STS 1946/2013 - ECLI

Roj: STS 1946/2013 - ECLI:ES:TS:2013:1946
Id Cendoj: 28079130042013100090
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 4
Nº de Recurso: 4406/2011
Nº de Resolución:
Procedimiento: RECURSO CASACIÓN
Ponente: SEGUNDO MENENDEZ PEREZ
Tipo de Resolución: Sentencia
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Abril de dos mil trece.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el
recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE TAVERNES DE LA VALLDIGNA, representado
por el Procurador de los Tribunales D. Ramón Rodríguez Nogueira, contra sentencia de la Sección Segunda
de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de
fecha 28 de abril de 2011 , sobre sanción con multa de 6.010,13€ y orden de paralización de toda construción
en la zona de policía del Río Vaca.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL
ESTADO, con la representación que le es propia.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo nº 1080/2008 la Sección Segunda de la Sala de
lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con fecha 28 de
abril de 2011, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS : 1)Desestimar el recurso
1080/08 promovido por el Ayuntamiento de Tabernes de la Valldigna contra la desestimación por silencio del
recurso de reposición deducido frente a la Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del
Júcar de fecha 24 de enero de 2.007 que la consideraba responsable de una infracción menos grave de las
contempladas en el artículo 116.3.d) del Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de julio , que aprueba el Texto
Refundido de la Ley de Aguas, imponiéndola una sanción de 6.010,13 euros; y ordenando la paralización
inmediata de toda construcción en la zona de policía del rió Vaca, así como la retirada de todas aquellas
viviendas construidas sin autorización de este organismo de Cuenca que afecten a la zona de policía del
mencionado cauce. 3) No efectuar expresa imposición de costas".
SEGUNDO.- Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal del
AYUNTAMIENTO DE TAVERNES DE LA VALLDIGNA, interponiéndolo en base a los siguientes motivos de
casación:
Primero .- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de las normas
del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto
de debate, al infringir la sentencia recurrida el artículo 116.3.d) del Texto Refundido de la Ley de Aguas ,
en relación con el artículo 117 de esa misma norma y el artículo 316 del Reglamento del Dominio Público
Hidráulico .
Segundo .- Bajo el mismo amparo procesal por infracción del artículo 129 de la Ley de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el artículo
116.3.d) del Texto Refundido de la Ley de Aguas .
Tercero .- Bajo el mismo amparo procesal por infracción del artículo 54 de la Ley de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y del artículo 24 de la Constitución
Española .
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Cuarto .- Bajo el mismo amparo procesal por infracción de los artículos 132.1 y 2 de la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el
artículo 327 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico .
Quinto .- Bajo el mismo amparo procesal por infracción del artículo 130 de la Ley de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el artículo 116
del Texto Refundido de la Ley de Aguas .
Sexto .- Bajo el mismo amparo procesal por infracción del artículo 118 del Texto Refundido de la Ley
de Aguas y del artículo 323 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico .
Séptimo .- Bajo el mismo amparo procesal por infracción del artículo 78 del Reglamento del Dominio
Público Hidráulico .
Y termina suplicando a la Sala que "...dicte en su día Sentencia estimando el presente recurso,
conforme a los motivos esgrimidos en el mismo, casando la sentencia recurrida y declarando la nulidad de la
Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 24 de enero de 2007 con el resto
de pronunciamientos legales inherentes".
TERCERO.- La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se opuso
al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por
la que se inadmita el recurso o, en su defecto, declare no haber lugar al mismo y se impongan las costas al
Ayuntamiento recurrente".
CUARTO.- Mediante providencia de fecha 31 de enero de 2013 se señaló el presente recurso para
votación y fallo el día 2 de abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
QUINTO.- No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia, debido
a la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO .- La resolución que la sentencia de instancia ha considerado conforme a Derecho, dictada
por el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar el día 24 de enero de 2007, sancionó al
Ayuntamiento de Tavernes de la Valldigna (y a una mercantil) con multa de 6.010,13 euros y con la imposición
de las obligaciones de "paralización inmediata de toda construcción en zona de policía del Río Vaca, así como
la retirada de todas aquellas viviendas construidas sin autorización de este Organismo de cuenca, que afectan
a la zona de policía del mencionado cauce".
