Nulidad de los actos administrativos Legalidad y eficiencia Nulidad de los actos administrativos Página: http://www.jeanclaude.tronp.com Carpeta: Publicaciones / Presentaciones / TCADF TCADF La nulidad de los actos administrativos Jean Claude Tron Petit Administración Pública 1/2 Jurídica o formal Actuación Material o informal Formas jurídicas Norma o disposición Acto o resolución administrativa Contrato o concesión Administración Pública 2/2 Policía Acción de la Prestacional, Servicios públicos Administración Regulatoria activa Fomento actividad privada Cuasijudicial (sancionadora y arbitral) Gestión de servicios Resolución (Adm): Oportunidad y beneficios (satisfacer intereses sociedad) Derecho fundamental Derechos fundamentales, alcance y tensiones Derecho fundamental expansivo Límite (interno al derecho) constrictivo Restricciones (externas al derecho) constrictivo Derechos y garantías Acto administrativo concepto • Acto administrativo es toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa. Guido Zanobini Acto administrativo concepto • Acto administrativo el dictado por un poder público en el ejercicio de potestades administrativas y mediante el que se impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Ramón Parada Acto administrativo estructura • Presupuestos – Causa – Procedimiento – Otras condiciones (competencia, fin, etc.) • Elementos – Formales – Sustanciales o de fondo Presupuestos • Subjetivos (Competencia y voluntad) • Procedimentales y • Formalísticos [1] • Objetivos (Motivos fácticos y legales) • Lógicos (de la causa) [2] • Finalísticos [3] Elementos • Objeto [4] [5] • Contenido • Forma [7] [6] (3 LFPA 38CFF) • Motivación de la decisión [8] • Mérito u oportunidad en facultades discrecionales [1] Previstos en la ley y de mención y consideración obligada [2] Relación entre el fin y el contenido [3] Deben satisfacer el interés público y estar previstos en la ley, artículo 3-III LFPA [4] Prestación, hecho o abstención; conducta de las partes –dar, hacer, no hacer–, negocio jurídico a realizar, debe ser real y corresponder al ámbito de actuación de la Administración en tiempo, lugar y fines (voluntad, conocimiento, juicio o deseo) [5] Es donde opera la discrecionalidad cuando la ley autoriza a la autoridad establecer el contenido del objeto [6] Extensión y modo de la obligación o prestación; cosa a dar o hecho que se debe hacer o no hacer. [7] Incluye aspectos referidos expresamente al continente o soporte del acto tal como forma escrita, firmas y otros al contenido, incluyendo fundamentación y motivación genérica y otros aspectos tanto genéricos como específicos. También la notificación de los actos administrativos. [8] No solo el modo o apariencia externa, también revela y expresa el motivo que llevó a la autoridad a actuar, es el control entre el contenido y la finalidad, define si hay concurrencia o concordancia, oposición o contradicción. Equivale al contexto de justificación y explica como y con que antecedentes se formo la voluntad de la administración. Es el antídoto de la arbitrariedad. Celso Antonio Bandeira de Melo Fin del acto administrativo • Satisfacer con la mayor eficiencia y eficacia las necesidades colectivas, (optimización y equilibrio). • Algunas veces son explícitas, pero las más de ellas son implícitas y están escondidas en los principios y directrices constitucionales. • Resolver conflictos horizontales donde se involucra a la Administración para que regule y fomente. Acto administrativo: Componentes Acto discrecional: Control La discrecionalidad puede ser en: •Medios o •Fines Acto administrativo requisitos LRJPAC • Producción – Competencia – Procedimiento – Formales (Forma y motivación) • Contenido – Material (legalidad) – Fin – Motivación Requisitos de validez del acto administrativo en la LRJPAC Hechos y Normas Proceso interpretativo unitario Abuso de la posición dominante en razón de un poder sustancial en el mercado relevante de los refrescos de cola Procedimiento administrativo • Es así, que el procedimiento desempeña la importante función de / asegurar la correcta formación de la voluntad administrativa con el fin de / garantizar la validez de su actuación, y el / respeto de los derechos de los ciudadanos, para lograr de ese modo la / satisfacción del interés general, que es en definitiva la función propia de la Administración. [1] [1] Beladiéz Margarita, Op. Cit., Pág. 118 Procedimiento administrativo C F C Pruebas: Etapas en el contencioso administrativo Investigación Acto formación Pruebas en Visitas, Acta circunstanciada prueba Recurso Juicio contencioso administrativo Amparo Transparencia, acceso, contradicción, confrontación, confidencialidad, audiencia, formación, participación dialéctica Tipos de prueba Directa Reconocimiento judicial Inspección ocular Confesión Deductiva Regla Signos/Documentos/Científicas/Lógicas L universal Caso Conclusión (justificatoria formal) [1] Indirecta Inductiva Indicio Conceptos subjetivos/indeterminados/etc. Máxima experiencia (fundamento cognoscitivo) L empírica Hipótesis probable (explicativa) [2] Prueba indirecta se apoya en un indicio o síntoma de otro hecho Analítica p → q siempre necesaria la conclusión [2] Sintética. Si p → es probable h Es imprescindible la explicación y justificación para poder comprobar la probabilidad o falibilidad de la hipótesis [1] Bases constitucionales de legalidad Aspectos de garantía de legalidad • Forma.