DICTAMEN (Expte - Gobierno de Aragón

DICTAMEN
36 /2002
Materia sometida a dictamen: Expediente de resolución del contrato de ejecución de obras de
renovación de pavimentos y servicios en la avenida de Cataluña (1ª fase), adjudicado por el
Ayuntamiento de Zaragoza.
ANTECEDENTES
Primero.- Mediante acuerdo adoptado en sesión celebrada el día 22 de diciembre de 2000, la
Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Zaragoza adjudicó a C., S.A., el contrato de
ejecución de las obras contenidas en el proyecto de renovación de pavimentos y servicios en la
avenida de Cataluña (1ª fase), por la cantidad de 134.686.180 ptas., con una baja del 12,01%
sobre el presupuesto de contrata, y un plazo de ejecución de 10 meses, indicando que las obras
debían ejecutarse con sujeción al proyecto y los pliegos de cláusulas administrativas y
prescripciones técnicas particulares obrantes en el expediente, sin perjuicio de la aplicación del
pliego tipo para la contratación de obras por procedimiento abierto y subasta. En el propio
acuerdo de adjudicación se dejaba constancia de que el gasto se satisfaría con aplicación a la
partida presupuestaria INF/51113/61102, desglosado en dos anualidades (20 millones de
pesetas en el año 2000 y 148.376.863 ptas. en el año 2001).
En el acuerdo municipal indicado, que se notificó a la compañía adjudicataria el 11 de enero de
2001, se requería asimismo al adjudicatario para que en el plazo de 15 días constituyera una
garantía definitiva por importe de 5.387.447 ptas. y para que en el plazo de un mes presentara
en el Servicio de Conservación de Infraestructuras el Plan de Seguridad y Salud en el trabajo
exigido por el Real Decreto 1.627/1.997, de 24 de octubre.
Una vez constituida la fianza el 30 de enero de 2001 (mediante aval prestado el 24 de
enero anterior por la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid), con fecha 23 de marzo de
2001 la compañía adjudicataria, mediante escrito suscrito por su representante, que es registrado
de entrada en esa misma fecha, solicita la resolución del contrato administrativo, con
devolución de la garantía y pago de los daños y perjuicios sufridos, en atención a que con
posterioridad a la adjudicación el Ayuntamiento ha modificado las anualidades presupuestarias
(100 millones de pesetas en el año 2001 y 34.686.180 en el año 2002), aplazando en el tiempo
el pago de la ejecución de la obra, así como a que habiendo transcurrido más de 30 días desde la
notificación de la adjudicación no se ha procedido a la formalización del contrato por causas
completamente ajenas a la contratista, invocando los arts. 55, 111 y 113 del Texto Refundido de
la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Por otra parte, obra en el expediente, con la correspondiente justificación de acuse de
recibo, que el 28 de marzo de 2001 la empresa contratista fue notificada del acuerdo de 22 de
marzo anterior de la Jefa del Servicio de Contratación y Patrimonio, por el que, después de
expresar que se le requirió para la formalización del contrato ante el Secretario General el 7 de
marzo de 2001, sin proceder a su firma ni manifestar razón alguna para ello, se le requiere
1
nuevamente para la firma el 30 de marzo de 2001, advirtiéndole que de no hacerlo se tramitará
la resolución del contrato, con incautación de garantía e indemnización de daños y perjuicios.
Ha de señalarse que en el expediente administrativo remitido por el Ayuntamiento de Zaragoza
no figura escrito alguno por el que se requiriera al contratista para la formalización del contrato
el 7 de marzo de 2001, ni tampoco acreditación de su notificación.
El 29 de marzo de 2001, la empresa contratista, notificada del acuerdo recogido en el
párrafo anterior, manifiesta en escrito, registrado de entrada en la misma fecha, que con fecha
23 de marzo había ejercitado su derecho a resolver el contrato administrativo, por lo que no
procede su formalización sino la tramitación del correspondiente procedimiento.
El Ayuntamiento de Zaragoza, mediante comunicación por telefax el 10 de abril de 2001, da
cuenta a C.-C. de la solicitud de resolución del contrato, pidiéndole que manifieste si mantiene
su oferta de 135.895.435 ptas. presentada en su día a la subasta convocada. Dicha empresa
contesta el 15 de abril siguiente que, dado el tiempo transcurrido, le resulta imposible mantener
el precio de dicha oferta.
