagos parciales, en la medida en que se vayan presentando 55 Ejemplos Programa de Seguros para la Adaptación al Cambio Climático de la GIZ, ha implementado en el mercado peruano el primer Seguro Indexado contra Interrupción de Negocios por el Fenómeno el Niño (Seguro ENSO), que cubre las pérdidas o costos extras debido a las inundaciones extremas que ocurrirían en febrero y abril de cada año, en la zona norte del Perú por el ENSO. El programa está dirigido a agentes institucionales como instituciones financieras (Bancos, CMACs, CRACs, Edpymes), Asociaciones de Productores, Empresas Exportadoras, Pesqueras y Transporte, Gobiernos Regionales y Locales, ONGs, Juntas de Regantes, entre otros. El seguro pagará al asegurado una proporción de la suma asegurada que es equivalente a la diferencia entre la temperatura real del mar y el valor límite de 24.5º Centigrados. Si la temperatura supera los 27ºC, se pagará el valor total de la suma asegurable. Un ejemplo es el Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility (CCRIF), que busca limitar el impacto Tipo de Instrumento Definición Ventajas Desventajas Ejemplos distintos niveles del disparador acordado. Este tipo de diseño facilita la colocación del producto entre los agentes participantes y el desarrollo de la confianza en el esquema. negativo de catástrofes ocasionadas por huracanes y sismos en 16 países del Caribe. Este esquema es de tipo paramétrico y fue creado con el apoyo de gobierno de Japón, y ha sido capitalizado con recursos financieros de los gobiernos de Canadá, Reino Unido, Francia, Irlanda y Bermuda, la Unión Europea, el Banco Mundial, el Banco para el Desarrollo del Caribe, entre otros (CCRIF, 2011). En el 2010 pagó US$ 7.75 millones al gobierno de Haití por el sismo del 12 de enero. Esquemas de Largo Plazo: mercado de capitales Bonos Catastróficos (Bonos CAT) Son un instrumento que permite transferir el riesgo de desastre, pero no dentro del sistema financiero sino a inversionistas del mercado de capitales. Para ello se crea una “entidad” llamada Vehículo de Propósito Especial (VPE) para reasegurar el evento catastrófico, de tal forma que el asegurador se compromete a pagar una prima a cambio de que el Las ventajas para aseguradora son: la empresa Las tasas a las cuales se colocan son menores y por tanto, los costos comparativamente son menores; sus coberturas no dependen de que se compruebe las pérdidas, sino que se constate el evento catastrófico. no conllevan riesgo de litigio entre las partes, porque es un tercero (el VPE) quien realiza el pago. no conllevan riesgo de insolvencia (los fondos están en la cuenta Las desventajas aseguradora son: para la empresa La estructuración de las emisiones no es sencilla y requiere varios agentes expertos en el mercado de capitales, lo cual incrementa el costo del diseño (Costo: 1% - 2% del valor de la emisión). Es necesario evaluar y cuantificar monetariamente las pérdidas posibles ante la presencia de la catástrofe, para calcular el valor de la emisión. Es necesario medir el riesgo de catástrofe (probabilidad) de los 56 En las experiencias regionales, se puede mencionar el caso de México, cuyo gobierno ha realizado dos emisiones, una en el 2006 por US$ 160 millones para un período de tres años y la segunda en el 2011, por U$ 290 millones. Estos recursos permitirán que el Programa de Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) tenga recursos para atender eventos como sismos y huracanes en el país. Con el fin de promover este tipo de producto financiero, el Banco Mundial lanzó en el 2009 el Programa MultiCat el cual proporciona a los Gobiernos un marco común para Tipo de Instrumento Definición Ventajas Desventajas VPE le ofrezca cobertura en caso que el evento asegurado suceda. Así, el VPE estructura un bono que se vende en el mercado de capitales a inversionistas internacionales. El monto pagado por éstos va a un fondo fiduciario que, en caso de ocurrencia del siniestro, se utilizará para cubrirlo, con lo cual se colateraliza el siniestro. Los inversionistas reciben las primas pagadas por el asegurador, así como los rendimientos del fondo fiduciario. Si el evento catastrófico ocurre, el fondo es transferido al asegurador para cubrir su siniestro y si no ocurre, los inversionistas reciben el monto del fondo o principal del bono, según lo especifique el contrato. bancaria del VPE). pueden ser estructurados a medida de las necesidades del emisor y de los inversionistas. fenómenos naturales y por tanto, se requiere información científica detallada y confiable. Se requiere una entidad imparcial y confiable que sea la que otorgue la información científica sobre el evento catastrófico. Las ventajas para el inversionista son: Ofrecen retornos mayores a la de otro tipo de valores con el mismo rating (p.e. bonos corporativos). No conllevan riesgo de insolvencia; y, permiten diversificar el portafolio de inversiones, a productos que no están correlacionados con otros productos financieros, porque depende de fenómenos de la naturaleza. Las desventajas para el inversionista son: Debe asumir el riesgo de no pago ante la ocurrencia del evento catastrófico. Requiere información y capacitación sobre las características de este bono (incrementa los costos de estructuración). Ejemplos comprar seguros en condiciones asequibles por medio de la emisión de bonos para catástrofes. Los objetivos del programa son facilitar el acceso público a cobertura asequible de seguros, ampliar la base tradicional de inversionistas en estos bonos con el ofrecimiento de rendimientos superiores a los del mercado y garantizar la liquidez inmediata al Gobierno para financiar las tareas de socorro y reconstrucción tras una catástrofe natural (World Bank, 2011). 2/. 1/. En el Anexo Nª6, se muestra un cuadro comparativo entre el seguro convencional y el microseguro y en el Anexo Nº7, los factores críticos de éxito (FCE) para un microseguro. 2/. En el Anexo Nº8 se muestra gráficamente la estructura de funcionamiento de un instrumento securitizado, en la cual se enmarcan los bonos catastróficos. Fuentes: Información tomada de (Cardona O. , 2007; Cummins, 2008; CCRIF, 2011; Grace & Klein, 2007; Nell & Richter, 2004) . 57 4.3 Comparación de Instrumentos Sobre la base del análisis de los diversos tipos de instrumentos descritos anteriormente, es posible realizar una comparación entre los beneficios y costos antes y después del desastre de cada uno de ellos, tal como se muestra a continuación: Cuadro 49: Cuadro comparativo de costos y beneficios de los mecanismos de financiamiento ex ante. 1/ Costos y Fondos de Crédito Seguros Seguros Bonos Beneficios Reserva Contingente Indexados Catastróficos Contribución Cargo de Prima por Prima por Costos por cantidad mantenimiento cantidad de cantidad de (legales, de años antes por cantidad años antes del años antes del financieros) del desastre de años antes desastre. desastre. del diseño del Costos antes del desastre Bono y de su del desastre venta (además de los costos de capacitación). Sólo los fondos Todos los Pago de la Proporción de Pago de los reservados y fondos suma la suma fondos Beneficio tras los intereses necesarios asegurada asegurada en disponibles en el desastre estén están función al el patrimonio disponibles. disponibles. índice fideicometido. “disparador”. Ninguno Servicio Costo de la Ninguno. Ninguno. adicional de la Evaluación de deuda y daños Costo tras el capacidad desastre reducida para contraer deudas futuras Sólo si el Depende del Si, para lograr Si, porque se Si, porque riesgo es análisis de los un menor puede pagar parte de los conocido costos (de pago de prima. previo a la recursos de la inversión y ocurrencia del colocación se O&M) vs. los desastre, si el pueden utilizar Incentivo para beneficios diseño de la para realizar la reducción (menor valor póliza así lo medidas de de riesgo del crédito en define. reducción de el futuro). También se riesgo. puede lograr una menor prima. 1/. El análisis de los criterios señalados es igual para los seguros que para los microseguros. Fuente: Adaptación propia de (Freeman, Martin, Linnerooth-Bayer, Warner, & Pflug, 2002) Como se observa, los cinco mecanismos generan costos antes del desastre (pago de primas, contribuciones, costos legales o de diseño y los costos de mantenimiento), generando en todos los casos también recursos para la atención de la emergencia, aunque en diferentes montos, ya que por ejemplo, el fondo de reserva sólo tiene los recursos que se hayan podido acumular durante el período pre-desastre, mientras que los créditos contingentes y los seguros tienen mayores recursos disponibles, al igual que los seguros indexados y los bonos cat. 58 Las mayores diferencias entre estos instrumentos aparecen tras el desastre. Mientras que los fondos de reserva, los seguros indexados y los bonos Cat no tienen mayores costos, en el caso de los créditos contingentes, se debe repagar el monto solicitado (aunque sea repagado a tasas de interés bajas y largos periodos), y en los seguros se requiere realizar la evaluación de daños para aprobar el pago. En lo que se refiere a los beneficios, con excepción del fondo de reserva, que sólo otorga el monto acumulado, los fondos percibidos son mayores que la suma agregada de las primas, dado que dependen del monto que se haya asegurados. Finalmente, en relación con los incentivos para mitigación del riesgo, los seguros (tradicional e indexado) y los bonos cat si generan incentivos para reducir el riesgo (a través de una menor vulnerabilidad) ya que generan un menor pago de prima en el caso de los seguros y también una menor tasa de rentabilidad del bono, al existir un menor riesgo. Como se observa, los seguros indexados y los bonos cat son los que mayores beneficios generan, especialmente en la situación post desastre y para la inclusión de acciones de reducción de riesgo. No obstante, al ser instrumentos nuevos, aún son poco implementados debido a su poca difusión y a la necesidad de un conocimiento especializado para su diseño y operación. Es en ese sentido que se requiere un mayor trabajo de difusión sobre este tipo de instrumentos, especialmente la sistematización de experiencias desarrolladas en distintos países. 