- Legalidad y apariencia externa – Motivación formal de autos, requisitos para cateos, autoridad competente, por escrito • Procedimiento.- Manera y legitimidad para ejercer ciertos actos – Oportunidad defensiva, formalidades en cateos • Condición o mérito.– Debido proceso legal sustantivo • Motivos que determinen • Fines orientados por valores • Medios aptos para los fines – Legalidad material y razonabilidad Artículo 14 constitucional FORMA Audiencia Formalidades esenciales Juicio previo Leyes y tribunales previos No retroactividad Exacta aplicación FONDO Penal Fiscal Legalidad (strictu sensu) Correcta aplicación Civil Administrativa Laboral Contenido del artículo 16 Legalidad (lato sensu) en actos de molestia Libertad física de personas (1 p) [1] Régimen de la Aprehensión y Detención (2-7 p) Cateos (8 p) Inviolabilidad domicilio Visitas domiciliarias (11 p) Requisa y ayuda a militares (13 p) Intimidad Comunicaciones inviolables (9 p) [1] Intervención telefónica Correos Colaboran y concurren con este principio los diversos de: reserva de ley y legalidad tributaria (12 p) (10 p) Fundamentación y motivación contexto Motivación: ¿Qué es o para qué es? Vista como una práctica, atender sentido y fines Omitida No se reconoce la aplicación del sistema jurídico (aspectos reglados) o de criterios racionales (aspecto discrecional) Incongruente Entre los argumentos justificatorios y la decisión, de manera que no se puede identificar la ratio decidendi Insuficiente Faltan razones que permitan conocer los criterios fundamentales de la decisión. Pro-forma Lógica y jurídicamente debe existir suficiente motivación. Elemento diferenciador entre discrecionalidad y arbitrariedad. Debe explicar el procedimiento decisorio, iter dicisio Indebida Apreciación o valoración de los hechos Aplicación o interpretación de fundamentos Subsunción o Ponderación RUBRO: FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. TEXTO: El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el “para que” de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, como tampoco es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar, posibilitar la defensa y comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción. CLAVE: I.4º.A. J/43 Dignidad Ponderar Derecho a la información Eficiencia Seguridad Democracia Co Intimidad, datos sensibles y secretos rre D. Información elementos a ponderar cc ió n Clasificar información Realidad de nulidades Alejandro Nieto • El Gran Ejército de la Administración está formado por una colección de tullidos y enfermos que, pese a todos sus defectos, ocupan (y en ocasiones arrasan) el territorio de la sociedad civil. La Administración envía muy pocos al hospital y las bajas producidas por los Tribunales son cuantitativamente insignificantes. Régimen de la nulidad del acto administrativo Ilegalidades o violaciones Acción de nulidad Esquema Invalidez Conservación (irregularidades no invalidantes) Jurídica: Nulidad Ineficacia Material Ilegalidad y nulidad Causas • Ilegalidad – – – – – 51 LFPCA 238 C.F.F. Incompetencia del funcionario Requisitos formales Vicios procesales Violaciones de fondo Fines en facultades discrecionales Tipos de • Nulidad – – 52 LFPCA 239 C.F.F. Lisa y llana Efectos (simples o complejos) Acto administrativo eficacia comparación en los ordenamientos LFPA Nulidad CFF LFPCA Nulidad lisa y llana Definidos Ilegalidad o Invalidez Anulabilidad Nulidad efectos infracción Optativos Ilegalidades no invalidantes 4 oberturas clásicas del derecho francés Incompetencia Vicios sustanciales de forma Exceso de poder Violación al Tratado o normas relativas a ejecución Desvío de poder Requisitos formales o legalidad externa Presupuestos materiales o legalidad interna Causas de ilegalidad Presupuestos del acto administrativo Incompetencia Subjetivos Vicios de forma Formalísticos Violaciones procedimentales Procedimentales Violaciones a la ley Objetivos y lógicos Objeto, contenido o motivación [2] Desvío de poder Finalísticos Derecho subjetivo desconocido o violado [1] Falta, incongruencia o insuficiencia Elementos del acto administrativo Forma o motivación [1] Mérito u oportunidad Objeto, contenido o motivación [2] Indebida Esquema típico C. F. F. Y LFPCA Orden Resolución Procedimiento • • • • • Ejecución ¿Que sucede frente a procedimientos atípicos? Antes de la orden puede existir un procedimiento previo Procedimientos oficiosos sin orden Hace falta un principio general, aplicarlo análogamente Visitas que duran más de la cuenta ¿Qué nulidad? Acto discrecional Î reglado Ilegalidad de resoluciones CFF y LFPCA • Incompetencia del funcionario que: –Dicta (resolución); –Ordena (inicio de un procedimiento); y, –Tramita procedimiento. • Requisitos formales legales, omisiones (en la resolución) que: –Afecten defensas; y, –Trasciendan al resultado del fallo. • Vicios procesales. • Violaciones de fondo, en aspectos tales como: –Hechos que motiven la resolución.