Álvaro Tamargo Fernández - I Congreso Internacional de Estudios

El principio de imparcialidad en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz. ¿Abandono del mismo por la MONUSCO?
Autor: Álvaro Tamargo Fernández
Institución de Procedencia: Universidad de Ritsumeikan
Correo electrónico (institucional)gr0181ki@ed.ritsumei.ac.jp
//(personal) alvaro.tamargo.fernandez@gmail.com
Resumen: La MONUSCO ha abierto un nuevo escenario al autorizar en
su mandato a las tropas internacionales al uso de la fuerza sin las limitaciones
tradicionales de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz. Esto ha permitido
la puesta en marcha de la primera ofensiva en la historia de Naciones Unidas
apoyando explícitamente a una de las partes en conflicto, permitiendo a las
Fuerzas Armadas de Congo recuperar bajo el control gubernamental los territorios que habían caído en manos de los rebeldes y limitar los ataques sufridos por
parte de los civiles a manos de los rebeldes. La cuestión que se abre, es si puede
seguir considerándose Operación de Mantenimiento de la Paz una intervención
que ha puesto en tela de juicio el principio de imparcialidad favoreciendo a una
de las partes en conflicto en detrimento de las otras.
Nota Biográfica: Oriundo de Asturias (nacido en 1982). Con estudios universitarios cursados en la Universidades de Granada; Institut de Hautes Études
Internationales (Ginebra) y en Sciences Po (París). Especialista en Estudios
Estratégicos y Seguridad Internacional y Master en Relaciones Internacionales
por la Universidad de Ritsumeikan, Japón. Empleado del Ministerio de Asuntos
Exteriores (en excedencia).
Palabras clave: imparcialidad, consentimiento, uso de la fuerza, mandato,
protección de los civiles.
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I. INTRODUCCION
La Operación de Mantenimiento de la Paz (OMP) MONUSCO ha abierto
una brecha en el enfoque aplicado tradicionalmente para autorizar una misión
de éste tipo. La MONUSCO está poniendo en tela de juicio los principios tradicionales para la autorización de una OMP por parte del Consejao de Seguridad
de la Naciones Unidas. Estos han sido tradicionalment, el consentimiento, el
uso limitado de la fuerza y el aspecto que nos concierne, la imparcialidad.
En su resolución 2098 de 28 de Marzo de 2013 el Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas creó una Brigada de Intervención cuyos objetivos eran la
neutralización de los grupos armados que pusiesen en peligro a los civiles en la
región noreste de los Kivús en la República Demócratica del Congo (RDC) y el
apoyo a las fuerzas armadas del gobierno de la RDC para retormar el control del
territorio en las zonas donde los rebeldes habían tomado el control desplazando
la autoridad del gobierno congoleño.
Para ello las tropas conformadas por unidades de Tanzania, Malawi y Sudáfrica,
fueron autorizadas por dicha resolución al uso de la fuerza sin las limitaciones
tradicionales de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz. Esto ha permitido
la puesta en marcha de la primera ofensiva en la historia de Naciones Unidas
apoyando explícitamente a una de las partes en conflicto y autorizando al mismo
tiempo a la Brigada de Intervención a tomar la iniciativa en acciones ofensivas
para el cumplimiento de los objetivos de su mandato.
La cuestión que se abre, es si puede seguir considerándose Operación de
Mantenimiento de la Paz una intervención que pone en tela de juicio dichos
principios tradicionales.
II. EL NACIMIENTO DEL PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD
II.i. Dag Hammarskjöld y su concepción del principio de neutralidad de las partes
Las primeras Operaciones de Mantenimiento de la Paz han estado ligadas directamente con el principio de neutralidad. En el informe del antiguo Secretario
General de Naciones Unidas, Dag Hammarskjöld, denominado “Estudio-resumen
de las experiencias derivadas del establecimiento y funcionamiento de la Fuerza”
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(refiriéndose a la Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas creada con motivo de la crisis de Suez en 1956) se señala que como una cuestión rutinaria el
personal de las Naciones Unidas no puede ser considerado en ningún sentido
como parte de los conflictos internos. Su papel debe limitarse a los aspectos
externos a la situación política (Hammarskjöld 1958).
Hammarskjöld estaba haciendo una clara alusión a que las fuerzas de paz
de Naciones Unidas, no deberían inmiscuirse en asuntos de política interna ni
tomar parte para defender los intereses de los bandos. Este concepto tradicional
de neutralidad, como veremos más adelante, ya no es válido en el ámbito de las
Operaciones de Mantenimiento de la Paz. Uno de los escenarios en los que
dicho concepto choca frontalmente con el mandato autorizado por el Consejo de
Seguridad, es en el caso de la Operación de Mantenimiento de Paz MONUSCO
en la República Democrática del Congo, donde las tropas de mantenimiento de
paz se están involucrando en el conflicto apoyando a las tropas del gobierno de
la RDC retaliando a los rebeldes de la región noreste de los Kivu.
II.II. De la neutralidad a la imparcialidad
II.ii.i. Primer intento de superar la imparcialidad
Posteriormente a la finalización de la Guerra Fría, el escenario en el que se
desarrollaban las operaciones de paz, comenzó a cambiar. El antiguo principio
de neutralidad que era un pilar básico en las Operaciones de Mantenimiento de
la Paz desde la época de Dag Hammarskjöld, comenzó a verse desafiado por
unos conflictos crecientes que se desarrollaban cada vez más dentro el ámbito
intraestatal.