4.4 Instrumentos en el Perú: El caso del Seguro Agrario Catastrófico En el Perú, se ha implementado el Seguro Agrario Catastrófico (SAC), a cargo del Fondo de Garantía para el Campo y del Seguro Agropecuario – FOGASA del Ministerio de Agricultura (MINAG), el cual busca lograr el aseguramiento de los cultivos que se siembren al 31 de julio de cada año. Hasta la fecha se ha asegurado dos campañas: 2009 – 2010 y 2010 – 2011, para reducir la exposición de los productores agrarios más vulnerables a riesgos climáticos en ocho regiones del país: Apurímac, Huancavelica, Cusco, Puno, Huánuco, Cajamarca, Ayacucho y Pasco, que son las que tienen los mayores índices de pobreza. El SAC es un “esquema de protección agrícola que permite hacer frente a los daños derivados de acontecimientos catastróficos, principalmente en los estratos de productores de escasos recursos. Está orientado a proteger a los productores agropecuarios ante la presencia de riesgos de características catastróficas, entendiendo como catástrofe al daño producido de impacto regional y que tiene como consecuencia la pérdida total o casi total de la especie agropecuaria producida en una zona geográfica determinada” (MINAG, 2011). Este esquema de aseguramiento está totalmente regulado y supervisado por la SBS y actualmente cuenta con la participación de dos empresas de seguros. Hasta la fecha se ha implementado en dos campañas: 2009 – 2010 y 2010 – 2011, en las cuales se han podido asegurar más de 800 mil hectáreas, tal como se muestra en el siguiente cuadro: 59 Cuadro 50: Características del Seguro Agrario Catastrófico, 2009 - 2011 Campaña Regiones Riesgos cubiertos Has aseguradas Monto de Primas (soles) 2009 - 2010 Apurímac, Huancavelica, Huánuco, Cajamarca, Ayacucho, Puno y Cusco Apurímac, Huancavelica, Huánuco, Cajamarca, Ayacucho, Puno y Cusco y Pasco Riesgos climáticos 490 069 39.4 millones Pago por parte de las compañías de seguros (soles) 9.6 millones 442 210 39.9 millones 23.8 millones 2010 - 2011 Fuente: (MINAG, 2011) y Entrevista a responsables del SAC. La cobertura es para riesgos climáticos como heladas, friaje, plagas u otros riesgos a los que están expuestos los cultivos en las ocho regiones seleccionadas, en las cuales no se incluye ninguna región de la costa ni del norte del país. La razón de ello es que la priorización de regiones ha estado dada por la condición de pobreza de la población rural, más que por la mayor exposición a riesgos climáticos por parte de la actividad agrícola. Los principales cultivos asegurados son maíz, papa, café y trigo, siendo la priorización definida por el Gobierno Regional. Del total de primas pagadas en la campaña 2010 -2011, las regiones con mayor cobertura en términos de montos son Ayacucho, Huancavelica, Apurimac y Puno, mientras que en términos de hectáreas coberturadas, las regiones de Puno, Cajamarca y Cusco son las más beneficiadas, tal como se puede ver en el cuadro siguiente. Cuadro 51: Condiciones del Seguro Agrario Catastrófico, campaña 2010 - 2011 Región Beneficiada Compañía de Seguros Monto de Primas (S/.) (Cofinanciamiento del Fondo) Valores Asegurados (S/.) Superficie Asegurada (Ha) Cultivos Asegurados AYACUCHO LA POSITIVA S/. 6,393,497.91 S/. 38,376,338.00 50,897 Papa, maíz, cebada, trigo y arveja APURIMAC MAPFRE S/. 5,898,784.04 S/. 35,406,867.00 49,659 Papa, maíz y frijol HUANCAVELICA MAPFRE S/. 6,299,937.13 S/. 37,546,559.00 54,973 Papa, maíz,Haba grano seco, haba grano verde, arveja grano seco, arveja grano verde y frijol CUSCO MAPFRE S/. 4,791,698.27 S/. 28,356,600.00 56,600 Papa y matz CAJAMARCA LA POSITIVA S/. 4,609,643.40 S/. 27,668,928.00 67,816 Papa, trigo y Maíz HUANUCO LA POSITIVA S/. 4,692,627.27 S/. 27,868,440.00 54,644 Papa, maíz, plátano y cacao PASCO LA POSITIVA S/. 1,305,572.31 S/. 7,780,990.00 19,165 PUNO LA POSITIVA S/. 5,978,917.95 S/. 35,382,400.00 88,456 Papa,maíz, yuca y café Papa, avena forrajera, quinua, cebada forrajera y haba grano seco TOTALES TOTALES S/. 39,970,678.28 S/. 238,387,122.00 442,210 Elaboración: MINAG - DGCA - DCSA Hasta diciembre 2011, para la campaña 2010 – 2011 (que va de agosto a julio), se ha pagado un total de S/. 23 millones para las 8 regiones, con un monto promedio por hectárea, que fluctúa entre S/. 400 (Puno) y S/. 754 (Ayacucho) y que es igual para todos los agricultores, independientemente de sus costos de producción. El detalle de los pagos por región se muestra en el siguiente cuadro: 60 Cuadro 52: Monto Indemnizatorio para campaña 2010 – 2011, por región REGION BENEFICIADA PRIMA NETA (S/.) SUPERFICIE INDEMNIZADA (HA) MONTO INDEMNIZATORIO (S/.) INDICE DE SINIESTRALIDAD AYACUCHO 5,372,687 15,486 11,676,444 217.33% CAJAMARCA 3,873,650 0 0 0.00% HUANUCO 3,943,384 1,099 560,490 14.21% PASCO 1,097,120 2,001 812,406 74.05% PUNO 5,024,301 14,838 5,935,200 118.13% APURIMAC 4,956,961 315 224,595 4.53% CUSCO 4,026,637 0 0 0.00% HUANCAVELICA 5,294,065 6,943 4,742,069 89.57% TOTALES 33,588,805 40,682 23,951,204 71.31% Elaboración: MINAG - DGCA - DCSA Estos pagos indemnizatorios ocurren cuando el agricultor pierde más del 60% de la cosecha por hectárea (sin importar el motivo de la pérdida) y lo que se busca con el pago es que el agricultor tenga recursos hasta que pueda recuperar su producción en el futuro. Actualmente, el pago de la prima de seguro está a cargo en un 100% del Estado, sin participación de los agricultores. Este esquema genera “incentivos perversos” (nomenclatura utilizada en economía) para los agricultores ya que no contribuye a generar una cultura de aseguramiento y de pago sostenible en el largo plazo. Dado que “es disparador” el instrumento es la pérdida del cultivo y el seguro no le genera mayores costos al agricultor, éste podría realizar sólo esfuerzos mínimos (e incluso ningún esfuerzo) para lograr una productividad alta, ya que sabe que está coberturado y que recibirá una cifra fija (monto por hectárea) si no obtiene la producción límite de 40% o más. Adicionalmente, dado que el pago es un monto fijo, sin importar los costos de producción, no se genera incentivos para los agricultores sean eficientes en el uso de los insumos. Más aún, se sabe que el Fondo de Garantía y Seguro Agropecuario (Fogasa), quien elabora las directivas para el proceso de aseguramiento y el pago de indemnizaciones, está evaluando generar una iniciativa legislativa que permita la participación de los Gobiernos Regionales en el cofinanciamiento de la prima de seguros. Aunque esta propuesta busca descargar el costo para el gobierno central, la misma no hace más que continuar con un enfoque asistencialista en el tema agrario, que no contribuye a darle sostenibilidad al proceso de aseguramiento para este sector. Dado que el Estado cubre las primas en un 100% y que el formato de otorgamiento de la indemnización no depende de un evento climático específico, sino de la condición de pobreza y del nivel de producción alcanzado (que puede o no estar afectado por un evento climático), el SAC funciona más como un subsidio (a través del pago de la prima) a los agricultores en condición de pobreza que un seguro contra riesgos climáticos, ya que la identificación de un evento climático no es un requisito indispensable para la operación del seguro. En particular, las mejoras que se deben realizar están asociadas a la metodología de evaluación del siniestro, mayores recursos para futuras campañas, apoyo para el levantamiento de 61 información, así como la revisión y modificación de las condiciones generales y especiales del seguro. 