En ella, se lee que la razón por la que aquella Confederación denegó en resoluciones de 20 de enero
y 10 de octubre de 2005 (ésta, al desestimar un recurso de reposición interpuesto por el citado Ayuntamiento
contra la primera de ellas) la autorización para realizar, en esa zona de policía, obras de construcción incluidas
en el Plan Parcial del Sector "Vergeret", fue, literalmente, "por ubicarse en zona con alto riesgo de inundación".
Se lee asimismo que los hechos que entendía probados eran constitutivos de una infracción tipificada en
el artículo 116.3.d) del Texto Refundido de la Ley de Aguas (que tipifica "la ejecución, sin la debida autorización
administrativa, de otras obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas
legalmente a algún tipo de limitación en su destino o uso"); calificada como menos grave "por ser el coste de
restitución, reposición, superior a 450,76 euros"; y sancionada en la redacción entonces vigente del artículo
117.1 de aquel Texto Refundido con multa de 6.010,13 a 30.050,61 euros.
SEGUNDO .- Sin perjuicio de lo que diremos al analizar el tercero de sus motivos, en donde sí
coincidiremos con la alegación de inadmisibilidad que hace la Administración del Estado; y sin perjuicio también
de lo que expondremos sobre el séptimo, no apreciamos que el recurso de casación no añada nada o sea una
mera repetición de lo que el Ayuntamiento actor alegó en la instancia, ni tampoco que la cuantía del proceso
venga sólo determinada por el importe de la multa impuesta. De ahí que debemos rechazar que el recurso
sea inadmisible en su totalidad.
TERCERO .- Siguiendo el orden que creemos más adecuado, el primer motivo de casación que
debemos analizar es el cuarto, que denuncia la infracción del artículo 132.1 y 2 de la Ley 30/1992 , en relación
con el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , por entender el Ayuntamiento que la
infracción administrativa había prescrito.
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No es así, pues del relato que hace aquella sentencia, del que no discrepa el motivo, se desprende: De
un lado, que las obras de construcción iniciadas sin autorización de la Confederación Hidrográfica, lejos de
paralizarse tras la denuncia efectuada por el Guarda Fluvial el 21 de junio de 2005, continuaban realizándose
el 16 de enero de 2006, e incluso el 12 de febrero de 2007. Y, de otro, que el expediente sancionador se incoó
el 1 de febrero de 2006. O como dice la sentencia en el inciso final de su fundamento de derecho sexto, del
que tampoco se discrepa, "[...] las obras en el momento de la denuncia no estaban finalizadas y siguieron
ejecutándose tras la denuncia del guardia fluvial, e incluso después de la incoación y de la terminación del
expediente sancionador".
Por tanto, la infracción apreciada en el caso enjuiciado (ella en sí misma, no sus efectos, cuya
permanencia en el tiempo es irrelevante para la cuestión que aquí analizamos) no es una que hubiera quedado
consumada en un momento dado, anterior a la incoación del expediente sancionador y que hubiera de tomarse
como día inicial para el cómputo del plazo de prescripción (de seis meses en este caso), sino una que
continuaba cometiéndose, en la que dicho plazo no se inicia en tanto en cuanto no cese la conducta infractora.
Una en que ese día inicial ni tan siquiera había llegado cuando el 1 de febrero de 2006 se incoó aquel
expediente.
CUARTO .- Siguiendo aquel orden, analizamos ahora el quinto motivo de casación, en el que se
denuncia la infracción del artículo 130 de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 116 del Texto Refundido
de la Ley de Aguas , ya que no cabía sancionar al Ayuntamiento por unas obras no realizadas por él y para
las que el promotor y constructor no obtuvo la autorización pertinente. A juicio de aquél, faltan en su conducta
los requisitos de causalidad y culpabilidad, pues se limitó a aprobar con carácter provisional el Programa de
Actuación Integrada y el Plan Parcial de Mejora del Sector Vergeret, cuya aprobación definitiva fue acordada
por la Comisión Territorial de Urbanismo, con informe favorable de la Confederación Hidrográfica del Júcar.