Obra también en el expediente que el Servicio de Conservación de Infraestructuras
solicitó a C., S.A. el día 9 de enero de 2001 (sorprendentemente, dos días antes de que recibiera
la notificación sobre la adjudicación del contrato), mediante fax, la presentación del Plan de
Seguridad y Salud, que tuvo lugar "en torno al día 8 de febrero" (sic): como quiera que el 15 de
febrero, el Coordinador de Seguridad y Salud señaló la necesidad de introducir determinadas
modificaciones, la empresa debió cumplimentarlas, lo que permitió que el Plan fuera
favorablemente informado el 27 de febrero, enviándose el día 28 siguiente al Servicio de
Contratación y Patrimonio la propuesta de aprobación y siendo finalmente aprobado el 16 de
marzo de 2001.
Finalmente, procede recordar que según el Pliego de Cláusulas Administrativas
Particulares tipo para la contratación de obras por procedimiento abierto y subasta, el contrato
se formalizará en el plazo de treinta días naturales contados a partir del siguiente al de la
notificación de la adjudicación; previéndose que cuando por causas imputables al adjudicatario
no pudiera formalizarse el contrato en el plazo señalado, la Administración podrá acordar su
resolución, previa audiencia del interesado y, en su caso, informe de la Comisión Jurídica
Asesora, con incautación de la garantía provisional (sic) e indemnización de daños y perjuicios.
Segundo.- Del expediente administrativo aportado se deduce que el Servicio de
Contratación y Patrimonio del Ayuntamiento informó sobre las causas alegadas por la
contratista para resolución del contrato, considerando que no existe incumplimiento por parte de
la Administración (la modificación de las anualidades presupuestarias resultaba obligada dada
la fecha de adjudicación del contrato, respondiendo a las necesidades reales en el orden
económico que exigía el normal desarrollo de los trabajos; y, en cuanto a la formalización, se
había requerido a la empresa, una vez aprobado definitivamente el presupuesto por acuerdo
plenario de 23 de febrero de 2001, para su firma el 7 de marzo siguiente, aparte de que, según la
sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 1987, el retraso de la Administración en la
formalización del contrato..."no permite que el contratista reniegue de realizar dicha
formalización cuando se le requiera"), concurriendo sin embargo el incumplimiento culpable
del contratista, por negativa durante dos veces a su formalización, a lo que añade el
incumplimiento del plazo de presentación del Plan de Seguridad y Salud subsanado, lo que
retraso su aprobación, impidiendo el inicio de las obras.
2
El Secretario General informa con fecha 4 de junio de 2001 que la resolución
contractual se debe a incumplimiento por culpa imputable al contratista, por lo que, habida
cuenta de que la empresa ha incumplido otro contrato con el Ayuntamiento, debería iniciarse la
declaración de prohibición para contratar en el futuro.
Con fecha 10 de octubre de 2001 emite informe el Servicio de Control de Legalidad,
considerando que debe desestimarse la solicitud de resolución presentada por la contratista, y
resolverse el mismo, en aplicación de lo dispuesto por el art. 54-3 del Texto Refundido de la
Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante, TRLCAP), por causa
imputable al contratista, con incautación de la garantía e indemnización de los daños y
perjuicios.
Concedido trámite de audiencia a la empresa contratista, se remite a su escrito
presentado el 29 de marzo de 2001, reiterando su solicitud de resolución del contrato.
Tercero.- La Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Zaragoza, con fecha 14 de
diciembre de 2001, acuerda solicitar dictamen de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de
Aragón, en aplicación del vigente ordenamiento jurídico, sobre la propuesta de resolución del
contrato de que se trata por incumplimiento culpable del contratista (al amparo del art. 54-3
TRLCAP), con incautación de la garantía e indemnización de los daños y perjuicios
ocasionados, incluyendo en dicho concepto la diferencia entre el importe del contrato resuelto y
el importe del nuevo contrato a celebrar para la ejecución de las obras.
Cuarto.- Remitido el expediente por el Teniente de Alcalde Delegado del Area de
Hacienda y Economía del Ayuntamiento de Zaragoza al Consejero de Presidencia y Relaciones
Institucionales del Gobierno de Aragón, éste, mediante escrito de fecha 9 de enero de 2002 lo
envió a la Comisión Jurídica Asesora, en cuyo Registro tuvo entrada el siguiente día11, a los
efectos de la emisión del preceptivo dictamen, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 11.2 del
Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión.
CONSIDERACIONES JURIDICAS
I.Procede, en primer término, declarar que el dictamen solicitado a la Comisión Jurídica
Asesora se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente tiene atribuído.
