IF_HOCES VARILLAS_FCE - Universidad Nacional del Callao.

UNIVERSIDAD NACIONAL DEL CALLAO
VICERRECTORADO DE INVESTIGACION
CONSEJO DE INVESTIGACION
FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS
INFORME FINAL DEL PROYECTO DE
INVESTIGACION
TITULO:
AUTOR :
“TEXTO DE ECONOMIA PUBLICA”
ECO. MAG. VICTOR AURELIO HOCES VARILLAS
01 – 09 – 2009 al 31 – 08 – 2011
R. Rectoral Nº 1016 - 09 – R.
CALLAO – 2011- PERU
1
UNIVERSIDAD NACIONAL DEL CALLAO
FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS
VICERRECTORADO DE INVESTIGACION
INFORME FINAL DEL PROYECTO DE INVESTIGACION
“ELABORACIÓN DE UN TEXTO DE ECONOMIA PUBLICA”
INDICE
A)
RESUMEN
…………………………………………..03
B)
INTRODUCCION ………………………………………….04
C)
ANTECEDENTES Y MARCO TEORICO
D)
MATERIALES Y METODOS
E)
RESULTADOS
………………………………………… 12
F)
DISCUSION
…………………………………………189
G)
REFERENCIALES …………………………………………191
H)
APENDICE
…………………………………………193
I)
ANEXOS
…………………………………………194
………………09
………………………….. 11
2
A)
RESUMEN
La gestión pública del Estado, tiene como finalidad hacer una distribución, más
equitativa de la renta y una mejor asignación de los recursos económicos disponibles;
para que sus acciones tiendan a lograr sus fines, objetivos y metas, deben estar
enmarcados dentro de las políticas gubernamentales; el Estado tiene un nuevo rol
regulador de las actividades económicas, dentro del presupuesto público se viene
introduciendo la gestión pública por resultados que es técnico, estratégico económico y
político, y que permite vincular y relacionar al gobierno con la sociedad creando un
valor público, tiene un enfoque de uso eficiente, y que conduce a resultados. La
economía de mercado utiliza criterios esenciales de eficiencia y de equidad la idea es
aplicarlos en la mejora del gasto público; conocer si los recursos públicos están siendo
utilizados adecuadamente, y si llegan a quienes deberían llegar oportunamente.
La intervención del Estado en una economía de mercado a través de la teoría del
bienestar-equilibrio general, debe utilizar los instrumentos microeconómicos, que nos
permita dar una explicación global del comportamiento del consumo, la producción, y la
formación de los precios. El análisis del óptimo de Pareto en la asignación de los
recursos para conseguir maximizar el bienestar de la sociedad; analizándose cada uno de
los “fallos de mercado”.
La gestión presupuestaria permite que las entidades del sector público puedan lograr sus
objetivos y metas contenidas en cada uno de los planes operativo institucionales; el
análisis del gasto público y la política fiscal que estan dirigidos a mejorar el bienestar
social de la población; analizándose para el caso de los proyectos públicos la técnica de
la relación beneneficio/costo, la teoría de la tributación y la identificación de quienes se
benefician y se perjudican; la incidencia tributaria y sus efectos sobre la distribución del
ingreso, los que administran y los hacedores de políticas tributarias; los procesos de
descentralización y de regionalización; el proceso de privatizacion que busca transferir
algunas tareas del sector público al sector privado y que permitirá promover la
competencia y que haga posible su venta; y finalmente la implantación del SIAF, y del
uso del SNIP que ahora, esta permitiendo que la inversión pública se ejecute con mayor
eficiencia por parte de los gobiernos regionales y locales lo que conlleva a una
elevación de la calidad, se mejore los niveles de equidad y sostenibilidad del gasto.
3
B)
INTRODUCCION.
El tratamiento tradicional de la literatura sobre la economía pública ha sido siempre
poner el mayor énfasis los aspectos macroeconómico, administrativo y jurídico de los
diferentes instrumentos con que cuenta el Estado para intervenir en la actividad
económica, esa tendencia continua, pero últimamente esta siendo reforzarla con el
análisis microeconómico, incorporándolos a los textos de economía del sector público y
que han sido publicados en idioma español.
El presente trabajo titulado: “Texto de Economía Pública ” constituyó un reto prepararlo
y sistematizarlo para ser convertido en un material didáctico útil para los estudiantes
universitarios ya que el material es una guía de estudio, que será completada con la
experiencia del docente y la práctica en la gestión pública y que es impartida durante el
dictado de clases del semestre..
Pretendo reflejar a lo largo de este trabajo académico de que el Estado tiene ahora un
nuevo rol funcional de regulador de las actividades económicas, en base a las normas
legales y jurídicas establecidas en el país, las que permitirán no sólo la circulación de
los bienes y servicios que produce la economía, sino su labor fiscalizadora y de hacer
justicia promoviendo con ello el respeto a los contratos y evitando los conflictos dentro
de un estado de derecho y del respeto constitucional. Asimismo permitir conjugar de
manera conjunta las actividades privadas como públicas.
El trabajo ha sido estructurado y dividido en diez capítulos, inicialmente el capitulo I,
trata de establecer algunas definiciones e interrogantes de la economía pública,
como:¿cuál es la ocupación del Estado?, ¿cuál es el rol del Estado?,. ¿cómo influye el
Estado en la vida del ciudadano?, ¿qué papel económico desempeña el Estado?, ¿cómo
nace el enfoque institucional público?, ¿en que medida las instituciones están
relacionadas con el crecimiento económico; así como las instituciones eficientes
permiten disminuir los costos de transacciones, la transferencia de los derechos de
propiedad y los costos no ligados directamente al proceso de producción de los bienes
(costos de información, de negociación y que son contractuales). También la visión
histórica del Estado, la libertad individual de los agentes de la producción dentro de un
economía de mercado y la propiedad privada de los recursos. La existencia no
solamente de “ fallas de mercado” sino “fallas del Estado” Las reformas estructurales
llevadas a cabo por el gobierno en los 90s, tuvieron como objetivo consolidar y
perfeccionar la competencia empresarial y la dimensión organizacional del Estado, fue
el momento en que se reconoce la necesidad de tener un gobierno con un entorno
macroeconómico estable; la importancia de utilizar el gobierno modelos económicos
simplificadores de la realidad. En el capitulo II, se analiza la gestión pública, que tiene
como finalidad hacer una distribución, más equitativa de la renta y una mejor asignación
de los recursos económicos disponibles; para que sus acciones tiendan a lograr sus
fines, objetivos y metas, enmarcadas dentro de políticas gubernamentales; el nuevo rol
del Estado como regulador de las actividades económicas, la gestión pública por
resultados que es técnico, estratégico económico y político, que vincula y relaciona al
gobierno con la sociedad creando un valor público, un enfoque de uso eficiente, y que
conduce a resultados. La economía de mercado en la que utiliza criterios esenciales de
eficiencia y de equidad en una mejora del gasto público, saber si los recursos públicos
están siendo utilizados adecuadamente, si llegan a quienes deberían llegar, se utilizan
oportunamente y si generan los resultados esperados. Los instrumentos que utiliza el
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Estado para la toma de decisiones a través de las políticas fiscales y monetarias que
busquen promover el crecimiento. Las tres funciones propuestas por el economista
Musgrave, identificadas como la función de asignación , distribución y de
estabilización. En el capitulo III, se analiza la intervención del Estado en una economía
de mercado a través de la teoría del bienestar-equilibrio general, utilizando los
instrumentos microeconómicos, para permitirnos dar una explicación global del
comportamiento del consumo, la producción, y la formación de los precios. El análisis
del óptimo de Pareto en la asignación de recursos para conseguir maximizar el bienestar
de la sociedad y la disyuntiva entre eficiencia y equidad. La óptimización de los
procesos, los equilibrios que se producen en un punto de la frontera de la curva de
utilidad y de la producción utilizados en los problemas del equilibrio general mediante
un artificio gráfico muy útil que es el Diagrama de la Caja de Edgeworth;
ilustrándonos los intercambios de bienes para los mercados organizados, analizándose la
eficiencia en el consumo, en la producción y en la combinación de productos Se analiza
cada uno de los “fallos de mercado”; esto implica que las fuerzas del mercado a través
de la oferta y la demanda no, nos esta llevando a un punto óptimo de la curva de
posibilidades de producción, es decir, los resultados no son perfectos. En el capitulo IV,
se desarrolla el análisis macroeconómico de la gestión presupuestaria del Estado; siendo
uno de los principales instrumentos, que permite que las entidades del sector público
puedan lograr sus objetivos y metas contenidas en cada uno de los planes operativo
institucionales; estableciendo la composición del presupuesto durante un año fiscal, los
créditos presupuestarios aprobados y los ingresos que financian dichas obligaciones; el
proyecto de presupuesto público, su financiamiento a través de los recursos ordinarios,
directa4mente recaudados, los de operaciones oficiales de crédito; las donaciones o
transferencias; y los recursos determinados como: el canon y sobrecanon, regalías,
rentas de aduanas y participaciones; las contribuciones a fondos, como el régimen de
prestaciones de salud y reservas provisionales; fondo de compensación municipal –que
comprende los ingresos provenientes del rendimiento del impuesto de promoción
municipal, el impuesto al rodaje e impuesto a las embarcaciones de recreo. Asimismo
conocer las fases del proceso presupuestario definiendo lo que es la programación; la
formulación; la aprobación; la ejecución; el control y la evaluación en términos del
cumplimiento de los programas, sus metas y objetivos alcanzados. Nos trazamos
algunos interrogantes como: ¿Que es Presupuesto por Resultados? ¿Qué es el
Presupuesto Participativo? ¿Qué es la rendición de cuentas? ¿Que instituciones
participan en el control del presupuesto? ¿Qué es un pliego presupuestario? ¿Los
ciudadanos pueden fiscalizar la ejecución del presupuesto? ¿Qué es la ley de prudencia
y transparencia fiscal? ¿Qué es la reserva de contingencia en el presupuesto?. ¿Qué es el
fondo de estabilización fiscal? También se analiza el nuevo rol del Estado como agente
regulador de la economía y que además actúan como entes protectores de los usuarios,
ante posible abuso de las empresas privatizadas. En el capitulo V, se analiza el gasto
público y la política fiscal: el gasto de gobierno el que esta dirigidos a mejorar el
bienestar social de la población. El gasto público proviene del presupuesto, que es
utilizado por las entidades públicas de acuerdo a Ley, cuidando de que estas no superen
sus techos presupuestales. Se analiza la política fiscal, que es una herramienta de la
política económica que puede ser usada de manera expansiva y restrictiva a través del
gasto público o de los impuestos. La política del gasto público promueve la producción
de bienes y servicios llamados “bienes públicos”; en el Perú, el presupuesto ha venido
siendo en los últimos años inercial e incremental, los sectores institucionales piden
mayores recursos cada año, pero los resultados no son tan satisfactorios. Los recursos
públicos se distribuyen por pliegos institucionales, con sus respectivos techos
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presupuestales. Necesitamos conocer los factores que traban el gasto de inversión;
además de fortalecer las capacidades de los formuladotes y evaluadores de proyectos a
nivel nacional, asumir un proceso de descentralización del SNIP, para que tenga mayor
efectividad. Se conocerá los efectos económicos del gasto público, el grado del
cumplimiento de las políticas públicas. Se analiza las técnica del análisis costobeneficio en el caso de los proyectos públicos con el objeto de medir la eficacia y el
impacto que pueden generar. También se analiza la política fiscal como herramienta
que permite financiar una adecuada provisión de bienes y servicios públicos a través del
gasto, la tributación y el endeudamiento público. Respecto a la política de
endeudamiento, hay una consolidación fiscal que nos esta permitiendo mejorar la
gestión de nuestra deuda pública, esta es dinámica habiéndose incrementado el número
de operaciones en la administración de nuestros pasivos tales como los prepagos, los
intercambios de deuda y la cobertura que nos han permitido que la estructura de la
deuda pública logre experimentar cambios cualitativos importantes, a través de que
estas operaciones han reducido la composición del portafolio y los riesgo de mercado;
por otro lado tocamos de manera breve la teoría de la elección pública.En el capitulo VI,
se analiza la teoría de la tributación, para ello se debe identificar a quién o en que grupo
social debe recaer el pago de cada uno de los tipos de impuestos existente en el país; es decir,
debemos precisar que grupo social serán los que se beneficien y quienes serán los perjudicados,
para ello debemos lograr aplicar alguna de las políticas tributarias existentes, así como
establecer algún tipo de modificaciones o de reformas tributaria, que nos permitan hacer más
eficiente la recaudación. Trataremos la incidencia tributaria que es el estudio de los efectos de
las políticas tributarias sobre la distribución del ingreso o sobre el bienestar económico de la
población. De manera general la imposición de un impuesto afecta el precio de los bienes y de
los servicios y también la retribución a los factores productivos. El sistema tributario en el
Perú, enmarcada conceptualmente en las Leyes del Derecho Tributario, su Código y la Ley
Penal Tributaria, normas que le da facultades para obligar a los agentes económicos a pagar
todo tipo de impuestos; La encargada de administrar los tributos y de gestionar
íntegramente el cumplimiento el cumplimiento de las obligaciones tributarias y
aduaneras que es a través de la SUNAT y los hacedores o encargados de la política
tributaria que son el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el Congreso de la
República y que son los .responsables de establecer la forma como se distribuirá la
carga impositiva, permitiendo regular los efectos de los tributos sobre el proceso
económico. En el capitulo VII, se describe los impuestos más importantes que posee
nuestra estructura tributaria, destacando el impuesto a la renta (IR) que es un impuesto
directo y que grava los ingresos de las personas naturales y a las personas jurídicas; los
indirectos que corresponden al impuesto general a las ventas (IGV) así como también el
impuesto selectivo al consumo (ISC), que gravan al consumo y a la producción,
representando el agregado de estos en la actualidad el 87% de los ingresos tributarios en
el Perú. Las características del sistema tributario, las clases de tributos existentes como
son los impuestos, tasas y contribuciones (fondos). En el capitulo VIII, se explican
algunos conceptos sobre lo que es el proceso de descentralización, los antecedentes
históricos; sus principios como que es permanente, dinámico, democrático, integral,
subsidiaria y gradual. También los principios de la descentralización fiscal; los
objetivos de la descentralización; y la regionalización. En el capitulo IX: se explica el
proceso de privatización llevado a cabo por los países como el Perú y Latinoamérica,
proceso mediante el cual algunas tareas son transferidas del sector público al sector
privado. Este proceso permite a los actores no gubernamentales intervenir cada vez más
en el financiación y en la prestación de servicios en telecomunicaciones, servicios
eléctricos, agua, etc, y conlleva a la introducción de cambios en las funciones y
responsabilidades públicas como privadas. Las fases del proceso permitirían promover
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la competencia, hace posible su venta ya el Estado tiene claras ventajas sobre el sector
privado. Y finalmente en el capitulo X: se analiza la implementación del sistema
integrado de administración financiera (SIAF) y del sistema nacional de la inversión
pública (SNIP), el primero es la experiencia en América Latina de un sistema que esta
permitiendo que los recursos que financian la participación del Estado, se pueda utilizar
de manera eficientemente, visualizado a través de los gasto y los ingresos
presupuestales que se vienen registrando a través de SIAF y que los hace en tiempo real
para conocimiento de quienes ejecutan y de quienes desean conocer como se viene
ejecutando el gasto público, para beneficio de la población; se hace conocer los
antecedentes del sistema ya que se ha constituído en un apoyo al proceso de
organización del Estado. El segundo es el sistema nacional de la inversión pública
(SNIP), y que, su implementación en nuestro país está logrando la elevación de la
calidad de las inversiones públicas y mejorando los niveles de equidad, eficiencia y
sostenibilidad del gasto público, estableciendo como unidad básica, tener que analizar
los proyectos y su ciclo de vida, para que estos tengan el rendimiento deseable. También
se analiza sus antecedentes ya que el sistema a nivel de su aplicación se viene
descentralizado a nivel regional y local, ya que su finalidad es optimizar el uso de los
recursos públicos; además los proyectos de inversión público se sujetan a las fases de
preinversión, inversión y de pos-inversión.
Quiero agradecer a mis colegas de profesión, indicando de que algunas partes de este
documento fueron utilizados en el dictado del curso de Economía Pública, no es un
trabajo totalmente acabado, que requiere ser revisado por otros colegas que puedan
enriquecer su contenido. También agradezco al Instituto de Investigaciones de la
Facultad de Ciencias Económicas por haberme permitido iniciar el trabajo y que ahora
la exigencia me ha obligado a terminarlo de manera responsable.
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7
C)
ANTECEDENTES Y MARCO TEORICO.
El libro de Joseph E. Stiglitz “La Economía del Sector Público” plantea como diseñar y
establecer un sistema fiscal que permita que el sector público tenga un mayor nivel de
eficiencia en la economia y de equidad en la distribución de la renta, es un escrito que
esta dentro de la perspectiva de la corriente neoclásica, ya que la intervención del
Estado se justifica con la existencia de “fallas de mercado” desde la perspectiva de una
economía libre de mercado, donde la sociedad debe alcanzar un nivel esperado de
eficiencia dentro del criterio del óptimo de Pareto.
Los programas públicos fueron creados para aliviar los algidos problemas sociales, sin
embargo a pesar de ello no se ha conseguido que sean eficientes debido a que algunos
de ellos se duplican o estan mal focalizados en términos de que los servicios que deben
brindar a una creciente población pobre y pobre extremo, requiere recibir este beneficio
sin inequidad, lo importante es conocer la forma como se vienen utilizando los recursos
invertidos, se requiere analizar la complejidad de los sistemas aplicados, preveer las
causas de su mala distribución con el objeto de “corregirlas” y es donde el Estado debe
subsanar y actuar con eficiencia para evitar todo acto ineficaz que atente contra la
distribución justa de quienes requieren los programas sociales. Es necesario que el gasto
social mitigue la situación de extrema pobreza y prevea y focalice las fallas a fin de que
dicha población reciba los beneficios de dichos programas y el país pueda tener un
mejor resultado. La administración pública debe velar por que su actividad no sea
menoscabada por algunos funcionarios que no actuan en su rol social perjudicando a la
población que realmente necesita de dichos programas.
El estudio de la economía pública o del sector público, Stiglitz lo divide en tres
categorías que debemos reconocer para tener una explicación de su funcionamiento:
1) Saber que actividades realiza el sector público, como esta organizada ya que entorno
a él tiene un grado de complejidad.
2) Se hace necesario comprender y preveer las consecuiencias de sus actividades que al
ser complicadas pueden originar un conjunto de reacciones especialmente cuando
aplicamos programas sociales.
3) Es necesario evaluar las medidas tomadas y buscar conocer las consecuencias con el
fin de corregirlas de ser necesarias.
El trabajo de Roberto Urrunaga, Tami Hiraoka y Antonio Risso de ”Fundamentos de
Economía Pública“, nos permite tener un conocimiento de las políticas públicas para lo
cual brinda una serie de instrumentos necesarios para el análisis y la aplicación de las
tecnicas microeconómicas, que se utilizan para evaluar el gasto público y los impuestos,
interrogandonos como actua el Estado en una economía de mercado; ¿cual es nivel de
intervención que debe existir?, ¿Cuales son los bienes y servicios que debe producir o
financiar? ¿Cómo debe el Estado alcanzar sus objetivos?. En otras palabras su estudio
establece en forma clara y suscinta el marco teórico más relevante para el análisis del
sector público.
Francisco R.Moratinos en su obra “Introducción a la Economía del Sector Público” hace
un tratamiento tradicional de la literatura y de la hacienda pública, poniendo mayor
énfasis en los aspectos macroeconómicos, administrativos y jurídicos de los diferentes
instrumentos con que cuenta el Estado para intervenir en la actividad económica,
reforzándola con el análisis microeconómico, que es poco tratada en la mayoría de los
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textos sobre finanzas póblicas que existene en español. Permite reflejar en su obra la
premisa de que el sector público tiene un rol constructivo e importante que jugar en la
economía junto al sector privado y que este último por si sólo no puede alcanzar los
objetivos económicos y sociales que toda sociedad democrática aspira.Hace una
revisión general del funcionamiento eficiente del mercado(Adam Smith), luego describe
someramente las causas que hacen que éste no logre una eficiente asignación de los
recursos y delimitando el campo de actividad del gobierno. También explora las “fallas
del mercado”, los bienes públicos que por su característica propia no pueden ser
producidos por el mercado, de alli que el Estado deba producirlos. Que sólo el Estado es
responsable de una asignación ineficiente de los recursos y que el propio
funcionamientro de la actividad privada es frecuentemente causa de desequilibrios por
motivo de las llamadas “externalidades” las cuales afectan positiva como negativamente
los patrones de producción y las pautas de consumo.
D)
MATERIALES Y METODOS
1. Materiales.
Durante el proceso de investigación se necesito de los siguientes materiales
- Copias fotostática de los documentos fuentes.
- Compra de CD para copiar algunos documentos de los archivos
- Una mini grabadora para las entrevistas a especialistas.
- Compra de papel bond A4
Para la impresión del trabajo se necesito:
- Papel Bond tamaño A4
- Tinta para impresora de computadora.
- Servicio de impresión del borrador del trabajo.
- Servicio de impresión del trabajo final.
2. Métodos.
Se utilizaron los métodos que a continuación se indica.
2.1 Generales.
Durante el proceso de investigación, se aplicaron el método comparativo e histórico. El
primero para explicar la correlación entre la intervención del Estado en una economía
de mercado y el incremento de los bienes públicos a través del gasto para que este sea
eficiente, utilizandose el óptimo de Pareto para su análisis. El segundo basado en el
análisis histórico del papel del Estado a partir de la obra de Adam Smith, y que lo
pudimos encontrar en algunos modelos que han sido elementos condicionantes en el
trascurrir de las políticas económicas, especialmente públicas.
2.2 Especificos.
Se aplicaron el método matemático para precisar si los proyectos públicos se les acepta
o se les rechaza su ejecución, utilizando el análisis costo-beneficio (ACB) y llevándose
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a cabo la evaluación privada como social, La evaluación económica tiene como objetivo
determinar el impacto que el proyecto público produce sobre la economía como un todo.
Los métodos inductivo como deductivo se aplica cuando se hace un proceso de
selección en la adquisición y contratación por parte del Estado de bienes y servicios, así
cuando se contrata una obra pública y finalmente el método analítico para evaluar el
comportamiento de las políticas y la administración tributaria, siendo importantes en
nuestro país los impuestos a la renta, general a las ventas y selectivo al consumo
quienes representan en la recaudación el 87% del total a nivel nacional..
E)
RESULTADOS
CAPITULO I : DEFINICION E INTERROGANTES EN LA ECONOMIA
PUBLICA.
La principal función del Estado es generar equilibrio y estabilidad macroeconómico a
través del gasto publico permitiendo atender los problemas sociales que se derivan de
las desigualdad en los ingresos, de una creciente tasa de desempleo que conllevan a
tener que aplicar políticas sociales para reducir la situación de pobreza y extrema
pobreza en los países en desarrollo, para lo cual los programas sociales permiten atender
de manera prioritaria los problemas relacionados con la salud, la educación, la previsión
y la seguridad de la población a nivel nacional; para ello nos planteamos una serie de
interrogantes:
1. ¿Cuál es la ocupación del Estado?
El Estado tiene una función reguladora, ocupandose de establecer las normas jurídicas
necesarias para la circulación de los bienes y servicios, asi como de su labor de
fiscalización de la actividad económica; promoviendo las actividades privadas
complementarias de la gestión pública, asi como las instituciones como sus empresas
puedan generar una parte del producto nacional que le permita asegurar al gobierno su
participación mediante la captación de recursos tributarios que sean necesarios para una
mejor redistribución del ingreso y una disminución en la desigualdad de la sociedad.
Para ello la gestión gubernamental deberá establecer un conjunto de políticas
económicas conducentes a alcanzar ciertos objetivos que permitiran mantener la
estabilidad de la moneda a traves del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) y
controlar la inflación; la política fiscal es llevada a cabo por el Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF) y de manera conveniente debera establecer una disciplina fiscal,
coherente con la economía de mercado, permitiendo flexibilizar el mercado laboral y
promoviendo la creación de nuevas oportunidades de empleo.
El Estado mediante su política tributaria determinará un sistema impositivo justo y
equitativo sin que ello signifique disminuir las actividades económicas que realizan los
agentes de la producción, instituciones y público en general, permitiendo financiar los
crecientes gastos de la gestión pública. Este podra establecer impuestos directos que
graven a las empresas como a las personas naturales a traves de sus rentas de capital y
sus ingresos respectivamente; asi como los impuestos indirectos que gravan a los bienes
y servicios consumidos tanto duraderos como no durareros producidos en el mercado
interno como externo.
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Finalmente el Estado también actuará en el ámbito empresarial, bajo la forma de:
administrar sus empresas de derecho público, jurídicas de dereho privado, también las
que son mixtas, las que conforman un conglomerado que vienen brindando servicios
públicos. A habido en el Perú en los años 80s un tibio proceso de “privatizaciones” y
muy notable en los años 90s, si lo comparamos con otros países latinoamericanos, este
último proceso estuvo caracterizado por su profundidad y acelerado ritmo de ejecución
aúnque irregular ya que muchos “servicios públicos” ahora administrados por empresas
privadas quienes aumentaron sus precios y tarifas y otros no fueron debidamente
fiscalizados a pesar de la creación de organismos supervisores o reguladores.
2. ¿Cuál es el rol del Estado?
El nuevo rol del Estado es ahora relativamente complicado, ya que en el caso de los
países emergentes o en vias de desarrollo, donde existe una población que en su
mayoritaria son pobres, hay desigualdad en los ingresos, una tasa alta de desempleo
pero sobre cuando se le exige al Estado “hacer muchas cosas”, sin entender de manera
general que los recursos financierso y tecnológicos son tan “escasos” como
insuficientes.
Sin embargo el Estado esta conciente de que su nuevo rol, es mejorar, desarrollar y
modernizar las instituciones existente, la mejora de la calidad de las instituciones
significa tener que evidenciar que existe una correlación positiva vinculante con el
crecimiento de la economía, aunque es muy compleja esta relación. Se ha podido
comprobar que un cambio cualitativo o superación institucional esto lograra repercutir
sobre el desarrollo del país, es decir, el sistema sociopolítico institucional ahora se
encuentra estrechamente vinculado con el nivel de crecimiento económico, permitiendo
obtener un desarrollo social y humano.
El Banco Mundial en 1998 publicó una estudio que nos muestra evidencias de la
existencia de una correlación positiva entre el crecimiento de los países y los
indicadores de desarrollo institucional constituyendose en la garantía en la asignación
de los derechos de propiedad, y el cumplimiento de los contratos, permitiendo la
confiabilidad de los mecanismos de solución de conflictos y de disputa establecidos en
el poder judicial y con la vigencia efectiva de los sistemas de méritos que deben
establecerse para evitar la corrupción.
Otros estudios del mismo Banco Mundial muestran también correlaciones positivas
entre desarrollo institucional y mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y
financiera, así como entre desarrollo institucional y la tendencia en la reducción de la
pobreza. Se argumenta que las mejoras en las calidad de las instituciones que contratan,
es la de mejorar la aplicación de la ley, la protección de los derechos de propiedad, una
mejora en la gestión gubernamental, las comunicaciones de los mercados financieros
formales, el nivel de democracia, los niveles de confianza, asi como las variables que
deberan estar correlacionadas con el fin de lograr el mayor nivel de crecimiento
económico.
Por ello, el Estado debe crear y precisar quienes son las instituciones más importantes y
cuales son las que necesariamente contribuirán al proceso de crecimiento económico y
con ello se estará obteniendo una mayor eficiencia económica, entendiendo que los
objetivos sobre los recursos del Estado tengan que ser mejor utilizados, y con una
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mayor eficiencia, ya que la mejor redistribución del ingresos permitirá mejorar la
inclusión social con estabilidad macroeconómica y con políticas fiscales y monetarias
responsables; para ello se hace necesario incluir al planeamiento estratégicos en la
aplicación del gasto gubernamental introduciendo programáticamente el Presupuesto
por Resultados (PpR), graduamente en todos los sectores, y que por ahora sólo se aplica
en los sectores: salud y educación y que se esta haciendo en el Perú, a partir del año
2007, aunque esta requiera ser monitoreada y evaluada para mejorar su control con el
fin de que el gasto público esta siendo utilizado con eficiencia, para ello es fundamental
que el Estado avance hacia un mayor desarrollo de las instituciones.
3. ¿Cómo influye el Estado en la vida del ciudadano?