Motivo que tampoco puede prosperar.
El citado artículo 130 dispone que podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción
administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos "aun a título de simple
inobservancia". Por tanto, abre ese tipo de responsabilidad no sólo para quienes materialmente los realicen,
sino también para quienes hubieran dejado de cumplir un deber jurídico que el ordenamiento les imponga y
cuya observancia o cumplimiento hubiera podido impedir la conducta infractora o su continuación, siendo esto
precisamente lo que acontece en el caso de autos con el Ayuntamiento.
En los folios 1 y 2 del expediente administrativo obra un informe sobre el Plan General de Tavernes de
la Valldigna, remitido el 11 de febrero de 2002 por el Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica
al Sr. Alcalde-Presidente de dicho Ayuntamiento, en el que se lee literalmente que "[...] toda actuación que
se quiera ejecutar en el dominio público hidráulico y/o dentro de su zona de policía, aparte de respetar la
servidumbre de paso mínima de 5 m., tendrá como requisito previo e indispensable a la iniciación de las obras,
la obtención de la autorización de esta Confederación Hidrográfica del Júcar de acuerdo con la legislación
citada al final " (el subrayado pertenece al propio informe), y en el que se dice al final que " El presente informe
no presupone autorización administrativa para realizar las obras ". Plan General definitivamente aprobado por
resolución de 3 de noviembre de 2004, según leemos en el escrito de demanda. Del mismo modo, ambos
párrafos se repiten con igual texto en el informe sobre el Plan Parcial de Mejora del Sector Vergeret, remitido
el 15 de mayo de 2003 por el Comisario de Aguas a la COPUT, Dirección General de Urbanismo y Ordenación
Territorial, y obrante a los folios 3 y 4 de aquel expediente. Plan Parcial que según se dice en ese escrito de
demanda fue definitivamente aprobado el 16 de abril de 2003.
Aunque nada se nos dice, parece, e incluso es lo lógico, que esa exigencia de previa e indispensable
autorización no se reflejó explícitamente en las normas o determinaciones de uno u otro de esos instrumentos
de planeamiento. Pero aun así, habiendo mediado esos informes, debe afirmarse que la recta observancia
de uno y otro Plan -de ellos mismos, en cuanto rectores de toda actuación urbanística que hubiera de
acometerse a su amparo- imponía al Ayuntamiento de Tavernes de la Valldigna, por ser la Administración
Pública directamente obligada a velar por su exacto cumplimiento, el deber jurídico, al menos, de condicionar
la eficacia de la licencia de obras que otorgara a la obtención de aquella autorización, y, por ende, el de
impedir su inicio hasta que ésta no constara. Con más razón, aún o si cabe, si conocía (como lo demuestra
que recurriera en reposición la resolución denegatoria) que el Presidente de la Confederación Hidrográfica
del Júcar había denegado el 20 de enero de 2005 la autorización solicitada por la mercantil promotora para
la construcción en la zona de policía del río Vaca. Sin perjuicio de su derecho a recurrir esa denegación
(como hizo primero con el citado recurso de reposición, desestimado por resolución de aquel Presidente de 10
de octubre de 2005, y luego mediante un recurso jurisdiccional, también desestimado), la misma, en cuanto
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dotada de presunción de legalidad, arrastraba para toda Administración Pública, y desde luego para aquel
Ayuntamiento, el deber de no perjudicar con sus propias decisiones la eficacia de tal denegación, y, por ende,
los deberes jurídicos ya indicados.
QUINTO .- Por su relación con esos informes y con la decisión recaída en el recurso jurisdiccional
que acabamos de citar, analizamos ahora el motivo de casación séptimo (y último), en el que se denuncia la
infracción del artículo 78.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , pues a juicio de la parte concurre
la excepción que se prevé en su inciso final, referida a que la autorización previa del Organismo de cuenca
deja de ser exigible si "[...] el correspondiente Plan de Ordenación Urbana, otras figuras de ordenamiento
urbanístico, o planes de obras de la Administración, hubieran sido informados por el Organismo de cuenca y
hubieran recogido las oportunas previsiones formuladas al efecto".