Uno de los ejemplos más ilustrativos es el caso de Somalia, donde las fuerzas
de paz de Naciones Unidas en la década de 1990 intentaron de algún modo
influir políticamente para estabilizar el país que estaba experimentando una
violencia viral para beneficio de algunos señores de la guerra somalies obviando
la tradicional neutralidad de “los cascos azules” (Nasu 2009, 24).
Lamentablemente ello se tradujo en el suceso del “black hawk derribado” y la
posterior retirada de las tropas de las Naciones Unidas destinadas en el lugar que
habían sido enviadas por los Estados Unidos. A raiz de este suceso los Estados
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Unidos cambiarían su política sobre el envío de tropas a OMPs endureciendo
la legislación nacional para aprobar la provisión de unidades estadounidenses a
Operaciones de Mantenimiento de la Paz y el Consejo de Seguridad de la ONU
volvería a su tradicional reticencia de influir sobre las partes en conflicto durante
sus misiones para mantener la paz.
II.ii.ii. Vuelta a la neutralidad en Bosnia
En Bosnia-Herzegovina, y tras el suceso de Somalia, Naciones Unidas volvió
al tradicional concepto de neutralidad a la hora de monitorizar el alto el fuego
entre las partes en conflicto.
La estrategia del Consejo de Seguridad reflejó la intención de mitigar las consecuencias del conflicto para los civiles, evitando lidiar con la causa que provocaba el sufriemiento de los civiles, es decir, el conflicto en si mismo. El Consejo
en lugar de actuar como un punto de encuentro para liderar una respuesta internacional efectiva a una amenaza a la paz y la seguridad internacional, trató
de convertirse en en un guardia de las víctimas civiles de la guerra, pero sin las
capacidades operativas ni un mandato claro que permitiese tener una estrategia
clara de como proteger a dichos civiles. A este respecto, el Consejo eligió la
decision de intentar mitigar el sufrimiento, en lugar de hacer cumplir el alto el
fuego acordado entre las partes.
En virtud de la resolución 836 (1993), el Consejo de Seguridad decidió prorrogar el mandato de la Fuerza de Protección de las Naciones Unidas y autorizar
a dicha Fuerza a utilizar todas las medidas necesarias para proteger a los civiles,
en respuesta a los bombardeos contra las zonas seguras que estaban llevando
a cabo las tropas serbias, pero como se ha señalado antes, el contingente de
Naciones Unidas no contaba con las suficientes capacidades para proteger a los
civiles ni con la suficiente experiencia a la hora de afrontar un mandato con
dichas directrices (S/RES/836, 1993).
Con la expansión del mandato de la UNPROFOR, ésta se convirtió en la
primera operación de mantenimiento de la paz en ser autorizada a usar la fuerza
para garantizar la libertad de movimiento.
En el debate sobre el papel de la ONU en Bosnia-Herzegovina, la discusión
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se ha mantenido en torno a que en las resoluciones basadas en el capítulo VII,
se permite explícitamente el uso de todos los medios necesarios que puedan ser
empleados y que el hecho de no actuar con más fuerza no tenía nada que ver
con ninguna restricciones impuestas por el mandato (Berdal 1996, 83). En este
caso, mientras que varias resoluciones fueron aprobadas para permitir el uso de
la fuerza en defensa de mandatos específicos, hay que destacar que el Consejo
de Seguridad también ha sido siempre cuidadoso al reafirmar las resoluciones
anteriores que no permitían el uso de la fuerza.
El intentar proteger a los civiles, evitando en todo momento influir en el
conflicto, fue uno de los elementos que llevó a un fiasco de las Naciones Unidas
que muchos piensan, que solamente el amplio uso de la fuerza llevada a cabo por
los bombardeos de la OTAN influyendo en el conflicto, fueron la única acción
que produjo los resultados que permitieron que un acuerdo de paz se alcanzase,
ya que el debilitamiento de la posición militar de los serbios permitió avances en
la mesa de negociación, que de otro modo es previsible que nunca se hubiesen
alcanzado y las tropas de la UNPROFOR nunca hubiesen podido evitar una
mayor limpieza étnica.
La decisión de no hacer cumplir algo tan fundamental para el proceso de paz
como un alto de fuego envía una señal a las partes en conflicto de que el Consejo
no apoya con determinación el mismo, y por lo tanto el incumplimiento de las
infracciones del alto el fuego no son más importantes que lo que puede ser un
bloqueo de ayuda humanitaria. De éste modo es dificil que las partes respeten
el alto el fuego, sobre todo cuando se encuentran en situación de superioridad
frente a otra de las partes en conflicto.
Pero a diferencia de otros, la investigadora Jane Boulden hace hincapié en
que haber obligado por la fuerza el mantenimiento del alto el fuego acordado, no
habría requerido cambiar la mission UNPROFOR a una operación de imposición
de la paz del Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas. Boulden señala que
si se hubiera tomado una decisión de este tipo y hubiese ido acompañada por el
tipo de respaldo físico, financiero y político dado a la Fuerza de Implementación
(IFOR) y la Fuerza de Estabilización (SFOR) que se produjo después de los
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acuerdos de paz de Dayton, se podría haber creado el margen especial-temporal
de maniobra política necesario para establecer una negociación seria entre las
partes que permitiese una salida política al conflict y que fue lo que llevó en un
primer momento al establecimiento de la UNPROFOR (Boulden 2001, 15)
Lo que es evidente es que el tratar de mantener la neutralidad en el conflicto a
toda costa para evitar que las tropas de Naciones Unidas fuesen percibidas como
unidades hostiles y partidistas que trataban de influir en la situación política dio
como resultado el fracas de la misión y nos dejará en la memoria para siempre,
casos como el de Srebrenica y la incapacidad de las tropas internacionales para
defender a los civiles de las atrocidades perpetradas por otra de las partes en
conflicto.
