EL INTERÉS JURÍDICO, EL INTERÉS DIFUSO Y LA ACCIÓN COLECTIVA. Mtro. Carlos F. Matute González EL INTERÉS JURÍDICO, EL INTERÉS DIFUSO Y LA ACCIÓN COLECTIVA. Mtro. Carlos F. Matute González En lo particular, yo me avocaré a lanzar tres preguntas para conminarlos a pensarlas a la luz de las recientes reformas constitucionales a los artículos 1, 17 y 107, entre otros, y tomando en cuenta la creciente complejidad de nuestra sociedad. Los cuestionamientos son sencillos, las respuestas quien sabe y, como decía el ministro recientemente fallecido, Gudiño Pelayo, seguramente materia de extensas tesis doctorales. ¿Qué es el derecho? ¿Cómo se protege el derecho? ¿Cuál es la amplitud de la protección? Empezaré con la primera: ¿Qué es el derecho? Esa pregunta breve está en la raíz del concepto de interés jurídico. La respuesta varía significativamente y puede conducir a la explicación iusnaturalista o iuspositivista, con variantes infinitas, que aunque es obvio conviene aclarar que no pienso agotar en esta plática, pero que ha sido una de las principales preocupaciones de los juristas a partir del final de la Segunda Guerra Mundial y del juicio de Nurenberg, así como el debate actual sobre la primacía de los derechos humanos. Hay que recordar la propuesta de Radbruch de que el derecho es el orden jurídico positivo que no es extremadamente injusto. En esta línea los invito a reflexionar. ¿Qué es el derecho? La constitución responde: “Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley...” Esa es una respuesta novedosa, ya que es una reforma reciente, que se concatena con la reforma al juicio de amparo que, entre otras cuestiones, consiste en: “Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: I. El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico…” Lo que irremediablemente conduce a otra reforma constitucional reciente: Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. El Congreso de la Unión expedirá las leyes que regulen las acciones colectivas. Tales leyes determinarán las materias de aplicación, los procedimientos judiciales y los mecanismos de reparación del daño. Los jueces federales conocerán de forma exclusiva sobre estos procedimientos y mecanismos…” Las reformas a la fracción I del artículo 107 y al 17 contestan a las preguntas ¿Cómo se protege el derecho? Y ¿Cuál es la amplitud del derecho protegido? Estas tres reformas son producto de un profundo debate que se ha llevado a cabo en los últimos años en nuestro país y está vinculado con la transformación del derecho público de fines del siglo XX y ha tenido su repercusión y materialización en los primeros años del XXI. Hay un replanteamiento generalizado de las respuestas a las tres sencillas preguntas formuladas para la reflexión. Los temas de la transparencia, la rendición de cuentas, los derechos humanos, los órganos reguladores de los servicios públicos, la redefinición de lo público y lo privado, la mejora regulatoria, el derecho paralegislativo y parareglamentario, el nuevo federalismo y, por supuesto, el interés difuso y las acciones colectivas. Sobre este particular, Ovalle Fabela expresó, en un coloquio sobre las Acciones colectivas para la tutela de intereses colectivos y de grupo, celebrado en 2003 en el Instituto de Investigaciones Jurídicas, de la UNAM: “Por una parte, la teoría de la acción procesal había sido elaborada en el siglo XIX y la primera del XX con una perspectiva liberal e individualista, por lo que planteaba claras restricciones que van desde la limitación de la iniciación de su ejercicio –la legitimación exclusiva a la parte directa y personalmente afectada- hasta sus consecuencias a través de la sentencia y los límites subjetivos de la cosa juzgada. Por otra parte, la complejidad de la sociedad moderna y el desarrollo de las economías con base en la producción y comercialización en serie de bienes y servicios, dan lugar a situaciones en las que determinadas actividades pueden afectar los intereses de una comunidad o un grupo e personas, los cuales no encuentran solución adecuada a través de las acciones individuales. La protección del medio ambiente y la salud; la preservación del patrimonio histórico, artístico y cultural; la salvaguarda de los intereses de los consumidores –yo agregaría