- No realizados, distintos o apreciados equivocadamente; y, –Derecho.- Contraria a disposiciones aplicadas, o no aplicar la debida. • Fines del acto que justifiquen la concesión de facultades discrecionales. Profundidad de violación En la decisión Actos: Previos y Durante el procedimiento Contextos: Normativo y procesal CFF Elemento formal del acto administrativo • Formalidades procedimentales; • Forma del acto, en aspectos tales como: documento escrito, firmas, sellos; • Fundamentación y motivación en su aspecto formal o básico; • Formalidades o reglas de elaboración de la decisión o juzgamiento; • Comprobación o demostración de la existencia y alcance de los elementos: – subjetivo, – objetivo y – causal−finalístico del acto administrativo, determinantes de su validez. Es la narración y argumentación –motivación–, de cómo se formó la voluntad administrativa. Competencia Rasgos de la competencia Expresa.- Conferida al órgano objetivamente [1] Obligatoria.- No al arbitrio si se dan supuestos [2] Improrrogable.- No compartida con otros órganos o particulares [3] Irrenunciable.- Potestad es del órgano [4] [5] [1] Puede ser implícita, basta que las potestades sean conducentes e imprescindibles para llevar a cabo sus atribuciones. [2] Discrecionalidad solo implica libertad para determinar el contenido del acto, caben estimaciones en cuestiones técnicas y opciones distintas de actuar ante diversos escenarios. [3] Como excepciones: a) Avocación, el superior decide sustituir al inferior; o, b) Delegación, el superior encarga al inferior el cumplimiento de facultades que le corresponden, debe haber cláusula legal habilitante. [4] El titular no puede renunciar, cederla o delegarla, no se trata de un derecho personal sino institucional que la ley debe regular. [5] Valls Hernández Sergio y otro, Op. Cit., Pág. 472 a 486 Competencia Materia; Territorio; Grado; y, Tiempo. Reglas en los procedimientos disciplinarios Procedimiento Competencia Procesales Formalidades Reglas Adjetivas (de juzgamiento) Pruebas Resolución Congruencia Exhaustividad Motivación y legalidad Medios Desahogo Valoración Ilegalidades (faltas o tipos) Tipos Sustantivas Sanciones Graduación de responsabilidad Prescripción Etc. Objetiva Subjetiva Matices en la fundamentación y motivación a) Normas adjetivas indebidamente aplicadas, referentes a la competencia y procedimiento decisorio, que incluye a las reglas de valoración de pruebas y, en general, las de juzgamiento. Un ejemplo, sería el caso que se utilizara el Código Federal de Procedimientos Civiles en lugar del Código Federal de Procedimientos Penales, lo que no deja de ser una violación de carácter formal vinculada con reglas de juzgamiento adjetivas o instrumentales. En este contexto queda inmerso el desacato a las reglas formales para la decisión determinantes de los principios de congruencia, exhaustividad y motivación que, de no ser atendidos, provocan una violación formal que impide per-se estudiar el fondo por razones metodológicas y de análisis básico. Matices en la fundamentación y motivación En cambio, un caso diverso es el de, b) Consecuencias sustantivas o de fondo aunque derivadas de la indebida aplicación de reglas de valoración. El fondo de la decisión depende de la quaestio facti y la quaestio iuris, determinantes para la declaración de voluntad de la Administración. Por lo tanto, si el empleo de las normas adjetivas trasciende en la ponderación, pronunciamiento y decisión sobre los temas de fondo, la violación tendrá ese carácter y naturaleza. En tal evento, la infracción incide y se concretiza en normas sustantivas o relacionales y en los aspectos fácticos de fondo. Luego entonces, la valoración de pruebas que pueda ser reputada de inexacta constituirá una violación de fondo y cosa juzgada en razón de que exista la triple identidad: objeto de la decisión, fundamento jurídico y sujetos afectados. Fondo o materiales • Que haya una motivación suficiente para conocer la voluntad y decisión asumida por la Administración; • Un procedimiento regular y que se acaten, atiendan y respeten en el acto –que tenga el carácter de resolución–, las reglas de juzgamiento pertinentes (lo que da por hecho usar la norma adecuada); • Se trate de un caso en el que cabe el control judicial, sujeto a parámetros jurídicos y facultades discrecionales técnicas evaluables; y, • Sea competente