II.ii.iii. Fraguando el concepto de imparcialidad
El concepto de neutralidad como pilar básico de las operaciones de paz a
partir de la década de los 90 del siglo XX y en vista de acontecimientos como
los sucedidos en el conflicto de la ex-Yugoslavia, ha llevado a Naciones Unidas
a repensar las Operaciones de Mantenimiento de la Paz y ha desplazado el
concepto de neutralidad hacia el concepto de imparcialidad. Este cambio ha
venido a subrayar la exigencia activa de un tratamiento justo y equitativo de las
partes en conflicto, pero que evite la inacción de las tropas de Naciones Unidas.
Como se indica en las directrices actuales sobre los principios de la ONU
para las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, la imparcialidad es crucial
para mantener el consentimiento y la cooperación de las partes principales.
Pero conviene aquí clarificar que ésto no se debe confundir con la neutralidad
o la inactividad. Las fuerzas de paz de las Naciones Unidas deben ser imparciales
en su trato con las partes en el conflicto.
Al igual que un buen árbitro de futbol es imparcial y penalizará a las infracciones de los jugadores; cuando se trata una operación de mantenimiento
de la paz, ésta no debe tolerar las acciones de las partes que violan los compromisos del proceso de paz o de las normas y principios internacionales que
una operación de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas defiende (UN
2014).
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Pero además de lo anterior, a pesar de la necesidad de establecer y mantener buenas relaciones con las partes, una Operación de Mantenimiento de la
Paz debe evitar escrupulosamente las actividades que puedan comprometer su
imagen de imparcialidad. Una misión no debe ver menoscabada la aplicación
rigurosa del principio de imparcialidad por temor a una mala interpretación de
dicha aplicación por las partes o represalias por parte de las mismas. El no hacerlo puede poner en peligro la credibilidad y la legitimidad de una Operación de
Mantenimiento de la Paz y puede conducir a una revocación del consentimiento
para su presencia mediante una o más de las partes.
Uno de los elementos clave que ha sido previstos durante las dos últimas
décadas en torno a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz es la importancia de mantener la imparcialidad de la ONU en sus misiones para diferenciarlas
claramente de las Misiones de Imposición de la Paz autorizadas bajo el paraguas
del capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas. A diferencia de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, las Misiones de Imposición de la Paz en
las cuales acciones ofensivas son llevadas a cabo contra un agresor claramente
identificado con el propósito de proteger la paz y estabilidad internacionales, no
tienen porque intentar tratar equitativamente a las distintas partes en conflicto,
ya que se establece que una de las partes es la que ha quebrantado la paz y la
estabilidad. Asimismo, en este tipo de misiones de imposición de la paz no es
necesario que haya un alto el fuego o unos acuerdos de paz entre las partes para
enviar una fuerza militar internacional. Por lo tanto, al ir las tropas internacionales contra un agresor determinado, no es necesario como si sucede en las
OMPs que se respete el principio de imparcialidad.
II.iii. El informe Brahimi y el concepto de imparcialidad
En el año 2000 se presentó un infome dirigido por el antiguo diplómatico
argelino Lakhdar Brahimi con recomendaciones sobre cuestiones que debían ser
revisadas en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz.
Hay una serie de recomendaciones del Informe Brahimi que apuntan a la
necesidad de una mejora de los aspectos doctrinales de las operaciones de mantenimiento de la paz, ya que el enfoque tradicional de las Operaciones de Man7
tenimiento de la Paz antes de la Guerra Fría, se ha visto superado por la nueva
naturaleza de los conflictos actuales.
Uno de los pilares fundamentales del Informe Brahimi es la clara transición del tradicional concepto de neutralidad hacia una decisiva apuesta por el
concepto de imparcialidad.
Como se analizó antes, en la primera etapa de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz bajo la dirección del Secretario General Dag Hammarskjöld,
éste destacó que como una cuestión de rutina el personal de las Naciones Unidas
no puede ser considerado en ningún sentido tomar parte en los conflictos internos. A partir del año 2000, y debido a la argumentación del Informe Brahimi,
podemos afirmar que el concepto original de la neutralidad tocó a su fin.
Cuando es preciso el uso de la fuerza en una Operación de Mantenimiento de
la Paz, la idea central del Informe Brahimi es que las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la Posguerra Fría, normalmente tienen que llevar a cabo su
labor bajo ambientes hostiles, alejadas del contexto consensual que se requería
para las Operaciones de Mantenimiento de la Paz tradicionales. Según señalan
algunos autores "las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de hoy día son
una elección entre la aplicación de un enfoque más robusto o volverse a casa"
(Johnstone et al. 2005)
Con su informe, Lakhdar Brahimi intentó aclarar un poco más algunos conceptos vagos y distinguir entre la neutralidad (igualdad de trato entre ambas
partes) y la imparcialidad (entendida como no tener prejuicios hacia una o en
contra de cualquiera de las partes del conflicto), desechando el primero claramente a favor del segundo que será a partir de ese momento el aplicable a las
Operaciones de Mantenimiento de la Paz autorizadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
El profesor Hikaru Yamashita señala la idea de que la imparcialidad es la
lealtad con el mandato de la misión y que ante un genocidio, no puede haber
ningún tipo de neutralidad. Las misiones autorizadas con posterioridad al Informe Brahimi requieren fuerzas de paz que sean capaces de identificar posibles
violadores del mandato y llevar a cabo acciones contra ellos, usando la fuerza si
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es necesario (Yamashita 2008, 615-630).