El motivo debió ser declarado inadmisible, pues la sentencia de instancia afirma en su fundamento de
derecho séptimo que esa cuestión ha sido resuelta (en contra de la tesis del Ayuntamiento, añadimos nosotros)
por la sentencia de aquella misma Sala número 267/2011, recaída en el recurso de apelación 314/2008 (es
en realidad el número 314/2009, en el que se puso fin a aquel recurso jurisdiccional antes citado, interpuesto
precisamente por el propio Ayuntamiento), de la que pasa a transcribir sus fundamentos de derecho primero
y segundo.
Así las cosas, dado que el recurso de casación sólo tiene por objeto el enjuiciamiento de las infracciones
que la parte recurrente impute a la sentencia que recurre, y dado que, por ello, es exigencia ineludible que
dicha parte analice y critique la razón o razones de decidir de esa sentencia, exponiendo en qué o por qué se
equivoca, era obligado que aquel motivo séptimo disintiera razonadamente del criterio de la Sala de instancia
de que la cuestión de que se trata ya había sido enjuiciada. Sin embargo, nada en absoluto dice sobre ello,
hasta el punto de no referirse a aquella sentencia número 267/2011 , que no analiza y de la que no dice que
su significado no sea el que le atribuye la aquí recurrida.
SEXTO .- Con el fin de dejar para el final el análisis de los motivos que sí estimaremos, abordamos
ahora, brevemente, el tercero y el sexto.
El primero de ellos es también inadmisible, pues se denuncia en él la infracción de los artículos 54 de
la Ley 30/1992 y 24 de la Constitución , afirmando que en el escrito de demanda se puso de manifiesto la
infracción de aquél y que "sin embargo, la sentencia objeto del presente recurso no efectúa pronunciamiento
alguno sobre dicho motivo que, de haber sido estimado, hubiese acarreado la anulación de la sanción y sus
consecuencias". Es inadmisible, decimos, porque para que este Tribunal de casación pueda abordar una
cuestión no tratada por la Sala de instancia, es exigencia previa la formulación de un motivo que denuncie, al
amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , el correspondiente vicio de incongruencia omisiva y su estimación.
En cambio, debe ser desestimado el segundo de ellos, es decir, el sexto, en el que se denuncia la
infracción de los artículos 118 del Texto Refundido de la Ley de Aguas y 323 del Reglamento del Dominio
Público Hidráulico al entender la parte que aquellas dos obligaciones impuestas en la resolución sancionadora,
de "paralización inmediata de toda construcción en zona de policía del Río Vaca, así como la retirada de
todas aquellas viviendas construidas sin autorización de este Organismo de cuenca, que afectan a la zona de
policía del mencionado cauce", sólo pueden imponerse "sobre los bienes de dominio público hidráulico y no
sobre bienes de propiedad privada que se encuentran en la zona de policía". Debe ser desestimado, decimos,
porque los preceptos que se dicen infringidos diferencian entre la obligación de reparar los daños y perjuicios,
que sí ha de circunscribirse a los causados en el dominio público hidráulico, y la de reponer las cosas a su
estado anterior, que no tiene, ni sería lógico que lo tuviera, ese límite.
SÉPTIMO .- Resta por analizar los motivos de casación primero y segundo, que trataremos a un mismo
tiempo por referirse, bajo perspectivas distintas, a una misma cuestión, y que, como ya hemos anunciado,
procede estimar.