quien emita el acto. Especialmente cuando se alegue el desconocimiento o violación de un derecho subjetivo. Niveles de justificación Tipo de caso Premisa Problema de: P. Normativa Fácil P. Fáctica Ninguno Conclusión Normativa Difícil Fáctica Relevancia Interpretación Prueba Calificación Invalidez del acto administrativo Ineficacia » » Eliminar acto Invalidez »» Eliminación del vicio, subsanable por convalidación o conservación Producir la ineficacia del acto y su eliminación (que es la ineficacia jurídica); o bien, Mantener el acto (por conservación o eliminando el vicio. Inválidos [1] Valoración actos ilegales Ilegalidades invalidantes [2] no Falta perjuicio o lesión material [3] Irregularidad leve Acto enérgicamente protegido, inmune Subsanable la ilegalidad Ilegalidades no invalidantes • Afecten las defensas del particular • Trasciendan al sentido de la resolución – Por qué se eligen – Causas de no afectación y razones (tesis) – No basta violación formal sino es menester el agravio material – Derechos fundamentales o garantías formales tuteladas • Discernir el bien tutelado Listado parcial y ejemplificativo en artículo 51 de la LFPCA Régimen de eficacias e ineficacias Nulidad o Formal y Jurídica Ineficacia Anulabilidad Según el caso ex tunc o ex nunc Material y Fáctica Situación de hecho, empírica Ineficacia trascendencia : Es en función de la: Acto Ilegalidad recae sobre Fondo Forma Efectos y consecuencias del acto Otros actos y procedimientos que se vician (ejecución, notificación, etc.) Contencioso administrativo Modalidades Violación reclamada Acción Fondo Anulación Forma Plena jurisdicción Resolución viciada Procedimiento irregular Desconocimiento o violación de un derecho subjetivo Ilegalidad resolución impugnada Nulidad Declarativa Condena y Nulidad Jerarquía Orden jurídico nacional Constitución Tratados y Leyes generales Inciden en todos los ordenes jurídicos Leyes ordinarias Sentencias y Actos administrativos generales Actos administrativos particulares Ilicitudes, causas 51 LFPCA y 238 CFF Incompetencia Resolución administrativa ilegal por: Quién la dictó, ordenó o tramitó procedimiento Formales requisitos, omite Afecten y trasciendan Vicios del procedimiento incurre Afecten y trasciendan Hechos motiven Disposiciones Fines, no corresponde No se realizaron Distintos Apreciaron forma equivocada En contravención de las aplicadas No se aplicaron las debidas Nulidades administrativas CFF y LFPCA Reconocer validez Declarar nulidad de resolución [1] Declarar Emitir nueva resolución [2] Siempre 51/238-II y III p/efectos nulidad de Reponer procedimiento resolución Podrá en demás casos indicar términos (no efectos para efectos específicos ni forzosos) de nueva resolución [3] [1] El alcance de la nulidad lisa y llana está predeterminado o gobernado por la violación o legalidad casada, depende que tan profunda o comprensiva sea, así será el alcance y efectos de la nulidad o del derecho subjetivo cuya declaración o restitución debe decretarse. [2] De suyo, implica que la violación de carácter formal (relativa a reglas de juzgamiento) se cometió o incurrió durante el dictado de la resolución. [3] No opera en casos de facultades discrecionales. Nulidades jurisprudenciales (invalidez) Nulidad Pleno derecho Derechos fundamentales Lisa y llana Fondo Efectos Formalidades agravien 3er. Tipo Formalidades Facultades Discrecionales Jurisprudencia 2/2004 2ª Sala Fruto árbol envenenado VISITA DOMICILIARIA O REVISIÓN DE GABINETE O DE ESCRITORIO. SU CONCLUSIÓN CON INFRACCIÓN DE LOS PÁRRAFOS PRIMERO Y ÚLTIMO DEL ARTÍCULO 46-A DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, DA LUGAR A QUE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DECLARE LA NULIDAD LISA Y LLANA DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA, CONFORME A LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 238, EN RELACIÓN CON LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 239 DE ESE CÓDIGO.- Cuando la autoridad fiscalizadora ha continuado la visita domiciliaria o la revisión de gabinete o de escritorio hasta dictar la resolución liquidatoria, no obstante haber concluido el procedimiento fiscalizador con infracción del artículo 46-A, primer y último párrafos, del Código Fiscal de la Federación, se actualiza la hipótesis de nulidad lisa y llana prevista en la fracción IV del artículo 238 de ese Código, en virtud de que los hechos que motivaron la resolución no pueden tener valor porque constan en actuaciones emitidas en contravención a la disposición aplicada. Ello es así, en primer lugar, porque en términos del párrafo final del citado artículo 46-A, la conclusión extemporánea de la visita o revisión trae como consecuencia que en esa fecha se entienda terminada y que todo lo actuado quede insubsistente o sin valor legal alguno, es decir, como si la actuación de la autoridad no se hubiera realizado, y en segundo término, porque la