Si seguimos la idea de Yamashita podemos llegar a la conclusión de que en
algunos escenarios donde se llevan a cabo Operaciones de Mantenimiento de la
Paz es obligatorio actuar, y las fuerzas de paz deben tomar parte en el lado
de la parte que están experimentando una violación de los derechos humanos,
usando la fuerza si es necesario para evitar un daño mayor.
Como se señala en el Informe Brahimi, nada hizo más daño al prestigio y
la credibilidad de las tropas que actúan bajo el mandato de una Operación de
Mantenimiento de la Paz en la década de 1990 que la reticencia de las Naciones
Unidas de distinguir las víctimas de los agresores, refiriéndose en concreto al
caso ya expuesto de la ex-Yugoslavia (Brahimi 2000).
En el Informe Brahimi, la neutralidad fue desacartada abiertamente porque
se pensaba que ello llevaba a una política de apaciguamiento.
Tal y como señala el académico Hitoshi Nasu, la neutralidad es, en esencia,
el producto de una invención práctica para asegurar que la posición de cada
parte no se verá comprometida por la presencia de las fuerzas de paz, pero
tal seguridad en sí misma no cumple con la expectativa moderna que prima
las normas que defienden los derechos humanos y las cuestiones humanitarias
(Nasu 2009, 24).
El abandono del concepto de neutralidad era una medida innovadora, ya que
estableció el precedente para la adopción de la doctrina de la Responsabilidad
de Proteger en el año 2005, para proteger mejor a los civiles, el personal de la
ONU y en general para facilitar el logro de los objetivos de la mandato de la
ONU.
Este enfoque es especialmente útil si una de las partes rebeldes se retira de
los acuerdos de paz. Pero también podría plantear controversias, por ejemplo,
en el caso de que las fuerzas de paz apoyasen abiertamente a las milicias que
luchan contra un gobierno. Habría en este caso varios problemas que pueden
encontrarse las Naciones Unidas, siendo la más importante la posible retirada
del consentimiento por parte del gobierno anfitrión.
Es por eso que Brahimi afirmó que la ONU tiene que mantener tanto una
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relación cordial con los gobiernos anfritriones haciendo concesiones a sus mandatos
y permanecer lo suficientemente imparcial para no aparecer como simpatizante
y partidaria de un gobierno no democrático que viola los derechos humanos.
Esto quiere decir que la Secretaría no debe aplicar las hipótesis de un buen
caso-escenario para la planificación de misiones con situaciones en las que los actores locales han demostrado históricamente un comportamiento del peor casoescenario.
Esto significa, asimismo, que los mandatos del Consejo de Seguridad deben
incluir en sus resoluciones para ciertos escenarios la autorización a las tropas de
las fuerzas de paz del uso de la fuerza. Ello significaría contar con fuerzas más
numerosas, mejor equipadas y al mismo tiempo más costosas, pero capaces de
ser un elemento de disuasión creíble ante las partes que no estén interesadas en
mantener un alto el fuego ni respetar a los civiles. En particular, las fuerzas
de las Naciones Unidas para las operaciones complejas deberían contar con inteligencia de campo y otros recursos necesarios para montar una defensa efectiva
contra posibles expoliadores de un proceso de paz (Brahimi 2000).
Lauren Durand señala que el informe Brahimi no es un logro en sí mismo,
ya que no todos los aspectos y las recomendaciones que promulga se han podido
aplicar en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, pero, sin embargo, su
principal contribución es el suministro de una guía doctrinal y operativa para
superar los inconvenientes que llevaron a los fracasos en anteriores Operaciones
de Mantenimiento de la Paz, así como para dar a luz a la doctrina Capstone en
el año 2008, que plantea la creación de operaciones más robustas que obliguen
a las fuerzas de paz a participar en acciones armadas para evitar fallos en su
función de proteger a las poblaciones civiles, así como al contingente tanto civil
como militar de la ONU en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (Durand
2005).
III. ¿POR QUÉ ES TAN PARTICULAR LA MONUSCO?
III.i. El establecimiento de la MONUSCO
La MONUSCO (Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la
República Democrática del Congo) se hizo cargo de la operación de manten10
imiento de la paz de las Naciones Unidas anterior (MONUC) en junio de 2010 a
través de la resolución 1925 del Consejo de Seguridad, que también decidió que
la misión se desplegaría hasta el 30 de junio 2011 .
Esta misión se estableció haciendo hincapié en que la protección de los civiles
tenía que ser una prioridad, y se autorizaba a las fuerzas de paz MONUSCO a
utilizar todos los medios necesarios para llevar a cabo su mandato, en la tarea de
proteger a los civiles y defender los derechos humanos y el personal humanitario
bajo amenaza inminente de violencia física (S/RES/1925, 2010).
Las tropas fueron encomendadas a concentrarse en la parte oriental de la
República Democrática del Congo. La violencia en curso en esta área fue la
principal razón para considerar que la misión MONUC no tuvo éxito, porque
no fue capaz de contener los abusos de derechos humanos sobre la población
civil.