Pero resumamos lo que el Estado hace en las diferentes actividades, en la que le toca
influir y en la que éste muestra estar presente en nuestras vidas como ciudadano:
a) El Estado esta presente desde el momento en que un niño(a) nace, obligando a
los padres a que lo registren y que después reciba un certificado de nacimiento;
para después tener un registro nacional de identificación (RENIE) adquiriendo
derechos y obligaciones como nuevo ciudadano, así como cuando una persona
fallece le obliga a los parientes a registrar su deceso o muerte.mediante un
certificado de defunción.
b) Nos brinda una educación pre-escolar a través de la enseñanza pública a un
costo menor que la enseñanza particular
c) Mediante las normas legales obliga a los agentes de transporte, a que brinden el
pasaje escolar y/o universitarios refrendado por el Ministerio de Educación y la
Asamblea Nacional de Rectores respectivamente.
d) En términos de infraestructura vial nos ofrecen y nos construyen carreteras
públicas a fin de que los productores de alimentos puedan sacar sus mercancías
de las zonas del interior del país para su distribución, el servicio de ferrocarriles
de pasajeros, servicios públicos de agua y alcantariados a precios menores o
subsidiados, el servicios de recojo de basura, la regulación de servicios de luz y
telefonía, etc.
e) Establece el respeto a los contratos y a la protección de los derechos de
propiedad de los individuos ofreciendo los aspectos juridicos y la ley para la
solución de controversias o cualquier conflicto a nivel nacional como
internacional pudiendo los ciudadanos acudir al Poder Judicial y/o los
Tribunales Internacionales si fuera necesario para que se respete sus derechos
individuales o colectivos.
f) Establece normas importantes de protección del medio ambiente para evitar el
deterioro de la tierra, la contaminación del agua, aire, asi como los ruidos
molestos y la contaminación visual (carteles y avisos).
g) Permite establecer normas de seguridad, para la circulación del transporte
vehicular en las calles ( seguros contra accidentes de transito), y otras para el
transporte en tierra, mar y aire.
h) Establecen normas de seguridad ciudadana ante la proliferación de robos,
asaltos, secuestros, corrupción sancionandolos mediante el poder judicial y la
detención por parte de la policia urbana y rural instaladas en territorio nacional.
i) Cobra los tributos necesarios para su participación y financiamiento de las
actividades que brindara a través de las obras públicas en sus tres niveles de
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gobierno (central, regional y local) y en la construcción de la infraestructura
necesaria para el funcionamiento de las instituciones públicas.
j) Mediante el Presupuesto General de la República, permite la utilización de los
recursos financieros reacaudados para ejecución de los programas sociales (vaso
de leche, comedores populares, club de madres, programa juntos para los
pobladores de extrema pobreza, wawasis, y otros por crearse como cunamás y
pensión 65,
k) Promueve el empleo ben el sector público además del privado estableciendo el
sueldo minimo vital para los trabajadores en general, a nivel sectorial establece
también políticas de promoción y de construcción de nuevas viviendas a través
del sector privado entregando “bonos de buen pagador” iniciales para la
adquisición de viviendas(crédito mivivienda, banco de materiales, techo propio,
etc.).
l) Establece políticas que incentivan la promoción del turismo al interior,
mejorándose con ello la infraestructura hotelera y de hospedaje, extendiendo los
días feriados y permitiendo que la infraestructura de transporte mejore sus
servicios, ejerciendo cierto control sobre su seguridad, etc.
4. ¿Qué papel económico desempeña el Estado?
El gobierno como ente económico y político fija un sistema de normas y leyes jurídicas
con la suficiente autoridad para establecer reglas institucionales bajo los cuales tanto los
individuos como las entidades deben respetar los contratos e interactuar para evitar los
desacuerdos y los conflictos o pugnas mediante un sistema de negociación directa
aunque a veces esta sea de difícil solución. Por ello el Estado debe estar presente y
atento para que las reglas institucionales se cumplan, fiscalizando a los ciudadanos,
empresas e instituciones y sancionando a aquellos que se nieguen a cumplir con las
leyes debiendo mostrar credibilidad y respeto al estado de derecho, asi como cumplir
con las funcion de tener que aplicar las reglas con equidad y justicia.
Sin embargo no estamos diciendo de que el Estado, sólo debe intervenir en esta
actividad sino en muchas otras,. algunas son actividades económicas, otras son políticas,
sociales, juridicas, territoriales, previsionales, de seguridad social, etc, es decir, son
demasiadas las actividades en las que interviene llegando a plantearnos las siguientes
preguntas:¿El Estado realiza bien todas estas actividades? ¿ Las efectúa eficientemente?
Estas son las interrogantes en la que se ocupa la economía pública y es lo que
trataremos de estudiar y analizar en el presente trabajo con el fin de editar un “Texto de
Economía Pública” dirigido a los estudiantes de economía y que como docente de la
Facultad de Ciencias Económicas pretendo ofrecer como una investigación bibliográfica
de apoyo al curso para ello debo revizar el funcionamiento eficiente de los mercados
bajo el enfoque neoclásico así como la participación del Estado en una economía de
mercado, explorando las “fallas del mercado” y las que les corresponda hacer el
gobierno.
5. ¿Cómo nace el enfoque institucional público?
En el pasado siglo XX, se dió inició a tener que analizar el papel de las instituciones en
el crecimiento lo que viene generando una modificación de la conducta económicas,
social y política en el intercambio de los bienes y servicios entre los agentes y es por eso
que tenemos que resaltar el papel que hoy juegan cada una de las instituciones
13
existentes en un país y que fueron la base para elaborar los estudios iniciales de los
economistas clasicos encabezados por Adam Smith, y uno de los primeros teóricos de
esta escuela el que advertía la necesidad de incluir a las instituciones en el análisis
económico, ya que, generar riqueza, está relacionada con los hábitos, las costumbres, las
organizaciones, el desarrollo tecnológico y la información, que son parte de los
elementos, que conforman la vida social y que rigen a las instituciones sociales.
El llamado nuevo institucionalismo (neoinstitucionalismo) económico, es muy sensible
a las cuestiones organizacionales, que busca extender el alcance cuando se aplica la
teoría neoclásica, la que considera la existencia de estructuras en los derechos de
propiedad, en los costos de transacción y en la información que los ciudadanos poseen
sobre el mercado, que afectan los incentivos y el comportamiento económico.
Este enfoque reconoce que el análisis neoclásico típico es demasiado abstracto e incapaz
en ocuparse efectivamente de un buen número de problemas actuales, que son de interés
de los teóricos y de los formuladores de políticas públicas, es decir, los
neoinstitucionalistas admiten que es posible utilizar las herramientas neoclásicas, pero
incorporando temas referentes a la transmisión y definición de los derechos de
propiedad, los costos de transacción y la información incompleta o asimétrica, y otros
temas; teniendo como sus principales autores a Ronald H. Coase, Oliver E. Williamson
y Douglass C. North.
Por ejemplo Douglas North define los derechos de propiedad como los derechos que los
individuos ejercen sobre su propio trabajo y sobre la posesión de los bienes y servicios.
Ahora la apropiación es una función que surge de normas legales, organizacionales, de
cumplimiento obligatorio y de normas de conducta, es decir, de un marco institucional;
que es asumida por el Estado como institución y que permite el intercambio el que
genera incentivos o desincentivos en la inversión, en el trabajo y en el ahorro; siendo
este el gobernador más importante de las instituciones (tomado de Ayala Espino, José
(1999). Instituciones y Economía, México: FCE).
6. ¿En que medida las instituciones en general se relacionan con el crecimiento
económico.
Las instituciones deben promover una estructura estable de convivencia, desde el punto
de vista económico. Por eso Douglas North sostiene que un conjunto de instituciones
eficientes pueden generar crecimiento económico, ya que permiten que las partes
involucradas en el intercambio puedan obtener mayores beneficios en el comercio.Se
fundamenta en la percepción de que las instituciones eficientes disminuyen los costos
de transacción, permitiendo premiar el comercio, dando certidumbre sobre los derechos
de propiedad, haciendo cumplir los acuerdos y permitiendo con ello disminuir los costos
de transacción.
Las instituciones, tienen limitaciones formales como no formales, las que producen un
medio favorable económico como político que premian la actividad productiva de las
organizaciones que definen la eficiencia de las economías y que permiten su
crecimiento. Las organizaciones promueven el cambio institucional a través de la
modificación de los precios relativos que alteran los incentivos de los individuos y las
organizaciones. Pueden ser exogenos cuando se produce una sequía o endógenos
cuando hay un cambio tecnológico, es decir, el marco institucional contiene los
14
incentivos en cuanto a la rentabilidad de las actividades de que se trate, siendo las
organizaciones las que intentarán alterar un cierto margen el marco institucional, cuando
sus percepciones les indican que podrían obtener mayores beneficios.
1.2 LAS INSTITUCIONES Y LOS COSTOS DE TRANSACCION.
Sobre las instituciones eficientes se ha mencionado que disminuyen los costos de
transacciones el que surge de la transferencia de los derechos de propiedad y se refieren
a todos aquellos costos no ligados directamente al proceso de producción de los bienes,
como por ejemplo los costos de información, de negociación y que son contractuales.
Los costos asociados a las transacciones se pueden identificar como:
1) La búsqueda de la información sobre los precios, la calidad y la disponibilidad de los
bienes; las preferencias de los individuos en los mercados, el tamaño de la demanda y
los mercados potenciales, etc.;
2) Las negociación establada entre los individuos para determinar el precio con el que
se realizará el intercambio de un bien o servicio;
3) El traslado y la protección de los derechos de propiedad de los bienes y servicios al
establecer un contrato, el cual define finalmente el derecho de propiedad y las
condiciones bajo las cuales se realizará el intercambio.
1.3 LAS INSTITUCIONES Y LA INFORMACION ASIMETRICA.
Para los neointitucionalistas la información se distribuye de manera desigual entre los
agentes, estos poseen diferentes niveles de acceso a esta, por ejemplo: Las empresas
grandes tienen mejores condiciones para soportar los costos para la adquisición y el
procesamiento de información relevante; en cambio, para las pequeñas empresas puede
resultar económicamente inviable su adquisición. La información asimétrica es cuando
algunos agentes, participantes en el mercado, cuentan con condiciones que les permiten
acceder fácilmente y con un menor costo en la información; este grupo de individuos
tendrán mayor poder de negociación en la transacción al encontrarse mejor informado
que su contraparte.
Por ejemplo para el caso de los bienes inmuebles. Los agentes inmoviliarios reconocen
que cuentan con información asimétrica sobre el comportamiento de los precios, las
características de los bienes y la calidad moral de su interlocutor, y buscarán diminuir
los costos de transacción que esto les provoquen por medio de un contrato.
1.4 LAS INSTITUCIONES Y LOS CONTRATOS.
En el intercambio cuando no existe un contrato, estos agentes inmoviliarios asume
posibles costos por engaños, incumplimientos, etc. El desconocimiento de los atributos
del bien o del servicio llevan a la necesidad no sólo de dedicar recursos para medir los
atributos y conocer ampliamente sus características, sino que para vigilar los acuerdos y
hacerlos cumplir, se requiere de un tercer agente neutral que es el Estado, quien hara
cumplir legalmete los contratos (tomado de North, Douglass C. (1993). Instituciones
cambio institucional y desempeño económico, México: FCE,)
15
1.5 VISION HISTORICA DEL ESTADO.
Un análisis histórico del papel del Estado se puede apreciar a partir de la obra de Adam
Smith, en el podemos encontrar algunos modelos que han condicionado el trascurrir de
las políticas económicas desde el siglo XVIII al siglo XXI; por ejemplo el liberalismo
contemplaba al Estado como un elemento ajeno a la “economía de mercado” en la que
estaba fundada en el respeto a la libertad individual de los consumidores y de los
empresarios, de la propiedad privada de los recursos. Para ellos la intervención de
gobierno resultaría ineficaz e impondría una serie de trabas al desarrollo de las
libertades individuales.
Lo real es que una de las principales características de la economía política es el
intervencionismo del Estado, y que se ha venido acentuandose a lo largo de los siglos
por eso vamos a tratar de resumir los diferentes pensamientos económicos históricos
acontecidos:
1.5.1 El pensamiento liberal
A finales deñ siglo XVIII, se tuvo el predominió de una visión filosófica de que las
sociedades más avanzadas eran las del “laissez-faire”(dejar hacer, dejar pasar) lo que
supuso una reacción frente a la corriente absolutistas y del mercantilismo, significando
que se recortaría la actividad del Estado y a la vez se produciría una creciente pérdida
del poder del soberano sobre el control de la propiedad privada, es decir, con Adam
Smith se desarrollaría por primera vez un sistema de economía política más allá del
control total del Estado haciendo énfasis en la importancia de las libertades individuales
y del mercado, donde las bases de la sociedad civil se complementaran con las bases del
mercado. Un despliegue incontrolado de la libre competencia y del libre comercio en
todas las artes así como una división del trabajo que provocaría una “opulencia
universal” que abarcaría a todos los estratos sociales. Dentro de esta visión de control de
la economía ajena al soberano por medio de una “mano invisible” la economía liberal
clásica consolidaría el dogma del equilibrio presupuestario anual. Planteaba una
economía con un Estado mínimo aplicando una política impositiva neutral y una
aversión por el crédito público.
1.5.2 La visión crítica del marxismo
Carlos Marx, contrapone a este modelo liberal un enfoque analítico que contempla las
relaciones sociales de producción bajo unas condiciones históricas determinadas. No
imagina una realidad social como un estado inmutable sino como el resultado de un
proceso histórico de cambio vinculado a un conjunto de relaciones determinadas. Marx
hace una crítica del capitalismo entendiendo la acumulación capitalista como el mal que
produce las desigualdades sociales así como el control del poder político por parte de las
élites económicas. En opinión de Marx debe cambiar y evitar que el control económico
sea cargo de los mecanismos de poder político que deben estar indefectiblemente
separados para el bien de los ciudadanos y de la clase obrera que es la que vende su
trabajo a un bajo precio y que es en definitiva una mercancía más para el empresario.
Para el marxismo quien quiera que controle las instituciones de poder debe alejarse de
los procesos de acumulación capitalista. El Estado debe ser autónomo del poder
económico.
16
1.5.3 El pensamiento neoclásico
.
Es el criterio del desarrollo de la teoría del intercambio, es el modelo que describe un
Estado ideal “el de una economía de mercado libre sin intervención”. Donde cada uno
sirva a sus conciudadanos y se sirve a sí mismo. El gobierno impulsara la buena marcha
del sistema protegiéndolo. Asignandosele al Estado, un papel subsidiario que garantice
el funcionamiento del mercado y la seguridad del ciudadano basado en el principio de
neutralidad.
1.5.4 La economía del bienestar
Se asume que bajo el principio de neutralidad el Estado deberá abstener de intervenir
excepto en aquellos casos en las que las asignaciones efectuadas por las relaciones
privadas de mercado resultaran contradictorias con la norma de la competitividad y con
la “maximización del bienestar” El análisis económico se basaba en las relaciones entre
el optimo de pareto y los equilibrios competitivos.
La intervención gubernamental se veia limitada en el ámbito de la asignación de
recursos. Si se asignara de manera errónea en el mercado los recursos económicos, estos
proporcionarían la justificación para la intervención estatal por los “fallos del mercado”.
Fallos como la competencia imperfecta, los rendimientos crecientes a escala en la
producción (el monopolio natural), la satisfacción de las necesidades sociales y la
existencia de “externalidades”; es decir una economía capitalista abandonada a sus
propias fuerzas conduce a actuaciones estratégicas y asignaciones ineficientes.
1.5.5 El pensamiento keynesianismo
Fue una etapa en la que se generó la re-conceptualización del capitalismo ante la
aparición de la “Gran Depresión del 29”, crisis que generó la necesidad de recurir a una
nueva doctrina económica que diera una solución a la realidad económica de la época y
que fuera eficaz para combatir los males de la depresión y el desempleo. La aparición de
la obra “Teoría General del interés y del dinero” de John M. Keynes publicada en 1936,
logra disgnosticar la fallas del sistema capitalista que era el reponsable de mantener una
demanda efectiva que tenía que ser lo suficientemente alta como para posibilitar el
pleno empleo, que habia que estimular el gasto agregado directa o indirectamente. Con
ello se pudo promover la estabilidad y el crecimiento económico.por medio de controles
directos de las políticas fiscales y monetarias. Las politicas keynesianas lograron elevar
la producción y el empleo.y una estabilidad macroeconómica.(Tomado de Antonio M.
Roldán Baez "El papel del Estado en las sociedades capitalistas: Reflexiones en
torno a los fundamentos liberales intervencionistas").
1.5.6 Los enfoques postkeynesianos.
El enfoque o escuela económica basada en las ideas de John Maynard Keynes difieren
cuando estan intentan lograr una interpretación fiel de las ideas de Keynes en sus
diversos puntos como podemos destacar tres de ellos:
a) La importancia de la incertidumbre, del tiempo histórico y de su proceso
económico. La idea es que las variables monetarias afectan a la economía “real”
(producción, ocupación, etc), tanto a corto como a largo plazo. Rechazan los
modelos de equilibrio general neoclásicos.
17
b) Los economistas postkeynesianos creen que el capitalismo no tiene ninguna
tendencia natural al volver a la situación de pleno empleo, por lo tanto
consideran deseable un tipo de intervención estatal tendente a restaurar el pleno
empleo. La inversión fija es el elemento determinante del nivel de demanda
agregada en una economía.
c) Las decisiones en el nivel de inversión y su dirección se debe realizar con
anticipación a los acontecimientos futuro, que no pueden ser conocidos, ni
probabilísticamente. La economía postkeynesiano enfatizan la nedcesidad de
una política fiscal que fomente la ocupación y las rentas.
1.5.7 El enfoque neoliberal.
Muchos economistas cuestionan el término neoliberalismo porque no
corresponde a ninguna escuela bien definida, ni siquiera a un modo especial de
describir o interpretar las actividades económicas. Se trata de un término más bien
político e ideológico, frecuentemente usado por los medios de comunicación y por
algunos intelectuales.Las políticas macroeconómicas recomendadas por los teóricos o
ideólogos neoliberales( que en principio fueron recomendaciones para los países
industrializados para después serlo para los países en desarrollo) estos incluian políticas
monetarias restrictivas: Aumentando las tasas de interés o reducir la oferta de dinero;
con ello se disminuiría la inflación y se reducirá los riesgos de una devaluación.
No obstante con ello se inhibe el crecimiento económico ya que origina una
disminución del flujo de exportaciones y se perpetúa el nivel de deuda interna y externa
denominada en monedas extranjeras. Así mismo, se evitan los llamados ciclos del
mercado. Con políticas fiscales restrictivas: Se hace necesario aumentar los impuestos
sobre el consumo y reducir los impuestos sobre la producción y la renta; eliminar los
regímenes especiales; disminuir el gasto público. Con ello se supone que se incentiva
la inversión, se sanean las finanzas públicas y se fortalece la efectividad del
Estado
.
En general los países Latinoamericanos o de occidente establecieron economías
“mixtas” donde muchas actividades económicas son realizadas por las empresas
privadas y otras son realizadas por el Estado las que influyen en el sector privado
mediante reglamentaciones, impuestos y subvenciones, haciéndose necesario que estas
economías mixtas tengan que definir constantemente las fronteras entre actividades
publicas y privadas, para lo cual resulta interezante su participación.
7. ¿Cuáles son los fallos cuando interviene el Estado?
En los años ochenta los gobiernos adoptaron grandes programas sociales públicos pero
que en su aplicación descubrieron deficiencias que condujeron a los economistas y a los
políticos a investigar los “fallos del Estado” estas se originaron ante las dificultades de
que la sociedad pueda generar un sistema de incentivos que oriente la acción del Estado,
estableciendo las “las reglas de juego” claras que permitan que la sociedad estructure
los incentivos y reduzca la incertidumbre, de manera que sea de vital importancia
obtener eficiencia en las instituciones públicas y exista un impacto necesario en el
desempeño económico, en el que se goce de libertades públicas y se resuelvan las
inequidades (Peter H.Lindert, “Crecimiento Público Cambridge University Press.
2004).
18
Las causas de los “fallos del Estado” se deben a que existen:
a)
b)
c)
d)
Información limitada
Control limitado de las empresas privadas.
Reducido control de la burocracia
Limitaciones que imponen los procesos políticos.
a) La información limitada, se refiere a los problemas de información, en efecto, es
conocida la critica de Hayek sobre el hecho de que si existiera toda la
información disponible un burócrata benevolente podría sustituir al mercado; sin
embargo, ésta no es una situación cierta pero afecta con severidad del Estado, y
es por que este también sufre las asimetrías de información. Ya que algunas
medidas tienen consecuencias complejas y difíciles de preveer, por ejemplo
muchas están de acuerdo en que el Estado debe ayudar a los incapacitados, pero
los que pueden trabajar no deben vivir a su costa. El estado no distingue entre
los que están verdaderamente incapacitados y los que lo simulan.
b) El control limitado de las empresas privadas al fijar los precios de asistencia
médicas hospitalarias y los servicio médicos particulares, no se puede controlar
ya que los médicos y los pacientes muchas veces deciden cuantos y que tipos de
servicios se prestan. Esta es una asimetría en la disposición de información en el
control de las empresas privadas que fiscaliza.
c) Reducido control de la burocracia, los organismos públicos tienen pocos
incentivos para maximizar la productividad de sus actividades que realizan.
Debido a que la conducta del funcionario es que no tiene insentivo ni recibira un
aumento por su eficacia y que sólo maximizara su prestigio, solicitando el
incremento del presupuesto, etc. (Stiglitz,2002). Otro ejemplo es cuando el
Parlamento al aprobar una ley, sabe que delegará su ejecución a un organismo
publico, pero este puede tardar en reglamentarla, es ahí donde surge la
controversia ya que la promulgación del reglamento puede tardar, la entidad
fiscalizadora o el congresista como regulador puede ser beneficado y complacer
a una industria contaminadora del medio ambiente sin que este vele por el
interés de la población.
d) Limitaciones que imponen los procesos políticos y que son consecuencia de la
influencias de grupos frente a decisiones de gobierno la primera que se traduce
como consecuencia de algún acto de corrupción que esta directamente asociada
a pagos de funcionarios por quienes desean obtener beneficios y el otro cuando
los recursos son utilizados para obtener privilegios que permitan obtener rentas
sobre normales, otro ejemplo es cuando se actua en interés de determinado
grupo de presión ya que este puede financiar su campaña electoral para su
reelección. (tomado de Luís Cordero Vega “Fallas del Estado vs Fallas del
Mercado” -2007)
8. ¿Como lograr un equilibrio en el Sector Publico?
Durante el gobierno de Alberto Fujimori en los años 90s se encaro con mayor énfasis el
proceso de privatizaciones y de desregulación de la economía, con ello se intento
redefinir el rol del Estado, y delimitar las áreas en las que debía ocuparse asi como de
las funciones que serían de su absoluta responsabilidad. Una de las principales medidas
fue que ante un aparato estatal que venia gastando cada año más de lo que podía
19
recaudar se establecieron normas muy rígidas de austeridad dirigidas a contraer el gasto
público en su intento por reduciur el aparato estatal, lograron transferir al sector privado
algunas empresas públicas que les estaba ocasionando fuertes déficit fiscales dentro del
presupuesto nacional optimizaron la gestión pública dentro de un modelo de adecuación
y de ajuste en las dotaciones presupuestales a traves de una Ley de Transparencia y
Responsabilidad Fiscal (LTRF) que controlaria el gasto público haciendo que las
instituciones gasten pero sin superar sus respectivos techos presupuetales o permitiendo
sobre giros controlados que no superarian el uno(1) por ciento, los que previamente
serian autorizados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
La gestión pública del Estado, en nuestro país utilizó una política de “ajuste
estructural”, que intento achicar el aparato estatal, con políticas de retiro voluntario, de
transferencia de excedentes de personal, incentivos para la jubilación, la fusión de
algunos Ministerios, la fusión de la Superintendencias de Aduanas con Tributaria y la
liquidación del Instituto de Seguridad Social (IPSS) y en base a ella se crea Essalud; por
otro lado el sistema de información fue mejorado con los portales y paginas wed en
internet obligando a las instituciones a adoptar medidas de transparencia al publicar sus
estados de gestión, haciéndola conocer a la ciudadanía.
Las reformas estructurales llevadas a cabo por el gobierno a partir de los 90s,
estuvieron dirigidas a consolidar y perfeccionar la competencia empresarial y la
dimensión organizacional del Estado, fue el momento en la que se reconoce la
necesidad de tener el gobierno con un entorno macroeconómico estable, la que sería una
de las condiciones para el crecimiento de la economía, pero esta no sería eficaz ni
eficiente si se continuaba manteniendo instituciones débiles, mercados imperfectos y
una desintegración social.(tomado de Horacio Rodríguez Larreta y Fabián Repetto
“Herramientas para una Administración Pública más eficiente: Gestión por
Resultados y Control Social”. Doc.39-Sep.2000)
El Estado requiere evidentemente del fortalecimiento de sus capacidades a través de
instituciones fuertes que apunten al desarrollo sustentable bajo un modelo de gestión
que logre responsabilizar a cada una de sus instituciones ( a nivel central, regional y
local) para obtener mejores resultados, para que los bienes y servicios públicos puedean
ser de mejor calidad, que por ahora los únicos cambios recaen en los sectores salud,
educación, justicia y seguridad interna concentrándose en los sectores que deberian
tener mejores resultados. Por ello es importante que la intervención del Estado sólo sea
en las áreas en los que existe fallas, debiendo actuar de manera conjunta con el sector
privado y logrando un reforzamiento mutuo.
9. ¿Cuáles son las características de las instituciones públicas?
Según la doctrina y el ordenamiento jurídico las instituciones públicas se caracterizan
por:
a. Utilizar el criterio técnico para lograr gestionar los servicios público mendiante un
procedimento científico, coordinado, diseccionado, controlado, con evaluación para
lograr la materialización de sus objetivos, económicos, politicos y sociales ..
b. Utilizar el criterio de servicio público de manera permanente, logrando regular de
manera continua la satisfacción de las necesidades de la sociedad, y que este ajeno a
los intereses de quienes los presten.
20
c. Utilizar el criterio institucional en brindar servicios sin fines de lucro anteponiendo
el interés de la sociedad a cualquier otro fin.
d. Utilizar el critrio de “legitimidad” de las personas encargadas de dirigir el sector
público, ya que en democracia son elegidas o nombradas por otra elegida.
Ocupando los cargos público emanada directa o indirectamente del proceso
electoral, en cambio, en la administración privada de las empresas estas son
elegidas por los accionistas o por un patronato permanente.o grupo de personas.
e. Utilizar el derecho de “coherción” inherente al Estado, de las que carece el resto de
las instituciones privadas, a obligarnos a pagar tributos o de lo contrario a embargar
nuestras propiedades, a encarcelarnos, a expropiar nuestras tierras para un uso
público, a compensarnos económicamente si fuera necesario.
10. ¿Como se clasifican los servicios públicos?
La clasificación de de los servicios públicos pueden estar en base a los siguientes
criterios:
a) Los servicios esenciales y no esenciales; los primeros se refieren a aquellos que
de no prestarse podrían en peligro la existencia misma del Estado ya que están
obligados prestar los servicios de salud, educación, infraestructura,
seguridad.pública; los segundos son los que producen el sector privado para
satisfacer necesidades de interés general, pero que su prestación no ponen el
peligro la existencia del Estado.
b) Los servicios permanentes y esporádicos; los primeros son los prestados de
manera continua y regular y satisfacen necesidades de interés general; los
segundos son los servicios prestados de carácter eventual o circunstancial que
logran satisfacer necesidades colectivas transitorias.
11. ¿Cuáles son las decisiones del sector publico?
La economía como ciencia social, estudia la conducta humana en las relaciones de
intercambio y en satisfacción de necesidades frente a los recursos escasos y en relación
a fines jerarquizados y a medios escasos susceptibles de usos alternativos. Al estudiar
las decisiones del sector público se puede utilizar esta misma definición además de
utilizar el enfoque de la frontera de posibilidades de producción que es el que nos
describe las diferentes combinaciones eficientes de bienes y servicios que una economía
puede producir en un determinado tiempo con los recursos y la tecnología existentes. El
sector privado actua y se rige por los principios de mercado; y por otro lado, tenemos al
sector público que se rige por los principios de un manejo presupuestal para lograr su
participación en la economía, quien tomará un conjunto de decisiones económicas a raiz
de una elección pública legitimizada por el gobierno que durara período de cinco años y
que operara dentro de un contexto de relaciones de propiedad de los recursos del
Estado.
La gestión pública decidirá en que forma se utilizaran los recurso escasos respondiendo
a cuatro problemas fundamentales:
a)
b)
c)
d)
¿Que debe Producirse?
¿Cómo debe Producirse?
¿Para quién debe producirse?
¿En que forma se tomaran las decisiones?
21
Para ello describiremos cada uno de los problemas fundamentales existentes en la
economía pública:
a). ¿Qué debe producirse?
La economía pública parte de que los recursos son escasos sin embargo dichos
recursos se destinaran a la producción de bienes y servicios públicos, como los de
salud, educación, defensa nacional, construcción de carreteras, infraestructura, etc.
Al igual debe promover la producción privada, como son automóviles, casa,
alimentos, etc.
Esta situación la describimos utilizando una curva de posibilidades o frontera de
producción, que representara las distintas cantidades de bienes que pueden
producirse eficientemente con una tecnología y unos recursos dados; es decir, entre
bienes públicos y privados.
El siguiente gráfico Nº 1, muestra las distintas combinaciones posibles de bienes
públicos y privados que puede producir una sociedad. La sociedad puede gastar más
en bienes públicos (defensa nacional), pero únicamente lo puede lograr reduciendo
la parte disponible que se tiene para el la producción privada; por ejemplo veamos
el siguiente figura referida a la curva de posibilidades de producción:
Bienes
Públicos
PúBienes
Privados
N
G
E
Curva de Posibilidades
de Producción
I
0
Bienes Privad
Gráfico Nº 1. La Curva de Posibilidades de Producción, que representa el nivel
máximo de bienes privados que puede disfrutar la sociedad, para cada nivel de
bienes públicos. Si desea disfrutar de una mayor cantidad de bienes públicos, se
tienen que renunciar a algunos bienes privados. Por ejemplo, si nos desplazamos a
lo largo de la curva de posibilidades de producción de G a E, se logra aumentar los
bienes públicos, pero disminuyen los privados. Se dice que un punto como el I, y
que se encuentra por debajo de la curva de posibilidades, es ineficiente porque la
sociedad podría obtener una mayor cantidad tanto de bienes públicos como de
bienes privados si se ubicara más arriba(G o E). Y otro como el punto N, y que se
encuentra por encima de la curva esta es inalcanzable, porque con los recursos y la
tecnologías existente y que estan dados, no es posible tener al mismo tiempo esa
cantidad de bienes públicos y privados.
b). ¿Cómo debe producirse?