resolución administrativa se dictó con infracción de la facultad reglada establecida en el primer párrafo del numeral últimamente aludido; de ahí que lo procedente es que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en sus funciones de tribunal de mera anulación y de plena jurisdicción, atienda tanto al control del acto de autoridad y a la tutela del derecho objetivo, como a la protección de los derechos subjetivos del gobernado, conforme a lo cual deberá declarar la nulidad lisa y llana de la resolución administrativa con fundamento en la fracción II del artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, lo cual implica que la resolución administrativa quedará totalmente sin efectos, y que la autoridad fiscalizadora no podrá ocasionar nuevos actos de molestia al contribuyente respecto del ejercicio o ejercicios revisados, sin que sea óbice para lo anterior el que no se haya resuelto el problema de fondo, que la resolución administrativa tenga su origen en el ejercicio de facultades discrecionales y que la infracción haya ocurrido dentro del procedimiento, habida cuenta que se está en presencia de la violación de una facultad reglada que provocó la afectación de los derechos sustantivos de seguridad jurídica e inviolabilidad del domicilio y papeles personales del particular, así como la insubsistencia de todo lo actuado, incluida la orden de visita o revisión. Jurisprudencia 2/2004 2ª Sala Aclaración VISITA DOMICILIARIA O REVISIÓN DE GABINETE. SU CONCLUSIÓN EXTEMPORÁNEA DA LUGAR A QUE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DECLARE LA NULIDAD LISA Y LLANA DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. Cuando la autoridad fiscalizadora ha continuado la visita domiciliaria o la revisión de gabinete hasta dictar la resolución liquidatoria, no obstante haber concluido el procedimiento fiscalizador con infracción del artículo 46-A, primero y último párrafos, del Código Fiscal de la Federación, se actualiza la hipótesis de nulidad lisa y llana prevista en la fracción IV del artículo 238 de ese código, en virtud de que los hechos que motivaron la resolución constan en actuaciones emitidas en contravención a la disposición aplicada, carentes de valor. Ello es así, en primer lugar, porque en términos del párrafo final del citado artículo 46-A, la conclusión extemporánea de la visita o revisión trae como consecuencia que en esa fecha se entienda terminada y que todo lo actuado quede insubsistente o sin valor legal alguno, es decir, como si la actuación de la autoridad no se hubiera realizado, y en segundo, porque la resolución administrativa se dictó con infracción de la facultad establecida en el primer párrafo del numeral últimamente aludido; de ahí que lo procedente es que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en sus funciones de tribunal de mera anulación y de plena jurisdicción, atienda tanto al control del acto de autoridad y a la tutela del derecho objetivo, como a la protección de los derechos subjetivos del gobernado, conforme a lo cual deberá declarar la nulidad lisa y llana con fundamento en la fracción II del artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, lo que implica que la resolución administrativa quedará totalmente sin efectos, sin que sea óbice para lo anterior que no se haya resuelto el problema de fondo, que la resolución respectiva tenga su origen en el ejercicio de facultades discrecionales y que la infracción haya ocurrido dentro del procedimiento, habida cuenta que se está en presencia de la violación de una facultad reglada que provocó la afectación de los derechos sustantivos de seguridad jurídica e inviolabilidad del domicilio y papeles personales del particular, así como la insubsistencia de todo lo actuado, incluida la orden de visita o revisión. Nulidades administrativas LFPA Inexistencia Nulidad 6 Anulabilidad 7 Revocación 11-IV 5 91-III Invalidez e ineficacia LRJPAC España V. Formales Nulidad V. Sustantivos Invalidez1 V. Sustantivos Anulabilidad Desvío poder V. Formales 1 Se excluyen irregularidades no invalidantes Indefensión Requisitos p/fin Fuera plazo esencial Relación de ilicitudes y nulidades Fr. Conceptos de ilegalidad Tipo de nulidad I N L y LL Incompetencia NE N 3er tipo [1] NE N 3er tipo [2] II Violaciones formales III Violaciones procedimentales IV Violaciones de fondo o materiales N L y LL [3] Indebida fundamentación o motivación Desvío de poder (caso de facultades discrecionales) N 3er tipo V Desconocimiento o violación de un derecho subjetivo [4] N L y LL N E [5] Sistema ilicitudes y nulidades en LFPCA Ilegalidad e ineficacia Facultades discrecionales.- Involucradas al subsanar el acto ilegal Garantismo equilibrado Legalidad Formalidades básicas Garantías mínimas (1) Indefensión y agravio (1) Conservación Funcionalidad No indefensión No trascendencia Se tutela el procedimiento y la forma como opción irreductible Régimen de nulidad e ineficacia Profundidad del vicio Voluntad de la Administración Procedimiento prepara Finalidad del ordenamiento Forma y presupuestos Sustancia o contenido Cosa juzgada.