Otra novedad en el mandato de la MONUSCO ha sido el claro apoyo por
parte de la misión de la ONU al gobierno de la RDC para intentar estabilizar y
consolidar la paz en el país.
Son muchos los cometidos de la MONUSCO, comenzando por las operaciones
militares en las regiones de los Kivus y el resto de las provincias orientales que
apoyan y tratan de mejorar la capacidad del gobierno de RDC para proteger
eficazmente a la población civil, creando fuerzas de seguridad nacionales destinadas a tomar progresivamente el relevo de las funciones de seguridad de la
MONUSCO y terminando por el fortalecimiento, en el contexto del Plan de
Estabilización y Reconstrucción (STAREC) y la Estrategia Internacional de
Apoyo y la Estabilización de la Seguridad (ISSSS), de la autoridad del Estado
de la República Democrática del Congo para el establecimiento en las zonas
liberadas de los rebeldes de una administración civil congoleña, un cuerpo de
policía, así como una administración territorial y las instituciones necesarias
para garantizar el estado de derecho.
Desde el establecimiento de la MONUSCO, el 28 de mayo de 2010, el Consejo
de Seguridad ha autorizó un total de 7 renovaciones de mandato y el Secretario
General publicó 14 informes sobre el tema de la República Democrática del
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Congo hasta principios de 2014.
El mandato de la MONUSCO ha sido reconfigurado varias veces con respecto a cómo ha ido evolucionado la situación, sobre todo teniendo en cuenta
la finalización de las operaciones militares en Kivu Norte y Sur, y la capacidad
del gobierno para proteger eficazmente a la población. Teniendo en cuenta estos parámetros, el mandato de la MONUSCO se detalló en un principio más
concretamente en el año 2012 por la resolución 2053 del Consejo de Seguridad y
éste fue el paso previo a la creación de la Brigada de Intervención para tratar de
atajar la violencia y el no respeto al alto el fuego por ciertas facciones rebeldes.
III.ii. La creación de una Brigada de Intervención
La Brigada de Intervención de la Fuerza de las Naciones Unidas es una
brigada de intervención que se ha creado específicamente para la operación de
mantenimiento de la paz MONUSCO en la República Democrática del Congo.
Fue autorizada por la resolución 2098 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas el 28 de marzo de 2013. La función principal de la brigada, en
lugar de defensiva es ofensiva. Este nuevo planteamiento ofensivo en el uso de
la fuerza es lo que hace que la operación MONUSCO tenga tanta controversia
y también al mismo tiempo, la esperanza de la comunidad internacional de ver
si los resultados de la brigada producirán un resultado positivo.
Dentro de sus operaciones ofensivas, el objetivo principal es neutralizar los
grupos armados que amenazan la autoridad del gobierno de la RDC y proporcionar seguridad a los civiles mediante la neutralización de los grupos armados
que amenazan la paz en el Este del país. La brigada tiene su base en Goma,
al norte de la region de los Kivus, y hasta el momento tres países, Tanzania,
Malawi y Sudáfrica han contribuido a la misma con tropas.
Tal y como se señaló con anterioridad la MONUSCO ha sido configurada
como una operación robusta para mantener la paz. Una operación robusta de
mantenimiento de la paz requiere un conocimiento mejorado de la situación y
un análisis de los riesgos posibles para anticiparse y prepararse para los desafíos.
Asimismo se precisa de la tecnología más moderna para el el apoyo logístico y
de una autoridad delegada del Secretario General para tomar decisiones difíciles
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y urgentes en el campo de operaciones.
En última instancia, el éxito de un enfoque robusto depende del compromiso del Consejo de Seguridad y la disposición de las tropas y de la policía
de los contribuyentes para implementarlo. La falta de comprensión compartida
entre los Estados miembros sobre el alcance y la función de una operación de
mantenimiento de la paz robusta ha impedido con anterioridad un examen completo de sus implicaciones operacionales para las misiones, otros asociados y las
poblaciones locales.
Esto tiene graves repercusiones para aquellas misiones que enfrentan situaciones de conflicto volátiles y sin el consenso político y el apoyo práctico necesario para cumplir con las tareas encomendadas. El Departamento de Operaciones de Paz ha tenido la intención de definir con más precisión los parámetros
de un enfoque de mantenimiento de la paz robusto para la discusión con los
países que aportan tropas, lo que cristalizó con la doctrina Capstone en el año
2008 (Capstone 2008).
La Brigada de Intervención fue autorizada a un disponer de un tope máximo
de tropas de 19.815 individuos y las fuerzas se compondrían de tres batallones
de infantería, un batallón artillería y una fuerza y reconocimiento especial que
debería operar bajo las órdenes del Comandante de la Fuerza, para neutralizar
los grupos armados que amenazan la zona.
Otro elemento a destacar es que el Consejo decidió reducir en la mayor medida posible la presencia de las fuerzas de la MONUSCO en zonas no afectadas
por el conflicto, como la capital de la República Democrática del Congo, Kinshasa.
Para permitir las funcionalidad de las operaciones de uso la fuerza, el Consejo
de Seguridad autorizó la misión actuando bajo el paraguas del Capítulo VII de
la Carta. La MONUSCO a través de su componente militar fue autorizada a
tomar todas las medidas necesarias para llevar a cabo las tareas de protección
de la población civil, lo que garantizaba en su zona de operaciones la protección
efectiva de las personas bajo amenaza inminente de violencia física que podría
emerger de cualquiera de las partes implicadas en el conflicto.