Implica las tecnicas de producción en la decisión de producir los diferentes bienes y
servicios existentes en el sector privado como en el sector publico, para ello se
22
deberá tomar la decisión de utilizar factores de producción: más capital o menos
trabajo o viceversa o de emplear tecnologías que consuman menos energía. La
política gubernamental pueden afectar la forma en que las empresas elaboran sus
bienes y servicios ya que la legislación de protección del medio ambiente logra
limitar los grados de contaminación que originen las empresas, las cotizaciones a la
seguridad social que pagan las empresas a sus trabajadores pueden encarecer el
costo del factor trabajo, lo que puede conducir a la utilización de técnicas de
producción menos intensivas en mano de obra.
c). ¿Para quién debe producirse?
La respuesta sera a la sociedad a quienes se les distribuiran los bienes y servicios
producidos a nivel nacional, es decir, a los diferentes ciudadanos que existentes en
la economía. El Gobierno tomará la decisión de cobrar impuestos para financiar su
actividad y participación a través de los diferentes programas sociales y los bienes y
servicios públicos que demandará la sociedad en general.
d). ¿En que forma se tomaran las decisiones?
Las decisiones que deberá tomar el sector público será para beneficiar a la sociedad
colectivamente y en su conjunto, primero deberá decidr el tamaño del Estado, sus
gastos que serán para la construcción de obras públicas como carreteras, puertos,
infraestructura, salud, educación agua, saneamiento, seguridad. Se debe entender
que las decisiones colectivas son más complicadas ya que no existe un mecanismo
direto para saberlo, sin embargo exista la consulta popular que es cara, otra puede
ser el referéndum; en general los bienes públicos son gratuítos no son rivales ni
menos excluyente como por ejemplo un parque de un vecindario en la que a nadie se
le excluye en su uso.
12. ¿Por qué el sector público utiliza modelos económicos?
Cuando se requiere evaluar una actividad económica o social se puede construir un
modelo, alguna vez necesitamos saber cual ha sido el resultado de alguna medida
tomada o en que forma una acción ha repercutido sobre algún sector, es decir, podemos
conocer con anticipación las consecuencias de algunas de las medidas tomadas por los
gobiernos, para ello los economistas utilizan los llamados “modelos”, es así que un
modelo aplicado en cualquier economía, lo que se intentara es describir en primer lugar
sus características básicas. Sabemos que la economía real es muy compleja, para poder
apreciarlo podemos preguntarnos que es lo que esperaremos que ocurra si conocemos
las variables que incidiran sobre el problema, lo que buscaremos es predecir sus
consecuencias como cuando decidimos un cambio de política, para ello tendremos que
distinguir las características esenciales, pero algunas veces hay elementos superfluos
que pueden estar sobrando. El economista deberá fijar las características (variables
medibles) al construir un modelo, se necesitará supuestos simplificadores, y que en
muchos casos prescindiremos de mucho detalle, aunque este no es un defecto sino una
virtud. Por ejemplo la sociedad puede precisar un modelo educativo que puede ser
construido a partir de una hipótesis de trabajo ya que el sector educación es muy
importante para el crecimiento económico pero que requiere ser demostrada con
algunos parámetros expresados a traves de variables que se correlacionaran como es: la
capacitación, las técnicas de aprendizaje, las horas de estudio,etc; otro de los estudios de
23
investigación podrian analizar las variables que ocasionan un aumento en el nivel
educativo en promedio de un país, asi como las que producen mejoras en su calidad.
La problemática educativa ha sido abordada por diferentes trabajos y desde diversas
perspectivas. Hay trabajos o modelos de investigación vinculados a la competencia
entre establecimientos educativos públicos y privados, quienes a través de una serie de
indicadores, han llegado a la conclusión que las familias numerosas tienen menos
probabilidad de elegir al sector privado en la educación de sus hijos. (Tomado de
Dennis Epple and R. E. Romano, 1998, “Competition between Private and Public
Schools, Vouchers, and Peer-Group Effects”, American Economic Review, 88 (1),
33-62.)
Tanto los matemáticos. educadores, políticos, asi como los economistas – utilizan
modelos para analizar y tener repuestas de los efectos de las distintas medidas. La
diferencia estriba en que los economistas intentan formular explícitamente sus
supuestos y asegurar de que estos sean coherentes entre sí, con los datos de que se
disponen.
CAPITULO II: ANALISIS DE LA GESTION PUBLICA
La gestión pública, es el conjuto de procesos y de acciones, mediante las cuales las
entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y netas a través de la gestión de
políticas, recursos y programas.
2.1 FINALIDAD DE GESTION PUBLICA.
La finalidad de la economía pública, es hacer una distribución más equitativa de la
renta, una mejor forma de asignación de los recursos económicos disponibles; mejorar
el nivel de empleo; lograr la estabilidad de los precios, tener un sector externo
equilibrado y satisfactorio y un crecimiento sostenido de la economía. Por otro lado la
gestión pública esta definida como el conjunto de acciones mediante las cuales las
entidades tienden a lograr sus fines, objetivos y metas, enmarcadas por las políticas
gubernamentales que tienen como objetivo suministra bienes y servicios, aplicando las
regulaciones necesarias de acuerdo al nuevo rol y las funciones del Estado..
La gestión pública en base a un nuevo paradigma emergente deberá orientar mejor las
políticas económicas y sociales atendiendo una demanda social más exigente con la
producción de más bienes y servicios gubernamentales de calidad,. necesitamos
desarrollar una cultura de cooperación que difícil y compleja pero que tenga la
capacidad para la inclusión socia,l es decir, orientada a la gestión por resultados.
Un enfoque nuevo que intente incorporar algunos elementos establecidas en la lógica
privada para ser transplantada a las organizaciones públicas es lograr una mayor
productividad en el uso eficiente de los recursos colectivos que requiere cada vez más la
población, es eliminar graduamente el modelo de gestión burocrática o tradicional hacia
una gestión por resultados, con políticas estratégicas de desarrollo y creándose un valor
público con equidad.social. (Tomado de IDEA Internacional. Oficina Región
Andina. Mayo, 2009).
24
2.2 LA GESTION PUBLICA POR RESULTADOS.
Es un proceso tecnico estratégico económico y político que vincula y relaciona al
gobierno como agente con la sociedad y en la que pueda crear un valor público, es un
enfoque de gestión que buscará el uso eficente, el incremento y sus impactos mediantes
políticas públicas e introduciendo la responsabilidad de los funcionarios en la obtención
de resultados. En nuestro país el Perú, se vienen dando las normas necesarias para su
aplicación y que estuvieron inicialmente expuestos en la Ley General del Presupuesto
Público para el año 2007; esta es una nueva forma de gerenciar los recursos públicos y
es un elemento muy importante en la implementación del “Proceso de Modernización
de la Gestión Pública” dada por la Ley No 27658, en el año 2002, la que introduce
además la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, en la
planificación estratégica y que debe estar concertada, con el sistema de monitoreo y de
evaluación, para la rendición periódica y pública de las cuentas del Estado; con ello se
estará dinamizando a la eficencia de las entidades públicas basadas en metas precisas y
concretas.para el beneficio de nuestra población.
1, ¿ Que es el sector Público?
Es el conjunto de instituciones y de entidades públicas cuyas actividades y operaciones
estarán bajo la responsabilidad del gobierno y sobre las cuales se ejerce un estrecho
control a través de políticas públicas; por otro lado es el propio sector público no
financiero (SPNF) el que está constituido por los sectores gobierno en general y
empresas públicas no financieras.
El sector público dentro de la economía tiene un importante rol ya que dispone de una
fuente de decisiones para la administración de los recursos escasos de las que carecen el
resto de los sectores y utiliza a la coacción (como acción prohibida para los otros
sectores - familias y empresas) para recaudar los tributos obligatorios y que sirven para
lograr su participación y el finaciamientos de sus actividades económicas y de los
programas sociales del gobierno.
La perspectiva para lograr una mejora en el gasto público, es conocer su calidad, saber
si los recursos públicos están siendo utilizados adecuadamente, si llegan a quienes
deberían llegar, se utilizan oportunamente y si generan los resultados esperados. Lograr
una mejora de la calidad del gasto público puede ser un proceso lento y complejo por la
diversidad y la interrelación de los factores implicados. En todo esto enfrentamos
restricciones como la ausencia de que el servicio sea calificado o profesional; asi como
la carencia de una legislación, con normas administrativas e instrumentos de gestión
orientados al cumplimiento de resultados de forma transparente y eficiente.
25
Gráfico Nº 2 Estructura del Sector Público No Financiero.
En el gráfico Nº 2 se aprecia que el Sector Público No Finaciero (SPNF), está
conformado por la agregación consolidada de las empresas estatales y las instituciones
que forman parte del gobierno general, en línea con las recomendaciones del Manual de
Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI en su edición 1986.Las empresas estatales
consideran sólo las empresas no financieras por lo que se excluye de esta definición a
COFIDE, al Banco de la Nación y al BCRP. La información de las empresas estatales.
El Estado se ha convertido en un ente regulador de la actividad económica al crearse en
el Perú, mediante la Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada
de los Servicios Públicos –Ley Nº 27332, a entidades como el Organismo Supervisor
de la Inversión Privada en telecomunicaciones (OSIPTEL); Organismo Supervisor de la
Inversión en Energía (OSINERG);Organismo Supervisor de la Inversión en
Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN); Superintendencia Nacional
de Servicios de Saneamiento (SUNASS). Todos ellos están adscritos a la Presidencia
del Consejo de Ministros, con personería de derecho público interno y con autonomía
administrativa, funcional técnica, económica y financiera.
2. ¿Cómo distinguimos al sector publico de los demás sectores de la economía?
Los aspectos que distinguen al sector público del resto de los sectores económicos es
que esta dirigido en parte por una autoridad central, quien ejercerá influencia sobre toda
la economía. El Estado garantizará sus principales actividades que estaran dirigidas
hacia la sociedad.
a) Las autoridades públicas estableceran objetivos distintos de los objetivos
proyectados por el sector privados (empresas y familias).
b) Las autoridades públicas por su poder de regulación dirigirá las acciones
de los otros sectores imponiendo su acción coactiva y obligando a los
otros sectores a pagar tributos.
c) .Las autoridades públicas direccionarán el presupuesto de la república
mediante normas establecidas las transferencias de recursos públicos
(ingresos tributarios) financiadores del gasto público.
26
d) Lograran generar los instrumentos para las acciones colectivas
materializándolas a través de sus actividades de que son de su
incumbencia, como proyectos y obras públicas, infraestructura necesaria
(carreteras, puertos maritimos, aereos, represas, hidroelétricas, etc.).
3. ¿ Por que aplicar la teoría económica en el sector público?
Es necesario tener en cuenta que existe una interrelación entre el sector público y el
resto de la economía. Para ello se requiere de la aplicación de la teoría económica con el
fin de lograr una evaluación, un análisis o una explicación satisfactoria de los modelos
especialmente cuando se toma decisiónes públicas, para eso el gobierno o sector público
construye modelos menores para cada algunas de las actividades de producción de
bienes públicos y que nos permiten responder aún número suficiente de problemas que
nos plantean los fenómenos económicos existentes; para ello es aconsejable utilizar
modelos sencillos para que las conclusiones seán fundamentalmente claras y concretas.
2.3 OBJETIVOS DE LA ECONOMIA PUBLICA.
La economia pública con la intervención del Estado, y su actuación en una economía de
mercado, debe utilizar los criterios esenciales de eficiencia y de equidad trazando dos
objetivos permitiendo alcanzar una asignación eficiente de los recursos que conduzcan
a tener un crecimiento económico equilibrado para ello se a trazado los siguientes
objedivos más importantes:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
Lograr un alto nivel de consumo privado corriente.
La satisfacción de necesidades colectivas
El afianzamiento del crecimiento económico
Una mejor distribución de la renta
Un mayor nivel de empleo
Un comercio exterior satisfactorio
Lograr la estabilidad de los precios
El uso eficiente de los recursos nacionales.
Para ello describiremos y explicaremos cada uno de los principales objetivos
mensionados:
1) Lograr un alto nivel de consumo privado corriente.
Las familias como unidad económica toma decisiones racionales, buscando
obtener el máximo bienestar al menor costo posible y como resultado de la
mejor combinación de recursos. Su decisión afectará su bienestar a lo largo del
tiempo, si deciden consumir más en el presente, ahorraran menos y consumiran
menos en el futuro. Por lo tanto habra un efecto acumulativo en las decisiones de
consumo y el ahorro de las familias las que contribuiran a determiorar la tasa de
crecimiento de la economia. Por esos muchas personas o familias consideran
importante mantener un consumo corriente relativamente bajo, para que de esta
manera tener una mayor capacidad de ahorrar y de invertir, por lo tanto logrará
asegurar un mayor consumo en el futuro.
27
2) Satisfacción de necesidades colectivas
El Estado brinda servicios públicos con el fin de satisfacer necesidades
colectivas, este deberá definir su alcance, señalando cuales son las necesidades
colectivas las que se obtendran sumando las necesidades individuales que son de
interés general y es lo que deberá suministrar la administración pública como
son los bienes públicos como defensa nacional, la justicia, seguridad, educación ,
salud, etc; y que son elementos fundamentales.
3) El afianzamiento del crecimiento económico.
El crecimiento económico se manifiesta a través del aumento de la renta y del
incremento de los bienes y servicios finales en una economía. Para ello
obtendremos una serie de indicadores económicos: como los de producción,
ahorro, inversión, balanza comercial favorable, el mayor consumo de energía, el
aumento del consumo privado, en salud-el aumento de las calorías y las
proteínas per cápita, etc. La mejora de estos indicadores nos podrían indicar una
elevación del estándares del nivel de vida de la población. Para lograr el
crecimiento se requiere aumentar los niveles de inversión neta y de un cambio
tecnológico en el país, correspondiéndole al gobierno promover la inversión y el
uso de tecnología avanzada en el sector privado sostenible en el tiempo.
4) Una mejor distribución de la renta.
Se conoce que existe una distribución de la renta desigual e injusta, la
repartición de los recursos materiales que es fruto de la actividad económica y
que son generados independientemente por los distintos estratos socioeconómicos. El problema es como esta repartido el ingreso, si esta es desigual e
injusta, implicara una tendencia perturbadora para la sociedad, por eso el Estado
de manera coactiva obligara a los agentes en general a que tributen; pagaran más
aquellos que tienen más ingresos a favor de una redistribución de la renta más
equitativa. La desigualdad no sólo tiene carácter pecuniario también lo es, en la
educación, en la crecienrte demanda de empleos especializados, la competencia,
la productividad, el genero, la raza tendran una fuerte influencia, por eso las
políticas públicas influiran sobre la redistribución del ingreso.
5) Un mayor nivel de empleo..
En principio las condiciones objetivas de los puestos y de las áreas de trabajo
son percibidas por los propios trabajadores y estaran en función de sus
necesidades individuales, de las características del trabajo y de su nivel de
especilización o de capacitación los que dependeran de las siguientes
condiciones:
a) La percepción del trabajador sobre la seguridad, el ambiente y los riesgos
que asumira y si estaran debidamente controlados.
b) La precepción del trabajador sobre la higiene del ambiente que podría
afectar su salud, concentración y estado anímico, si es limpio y si tiene
áreas verdes.
c) La precepción del trabajador de que es una organización que ha creado
un ambiente de cordialidad, con incentivos al recurso humano.
El gobierno debe generar niuevas oportunidades de empleos, mejorar los niveles
de sueldos y salarios, sin afectar en demasía la carga tributaria de los ingresos de
las personas naturales y jurídicas, diversificando y promoviendo nuevos tipos de
puestos de trabajo de acuerdo a nuevos requerimientos del país.
6) Un comercio exterior satisfactorio.
La actividad comercial es uno de los ámbitos más importantes de la economía de
un país; a través del comercio se venden bienes y servicios que son elaborados
28
internamente y se compran aquellos bienes y servicios que requerimos y que
provienen del exterior.
El comercio internacional permite el intercambio de bienes y servicios
bilateralmente como multilateralmente que se transan entre los diferentes paises
del mundo. Para ello estableceran una balanza comercial, en cuenta corriente y
de capitales las que se buscaran que esten equilibradas. El Perú sus
exportaciones están compuestas, por las exportaciones tradicionales, productos
agrícolas( algodón, azucar); pesqueros (harina y aceite de pescado)
mineros(cobre, plomo, zinc, plata, oro) y exportaciones no tradicionales
(textiles, conservas de pescado, espárragos, uvas, mangos, productos químicos,
metal mecánicos, minerales no metálicos, sidero-metalúrgicos y otros bienes
etc.) y otros que últimamente excporta como el gas natural. Los principales
productos que importamos son petróleo crudo, diesel, trigo duro, aceite de soya,
maíz duro amarillo, medicamentos para uso humano, automóviles, accesorios y
receptores de televisión, etc. En general debemos mantener un comercio exterior
satisfactorio o favorable.
7) Lograr la estabilidad de los precios.
Un país debe buscar en lo posible mantener estable los precios de los bienes y
servicios que produce y consume la sociedad; para ello es muy importante que el
Banco Central de Reserva (BCR) tenga que manter estable la moneda , el dinero
debe conservar en lo posible su valor en el tiempo, una forma de comprobarlo es
calcular cada mes los indices de precios al consumidor y finalmente medir el
nivel de inflación. Por otro lado las empresas deben disponer de toda la
información necesaria para decidir adecuadamente sobre sus inversiones para
posibilitar el aumento de la producción, por que las empresas necesitaran saber a
que precios se venderan sus productos, si la economía esta estable, evitando con
ello cualquier conflicto social. En períodos inflacionarios, los precios han
tendido a variar de manera imprevisible, generando una pérdidas en el poder
adquisitivos al comprar sus bienes y servicios los ciudadanos. Por otro lado la
inflación genera una disminución en el valor de los ahorros de las personas y de
las empresas; afectando a los más pobres que son el sector social más
vulnerable.
8) El uso eficiente de los recursos económicos.
Para el uso eficiente de los recursos el gobierno establecera reglas muy claras y
precisas de cómo debe funcionar el mercado; para ello se basará en respetar los
principios que subyacen a la intervención del Estado dentro de una economía de
mercado respetando los principios económicos, morales, éticos, de equidad y
ambientales especialmente este último ya que los males ecológicos están
presentes en la producción y en el consumo, que logren evitar la contaminación
del agua, el aire, la erosión de la tierra, el arrojo de los desechos minerales a los
rios, desechos orgánicos y basura al mar generando el deterioro del medio
ambiente en desmedro de las generaciones futuras; se necesita promover y
encontrar sistemas eficientes, adaptables, flexibles y sustentables que mitiguen el
sistema ambiental actual.
2.4 LOS INSTRUMENTOS DE LA ECONOMIA PUBLICA.
Una estrategia general trazada por los gobiernos dentro de una economía mixta
es conducirla hacia un nivel de estabilidad y de desarrollo a largo plazo y es
través del sector público institucional quien deberá tomar las decisiones en
29
materia de políticas públicas fiscales y monetarias lograr promover el
crecimiento de la economía, dentro de un clima de tranquilidad, y de bienestar
social de disminución de las desigualdades en la distribución de los ingresos, y
un adecuado control de la inflación para ello el gobierno utilizará algunos
instrumentos de políticas públicas como son:
1)
2)
3)
4)
La política fiscal
La política monetaria
Directamente mediante tributos: impuestos, tasas y contribuciones..
La actividad empresarial gubernamental.
Expliquemos cada uno de ellos:
1) La politica fiscal, lo hace a través del gasto y la inversión pública lo que
repercutira sobre la demanda agregada, esta abarca a los ingresos tributarios
y no tributarios por un lado y los gastos corrientes y de capital que se
ejecutan a través del Presupuesto General de la República(PGR) anualmente.
Logrando estimular el crecimiento de la economía; utilizando las acciones
“coactivas” para obligar a los agentes de la producción y el consumo a
tributar con el objeto de financiar su participación y hacer una redistribución
de los ingresos en beneficio de quienes tienen menos ingresos.
2) La política monetaria, lo hace a través del Banco Central de Reserva
(BCR) influyendo en los mercados financieros, para ello decide la emisión
de dinero(monedas y billetes), es decir, la cantidad de dinero en poder del
público y de los bancos, las relaciones monetarias conducen a establecer un
encaje bancario obligatorio, un control sobre las tasas de interés, la
fluctuación cambiaria en el mercado libre; sin dejar de lado su intervención
directa.
Pero debemos reconocer que hay cierta ambigüedad en los criterios de manejo
de cada instrumento especialmente cuando intentamos diferenciarlos, por
ejemplo:
a) El BCR maneja la política monetaria, toma decisiones sobre el control de la
emisión monetaria, la inflación, las tasas de intereses, el tipo de cambio, etc;
mientras que la política fiscal toma decisiones sobre las otras instituciones
estatales diferentes al BCR, la política fiscal se encarga de recaudar los tributos
para ser utilizados en el presupuesto y ser gastados, si estos son excesivos esto
obligará al gobierno ha endeudarse incurriendo en un déficit fiscal,
conducicendo a un aumento de la emisión monetaria y de la inflación, sin
embargo esta situación ya no se da a partir de que el gobierno dispuso la
prohibición de financiar déficit público y que eran entregados por el BCR al
darse una nueva Ley en el año 1990.
b) Un gasto público excesivo provoca una elevación de la inflación y va
disminuir el crecimiento de la economía lo que esta haciendo es influir en el
valor y en la circulación del dinero, que es parte de la política monetaria; por eso
resulta aventurado tratar de separar de manera simple ambos instrumentos ya
que estos actuaran de manera coordinada.
a) La intervención directa lo hace a través de los nstrumentos fiscales, obligando
a los agentes participantes en la economía a pagar coactivamente tributos de
diferentes tipos como son los impuestos directos e indirectos, las tasas
30
sectoriales (educativas, de salud, de domicilio, judiciales, etc.) y las
contribuciones ha través de los fondos pensionables, de salud y de vivienda
(aunque esta última ha desaparecido).
b) La actividad empresarial gubernamental, es la gestión propia del Estado de
todavía tener una serie de empresas públicas, las que se incrementaron en el
Perú, durante el período 1968-1980 (gobierno militar estatista) y que después ya
en los años 80s y 90s se vendieron las más importantes y otras se privatizaron
parcialmente.
2.5
FORMAS DE TRATAR AL SECTOR PUBLICO.
Un primer enfoque es tratar al sector público es tratarlo como ente autónomo,
construyendo una teoría que explique las acciones realizadas por las autoridades
públicas en diferentes momentos, habiendo tenido la economía un
comportamiento irregular afectado por un mal manejo del sector. El segundo
enfoque es tomar en consideración las diversas influencias que emanan de las
clases sociales y de los grupos de presión al asumir una perspectiva política.
El sector público a través del Estado tiene la necesiadad de financiar su actividad
y de brindar servicios públicos, para ello se apropia coactivamente de los
tributos para desarrollar sus actividades de servicios de carácter económicos
encaminadas a obtener los medios que le permitan satisfacer las necesidades
colectivas de las personas de menores ingresos o pobres mediante la realización
de obras y servicios públicos.
El intervencionismo del Estado significa que la acción pública esta encaminada a
regular la actividad tanto en el ámbito público como el privado, para ello este
fija normas jurídicas que deberan ser respetadas por todos. Intentando conducir
todas las acciones administrativas de manera eficiente en el terreno económico
sin afectar la actividades privadas dentro de un estado de derecho.
2.6 LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO
El Perú tiene una economía mixta en la que participan los entes públicos como
los privados que funcionan a través de la libre concurrencia de los agentes
económicos ya que el sector privado no logra abarcar todas las funciones
económicas es por eso que se hace necesario la intervención del Estado para
corregir las fallas del mercado. El gobierno tiene ahora muchas más funciones,
sin embargo según el economista Musgrave tres son las más importantes:
 La función de asignación de los recursos, en la que los bienes públicos no
pueden ser suministrados por los mecanismos del mercado, y para ello se
requiere de la intervención de la entidad pública quien lograra finalmente regular
las actividades económicas, proyectando las necesidades de la población; con la
construcción de obra públicas en alguna región o localidad asignando los
recursos necesarios con eficiencia para la obtención del óptimo de Pareto en
oposición al paternalismo del Estado
La producción de bienes privados sólo benefician a quienes lo pueden adquirir
teniendo como principal caracteristica la rivalidad y la exclusión que son los
elementos que guian este tipo de consumo; mientras que los bienes públicos sus
31
consumos no son rivales ni excluyente, los beneficios no se ven limitados, pero
sin embargo se muestran insuficientes y es esta la razon por la que el mercado
falla.
 La función de distribución, significa tener que aplicar políticas
redistributivas con el objeto de aliviar o reducir la pobreza, ya que el llamado
“óptimo de pareto” no resuelve el aspecto distributivo ya que existen en la curva
de posibilidades de producción muchos equilibrios eficientes en la asignación de
los recursos y en la distribución de estos, por ello se introduce el criterio de
equidad que es un juicio de valor ético, y es el momento en que el gobierno
tendrá que hacer un ajuste en el reparto de la renta o la riqueza del país vía la
obligación de pagar impuestos para lograr una adecuada redistribuición de los
beneficio de la sociedad. Esta redistribución se hara presupuestalmente mediante
el mecanismos del gasto público debiendo consensuar con los objetivos de
eficiencia y de equidad, evitando cualquier nivel de distorsión del mercado por
parte de los agentes participantes en la economía.
 La función de estabilización, involucra la utilización de políticas económicas
como presupuestarias con el objetivo de elevar las oportunidades de empleo, y
una razonable nivel de estabilidad en los precios y de conseguir una apropiada
tasa de crecimiento en la economía. Una política de estabilización exige que el
nivel general del empleo y de los precios dependan del nivel de demanda
agregada en relación con la producción potencial o de la plena capacidad de
compra de los precios vigentes, es decir, de las decisiones en el gasto las que
dependeran de los factores como la renta, la riqueza relativa del país, las
posibilidades de crédito y de las expectativas futuras..No existen mecanismos
automáticos para recuperar el nivel de empleo, aunque para algunas medidas
expansivas, se requerira de la utilización de políticas monetarias y fiscales que
al combinarlas buscaran obtener una incidencia directa sobre la demanda
agregada. El gasto público al ser expansivo logrará una transmisión hacia los
mercados privados; lo mismo puede suceder cuando reducimos los impuestos
tiene el mismo efecto expansivo, para los contribuyentes ejecutar cualquiera de
estas acciones generará un mayor nivel de renta y se esperara que haya un mayor
gasto en general.
La función de estabilización es de responsabilidad de los gobiernos pero se
aconseja que jamas los esquemas intervencionistas deban ser exagerados por el
contrario deben buscar de mantener y preservar el equilibrio macroeconómico
permitiendo conjugar las acciones entre el sector público y el privado, es decir,
que ambos deben actuar de manera conjunta.
32
CAPITULO III.- ANALISIS MICROECONOMICO DE LA ECONOMIA
PUBLICA.
En este capítulo se la analiza la teoria del bienestar en función de la teoría del
equilibrio general que es una rama de la teoría microeconómica, permitiendonos
dar una explicación global del comportamiento del consumo, la producción, y la
formación de los precios en una economia de mercado.
Los modelos generales modernos del equilibrio son complejos y requieren
computadoras para ayudar a encontrar soluciones numéricas.En un sistema de
mercado, los precios y la producción de todo los bienes, incluyendo el precio del
dinero y el interés, están relacionados. El primer intento en la economía
neoclásica de modelar los precios de toda una economía lo realizó Léon Walras,
en su obra “Los elementos de la economía pura” el cual nos proporciona varios
modelos, cada uno de los cuales tiene en cuenta una mayor cantidad de aspectos
de una economía real.
3.1 LA INTERVENCION DEL ESTADO EN UNA ECONOMIA DE
MERCADO..
En el campo económico hablar de la teoría del bienetar de la eficiencia social o
la teoría del óptimo son equivalentes y se pueden utilizar indistintamente, puesto
que para que una asignación de recursos proporcione el máximo bienestar a la
sociedad, lo consumidores deben estar logrando satisfacer sus necesidades de
consumo con la menor cantidad posibles de recursos, o viceversa, con un
dotación dada de recurse debe estar maximizando su satisfcción,. Esto significa
que se está haciendo un uso eficiente u óptimo de los recursos o se logra con
ellos el máximo rendimiento social.
El análisis de las condiciones de eficiencias se efectua de manera totalmente
abstracta, prescindiendo del sistema de propiedad de los recursos y es el camino
que siguieron Wilfredo Pareto y Enrico Barone para demostrar que la libre
competencia permite alcanzar los mismos resultados que se obtendrían en un
economía socialista centralmente planificada, supuestamente orientada a
maximizar el bienestar de la sociedad en su conjunto. La ventaja de la libre
competencia es que los consumidores y las empresas tienen total libertad para
tomar sus decisiones y no existe, por lo tanto, los problemas que se originan
cuando alguien les da ordenes desde arriba y los obliga a obedecer por la fuerza.
Lo que resulta difícil es definir una situación de máximo bienestar social por que
los economistas se suelen conformar con una definición restringida, pero
tremendamente útil para fines prácticos, que es el famoso “óptimo de Pareto”.