4.5 Condiciones Legales para la Transferencia de Riesgo El objetivo de incluir esta sección es analizar si existen condiciones para desarrollar nuevos instrumentos financieros que pudieran contribuir a manejar riesgos climáticos, en particular, FEN intensos. A la fecha, existen diversos instrumentos legales en el marco normativo peruano que tratan del manejo del riesgo de desastres. En el Acuerdo Nacional, la política 32 “Gestión del Riesgo de Desastre”, que se encuentra dentro del cuarto objetivo: Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado tiene como objetivo “proteger la vida, la salud y la integridad de las personas; así como el patrimonio público y privado, promoviendo y velando por la ubicación de la población y sus equipamientos en las zonas de mayor seguridad, reduciendo las vulnerabilidades con equidad e inclusión, bajo un enfoque de procesos que comprenda: la estimación y reducción del riesgo, la respuesta ante emergencias y desastres y la reconstrucción”. De manera específica, dentro de esta política se señala que el Estado “Fomentará la reducción del riesgo de desastres tomando en consideración que la expansión de ciudades y la densificación de la población se debe adaptar al cambio climático, ubicando los proyectos de desarrollo en zonas en las de menor peligro según los estudios de microzonificación multiamenaza”. Es decir, ya se tiene en cuenta el objetivo de adaptación al cambio climático. Aunque el Acuerdo Nacional no menciona de manera expresa el tema de transferencia financiera de riesgo, se puede considerar que los puntos b), d), f), j) y m) incluyen elementos que pueden formar parte para el diseño y operación de instrumentos financieros. En particular, se podría considerar el siguiente análisis: Cuadro 53: Análisis del Acuerdo Nacional sobre Transferencia Financiera del Riesgo Elementos de la Política 32 del Acuerdo Nacional Asignará los recursos destinados a la implementación de los procesos de la gestión del riesgo de desastres, a través de la gestión por resultados y los programas presupuestales estratégicos. Fomentará la reducción del riesgo de desastres tomando en consideración que la expansión de ciudades y la densificación de la población se debe adaptar al cambio climático, ubicando los proyectos de desarrollo en zonas en las de menor peligro según los estudios de microzonificación multiamenaza. Análisis El trabajar bajo una gestión por resultados debería estar asociada a gastos e inversiones que logren la reducción de vulnerabilidades frente a los riesgos que se enfrentan en el país, entre los que se incluyen los riesgos climáticos. En relación con los Programas Presupuestales Estratégicos en el 2010 se aprobó el “Programa Presupuestal Estratégico de Reducción de Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por Desastres”, en el marco del Presupuesto por Resultados (D.U. Nº024-2010). La expansión de ciudades y la densificación de la población implica la provisión de servicios y ésta a su vez requiere la inversión pública (y privada) para financiar las inversiones y los costos de operación y mantenimiento. Al hacer expresa la necesidad de adaptar estos procesos al cambio climático (el cual entre otros, puede exacerbar los fenómenos climáticos como el FEN), implica que se pueden utilizar diversos mecanismos para dicha adaptación, entre los que se 62 Elementos de la Política 32 del Acuerdo Nacional Análisis puede incluir la transferencia financiera de riesgo. Implementará planes de rehabilitación y reconstrucción de manera eficaz y oportuna. En este punto, la inclusión de los procesos de transferencia es básica para la rehabilitación y reconstrucción, ya que permitan contar rápidamente con los recursos monetarios necesarios para la reconstrucción. Promoverá el uso de tecnologías adecuadas para la prevención de desastres, con énfasis en la reducción de vulnerabilidades, facilitando el apoyo de la cooperación internacional para viabilizar los proyectos generados por estas tecnologías. El apoyo de la cooperación internacional en la promoción de tecnologías para la prevención de desastres (incluidas las tecnologías financieras) es un elemento básico para la reducción vulnerabilidad, como se ha demostrado en los distintos documentos de reporte como el cumplimiento del Marco de Acción de Hyogo o la Adaptación al Cambio Climático. Considerará la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) y el Marco de Acción de Hyogo, acordadas en el seno de las Naciones Unidas (ONU) y las Estrategias Andinas para la Prevención y Atención de Desastres que acuerde el Comité Andino de Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE) de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). En particular, el objetivo del MAH es lograr el Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres (EIRD, 2006). Para ello, se espera lograr en un período de 10 años “La reducción considerable de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto las de vidas como las de bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los países. Al respecto, en el MAH se establecen cinco prioridades de acción (EIRD, 2006: 3-6): 1. Velar porque la reducción de los riesgos de desastre constituya una prioridad nacional y local, dotada de una sólida base institucional de aplicación. 2. Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana. 3. Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educación para crear una cultura de seguridad y de resiliencia a todo nivel [nacional, regional, local]. 4. Reducir los factores de riesgo subyacentes. 5. Fortalecer la preparación para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta eficaz a todo nivel. Los puntos 1), 3) y 5) pueden incluir la transferencia de riesgo dado que en dichas prioridades se incluyen acciones necesarias para dicho proceso, mientras que en el punto 4), el MAH incluye la profundización de esquemas de seguros y reaseguros como parte de las Prácticas de desarrollo social y económico a promover para reducir los factores de riesgo subyacente. Fuente: Elaboración propia, tomado de (Kámiche & Julien, 2011 b) De otro lado, en febrero de 2011, se aprobó la ley que crea el SINAGERD, que hace expreso el cambio de un enfoque fundamentalmente centrado en la atención y respuesta, hacia uno más orientado hacia la Gestión del Riesgo de Desastre (GdRD), que incluye tres conceptos básicos: la gestión prospectiva, gestión correctiva y la gestión reactiva. Aunque la transferencia de riesgo no es incluida de manera expresa, es posible pensar que en las acciones de la GdRD se pueden incluir algunas relativas a la transferencia de riesgo. 63 Ahora bien, el Reglamento de la Ley del SINAGERD (Ley N°29664), aprobado mediante el D.S. N°048-2011-PCM en mayo de 2011, establece la Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo de desastre como parte de los instrumentos a ser utilizados en el SINAGERD. Los procesos que puede incluir esta Estrategia financiera son: a. Estimación, prevención y reducción de riesgo: mecanismos financieros presupuestales y de incentivos que fomenten el desarrollo de los procesos de estimación, prevención y reducción de riesgo como la contratación de deuda, el Programa Estratégico con el enfoque de Presupuesto por Resultados y Programas de Transferencias condicionadas e incentivos y fondos concursables. b. Preparación, respuesta y rehabilitación: En cumplimiento del principio de subsidiariedad, los mecanismos para responder el impacto de desastres deben tomar en cuenta el siguiente orden de prelación: a. Los recursos de los mismos pliegos presupuestales de las entidades públicas. b. Los recursos de la reserva de contingencia. c. Los recursos del fondo de estabilización fiscal. d. Las líneas de crédito contingente. c. Reconstrucción: Instrumentos de protección financiera y transferencia de riesgo de bienes y servicios públicos. Asimismo se promoverá la creación y regulación del mercado de transferencia de riesgo de desastres en bienes y servicios privados. Los puntos b) y c), incluyen claramente aspectos para el diseño e implementación de una estrategia de transferencia de riesgo, lo cual da la base legal para el desarrollo de los diversos instrumentos financieros (y otros más) discutidos en secciones anteriores. Finalmente, en el contexto de la regulación, la Superintendenciaa de Banca y Seguros y Administradoras de Fondos de Pensiones (SBS) y la Superintendencia de Mercado de Valores (SMV, antes CONASEV), son las entidades que supervisan los diferentes instrumentos financieros. En el caso de los seguros, la SBS es la que cuenta con diversos reglamentos para el aseguramiento, mientras que la segunda se encarga de la supervisión de instrumentos financieros que se emiten en el mercado de valores, como los bonos catastróficos. No obstante, es necesario revisar la forma como los nuevos instrumentos calzan en la legislación actual, así como también desarrollar procesos de difusión y capacitación sobre estas nuevas propuestas. 