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Este último aspecto es de especial consideración, ya que pone sobre la mesa
la posibilidad de acciones forzadas contra las fuerzas militares de la República
Democrática del Congo si cometen abusos contra los derechos humanos. Pero
esta medida es muy poco probable, debido a la necesidad del consentimiento
del gobierno anfitrión de la República Democrática del Congo, proclamada por
la resolución. Si las fuerzas de paz participan en las acciones contra las fuerzas
de la República Democrática del Congo es posible que el gobierno congoleño
manifieste que se está actuando sin imparcialidad apoyando a los rebeldes y
será factible que el gobierno retire su consentimiento para la operación.
En cambio, en lo que se hizo hincapié en la resolución 2098 era la necesidad
de neutralizar a los grupos armados a través de la Brigada de Intervención,
que en apoyo de las autoridades de la República Democrática del Congo, sobre
la base de la recopilación y análisis de información (y teniendo en cuenta la
necesidad de la protección de los civiles y de mitigar los riesgos antes y después
de una operación militar) ejecutarían operaciones ofensivas dirigidas ya fuese
de manera conjunta con las fuerzas militares de la República Democrática del
Congo (FARDC) o unilateralmente de una manera robusta, altamente móvil y
versátil, y en un riguroso cumplimiento de la el derecho internacional.
A través del uso de la fuerza, el objetivo del Consejo de Seguridad sería que
las fuerzas de paz impidieran la expansión de los diferentes grupos armados, su
neutralización y el desarme con el fin de reducir la amenaza que representan
para la autoridad del Estado y la seguridad civil en la región oriental del país
(S/RES/2098, 2013).
Pero a este respecto, no hay unanimidad. Según el investigador Hitoshi
Nasu, la innecesariamente estricta limitación de la autoridad y las funciones de
las misiones de paz de la ONU desplegadas para hacer frente a los conflictos
intra-estatales en beneficio de los gobiernos de turno, es improbable que tengan
éxito en la prevención de la escalada de los conflictos. Nasu manifiesta que la
afirmación tajante de la soberanía nacional puede muy bien llegar a jugar en
contra del despliegue de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la ONU
(Nasu 2009, 24).
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El Consejo de Seguridad siempre ha destacado la necesidad de respetar los
principios básicos de las operaciones de mantenimiento de la paz. En este aspecto no había variado desde la operación de la MONUC y la tendencia de
las misiones de paz de la última década. Estos son, a mencionar de nuevo: el
consentimiento de las partes, la imparcialidad y la no utilización de la fuerza
(excepto en el caso de la autodefensa y la defensa del mandato).
Pero la pregunta es si ante el panorama de República Democrática del Congo
y con el ambicioso mandato y con la creación de la Brigada de Intervención se
puede seguir hablando de consentimiento de las partes, uso de la fuerza limitado,
y el caso que nos concierne, imparcialidad con las partes.
III.iii. La MONUSCO, una robusta operación de mantenimiento
de la paz
Tal y como se señaló con anterioridad, el Informe Brahimini en el año 2000
y finalmente después de mucha discusión en la década de los 90, llevó a la arena
de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz la idea de una operación de
mantenimiento de la paz robusta.
Después de que los órganos de la ONU se dieron cuenta de que tenían que
cambiar su enfoque, los mandatos de las nuevas misiones de paz comenzaron
entre otros a incluir la idea de que las fuerzas de paz de la ONU tuvieran que
tener en cuenta no sólo los medios militares operacionales, sino también medidas
políticas para poder llevar a cabo el cumplimiento adecuado de su mandato.
La interpretación de la palabra robustez se debe entender en la forma en
que la misión tendrá un enfoque multidisciplinar y será capaz de llevar a cabo
la misión y el uso de la fuerza se le permitirá para ayudar al contingente de la
ONU a alcanzar sus metas. La robustez se presume que servirá para ayudar a las
tropas y funcionarios de la operación de mantenimiento de la paz a protegerse,
así como a evitar violaciónes masivas de los derechos humanos, donde el mandato
es desafiado en gran medida por los perturbadores del respeto al alto el fuego o
los acuerdos de paz.
En el caso de la operación MONUSCO en la República Democrática del
Congo, la idea de una operación robusta, lo suficientemente fuerte como para
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lograr su mandato daba vueltas en torno a la Secretaría de Naciones Unidas
al final de los días de la operación MONUC cuando se dieron cuenta de que el
mandato de esta operación no fue lo suficientemente fuerte como para permitir
que las fuerzas de paz para alcanzasen los objetivos exigidos por el Consejo.
La idea del uso de la fuerza en defensa propia ha sido ampliado al uso de
la fuerza para defender el mandato. Esta idea vaga y ambigua, básicamente,
ha abierto la puerta para permitir que las fuerzas de paz utilicen la fuerza
en un número indeterminado de diferentes escenarios y casos, sólo limitados
por la autorización del Consejo de Seguridad y las directrices más detalladas
establecidas en los mandatos.
Pero algunos críticos de este enfoque señalan que existe un gran riesgo de
pérdida de imparcialidad en las misiones de paz debido a su naturaleza intrusiva.
Para evitar ese aspecto sus defensores señalan que es esencial que el Consejo de
Seguridad proporcione a la misión de paz un marco de actuación claro, así como
que la misión cuente con el pleno consentimiento del gobierno anfitrión.
Pero, ¿si el que viola los derechos humanos durante un alto el fuego es el
gobierno anfitrión?.