Demostraremos que la libre competencia garantiza una asignación óptima de los
recursos en el sentido de Pareto, con todas las limitaciones que este concepto
involucra.
Por eso debemos entender los escritos de Adam Smith que en 1776 en su
primera obra “La riqueza de las naciones” afirmaba que la competencia inducía a
los individuos, en la búsqueda de sus propios intereses privados, pero con ello se
fomentaba el interés público, como si fueran conducidos por una “mano
33
invisible” que los llevaría a promover un fin que no estaba en sus intenciones y
esta situación no es mala para la sociedad.(tomado de la versión castellana en
Fondo de Cultura Económica, México, 1958).
La importancia de la teoría de Smith se comprenderá al analizar las ideas sobre
el papel del Estado y que reinaba antes de los escritos de Smith. Era que estaba
muy extendida la creencia de que para servir de la mejor manera posible los
intereses del pueblo era necesaria la intervención del Estado. Esta teoría era
apoyada especialmente por la escuela mercantilista de los siglos XVII y XVIII y
que era partidaria de una intervención firme del Estado para fomentar la
industria y el comercio.
Sin embargo no todos los gobiernos se habían beneficiados con la prosperidad,
algunos países que tenían un gobierno fuerte y activo no habían florecido, al
dilapidar sus recursos en guerras o en proyectos infructuosos. La experiencia nos
ha demostrado que aunque a veces los gobernantes adoptan medidas que
parecían compatibles con el bien público, otras seguían una política que no podía
conciliarse con él, por mucha imaginación que se practicara, por el contrario
parecía que perseguían sus propios intereses a costa del intereses público.
Incluso los lideres mejor intencionados conducían frecuentemente a sus países
por el mal camino simplemente cuando cada individuo hace lo que redunda en
su propio beneficio. El egoísmo es una característica de la naturaleza humana
mucho más persistente que la preocupación por hacer el bien y, por lo tanto,
constituye una base más sólida para organizar la sociedad. Si el valor que tiene
un determinado bien para un consumidor es superior al costo de producción , el
empresario tiene la posibilidad de obtener un beneficio, por lo que decidirá
producirlo. Por otro lado si existe un método más barato para producir una
mercancía que el que se utiliza actualmente, el empresario que lo descubra podrá
producirla a un precio más bajo que las empresas rivales y obtener así un
beneficio.
En general las empresas buscaran métodos de producción más eficientes y de
nuevas mercancías que satisfagan mejor las necesidades de los consumidores.
Según esta teoría ninguna comisión gubernamental tiene que decidir si debe
producirse o no una mercancía; se producirá si pasa la prueba del mercado si los
consumidores estan dispuestos a pagar: Ni tampoco es necesario comprobar si
una empresa esta produciendo eficientemente; la competencia se encargará de
expulsar a los productores ineficientes.
Es necesario recordar que actualmente las economías occidentales son mixtas, es
decir, el Estado toma algunas decisiones, pero son las empresas y los hogares los
que toman la mayoría de ellas, pero existen muchas combinaciones. La mayoría
de los economistas defiende un criterio llamado eficiencia en el sentido de
Pareto en honor al gran economista y sociólogo franco-italiano Vilfredo Pareto
(1848-1823), propuso otra manera más interesante de evitar el problema el
problema de la distribución del ingreso, formulando la idea de que la
competencia genera una utilidad colectiva máxima, independientemente de la
distribución del ingreso y aún si las utilidades individuales no fuesen
comparables. Las asignaciones de recursos que tienen la propiedad de que
34
no es posible mejorar el bienestar de ninguna persona sin empeorar el de
alguna otra se dice que son eficientes u óptimas en el sentido de Pareto.
La eficiencia en el sentido de Pareto se puede ilustrar con la curva de
posibilidades de utilidad y lo podemos ver en el gráfico Nº 3. . Dicha curva
muestra el nivel máximo de utilidad que puede alcanzar una persona (por
ejemplo U1) dado el nivel de utilidad alcanzado por otra persona o un conjunto
de personas(por ejemplo, U2.)
Gráfico Nº 3: CURVA DE POSIBILIDADES DE UTILIDAD
Ut1
persona
N
A
Z
Curva dePosibilidades
de Utilidad
I
O
Ut2 (Pconjunto)
9de personas
Muestra que cualquier punto situado en esta curva es un óptimo de Pereto, como se desprende de
la definición de eficiencia adoptada. Puede decirse que existe más de un punto óptimo, ya que
puede pasarse de uno hacia otro sin costo alguno en terminos de eficiencia. Así por ejemplo , los
puntos A y Z ambos Pareto óptimo son indiferentes desde el punto de vista de eficiencia, ya que
el paso de uno a otro implica la mejora en el bienestar de uno de las personas y la pérdida de
utilidad del otro u otros. Pero cualquier punto situado dentro o debajo de la curva de
posibilidades de utilidad (como I ) es ineficiente en el sentido de Pareto , por que es posible
mejorar el bienestar de una persona sin que necesariamente empeore la situación de alguna otra,
y finalmente el punto fuera de la curva de posibilidades de utilidad ( como N) es inalcanzable en
el sentido de Pareto.
a) En otras palabras Vilfredo Pareto planteó de manera general el principio de
que una economía se encuentra en una situación óptima. si ya no es posible
mejorar la situación de uno o algunos agentes sin perjudicar a por lo menos
algún otro agente, si bien es cierto,que no existe una situación única de óptimo
de Pareto, si no muchas, y que es imposible decidir entre una de ellas, el
concepto tiene muchas implicancias útiles.
b) El principio del “óptimo Paretiano” fue reformulado por el economista
italiano, Enrico Barone, pero sin necesidad de utilizar el concepto de utilidad e
incluso la noción de curvas de indiferencias. El interés de Barone era establecer
las condiciones para el uso eficiente de los recursos en la planificación socialista,
lo condujo a buscar la mejor manera de utilizar variables fáciles de obsevar y
medir; demostrando que el nivel de utilidad de la sociedad en su conjunto es
proporcional al valor monetario de la producción total, que es lo que actualmente
conocemos como el producto bruto interno(PBI). También demostró que si los
precios son tomados como parámetros fijos, la competencia perfecta maximiza
el PBI total . Cualquier reordenamiento en el uso de los recursos que incremente
el PBI total va a estar, por lo tanto, contribuyendo al aumento del bienestar
social general. Esto significa que las personas que resulten dañadas por este
35
reordenamiento van a poder ser compensadas (al menos teóricamente) por las
personas beneficiadas, y todavía va a quedar una ganancia neta, susceptible de
ser distribuída entre los miembros de la sociedad.(Tomado de Barone ,Enrico,
“Il Ministro Della Produzione nello statu collettivista”, en Giornal degli
Economista, 1908),
Supongamos que el gobierno está considerando la posibilidad de construir un
puente. Los que desean utilizarlo están dispuestos a pagar más peaje de los
necesarios para sufragar los costos de la construcción y del mantenimiento. Es
probable que la construcción de este puente sea una mejora en el sentido de
Pareto, es decir, un cambio que mejore el bienestar de algunas personas sin
empeorar el de ninguna otra. Utilizamos el término “probable” por que siempre
hay otras a las que podría perjudicarse su construcción. Por ejemplo, si el puente
altera la dirección del trafico, algunas tiendas podrían ver reducida sus ventas,
por lo que empeoraría su bienestar.
Los economistas siempre están buscando mejoras en el sentido de Pareto. La
creencia de que ésas son mejoras y que deben realizarse se le conoce con el
nombre del principio de Pareto.
Un conjunto de cambios puede constituir una mejora en el sentido de Pareto
aunque cada uno de ellos por separado no lo constituya. Por ejemplo, una
reducción en el precio del arancel sobre el acero importado, no sería una mejora
en el sentido de Pareto (ya que empeoraría el bienestar de los productores
internos de acero del país) simultáneamente sería posible subir los impuestos
sobre la renta y utilizar los ingresos recaudados para subvencionar a la industria
siderúrgica; esa combinación de cambios podría mejorar el bienestar de todos los
ciudadanos del país, así como los del país extranjero que exporta acero.
3.2 LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD.
El objeto esencial de la economía del bienestar es ofrecer un modelo con el que
se puede realizar sistemáticamente alguna evaluación. Por ejemplo, tener que
evaluar un programa publico en la que suele exigir sopesar sus consecuencias y
poder medir la eficiencia económica, así cómo se distribuye la renta.
Se presenta las disyuntivas entre eficiencia y equidad. Veamos que sucede en la
economía sencilla de dos individuos que podemos denominar Jesús y Paul.
Podemos suponer inicialmente que Juan tiene 10 naranjas y Paul solamente 2.
esta situación parece injusta. Podemos suponer la existencia del Estado, este
intentara transferir 4 naranjas de Jesús a Paul, pero en la transferencia se pierde
1, por lo que ahora Jesús tiene 6 naranjas y Paul 5. hemos eliminado la mayor
parte de la desigualdad, pero en el proceso de la transferencia ha disminuido el
numero total de naranjas existentes. Existe una disyuntiva entre eficiencia – el
numero total de naranjas existentes – y la equidad. Esto constituye el núcleo de
muchos de los debates sobre la política publica, es decir, a cuanta eficiencia
tenemos que renunciar para reducir la desigualdad, se tendrá que perder 1 o 2
naranjas en la transferencia de Jesús a Paul. La cuestión crucial es la eficiencia,
la mejor forma de ayudar a los pobres no es preocuparse por la forma de dividir
el pastel, sino por aumentar su tamaño por hacer que crezca lo más rápido
36
posible, de que haya más bienes para todo el mundo. Estas son las discrepancias
en la elección social entre la equidad y la eficiencia.
Gráfico Nº 4 Curva de Posibilidades de Utilidad
Curva de Posibilidades de Utilidad
(Jesús – Paul )
Utilidad (Paul)
C
Utp
Utp
B
Utp
Utj
A
o
p
O
Utj Utjp Utilidad (Jesús)
Curva de Posibilidades de utilidades de Jesús y Paul. A medida que se transfieren naranjas de
Jesús a Paul la utilidad de Jesús disminuye y la de Paul aumenta. Al desplazarse del punto A al
B, el aumento de la utilidad de Paul parece mucho mayor que la de Jesús. Al desplazarse de B a
C, el aumento de la utilidad de Paul es aún mayor que la disminución de la utilidad de Jesus,
pero la disyuntiva ha cambiado de tal manera que la ganancia de Paul es menor que la ganancia
obtenida en el desplazamiento de A a B.
Supongamos que la economía se encuentra en el punto A, en el que Jesus
disfruta de mucha más utilidad que Paul. Desplazándose en sentido ascendente y
hacia la izquierda a lo largo de la curva aumenta la utilidad de Paul y disminuye
la de Jesus. Supongamos que transferimos naranjas de Jesús a Paul siguiendo
dos pasos, es decir, pasando del punto A al B y al C. Es evidente que eso
empeora el bienestar de Jesús. Como muestra la figura mostrada, la disminución
de la utilidad de Jesus es pequeña en comparación con el aumento de la utilidad
de Paul.
3.4 LA TEORI A DEL BIENESTAR Y EL OPTIMO DE PARETO.
Una de las preocupaciones de la teoría del bienestar es analizar los logros del
mercado en las decisiones políticas de distribución o asignación de los recursos
permitiendo su uso eficiente en beneficio de la sociedad; para ello utilizará los
criterios de optimilidad. Se argumenta que en ausencia de fallas de mercado, el
libre funcionamiento de los mercados competitivos conduce a la eficiencia El
equilibrio competitivo se consigue mediante el mecanismo de los precios los
que permitirá alcanzar una asignación eficiente.
El equilibrio competitivo se define como la igualdad entre la oferta y la
demanda, lo que involucra la igualación del costo marginal (CMg) con el
beneficio marginal (BMg) y el precio de cada producto
37
CMg = BMg= P
Esta condición sólo puede darse en la medida que la tasa marginal de sustitución
en el consumo de las familias, sea similar a la tasa marginal de transformación
en la producción de la empresa, para el mismo par de bienes o servicios.
MgS x y = TmgT xy
Esta igualdad es producto de la maximización de la función de utilidad de las
personas y de la maximización de los beneficios de las empresas,
respectivamente, que lleva en cada caso a la igualación de la tasa marginal de
sustitución con los precios relativos; y muestra una situación que no se desea ser
alternada ni por los consumidores, ni por las empresas.
Los procesos de óptimización suponen pleno empleo de los recursos de tal
manera que los equilibrios se producen en puntos de la frontera de utilidades y
de la curva de posibilidades de producción; por ello tales puntos resultan siendo
eficientes en el sentido de Pareto. Para ser más precisos describamos un artificio
gráfico que es muy útil en el estudio de los problemas del equilibrio general a
través del Diagrama de la Caja de Edgeworth, mostrando de manera explicita
como se construye la frontera de posibilidades de producción ilustrando los
intercambios voluntarios entre dos personas, la actividad económica
fundamental que sirve de base para los mercados organizados. Enumeraremos
las tres condiciones:
a) Eficiencia en el consumo o intercambio de bienes: los bienes deben
distribuirse entre los individuos de tal manera que no sea posible obtener
más ganancias realizando nuevos intercambios.
b) Eficiencia en la producción: la economía debe encontrarse en su
curva de posibilidades de producción.
c) Eficiencia en la combinación de productos: la economía debe
producir una combinación de bienes que reflejen las preferencias de los
consumidores.
Pero veámoslo con mayor amplitud:
a) Eficiencia en el consumo o el intercambio de bienes.
Es la condición que hace referencia a que las tasas marginales de sustitución
entre cualquier par de bienes deban ser iguales para todos los individuos:
TMgSxy A = TMgS xy B
Donde x e y son dos bienes cualquiera, mientras que A y B son dos individuos
cualesquiera. Se entiende que la tasa marginal de sustitución (TMgS) es la tasa
a la que un consumidor o individuo puede intercambiar un bien por otro, está
representada en un punto de una curva de posibilidades de utilidad y es
equivalente al valor absoluto que tiene la pendiente es ese punto.
38
El análisis del equilibrio general sobre el problema del intercambio de bienes lo
haremos inmediatamente, para ello utilizaremos el diagrama de la caja de
edgeworth que aparece en la gráfico Nº 5 inferior y que consideraremos el caso
de una economía en la que se intercambia una parte de la dotación inicial, para
ello agregaremos curvas de indiferencias para los individuos A y B. Por
ejemplo, la curva IA indica las combinaciones de x e y que le producen a A el
mismo nivel de satisfacción. Como de costumbre, la curva IIA representa un
nivel de satisfacción mayor que IA y IIIA representará un nivel mayor que IIA y
así sucesivamente. De manera general el bienestar de A aumenta cuando
avanzamos hacia el origen de B; y a su vez B experimenta una mayor nivel de
satisfacción a medida que nos aproximamos al origen de A.
Gráfico Nº 5 Equilibrio general del intercambio
Supongamos que la dotación inicial se encuentra en el punto D; A tiene OAx
unidades del bien X y OAy unidades del bien Y. B tiene OBx unidades del bien X
y OAy unidades de Y, esta dotación inicial coloca a A en una curva de
indiferencia IA y a B en su curva de indiferencia IIB. En el punto F, la tasa
marginal de sustitución para A, de y por x, esta dada por la pendiente de SS´,
esta es relativamente baja; A estaría dispuesto a sacrificar, por ejemplo, tres
unidades de X para obtener una unidad adicional de Y. Al mismo tiempo, B
tiene una tasa marginal de sustitución relativamente alta, como lo indica la
pendiente de RR´ y estaría dispuesto a sacrificar cuatro unidades de Y, a cambio
de una de X . No se puede determinar la razón exacta en que se intercambian los
dos bienes. Ahora si A es el negociante más hábil podrá inducir a B, a que
avance a la largo de IIB, hasta el punto OP2, con lo cual B recibirá todo el
beneficio, al pasar de IB a IIB y si al revés B es más hábil puede llevar a inducir
39
A al intercambio hasta el punto OP3, con lo cual A su nivel de satisfacción
aumenta de IIA a IIIA, mientras que el ingreso real de B permanece constante al
nivel de IB, finalmente la locación exacta dependera de la habilidad de las partes
y de sus dotaciones iniciales.
El intercambio continuará hasta que la tasa marginal de sustitución de X por Y
sea la misma para ambas partes. Si ambas tasas marginales son diferentes, una
de las partes, o ambas se pueden beneficiar con el intercambio, sin que ninguna
pierda.. En general el intercambio puede sólo puede ocurrir en puntos tales como
OP1, OP2, OP3 de la gráfica. El locus de DD´ al que llamamos la curva de
contrato o de conflicto, es una curva que une todos los puntos de tangencia
entre una de las curvas de indiferencia de A y una de las de B. Debo decir, que a
lo largo de este locus son iguales las tasas marginales de sustitución para ambas
partes.
Finalmente el equilibrio general del intercambio que ocurre en un punto
donde la tasa marginal de sustitución entre cada par de bienes es igual para
todos los individuos que consumen ambos bienes. El equilibrio en cuestión
no es único puede ocurrir en cualquier punto de la curva de contrato
(cuando hay muchas partes que intercambian).
a.1 Derivación de la frontera de posibilidades de utilidad.
En principio la curva de contrato, es un locus óptimo de Pareto obtenido en el
equilibrio general del intercambio en el espacio de los bienes, las mismas
indican dos pares de asignaciones de los bienes x e y dos individuos A y B: Tal
que la tasa marginal de sustituciones sea igual para ambos individuos. Por ello
podemos transformar este locus de equilibrio de interambio, un espacio de
bienes con su respectiva utilidad con su dotación, además obtendremos la
llamada frontera de posibilidades de utilidad relativa a la dotación total
particular de la gráfico Nº 5, y obtendremos la gráfico Nº 6, por ejemplo el
punto OP3 puede estar mediendo la escala de la utilidad de A, todos los puntos
de IIIA tiene un valor de 450, de igual modo en la escala de utilidad de B, todos
los puntos de IB tiene un valor de 200. podemos dibujar este punto OP3, con las
coordenadas 450 y 200 respectivamente y lo mismo sucede con los puntos OP2
con las coordenadas IIA(330) y IIB(380) y así sucesivamente.
Entonces podremos definir la frontera de posibilidades de utilidad como el locus
que indica el nivel máximo de satisfacción que puede alcanzar una de las partes,
para cualquier nivel dado de satisfacción que pued alcanzar una de las partes,
para cualquier nievl dado de satisfacción de la otra. La curva en cuestión
depende de la cantidad absoluta de cada uno de los bienes y de la proporción
total entre los mismos, o sea de x, y, e y/x (1)
(1) El lector debe recordar que los números que se asignan a la utilidad son arbitrarios en lo que se refiere a las
comparaciones intertemporales de utilidad. Por ejemplo 450 para B no necesariamente es mayor que 200 para A, aunque
para A 201 sea mayor que 200.
40
Gráfica Nº 6 Derivación de la frontera de posibilidades de utilidad
b) Eficiencia en la producción
En el tema del equilibrio general que tuvimos que analizar en el. anterior
acápite fue un modelo donde no existe la producción; los individuos o
consumidores simplemente intercambian las dotaciones de bienes x e y, es hora
de agregar al modelo básico un sector productivo. Entonces supondremos que
existe dos consumidores en la sociedad, A y B; también dos bienes que se
pueden producir que son x e y ; y que utiliza como medios para producirlos a
dos insumos o factores que son capital (K) y trabajo (L). Supondremos que están
dadas las funciones de producción de x e y:, y son fijas las dotaciones las
cantidades totales de los insumos o factores.
El análisis del equilibrio general de la producción es el mismo que el del
equilibrio del consumo o del intercambio; la única diferencia la encontramos en
la terminología: es decir, la dotación fija de los insumos o factores K y L
determinan las dimensiones del diagrama dela caja de edgeworth en el gráfico
Nº 7. Las funciones de producción de los bienes x e y, estan dadas y son
constantes, lo que nos permitiran construir un mapa de isocuantas de cada uno
de los bienes y que estan concebidas en las curvas IIx y IIy.
Si estamos en el punto F de la caja de edgeworth, que es el punto donde se
interceptan IIx y IIy en este punto la tasa marginal de sustitución técnica de K
por L en la producción de x, esta dada por la pendiente SS´, y que es
relativamente baja . El producto marginal de K en la producción de x es grande ,
en relación con el producto marginal de L. Se puede mantener el nivel de
producción IIx sustituyendo con una cantidad relativamente pequeña de L una
cantidad relativamente grande de K. En la producción y se puede dar la
situación contraria, como lo indica la pendiente de TT´,. la tasa marginal de
sustitución de K por L en la producción de y, es relativamente alta, o sea que se
puede liberar una cantidad relativamente grande de K al emplear una cantidad
adicional relativamente pequeña de L, de modo que se mantenga el nivel de
producción de IIy. Partiendo de un punto tal como D¨ la sustitución de insumos
o factores permitira a la sociedad llegar a OP2, o OP3 o cualquier punto óptimo
intermedio (OP). Si es OP2, la producción de x, es la misma que en DD´, pero la
41
producción de y aumenta al nivel de IIIy . En OP3 aumenta la producción de
x(IIIx) pero la producción de y es la misma (IIy).
Gráfica Nº 7 Equilibrio general de la producción
b.1. Derivación de las frontera de posibilidades de producción.
La curva de contrato esta vez corresponde al equilibrio general de la producción
también es el locus de puntos en el espacio de los insumos o factores, curva que
nos indica el nivel óptimo de producción de cada uno de los bienes,
correspondiente a cualquier distribución posible de K y L entre x e y. Con una
distribución de los insumos o factores que indica el punto OP4 de la gráfica Nº
8, establecemos 800 unidades de X y 150 unidades de Y, constituyen la
producción máxima que se puede obtener.
42
Gráfico Nº8. Derivación dela frontera de posibilidades de producción
c) Eficiencia en la combinación de productos
.
Es el establecimiento de la condición de que las relaciones marginales de
sustitución de los consumidores y las relaciones marginales de sustitución
técnicas de la producción (Productor) sean las mismas, es decir:
TMg S x y = TMgT x y = Px/Py ….
Ademas de que se igualen los precios relativos con la existencia de un mercado
competitivo donde, tanto los bienes como los factores o insumos productivos
tengan libre movilidad. En el gráfico Nº 9, se muestra la combinación de
productos en el punto OPE’ del gráfico pudiéndose expresar el equilibrio interno
en la producción, derivandose después, que la pendiente de la curva de
indiferencia se iguale a la pendiente de la curva de posibilidades de producción
reflejando en un sólo punto (pendiente F’) generando un óptimo de Pareto de
equilibrio (OPE).
Gráfico Nº 9. Eficiencia en la combinación de productos
43
3.5 Implicancias del criterio de eficiencia de Pareto.
La teoría del bienestar sostiene que, en ausencia de fallas de mercado, el libre
funcionamiento de los mercados competitivos conduce a la eficiencia económica, lo que
nos plantea la formulación de dos teoremas:
a) Primer Teorema : Todo equilibrio competitivo (o Walrasiano) lleva a una condición
de óptimo de Pareto.
b) Segundo Teorema: Toda combinación o punto óptimo de Pareto implica la existencia
de un equilibrio competitivo.
Podremos intuir que el equilibrio competitivo se logrará con la igualdad entre la oferta y
la demanda, lo que involucra la igualación del costo marginal (CMg) con el beneficio
marginal (BMg) y el precio (P) de cada producto, además en la medida que la tasa
marginal de sustitución en el consumo de las familias sea similar a la tasa marginal
técnica en la producción de las empresas. Esta igualdad es producto del proceso de
maximización
de la utilidad del consumidor y del beneficio del productor
respectivamente que se lleva a cabo con la igualación de la tasas marginales de ambos,
de los bienes x e y, con los precios relativos.
TMgSx y = TMgTx y = Px/Py
Este proceso de optimización supone pleno empleo de los recursos de tal manera que
los equilibrios se produciran en puntos de la frontera de utilidades y de la curva de
posibilidades de producción; tales puntos resultan siendo eficientes en el sentido de
Pareto.(Tomado de Roberto Urrunaga, Tami Hiraoka y Antonio
Risso”Fundamento de economía Pública” Apunte de estudio Nº43 U.Pacifico
2001.)
Sin embargo la deseabilidad relativa de x con respecto a y debe ser la misma para todos
los consumidores( suponemos); y ésta debe ser a su vez igual a la eficiencia relativa de
x con respecto a y , la cual debe ser la misma para todas las empresas. Esta condición
debe cumplirse para cualquier par de bienes cualquier par de consumidores A y B, y
cualquier par de productores (empresas). El lector se debe percatar de que, cuando x e y
no son dos bienes finales, sino dos insumos o factoress, la eficiencia relativa se refiere a
la tasa marginal técnica entre ambos: TMgTx e y; en otras palabras, la única manera de
que los recursos estén asignados eficientemente en una economía, es que todos los
consumidores y todas las empresas enfrenten los mismos precios relativos, para todos
los bienes y que estos precios reflejen sus respectivos costos de oportunidad. La figura
siguiente representa el caso más sencillo posible, de una economía donde todos los
consumidores tiene las mismas preferencias de tal manera que un mapa de indiferencia
cualquiera nos pueda ofrecer una buena representación, de tal manera que la sociedad
desee ordenar las distintas canastas posibles y eso sólo puede suceder (estado de
máximo rendimiento social) en OPE donde la curva de indiferencia de consumo es
tangente con la pendiente de la curva de la frontera de posibilidadses de producción;
otro punto de tangencia significa reducir la producción o el consumo dentro de cada
curva. La simplicidad con que queda determinado el estado de máximo rendimiento
social de esta figura no es, lamentablemente, una buena representación de la realidad, ya
que las personas no sólo tienen gustos distintos sino preferencias y es, por esta razón
que el criterio de Pareto no propone la determinación de un único estado de rendimiento
44
social; lo que conduce es a un ordenamiento débil, que admite una multiplicidad de
puntos o estados óptimos, y en la que pueden ser comparados entre sí.
El primer teorema fundamental de la economía del bienestar – es que las economías de
mercado sean eficientes en el sentido Pareto – exige que haya algo más que una cierta
competencia y entraña rigurosas condiciones, como la eficiencia en el consumo o
intercambio, en la producción y en la combinación de productos, y estas condiciones
normalmente sólo se satisfacen si en cada una de las empresas y en los consumidores
creen que no pueden influir en los precios
Son varias las razones por las que la competencia puede ser limitada, y es cuanto los
costos medios de producción disminuyen a mediada que una empresa produce más,
sabemos que las grandes empresas tienen una gran ventaja frente a las pequeña. Incluso
puede haber un monopolio natural, en la que es más barato que una única empresa lo
produzca todo, o que pueda ser eficiente con que sólo haya unas cuantas empresas.
Cuando los costos de transporte son altos, significa que los bienes que logran vender
una empresa no son sustitutos perfectos de los bienes que vende otro. La información
perfecta también puede significar que si una empresa sube su precio, no perderá a todos
sus clientes; ya que sólo se enfrenta a una curva de demanda de pendiente negativa.
3.6 Los fallos del mercado.
Muchas veces cuando el mercado no es eficiente solemos decir que éste falla. Esto
implica que las fuerzas del mercado a través de la oferta y la demanda no, nos esta
llevando a un punto óptimo de la curva de posibilidades de producción, es decir, los
resultados no son perfectos. Son situaciones en las que el mercado no, nos lleva a la
mejor asignación de los recurso, por ello se justifica la participación del Estado, pero
también necesitamos saber en que medida puede fallar éste. Ante ello es necesario
conocer las fallas del mercado, para después explicar cada una de ellas:
a)
b)
c)
d)
e)
La competencia imperfecta-monipolio,
Los bienes públicos
La externalidad o efecto externo.
La información imperfecta
La información asimétrica
a) La competencia imperfecta-monipolio, es cuando las empresas en el mercado
tienen una tendencia natural a la concentración y a la formación de monopolios;
generando una situación de negatividad, puesto que el monopolista tiende a producir
menos para cobrar precios mayores (mala asignación de los recursos de la economía
pues hay menos bienes y no se producen en el óptimo técnico o al mínimo costo
posible) al no haber competencia no hay incentivos para la innovación, la mejora del
producto o lograr una eficiencia productiva lo que genera que se produzca situaciones
de abuso de poder del monopolista frente a los consumidores y proveedores.
Un caso especial de monopolio natural que suele aparecer con la provisión de ciertos
servicios públicos; en algunos sectores donde hay rendimientos crecientes de escala,
resultando socialmente más barato que lo produzca una empresa encargada en vez de un
gran número de empresas competitivas. Ejemplos cuando el gobierno logra explotar una
empresa de telefonía, energía, ferrocarril, etc. Son empresas con altos costes fijos que
exigen un precio superior al coste marginal para poder generar beneficios, cuando se
45
pretende reducir ese precio para igualarlo al resultado competitivo (precio = coste
marginal) esto hará que la empresa genere pérdidas y el gobierno tenga que financiarlo
con impuestos o con alguna forma de discriminación de precios.
En condiciones de competencia, las empresas fijan un nivel de producción eficiente en
el sentido Pareto. Igualan el precio y al costo marginal de producción. Ver el Gráfico
Nº 10. Puede considerarse que el precio mide el beneficio marginal de consumir una
unidad más de bien; además los beneficios marginales son iguales a los costos
marginales. Pero en el caso de monopolio(competencia imperfecta), las empresas
igualan a los ingresos adicionales que se obtienen por la venta de unidad más - El
ingreso marginal – y el costo marginal. Con una curva de demanda de pendiente
negativa, el ingreso marginal tiene dos componentes. Cuando una empresa vende una
unidad más, percibe el precio de la unidad; pero para vender la unidad adicional, debe
bajar el precio que cobra por esa y por todas las anteriores; se asume una curva de
demanda con pendiente negativa.