usuarios de servicios públicos -… son algunos de los intereses que no pueden satisfacerse por medio de acciones individuales y reclaman soluciones apropiadas…”1 Pero como dice Jack el Destripador, vayamos por partes: ¿Qué es el derecho? Recurriré a Ronald Dworkin para hacer evidente el dilema contemporáneo: “…los hombres tienen el deber de obedecer la ley, pero también el derecho de seguir lo que les dicta su conciencia, si está en conflicto con tal deber...” El derecho tiene fuerza diferenciada en atención a los contextos y surge la paradoja de cuál es la fuente original de la obligación jurídica, el hecho que una autoridad determine la vigencia de una norma o los derechos innatos del individuo. ¿Hasta qué punto puede el Estado limitar las libertades para garantizar a su vez los mínimos que requiere la convivencia social? La respuesta que inmediatamente nos asalta es que la acción de la autoridad debe justificarse en el beneficio de la colectividad. En ese sentido, el derecho es la protección que el Estado otorga a un interés de los individuos, ejercido en forma particular o colectiva, porque considera que es valioso hacerlo y que no afecta, en su ejercicio, significativamente las libertades de los demás. ¿Cómo se protege el derecho? La persona jurídica tiene derecho a exigir al Estado un comportamiento positivo y otro negativo: 1 José Ovalle Favela “Introducción” en José Ovalle Favela (coordinador). Las Acciones para la tutela de los intereses colectivos y de grupo. UNAM, IIJ, México, 2004. pp. VII y VIII. Que actué para que los intereses jurídicos sean efectivamente salvaguardados, cuando las personas lo soliciten u oficiosamente en cumplimiento a las atribuciones que concede el pacto político-jurídico (la Constitución). Que se abstenga de afectar en su actuación los derechos humanos de las personas, cuando hace efectiva la protección de los intereses jurídico individuales o colectivos. Ejemplificaré, en toda intervención de la administración pública, siempre deberá fundarse en el ejercicio de una facultad concedida en la ley a un órgano para la consecución de un fin público y la obligación de respetar, en términos contemporáneos, los derechos humanos de quienes pudieran verse afectados por esa actuación. Esta es una relación dialéctica constituida por dos extremos que se excluyen, pero que necesariamente se relacionan y que se expresa en el debate sobre la diferencia entre interés jurídico y legítimo. Debate que comienza con negar la diferencia. El interés jurídico es igual al interés legítimo, toda vez que no puede haber ningún derecho que no esté concedido en el orden jurídico. Siempre ha existido una diferencia entre el interés jurídico y el derecho subjetivo, que es aquel que una persona puede solicitar que se le conceda a través de los órganos del Estado. Todo derecho para serlo debe contar con el de acción, sin el cual las obligaciones jurídicas se convertirían en buenas intenciones sin posibilidad de ser exigibles. En el siglo XIX y mediados del XX, el positivismo e individualismo, a que se refiere Ovalle Fabela y que combatió Leon Duguit, en lo que el tratadista francés llamó la transformación del derecho de uno centrado en la exigencia del individuo a otro vinculado con el compromiso social y de servicio de las personas, partía de la idea que el derecho subjetivo propiamente era un interés o derecho en expectativa concedida por la ley previa declaración de la autoridad judicial o administrativa, la cual era declarativa de un derecho, pero sin ella la existencia del derecho era cuestionable. Esta situación crea la distinción entre la legitimación en el proceso y en la causa. La primera es un requisito procesal que abre la posibilidad a una persona de formular pretensiones a otra y la segunda es la identidad de esa pretensión con el derecho. Entonces, el interés jurídico es aquel que legitima en el proceso y otorga la posibilidad de acudir al Estado –vía jurisdiccional o administrativa – a exigir un comportamiento, ya sea positivo o negativo, es decir, es el derecho público subjetivo de acción y sólo lo podía ejercitar quien tuviera un vínculo directo el beneficio que eventualmente se produzca o con la afectación que provoca el obrar de otra persona jurídica. Por ejemplo: El interesado jurídico es el que reúne los requisitos para solicitar una concesión, el comprador que no recibió el bien o servicio por el cual pagó el precio, la persona a la que la autoridad fiscal le determinó un crédito fiscal (hay que señalar que la gestión de negocios no es procedente en la materia tributaria), entre una infinidad de casos que ocurren todos los días. El interesado jurídico acude a la autoridad en ejercicio de su derecho de acción, toda vez que se le afectó un interés concreto, y ésta, después del proceso o procedimiento correspondiente, determina el derecho que le asiste o lo niega. Entones, los intereses jurídicos se plantean como pretensiones válidamente exigibles y los derechos sólo son aquellos que derivan de una norma previa determinados por una autoridad. La respuesta a ¿Cómo se protege el derecho? Es mediante el derecho de acción. Esto se expresa identificando un sujeto quien tiene interés jurídico y es aquel que está legitimado en el proceso o procedimiento para solicitar una conducta determinada en atención a que una norma previa le concede un derecho en expectativa. Interés jurídico es igual a legítimo. ¿Cómo se amplía la protección del derecho? En los últimos treinta años ha habido innovaciones doctrinarias y jurisprudenciales en dos sentidos: La identidad entre interés jurídico y legítimo ha sido cuestionada, que intenta resolver la pregunta que es el derecho. La legitimación en el proceso ha sido ampliada a través de las acciones colectivas, que está relacionada con la mayor disponibilidad de medios de defensa para las personas jurídicas. Hay dos maneras de concebir la diferencia entre el interés jurídico y el legítimo con base en los dos enfoques mencionados: El interés jurídico es más restringido que el legítimo, debido a que el primero sólo se refiere a los derechos subjetivos vinculados directamente con una afectación a la persona y el segundo incluye también los intereses afectados en la esfera del particular sin que haya derecho subjetivo directamente involucrado (iusnaturalismo de Alexy y Vigo). El interés jurídico es más amplio que el legítimo, toda vez que no puede existir ningún derecho fuera del orden jurídico y la diferencia radica que el legítimo es aquel que trae aparejada acción (individual o colectiva) y el jurídico en sentido amplio abarca al legítimo y al simple, que adopta la modalidad de concreto o difuso (Neopositivismo Dworkin y Habermas). Ambas posturas están expresadas en la interpretación judicial: El interés legítimo es más amplio que el jurídico. La Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado, en ese sentido, cuando analizó el artículo 34 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal: INTERÉS LEGÍTIMO E INTERÉS JURÍDICO. AMBOS TÉRMINOS TIENEN DIFERENTE CONNOTACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. De los diversos procesos de reformas y adiciones a la abrogada Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, y del que dio lugar a la Ley en vigor, se desprende que el legislador ordinario en todo momento tuvo presente las diferencias existentes entre el interés jurídico y el legítimo, lo cual se evidencia aún más en las discusiones correspondientes a los procesos legislativos de mil novecientos ochenta y seis, y mil novecientos noventa y cinco. De hecho, uno de los principales objetivos pretendidos con este último, fue precisamente permitir el acceso a la justicia administrativa a aquellos particulares afectados en su esfera jurídica por actos administrativos (interés legítimo), no obstante carecieran de la titularidad del derecho subjetivo respectivo (interés jurídico), con la finalidad clara de ampliar el número de gobernados que pudieran accesar al procedimiento en defensa de sus intereses. Así, el interés jurídico tiene una connotación diversa a la del legítimo, pues mientras el primero requiere que se acredite la afectación a un derecho subjetivo, el segundo supone únicamente la existencia de un interés cualificado respecto de la legalidad de los actos impugnados, interés que proviene de la afectación a la esfera jurídica del individuo, ya sea directa o derivada de su situación particular respecto del orden jurídico.2 El interés jurídico, en sentido estricto es interés legítimo, y, por lo tanto, el interés simple, que conforma un interés jurídico en sentido amplio, también está protegido por el orden jurídico, pero tiene un sujeto legitimado distinto a aquél que sufre la afectación en su esfera de derechos. 