Esto que puede parecer desmesurado, no lo es en absoluto. En el caso
de República Democrática del Congo, tanto miembros del contingente de la
MONUSCO, como personal civil de agencias de la ONU y personal de organizaciones no gubernamentales como Amnistía Internacional han denunciado en
diversas ocasiones que no solamente los rebeldes cometen violaciones de derechos
humanos, sino también unidades del ejército congoleño.
En los hechos sucedidos hasta el momento, el gobierno congoleño se ha
mostrado firme a la hora de reafirmar su compromiso de perseguir a los culpables de violaciones de derechos humanos, aunque pertenezcan a las filas de
sus tropas. Pero la realidad es que pocos son los que han sido detenidos y juzgados al respecto; y lo que es más importante, no se ha dado el caso todavía
donde los “cascos azules” hayan tenido que enfrentarse a las tropas gubernamentales para evitar una violación de derechos humanos por parte de estos. Queda
pues la incognita de cómo reaccionaría el gobierno congoleño se esto llegase a
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producirse.
III.iv. Efectividad de la Brigada de Intervención
El último informe del Secretario General Ban Ki-Moon del 05 de marzo de
2014 ha puesto de manifiesto que el enfoque robusto que se ha utilizado en la
operación de mantenimiento de la paz MONUSCO y el apoyo al gobierno de
República Democrática del Congo está dando buenos resultados para estabilizar
el país, pero a pesar de lo positivo todavía hay un largo camino para solucionar
los problemas que azotan la región de los Kivús.
La MONUSCO a través de su apoyo a las fuerzas militares de la República
Democrática del Congo ha tenido éxito en la derrota del grupo rebelde M23 en
la zona de Goma dando lugar a ser una advertencia para otros grupos armados
y mostrar que la ONU está apoyando plenamente al gobierno de Kinshasa.
Entonces, si ya de partida, Naciones Unidas apuesta decidida y claramente
por apoyar a las tropas del gobierno, ¿no podría considerarse esto como parcialidad y prejuicio?
La respuesta a dicha pregunta es complicada. Es cierto que si nos basásemos
en criterios estrictamente éticos y de respeto a los valores tradicionale de una
Operación de Mantenimiento de la Paz, la imparcialidad podría ponerse en
tela de juicio. Pero, por otro lado, el firme compromiso de las tropas de la
ONU para cumplir su misión ha llevado a grupos como Mayi-Mayi Lafontaine,
Fuerzas populariza Congoleñas (FPC), Mayi Mayi Simba, Mayi-Mayi Shetani y
el Movimiento pro la Liberación del Congo (MPLC) a expresar su intención de
discutir los términos de su rendición al gobierno de la República Democrática
del Congo y por tanto cesar en sus ataques contra la población civil y permitir
la estabilización del país.
Quizás el error sea pensar que los principios de una Operación de Mantenimiento de la Paz son inmutables e intocables. Así como ha ocurrido con las
distintas modificaciones de la doctrina desde Dag Hammarskjöld, pasando por
la Agenda para la Paz de Boutros-Ghali, el Informe Brahimi, la Responsabilidad para Proteger (R2P) y la doctrina Capstone en el futuro haya una nueva
revisión en la que los conceptos cambien para adaptarse a los escenarios a venir.
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El uso de la fuerza en operaciones de mantenimiento de la paz parece que se
mantendrá unido a los principios básicos de imparcialidad y consentimiento y
éstos serán reiterados en las resoluciones para autorizar una misión. Si una misión no fuese autorizada con estas premisas básicamente encajaría con dificultad
bajo el paraguas de una operación de mantenimiento de la paz.
Parece ser que en un futuro próximo éstos todavía se mantendrán, pero
de lo que no cabe duda es de que tanto el uso de la fuerza limitado, como el
consentimiento y la imparcialidad deberán de ser redefinidos para poder abordar
conflictos no solo como el de República Democrática del Congo, sino también
los que se están dando en República Centroafricana y en Sudan. Lo que no
puede volver a caerse es en la ambigüedad y la indefinición de los años 90 y que
llevaron a la inacción por falta de claridad en la autorización de las misiones así
como las tareas y operaciones encomendadas a las tropas de paz.
III.v. Desafíos para el éxito
En su informe de febrero de 2013, Ban Ki Moon, reconoció que la solución
a los problemas que enfrentaba la región de los Grandes Lagos, no era exclusivamente militar. La Brigada de Intervención, como él manifestó, debe ser otro
instrumento junto con medios no militares en apoyo del proceso político en la
República Democrática del Congo. Básicamente, la idea es que la solución de los
problemas no se pueden afrontar simplemente utilizando la fuerza. La solución
de los problemas de raíz requiere un enfoque multidisciplinario que involucra
militar, policial y civil. Pero parece que lo que se va a seguir manteniendo
es el apoyo incondicional al gobierno congoleño para que consiga desplegar su
autoridad y crear instituciones a lo largo del territorio (S/2014/157).
El desafío más importante para las Naciones Unidas, es cómo la participación
de la ONU como parte directa en el conflicto (mediante el apoyo a las fuerzas gubernamentales y la realización de acciones militares ofensivas unilateralmente)
afectará el futuro de las operaciones de mantenimiento de la paz. Éste es un
escenario completamente nuevo y puede poner en cuestión la imparcialidad de
la ONU como un actor de la paz. También hay que mencionar que a lo mejor en
el futuro las fuerzas de paz no se perciben como patrulleros sino como enemigos,
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y esto puede afectar a las tareas de las Naciones Unidas en favor de otras operaciones. Una de los críticas es que la imagen de las fuerzas de paz como actores
hostiles puede llevar a tomar el personal civil de la organización como rehenes
o hacerlos blanco de represalias y asesinatos; y acusando a las Naciones Unidas
de no respetar la imparcialidad para con los distintos actores en conflicto.