Precio
Demanda
Ingreso Marginal
B
A
C
Qi
Qc
Costo Marginal = Costo Medio
Producción
Gráfico Nº10: Fijación del precio monopolista, sucede cuando la producción del
monopolista es inferior a la de competencia, es decir, es aquella en la que los beneficios
son nulos. Como consecuencia se produce una perdida de bienestar social.
b) Los bienes públicos.- En cualquier sociedad la mayoría de los bienes que se
consumen son privados y se intercambian en los mercados cumpliendo con los
principios de:
* Rivalidad en el consumo por que los bienes (por ejemplo una naranja) que
consume un individuo es adquiridos para su uso personal..
* Exclusión en el consumo, por que el individuo que no puede pagar el precio
del bien (una naranja), es excluido de su consumo..
Sin embargo el Estado tiene la característica de producir bienes públicos, es por eso que
la rivalidad distingue a los bienes privados (rivales) de los públicos (no rivales). Ahora
si el consumo de un bien es no rival, podría ser consumido por un grupo de individuos;
y su consumo no sería excluible; por ejemplo en el uso de un parque de la ciudad, las
personas que no paguen el precio del servicio pueden seguir usándolo no es excluyente:
es de uso público. Existen bienes públicos puros( defensa nacional = no rivalidad, no
46
exclusión); bienes públicos impuros (educación pública = no rivalidad y exclusión
incompleta) y es cuando la educación no es totalamente gratis.
En general los bienes públicos puros, básicamente tiene dos propiedades: no cuetan
nada y muchas personas lo pueden disfrutar, tiene un costo marginal nulo, en guerra el
costo de defender a una persona es igual que defender a un millón. El uso de un faro no
depende del número de barcos, es difícil que alguien pueda restringir si el barco es
extranjero, es imposible excluir a alguien.de los beneficios del faro. Los bienes
públicos(bien o servicio), en general estan disponibles a todos, mientras que los bienes
privados sólo pueden ser consumidos si los puedes pagar. El problema es que el
mecanismo de mercado tiende a producir una cantidad insuficiente de bienes públicos y
una excesiva de bienes privados..
c) La externalidad o efecto externo.- El intervencionismo estatal, es permitir
producir una cantidad óptima de bienes públicos los que deberían ser financiados por
todos a través de los impuestos con lo cual se internaliza la externalidad y no habría
free-riders (es el hecho que existan en el mercado individuos que se benefician de un
bien sin pagar por él y todavía critiquen luego al mercado diciendo que no permiten a
nadie satisfacer sus necesidades sin pagar un precio por ello) ni costos ni beneficios
externos sin internalizar, siendo algo deseable para cualquier país.
Una externalidad se ve explicada cuando todos los costos o beneficios de una actividad
de mercado recae en terceros, en otras personas distintas del productor o del consumidor
inmediato. Generandole al mercado una incapacidad para resolverlo ya que las
decisiones básicas de producción se logran comparando los costos marginales y los
ingresos marginales; pero cuando hay costos externos, no lo puede hacer ya que una
empresa privada no maximiza el bienestar social.
En otras palabras,una externalidad, es cuando la actividad de una persona o empresa
afecta positiva o negativamente a otras personas o empresa; por ejemplo, una
externalidad es negativa, es cuando una empresa vierte residuos mineros sin control
en un río y lo contamina, afectando el valor de uso del agua (para beber, lavar o
bañarse,etc.). La empresa no reflejará en su precio de venta el coste medioambiental de
su actividad contaminante (pagándole al costo un precio menor al real).
Este conflicto puede ser solucionado por el Estado con la imposición de impuestos
adicionales las que deberán pagar las empresas que contaminan (elevándose sus costos
totales, haciendo que el precio de venta de su producto suba). Una externalidad
positiva podría suceder cuando una empresa realiza un descubrimiento científico o
tecnológico el que beneficiara a la sociedad (el gasto de investigación lo realizó una
empresa, pero otras empresas se beneficiaran al usarlo reduciendo así sus costos de
producción). Se puede dar cuando un apicultor ubica sus colmenas cerca de una
plantación lo que genera efectos positivos en ésta última, ya que las abejas contribuirán
a elevar la productividad de la plantación, es decir, el apicultor está generando un efecto
externo positivo en la producción de aquella plantación.
d) Información imperfecta,.- En los mercados no existe información perfecta ante la
poca información o deficiencias de ellas y lo podemos notar a través de tres variables
importantes: calidad, precio y futuro:
* La calidad: Un consumidor no tiene información exacta acerca de la calidad
de ciertos productos o servicios; para ello es necesario que el Estado garantice
47
que cierta información en terminos de bondades del producto que se expenden
en el mercado estos deben estar etiquetado; que la higiene en su elaboración de
los productos esten garantizados, protegiendo la salud de los consumidor.
* El precio: Si algunos bienes y servicios tienen altos precios. El Estado debe
velar por que esten regulados, impidiendo que los precios sean abusivos
especialmente cuando se trata medicina para las personas operadas del corazón,
servicios de revisiónes tecnicas, de reparación de vehiculos automotores, los
productos financieros, el uso de tarjetas de créditos, etc.
* El futuro: Cuando la información no es amplia y existe la posibilidad de
contingencias que pueden suceder y que no estan consideradas en el presente,
existe una falta de información sobre incertidumbre ante las crisis financieras y
sobre el movimiento bursátil
e) Información asimétrica.- Es cuando en ocasiones no hay mercados completos, es
decir, la información es asimétrica y esta aparece de dos maneras:
* Selección adversa: por ejemplo una aseguradora no puede determinar con
exactitud qué clientes caerán enfermos y cuáles no. Esto le conducirá a cobrar
una cuota media a sus asegurados. Esto produce una discriminación en favor de
los individuos de alto riesgo y en contra de quienes llevan una vida saludable. Si
las personas con vida saludable renunciaran al seguro, las pérdidas esperadas
convertirían este mercado en imposible. El Estado establecerá cierta coberturas
en la provisión del servicio de seguridad social o regulará a través de normas de
solvencia para las entidades de crédito..
* Riesgo moral: Se da el caso cuando un asegurado influye sobre la
probabilidad de que ocurra una contingencia desfavorable para el asegurador sin
que éste lo observe. El asegurador vinculará el valor de una prima tomando en
cuenta el historial del asegurado. El riesgo que asumen las aseguradoras de
vehiculos automotrices de aquel que adquiere una prima de seguro contra
accidentes.
Finalmente frente a estas “fallas de mercado”, la intervención del Estado se torna
necesaria para “corregirlas”, este deberá definir los derechos de propiedad, y velar por
el cumplimiento de los contratos, lo que involucra establecer transacciones entre los
agentes económicos con total libertad..
3.8 LOS BIENES PUBLICOS PROVISTOS DE MANERA PRIVADA.
La provisión o gestión de bienes públicos no es de exclusividad del Estado, pudiendo ser
provisto también por el sector privado, lo podemos apreciar cuando una organización
privada suministran y apoya la ejecución de alguna obra pública por ejemplo:
a) La donación de fondos para la construcción de un albergue para niños.
b) Los clubes privados que ayudan benéficamente para salvar una vida con una
operación quirurgica.(corazón, ojos, etc) que es imposible hacerlo internamente,
c) Las teletones benéficas para el mantenimiento de un hospital especializado,
48
d) La venta de productos que ayudan a financiar acciones y que apoya a la población
de exterma pobreza.
El suministro o provisión por parte del sector privado de ciertos servicios que deben tener
iniciativa pública como es el alumbrado de las calles, pero que es sufragado por todos los
ciudadanos del municipio, cuando una asociación o núcleo de vecinos financian la
construcción de pistas, veredas, jardines, etc.
Lo puede hacer cualquier institución privada al gestionar y sufragar en beneficio de una
población que necesita como un bien público solicitar la autorización de una señal de onda
de radio y/o de un canal de televisión. Las compañias de telefonía fija, como movil que
mantienen una masiva demanda pública en la red y que en horas puntas, se produce una
sobre saturación del servicio generando que estas se vuelvan lentas o colapsen y en las que
el Estado puede ser propietario o co-propietario de este tipo o medio de comunicación. El
Estado tambien concesiona algunos servicios de cableado de las televisora por cable
otorgando licencias de funcionamiento que les permiten recaudar algunos ingresos.
CAPITULO IV: ANALISIS MACROECONOMICO DE LA ECONOMIA
PUBLICA
4-1 LA MACROECONOMIA Y EL PRESUPUESTO PUBLICO.
En este capitulo vamos a definir a la macroeconomía como el estudio del
comportamiento de la economía en su conjunto partiendo de un analisis de la evolución
de las variables agregadas, como el producto, el consumo, la inversión, el nivel general
de precios, el empleo, etc. de sus relaciones, así como los efectos de las políticas
gubernamentales sobre cada una de estas variables. Siendo la política fiscal una de las
ramas de la política económica que logra configurar la gestión presupuestaria del Estado
y sus componentes, como el gasto público y los impuestos como variables de control
que aseguran la estabilidad de la economía.
El presupuesto publico es un buen indicador del carácter contractivo o restrictivo de la
política fiscal, pero este responde automáticamente a los cambios en el producto bruto
interno (PBI), ya que el gasto público forma parte de éste, mientras que los impuestos
afectan a la renta disponible de las personas, empresas, al consumo privado, a la nueva
inversión que efectua el sector privado, asi como a los precios.
El nacimiento de la teoría macroeconómica keynesiana puso de manifiesto que las
medidas de política fiscal influyen en gran medida en las variaciones a corto plazo de la
producción, el empleo y los precios. El déficit fiscal puede ser consecuencia de la
disminución de los ingresos tributarios derivados de la recesion de la actividad
económica. La disminución del déficit tampoco significa que el Estado este aplicando
una política fiscal restrictiva con el fin de reducir el nivel del ingreso.
Una herramiewnta fundamental para el logro de una gestión pública sustentada con
criterios técnicos es la programación financiera estratégica que permite la previsión
objetiva de los factores que afectan las finanzas públicas y el crecimiento sostenido así
como su contribución en la toma de decisiones, adopción de medidas de políticas
49
económicas oportunas, que ayuden a preveer una solución con la anticipación a los
problemas.
Para lograr el avance del país, es imprescindible contar con herramientas institucionales,
técnicas actualizadas y operativamente activas, que posibiliten la información confiable
y oportuna, las coordinaciones necesarias entre los entes públicos para lograr el fin
común de alcanzar un elevado nivel de desarrollo social y un crecimiento económico
sostenible y equitativo, con una utilización eficiente y eficaz de los recursos disponibles
4.2. ANTECEDENTES DEL PRESUPUESTO.
En el Perú, la primera ley órganica del presupuesto, fue aprobada el 16 de setiembre de
1874; permitiendo la división del presupuesto en dos: uno de ingresos-gastos
permanentes y otro de ingresos-gastos nuevos. Incurriendo en el error de consignar
como ingreso permanente la renta de los contratos del guano; estableciendo que el
presupuesto es bianual y que no podrá existir déficit (respetando el principio de
equilibrio). La guerra con Chile nos sorprende y es con Prado, cuando el congreso
sancionó los presupuestos: bienios 1877-78 y 1879-80. En febrero de 1879 se aprueba
la ley de presupuesto para ese bienio, pero los acontecimientos posteriores hicieron que
los ingresos presupuestales sean destinadas al ejército y a la marina. Tras haber perdido
la campaña marítima, se inicia la campaña terrestre, y cuando Pardo viaja a Europa para
obtener créditos externos. Más tarde el ejercito chileno después de vencer en Tacna y
Arica, avanza hacia Lima.
Durante la guerra, se intentaron varias reformas; proponiéndose diversos planes para
afrontar la crisis, pero tuvieron muy escasos efectos: al producirse la ocupación chilena,
la vida financiera del país cayó bajo su tutela. El invasor tomo posesión de las aduanas y
otras rentas, aplicándolas no sólo a los gastos de ocupación, sino también para beneficio
del fisco del país vecino.
Terminada la guerra, y sin contar con las entradas del guano, se había perdido las
salitreras del sur, sin crédito externo e interno y con un país endeudado, se dió inicio a
una política de austeridad económica. El presupuesto general de 1889-90, fue el último
presupuesto bianual, ya que una reforma, modificó la Constitución para darle el carácter
de anual. Una nueva Ley órganica de presupuesto se aprueba en el año 1893, durante el
gobierno de Morales Bermúdez, éste no derogó la de 1894, sino más bien la
complementó. Esta ley reúne conceptos y principios fundamentales para una ordenada
vida financiera.
En el año 1894, particularmente estuvo convulsionado por las montoneras que
acechaban todo el país. El presidente Morales Bermúdez muere antes de terminar su
mandato, lo que aprovecha el segundo vicepresidente para dar un golpe de estado. Este
disolvió el Congreso y convocó a elecciones. Nicolas de Piérola se abstiene y es el
Congreso quien elige a Luís Avelino Cáceres; y es Piérola quien alista entonces a las
montoneras, con las que finalmente llega a la presidencia. Este gobierno se caracterizó
por la ejecución del presupuesto y manejo de los fondos públicos con honradez, puso
especial énfasis en el cumplimiento de las reglas presupuestarias y de la ley de
contabilidad de los ministerios en el año 1895. Dicha norma señalaba en su primer
articulo que los ministros son, directa e indirectamente, responsables por los gastos que
ordenen. Logra ordenar la separación material entre el agente ordenador del gasto y el
pagador; el presupuesto aumento notablemente iniciándose una época de estabilidad y
50
crecimiento a pesar de los déficit presupuestales acontecidos en los años en 1896, 1897
y 1898. Se estableció el patrón oro, el ordenamiento de la deuda interna, y el aumento
de las recaudación con la creación de la sociedad recaudadora de impuestos fiscales;
una sociedad anónima con capitales estatales y privados.
El presidente de la Romaña sucede a Nicolas de Pierola, el presupuesto para el año 1900
fue discutido normalmente en el Parlamento, pero más tarde por decreto, el Presidente
lo declara prorrogado hasta el año 1901. La oposición reacciono y combatió duramente
esta medida e incluso llego a acusar al gabinete de ejercer una dictadura financiera por
no convocar a una legislatura extraordinaria para aprobar el presupuesto. Tiempo
después, instalada la legislatura, la Cámara de Diputados y desaprueba la cuenta general
de ese ejercicio. A fines de 1902, Romaña vuelve a prorrogar el presupuesto para 1903.
Esto se repitió con los presupuestos de 1910 y 1912. Billinghurst, en 1912, solicitó al
Parlamento la prorroga del presupuesto de ese ejercicio y la autorización para hacer
modificaciones en el; obtuvo la autorización establecía que se aprobaría el presupuesto,
con cargo a recabar posteriormente la "homologación" de dicho procedimiento por parte
del congreso. Cuando fue derrocado Billinghurst, el Parlamento autorizo a R.Benavides
a prorrogar por duodécimas el presupuesto de 1912 para 1914. Por otro parte, la Primera
Guerra Mundial, ocasionó una situación de emergencia en el comercio mundial, que fue
afrontada en el Perú, con diferentes medidas entre ellas, dejar en suspenso la ley
orgánica de 1914
Los presupuestos de 1918 y 1919 fueron aprobados normalmente. Un golpe de estado
en 1919 lleva a Leguía por segunda vez a Palacio de Gobierno, del cual no saldría hasta
1930, con un presupuesto cuatro veces más grande por el uso indiscriminado del crédito
externo, con un ritmo de aumento de gastos de cerca del 40% al año.
En 1922, en pleno gobierno de Leguia, y por obra del ministro Abraham Rodriguez
Duranto, se dicto la ley N° 4598 ley orgánica del presupuesto que estuvo vigente hasta
1962. Durante sus 40 años de vida, esta ley fue completada o modificada por las leyes
5591 en 1926, 6475 en 1929, 6784 en 1930, 8488 en 1936, 10800 en 1947, 11539 en
1950 y 12676 en 1956.
Esta nueva ley orgánica trajo conceptos muy importantes e innovadores para nuestra
legislación como:

El presupuesto general debe contener en un sólo documento la previsión y
valuación de todas las entradas y gastos de la nación, bajo el principio de unidad (art.2).

El titulo III es el balance que en ningún caso puede arrojar déficit (art. 10).

La comisión del presupuesto de cada cámara puede introducir las reformas que
considere convenientes, conservando el equilibrio presupuestal. Se entiende que dentro
del limite fijado por la constitución, aunque no fue así (art. 12).
Durante la presidencia de Augusto B. Legía ocurre la primera modificación a la ley
orgánica de 1922 estableciendo la presentación de los ministros ante el congreso para
sustentar sus ingresos y sus gasto programados. La segunda modificación mediante la
ley N° 6475 y que ocurre también durante el oncenio. Se refiere al periodo
complementario para el cierre del ejercicio presupuestal.
En las postrimerías del régimen, se crea por ley N° 6784 la contraloría general de la
republica, como dependencia del ministerio de hacienda en paralela existencia al
tribunal mayor de cuentas, aunque la primera ya había sido creada previamente por
decreto del 26 de septiembre de 1921.
51
En 1930 un movimiento revolucionario, encabezado por el comandante Sánchez Cerro
desde Arequipa, derroca a Leguía. La crisis mundial del 29, había afectado el oncenio.,
para ello el Perú enfrento la crisis restringiendo el gasto publico y aumentando los
impuesto. La teoría de Keynes de aumentar el gasto publico para salvar la situación, fue
aplicada tímidamente en EE.UU. al comienzo por Roosevelt, ya que Hoover no atinoa
tener una solución adecuada, y poco a poco se logró que su país saliera adelante. En
nuestro país no será hasta Benavides (1933.1939) en que nuestra economía mostrara
signos de franca recuperación.
La junta de gobierno de Sanchez expidió el decreto del 2 de octubre de 1930, que
ordenaba a todos los funcionarios públicos el deber de hacer una declaración de bienes
antes de asumir su cargo, similar disposición se consigno en la constitución de 1993,
pero tampoco ha sido cumplida cabalmente un dato curioso es que por decreto ley N°
6893 se autorizo al ministro de hacienda a abrir un crédito extraordinario destinado a
regularizar los gasto de demando al movimiento revolucionario. Los que en otras
palabras significa, que derrocar a Leguía le costo al país S/. 170,000.00.
Durante el gobierno de Sánchez Cerro, de 1931 a 1933, se practico la prorroga por
dozavos, incluso algunos aprobados por el congreso constituyente. Este convocado por
Sánchez Cerro, elabora la constitución de 1933. En ella se vuelve a consignar en el
capitulo de las garantías nacionales y sociales, conceptos financieros: La ley regula la
presentación, aprobación y ejecución del presupuesto general. La publicación inmediata
de los presupuestos y de las cuentas de entradas y de gastos de todas las dependencias
de los poderes públicos, es obligatoria bajo responsabilidad de los infractores".
Establece el art. 10 creando un departamento especial (Contraloría), cuyo
funcionamiento estará sujeto a la ley, controlara la ejecución del presupuesto general
de la republica y la gestión de las entidades que recauden o administren rentas o bienes
del estado. El jefe de este departamento será nombrado por el presidente de las
republica con acuerdo del consejo de ministros. La ley señalara sus atribuciones".
Durante el gobierno del Arq. Fernando Belaúnde Ferry (1963-1968) siendo ministro de
Hacienda y Comercio Salazar Villanueva. Se promulga la ley N° 14816 Ley orgánica
del presupuesto funcional, modificada por la ley N° 15257 en 1964, ley N° 15682 en
1965, ley N° 16360, ley N° 16567 en 1967 y decreto ley N° 17129.
Esta ley tuvo muchos aciertos, entre ellos la de introducir el sistema de los presupuestos
por programas. Lamentablemente esto fue ocupado por una disposición dentro de la
misma ley; el articulo 36. Dicho articulo regula las iniciativas parlamentarias, que
disponían de no menos del 1% de los ingresos presupuestados, consignados en el pliego
Hacienda y Comercio, subpliego "iniciativas parlamentarias".
La ley N° 14816 que fue elaborada con más criterio técnico que las anteriores leyes
orgánicas, contenía las siguientes disposiciones:
a) Esta ley establece el proceso de programación, formulación, aprobación,
ejecución, control financiero y control de resultados.
b) Los créditos suplementario y extraordinarios serán aprobados por ley o decreto
supremo en caso de receso parlamentario. Después del periodo complementario,
los fondos no girados revienten al tesoro automáticamente.
c) La contraloría es un organismo autónomo con independencia administrativa y
funcional. Es la autoridad superior de control presupuestario. El tribunal mayor
de cuentas es un organismo integrante de la contraloría y expide fallos
definitivos en vía administrativa.
52
Corresponde también al primer gobierno de Fernando Belaunde, la creación del Banco
de la Nación en reemplazo de la antigua Caja de Depósitos y Consignaciones; y la
reforma tributaria que impulso del Ministro Manuel Ulloa, que no fue tocada por el
régimen militar que después surgio.
El gasto publico se incremento de once mil millones de soles al inicio del regimen y a
cuarenta mi millones al finalizar. Entre este aumento, cabe destacar, que en 1965 el
sector educación tenia una participación del gasto publico del orden del 29.4%
comparado al 14.8% de 1955, lo que representaba el 5.1% del producto bruto, siendo
una proporción superior a la de otros países de la región. También sobresale el
porcentaje asignado al sector de fomento(obras publicas) que ascendía a 16.8% en
comparación a 5.3% de 1955.
En 1968 el general Juan Velasco Alvarado (1968.1975) encabeza un golpe de estado,
que llevaría a la fuerza armada a conducir el país durante los próximos 12 años. El
gobierno revolucionario de la fuerza armada, como se denomino, gobierna sin congreso,
lo hace por decreto ley y decreto supremo. En 1975 se inicia la segunda fase del
gobierno militar, con el golpe de estado del general Morales Bermúdez (1975-1980).
Durante esos doce años el Perú cambió profundamente. El estado peruano comienza a
crecer sin ningún control. Aumenta el número de personas que dependen directamente
del gobierno. Diversas actividades consideradas estratégicas son reservadas para el
estado, y algunas empresas nacionales y extranjeras son expropiadas. Con inusual
determinación se expropiaron los activos de la International Petroleum Company. Y se
reorganizó la empresa Petrolera Fiscal, convirtiéndose en la gigantesca empresa estatal
Petroperu. La ley de reforma agraria expropio los complejos azucareros del norte desde
1969, extendiéndose a todos los grandes fundos particulares. Se creo la empresa minero
Perú encargada del monopolio en la comercialización de los minerales de exportación.
En 1970, con la ley de reforma industrial, se crearon las “comunidades industriales” con
el objetivo de incrementar la participación de los trabajadores en la gestión y en las
utilidades de las empresas manufactureras. Por esta ley debía reducirse la participación
del gobierno y de las cooperativas de trabajadores. Estas empresas serian conocidas
como de "propiedad social". Mas tarde estos conceptos se extendieron al sector
pesquero y minero. En 1972 las reformas llegaron al sector educación. Los conceptos
nacionalismo e independencia fueron llevado a los hecho.
Desde 1974 se comienza a sentir la crisis. El modelo no había respondido según lo
esperado. Se expande la masa monetaria sin respaldo real en la producción , el
presupuesto arroja déficit preocupantes, se habla de déficit de apertura, la gasolina (los
impuestos sobre ella) se convierte en el ingreso principal del gobierno y en el
descansara el presupuesto hasta hace pocos años, los gasto aumentan, la balanza de
pagos repite déficit, en siete años los gastos se cuadruplican, la planificación cobra la
mayor importancia pero no eficacia, la deuda externa aumenta con los años sin
considerar la capacidad de pago, la producción se estanca, las reservas del banco central
son negativas, no hay ahorro interno y las empresas estatales, en su mayoría, arrojan
pérdidas.
En 1975 ocurre el relevo de Velasco por Morales Bermúdez. Este intenta corregir la
crisis en curso, maniobrando cuidadosamente entre colaboradores de la primera fase que
permanecieron todavía algún tiempo en puntos clave. Entre las correcciones destaca la
revisión a la ley de comunidades laborales y la de propiedad social que fueron
perdiendo importancia. Sin embargo la situación se presenta bastante difícil. En 1978 el
53
aumento de precios alcanza el record de 74%. Para regresar el poder civilidad, el
binomio Silva Ruete-Moreyra hará esfuerzos para estabilizar la situación.
En 1979 la Constituyente dedico un capítulo al tema de la hacienda publica y otro al
presupuesto, dentro de los cuales destacan las siguientes normas:
a). La administración económica y financiera del gobierno central se rige por el
presupuesto que anualmente aprueba el congreso. Las instituciones y personas de
derecho público, así como los gobiernos locales y regionales se rigen por los respectivos
presupuestos que ellos aprueban. La ley determina la preparación, aprobación,
consolidación, publicación, ejecución y rendición de cuentas de los presupuestos del
sector publico, así como la responsabilidad de quienes intervienen en su administración.
b). Se destina al sector educación no menos del 20% de los recursos ordinarios del
presupuesto del gobierno central.
c). Creación de un canon para las regiones.
Con la Constitución de 1979 se estrena el segundo gobierno constitucional del Arq.
Fernando Belaunde Terry (1980-1985). Las crisis económica dejada por el gobierno
militar se agudiza. Esta vez el gobierno cuenta con mayoría de las camaras, pero sólo
intenta algunas reformas parciales al modelo dejado por los militares.
El gobierno de Belaunde termina con una crisis económica nunca antes vista, hasta
entonces. Los precios suben a un ritmo superior al 200 anual, con cambio del signo
monetario y con los escándalos de corrupción. Sin embrago, sucede una transición
democrática entregando el poder a otro gobierno elegido por el pueblo, en limpias e
indiscutidas elecciones.
En cuanto al presupuesto, lo elaboro la Comisión Bicameral de Presupuesto como
método de trabajo parlamentario. La ley orgánica en la práctica a duras penas se respeta.
Las modificaciones se introducen en la leyes anuales. Se respeta rigurosamente el
equilibrio presupuestales (en el papel); en realidad, se suceden en el tiempo los créditos
suplementarios, hasta llegar a degenerar los nuevos presupuestos. El primer presupuesto
aprobado por este gobierno no llegaba a los dos billones de soles; el último pasaba de
los veinte billones
En el periodo de gestión de 1985-90 del presidente Alan Garcia Pérez, el problema que
sobresale es el de la inflación que llegó a ser 2,.500 % acabando su último mes de
gobierno con un 50% de índice inflacionario. El aparente éxito obtenido en los dos
primeros años quedo debajo de la tierra por los siguientes años, con una moneda que se
evaporo en 5 años (el inti que paso al nuevo sol).
En este periodo el presupuesto era un ilusión, esto llego a ser tan grave que se pensó en
la tesis del presupuesto cero, sin considerar la inflación.
A decir verdad el presupuesto ni siquiera era aprobado ya que estaba siendo
desfinanciado, el déficit era inmanejable con un desorden fiscal mayúsculo.
Durante el período del gobierno de Alberto Fujimori 1990-2000 los presupuestos
fueron aprobados por el Congreso de la República y tiene como fecha límite el 15 de
noviembre de cada año y se ha continuado la costumbre en las gestiones de los
presidentes Alejandro Toledo Manrique, Alan Garcia Peréz y actualmente Ollanta
Humala.
54
4.3 LA GESTION PRESUPUESTARIA DEL ESTADO.
La gestión presupuestaria constituye uno de los principales instrumentos del Estado,
que permite que las entidades del sector público puedan lograr sus objetivos y metas
contenidas en cada uno de los planes operativo Institucionales (POI), asimismo es la
expresión cuantitativa, de conjunto y sistemática de los gastos que deberán ser atendidos
durante un año fiscal, en cada una de las entidades que forman parte del sector público,
proyectando la obtención de los ingresos tributarios y no tributarios que logren financiar
el gasto y su particiapción.
El ámbito en la que se desenvuelve el Presupuesto del Sector Público del Gobierno
Central, es tener que agrupar a todos los Presupuestos de las diferentes instituciones, las
que deberán estar aprobados mediante Ley, teniendo en consideración los niveles de
gobierno central, regional y Local, así como el presupuesto del Fondo Nacional de
Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) y sus empresas,
como de los presupuestos de las otras entidades señaladas en el Art. 2º de la Ley
General.
El Presupuesto del Sector Público de manera general, es un instrumento de
programación económica y financiera siendo este de carácter anual, es decir, debe ser
aprobado por el Congreso de la República (CR). Su ejecución se inicia el 1 de enero y
concluye el 31 de diciembre de cada año. Los presupuestos Institucionales (PI),
comprende a la totalidad de los ingresos y gastos públicos que deberán ser aprobados
conforme a Ley; apreciándose que queda prohibida la administración o gerencia de
fondos públicos, no autorizados bajo cualquier forma o modalidad, ya que toda
disposición en contrario, es nula de pleno derecho.
La planificación financiera estratégica se constituye en un elemento indispensable que
armoniza y da coherencia a las diferentes acciones que se requieren para impulsar un
proceso que optimice los recursos escasos y se constituya en el principal instrumento
para la formulación de la política fiscal, concretada en el. Presupuesto del Estado.
Establecer un presupuesto multianual de mediano plazo lo que involucra una forma
sistemática de aplicación de métodos de pronósticos, relacionados con el proceso de
elaboración de los presupuestos, más allá del ejercicio fiscal..
La justificación de los presupuestos de mediano plazo está dada fundamentalmente por
los siguientes elementos.

Necesidad del planeamiento estratégico en las acciones del Estado.