64 V. Propuesta de instrumentos financieros para manejar un FEN intenso futuro Para definir los tipos de instrumentos financieros que se pueden diseñar e implementar para manejar el riesgo asociado a un FEN intenso en el futuro, más aún, tomando en cuenta los daños que puede ocasionar en las tres regiones bajo estudio, se deben analizar las condiciones de oferta y demanda existentes para el desarrollo de tales instrumentos. El análisis se centra en instrumentos financieros para la transferencia del riesgo. A. Condiciones de oferta: Las condiciones de se refieren a las características de los agentes que proveen los servicios financieros para la transferencia del riesgo. Mercado de seguros y financiero en el cual existe un número limitado de jugadores (agentes) y poca diversificación de instrumentos. Aunque el mercado financiero y de seguros peruano ha mostrado un crecimiento interesante, el número de empresas que estás dispuesta a innovar con instrumentos financieros novedosos como los bonos cat o los seguros indexados es limitado, lo cual implica un poco diversificación hacia nuevos instrumentos. Incluso, los esquemas de titulización creados hace más de una década, son poco utilizados. Las razones fundamentales son que se requiere un expertise importante para el diseño, lo cual eleva los costos de los instrumentos, en un contexto en el cual se busca reducir costos. Elevados costos de los servicios financieros. La especialización de este tipo de servicios, las pocas entidades que los ofrecen, entre otros, implican mayores costos y por tanto, mayores primas que limitan la oferta de este tipo de servicios. Alta concentración del riesgo de El FEN a nivel geográfico: 03 regiones del norte del país. Dado que la mayor parte de los impactos negativos de un FEN intenso se dan en la zona norte del país, el riesgo está poco diversificado cuando se piensa en instrumentos financieros para administrarlo. En este contexto, es necesario evaluar de qué manera se pueden formar canastas de instrumentos que permitan una diversificación del riesgo, de tal manera que sea un producto atractivo a la demanda. Insuficientes capacidades técnicas para el diseño e implementación de productos y servicios financieros más complejos (p.e. Bonos Cat). Para que este tipo de instrumentos financieros, es necesario un esfuerzo de capacitación, no sólo para las empresas ofertantes (por ejemplo, las compañías de seguros), sino incluso a los entes reguladores. La participación en seminarios de difusión y cursos sobre este tipo de instrumentos son mecanismos válidos para lograr esta condición. 65 B. Condiciones de demanda Poca priorización del tema dentro de la agenda pública de los organismos responsables. En particular, para el sector público, las acciones de gestión prospectiva, dentro de las que se incluye el diseño e implementación de transferencia de riesgo, no están siendo priorizadas, por lo que la asignación de tiempo, recursos humanos y financieros para desarrollar este tipo de instrumentos es escasa. El rol de las entidades de cooperación y multilaterales es fundamental para colocar el tema dentro de la agenda de trabajo de corto y largo plazo de las instituciones públicas. Permanente incumplimiento en la aplicación de la normativa: p.e. compra de seguros para infraestructura pública. La escasa asignación de recursos públicos para comprar servicios financieros, que por definición son intangibles, es un tema frecuente en la administración pública, pese a que la normativa los obliga. Un ejemplo es el caso del aseguramiento de los grandes proyectos de infraestructura, según se señala en la Ley de Presupuesto Público, y que debido a que debe ser financiado con recursos propios, suele no ser cumplido. “Poca cultura de aseguramiento”, pese a que pueda existir un cierto conocimiento sobre el riesgo existente. La poca percepción de los beneficios de adquirir un servicio financiero (un intangible) que sólo brindará beneficios en caso ocurra el FEN intenso (o se cumplan las condiciones del índice disparador), hace que exista renuencia por parte de los agentes demandantes para adquirir estos servicios. La poca cultura de aseguramiento no sólo abarca a los agentes privados, como las asociaciones de productores o de transportistas, sino también al sector público, como propietario de la infraestructura pública en los sectores potencialmente afectados por el referido fenómeno. Alta Informalidad de los bienes y servicios asegurables: Aunque es un tema recurrente y mucho más amplio que lo tratado en este estudio, la informalidad en las condiciones y características de los bienes y servicios potencialmente asegurables: títulos de propiedad, insumos para construcción y elaboración, cumplimiento de la normativa de construcción y de operación, entre otros, genera que muchos agentes no sean sujetos de aseguramiento. La presencia de problemas de riesgo moral y selección adversa en este contexto, hace más caros los servicios financieros y genera restricciones a la demanda. Desconocimiento de las ventajas y desventajas de nuevos instrumentos financieros. Aún los inversionistas institucionales, como los Fondos de Pensiones y los Fondos Mutuos que tienen alto grado de profesionalización, son agentes que desconocen los beneficios y costos de instrumentos financieros como los bonos catastróficos y otros activos securitizados relacionados a desastres. En este contexto, una propuesta de difusión y capacitación constante, que incluya la participación de los ofertantes con apoyo de la cooperación internacional, puede tener éxito para superar esta barrera. 66 Considerando estas condiciones, así como el análisis de daños presentado previamente y la revisión de los tipos de instrumentos financieros existentes para la retención y transferencia del riesgo, se propone un esquema de transferencia de la siguiente forma: Objetivo de Aseguramiento A. Sector Agrario: B. Infraestructura de gran tamaño: carreteras, agua y saneamiento, sectores sociales Tipos de instrumentos: a) Seguro Agrario Indexado: Institucionalizado y cuyo objetivo es la cobertura para infraestructura del sector. Es necesario definir el disparador (índice) y la entidad que brindará la información. b) Microseguros: para el área rural y cuyo objetivo es coberturar los costos de producción. c) Seguros convencionales: Dirigido a empresas del sector agrícola desarrollado que pueden pagar las primas. a) Seguro Indexado: Institucionalizado y cuyo objetivo es la cobertura para infraestructura sectorial más importante: transporte, saneamiento, educación, salud. Los demandantes serían los tres niveles de gobierno. b) Bonos CAT: Diseñado para hacer coberturar también infraestructura de gran tamaño, pero se requiere la organización de las tres regiones afectadas, dados los costos (económicos, humanos) de estructurar un instrumento de este tipo. C. Bienes privados: viviendas, negocios y actividades productivas. a) Seguros convencionales: Dirigidos a la población de sectores socioeconómicos más consolidados, que pueden hacer frente a los costos de las primas de seguros, dado que su nivel de vulnerabilidad puede ser menor y por tanto, son sujetos de aseguramiento. b) Microseguros: Dirigido a la población de menores recursos, que aún cuando puede ser más vulnerable, tiene que desarrollar una cultura de aseguramiento, dado el impacto de un FEN intenso en sus viviendas y negocios productivos. El supuesto detrás es lograr una sostenibilidad del esquema. c) Fondo de Reserva: Dado que existe un grupo poblacional altamente vulnerable que no puede costear un esquema de aseguramiento privado, el sector público deberá contar con recursos financieros de reserva para atender el proceso de reconstrucción. No obstante, se deberá evaluar el monto correcto de pagos periódicos que puedan conformar un fondo de reserva que tenga una cantidad de recursos que pueda paliar los efectos de un FEN intenso, considerando las estimaciones de este estudio, especialmente en lo que se refiere al sector vivienda. 67 Los instrumentos propuestos deberán ser evaluados considerando los costos económicos que implicarían para los agentes involucrados, de tal manera que se obtenga una canasta óptima que minimice los costos pero maximice los beneficios, es decir, los “costos evitados” para el Estado. VI. Conclusiones y recomendaciones 6.1 Conclusiones El FEN es un evento climático que se ha desarrollado desde hace cientos de años y ha afectado el territorio peruano. Según diversos estudios han existido (CAN, 2009) varios Fenómeno El Niño intensos, y más recientemente el Cambio Climático ha ocasionado que el FEN se haga más frecuente e intenso. Los FEN 1982-83 y FEN 1997-98, han sido los dos eventos de mayor magnitud más recientes, y los que de alguna manera han generado en la población y sus autoridades desarrollen cierta conciencia de la importancia de sus impactos. Ambos FEN, a pesar de ser catalogados como intensos, han tenido características distintas, como la duración, la intensidad en diversas zonas, los impactos diferenciados en el sur del país, lluvias intensas en zonas altas de la sierra, anomalías en el mar, entre otros. Por ello, no es posible generalizar la magnitud ni los impactos globales ni sectoriales de un potencial FEN. Los daños potenciales de un FEN de la magnitud del FEN 1997-98, en el 2010 para las regiones de Piura, Lambayeque y La Libertad no han podido ser calculadas en su totalidad debido a la falta de información detallada. Por ello, se ha realizado una estimación de daños, basada en variables proxys (relacionadas), del sector agricultura, vivienda y transporte en las regiones mencionadas. La estimación total de daños por sectores y regiones, en el escenario más pesimista es de US$ 2,915 millones, siendo el desagregado por región y sector el siguiente: Regiones Piura Agricultura Vivienda Transporte Saneamiento Total 475.4 391.6 186.7 185.5 1239.2 403.8 94.7 112.3 826.4 172.1 184 92.6 849.4 967.5 465.4 390.4 2915.0 Lambayeque 215.6 E La Libertad 400.7 l Total 1091.7 a Elaboración propia. Como se observa, el potencial daño para la región Piura es el mayor dentro del total (42.4%), dado su mayor nivel de inversión en infraestructura y su actividad económica. Las fuentes de financiamiento para atender los daños provocados por un FEN intenso, pueden ser, según Cooper y Morón (2010) los siguientes: presupuesto público, endeudamiento y mecanismos para la tercerización de riesgos. Para los resultados obtenidos se plantea la utilización de mecanismos de tercerización de riesgos. 