2 Registro No. 185377. Localización: Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XVI, Diciembre de 2002. P. 241, Tesis: 2a./J. 141/2002. Jurisprudencia Materia(s): Administrativa. Contradicción de tesis 69/2002-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo, Cuarto y Décimo Tercero, todos en Materia Administrativa del Primer Circuito. 15 de noviembre de 2002. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano; en su ausencia hizo suyo el asunto Juan Díaz Romero. Secretario: Eduardo Ferrer Mac Gregor Poisot. Tesis de jurisprudencia 141/2002. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del veintidós de noviembre de dos mil dos. NULIDAD ABSOLUTA DEL ACTO JURÍDICO O CONTRATO CORRELATIVO. PARA HACERLA VALER DEBE JUSTIFICARSE LA AFECTACIÓN DE UN INTERÉS LEGÍTIMO. La legitimación en la causa se traduce en un interés para actuar en juicio, y lejos de referirse al procedimiento o al ejercicio de la acción, contempla la relación sustancial que debe existir entre la persona demandante y el fin perseguido; esto es, dicha legitimación se identifica con la vinculación de quien invoca un derecho sustantivo que la ley establece en su favor, el cual se hace valer mediante la intervención de los órganos judiciales por medio de las acciones o excepciones ejercitables. Consiguientemente, si bien es exacto que la nulidad absoluta de un contrato de compraventa puede hacerse valer por el afectado, tal intención debe estar relacionada de modo directo con un interés legítimo de quien la pretenda, ante lo cual es concluyente que no cualquier persona puede reclamarla válidamente; así, para que se esté en aptitud de estudiar la nulidad absoluta de un contrato, necesario resulta justificar la existencia de un interés tutelado en el orden legal, o sea, debe evidenciarse la existencia de un derecho en relación con los actos, hechos o circunstancias que lo transgredan; indemostrado ello, deviene indiscutible la falta de legitimación para aducir la nulidad de un contrato al que se es ajeno.3 Un análisis de los efectos jurídicos de ambos posturas conduce a la igualdad. Ambas aumentan la esfera de protección del administrado por distintas vías. Agustín Gordillo los identifica como los nuevos derechos y las garantías de incidencia colectiva.4 La primera atribuyéndole protección a derechos no atribuidos directamente en el orden jurídico y dándole posibilidad de oposición por afectación a derechos difusos, tiene como finalidad que el acceso al juicio de amparo sea mayor y la falta de interés jurídico sea un obstáculo para obtener la protección de la justicia federal. En este enfoque, el interés jurídico es el tutelado directamente en una norma y el interés legítimo el que tiene un individuo frente al Estado para que se le respeten sus derechos tanto directos como indirectos. Por ejemplo, el consumidor que no es sujeto al impuesto al valor agregado en razón a que el contribuyente es el que enajena un bien o presta un servicio tendrá la posibilidad de oponerse, sin que se afecte directamente un derecho subjetivo. 3 Registro No. 179846. Localización: Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XX, Diciembre de 2004. P. 1386. Tesis: II.2o.C.486 C Tesis Aislada. Materia(s): Civil. 4 Agustín Gordillo. Tratado de Derecho Administrativo. La Defensa del usuario y del administrado. La segunda otorgando la acción colectiva a distintos sujetos para la protección de derechos simples, difusos o concretos, tres finalidades, esencialmente, la oposición de los usuarios o gobernados frente a las prácticas de las grandes organizaciones públicas, ya sean aquellas pertenecientes a las administraciones públicas o las concesionarias de servicios públicos, la protección al consumidor, que está vinculada con las organizaciones privadas prestadoras de servicios y la defensa de derechos de difusos relacionados con el medio ambiente, la transparencia y la rendición de cuentas, entre otros. Por ejemplo, la persona que tiene que soportar el cobro indebido de una cantidad por parte