- Indiscutible lo que: Fue materia del juicio; y conforme Al contexto específico del que provino a) objeto de la decisión, b) fundamento jurídico y c) sujetos afectados Inhibe o permite facultades de comprobación y determinación Limita intervenciones cuando violación a Der. Fund. Régimen propuesto Una propuesta de clasificación de las irregularidades y consecuentes ineficacias —nulidades del CFF—, más racional y acorde con el contexto normativo y precedentes jurisprudenciales puede ser tomando en cuenta: Voluntad de la Administración, en que medida queda viciada atendiendo a si la violación ocurre en: Procedimiento que prepara la decisión; Finalidad del ordenamiento; Forma y presupuestos; y, Sustancia o contenido. Normas sobre las que incide el vicio de ilegalidad: [1] Adjetivas (procesales, competenciales y reglas de juzgamiento); Sustantivas; y, Determinantes de un derecho fundamental subjetivo. Régimen propuesto Cosa juzgada —en un contexto de triple identidad, evaluando el: a) objeto de la decisión, b) fundamento jurídico y c) sujetos afectados— que puede tener el carácter de: Absoluta o de fondo; Relativa o formal. En todo caso evaluar la significación y trascendencia del, Presupuesto o elemento del acto administrativo incidido por ilegalidad. Evaluar que tan indiscutible resulta ser lo que: Fue materia del juicio; y conforme, Al contexto específico del que provino. Régimen propuesto Pérdida, caducidad o repetibilidad de facultades para: Emitir un acto administrativo nuevo; Subsanar un acto ilegal; y el eventual, Impedimento para ejercer ciertas facultades o asumir determinadas decisiones o conductas. Todo esto en función de la gravedad o poca significación de la violación y la relevancia del presupuesto o elemento del acto afectado. Tutelar derechos fundamentales [1] Potestades que resultan comprometidas, involucradas o incididas a raíz de la emisión del acto ilegal y su eventual subsanación: Regladas. Por regla general, tendrá posibilidades el TFJFA de precisar y concretar los efectos y alcances de la ineficacia y la condena a restaurar el derecho subjetivo violentado; y, Discrecionales —distinguiendo los elementos o aspectos reglados del acto—. Imprescriptible, baste interés legítimo, evitar se continúe afectación. [1] Régimen propuesto Subsanabilidad del acto ilegal: [1] Vicio o ilegalidad subsanable (según criterio legal, del juez o de la autoridad administrativa); Vicio o ilegalidad no subsanable; y, Mérito, oportunidad o conveniencia de que el acto administrativo subsista, se conserve o sea eliminado. TFJFA sustituya a la autoridad facultades regladas. Etapa procesal en que se comete la violación: Presupuesto o elemento del acto administrativo afectado; Procedimiento (previas o durante) in procedendo; Decisión in iudicando (puede tener el carácter de formal o de fondo la norma violentada); y, Acto mismo o sólo sus efectos, resultan ser los incididos por la violación. [1] Atendiendo a conveniencias de preservar su funcionalidad, dado el interés público involucrado. Presupuestos Elementos •Subjetivos (Competencia y voluntad) [1] •Objeto L y LL E •Procedimentales y Formalísticos E [2] •Forma (3 LFPA 38CFF) •Objetivos •Lógicos •Finalísticos [4] L y LL •Motivación de la decisión N3t •Mérito u oportunidad [5] [1] Es la materia o contenido del acto, debe ser real y ser objeto de actuación de la Administración en tiempo, lugar y fines [2] Es donde opera la discrecionalidad cuando la ley autoriza a la autoridad establecer el contenido del objeto [3] Cuando no exista formalmente o sea tan vaga e insuficiente [4] Deben satisfacer el interés público y estar previstos en la ley, artículo 3-III LFPA [5] Caso de facultades discrecionales L y LL N3t E L y LL E [3] N3t Extinción del acto administrativo Cese total y completo del acto y efectos Revocación (mérito oportunidad o conveniencia) Decaimiento (desaparecen presupuestos, inutilidad) Invalidación (1) (1) Irregularidad Ilegalidad Auto-control Vía Administrativa - Recursos Jurisdiccional Situación patológica del acto, faltan o están viciados los presupuestos y elementos (subjetivos, objetivos o formales) Recurso administrativo • Reclamación en sede administrativa – Reconsiderar, volver sobre él a fin de eliminarle • • • • • Pretensión Revoque, modifique, sustituya o anule Causa Ilegítimo, inoportuno o inconveniente Legitimación Derecho subjetivo o interés legítimo Condiciones Tiempo, cosa juzgada, oportunidad defensiva Resultado Auto-composición o auto-defensa Juicio contencioso administrativo • Contencioso administrativo de anulación – Estudio oficioso de • Incompetencia y • Falta de fundación y motivación – Litis abierta • Sustitución de facultades, casos de recursos • Contencioso administrativo