Lograr un mejor impacto económico de las medidas del gobierno.

Un mayor gasto social con resultados.

La utilización del SNIP en la inversión pública.

Los posibles gastos compartidos entre los diferentes niveles de gobierno.
La ausencia de planificación financiera puede provocar iliquidez en el Estado, que a su
vez, que ocasione que los gastos no esten financiados, se paralicen servicios vitales para
la población, tales como: la salud, la educación, la producción de alimentos, la
construcción de obras públicas, etc.
55
Si el Estado no definiera adecuadamente las prioridades a mediano plazo ni los planes y
estrategias económicas y financieras para la solución sostenible de las mismas, el país se
vería ante una política improvisada de inversión pública con las siguientes
consecuencias:
a. El descuido puede ocasionar tener una menor infraestructura productiva.
b. Que la infraestructura (inversión pública) este inconclusa por falta de recursos.
c. Que la inversión públicas no este relacionada con las necesidades de la gente.
d. Que la preparación técnica no pueda afrontar los procesos de competitividad
externa.
1 ¿ De que manera esta compuesto el presupuesto de las instituciones?
Esta compuesto por los gastos que como máximos pueden contraer las entidades
durante un año fiscal los que estarán en función de los créditos presupuestarios
aprobados y los ingresos que financian dichas obligaciones; por los objetivos y las
metas a alcanzar en el año fiscal por cada una de las entidades y están en base a los
créditos presupuestales que el respectivo presupuesto los tiene aprobados previamente y
se inicia al principio del año. Así como por todos los fondos públicos autorizados, y que
estan orientados a la atención de los gastos los que generaran el cumplimiento de sus
fines, independiente de la fuente de financiamiento y de donde provenga. Su percepción
es responsabilidad de las entidades competentes y se sujetan a las normas
correspondientes. Estos fondos sin excepción, son los ingresos de naturaleza tributaria,
no tributaria y que permiten su financiamiento los que servirán para cubrir todos los
gastos presupuestales del Sector Público.
2. ¿Cual es la estructura de financiamiento del Presupuesto?
La estructura de financiamiento esta contenidas en el proyecto de presupuesto público y
son:
a. Recursos Ordinarios.- Los que corresponden a los ingresos provenientes
principalmente de la recaudación tributaria. Los recursos ordinarios no están vinculados
a ninguna entidad y constituyen fondos disponibles de libre programación. Asimismo,
comprende los fondos por la monetización y los ingresos provenientes de la
recuperación de los recursos obtenidos ilícitamente en perjuicio del Estado-FEDADOI,
así como los otros ingresos que señale la normatividad vigente.
b. Recursos Directamente Recaudados.- Esta comprendido por los ingresos generados
por las Entidades Públicas y los administrados directamente por éstas, entre los cuales
se puede mencionar las Tasas, Rentas de la Propiedad, las Venta de Bienes y Prestación
de Servicios, entre otros; así como aquellos ingresos que les corresponde de acuerdo a la
normatividad vigente.
c. Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito.- Son aquellos ingresos que
provienen del endeudamiento público. Correspondiendo a los fondos de fuentes internas
y externa provenientes de cualquier operación de endeudamiento efectuada por el
Estado con instituciones comprendidas dentro del sistema financiero nacional con
Organismos Internacionales, Instituciones y Gobiernos Extranjeros. Asimismo, incluye
las asignaciones de líneas de crédito; y a las operaciones en el mercado de capitales.
d. Donaciones y Transferencias.- comprende a los fondos financieros no
reembolsables recibidos por el sector privado, público, interno o externo. Dichos fondos
no generan una contraprestación por parte de la entidad receptora.
56
e. Recursos Determinados.- comprende los fondos públicos provenientes
principalmente de impuestos cuyos ingresos de acuerdo a la normatividad vigente se
destinan al financiamiento de determinados gastos. Entre ellos podemos mencionar los
siguientes rubros:
a. Canon y Sobrecanon, Regalías, Rentas de Aduanas y Participaciones.Comprende a los ingresos que deben recibir los Pliegos Presupuestarios,
conforme a Ley, por la explotación económica de recursos naturales que se
extraen de su territorio. Asimismo, considera los fondos por concepto de regalías
y los depósitos del Tesoro Público que se efectúen para la constitución de
fideicomisos. También se incluye los ingresos por las rentas recaudadas por las
aduanas marítimas, aéreas, postales, fluviales, lacustres y terrestres del país.
b. Contribuciones a Fondos.- Considera los fondos provenientes de los aportes
obligatorios efectuados por los trabajadores de acuerdo a la normatividad
vigente, así como los aportes obligatorios realizados por los empleadores al
régimen de prestaciones de salud del Seguro Social del Perú. Incluye las
transferencias de fondos del Fondo Consolidado de Reservas Previsionales así
como aquellas que por disposición legal constituyen fondos para Reservas
Previsionales u otros fondos.
c. Fondo de Compensación Municipal - FONCOMUN.- Comprende los ingresos
provenientes del rendimiento del Impuesto de Promoción Municipal, Impuesto
al Rodaje e Impuesto a las Embarcaciones de Recreo.
d. Impuestos Municipales.- Son los tributos a favor de los Gobiernos Locales, cuyo
cumplimiento no origina una contraprestación directa de la Municipalidad al
contribuyente. Entre ellos, podemos mencionar al Impuesto Predial, de Alcabala,
al Patrimonio Vehicular; a las Apuestas; a los Juegos; a los Espectáculos
Públicos no Deportivos; a los Juegos de Casino; y a los Juegos de Máquinas
Tragamonedas.
3 ¿Cuál es la estructura del gasto de ejecución?
El Proyecto de Presupuesto de acuerdo al artículo 78º de la Constitución Política del
Estado presenta la siguiente estructura de instancias que ejecutaran el gasto:
- Sección I: Gobierno Central, que comprende a las entidades del Gobierno Nacional,
constituidas por los Ministerios y sus organismos públicos descentralizados, los Poderes
del Estado, los organismos constitucionalmente autónomos, así como las Entidades
Supervisoras, Reguladoras, Administradoras de Fondos y otros descentralizados no
sujetos al ámbito regional o local. En este último caso, las estas entidades se encuentran
asociadas a su respectivo sector.
- Sección II: Instancias Descentralizadas, se encuentran comprendidos los Gobiernos
Regionales, los Gobiernos Locales así como las Empresas y Organismos Públicos
Descentralizados.
5. ¿Cuáles son las fases o etapas del proceso presupuestario en un ejercicio
determinado?
El Proceso Presupuestario, es continuo, dinámico y flexible a través del cual se
programa, aprueba, ejecuta y se evalúa el desarrollo de las actividades, que realizan las
entidades del sector público, de conformidad con la Ley Marco de la administración
financiera del sector público, sus fases se encuentran reguladas genéricamente por la
Ley del Sistema Nacional del Presupuesto Público y son las siguientes:
57






La Programación.- Es lograr compatibilizar las estimaciones de los ingresos o
los créditos presupuestarios con la previsión de los gastos en función de los
objetivos institucionales establecidos por el titular de la entidad para el año
fiscal; esta sujeta a las proyecciones macroeconómicas contenidas en la Ley de
Responsabilidad y Transparencia Fiscal y que empieza en el Ministerio de
Economía y Finanzas a través de la propuesta de la Dirección Nacional de
Presupuesto Público(DNPP) la que es planteada anualmente al Consejo de
Ministros para su aprobación.
La Formulación .- Se determina la estructura funcional programática del
pliego o unidad ejecutora, la cual debe reflejar los objetivos institucionales,
debiendo estar diseñada a partir de las categorías presupuestarias consideradas
en el clasificador presupuestario respectivo. Asímismo, se determinan las metas
presupuestarias en función de la escala de prioridades y se consignan las cadenas
de gasto y ls respectivas fuentes de financiamiento.
La Aprobación .- Esta referida a analizar y discutir la conveniencia o
inconveniencias de los programas propuestos y como perfeccionarlos para su
aprobación.
La Ejecución.- Se refiere a como llevar a cabo la ejecución de los distintos
programas presupuestarios para alcanzar las metas fijadas.
El Control .- (Pre auditoría):En esta fase, se debe distinguir el control financiero
del control de ejecución de los programas En cuanto al control financiero de las
labores de pre-Auditoria, se verifican previamente la corrección de los gastos a
ejecutar a nivel de las unidades ejecutoras. Se considera a nivel contable,
controlar la marcha de los ingresos y gastos y el avance de los programas;
verificando el uso de los fondos asignados en el presupuesto
La Evaluación .- Se refiere a tener que evaluar el grado de cumplimiento de los
programas y si las medidas, metas y objetivos se alcanzaron.
La Programación Presupuestaria, se sujeta a las proyecciones macroeconómicas
contenidas en el art. 4º de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal.-Ley
27245 y modificada por la ley 27958.
5. ¿Que es Presupuesto por Resultados?
Según el art. 79º de la Ley de Presupuesto General de República del año 2007, el
Presupuesto por Resultados (PpR), es una metodología que se aplica progresivamente
al proceso presupuestario con una visión de logros de productos, resultados y el uso
eficaz, eficiente y transparente de los recursos del Estado a favor de la población,
retroalimentando los procesos anuales de asignación del presupuesto público y
mejorando los sistemas de gestión administrativa del Estado. El Presupuesto por
resultados(PpR), utiliza instrumentos de manera integral en la programación
presupuestaria estratégica, el seguimiento de productos y de resultados a través de
indicadores de desempeño y las evaluaciones independientes, entre otros que determine
el Ministerio de Economía y Finanzas en colaboración con las demás entidades de
gobierno.
Para ello el nuevo rol de los gobiernos regionales y locales es: en primer lugar articular
el sistema presupuestario y la planificación a nivel regional y local; en segundo lugar es
liderar la implementaciónde la gestión orientada al logro de resultados; el tercer lugar
establecer el sistema de rendición de cuentas; y quinto transparentar el uso de los
recursos con un adecuado sistemas de información.
58
6. ¿Qué es el Presupuesto Participativo?
Es un proceso donde se ponen de acuerdo las autoridadses elegidas y las organizaciones
de la población para precisar en qué y cómo se invertirán los recursos del gobierno
regional o local de tal manera que aporten al desarrollo dela localidad y hagan posible
que la población viva mejor.
7. ¿Qué es la rendición de cuentas?
Es el conjunto de acciones planificadas y puestas en marcha por las autroridades
regionales y locales: los funcionarios y los miembros del Consejo de Coordinación con
el objetivo de informar a la población acerca delas acciones y los resultados de la
gestión regional y local. En el caso de los gobiernos regionales estan obligados a
realizar comop mínimo dos Audiencias de rendión de cuentas.
8. ¿Cuáles son las instituciones que participan en el proceso de formulación y
aprobación del Presupuesto?
En el proceso de formulación y aprobación del Presupuesto dentro del Poder Ejecutivo
participan: la Diección Nacional de Presupuesto, El Vice Ministro de Hacienda, el
Ministro de Economía y El Consejo de Ministros y dentro del Poder Legislativo: La
Comisión de Presupuesto, la Cuenta General de la República, y el Pleno del Congreso a
continuación se describen los niveles de responsabilidad que les corresponden al Poder
Ejecutivo:
* La Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP): Es la responsable de la
confección del ante-proyecto de Ley de presupuesto, en coordinación con todas las
entidades públicas, dentro de los parámetros macroeconómicos indicados por el Vice
Ministerio de Economía; para tal efecto se realizan talleres y reuniones de coordinación y
de discusión con cada Pliego Presupuestal durante los meses de Junio y Julio.
* El Vice Ministro de Hacienda: Tiene como función revisar el anteproyecto, junto con
los proyectos de Endeudamiento y de Equilibrio Financiero.
* Ministro de Economía: También revisa y hace suyo los anteproyectos y los presenta al
Consejo de Ministros.
* El Consejo de Ministros: Debe evalúar, debatir y aprobar los anteproyectos y disponer
su remisión ahora en calidad de Proyecto de Ley de Presupuesto junto con el Proyecto de
Ley de Equilibrio Financiero y el Proyecto de Ley de Endeudamiento del Sector Público
al Congreso de la República, y lo debe hacer dentro del plazo que vence el 30 de agosto
de cada año.
Asi como también describimos los niveles de responsabilidad que les corresponden al
Poder Legislativo:
*.La Comisión de Presupuesto y la Cuenta General de la República: Son las que reciben
en primera instancia, los Proyectos de Presupuesto remitidos por el Poder Ejecutivo y
que debatiran para su aprobación, entre el 11 y el 22 de octubre, debiendo acudir al
Congreso el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía quienes
expondrán y sustentarán ante el Pleno del Congreso y la Comisión de Presupuesto, las
metas macroeconómicas, ingresos y egresos de los respectivos sectores. Al término de la
sustentación deberán ser remitidos inmediatamente, para su publicación en el diario
oficial “El Peruano” y derivarlos a la Comisión de Presupuesto.
* Pleno del Congreso: Es la instancia revisora, que debatirá y aprobará (o no) la Ley de
Presupuesto. El presidente de la Comisión de Presupuesto sustenta ante el Pleno del
Congreso los dictámenes de Presupuesto, Equilibrio Financiero y Endeudamiento
59
Externo. También participan el Ministro de Economía, el presidente de la Corte Suprema;
la Fiscal de la Nación; el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones y el Defensor del
Pueblo. Para su aprobación se requiere del voto de la mitad más uno de los Congresistas
presentes. Si el Congreso no aprueba el proyecto, entrará en vigencia el proyecto enviado
por el Poder Ejecutivo. El presidente promulga la Ley mediante un Decreto Legislativo.
9. ¿Cuáles son las instituciones que participan en el control del presupuesto?
El proceso de control del presupuesto es una fase del proceso presupuestario y se hace a
nivel contable, pues debe controlar la marcha de los ingresos y gastos; así como el avance
de los programas; la verificación del uso de los fondos asignados en el presupuesto
logrando participar en el control del presupuesto las siguientes instituciones:
* La Dirección Nacional del Presupuesto Público, quien realizará el seguimiento de los
niveles de ejecución de los ingresos y de los gastos respectivos del presupuesto
autorizado y de sus modificaciones.
* La Contraloría General de la República y sus órganos de control interno, quienes
realizaran las evaluaciones de los pliegos presupuestarios; supervisando el uso de los
fondos y el desarrollo de las funciones específicas que señalan las normas de control.
* El Congreso de la República, quién obligatoriamente realizará la labor de fiscalizar la
ejecución presupuestaria.
10. ¿Qué entidades no están comprendidas en el presupuesto público del gobierno
central?
No están comprendidas aquellas entidades que dada su naturaleza han sido excluidas por
disposiciones de la Ley Anual de Presupuesto de la República. Estas entidades son: El
Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros y los Gobiernos
Locales; asimismo, aquellas cuyos operaciones no son financiadas por el Tesoro Público
como son:
La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT); la
Superintendencia Nacional de Servicio de Saneamiento (Sunass); Organismo Supervisor
de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel);.Organismo Supervisor de la
Inversión en Energía (Osinerg); Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura
de Transporte de Uso Público (Ositran); Comisión Nacional Supervisora de Empresas y
Valores (Conasev); Comisión de Zonas Francas, Industriales y Turísticas; Centros de
Exportación, Transformación, Industria, Comercialización y Servicios (Ceticos);
Comisión de Tarifas de Energía (CTE);Fondos creados por dispositivo legal expreso que
cuenten con personería jurídica así como las Entidades que los administran, siempre que
éstas no reciban transferencias de la Fuente de Financiamiento “Recursos Ordinarios”;
Adicionalmente, están excluidas las entidades que se encuentran sujetas expresamente al
Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE),
es decir, las empresas públicas y Essalud.
11. ¿Cómo se aprueba el presupuesto de las municipalidades?
La Constitución Política del Perú y la Ley Orgánica de Municipalidades otorgan a las
municipalidades del país autonomía económica y administrativa en los asuntos de su
competencia. En tal sentido, el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) de cada
municipalidad es aprobada por el Concejo Municipal a más tardar el 15 de diciembre de
cada año y promulgado mediante resolución de alcaldía.
60
12. ¿Qué es un pliego presupuestario?
Cada institución pública es un pliego presupuestal y son estas las que deberan aprobar
las asignaciones económicas de carácter anual para el cumplimiento de sus actividades
así como los proyectos a su cargo, de acuerdo a los objetivos institucionales
determinados para el año fiscal. La creación o supresión de los pliegos presupuestarios
es autorizada por ley.
13. ¿Es posible que una institución sobrepase su presupuesto anual?
De acuerdo con lo establecido en las Normas I y II del Titulo Preliminar de la Ley N°
27209 – Ley de Gestión Presupuestaria del Estado, se encuentra prohibido incluir
autorizaciones de gasto que no cuenten con el financiamiento correspondiente, debiendo
mantener el equilibrio correspondiente, por lo tanto no es posible que un pliego
presupuestario realice gastos que no hayan sidos previstos y que no cuenten con su
financiamiento.
Sin embargo, en el supuesto que el pliego capte y obtenga o recaude mayores ingresos
durante el ejercicio, podrán gestionar la aprobación de un crédito suplementario para su
presupuesto, vale decir, una ampliación de su marco presupuestal, pero si este no fuera
el caso, el gasto que por su naturaleza y coyuntura no pudo ser previsto en el
Presupuesto de la entdad se podrá habilitar excepcionalmente una transferencia con
cargo a las reservas de contingencia del Ministerio de Economía y Finanzas, a fin de
preservar el equilibrio presupuestario.
14. ¿Qué necesita una institución para ampliar o modificar su presupuesto?
Las instituciones deberan cumplir con los requisitos que señala la normatividad vigente.
Sin embargo para ampliar o modificarlo debe solicitar lo mediante:


Un créditos suplementarios, que viene hacer un incremento de los montos de
ingresos y egresos autorizados en la Ley Anual de Presupuesto del Sector
Público, debiendo ser aprobados por Ley.
Las habilitaciones y transferencias de partidas, que son los traslados de recursos
entre pliegos presupuestarios, debiendo ser autorizados por Ley.
15. ¿Cómo se modifica el presupuesto, si los ingresos esperados no se alcanzan?
Cuando el Congreso de la República, aprueba un presupuesto, constituye una
autorización máxima de gasto, sólo puede ser modificado por Ley o por norma de rango
similar, reduciéndose excepcionalmente a los marcos presupuestales aprobados para los
respectivos Pliegos Presupuestarios. Adicionalmente, el Poder Ejecutivo podrá dictar
medidas de austeridad y de racionalidad que permitan reducir el gasto público,
concordante con la menor consecución de los ingresos públicos. Durante la ejecución
presupuestaria la Dirección Nacional del Presupuesto Público a través de la Asignación
y Previsión Trimestral y el Calendario de Compromisos lograra compatibilizar el
presupuesto con la real disponibilidad de los recursos fiscales.
16. ¿Los ciudadanos pueden fiscalizar la ejecución del presupuesto?
Si. a través del Portal de Transparencia Económica, e ingresando al módulo “Gobierno
Central”, los ciudadanos pueden saber no sólo los montos asignados a cada institución
sino además, en qué se gastan mensualmente los recursos asignados, es decir, cómo se
va ejecutando el presupuesto. Asimismo, a través de la Cuenta General de la República,
61
los ciudadanos pueden conocer la información consolidada de todas las unidades y de
los pliegos presupuestarios del Estado, incluyendo a los gobiernos locales y regioales.
17. ¿Cómo se mide el cumplimiento de los objetivos presupuestarios?
Se mide a través de la Evaluación de los Planes Estratégicos Institucionales y los Planes
Estratégicos Sectoriales de carácter Multianual (los llamados PESEM), que son
aprobados por el Ministerio de Economía y Finanzas y la Presidencia del Consejo de
Ministros. Los planes constituyen un importante instrumento para ejecutar y medir el
cumplimiento de los objetivos presupuestarios.
18. ¿Cuál es la relación del presupuesto con la Ley de Prudencia y Transparencia
Fiscal?
La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal(LPTF), esta vigente desde el año 2000, lo
que busca es asegurar que los gobernantes respeten los grandes equilibrios
macroeconómicos y la disciplina fiscal. Para ello, establece límites en el déficit del
sector público y se exige la formulación de un Marco Macroeconómico Multianual –
MMM, en la que el gobierno haga público sus proyecciones macroeconómicas para los
siguientes tres años.
La Ley de Presupuesto, precisamente, se formula en base a las proyecciones contenidas
en el MMM y también se preocupa por que los ingresos respondan a los gastos, de tal
manera de que no debe incurrir en déficits fiscales, tal como lo señala la Ley de
Prudencia y Transparencia Fiscal(LPTF).
19. ¿Qué es la reserva de contingencia en el presupuesto?
La reserva de contingencia, constituye una asignación presupuestal global, dentro del
presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas, destinada a financiar los gastos que
por su naturaleza y coyuntura no pueden ser previstos en los Presupuestos de las
Entidades de Sector Público.
20. ¿Qué es el fondo de estabilización fiscal?
Constituye un fondo adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas cuyos recursos son
intangibles y deben ser depositados en el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) o
en el exterior; en este último caso, se seguirán criterios similares a los que utiliza el
Banco Central de Reserva del Perú para las reservas internacionales. Bajo ninguna
circunstancia, los recursos del fondo de estabilización fiscal (FEF) podrán constituirse
en garantía o aval sobre préstamos u otro tipo de operación financiera.
21. ¿De que manera se puede describir la estructura del sector público?
Es importante describir los niveles en el gobierno y qué es lo contabiliza en la inversión
pública que es componente del PBI del país, por el lado del gasto. La máxima
agregación que empleamos es la del sector público no financiero (SPNF), que asumimos
que es la agregación consolidada de las empresas estatales y de las instituciones que
forman parte del Gobierno General en la siguiente gráfico Nº 10, se puede apreciar o
representar la estructura del SPNF.
62
Gráfico Nº 10 ESTRUCTURA DEL SECTOR PUBLICO NOFINANCIERO
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP)
Las empresas estatales están consideradas únicamente como empresas no financieras
por la que estan excluídas de esta definición a Cofide, Agrobanco, Banco de la Nación y
al Banco Central de Reserva. Por su parte, el Gobierno General cubre las operaciones
del gobierno central (presupuestales y extra-presupuestales), seguridad social,
instituciones descentralizadas, gobiernos regionales y gobiernos locales.
Los gastos del Gobierno General son clasificados como gastos corrientes y gastos de
capital. El gasto corriente comprende sueldos y salarios, compra de bienes y servicios,
transferencias, que incluye el pago de pensiones, así como el pago de intereses de deuda
pública. El gasto de capital es, como ya se mencionó, el gasto en bienes duraderos.
22. ¿Como se refleja el presupuesto en el sector público no financiero?
En términos generales el presupuesto, siendo un documento financiero se vera reflejado
el conjunto de gastos que efectuara el sector público anualmente mostrando el detalle de
los ingresos que preveen obtener para su financiamiento. De naturaleza vinculante y
limitativa de la gestión pública. Es trascendente en la administración pública y
expresan las prioridades económicas y políticas que serán asumidas durante un año.
24. ¿Cuales son las características del proceso presupuestario particularmente?
De acuerdo a su analisis de los presupuestos particularmente podemos visualizar cuatro
caracteristicas:
a) En la forma como se viene elaborando tiene un componente inercial, es decir, se
repite estructuralmente todos los años, los gastos de hoy representan en porcentaje los
gastos de mañana y muy especialmente cuando nos referimos a los gastos corrientes
(remuneraciones y bienes y servicios,etc).
63
b) Los pliegos presupuestales pugnan entre ellos para introducir más gastos adicionales
en el presupuesto de hoy, con el fin de que estos prevalezcan en los años posteriores,
(fuente potencial de ineficiencias). Algunos estudios comprueban que un poco más del
65% del gasto consignados en el presupuesto se considera como rígido.
c) El presupuesto está sujeto al poder discrecional del Ejecutivo, ya que una vez
aprobado por el Legislativo, este puede ser modificado (ampliado o recortado), y que es
controlado por la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP), osea el Poder
Ejecutivo.
d) Que durante los años noventa era usual no ejecutar una buena parte de los gastos de
capital (inversiones en infraestructura y de mantenimiento) con el fin de reducir el gasto
público por austeridad o en un contexto de recesión.
4.4 LA RIGIDEZ DEL PRESUPUESTO DE LOS AÑOS 1997-2005.
En los últimos cinco años del período (1997-2005), se ha acentuado la necesidad de
aumentar las remuneraciones de los trabajadores que laboran en el sector público,
exigidas por la población empleada en el sector, para ello el gobierno respondía en
algunos casos proveyendo algunas bonificaciones y otros reduciendo el presupuesto en
el gasto de capital para ser transferidos a gastos corrientes retrayendo la inversión
pública en el año 2005 en un 2.8% del PBI.
En este período la rigidez del presupuesto por presiones lograron un incremento algunos
pliegos presupuetales, permitiendo compromisos de gasto futuro, como la
homologación de sueldos en algunos sectores (gradualmente). Finalmente el Ejecutivo
optó por administrar el presupuesto de manera discrecional introduciendo motivaciones
políticas. Los gastos prespuestales aprobados por definición rígidos, estuvieron en
promedio del 84% y 85% en los años 2002 y 2003 respectivamente; el 91% en año
2004: el 94% en el año 2005; y el 95% en el año 2006.
4.5 RESULTADO ECONOMICO DURANTE LOS AÑOS 2006-2007
El Resultado Económico del Sector Público No Financiero (SPNF) fue positivo en el
año 2006, ascendiendo a 3,1% del PBI, superior en 1,0% al resultado obtenido en el
2006. El Gobierno Central presentó un superávit económico de 1,8% del PBI, mayor en
0,4% al obtenido en el 2006, debido a los mayores ingresos recaudados. Asimismo, la
presión tributaria ascendió a 15,4% del PBI, con lo que se incrementó en 0,4 puntos
porcentuales respecto del 2006, impulsado por la recaudación por Impuesto a la Renta y
por Impuesto General a las Ventas, en parte, como producto del dinamismo de la
actividad económica y al crecimiento de los precios internacionales de los minerales.
Ello incrementó la recaudación del sector minería, llegando a representar más del 50%
de la recaudación total por Impuesto a la Renta de tercera categoría.
En el últimos año, los precios de nuestras exportaciones, esencialmente las mineras, se
han elevado considerablemente incrementando los ingresos de las empresas
exportadoras, aumentando, consecuentemente, su pago por Impuesto a la Renta; no
obstante, en los próximos años se espera que esta tendencia se desacelere
moderadamente debido a las menores cotizaciones de nuestros productos de exportación
en el mercado internacional.
64
Es necesario señalar, que la tasa de incremento experimentada en la recaudación de
impuestos ha sido mayor a nivel de los medianos y pequeños contribuyentes, lo cual
evidenciaron tener un mayor eslabonamiento productivo así como una mejora
cualitativa en la base tributaria. Así, a diciembre de 2007, se han inscrito casi 49 mil
nuevos contribuyentes, alcanzando casi 3,9 millones de inscritos y más de 3 millones de
contribuyentes sin RUC entre trabajadores dependientes y pensionistas. Al respecto, se
debe destacar el papel cumplido por las llamadas Medidas de Ampliación de Base
Tributaria (retenciones, percepciones y detracciones). Estas cifras son consistentes con
la reducción en la tasa de morosidad a nivel de Principales Contribuyentes, la cual se ha
reducido a menos del 50% del ratio correspondiente al 2002, pasando de 13,2% a 6,1%
en 2007.
Asimismo, entre los hechos que resaltan en el año 2007, es lo referido a los ingresos
tributarios, destacando la reforma tributaria llevada a cabo entre diciembre del 2006 y
marzo del 2007 en el marco de las 44 facultades delegadas al Poder Ejecutivo para
legislar en materia tributaria. Las medidas implementadas estuvieron orientadas a lograr
un marco tributario más equitativo y que promueva la inversión y el crecimiento de
largo plazo. Asimismo, en julio y octubre de 2007 se tomaron medidas de reducción y
eliminación de tasas arancelarias, principalmente, en partidas relacionadas a bienes de
capital e insumos
Los gastos corrientes del Gobierno General se han incrementado en 7,3% y 4,4% en
términos reales en los años 2006 y 2007 respectivamente (tendencia contraria a la
evolución del PBI), mientras que la inversión pública lo ha hecho en 16,2% y 18,6% en
los mismos años respectivamente.
4.6 LOS GASTOS PRESUPUESTALES DURANTE LOS AÑOS 2001-2009.
Entre el año 2001 y 2009 el presupuesto se duplicó, pasando de S/. 36,127 millones a
más de S/. 72,000 millones , mientras que el gasto social (incluyendo educación y salud)
paso de S/. 17,751 a S/.38,217 millones, es decir, un aumento de poco más de S/.
20,000 millones osea 76%. Sin embargo, este incremento presupuestal ha tenido un
impacto menor al esperado esta pendiente mejorar la efectividad del gasto público y
asegurar que futuros incrementos presupuestales generen el mayor retorno económico y
social posible. Para ello se viene avanzando en la implementación de un sistema de
registro único de identificación de beneficiarios de los propgramas sociales; asi como en
la asignación de mayores recursos sobre la base de indicadores de resultados dentro del
esquema de PpR, el programa de modernización municipal y el registro de incentivos
municipales.
En el año 2010, la inversión pública alcanzó el 6.2% del PBI (el nivel más alto en 25
años); el MEF viene desarrollando un sistema de Presupuesto Multianual para atender
efectivamente la inversión pública y sus costos de mantenimiento.