En efecto, el art. 55-2. del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón,
aprobado por el Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, incluye, conforme a lo autorizado por
el ordenamiento jurídico aplicable, en el ámbito competencial de la Comisión Jurídica Asesora
su informe en los asuntos de competencia de las entidades locales aragonesas que requieran
dictamen de un órgano consultivo. Dicho precepto legal autonómico ha de ponerse en
correlación, dada la remisión efectuada por el art. 233 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de
Administración Local de Aragón para los contratos que celebren las entidades locales a la
legislación general de contratos de las Administraciones Públicas, con el contenido del artículo
60-3 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas
(L.C.A.P.), actualmente art. 59.3-a) del Texto Refundido de dicha Ley, aprobado por Real
Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, en cuanto atribuyen carácter preceptivo al dictamen
del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la respectiva Comunidad Autónoma
3
en los supuestos de resolución de los contratos administrativos, cuando se formule oposición
por parte del contratista.
Y en particular, dado su objeto, compete emitir el presente dictamen a la Comisión
Permanente de este Organo Consultivo (art. 64.1 del citado Texto Refundido de la Ley del
Presidente y del Gobierno de Aragón).
II.La Comisión Jurídica Asesora ha de pronunciarse acerca de la propuesta de resolución
del contrato de ejecución de obra a que se constriñe el presente dictamen, a la vista del
expediente remitido, que permite constatar que el Ayuntamiento de Zaragoza pretende la
resolución del contrato administrativo formalizado con la compañía mercantil C., S.A. para la
renovación de pavimentación y servicios en la avenida de Cataluña, por incumplimiento de sus
obligaciones por parte del contratista.
La cuestión planteada, consistente en la admisibilidad de la causa de resolución
invocada ha de estudiarse y decidirse a la luz del régimen jurídico vigente, contenido en la Ley
13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, modificada por la posterior Ley
53/1999, de 28 de diciembre, cuyo Texto Refundido actualmente vigente fue aprobado
mediante el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP), a cuyo tenor habrá de
estarse, dada la remisión que el art. 112-1 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales
vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18
de abril, efectúa a la legislación estatal (y, en su caso, a la de las Comunidades Autónomas), así
como al contenido en los correspondientes Pliegos de Cláusulas y en el propio contrato
administrativo de que se trata.
Determinado así el régimen jurídico aplicable, debe examinarse a continuación la
procedencia o no de la causa de resolución contractual amparada en el incumplimiento de
obligaciones contractuales, estudiando desde una perspectiva jurídica la propuesta de resolución
contractual formulada por la Administración respecto de la que el contratista ha manifestado su
oposición (en cuanto que en el trámite de audiencia evacuado se limita a reiterar su petición
inicial de resolución, reclamando el abono de una indemnización).
En definitiva, la propuesta de resolución materializa los incumplimientos de la
contratista en la falta de formalización del contrato, pese a haber sido requerida a ello por dos
ocasiones, y en el incumplimiento del plazo de presentación del Plan de Seguridad y Salud
subsanado. Ambos hipotéticos incumplimientos han de ser examinados con cierto detenimiento.
Por lo que se refiere a la falta de formalización del contrato, y ateniéndonos,
lógicamente, a lo que figura en el expediente administrativo remitido, no hay en él constancia
alguna de requerimiento escrito para su formalización el día 7 de marzo de 2001 (lo único que
existe es un ejemplar del contrato que lleva dicha fecha, pero no hay acreditación de que la
empresa haya sido notificada de que debiera formalizarse en tal fecha); y, en cuanto al
requerimiento para que la suscripción del contrato tuviera lugar el día 30 de marzo siguiente, sì
que existe, en cambio, el oportuno requerimiento escrito, que lleva fecha de 22 de marzo de
2001, pero no se notifica a la empresa hasta el siguiente día 28 de marzo de 2001, es decir con
posterioridad al día 23 de dicho mes y año, en que fue la contratista la que solicitó por escrito
del Ayuntamiento la resolución contractual, por falta de formalización. Ello implica que, ante la
falta de formalización efectiva, fue la contratista quien se adelantó a solicitar la resolución del
contrato.
4
En el ámbito normativo, la formalización del contrato viene regulada por el art. 54
TRLCAP, que establece el plazo de 30 días para que se proceda a dicha formalización en
documento administrativo, previendo para el supuesto de que no se respete el indicado plazo,
que: si es por causas imputables al contratista, la Administración podrá acordar su resolución,
con audiencia del contratista y, caso de oposición, informe del órgano consultivo competente (e
incautación de la garantía provisional e indemnización de daños y perjuicios); pero, si las
causas fueran imputables a la Administración, se indemnizará al contratista de los daños y
perjuicios que la demora le pueda ocasionar, "con independencia de que pueda solicitar la
resolución del contrato al amparo del art. 111, párrafo d)".