68 En relación con lo anterior, este estudio propone una combinación de instrumentos tomando como base el objetivo de aseguramiento y la magnitud de los potenciales daños. o En el caso del sector agrario se propone un esquema de aseguramiento de tres tipos: convencional, microseguros e indexado, tomando en cuenta la capacidad de pago de las primas por parte de los agentes demandantes, así como el nivel de daño potencial. o En el caso de la infraestructura de gran tamaño, como la de los sectores de transporte, saneamiento, agua, salud y educación, se propone una combinación de seguro indexado (para evitar los costos de evaluación de daños) y de bonos catastróficos. En este último caso, se requiere un trabajo coordinado entre las regiones para lograr el volumen adecuado, que permita reducir costos de transacción. o En el caso de bienes privados: viviendas, negocios y actividades productivas, se requiere una combinación de seguros convencional y microseguros, considerando la capacidad de pago de los potenciales afectados; y además, un fondo de reserva público para atender a la población más vulnerable y de mayor condición de pobreza, dado el potencial impacto negativo de la pérdida de vivienda en el bienestar de la población. Se requieren posteriores estudios para determinar la estructura cuantitativa óptima (participación por tipo de instrumento), que minimice los costos pero a la vez maximice los beneficios, es decir, los costos evitados para el Estado. 6.2 Recomendaciones A la luz de los resultados de este estudio es posible plantear un conjunto de recomendaciones que pueden contribuir a la reducción de costos evitados ante la ocurrencia de un FEN intenso en los próximos años. A. En relación con la información Dadas las limitaciones que ha enfrentado este estudio para su realización, se sugiere que las instituciones públicas empiecen a generar información detallada no sólo sobre qué proyectos (infraestructura y no infraestructura) se afectan cuando ocurre un desastre, sino también una evaluación de los daños y una potencial cuantificación monetaria de los daños directos e indirectos que se generan. Una posibilidad es utilizar el estudio de la (CEPAL, 2003), que tiene algunos lineamientos específicos para la estimación de daños para diversos sectores. Esta propuesta puede ser convertida en fichas concretas de recopilación de información, que podrían ser utilizadas en una situación post desastre, a fin de hacer la evaluación y cuantificación de daños. Ahora bien, con el fin de no requerir de la ocurrencia de un desastre como un FEN intenso para recopilar la información de daños, se sugiere que las instituciones públicas implementen un registro detallado de las características y fundamentalmente, la valorización de las inversiones que realizan en los distintos sectores, en particular, aquellas referidas a obras de infraestructura. Este registro sería útil no sólo para afinar la estimación de los potenciales daños frente a desastres, sino también para conocer el detalle de la inversión en infraestructura que se genera cada año y que provee servicios a la población. 69 En algunas regiones, se han logrado identificar puntos críticos de potencial afectación debido a sus condiciones de exposición que enfrenta la región. Dada esta identificación, es posible iniciar el trabajo de caracterización y valorización monetaria, con el fin de contar con datos concretos para posteriores estimaciones de daños. B. En relación con las acciones para reducir la vulnerabilidad y el riesgo Se requiere que las instituciones públicas y privadas reconozcan la importancia de contar con información detallada sobre los daños que ocasionan eventos del tipo FEN intensos, no sólo a nivel de la infraestructura sino de los efectos en las actividades económicas y sociales impactadas. Aunque es importante contar con información detallada de todos los sectores, se sugiere empezar por los sectores que tradicionalmente se ven más afectados como los relacionados a infraestructura (Transporte, Agricultura, Agua y Saneamiento y Vivienda) y cuya afectación genera importantes externalidades negativas (efectos indirectos). Pese a las limitaciones de este estudio por la falta de información detallada para los diferentes sectores, si ha sido posible realizar una estimación de los potenciales daños para tres sectores que son generalmente afectados de manera importante por un FEN intenso. Al respecto, esta información se convierte en un nivel mínimo de “costos evitados”, que las autoridades deben considerar como un primer paso para estimar los beneficios de incluir medidas de reducción de riesgo en los proyectos de inversión que realizan anualmente. De esta forma, las autoridades tienen una primera aproximación de los beneficios que se generarían y por tanto, tienen información sobre los costos que podrían asumir para lograr dichos beneficios. El estudio propone una canasta de instrumentos financieros, sean de retención o transferencia del riesgo o de administración en el largo plazo, para reducir los impactos de los desastres. Es necesario que la autoridades empiecen a evaluar con mayor nivel de detalle los posibles instrumentos financieros que pueden utilizar para administrar el riesgo que enfrentan, especialmente en tres regiones que están expuestas a las condiciones de peligro generadas por FEN intensos. C. Para futuros estudios Para profundizar este análisis, se sugiere incluir sectores como el de agua y saneamiento, así como los sectores sociales como salud y educación, ya que el impacto de FEN intensos, en dichos casos, no sólo son a nivel de la infraestructura, sino fundamentalmente a nivel de los impactos indirectos, como los costos generados por las enfermedades que se pueden generar por el consumo de agua no potable o por los mayores costos de atención médica cuando las instalaciones de salud no pueden brindar servicios. En relación con lo anterior, es necesario realizar estimaciones de potenciales daños para sectores que no son tan importantes en infraestructura pero si en generación de recursos económicos, como el comercio y el turismo. Para ello, se requiere de información detallada sobre estos sectores, que a la fecha no está disponible. 70 VII. T r a b aj o s ci t a d o s Akerlof, G. (1970). The market for "lemons", Quality uncertainty and the market mechanism. The Quarterly Journal of Economics, Vol 84, Nº3: 488 - 500. Aufrett, P. (2003). High Consumption Volatibility, the Impact of Natural Disasters. Washington: Banco Mundial, WP 2962. Bambarén, C. (2002). Evaluación Económica causados por el Fenómeno El Niño en el Perú. Lima: Mimeo. Bell, I., & Petrina, D. (2002). Synthetic Securitization: Use of derivative technology for credit transfer. Duke Journal of Comparative & International Law, Vol 12, pp. 541 - 561. Brandts, S., & Laux, C. (2007). Cat Bonds and Reinsurance: The Competitive Effect of information insensitive triggers. Recuperado el 2010, de http://www.uibk.ac.at/fakultaeten/volkswirtschaft_und_statistik/forschung/natcatrisk /natcatrisk_laux.pdf Broker Seguros y Pensiones. (18 de 05 de 2011). Seguro contra terremotos será obligatorio . Recuperado el 25 de 07 de 2011, de http://www.revistabroker.pe/broker/noticia.web/seguro_contra_terremotos_sera_ob ligatorio CAF. (2000). Las Lecciones del Niño. Caracas: CAF. CAF. (2000). Las Lecciones del Niño. Caracas: CAF. CAN. (2009). Atlas de las dinámicas del territorio Andino: Población y bines expuestos a amenazas naturales. Lima: Corporación OSSO,. Cardona, O. (2007). Diagnóstico de la Gestión Financiera del Riesgo y Propuesta de Instrumentos Financieros Factibles de Retención y Transferencia. Lima: PREDECAN. Cardona, O. D. (2005). Protección de inmuebles públicos y programa de aseguramiento colectivo de inmuebles privados en Manizales. Recuperado el 09 de mayo de 2011, de Universidad Nacional de Manizales: http://www.manizales.unal.edu.co/gestion_riesgos/descargas/gestion/SegurosManiza les.pdf 71 CCRIF. (2011). Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility. Recuperado el 10 de 01 de 2011, de http://www.ccrif.org/content/about-us CEPAL. (2003). Manual para la evaluación de los impactos socioeconómicos y ambientales de los Desastres. México: CEPAL. CISMID. (2005). Bases técnicas para la estimaciòn de pérdidas con fines de seguros de terrremotos. Lima: Universidad Nacional de Ingeniería. Cruzado, E. (1999). El Fenómeno El Niño en Piura 97/98 y el rol del Estado: consecuencias sectoriale y sociales. Piura.: Centro de Investigación y Promoción del Campesinado, Departamento de Investigación Socioeconómica. Cummins, D. (2008). Cat Bonds and Other Risk - Linked Securities: State of the Market and Recent Developments. Risk Management and Insurance Review, Vol. 11, pp. 24. EIRD. (2006). Marco de Acción de Hyogo para el 2005 - 2015: Aumento de la Resiliencia de las naciones y las comunidades frente a los desastres. Recuperado el 01 de 06 de 2011, de EIRD: http://www.eird.org/encuentro/pdf/spa/doc16049/doc16049-contenido.pdf Ferradas, P. (2000). El Fenómeno "El Niño" y los desastres: Enfoque y estrategias de las ONGs. Lima. Franco. (S/f.). El Niño 1982/83 y los nuevos temas del Niño en el Perú. Lima: Mimeo. Freeman, P., Martin, L., Linnerooth-Bayer, J., Warner, K., & Pflug, G. (2002). Sistemas Nacionales para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres Estrategias Financieras para la Reconstrucción en Caso de Desastres Naturales. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Fuentes, C., Zapater, A., Cosme, F., Fiestas, P., Justiiniani, R., & Santibañez, C. (2009). La oferta de microseguros para el nivel socioeconómico C. Lima: ESAN ediciones. Grace, M., & Klein, R. (2007). Facing Mother Nature. Regulation, Vol 30, pp 32. Hofliger, R. (2008). La Experiencia del FONDEN de México. Recuperado el 25 de 06 de 2011, de Provention Consortiuum: http://www.proventionconsortium.org/themes/default/pdfs/Forum08/Forum08_ws4 _fonden.pdf INEI. (2009). Censo de Población y Vivienda 2007. Lima: INEI. INEI. (2012). Sistema de Información Regional para la Toma de Decisiones . Recuperado el 02 de 2012, de http://www.inei.gob.pe/ Iriarte, J., & Raffo, J. (2008). El rol estatal para el aseguramiento de viviendas de familias pobres: El caso de Tambo de Mora luego del terremoto del 15 de agosto de 2007. Lima: Curso de Investigación Económica, Universidad del Pacífico. Kámiche, J. (2011). Evaluación social de proyectos, una mirada desde la microeconomía. Lima: Mimeo. 72 Kámiche, J. (2011a). Sistematización de los resultados de la reunión de trabajo del 11 de Octubre de 2011 con los representantes de los Gobiernos Regionales de Piura, Lambayeque y La Libertad. Lima: Mimeo. Kámiche, J., & Julien, J. (2011 b). Identificación de mecanismos para la transferencia de riesgos de dessatres en vivienda en un barrrio de Lima Metropolitana. Lima: Mimeo. Kunreuther, H., & Krejan, M. (2004). Policy Watch: Challenges for Terrorism Risk Insurance in the United States. Recuperado el 2011, de NBER: http://www.nber.org/papers/w10870.pdf London One Hundred. (2007). The opportunities and challenges in capital markets convergence. London. MacDonald, D., White, H., Taube, H., & Huth, W. (1990). Flood Hazard Pricing and Insurance Premium Differentials: Evidence From the Housing Market. The Journal of Risk and Insurance, 654-663. Mechler, R., & Werner, U. (2003). Natural Disaster Risk Management and Financing Disaster Losses in Developing Countries. Karlsruhe: Universität Fridericiana zu Karlsruhe. MEF - SIAF. (2012). Portal de Transparencia Económica. Recuperado el 2011, de http://www.mef.gob.pe/ MINAG. (2011). Seguro Agrícola Catastrófico Campaña 2010 - 2011. Lima: MINAG. Mishra, D. (2010). Lecture Notes on Moral Hazard. Recuperado el 2011 Nell, M., & Richter, A. (2004). Improving Risk Allocation throught indexed Cat Bonds. The Geneva Papers on Risk and Insurance, Vol 29, p. 183. Nicholson, W. (2007). Teoría microeconómica: Principios básicos y ampliaciones. Thompson, 5ta. Edición. OPS. (s/f). Fenómeno El Niño 1997 - 1998: Informe oficial del Ministerio de Salud del Perú. Lima: MINSA, Oficina de Defensa Nacional . Picard, P. (2008). Natural Disaster Insurance and the Equity-Efficiency Trade-Off. The Journal of Risk and Insurance, 17-38. Pindyck, & Rubinfield. (2009). Microeconomics. Madrid: Pearson Education. PREDES. (2009). Diseño de escenario sobre el impacto de un sismo de gran magnitud en Lima Metropolitana y Callao, Perú. Lima: INDECI. s.a. (Sin fecha). Definiciones y Antecedentes del Fenómeno El Niño en el Perú . Lima: Mimeo. SBS. (2011). Superintendencia de Banca, Seguros y Adminsitradoras de Fondos de Pensiones. Recuperado el 10 de 01 de 2011, de www.sbs.gob.pe SELA. (2010). Mecanismos financieros, seguro y reaseguro contra Desastres Naturales en América Latina y el Caribe: Experiencias Recientes. México: EIRD. 73 Von Hesse, M., Kamiche, J., Barra, A., De la Torre, C., & Zhang, H. (2010). Diseño del "Programa Presupuestal Estratégico de la Reducción de la Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por Desastres en el Marco del Presupuesto por Resultados. Lima: MEF. 74 ANEXOS Anexo Nº 1: Información general de las regiones 1983 Región 1997 2010 Población Densidad poblacional Población Densidad poblacional Población Densidad poblacional Tasa de crecimiento poblacional 1997 - 2010 710,364 50 1,029,199 72 1,207,589 85 17.3% La Libertad 1,008,444 40 1,390,568 55 1,746,913 69 25.6% Piura 1,165,872 32 1,487,030 41 1,769,555 49 19.0% Lambayeque Fuente: INEI Región Lambayeque La Libertad Piura Pobreza total 49.9 48.4 34.5 1997 Pobreza extrema 16.5 21.5 10.7 Pobreza no extrema 33.3 26.8 23.9 Pobreza total 35.3 32.6 42.5 2010 Pobreza extrema 6.4 12.2 10.5 Pobreza no extrema 28.9 20.4 32.0 Fuente: INEI La Libertad Con el objetivo de mantener su posición en el podio de las tres ciudades más importantes del Perú (Arequipa es la más importante luego de Lima), Trujillo viene consolidando su crecimiento económico con inversiones y proyectos en ciernes, destinados a centros comerciales y supermercados, torres de departamentos e infraestructura turística más sofisticada. Ello, fundamentalmente, es consecuencia de la lucrativa actividad agroexportadora y minera que hace que los ejecutivos y mano de obra en general de otras provincias, y pobladores de otras regiones vean a la capital de La Libertad como un interesante destino de distracción y consumo. Al igual que Trujillo, la primaveral situación económica de la región se extiende a lo largo de la franja costera desde el valle agrícola de Virú hasta los sembríos de arroz de Chepén, pasando por la provincia azucarera de Ascope. En las dos últimas provincias destacan firmas como Camposol y Empresa Agroindustrial Casa Grande. Ahí, el dinamismo económico también se hace visible en obras de mejoramiento urbano y vías de comunicación auspiciadas por sus propios municipios. No obstante, el distrito de Pacasmayo ha quedado relegado, a pesar de la presencia de la emblemática Cementos Pacasmayo y de su enorme potencial turístico, entre otros aspectos por albergar a la segunda ola más larga del mundo después del puerto de Chicama (Ascope). Recién se están disponiendo proyectos para servicios básicos y lo que impera es el comercio ambulatorio. Caso distinto es el de Chepén, pues su cercanía con Lambayeque, eje comercial de la costa norte peruana, le permite mantener a la fecha cerca de 21 establecimientos financieros, según Wilfredo Quesquén, su alcalde provincial. Allí sobresale la alta presencia de las cajas municipales y rurales, como la caja rural de ahorro y crédito Nuestra Gente y la Caja Municipal de Trujillo. 75 Por otro lado, la minería es considerada entre los principales soportes económicos de La Libertad. La actividad es liderada por Barrick Misquichilca y Pan American Silver, seguidas de Poderosa y San Simón, entre otras. Sin embargo, no se hace visible el desarrollo en los fueros donde se desarrolla: sea por la falta de vías de acceso, la frecuencia de salidas o una gestión poco transparente de las municipalidades provinciales, la Sierra liberteña sigue mostrando los índices más altos de pobreza y por ende, bajo desarrollo comercial.11 Sustentada en la agroindustria, sobresale el cultivo de la caña de azúcar y su industrialización en las empresas agroindustriales (ex-cooperativas agrarias) de Casagrande, Cartavio, Laredo, etc. Además cabe resaltar el desarrollo sostenible y prestigioso de su calzado dicho sea de paso uno de los mejores del país. Así mismo en La Libertad se dio inicio a la siembra del espárrago en la costa peruana, siendo desde hace décadas la región líder en producción de éste. La siembra de arroz es significativa. La producción de piña y uvas van creciendo en importancia. Destacan la crianza de aves, caprinos y vacunos. La más sobresaliente central hidroeléctrica de la región es Pampa Blanca. En minería, es actualmente el primer productor de oro en Perú;12 además, hay importantes depósitos de carbón de piedra en Otuzco. Actualmente se vive un 'boom' agroexportador en la región. Esto se debe al Proyecto Especial Chavimochic, gran obra de ingeniería hidráulica, que permite que se cultiven zonas desérticas con el direccionamiento de ríos mediante grandes canales y ramas de estos. A esto se le suma el uso de tecnologías de riego, como el riego por goteo y el control satelital. Los productos que más se producen y exportan son: Espárragos (verde, blanco, etc), paprika, tomate, alcachofa, etc. La industria metal mecánica también está presente en la región, con la fabricación de buses para transporte de pasajeros. En el periodo enero-julio del 2007 presento un incremento del 6.6% de su PBI. Lambayeque El Departamento de Lambayeque mostró gran dinamismo en los últimos años, llegando a cifras de crecimiento económico superiores al 10% en el 2007 y posicionando su aporte al PBI nacional en 3.44%8 debido al Boom exportador que sufre la costa norte peruana y del despegue de su agroindustria, minería, industria manufacturada por el incremento significativo de sus exportaciones. Además se han realizado importantes inversiones en todos