En el siguiente cuadro Nº 1, podemos apreciar el comportamiento del gasto público
estadísticamente en sus tres niveles de gobierno: central, regional y local; asi como
también en el cuadro Nº 2. el Presupuesto General de la República por fuente de
financiamiento en el período 2009-2010:
65
Cuadro Nº 1 PRESUPUESTO GENERAL DE REPUBLICA POR NIVELES
DE GOBIERNO 2009 -2011 ( Nuevos Soles )
Niveles de Gobierno
2009
%
2010
%
2011
%
47 402 194 703
31 230 508 460
7 258 072 995
8 913 613 248
65.5
43.2
10.0
12.3
58 953 779 648
37 763 099 154
11 055 574 458
10 135 106 036
72.0
46.1
13.5
12.4
62 593 785 792
39 392 747 539
14 060 959 009
9 140 079 244
70.8
44.5
15.9
10.3
12 515 637 012
9 504 468 017
3 010 147 580
1 021 415
17.3
13.2
4.6
1.4
13 006 620 011
9 995 925 254
3 009 370 191
1 324 566
15.9
12.2
3.7
1.6
13 839 277 025
10 536 297 507
3 300 584 718
2 394 800
15.7
11.9
3.7
2.7
12 437 666 169
5 818 661 321
6 302 357 637
316 647 211
72 355 497 884.
17.2
8.1
8.7
0.4
100.0
9 896 879 038
5 818 483 106
3 654 797 757
423 598 175
81 857 278 697.
12.1
7.5
4.5
0.5
100.0
12 027 557 096
6 662 973 741
5 138 921 857
225 661 498
88 460 619 913.
13.6
7.5
5.8
0.3
100.0
GOBIERNO CENTRAL
Correspon. Al Gob. Nacional
Gastos Corrientes
Gastos de Capital
Servicio de la Deuda
INST. DESCENTRALIZAD.
Corres. A los gob. Regionales
Gastos Corrientes
Gatos de Capital
Servicio de la Deuda
Corresp. a los gob. Locales
Gastos Corrientes
Gatos de Capital
Servicio de la Deuda
Total
Elaboración propia Fuente: Diario El Peruano
Y los créditos presupuestarios correspondientes al Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y
Gobierno Locales están detallados en las siguientes líneas de acuerdo a la Ley de Presupuesto:
CUADRO Nº 2
EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA POR FUENTE
DE FINANCIAMIENTO 2009-2011 ( Nuevos Soles )
2009
Fuente de Financiamiento
Recursos Ordinarios
Recur, Directam. Recaudados
Recur.x Operac.Oficial. Créditos
Donaciones y Transferencias
Recursos Determinados
Total
47 432 500 000
7 098 102 118
2 992 516 944
344 453 366
14 487 925 456
72 355 497 884
%
65.5
9.8
4.2
0.5
4.2
100.0
2010
53 192 423 000
7 577 598 949
9 679 714 443
370 027 603
11 037 514 702
81 857 278 697
%
65.0
9.3
11.8
0.5
13.5
100.0
2011
%
59 230 605 379
8 096 753 521
7 851 617 261
522 958 192
12 758 685 560
88 460 619 913
Elaboración propia Fuente: Publicación del Diario El Peruano.
4.7 LOS PROCESOS DE COMPRAS DEL SECTOR PUBLICO.
Respecto a las compras que hace el Sector Público estas deben entrar a un proceso de
adquisición de acuerdo a la “Ley de Adquisición y Contrataciones con el Estado” y las compras
dependerán de los montos determinar el respectivo proceso de selección.
Los procesos de selección que deberan ser aplicados son por ejemplo: cuando se contrata una
obra pública; se adquiere bienes y suministros y para la contratación de servicios y de
consultoría. Para ello se deberá preparar una “Bases de la selección y de adjudición” debiendo
precisarse si se realizará una licitación, concurso de precios o una adjudicación directa, para ello
debe pedir autorización e informar a Consulcode, que es el organismo del Estado encargado
supervizar los procesos de selección y adquisición y que esta comprendido en el artículo 3º del
Decreto Legislativo Nº 1017, en la Ley de Contrataciones, cada proceso de selección se sujeta a
un número determinado de unidades impositivas tributarias (UIT) el valor de cada UIT varía
cada año siendo su valor en el año 2010 equivalente a S/. 3,650 nuevos soles.
66
67.0
(9.2
8.9
0.6
14.4
100.0
En el Cuadro Nº 3 se puede apreciar los montos autorizados por la Ley de Contrataciones, el
que va ha depender de los procesos de adqusición que se lleve a cabo y de los montos que como
máximo sean determinados.
a) La contratación de obras, estará de acuerdo al proceso de:
- Licitación pública, es cuando el valor referencial es igual o superior a trescientas
cuarenta
(340) Unidades Impositivas Tributarias (UIT).
- Adjudicación directa, cuando el valor referencial es inferior a trescientas cuarenta
(340) Unidades Impositivas Tributarias (UIT).
Pero cuando el monto del valor referencial de una obra pública sea igual o mayor a mil
ciento noventa y dos (1,192) Unidades Impositivas Tributarias (UIT), el organismo
ejecutor debe contratar, obligatoriamente, la supervisión y control de obras.
b) La adquisición de bienes y de suministros, se tendrá que hacer un proceso de:
- Licitación pública, si el valor referencial es igual o superior a ciento cuatro (104)
Unidades Impositivas Tributarias (UIT).
- Adjudicación directa, si el valor referencial es inferior a ciento cuatro (104) Unidades
ImpositivasTributarias (UIT).
Asimismo, lo dispuesto en el presente literal se aplica a los contratos de arrendamiento
financiero.
c) La contratación de servicios y de consultoría, esta referido a las prestaciones de empresas
de servicios, compañías de seguros y contratos de arrendamiento no financieros, así como
investigaciones, proyectos, estudios, diseños, supervisiones, inspecciones, gerencias,
gestiones, auditorías, asesorías y peritajes, se tendrá que hacer un proceso de:
- Concurso público, si el valor referencial es igual o superior a sesenta (60) Unidades
Impositivas Tributarias (UIT).
- Adjudicación directa, si el valor referencial es inferior a sesenta (60) Unidades
Impositivas Tributarias (UIT). La contratación de auditorías externas se realiza de
conformidad con las normas que rigen el Sistema Nacional de Control.
CUADRO Nº 3.
PROCESOS DE SELECCIÓN PARA LAS
COMPRAS EN EL SECTOR PUBLICO.
PROCESOS
A) ADQUISICION DE
BIENES
Y SUMINISTRO
B) CONTRATACION
DE OBRAS
C) CONTRATACION DE
SERVICIOS Y DE
CONSULTORIA
SELECCIÓN
MONTO
1) Licitación Pública
( = 104 UIT )
2)Adjudicación Directa
( = 104 UIT )
Igual o mayor a S/. 379,600
1) Licitación Pública
( = 340 UIT )
2)Adjudicación Directa
( = 340 UIT )
Igual o mayor a S/. 1’241,000
1) Concurso Público
( = 60 UIT )
2)Adjudicación Directa
( = 60 UIT )
Igual o mayor a S/. 219,000
Igual o menor a S/. 379,599
Igual o menor a S/. 1’240,999
Igual o menor a S/. 218,999
Elaborado por el autor
67
4.8 EL TRATAMIENTO DE LOS INGRESOS Y EGRESOS DE GOBIERNO.
El presupuesto del sector público, por ley debe estar equilibrado entre sus ingresos y
egresos esta prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamento
correspondiente, este debe contener el total de los ingresos y gastos contemplados para
el año fiscal. Debe comprender en su cuerpo normativo todos los presupuestos de las
entidades del Estado.
El presupuesto debe mostrar en detalle los ingresos, las fuentes de financiamiento, en
relación a los egresos. Los recursos públicos son administrados en forma común y
financiaran todos los gastos contemplados en la ley del presupuesto siendo una
atribución de la Dirección Nacional de Presupuesto Público(DNPP) quien deberá
efectuar la programación global de los ingresos y gastos teniendo en cuenta el programa
económico del gobiernoy las magnitudes e indicadores económicos-financieros,
proporcionados por las autoridades competentes del sector público.
Los ingresos del Estado son los llamados “recursos públicos” y tiene como atributo
financiar los gastos presupuestales anuales, los que se clasifican: ingresos corrientes.
25. ¿Cómo se clasifica económicamente los ingresos públicos?
De manera general dichos ingresos públicos se clasifican en:
-Ingresos Corrientes.- Agrupa a los recursos provenientes de los impuestos, tasas y
contrinbuciones, ventas de bienes, prestación de servicios, rentas de la propiedad,
multas, sanciones y otros ingresos corrientes.
-Ingresos de Capital.- Agrupa a los recursos provenientes de la venta de activos
(inmuebles, terrenos, maquinarias, etc), las amortizaciones por los préstamos
concedidos (reembolsos), las ventas de acciones del Estado en Empresas y otros
ingresos de capital..
-Transferencias.- Agrupan los recursos sin contraprestación y no reembolsables
provenientes de entidades del sector público, de personas naturales o jurídicas
domiciliadas o no domiciliadas en el país, así como de otros gobiernos.
-Financiamiento.- Agrupa los recursos provenientes de operaciones oficiales de
créditos interno y externo, así como los saldos de balance de años fiscales anteriores.
-Recursos Determinados.- comprende los recursos públicos provenientes
principalmente de impuestos cuyos ingresos de acuerdo a la normatividad vigente se
destinan al financiamiento de determinados gastos, por ejemplo el ingreso por Canon
por algún recurso natural.
26. ¿Cómo se clasifican los egresos del sector publico?
Respecto a los egresos o gasto público en general, se define como el conjunto de
erogaciones, que deben realizar las entidades con cargos a los créditos presupuestarios
aprobados en los presupuestos respectivos. para que puedan brindar prestaciones de
atención y de servicios públicos y que están de acuerdo al clasificador del gasto público
que emite la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP); la categoría del gasto,
comprende los gastos corrientes, los gastos de capital y el servicio de la deuda y que se
definen en la forma siguiente:
68
a) Gastos Corriente: corresponden a todos los gastos destinados al mantenimiento u
operación de los servicios que presta el Estado.
b) Gasto de Capital: corresponden a los gastos destinados al aumento de la producción
o al incremento inmediato o futuro del patrimonio del Estado.
c) Servico de la Deuda: corresponde a los gastos destnados al cumplimiento de las
obligaciones originadas por la deuda pública interna como externa.
4.9 LA DEMANDA AGREGADA Y EL GASTO PUBLICO.
La demada agreagada macroeconómica representa es el valor de la producción generada
por los agentes que participan en la economía tanto privado como público. Por el lado
del Estado esta representado por el gasto público ejecutado en términos de bienes y
servicios públicos asi como los gastos de inversión o de capital también ejecutados;
teóricamente la demanda agregada (curva) tiene pendiente negativa, la que indicará que
la producción real demandada disminuira cuando aumenta el nivel de precios.
La Demanda Interna esta compuesta por cuatro variables económicas: consumo (C),
inversión privada interna (I), gasto público en bienes y servicios (G) y exportaciones
netas (X).
La Demanda Agregada se desplaza cuando se modifica la política macroeconómica
(cambios monetarios o cambios en el gasto público, o en los tipos de impuestos) o
cambios exógenos en la producción externa o en las expectativas de la inversión.
El gasto público representa las compras realizadas por el Estado y esta ligada a las
decisiones que toma el gobierno en sus tres niveles a través del presupuesto público.
La política fiscal puede ser expansiva cuando se incrementa las compras debienes y
servicios, por parte del estado, elevendo directamente el gasto, las reducciones de los
impuestos o los aumentos de las transferencias elevan la renta disponible e inducen a
consumir más. Los incentivos fiscales como una deducción fiscal por inversión pueden
elevar el gasto en un determinado sector.
La política monetaria, el aumento de la oferta monetaria reduce los tipos de interés y
mejora las condiciones crediticias, elevando el nivel de inversión y de consumo de
bienes duraderos.
Puede existir una política fiscal expansionista cuando se toman medidas que generen el
aumento en el gasto público o reducción de los impuestos y una política fiscal
contractiva, cuando se toma la decisión de tener un gasto público gubernamental
reducido, o aumentar los impuestos, o a una combinación de ambas.
La teoría macroeconómica keynesiana puso de manifiesto que las medidas de política
fiscal influyen en gran medida en las variaciones a corto plazo de la producción, el
empleo y los precios.
69
Se conoce que un aumento de la inversión privada eleva la renta de los consumidores,
provocando una reacción en cadena del aumentos del gasto en cascada, pero cada vez
menor. Las variaciones de la inversión hace que se multiplican, y generen un aumentos
mayor en la producción llamado “efecto multiplicador” Este mismo mecanismo del
multiplicador no sólo se dá en la inversión privada, sino cuando hay una variación del
gasto público lo que se traduce también en una variación mayor de la producción. Esta
cuestión, analizada por primera vez por Keynes, llevó a que muchos economistas
recomendaran como instrumento para estabilizar el ciclo económico la utilización de la
política fiscal. En siguiente Cuadro Nº 4, muestra la estructura de la demanda agregada
de la economía peruana:
Cuadro Nº 4. Estructura Porcentual de la Demanda Agregada y del
Gasto Público en el Perú. 2000 – 2010.
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Demanda Interrna
100.9
100.8
100.7
99.6
96.4
94.1
91.3
93.3
99.8
96.4
97.1
Consumo Privado
71.2
72.3
72.1
70.9
68.4
66.1
61.8
61.5
64.0
65.4
61.9
Consumo Gobierno
10.6
10.7
10.1
10.3
10.0
10.1
9.5
9.0
9.0
10.3
10.2
Inversión Privada
16.3
15.5
14.8
15.0
15.1
15.5
16.4
18.2
21.5
17.7
19.2
Inversión Pública
4.0
3.1
2.8
2.8
2.8
2.9
3.1
3.4
4.3
5.2
5.9
Variación Inventario
0.0
0.2
0.8
0.6
0.0
-0.5
0.6
1.3
1.0
-2.1
-0.1
Exportaciones
16.0
15.8
16.4
17.8
21.5
25.1
28.5
29.1
27.3
24.0
25.7
Importaciones
18.0
17.5
17.0
17.5
17.8
19.2
19.9
22.4
27.1
20.4
22.8
Producto B. Interno
100.0
100.0
100.0
100.0
100,0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Gasto Público
14.6
13.8
12.9
13.1
12.9
13.0
12.6
12.4
13.3
15.5
16.1
Fuente: INEI-BCRP – Elaboración Propia
En el período (2000-2010), el gasto público represento en promedio el 13.7% del PBI,
esta evolución del gasto público se explica por los efectos en un incremento en la
recaudación pública en términos de una mayor presión tributaria. Se aprecia en el
cuadro que tanto las exportaciones, importaciones y la inversión privada ha venido
ganando mayor participación. Sobre el gasto público este a fluctuado entre los años
2000-2007, y a empezado a crecer en los útimos tres años, es decir, 2008, 2009 y 2010,
apoyada por el crecimiento de la inversión pública que tuvo un aumento porcentual
sostenible de 4.3%, 5.2% y 5.9% del PBI, respectivamente..
4.10 ANALISIS DE COYUNTURA: LA INFLACION Y LA INVERSION.
Durante el período 1968-1980, el Perú tuvo un régimen de gobierno militar que adopto
diversas medidas proteccionistas y de controles de precios que ocasionaron una fuerte
salida de capitales externos e internos que, produjeron fuertes desequilibrios externos
como fiscales. Durante el gobierno del Arq. Fernando Belaunde 1980-85, continuaron
los desequilibrios externos como fiscales, agudizándose aún más con la crisis
económica que padeció el país durante el gobierno de Alan Garcia (1985-1990) con los
déficit fiscales que nos tenía acostumbrado el propio gobierno y que le daba solución
utilizando al BCR para generar emisión de dinero inorgánicamente para cubrir los
70
déficit de la empresas públicas y que según el gobierno fomentarian el incremento de la
demanda, pero que ocasionaron períodos muy fuertes de hiperinflación.
Tal es así que entre 1988 y 1989 el PBI per-cápita cayó en 23%, en 1989, la inflación
llegó a bordear los 2,800%, se tuvo una presión tributaria que llegó a reducirse a 7%
sobre el PBI, la balanza de pagos tuvo un déficit de 12.5% sobre el PBI; en 1988, todos
estos resultados se reflejaron en un incremento del desempleo urbano de 4.8% en 1987
paso a 7.9% en año 1989 y una disminución del índice del salario real promedio de
100% en 1987 a 41% en 1989. es decir, el primer gobierno de Alan García (1985-1990)
terminó en medio de una profunda crisis económica; sin agregar la violencia de grupos
insurgentes y terroristas, como “sendero luminoso” y el movimiento revolucionario
Tupac Amaru (MRTA), que iniciaron sus acciones destructivas a principios de los años
80s, y concluyeron en términos de proporción en los años 90s, dejando al territorio
peruano en una situación de emergencia, constituyendose estos movimientos, en una
amenaza para el Estado y a la sociedad peruanas.(tomado de Efraín Gonzales de
Olarte “La Economía Política Peruana de la Era Neoliberal 19902006”.Edit.Pontificia Universidad Católica del Perú).
Durante el período de 1990-2000 el gobierno del Ing. Alberto Fujimori encontro al país
en una crisis económica (hiperinflación), crisis política (pulverización de los partidos
políticos y el terrorismo) y un proceso de desintegración social. Al final del gobierno
(octubre del 2000), dejó al país en una crisis económica recesiva, con desempleo, una
política de gobierno corrupta, crisis de reglas de comportamiento, pobreza y exclusión
social.
Los siguientes gobiernos conducidos por Valentín Paniagua (2000-2001), Alejandro
Toledo (2001-2006) y Alan García (2006-2011), utilizaron como principios económicos
el modelo basado en la doctrina neoliberal y sus recetas las que generaron estabilidad
económica con desigualdad social y exclusión, lo que hizo latente el conflicto y la
violencia social, ya que el Estado no logró reformarse fiscalmente y reestructurarse para
generar igualdad de oportunidades para todos los peruanos.
Como coyuntura económica es importante analizar cual ha sido el comportamiento de la
inflación y la inversión en nuestro país.
Conocemos que la inflación afecta a cualquiera de las inversiones que puedan realizarse
en el país ya sea en (renta fija, renta inmobiliaria, en bolsa, etc), sin embargo hay que
destacar que la renta fija es la que más se ve perjudicada que otras inversiones ya que
su margen es menor; la rentabilidad fija (ahorros, depósitos a plazo fijo, cuentas
corrientes remuneradas, bonos, letras, etc) ofrece al poseedor una rentabilidad nominal y
que no es real ya que la inflación afectará en gran o menor medida dicha rentabilidad
haciendola que esta sea menor. Por ejemplo si el depósito ofrece un 3% y la inflación es
2.5%, entonces para el inversor la rentabilidad obtenida será sólo de 0.5%
aproximadamente si no hay otros costos..
Lo normal es que el inversor espere que la rentabilidad nominal de su renta fija sea
muy superior a la inflación, que la rentabilidad real normalmente sea positiva, y no muy
baja, especialmente cuando el inversor recibe muy poco a pesar de mantener la
inversión durante un período de largo plazo.
71
Un inversor en acciones cuenta por un lado con las acciones y por otro los dividendos
repartido por esas acciones, igual que un inversor que posee varios departamentos en
alquiler, posee los departamentos y el alquiler que estos generan. Por otro lado cuando
el valor de las acciones sólidas a largo plazo, se revalorizan por encima de la inflación,
generan que sus activos (fábricas, instalaciones, edificios, etc.) y sus beneficios
aumentan por encima de la inflación.
En general la renta fija tiene una volatilidad muy baja, pero tiene una capacidad
muy pequeña para generar riqueza; en el caso de la rentabilidad de la Bolsa (empresas
sólidas que reparten dividendos de forma regular) es muy superior a la renta fija. Pero
debo decir que tambien hay momentos en que la renta fija es mejor opción que la Bolsa,
por que es mejor ganar poco que comprar acciones sobrevaloradas y perder mucho.
Pero veamos en el Cuadro Nº 5, el comportamiento en el Perú de la inflación y los
niveles de inversión como porcentaje del PBI
Cuadro Nº 5
NIVELES DE INFLACION E INVERSION EN EL PERU ( 1963 – 2010)
AñOS
INFLACION
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
6.0
9.8
16.3
8.9
9.9
19.2
6.3
4.9
6.8
7.1
9.5
16.9
23.5
33.6
38.0
58.1
67.7
58.5
75.4
64.5
111.2
110.2
163.4
77.9
INVERSION (% PBI)
23.7
21.3
21.8
21.9
20.1
16.5
16.2
16.1
17.8
16.4
21.4
26.4
25.4
23.1
21.5
20.9
22.2
28.5
33.0
33.2
24.7
21.6
19.3
20.6
Fuente: Gerencia de Estudios Económicos- INEI.
AñOS
INFLACION
INVERSION (%PBI)
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
85.9
667.0
3,398.6
7,481.7
409.5
73.5
48.6
23.7
11.1
11.5
8.5
7.3
3.5
3.8
2.0
0.2
2.3
3.7
1.6
2.0
1.8
5.8
2.9
1.5
20.7
18.6
16.5
16.5
17.3
17.3
19.3
22.2
24.8
22.8
24.1
23.6
21.1
20.2
18.8
18.4
18.4
17.9
17.9
20.0
22.8
26.9
20.7
25.0
Elaboración Propia
Durante el período de gobierno del Arq. Fernando belaunde Terry (1963-1967) nuestro
país, mantuvo un ritmo inflacionario en promedio de 10.1% y la inversión como
porcentaje del PBI en promedio fue de 21.8%. En el período del Gobierno Militar
(1968-1980) la inflación promedio fue de 25.5% mientras que la inversión en promedio
fue de 21% . En el Segundo Gobierno del Arq. Fernando Belaunde Ferry (1980-1985),
el ritmo inflacionario en promedio fue de 105.% mientras que la inversión en promedio
fue de 26.4%. En el Primer Gobierno de Alan Garcia Pérez (1985-1990) el ritmo
inflacionario en promedio fue de 2,342.3% y la inversión en promedio fue de 15.3% .
72
En el período del Gobierno de Ing. Alberto Fujimori (1990-2000) el ritmo inflacionario
promedio fue de 60.5%, mientras que la inversión en promedio fue de 21.3% . Durante
el gobiernpo de transición de Dr. Valentin Paniagua (2000-2001) el ritmo inflacionario
fue de 2%, mientras que la inversión el 18.8% . El gobierno de Alejandro Toledo(20012006) el ritmo inflacionario fue de 2.%, y la inversión en promedio fue de 22.2%.
Finalmente durante el Segundo Gobierno de Alan García (2006-2011) el ritmo
inflacionario en promedio de los cuatro años primeros fue de 3.%, y la inversión en
promedio fue de 23.9%.
Todo lo cual nos permite decir que la inflación realmente genera incertidumbre sobre
los niveles de inversión ya que en muchos períodos de gobiernos como el militar, civiles
como el segundo gobierno del Arq. Fernando Belaunde Ferry; el primer Gobierno de
Alan García y el gobierno del Ing. Alberto Fujimori la inflación en promedio fueran
mayores que los niveles de inversión, repercutiendo y ocasinando menores
oportunidades para los inversionistas y ocasionando un freno al crecimiento
económico y lamentablemente el aumento de la tasa de desempleo en nuestro país.
Finalmente el país debe ahorrar e invertir para lograr proteger el poder adquisitvo de la
población siendo importante recomendar el uso de los instrumentos financieros que
permitan que las tasas de interés sean mayores que la inflación; para ello debemos saber
diversificar nuestros ahorro e inversión; no olvidemos que se puede ahorrar a plazo fijo
durante un tiempo, alguna vez en moneda nacional y otras veces en moneda extranjera;
se puede comprar bienes raices (terrenos,departamentos, etc) que en el largo plazo
aumentaran su valor, debemos moderar nuestro consumo reduciendo los gastos
innecesarios hasta cierto punto y también liquidar nuestras deudas o pasivos financieros.
4.11. EL ESTADO COMO AGENTE REGULADOR DE LA ECONOMIA
La intervención del Estado en la economía esta permitiendo mejorar el bienestar social
de la población de menores ingresos y a la vez promover la competencia, no es política
de Estado controlar los precios como en algun momento un gobernante se atrevió hacer
en el Perú. El Estado tiene hoy con sus organismos públicos la opción de regular en
provecho de nuestros pobladores (consumidores), sin que ello signifique actuar en
forma empresarial; la función de regular consiste en garantizar las libertades
fundamentales que impidan la concentración y el monopolio, sin embargo, los
organismos reguladores pueden verse capturados por el poder económico, es decir,
instituciones encargadas de luchar por la libertad del mercado, pueden acabar sometidas
al poder de las grandes empresas privadas y ser puestas al servicio de sus intereses. El
Estado esta obligado a imponer normas de control muy precisas sobre los organismos
reguladores, orientadas a impedir que los reguladores se conviertan funcionalmente en
un poder económico y además no perder como agente, la capacidad de tener que
supervisar.
Durante los 90s, se produjo un proceso veloz de privatizaciones de las empresas
públicas peruanas, la mayor parte de estas fueron adquiridas por grandes empresas
privadas de capital transnacional y con gran dominio de los mercados. Siendo esta
situación un transito del monopolio público al privado; estas grandes empresas
obtuvieron del Estado condiciones favorables tributarias como es el caso de Telefónica
del Perú que declaró cero ganancias en su impuesto a la renta del año 2000, todo esto a
pesar de la conformación de organismos reguladores los que fueron creados durante los
73
años noventas, como parte del proceso privatizador.y que en la práctica no han podido
evitar las elevadas tarifas que pagan los consumidores por los servicios públicos que
brindan.. El código penal de 1991 contiene artículos relativos a la protección a los
derechos del consumidor como el art. 232 referido a los delítos contra la libre
competencia, sosteniendo que constituye una falta el abuso de la posición monopólica
con el objeto de impedir la libre competencia.
De manera general la creación de entes reguladores han cambiado las estructuras del
Estado y evitaron los continuos y fuertes déficit fiscales, que tornaban así inmanejable
la economía del país, las empresas públicas que pudieron ser vendidas y que eran
prestadoras de servicios públicos ( electricidad, como teléfonia, etc.) así como empresas
de carácter extractivo y comercial (las mineras, petróleras, pesqueras y las de siderurgía,
etc.). (Tomado de Viviana C. Aidar “El Rol del Estado a través de los Entes
Reguladores)
El Estado como agente regulador es tema importante que debemos analizar, para
conocer su responsabilidad histórica en su accionar y que evaluaremos en las
siguienbtes líneas:

El país requería lograr un equilibrio entre actividades públicas y privadas
con el fin de que actuen de manera conjunta.

Una provisión más eficaz y eficiente de los programas sociales con el fin
de disminuir los conflictos sociales.

Una mejor distribución del presupuestos en los tres niveles de gobierno
administrando con eficiencia los recursos escasos.
Una mejor organización política por parte del Estado es utilizar diversos instrumentos
que le permita alcanzar sus metas, el bien común, manteniendo una cohesión social que
eviten potenciales conflictos.
4.12 ANTECEDENTES DE LAS EMPRESAS PUBLICAS.
El Perú después del “Golpe de Estado” del 03 de Octubre de 1967 comandado por el
general Juan Velasco Alvarado, estableció un proceso de nacionalización y estatización
de empresas privadas que pasaron de manos privadas a ser empresas públicas, el aparato
del Estado creció, permitiéndose la existencia de empresas públicas en las ramas de la
actividad minera, pesquera, petróleo y telecomunicaciones, etc.
Este tipo de sistema del Estado estuvo vigente desde el año 1967 hasta el 1980 y se
caracterizó por la prestación de servicios públicos, y una fuerte concentración de los
poderes regulatorios en sus propias empresas y administradas por el mismo, el gobierno
militar no pudo impedir en la economía los constantes desequilibrios macroeconómicos,
financieros y presupuestales.
Fue recien en los años 80s en que la visión del Estado cambio hacia que la nuevas
actividad gubernamental era intentar privatizar las empresas públicas, y es el gobierno
del Arq. Fernando Belaunde (1980-1985), el que planteaba la apertura y la
liberalización del comercio exterior y la venta de empresas públicas ( inicios de
privatizaciones); el primer Gobierno de Alan García período (1985-90), planteaba la
74
continuidad, con una gestión de sólo pagar el 10% de la “deuda externa” a través de
nuestras exportaciones, motivando el enfrentamiento con los organismos financieros
internacionales ( Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Club de Paris, etc);
nuestra abultada deuda externa se consideraba impagable, lo que nos generó el cierre al
financiamiento por parte de estos organismos internacionales..
Recién durante el período 1990-2000 del presidente Alberto Fujimori, es decir, en los
años 90s, se produjo un cambio de funciones y de estratégia más agresiva para el
traspaso de empresas del sector público al sector privado como consecuencia de
procesos privatizadores y a la creación de organismos reguladores.
Se lograron innovaciones importantes cambiándose el ordenamiento jurídico e
iniciándose un leve proceso de reformas del Estado mediante un conjunto de agencias
gubernamentales autonómas y más organicas como las Superintendencias en las
actividades de tipo financiero, bancario y de pensiones Lo que significó que, el Estado
abandonaba su papel de prestador directo de los servicios públicos y, en contrapartida,
grupos empresariales privados deseosos de invertir conjuntamente con el Estado
(vendería parcialmente o totalmente el mayor accionariado, que poseía quedando una
cantidad menor del accionariado para el Estado), es decir, se convirtió en co-participe
de algunos servicios esenciales, dentro de un marco de regulación que pudiera reducir
los conflictos de las empresas privatizadas con los usuarios de los servicios.