En aplicación, pues, del art. 54-3 TRLCAP, resulta inconcuso que al contratista le es
atribuida la facultad de instar la resolución del contrato, cuando no se formaliza el contrato en el
plazo legal por causas imputables a la Administración, por lo que no cabe oponerse a la
solicitud formulada por la compañía C., S.A., ya que se ha superado el plazo de 30 días desde
que se le notificó, el 11 de enero de 2001, la adjudicación del contrato; sin que quepa duda de
que dicho retraso es imputable a la Administración municipal ya que, como queda evidenciado
en el expediente, las razones estriban en el retraso de la aprobación del presupuesto municipal
para el año 2001, que tuvo lugar el día 23 de febrero, transcurrido ya el plazo legal para la
formalización. Frente a esta posición, no cabe invocar doctrina jurisprudencial o del Consejo de
Estado, cual la contenida en el expediente administrativo, en diversos informes y en la propia
propuesta de resolución, por cuanto la misma interpreta el ordenamiento jurídico anterior,
siendo de subrayar que el art. 39 de la antigua Ley de Contratos del Estado, al regular la
formalización, solo contemplaba el supuesto de que no tuviera lugar por causa imputable al
contratista, habiéndose corregido en la nueva legislación dicha asimetría en el tratamiento de los
derechos y obligaciones de ambas partes contratantes
Por lo que respecta al segundo incumplimiento contractual que la propuesta de
resolución de la Comisión de Gobierno imputa al contratista, carece de toda relevancia: se
invoca el retraso en la presentación del Plan de Seguridad y Salud "subsanado". Debe
recordarse que, como ha quedado precisado en el Antecedente Primero de este dictamen, el
Servicio de Conservación de Infraestructuras requirió la presentación de dicho Plan, mediante
fax, el día 9 de enero de 2001, con antelación a que la propia empresa recibiera la notificación
del acuerdo de adjudicación del contrato, pese a lo cual fue presentado, como reconoce el
Ayuntamiento, "en torno al día 8 de febrero", lo que denota el cumplimiento del plazo de un
mes; lo que ocurrió es que, como el 15 de febrero siguiente, el Coordinador de Seguridad y
Salud señaló la necesidad de introducir determinadas modificaciones, la empresa debió
cumplimentarlas, lo que permitió que el Plan fuera favorablemente informado el 27 de febrero,
enviándose el día 28 siguiente al Servicio de Contratación y Patrimonio la propuesta de
aprobación y siendo finalmente aprobado el 16 de marzo de 2001. Es decir, si el 15 de febrero
se exige la introducción de modificaciones o correcciones, y el siguiente día 27 de febrero el
Plan es favorablemente informado en su conjunto, resulta absolutamente improcedente imputar
a la empresa nada menos que un incumplimiento contractual, con virtualidad jurídica para la
resolución del contrato, sin reparar en que la subsanación de las deficiencias es una posibilidad
que, con carácter general, el ordenamiento jurídico reconoce a los interesados en cualquier
procedimiento administrativo, siendo evidente, por las fechas en contraste, que tal subsanación
tuvo lugar en un plazo muy breve.
De todo lo expuesto se deduce que ninguno de los incumplimientos contractuales del
contratista en que la propuesta de resolución del contrato pretende justificarse tiene suficiente
viabilidad jurídica para el efecto pretendido, por lo que no cabe resolver el contrato con
5
incautación de la garantía definitiva constituída (otro elemento expresivo del propósito del
contratista de ejecutar el contrato) mientras que nada puede oponerse, a juicio de la Comisión,
para que se acuerde dicha resolución, pero, a instancia, del contratista, por causa imputable a la
Administración, sin que proceda derecho a indemización alguna a su favor, al no haberse
acreditado daños o perjuicios, absolutamente imprevisibles, por otra parte, dada la baja con que
se adjudicó, y a la vista de que, según consta en el expediente, el siguiente contratista, por razón
de la cuantía, ya señaló en el mes de abril de 2001 la imposibilidad de mantener su oferta
económica.
En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite el
siguiente DICTAMEN:
Que concurre la causa de resolución del contrato administrativo para la ejecución de las
obras de renovación de pavimentación y servicios en la avenida de Cataluña, adjudicado por el
Ayuntamiento de Zaragoza a la compañía mercantil C., S.A., pero no por las causas
contempladas en la propuesta de resolución, sino por falta de formalización del contrato
imputable a la Administración, con amparo en los arts, 54-3 y 111-d) del TRLCAP, en atención
a las consideraciones jurídicas vertidas en el presente dictamen.
En Zaragoza, a doce de febrero de dos mil dos.
6