los rubros, sobre todo en el de infraestructura que actualmente realizan grandes proyectos mineros, de regadío, carreteras, aeropuertos, puertos, entre otros. Durante los últimos años también se realizaron diferentes inversiones en turismo y hotelería que representan el 31% de las inversiones totales en el departamento ascendientes a 300 millones de dólares.Se concentra alrededor del 30% del comercio de la costa norte en Lambayeque.La actividad principal es la agroindustria seguido de la minería y la industria manufacturada, todos estos ligados a exportación y demanda interna. Piura La minería de (hierro, sal y fosfatos) y la extracción de petróleo (que equivale al 33% de la producción nacional del Perú) son muy importantes. Además, existe una producción minera de potasio, cobre, plomo, plata, carbón azufre, bentonita y baritina 76 En el departamento de Piura se produce algarrobos, algodón pima, sorgo, arroz, maíz amarillo, maíz amiláceo, café, plátano, coco de pipa, limón, frijol, trigo, cebada, soja, papa, yuca, mango y otros frutales. Piura es el cuarto departamento productor de aves del Perú. La producción pesquera del departamento se destina principalmente a harina de pescado. Hay, asimismo, una buena producción de fertilizantes. El 30% del pescado para consumo humano en todo el Perú desembarca por la numerosas caletas piuranas, y existe numerosos criaderos de peces tropicales. También hay fabricación de parqué para pisos, y son importantes las centrales hidroeléctricas de Culqui, de Poechos y de Curumuy.Por estas razones el departamento de Piura es la sexta economía más grande del país con futuro a convertirse en una de las más grandes de la costa peruana por su alto y desarrollado desempeño en los últimos 7 años. La actividad agropecuaria de Piura representó el 3,4 por ciento del PBI agropecuario nacional del 2009. Asimismo, la superficie agrícola departamental da cuenta del 4,5 por ciento del área agrícola nacional. Se dispone de 244 mil hectáreas de tierras de alta calidad. Asimismo, Piura es una de las regiones con mayor infraestructura de riego en el país, al disponer de una capacidad de almacenamiento de agua de más de 880 millones de metros cúbicos en sus dos represas principales (Poechos y San Lorenzo). No obstante, el mayor problema de esta actividad es la fragmentación de la propiedad agrícola: el 92,8 por ciento de los predios es menor de 10 hectáreas. Entre los cultivos principales destacan el arroz, algodón, maíz amarillo duro, mango, limón y plátano. Asimismo, los cultivos emergentes de mayor potencialidad futura son la uva, caña para etanol, capsicum y palto. 77 Anexo Nº 2: Impactos FEN 1997-98 en la Red Vial de la región Piura Región Piura Piura Río Chira Piura Destrucción de Pista Destrucción y Colapso de Puentes Quebrada Nómara Piura-Morrropón (destrucción en varios tramos) Quebrada Las Monjas CP, Puente Carrasquillo, Puente Jilli y Timbes (Ayabaca), Puente Simón Rodríguez, Puente Bolognesi, Puente San Miguel de Piura, Puente Sojo, Quebrada Las Monjas CP, Puente Salitral Fuente: (CAF, 2000) 78 Erosión de Carretera y/o Puente Sullana-Tambogrande, Tambogrande-Puente Mácara, Marcavelica Santa Sofía, Desvío Sajinos-Ayabaca, SullanaChilaco Piura-La Arena-Sullana, Carrasquillo-Morropón, Morropón-CascajalMotupe, TambograndeChulucanas, MorropónHuancabamba, Chulucanas-Frías Erosión de Puente Caída/Erosión de Taludes y Bloqueos Tambogrande-Puente Mácara Puente Independencia Tambogrande-Chulucanas, Morropón-Huancabamba, Chulucanas-Frías, MorropónCascajal-Motupe Anexo Nº 3: Daños causados por el FEN 1997-98 en la Panamericana Norte y otras vías, en la región Piura. Tramo Carretero Alcantarillas y Puentes destruidos Piura Sullana Sullana Talara Pista Destruida Daños a pistas y/o puentes y/o alcantarillas 1034, 1039 (Ventarrones e inundación), 1052, 1073, 1075, 1147 1053, 1060, 1211, 1241, 1271 Vía Deteriorada Capa asfáltica destruida Erosión Bloqueo pos deslizamiento o alud Trabajos de Reforzamiento y/o cangrejeras 1077, 1078, 1217 1064, 1042, 1048, 1173, 1178, 1191, 1198, 1211 1067, 1076, 1084, 1169, 1201, 1205, 1262 1242, 1247, 1254, 1258 1094, 1169, 1264 991 1172, 1232 PiuraMorropónOlmos 200 160-189 160-189 SullanaMacatrá Tránsito con limitaciones por el derrumbe de cerros y cangrejeras en la vía Sullana-Tambogrande. Las Lomas-Suyo derrumbe de cerros y rocas en las pistas. Tránsito con cuidado. Piura-Paita Vía en perfecto estado sin daño a lo largo de sus 55 km Paita-Sullana. la quebrada Nómara destruyó la pista, tránsito por vía alterna. La capa asfáltica fue destruida en 200 metros aproximadamente. Piura-Sechura Vía cortada por los pobladores del distrito de La Unión. Tránsito por vía alterna. En el puente Independencia se realizaron trabajos de reforzamiento en la parte central y el tránsito fue restringido. En la carretera Panamericana Norte-Bayóvar, la capa asfáltica fue destruida e inundada en 15 metros aproximadamente por acción de las aguas del río Piura. El tránsito vehicular requirió ser cortado. Fuente: (CAF, 2000) 79 Anexo Nº 4: Focalización sectorial de los impactos socioeconómicos del FEN 1997-98, por crecidas, inundaciones, abalances de lodo, entre otros Río / Lugar Río Piura CRECIDAS, INUNDACIONES, AVALANCHAS DE LODO, RECARGA DE LAGUNAS Y EROSIÓN DE LAS RIBERAS Agua Potable y Saneamiento • Daños en colectores de desagüe e infraestructura de bombeo en las poblaciones de Piura, Catacaos y Castilla. • Afectación de la calidad de agua por sedimentos en suspensión en varios poblados del departamento. • Inundación asentamientos humanos El Indio y Primavera. Agricultura Infraestructura Vial Asentamientos Humanos • Pérdidas de cultivo en áreas aledañas a los ríos Piura y Tumbes. • Daños en infraestructura de riego (canales y drenajes) en los valles del bajo, medio y alto Piura. Colapso de los puentes Carrasquillo, Jilli y Timbes, Simón • Rodríguez, Bolognesi, Salitral, San Miguel de Piura, Sojo y puente Independencia por crecida del caudal del río y erosión en las bases. • Caída de plataforma y erosión en carreteras Carrasquillo-Morropón, Morropón-Huancabamba, Chulucanas-Frías y Tambogrande-Chulucanas. • Alcantarillas y puentes destruidos por Quebrada Las Monjas CP. • Afectación de tramos de las carreteras: PiuraMorropón,Piura-La ArenaSullana, y Morropón-CascajalMotupe. • Afectación de viviendas por inundaciones prolongadas en las poblaciones de El Arenal, Curamori, Tambo Grande, Chato Chico, San Antonio, Amotape, Miramar, La Soledad, Tamarindo, Vichayal, El Tallán, La Huaca, con el respectivo aislamiento de esas áreas y evacuación de la población. 80 Recarga de Lagunas Río / Lugar Río Río Chira San Lorenzo CRECIDAS, INUNDACIONES, AVALANCHAS DE LODO, RECARGA DE LAGUNAS Y EROSIÓN DE LAS RIBERAS Agua Potable y Saneamiento Agricultura Infraestructura Vial • Colapso de puente Simón Rodríguez sobre el eje Paita- Talara, con afectación de colectores por efectos de la inundación en la ciudad de Paita. • Afectación de la calidad del agua. • Daños en la infraestructura de riego (canales y drenajes) por avalanchas de lodo en Chira. • Pérdida de áreas de cultivo por sedimentación del terreno. • Recarga de acuíferos y embalses. • Destrucción de pistas, erosión y cortes en las carreteras SullanaTambogrande, TambograndePuente Mácara, SullanaChilaco, Marcavelica-Santa Sofía, Desvío SajinosAyabaca. • Daños a la vialidad agrícola en el valle de Chira por avalanchas de lodo. • Daños a la infraestructura de riego y drenaje en el sistema Poechos y San Lorenzo por avalancha de lodo. • Daños en la infraestructura de riego en el Valle de San Lorenzo. • Recarga de acuíferos y embalses. 81 Asentamientos Humanos Recarga de Lagunas Río / Lugar Espacio Intercuencal Espacio Intercuencal CRECIDAS, INUNDACIONES, AVALANCHAS DE LODO, RECARGA DE LAGUNAS Y EROSIÓN DE LAS RIBERAS Agua Potable y Saneamiento Distrito Paita Quebradas activadas: Nueva Esperanza, La Piscina, Villa Naval, Zanjón, Catarata Distrito Sullana Quebradas Activadas: Bellavista, Cieneguillo, Cola de Alacrán • Colapso de la línea de conducción por inundación. • Daños en redes de alcantarillado de Sullana. • Desbordamiento del canal vía que evacua las aguas de las quebradas El Alacrán y Cieneguillo (900 familias damnificadas). Agricultura Infraestructura Vial Asentamientos Humanos • Erosión y cangrejeras en carreteras Piura-Paita, Cruce Paita-Sullana-Pueblo Nuevo de Colán; El Arenal- Cruce Pueblo Nuevo de Colán, Paita-La Islilla. • Afectaciones masivas a las viviendas por flujos de lodo. • Puentes erosionados y destruidos en CP Km 1039 y 1042. • Alcantarillas destruidas en puente El Mocho y Quebrada Pichichaco en CP Km 1043 y 1047. • Erosión, colmatación y pistas destruidas en CP Km 1034- 1035 y carreteras Sullana-Tambogrande, Sullana-Cansas varios pontones e Ignacio EscuderoTamarindo. • Daños severos en viviendas en los distritos Ignacio Escudero y Sullana 82 Recarga de Lagunas Río / Lugar Espacio Intercuencal Distrito de Talara Quebradas activadas: Pariñas, Sechura CRECIDAS, INUNDACIONES, AVALANCHAS DE LODO, RECARGA DE LAGUNAS Y EROSIÓN DE LAS RIBERAS Agua Potable y Saneamiento • Rotura de la tubería principal de agua potable (Quebrada Sechura). Agricultura Infraestructura Vial • Corte de la carretera