subjetivo – Resolver pretensión – Invocar hechos notorios – Derecho subjetivo violado + acto ilegal Régimen competencial actual del TFJFA Anulación Tribunal de Actos administrativos Plena jurisdicción Tribunal ordinario de jurisdicción y de revisión (responsabilidad patrimonial) En general, debe resolver «cualquier» controversia que se suscite entre la APF y los particulares, artículo 73, fracción XXIX-H, constitucional; lo que puede desbordar el listado enunciativo del artículo 11 de la LOTFJFA Elementos de la acción  P F Pretensión (entendida como núcleo) Fin ¬ ª CP N Norma A Ú Argumento ª H ª Interés jurídico Causa de pedir Hechos Pr Pruebas N P {IJ ∧ CP [(Pr ═> H) ∧ A ∧ N] } Acto administrativo previo al J C A Litis en: J C A o J A Acto impugnado Antecedentes Consideraciones Conclusiones Consecuencias D. Acción Demanda Pretensión(es) contradiciendo uno o varios aspectos (conceptos de impugnación o violación) D. Defensa Contradice Critica procedencia: Contestación Informe Just Causas sobreseimiento Excepciones y defensas (contestación a conceptos de impugnación o violación) Cuestiona: Aduce excepciones y falta pruebas Defiende: Artículo 50 LFPCA y 237 CFF • Resolver pretensión (petitio y causa petendi) jurídicamente • Causales de ilegalidad, orden de estudio Violaciones formales deben agraviar y trascender • Corregir errores y examinar en conjunto • Resolver recursos en temas omitidos Litis abierta y sustituye a la autoridad administrativa • Condena por derechos subjetivos o devoluciones Constatar derecho de particulares e ilegalidad de resolución Novena Epoca Instancia: CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XVII, Febrero de 2003 Tesis: I.4o.A. J/20 Página: 944 SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. SU CONTENIDO Y FINALIDAD EN RELACIÓN CON LA PRETENSIÓN DEDUCIDA. Del contexto de los artículos 237 y 238 del Código Fiscal de la Federación, se desprende que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al dictar sus fallos, resolverán "sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con una resolución impugnada", lo que determina el contenido y finalidad de las sentencias e implica considerar: a) el petitum en relación con un bien jurídico; y, b) la razón de la pretensión o título que es la causa petendi. Es así que el juzgador, sobre la base no formalista de un fundamento de hecho, debe evaluar si la esencia y relevancia de lo planteado es conforme con el ordenamiento, todo ello de una manera razonable, integral y no rigorista, sin desvincularlo de los efectos o consecuencias de la esencia de la pretensión, privilegiando una respuesta basada en la verdad fáctica y real por encima de lo procesal. Ello implicará un pronunciamiento completo y amplio de la litis propuesta atendiendo a la solución de fondo, al problema jurídico y de la controversia, tal y como lo ordena el artículo 17 constitucional. En abono a lo anterior, se tiene que el Código Fiscal de la Federación -especialmente en su artículo 237 y demás relativos-, así como criterios jurisprudenciales relativos a su reforma, facultan y conminan a las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a pronunciarse sobre aspectos tales como: a) una litis abierta, b) eventual sustitución en lo que deban resolver las autoridades demandadas, c) invocar hechos notorios, d) resolver el tema de fondo con preferencia a las violaciones formales, e) corrección de errores en la cita de preceptos y suplencia de agravios, en el caso de ciertas causas de ilegalidad, f) examen conjunto de los agravios, causales de ilegalidad y argumentaciones, g) constatar el derecho que en realidad asista a las partes y, h) aplicar los criterios y principios jurisprudenciales dictados y reconocidos por los tribunales del Poder Judicial de la Federación. Efectos de nulidad Variedades • Determinados y precisos.- Respecto del cumplimiento que la autoridad administrativa debe dar, relativos a la reposición del procedimiento o de la nueva resolución que se deba emitir. Casos en los que la ley presume e impone la convalidación. Esta es la nulidad para efectos, pero además existen: • Discrecionales.- Que la autoridad administrativa definirá por tratarse del ejercicio de facultades de ese tipo. • Recomendables o indicativos.- A criterio del tribunal, respecto del cumplimiento de la resolución que la autoridad administrativa deba dictar . Interpretación conforme Modalidad de sistemática Interpretación De y Desde la Constitución Corrección constitucional de reglas Supremacía constitucional en temas de legalidad Privilegia principios en el resultado Filtrado de los efectos inconstitucionales Manera diplomática de criticar leyes sin aludir al legislador Trasciende en la fundamentación Elige y pondera interpretación, califica efectos y limita consecuencias JURISPRUDENCIA 94/2002. TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. CUANDO ANTE ÉL SE CONTROVIERTA UNA RESOLUCIÓN DICTADA EN UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD DE SERVIDORES PÚBLICOS, POR APLICACIÓN INCORRECTA DE LA LEY SOBRE VALORACIÓN DE PRUEBAS, DICHO ÓRGANO DEBERÁ DETERMINAR SI CUENTA CON ELEMENTOS SUFICIENTES PARA PRONUNCIARSE SOBRE LA LEGALIDAD O ILEGALIDAD DE AQUÉLLA, EN LA PARTE QUE NO SATISFIZO EL INTERÉS JURÍDICO DEL DEMANDANTE Y, EN SU CASO, RESOLVER SOBRE EL TEMA DE FONDO PROPUESTO, REALIZANDO LA VALORACIÓN CORRESPONDIENTE.