IV. CONCLUSIÓN
A pesar de las críticas sobre la imparcialidad que puedan suscitarse con motivo de la Brigada de intervención, la realidad es revisando los últimos acontecimientos en la República Democrática del Congo y la forma en que la MONUSCO
está usando la fuerza para apoyar a las fuerzas gubernamentales del país, es
patente que la misión comienza a dar sus frutos. Es difícil concebir que los
grupos rebeldes tendrían la intención de sentarse en una mesa de discusión a
rendirse si no se tuviesen la percepción de que pueden ser derrotados, a pesar
de los debates teóricos que se puedan dar en relación con el mantenimiento o
no de los principios básicos de una Operación de Mantenimiento de la Paz.
Pero, como se ha destacado históricamente, la doctrina de las Operaciones
de Mantenimiento de la Paz evoluciona y no hay una única forma individual y
aislada de acercarse a las OMPs.
Está claro que en situaciones como la República Democrática del Congo y
en otros escenarios como República Centroafricana o Sudán, donde la autoridad
del gobierno y las instituciones son muy débiles, el gobierno poco puede hacer
para controlar las masivas violaciones de derechos humanos si no es apoyado
por la comunidad internacional.
Aunque la única manera de proteger a los civiles en la República Democrática
del Congo es que el gobierno tome el control y gobierne efectivamente el país, la
dirección de lograrlo tiene varias encrucijadas que superar y una de ellas es la
falta de interés de algunos grupos armados que se basan en la la violencia como
método de enriquecimiento económico controlando los recursos de las zonas
más ricas del país, en lo que se llama la trampa de los conflictos por los recursos
naturales.
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Para desarmar y desmovilizar a los actores que violan los acuerdos de alto
el fuego y evitar las masacres contra la población civil, la solución parece pasar
necesariamente por derrotarlos militarmente y para ello la MONUSCO a través
de su Brigada de Intervención tiene ha jugado hasta hoy un papel clave.
La pregunta que se plantea es como encajar y justificar este tipo de Brigadas
en una Operación de Mantenimiento de la Paz cuando se pueden autorizar
Misiones de Imposición de la Paz que no minen los principios tradicionales de
las OMPs.
En el futuro próximo el uso de la fuerza en Operaciones de Mantenimiento de
la Paz parece que se mantendrá unido a los principios básicos de imparcialidad
y consentimiento. Si una misión no es autorizada con estas premisas, encajaría
con dificultad bajo el paraguas de una OMP.
Esa es también la razón por la cual el Consejo de Seguridad a la hora de
autorizar una OMP subraya siempre su determinación de utilizar la fuerza sólo
para proteger a los civiles y para permitir el cumplimiento del mandato. Pero
la realidad es que con esta frase cliché, debido a su ambigüedad y amplitud,
la ONU abre la puerta a un número indeterminado de formas de utilizar la
fuerza. La operación de mantenimiento de la paz MONUSCO, con la creación
de la Brigada de Intervención, ha abierto la caja de pandora sobre la utilización
tradicional del uso de la fuerza en Operaciones de Mantenimiento de la Paz.
Las ventajas de autorizar una Brigada de Intervención ofensiva, dentro del
contexto de una Operación de Mantenimiento de la Paz en detrimento de una
Misión de Imposición de la Paz que actuase independientemente de la misma,
son evidentes.
La historia ha venido demostrando que una operación de paz aislada, no
consigue lograr una paz duradera. Los distintos estudios enfocados a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz señalan que uno de los errores de las dichas
operaciones históricamente ha sido no tener prácticamente relación con los contingentes civiles que se encargaban de crear las instituciones para la creación
de escenarios de paz una vez que los cascos azules se retiraban. Es por ello que
hoy día, las misiones integradas disponen cotingentes militares y civiles para
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permitir que no haya brechas de violencia que impidan progresar en el camino
hacia una paz duradera.
Por eso, el disponer de una Brigada de Intervención, que tenga una capacidad
no solo de combate sino también de disuasión creible es de inestimable ayuda
para el resto del contingente civil que intenta crear o fortalecer las instituciones
del país anfitrión.
La duda de la imparcialidad de la MONUSCO es más que evidente, casi
puede afirmarse con certidumbre que desde su comienzo ha actuado con parcialidad, dando por sentado que el problema radica en los grupos rebeldes y no
en el gobierno ni el ejército de República Democrática del Congo.
Pero en gran cantidad de ocasiones la teoría tiene mala aplicación práctica
y es poco efectiva.
En los mandatos de la MONUSCO se afirma que se utilizará la fuerza de
manera limitada e imparcial, pero es evidente que los conceptos sobre la limitación e imparcialidad han derivado en un camino al que parece no ponerse
límites.
Del éxito o fracaso de esta misión dependerá en gran medida una futura
reformulación de la doctrina y de los conceptos sobre las Operaciones de Mantenimiento de la Paz o la vuelta a la idea tradicional de los mismos.
Lo que es innegable es que, difícilmente los principios tradicionales se ajustan
a la literatura que versa en las resoluciones sobre las tareas y los objetivos
encomendados a las fuerzas de mantenimiento de la paz hoy día y en el futuro
dichas contradicciones deberán ser abordadas por la doctrina.
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