PaitaTalara en 10 tramos CP Km 1048-1084. • Erosión de pista y puente CP Km 103, puentes Pariña I y II CP Km 1098, puentes Carrillo y Fernández, Quebrada Cólera y San Eduardo CP Km 1169, Puente Taboada-La Brea, Puente Piura-Talara y Puente Quebrada Devora Km 1169. • Caída de taludes y erosión de carreteras Negritos-Talara, y Los Organos-Talara. • Alcantarilla destruida en CP Km 1060 (Quebrada Pasamayito). • Erosión de vía PiuraSechura. Fuente: (CAF, 2000) 83 Asentamientos Humanos Recarga de Lagunas Anexo Nº 5: Focalización sectorial de los impactos socioeconómicos del FEN 1997-98, por tropicalización y lluvias. A TROPICALIZACION Río / Lugar Agricultura Piura • Alteración fisiológica de los cultivos y por lo tanto, de la productividad. Impedimento de floración y fructificación normales (Alto Piura, Chulucanas y Morropón). Río Chira • Alteraciones fisiológicas en cultivos, afectando la productividad debido a tropicalización del clima durante 1997. Río San Lorenzo Espacio Intercuencal Distrito Paita Quebradas activadas: Nueva Esperanza, La Piscina, Villa Naval, Zanjón, Catarata Río LLUVIAS Agua Potable y Saneamiento Agricultura Infraestructura Vial Asentamientos Humanos Salud • Inundación en la ciudad de Piura por incapacidad de drenajes y existencia de hondonadas. • Afectación de viviendas en el medio rural del distrito por remojamiento de material frágil. • Incremento de enfermedades diarréicas agudas. • Infecciones respiratorias (Talara). • Afectación de 120 establecimientos asistenciales. • Proliferación de enfermedades de la piel. • Colmatación de drenajes que destruyen viviendas y cultivos en Pueblo Nuevo de Colán, dañan la carretera de PaitaSullana y cortan la tubería de agua Paita- Talara. • Lluvias torrenciales forman lagunas en Paita, causan erosión de los cerros y flujos lodosos. 84 A TROPICALIZACION Río / Lugar Espacio Intercuencal Distrito Sullana Quebradas Activadas: Bellavista, Cieneguillo, Cola de Alacrán Agricultura LLUVIAS Agua Potable y Saneamiento Agricultura • Exceso de lluvias produjo daños en redes de alcantarillado de la ciudad. Distrito de Talara Espacio Quebradas Intercuencal activadas: Pariñas, Sechura Fuente: (CAF, 2000) Infraestructura Vial Asentamientos Humanos • Lluvias torrenciales y escorrentías por las calles formaron lagunas en zonas urbanas e inundaron viviendas en la conurbación SullanaBella Vista y distritos Querecotillo, Láncones y Marcavelica. • Lluvias excesivas causan anegamiento de la ciudad de Talara. 85 Salud • Afectación de 52 establecimientos asistenciales en el Distrito. • Incremento de afecciones en la piel. Anexo Nº 6: Casos de éxito de microseguros considerando los Factores Críticos de Éxito Casos Factores críticos de éxito Tata-AIG, India Modelos de intermediación Alianza con organismos internacionales Aprendizaje intensivo de necesidades y características Eficiente determinación de riesgos reales Innovación Escalabilidad y mejora continua Uso de tecnología Socio-agente con IMF y ONG y microagentes. Desarrollo del producto, comprobación y comunicación. Investigación de mercado. ONG. Investigación de mercado. ONG. IMF. Clientes. Furgoneta para ventas y promoción. Microagentes amplían el mercado. Internet. Reingeniería y automatización de procesos. Delta Life, Bangladesh Intermediación directa. No tiene soporte internacional. Investigación de mercado. Investigación de mercado. Clientes. Sistemas internos. Descentralización. Difusión puerta a puerta. Dejaron IMF por no dar resultados. Red propia. Crecimiento rápido genera problemas. Pólizas sin préstamos. AIG-Finca, Uganda Socio – agente con IMF. No tiene soporte internacional. Investigación de mercado. IMF. Investigación de mercado. IMF. Clientes. Asociado a tasa de préstamo. Grupo de garantía. Falta mejora continua. Crecen con el mismo producto. Procesos simples y automatizados. Columna, Guatemala Grupo comunitario de base Planificación estratégica, márketing y diseño del producto. Capacitación del personal. Nace de cooperativas. Aprendizaje de los propios miembros. A través de miembros de cooperativas. No es intensiva. Crecimiento por póliza obligatoria. Producto estático. Automatización del cargo de primas. AIC-Fonkoze, Haití Socio-agente con IMF. Capacitación de la población. Investigación de mercado. IMF. Tarjeta de identificación. Cobertura aún con préstamo pagado. - Zurich-BancoSol, Bolivia Socio-agente con IMF. Asistencia técnica y consultoría. Investigación de mercado. IMF. Seguros voluntarios. Nuevas alianzas. Diseño de nuevos productos. - Grupo comunitario de base y socio-agente. Conocimiento de microseguros. Apoyo técnico. Subsidio para ampliar la capacidad. Nace de cooperativas. Aprendizaje de los propios miembros. IMF. No es intensiva. Capacitación. Compromiso de la alta dirección. Software para conexión con la Fundación Mundial Mujer (FMM). La Equidad, Colombia Fuente: CGAP, 2004., tomado de (Fuentes, Zapater, Cosme, Fiestas, Justiiniani, & Santibañez, 2009) 86 Investigación de mercado. IMF. Clientes. Investigación de mercado. IMF. Clientes. Miembros de cooperativas. IMF. Investigación de mercado. Casos Factores críticos de éxito Tata-AIG, India Mejoras en la rentabilidad (breakeven) Incremento de volumen Creación y expansión de una cultura de seguro Campaña de difusión continua Reducción de costos Reducción de costos y outsourcing de tareas. Con lanzamiento de microagentes. Novela Tata-AIG. Folletos en general sin marca AIG. Indemnización en ceremonias. Folletos. Capacitación. No se da recibos. Primas las recolecta el microagente. Outsourcing Puerta a puerta genera confianza. Mensaje: “Vida del Delta, vida próspera”. Capacitación. Descentralización. Mejora de sistemas. Folletos. Capacitación. Póliza a través de grupos. Los grupos son la garantía. Permanencia en el mercado. No hay microseguros. Ley del país. Comisión cooperativa. Primas con préstamo. Permanencia en el mercado. No hay microseguros. Ley del país. Delta Life, Bangladesh Mejor información. Reducción de costos. En 4 años pasaron de 40 a 450 mil pólizas. Genera acontecimientos referentes a seguros. AIG-Finca, Uganda Prima atada al préstamo. Reducción de costos. Grupo de garantía. De 1996 a 2004 cubrieron 1.6 millones de vidas. No realiza mayores acciones para creación de una cultura de seguro. Columna, Guatemala Reducción de costos. Aún hay mercado potencial. Solo 54 mil con accidentes, puede llegar a millones. Presentación de testimonios. AIC-Fonkoze, Haití Prima con préstamo. Reducción de costos. Más de 31 mil, puede llegar a 200 mil. Focus groups de clientes. Cobertura extensa. Zurich-BancoSol, Bolivia Reducción de costos. Nuevas alianzas. 3% del mercado potencial. Crecimiento de 13.4% en el último año. Presentación de testimonios. Folletos. Agentes IMF. Capacitación. Comisión IMF. La Equidad, Colombia Reducción de costos. Software para reducir costos de transacción. 1273 cooperativas con más de 1.5 millones de miembros. Cooperativas diseñan programas especiales. Folletos. Talleres de capacitación. Campañas telefónicas. FMM entrega primas al inicio. Rifas. Folletos. No hay muchas acciones. Capacitación de agentes de Fonkoze. Manual. Fuente: CGAP, 2004, tomado de (Fuentes, Zapater, Cosme, Fiestas, Justiiniani, & Santibañez, 2009). 87 Primas con préstamo. Comisión. Cultura organizacional Genera empleo. Descentralización de las tareas. Productos con vida de 10 a 15 años. Descentralización. Separación de unidades. Profesionalización del personal. Profesionalización del personal. Permanencia en el mercado. No solo beneficio del IMF sino de personas. Permanencia en el mercado. Enseñar viabilidad de la BdP al personal para sensibilizarlo. Marco regulatorio de microseguros Reglamentación de microseguros. No hay microseguros. Ley del país. No hay. No hay microseguros. Ley del país. No hay microseguros. Ley del país. Anexo Nº 7: Diferencias entre un seguro convencional y los microseguros Factores Prima Frecuencia Pagos Agentes Seguro convencional La prima se cobra mediante pago directo o automático en la cuenta bancaria. de Características del mercado Tipo de inclusión. Tipo de venta Monto de aseguramiento. Precio Pagos de primas regulares. Los agentes y corredores son los principales responsables de las ventas. Microseguro A menudo la prima se cobra al contado o asociada con otra transacción comercial. Primas diseñadas para acomodarse a los flujos irregulares del cliente. La IMF maneja toda la relación con el cliente, incluida la cobranza de pólizas. El corredor asesora. Mercado familiarizado con el seguro. Mercado no familiarizado con el seguro. Elegibilidad limitada con exclusiones estándar. Vendido por intermediarios con autorización. Ampliamente inclusivo, con pocas exclusiones o ninguna. A menudo es vendido por intermediarios no registrados. Se aseguran grandes sumas. Se aseguran sumas pequeñas. El valor se basa en la edad o el riesgo específico. Precios para comunidad o grupos. Características Póliza compleja. Póliza simple, fácil de entender. de la póliza. Fuente: Churchill, 2006, tomado de (Fuentes, Zapater, Cosme, Fiestas, Justiiniani, & Santibañez, 2009). 88 Anexo Nº 8: Proceso de operación de una titulización sintética, base para un Bono Cat. Fuente: (Bell & Petrina, 2002). 89