- Cuando ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se controvierta la legalidad de una resolución dictada en un procedimiento administrativo por haber apreciado las pruebas atendiendo a las reglas del Código Federal de Procedimientos Civiles, y no conforme al Código Federal de Procedimientos Penales (de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente hasta el trece de marzo del dos mil dos), el citado Tribunal, en atención a lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 197 y cuarto párrafo del diverso numeral 237, ambos del Código Fiscal de la Federación, deberá determinar si cuenta con elementos suficientes para pronunciarse sobre la legalidad de la resolución recurrida en la parte que no satisfizo el interés jurídico del demandante y, en tal caso, deberá pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad de la resolución impugnada (con independencia de que provenga del procedimiento administrativo o del recurso de revocación respectivo), analizando las circunstancias y agravios que confrontados con el valor que otorgue a las pruebas que obren en el expediente, lleven al pronunciamiento del fondo del asunto; por tanto en tales supuestos no deberá devolver los autos a la autoridad administrativa que conoció del procedimiento administrativo para que emita otra resolución, ya que dicho reenvío será dable ante la existencia de una violación formal cometida dentro del procedimiento administrativo que impida al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa contar con los elementos necesarios para pronunciarse al respecto, en cuyo caso deberá decretar la nulidad de la resolución impugnada precisando los efectos de ésta, para que una vez subsanada dicha violación, la autoridad administrativa emita la resolución que en derecho proceda, teniendo en cuenta que el procedimiento en materia de responsabilidad de servidores públicos no puede de ninguna manera quedar sin resolverse, pues atentaría contra el interés y el orden público. TESIS JURISPRUDENCIAL NÚM. 38/2002 (PLENO) JURISPRUDENCIA SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA SE ENCUENTRA OBLIGADO A APLICARLA, SIEMPRE QUE SEA PROCEDENTE, AL JUZGAR LA LEGALIDAD DE UN ACTO O RESOLUCIÓN FUNDADOS EN ESA LEY. De acuerdo con lo establecido por los artículos 94, párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 192 de la Ley de Amparo, que fijan los términos en que será obligatoria la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Tribunal jurisdiccional referido debe aplicar la jurisprudencia sustentada sobre la inconstitucionalidad de una ley, porque en el último dispositivo citado no se hace ningún distingo sobre su obligatoriedad atendiendo a la materia sobre la que versa; además, si bien es cierto que los tribunales de esa naturaleza carecen de competencia para resolver sobre la constitucionalidad de leyes, también lo es que al aplicar la jurisprudencia sobre esa cuestión se limitan a realizar un estudio de legalidad relativo a si el acto o resolución impugnados respetaron el artículo 16 constitucional, concluyendo en sentido negativo al apreciar que se sustentó en un precepto declarado inconstitucional por jurisprudencia obligatoria de la Suprema Corte, sin que sea aceptable el argumento de que al realizar ese estudio se vulnera el principio de relatividad de las sentencias de amparo, pues éste se limita a señalar que en las mismas no se podrá hacer una declaración general sobre la inconstitucionalidad de la ley o acto que motivare el juicio y que sólo protegerán al individuo que solicitó la protección constitucional, ya que en el supuesto examinado el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al cumplir con la obligación que se le impone de aplicar la jurisprudencia en relación con el caso concreto que resuelve, no invalida la ley ni declara su inaplicabilidad absoluta. Por otro lado la obligatoriedad referida responde al principio de supremacía constitucional establecido en el artículo 133 de la Carta fundamental, conforme al cual no deben subsistir los actos impugnados ante un tribunal cuando se funden en preceptos declarados jurisprudencialmente por la Suprema Corte como contrarios a aquélla. El criterio aquí sostenido no avala, obviamente, la incorrecta aplicación de la jurisprudencia que declara inconstitucional una ley, de la misma manera que, guardada la debida proporción, una norma legal no se ve afectada por su incorrecta aplicación. Fin