El primero denuncia la infracción del artículo 116.3.d) del Texto Refundido de la Ley de Aguas , en
relación con su artículo 117 y con el artículo 316 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , pues afirma
la parte que ni en vía administrativa, en donde la resolución sancionadora se limita a justificar la calificación
de la sanción " por ser el coste de restitución, reposición, superior a 450,76 euros ", ni en sede jurisdiccional,
al decir únicamente la sentencia recurrida que " resulta notorio que los daños exceden de 450,77€ que es el
límite del art. 316 del RDPH en sus apartados d y e ", consta una valoración técnica medianamente rigurosa
relativa a la cuantificación económica del daño efectuado al dominio público hidráulico. Es más, añade, ni tan
siquiera se ha justificado la existencia de daño a dicho dominio, pues las obras se ejecutan en zona de policía.
Y ello a pesar de la exigencia del artículo 326 del RDPU de que los daños al dominio público hidráulico han de
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valorarse por el órgano sancionador, estableciendo a tal efecto el Ministerio de Medio Ambiente los criterios
técnicos para su determinación.
El segundo, a su vez, denuncia la infracción del principio de tipicidad consagrado en el artículo 129 de la
Ley 30/1992 , en relación con aquel artículo 116.3.d), pues al no haberse acreditado daños al dominio público
hidráulico no cabe subsumir la conducta infractora en los preceptos en que se hizo.
Como dijimos, tiene razón la parte recurrente en casación. No vemos en el expediente administrativo
informe alguno referido precisamente a la valoración de los daños que pudieran haberse causado al dominio
público hidráulico. En esa línea, la resolución sancionadora se limita a decir, en efecto, aquello que trascribe el
primer motivo. Tampoco vemos en los autos aquella valoración; ni en el escrito de contestación a la demanda
un argumento distinto al del coste de reposición de la zona a su estado primitivo. Y la sentencia recurrida no
dice más que lo que dicho motivo afirma.
A ello ha de unirse la consideración, lógica en principio si no concurren circunstancias adicionales, de
que la mera construcción de edificios en la zona de policía de un cauce, cuando su autorización se deniega
por existir en ella riesgo de inundación, no es un hecho del que se sigan necesariamente daños ni perjuicios
para el dominio público hidráulico en sí mismo.
Por lo tanto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 315.c ) y 316.d) del Reglamento del
Dominio Público Hidráulico , la infracción constatada debió ser calificada como leve y sancionada, según su
artículo 318, con multa de hasta 6.010,12 euros.
En ese extremo, y sólo en él, debemos estimar este recurso de casación y el recurso contenciosoadministrativo, pues le cabe al órgano jurisdiccional, si no sustituye por otros los hechos imputados y si no
agrava la responsabilidad que hubiera declarado la Administración, modificar la calificación de la infracción y
la sanción que consecuentemente haya de ser impuesta.
En esa línea, la sanción que a juicio de este Tribunal Supremo debió ser impuesta al Ayuntamiento
de Tavernes de la Valldigna dadas las circunstancias concurrentes, entre ellas que las obras no autorizadas
continuaban realizándose en octubre de 2006 y en febrero de 2007 (folios 64 y 135 del expediente), después
por tanto de aquellas resoluciones del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 20 de enero
y 10 de octubre de 2005, es la de 4.000 euros.
OCTAVO .- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA , no procede imponer las
costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada
del pueblo español, nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal del Ayuntamiento de Tavernes de
la Valldigna interpone contra la sentencia de fecha 28 de abril de 2011, dictada por la Sección Segunda de
la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el
recurso número 1080/2008 . Sentencia que casamos y dejamos sin efecto. En su lugar:
ESTIMAMOS EN PARTE el recurso contencioso-administrativo que dicho Ayuntamiento interpuso
contra la resolución dictada por el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar el día 24 de enero de
2007 en el expediente 2005DO0507. Resolución que anulamos, sólo, en cuanto a la calificación que hace de
la infracción que aprecia, que no debió tenerse por "menos grave" y sí como "leve"; y en el importe de la multa
que impone, que debió y debe quedar reducida a la cifra de CUATRO MIL EUROS. En lo demás, declaramos
que esa resolución es conforme a Derecho y desestimamos, en consecuencia, las restantes pretensiones
deducidas en aquel recurso.
Todo ello, sin hacer imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en
la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos,
mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado
Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, todo lo cual yo el Secretario, certifico.
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