de una entidad pública o un prestador de un servicio público, en razón a que la oposición es más costosa que el perjuicio recibido. Entonces, lógicamente puede existir: Interés jurídico o interés legítimo (tradicional) con derecho de acción individual, que se puede ejercer a) separada o b) conjuntamente (litis consorcio). Interés jurídico o interés legítimo (tradicional) con derecho de acción colectiva, a) que se puede ejercer con derecho afectado (consumidores) o b) sin derecho afectado (representante de intereses). Interés jurídico simple o interés legítimo (artículo 107, fr. I) concreto de a) acción individual (víctima en el derecho penal) o b) colectivo (afectación de un derecho urbanístico o fiscal). Interés jurídico simple o interés legítimo (artículo 107, fr. I) difuso de a) acción individual (transparencia) o b) colectiva (medio ambiente). Lo importante de la reforma al juicio de amparo es que antes este medio de defensa sólo era aplicable a sólo tres de los supuestos mencionados y ahora se extiende a seis. ¿Cómo se amplía la protección del derecho? Primero, haciendo más incluyente el concepto de derecho y segundo atribuyendo más medios de defensa a las personas. Esta afirmación conduce a las conclusiones siguientes, retomando a Dworkin: “ …(Un gobierno) debe prescindir de la aseveración de que los ciudadanos jamás tienen derecho a infringir sus leyes, y no debe definir los derechos de los ciudadanos de modo tal que queden aislados por supuestas razones del bien general…” El derecho no es la ley es algo más que ésta. En ese algo más no hay acuerdo y éste no es el momento para intentar llegar a él, pero la ruta marcada en la actualidad pasa por los derechos humanos. El debate sobre la definición del contenido de interés jurídico. Las personas tienen más intereses jurídicamente protegibles que los derechos que directamente les concede la ley. El reconocimiento de la salvaguarda de los derechos difusos por distintos medios, incluido el juicio de amparo. Las personas deben tener a su disposición medios de defensa efectivos, que faciliten su oposición a malas prácticas de los entes públicos gubernamentales y entes públicos no gubernamentales, en los que se incluyen los prestadores de servicios públicos. La ampliación del concepto de interés jurídico o el reconocimiento del interés legítimo desvinculado del derecho subjetivo no es novedosa. Esta tendencia se ha ido expresando doctrinal, legislativa y jurisprudencialmente. Los cambios, que son significativos, radican en: La fuente de interpretación del contenido de los derechos humanos. La jerarquía de las normas en el orden jurídico. La multiplicación de las acciones colectivas. Los sujetos legitimados para la acción colectiva. Es una autoridad o el individuo. El sujeto que determina la existencia, contenido y alcance de la acción colectiva. Es la autoridad administrativa o la jurisdiccional. Los efectos de las resoluciones o sentencias derivadas del juicio de amparo, la acción de constitucionalidad y las acciones colectivas. Los sujetos integrantes del grupo afectado en una acción colectiva. Hay que probar el daño o no es necesario. Concluyo: Concedámonos la oportunidad de reflexionar las preguntas que formulé como un hábito, cuando elaboremos, estudiemos o apliquemos una norma. Revisemos las leyes que manejan cotidianamente y encontrarán que algunas acciones son colectivas o que algunas protegen intereses difusos. Esto no es extraordinario, ya que el debate tiene por lo menos veinte años y se inició formalmente con la emisión de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que en este Tribunal se conoce y aplica. El debate sobre el significado del interés jurídico en la ley de amparo es mucho más antiguo. La protección de intereses difusos y las acciones colectivas, si bien pueden ser aprovechadas por grupos minoritarios para la defensa de intereses poco claros, los beneficios son mayores: Un incentivo para que la autoridad prepare, motive y fundamente mejor su actuación. Un incentivo para que las malas prácticas de entes públicos gubernamentales y no gubernamentales disminuya. Una posibilidad para que México sea más justo, si el concepto del derecho es más amplio, más generoso y más orientado a la protección de lo social.