Los entes reguladores a partir de ese momento actuarían como protectores de los
usuarios, ante el abuso posible de las empresas privatizadas y como un factor de
equilibrio al traspasar sus funciones al sector privado, pero con el control de agencias
estatales y que tenían autonomía administrativa.
Esta nueva acción gubernamental al crearse entes reguladores generaría:
aUna mejoría en los niveles de producción de bienes y servicios esenciales
al trasladarse al sector privado.
bIndependencia de los entes reguladores en el momento de fijar los precios
y tarifas haciendo cumplir las normas.
cEl traslado de un número reducido de personas que venian laborando en
las empresa públicas, ya que previamente se hizo un proceso de reetructuración
del personal con incentivos para renunciar.
dActuar con eficiencia al brindar servicios públicos en beneficio de los
usuarios, en los casos de las empresas Edelnor, Edelsur y Telefónica.
Sin embargo debemos mensionar que estos organismos de control y reguladores de la
actividad económica debieron algunas veces ser suplantadas por las gestiones realizadas
por las asociaciones de consumidores, las denuncias efectuadas por los usuarios en la
Defensoría del Pueblo, las cartas presentadas por los usuarios en los diarios, o por las
actuaciones de oficio basándose en artículos periodísticos denunciando algunos hechos,
no aplicaron las sanciones pertinenetes frente a los incumplimientos constatados por
parte de las empresas prestatarias de los servicios públicos y en otros caso se hiceron
parcialmente.
Pero es indudable que la gestión privada de los servicios públicos a domicilio como el
caso de telefónia, generó la mayor cantidad de reclamos; ante quejas de los usuarios del
75
servicio de telefonía fija y celular al suceder un terremoto y colapsar el servicio, ahora
la solución es utilizar mensajes en los celulares..
Los desafios o retos de los organismos reguladores es ahora como lograr después de
esta privatización una mejor prestación del servicio público. En segundo lugar es
sustituir los subsidios que otorgaba el Estado a través de tarifas sociales, la aplicación
de sanciones por tarifas no pagadas (multas e intereses moratorios). En tercer lugar las
deficiencias en el control de los entes reguladores es evitar las fallas que se pudiesen
generar debemos perfeccionar y legitimizar la labor del gobierno.
Los organismos reguladores fueron creado mediante diferentes dispositivos legales
como por ejemplo: La Ley 27332, publicada el 29 de julio del 2000, "Ley Marco de los
Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos", establece la
naturaleza de los organismos reguladores, ámbito de aplicación, facultades, así como, el
financiamiento de los mismos. Teniendo como funciones la de regular, fiscalizar y
sanciónar mediante la normativa, solución de controversias y reclamos, creandose
también el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones
(OSIPTEL) en el año 1991; La Ley 25868, creó el Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) en 1992
encargado entre otras cosas de la protección del consumidor; La Ley 25965 creó la
Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) en el año 1992; la
Ley Orgánica 26520 creó y puso en funcionamiento la “Defensoría del Pueblo”en el año
1993; El Decreto Ley 26734 creó el Organismo Supervisor de la Inversión de Energía
OSINERG) en el año 1996, y de OSITRAN que el Organismo Supervisor de la
inversión en transporte.
.4.13 EL GOBIERNO Y EL AHORRO NACIONAL
El ahorro nacional se encuentra influenciado y determionado por las políticas
económicas que aplica el gobierno (éste puede afectar las tasas de interés y otras
variables que afectan el ahorro). Por ejemplo: Los cambios en las tasas de interés,
pueden hacer que los ahorristas se sientan insentivados o desalentados para ahorrar. Es
evidente que un aumento en las tasas de interés puede hacer que los ahorristas tengan
más razones para disminuir su consumo y lograr ahorrar, o bien puede tener un efecto
opuesto. Una variación en el nivel de los ingresos, pueden generar dos efectos
conocidos como efecto ingreso y efecto sustitución en la demanda de los bienes. Así
como también el aumento de las tasas de interés puede incentivar a los ahorristas a
consumir menos para ahorrar más, o que puede suceder un mayor rendimiento del
ahorro, se pueda cumplir la meta de acumulación prevista destinando una porción
mayor del ingreso al consumo presente.
El gobierno puedes decidir solicitar un mayor crédito o prestamos al sistema financiero
en una cantidad importante, y eso puede ocasionar que las tasas de interés suban.
El ahorro nacional es un recurso económico que logra financiar la inversión presente y
futura de un país. Las expectativas que puede generar un empresa en aumentar la
producción para ello traza un horizonte de planeamiento para la producción, aunque
pueda existir que algunos recursos sean limitados, para ello se basa en mejorar la
inversión en tecnología para su propio horizonte potencial en la producción.
Si la empresa ahorra en un determinado tiempo, esta puede lograr financiar no sólo el
financiamiento para reemplazar sus bienes de capital depreciados, sino financiar nuevas
inversiones necesarias para su crecimiento sostenido.
76
El ahorro nacional es la diferencia entre el ingreso nacional disponible y
el consumo nacional efectuado por todos los agentes económicos. Igualmente el ahorro
es la parte de la renta que no es destinada al consumo, o es parte complementaria
del gasto.
El ahorro se puede clasificar en ahorro privado y en ahorro público:
* El ahorro privado es aquel que realizan las organizaciones privadas y que no
pertenece al Estado (básicamente familias, instituciones sin ánimo de lucro y empresas).
* El ahorro público es el que realiza el Estado, y que proviene de los ingresos
percibidos mediante los impuestos y que se deduce de sus gastos.
CAPITULO V : EL GASTO PUBLICO Y LA POLITICA FISCAL.
En este capitulo analizaremos el gasto público que realiza el gobierno legalmente todos
los años, teniendo como fin el interés público, el que esta dirigidos a mejorar el
bienestar social de la población. El presupuesto es utilizado por las entidades públicas
lo que esta precisado en la Ley como es el cuidado de que las entidades no superen sus
techos presupuestal aún que se acepta un pequeño déficit controlado (Ley de prudencia
y transparencia fiscal) permitiendo tener un déficit de hasta 1%, pero este debe estar
debidamente autorizado por el MEF. Así como también se analizará la política fiscal,
que es una herramienta de la política económica que puede ser usada de manera
expansiva y restrictiva haciendo uso del gasto público o de los impuestos.
5.1 ANALISIS DE LA POLITICA DEL GASTO PUBLICO.
La intervención de gobierno promueve la producción de bienes y servicios llamados
“bienes públicos”colectivos ya que sabemos que los recursos son escasos, siempre se
esperara que estos sean de mejor calidad, es decir, que el gasto sea eficiente y que se
mejore la calidad del gasto público no solamente en el Perú, sino que debe ser una de las
principales caracteristicas en toda latinoamerica. En el Perú el presupuesto ha venido
siendo en los últimos años inercial e incremental (los sectores institucionales piden
mayores recursos cada año, pero los resultados no son tan satisfactorios) como el caso
de la educación pública revelada por un organismo internacional de las naciones unidas
a traves de un estudio publicado en el año 2004 de que los estudiantes peruanos del
cuarte grado que no alcanzaban niveles de comprensión lectora no satisfactorias y por
otro lado los casos en los servicios de salud aunque menos crítico y que ahora están
presentando mejores resultados en el campo de la desnutrición crónica; asi mismo por
otro lado se vienen presentando algunos indicadores, de inequidades en la distribución
del gasto público.
Los recursos públicos se distribuyen por pliegos institucionales, con sus respectivos techos
presuestales dividido en gasto corriente como de capital (inversión). Cualquier
modificación implica recurrir a los mecanismos de Ley. Así, para elevar el techo
presupuestal (gastar más), se requiere de que este se apruebe mediante Ley del
Congreso o por un decreto de urgencia, el presupuesto no permite incorporar un
proyecto si el contrato no se a firmado o que previamente haya tenido que ser
autorizado por el MEF. Asignar recursos para un proyecto implica jugar con los techos
77
de otros proyectos del mismo pliego, con objeto de reasignar recursos entre ellos una
vez que el nuevo proyecto lo requiera.
Si hubiera un gasto improductivo estariamos siendo explicada por una brecha entre el
nivel de gasto actual y un posible menor gasto que pudo haberse ejecutado y brindado
un mayor beneficio social y logrado con ello una mayor eficiencia en el gasto. Este tipo
de gastos surge básicamente debido a la existencia de un inadecuado control
prersupuestario, falta de personal capacitado, asimetrías en el proceso político,
corrupción, e incertidumbre, etc.
No basta con identificar los gastos improductivos para eliminarlos, por que puede
deberse a consideraciones políticas y/o arreglos institucionales que, en algunos casos, se
explican por su origen, como fue la transferencias de recursos a empresas públicas
quebradas, la implementación de recortes presupuestarios para gastos en material
educativo o de salud manteniendo altos niveles de sobre-empleo público.(Tomado de
Cepal - Serie Gestión Pública N° 17).
Una fuentes de ineficiencia del gasto público puede existir, cuando hay sobre-empleo y un
deterioro del salario real, lo que genera una baja en la productividad o motivación laboral;
también cuando los subsidios y las transferencias no logran cumplir sus objetivos pudiendo
generar externalidades negativas; por ejemplo, los subsidios generalizados constituyen un
mecanismo ineficiente para mejorar los estándares de consumo de los más pobres; los
proyectos de inversión pública cuando son costosos en su implementación; o la falta de
personal capacitado para lograr hacer operar un proyecto; o cuando tenemos un alto gasto
militar remunerativo que el resto del sector. Es fundamental promover una adecuada
política administrativa en la carrera pública que logre una buena formación de cuadros
especializados, y que no sean sus remuneraciones inferiores a las de mercado, debemos
tener una estructura salarial que incentive al personal especializado, y que exista una
rotación de personal, etc.
La inexistencia de una estrategia de desarrollo integral coherente nos genera que en la
actividad gubernamental predomine criterios corto placistas que sólo estan relacionados con
el mantenimiento del equilibrio macroeconómicos, las políticas de endeudamiento público,
la austeridad fiscal y la reducción del número de funcionarios a pesar de que esten
capacitados para la gestión pública; por eso es necesario precisar y ordenar los objetivos
jerarquizándolos que nos conduzcan a una política de gasto consistente y sustentable sin una
duplicidad ni una superposición de esfuerzo par ello se requiere reformar la estructura del
sector público, ya que alrededor del 85% del gasto público (presupuestado) es considerado
cada año como fijo de tal manera que el manejo real será sólo sobre el 15% del presupuesto;
por eso en general se requiere de nuevos programas fijen el gastos en termnos de las
prioridades necesarias de la población.
En el Perú ya se ha dicho de que los bienes y servicios públicos que se ofrecen a la
población deben ser de mejor calidad permitiendo que la mayoría de las obras tengan un
mejor impacto en la sociedad (y no elefantes blancos) de que los proyectos tengan la
calidad necesaria, que cada vez se mejoren, que exista una mayor articulación entre los
programas públicos y sus instituciones, es decir, requerimos un Estado moderno que
garantice una agenda política por demás intencionada que nos conduzcan a reducir la
pobreza y la extrema pobreza existente, que exista nuevas oportunidades de empleo;
para lograr fortalecer la sostenibilidad de la tasa de crecimiento del PBI, y la ampliación
de la infraestructura básica para poder crecer, y por otro lado debemos insistir en una
78
mejora en la administración de justicia, en la seguridad ciudadana, etc,.por ello es
necesario saber que cuando aumentamos el gasto público estos deben brindar mejores
resultados en términos de eficiencia.
5.2 DIFICULTAD EN EL GASTO DE INVERSION.
En el año 2006 tuvimos una sería dificultad en el gasto de inversión con la Ley 28880
que autorizó un crédito suplementario para ejecutar el “shock de inversiones” durante
el periodo presupuestal setiembre – diciembre mediante el cual se asignó al sector
Agruicultura una programación de cerca de 79 millones de soles para la ejecución de
219 proyectos.
La ejecución de un mayor gasto en inversión buscaba promover la rentabilidad y la
competitividad del agro nacional y sobre todo era para mejorar la calidad de vida y el
bienestar de la población rural en situación de pobreza, al promover mayores puestos
de trabajo, estos objetivos lograrían impulsar alianzas estratégicas con los gobiernos
locales y regionales lo que permitiría articular a los productores con las empresas
exportadoras, así como también obras que podrían prevenir futuros desastres naturales
ante la llegada del fenómeno de "El Niño".
Las obras de inversión apuntaban al mejoramiento de la infraestructura de riego, la
prevención y las defensas ribereñas, la promoción de negocios rurales, las plantaciones
forestales, la tecnificación de riego, la innovación tecnológica, la sanidad agropecuaria,
entre otros.
En realidad el famoso “shock de inversiones” era muy importante pero no se tuvo la
celeridad del caso ya que se elaboraron algunas propuestas de proyectos de inversión de
lenta maduración, a pesar de que tenian como objetivo descentralizar y fortalecer la
gestión de las regiones que antes fueron departamentos, también hubieron dificultades
en la implementación y en la ejecución de los programas de concesiones en
infraestructura básica y de carreteras; además hubo lentitud en el uso de los recursos
económicos del canon (generadas por empresas mineras); y ante conflictos con las
comunidades indígenas, no se pudieron ejecutar rápidamente.
Algunos gobiernos locales y regionales no pudieron gestionar de manera eficiente el
gasto de inversión propuesto por el ejecutivo en otros casos los recursos eran
insuficientes para el tamaño de los proyecto, no se priorizó ni garantizó resultado alguno
en los proyectos. En general a propuesta del ejecutivo fue aprobado por el Congreso,
autorizándose un crúdito suplementario ascendente de 1,937 millones de soles, de los
cuales el 13% era para los gobiernos regionales (S/.252 millones) lo que financiaría
proyectos productivos, de saneamiento y electrificación rural, entre otros; en total se
formularon 783 proyectos detallados de acuerdo a la normas correspondientes.
En enero de 2007, la Contraloría General de la República, entregó un informe de control
preventivo, que sólo el 25% de los recursos del crédito suplementario habían sido
girados al 31 de diciembre de 2006. En realidad, la situación era peor porque ese
porcentaje incluía 265 millones de soles en rubros que no estaban vinculados a la
inversión social, como son las cuotas para transferencias al exterior de la Cancillería o
el aporte de capital para Agrobanco. Las entidades que mostraban menor grado de
avance a esa fecha eran sectores claves para la política social: MIMDES (12,5%),
Vivienda y Construcción (10,9%), Ministerio de Educación (7,3%) y los Gobiernos
Regionales (3,4%).
79
En el siguiente cuadro Nº 6, podemos apreciar las dificultades que hubieron en la
ejecución del gasto de inversión por niveles de gobierno, obviamente era un problema
de fondo y los datos confirmaron lo que intentabamos evitar con el menor gasto
ejecutado si lo comparamos con el año 2005 y que lo apreciamos en las siguientes
líneas:
Cuadro Nº 6 EJECUCIÓN DE LOS GASTOS DE INVERSIÓN POR NIVEL DE GOBIERNO
2005-2006
Años
Nivel de Gobierno:
Gob. Central
Gob. Regionales
Totales
2005
Ejecución
Presupuestal en
(Porcentaje)
77
74
2005
Inversión no
Ejecutada en
millones de S/.
880
380
1,260
2006
Ejecución
Presupuestal en
(Porcentaje)
67
58
2006
Inversión no
Ejecutada en
millones de S/.
1,461
1,076
2,537
Fuente: Vigila Perú, Grupo Propuesta Ciudadana.
Como conclusión de lo sucedido en el año 2006, sobre el “shock de inversiones” la
decisión del Ejecutivo de transferir más recursos a las gobiernos regionales y locales en
el último trimestre del año, nos deja una moraleja que no debemos repetir y que
demuestra la poca capacidad al no poder gastar de manera eficiente los mayores
recursos disponibles y que nos dejan sin piso, la imposibilidad de hacer un buen uso de
los recursos en la ejecución del gasto de inversión, y que no podemos aceptar ni
justificar por las siguientes razones:
i) El Ministerio de Economía y Finanzas(MEF) conocía muy bien que los gobiernos
regionales y locales que estos concentran sus gastos de inversión en el último trimestre
del año, lo que generó una recargada responsabilidad al no poder gestionar nuevas
inversiones cuando se esta terminando el año. .
ii) La viabilidad del Sistema Nacional de la Inversión Pública (SNIP), ante un proyecto
es previo a su aprobación, este no es inmediato por que se requiere elaborar el
expediente técnico, organizar un concurso de precio o licitación pública o tener que
elaborar los procedimiento para su administración directa.
iii) La transferencia de los recursos económicos fue lenta, en su disposición a través del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), demoraron la entrega del dinero en algunos
caso después de la quincena de octubre y otros en noviembre.
iv) Se hizo a fines de año con un contexto electoral social de elegir nuevas autoridades
en los gobiernos regionales y locales, algunos buscarían su reelección y otras estaban en
campañas sin posibilidades de ser elegidas nuevamente, que afectaron el proceso de
transferencia económica, sin poder predecir un mejor resultado.
80
1. ¿Cuáles son los factores que viabilizan el gasto de inversión?
La existencia de un organismo público como el SNIP en sus inicios generaron una
lentitud en la ejecución de nuevos proyectos y esto sucede cuando los proyectos tiene el
carácter de prioritarios pero muchas veces no cuentan con la viabilidad esperada del
SNIP por que previamente no ha sido aprobado, y tiene un carácter centralista y rígido
en su formulación requiriendo ser evaluados para notar su impacto social, debiendo
tener suficiente capacidades técnicas, en el cumplimiento de los plazos de los
contratistas, que reunan los requisitos para ser ganador de un procesos de licitación o
concurso de precios y que algunas veces pueden ser engorrosas, o cuando se requiere de
contratar profesionales capacitados o especializados las normas legales impiden pagar
en el sector público remuneraciones competitivas. Estas insuficiencias es la que se
debera superar en los tres niveles de gobierno y que debemos evaluar ya que impiden
que los recursos públicos disponibles se gasten optimanente o eficientemente.
Otra de las tareas del gobierno es impulsar las inversiones de manera descentralizada
asegurando la calidad y la eficiencia en el gasto, y no buscar un enfrentamiento con el
SNIP, ya que este tiene su lógica de buscar que los recursos se utilicen eficientemente
logrando un impacto en la sociedad y que por eso existe la menor cuantía que no
requiere de pasar ni ser evaluado por el SNIP, por ello es necesario conseguir lo
siguiente:
Un fortalecimiento de las capacidades de los formuladotes y evaluadores de proyectos
a nivel nacional, que la descentralización del SNIP, sea efectiva con mayor personal
Los procesos de selección (licitación, concurso de precios, etc), requieren de una
simplificación y una disminución del tiempo en cada proceso, con requisitos menos
engorrosos.
Una flexibilización de las normas legales para el ingreso al sector público nuevos
profesionales que han sidos capacitados en universidades, que son competentes y
perciban las respectivas remuneraciones competitivas.
Que los criterios de evaluación del SNIP esten de acuerdo a las necesidades de los
niveles de gobierno disminuyéndose la rigides en la formulación y evaluación para
lograr ejecutar cada vez una mayor inversión en infraestructura, que estas inversiones se
descentralicen ya que existe una mayor necesidad en los gobiernos locales y regionales
de las localidades más alejadas del país.
2. ¿Cuál es la experiancia internacional del gasto público?
Los países desarrollados históricamente han venido logrando rápidamente materializar
sus gastos en la construcción de su infraestructura necesaria a través de la inversión
pública lo que le ha permitido el crecimiento de sus economías, producto de que
paulatinamente ha venido creciendo en general la eficiencia en el gasto público. En el
Perú en la década de los años 2000, el gasto público ha tenído un comportamiento cada
vez más creciente lo que ha originado también que la economía crezca y mantengamos
un equilibrio macroeconómico en estos últimos años. Es a través del organismos
públioc encargado de la administración y la recaudación de los tributos lo que nos ha
generado una sensación de que la SUNAT viene efectuando una eficiente labor, al
81
ordenar y elevar el rendimiento en la recaudación que esta permitiendo que el
presupuesto se incremente y se invierta de manera creciente dicho gasto público aunque
no se tiene los indicadores o los resultados de manera clara ya que, no hay un monitoreo
ni evaluación adecuada en la aplicación del mayor gasto en educación y en salud y que
requiere ser estudiados para encontrar resultados de gestión.
El Perú, ha tenido en estos últimos cinco años un comportamiento histórico respecto al
gasto público (en bienes y servicios e inversión) representando en promedio el 14% del
PBI; sin embargo cuando lo comparamos con algunos países europeos como Finlandia y
Suecia estos bordean el 37% del PNB (incluyendo los costos de un sistema provisional
público), mientras que el de EE.UU. bordea el 21%, según datos del Banco Mundial.
En el año 2003, algunos países desarrollados destinaron un promedio de 27.7% como
gasto público,mientras que los países de la Unión Europea viene creciendo
continuamente llegando a ser casi en promedio el 38%.
En el año 2006, el presupuesto público en el Perú, fue de casi 51 mil millones de soles
(equivalente a US$ 15.400 millones), teniendo en cuenta que la población de Chile es
menor que la peruana en un 40%, sin embargo el gasto público represento sólo 570
dólares por cada habitante peruano, mientras que en el caso chileno fue de 1,680
dólares. Tambien podemos reflejar en el Perú, el gasto anual medio por alumno en la
educación escolar que es aproximadamente US$ 330 mientras que en Chile es de US$
1.400. El Reino Unido invierte aproximadamente US$ 7.500 por alumno según datos
del Banco Mundial.
3 ¿Cuáles son los principios que subyacen al Gasto Público?
a. El principio de máximizar la ocupación, es cuando el Estado, realiza su política de
gasto, pero este debe tratar de incluir a la mayor parte de la población que compone la
fuerza laboral plenamente ocupada, asi como la desempleada, es decir, la población
económicamente activa(PEA).
b. El principio del mínimizar el gasto, es decir, que no debe existir un exceso en el
gastos (déficit muy alto), preocupandose en no dejar de atender las necesidades básicas
de la población.
c.- El principio del máximo beneficio, es lograr que cada unidad monetaria invertida,
del presupuesto debe brindar el mayor grado de provecho posible. Para ello se requiere
optimizar los recurso, racionalizar el esfuerzo y planificar el gasto con el objeto de
hacer eficiente la recaudación
d.- El principio de intervención del Estado, logrando que el liberalismo tenga una
cierta dosis a favor de un estado proteccionista y pragmático sin asistencialismo ni
creando derechos y obligaciones extra-presupuestales.
4. ¿Cuales son los efectos económicos del gasto público?
El gasto público incide o influencia en el mejoramiento de la infraestructura y la
elevación paulatina de los niveles de consumo de la población que los beneficios del
crecimiento sean inclusivo en la población que posee menores ingresos y que
trascienda en una mejor realización del gasto público. Fundamentalmente las obras
públicas incrementan la infraestrutura disponible lo suficiente para elevar la demanda de
82
los agentes económicos nos proporciona un mayor bienestar social y económico, una
mejora en la salud, educación y seguridad
El cumplimiento de políticas públicas, proporcionan al gobierno alcanzar metas que al
ser fijadas tendran un efecto positivos sobre la producción, distribución de la riqueza del
país, para ello lo explicaremos en las siguientes líneas:
a)- Efectos sobre la producción, a través de políticas del gasto público lograr producir
los bienes públicos necesarios que serán complemento de la producción de bienes
privados que serán consumidos por la población, logrando de esta forma una interacción
con el sector privado de manera conjunta y el desarrollo de los sectores fundamentales
que permitan las libertades económicas, sociales y culturales construyendo las
instituciones necesarias para la promoción del desarrollo económico, como el humano.
b)- Efectos sobre la distribución, el gasto público alterará la distribución de la riqueza
y la renta; al aplicar el gobierno su función coactiva, obligará a los agentes económicos
a tributar, con dichos recursos, podrá lograr una mejor participación en la producción
de bienes públicos asi como del gasto social; la intención del gobierno es que mediante
políticas redistributivas es intentar reducir las diferencias sociales entre quienes tiene
altos ingresos y los que los tienen escasamente..
Respecto a este último efecto sobre la distribución de la renta, R.H.Tawsey, como
otros autores son partidario de una mayor igualdad económica, aconsejando lo
siguiente: “El gasto público es uno de los principales instrumentos para alcanzar esa
meta deseable: "Lo que importa no es que todos los hombres perciban igual ingreso
pecuniario, sino que los recursos excedentes de la sociedad sean manejados de manera
eficaz, logrando proporcionar a la población una mejor educación, vivienda, atención de
salud y de alimentación”.
5. ¿Como financiamos el Gasto Público?
El gasto público se ha convertido en un mecanismo efectivo que esta permitiendo el
crecimiento o la reactivación de las economías; para ello los gobierno vienen destinando
cada vez más recursos económicos para lograr mantener el equilibrio macroeconómico
deseado. El crecimiento de los tributos (impuestos, tasas y contribuciones) se constituye
como fuente de financiamiento del gasto público (arcas fiscales) que esta permitiendo
lograr la estabilidad económica necesaria ante la amenaza de crisis que se han venido
sucediendo en el mundo y que cada país hace lo imposible para verse menos afectado,
algunas veces tiene que enfrentar la debilidad de los sistemas financieros, otras veces la
subida del petroleo, asi como del crecimiento de las deudas externas, combatiendo
depresiones recesivas de la economía. Todas ellas ha generado en los países
desarrollados tener que reducir sus importaciones afectando el comercio internacional
en perjuicio de los países exportadores de materias primas o básicas.
Por eso una forma de protegernos es que el gasto público se destina una mayor
proporción en gasto de capital creando la infraestructura necesaria que requiere el país,
sin descuidar y mantener en lo posible el gasto social, dando el aliento al consumo y al
mercado interno, reduciendo alguna vez temporalmente los impuestos, o reduciendo la
carga financiera de los deudores. Es indudable que todas estas acciones requieren de
mucho dinero y su financiamiento.
83
Un ejemplo es que ante la crisis financiera del año 2008, el gobierno Chino con sus
cuantiosas reservas internacionales destino alrededor de 600 mil millones de dólares en
diversos programas para enfrentar la caída de su actividad económica, especialmente en
el dinamismo de sus exportaciones que es motor de su economía.
Otro ejemplo es Estados Unidos de Norteamerica, que a través de su Congreso tuvo que
aprobar una partida por 785 mil millones de dólares para materializar un programa de
estímulo económico promovido por el gobierno, además de ello el presidente Barack
Obama ha previsto destinar casi 1.4 billones de dólares de los fondos públicos para
rescatar a su sistema bancario. Al final del año fiscal 2009 se prevé un déficit público de
1.9 billones de dólares, lo que representa el 12 por ciento en el PIB estadunidense.
En países tan diversos como España, Gran Bretaña, Francia, Irlanda, Bolivia, Argentina,
y buena parte de las economías centroamericanas se prevén incrementos importantes en
su déficit público por las erogaciones destinadas a contener la caída de sus economías y
de amortiguar los impactos sociales que genera el desempleo masivo. En México en
donde los programas anticíclicos hechados a andar por el gobierno han sido
relativamente pequeños en relación a la afectación de la economía— también se hace
notorio el incremento en el déficit público.
En el mejor de los casos los gobiernos están hechando manos de sus fondos de
contingencias o se están endeudando. Pero ninguna de estas acciones es gratis, es
necesario preguntarnos:¿Que van hacer para pagar todas estas cuentas?
Estamos teniendo un periodo de elevados déficit fiscal en el mundo, pero este no podrá
ser por mucho tiempo ante la escasez de recursos económicos, el costo del crédito y la
desconfianza que generan entre los inversionistas una política fiscal deficitaria
combinada con una política de ingresos fiscales no muy sólida. Así que tan pronto como
la actividad económica dé muestras de una reactivación consistente, veremos una racha
de modificaciones en la política tributaria de los países que búscan una característica
común y que viene hacer el incremento de los impuestos.
Los gobiernos tendrán que financiar su déficit, pagando enormes erogaciones y por otro
lado, que pueden estar haciendo para mejorar su infraestructura y los compromisos de
tener que pagar sus deudas contraídas, y es aquí donde los impuestos se convierten en la
única alternativa inmediata de solución de dichos problemas..
6. ¿Como funciona el gasto social en el Perú?
En los últimos años la proporción del PBI, en que se destina al gasto público social, ha
crecido por ejemplo en el año 2000 en un 7.9%, y ún más en el año 2005, en un 9.2%.
Actualmente, aproximadamente la mitad del gasto público se destina, de alguna
manera, a los programas y sectores sociales. En el Cuadro Nº 11, se puede apreciar el
nivel del gasto social en el Perú es significativamente menor que el promedio regional
de América Latina, medido tanto por el porcentaje del gasto social respecto al PBI (8%
versus 15%), como por el gasto social por habitante (170 dólares versus 610 dólares,
que es promedio em A.L.). Entre los años 2000 y 2005, el gasto público se incrementó
en aproximadamente en 17,100 millones de nuevos soles, gracias al crecimiento
económico y a la mayor presión tributaria.
84
Gráfico Nº 11:
1/ Promedio ponderado. 2/ Promedio simple (Banco Mundial)
Diversos estudios han demostrado que hay una relativa efectividad del gasto social en el
Perú, debido a problemas de filtración, y de superposición de actividades y
descoordinación entre los organismos públicos y que hay una insuficiente evaluación y
retroalimentación, para permitir mejorar la sostenibilidad de la gestión. Mientras no se
atienda esta problemática de manera consistente, la mayor asignación de recursos no
garantiza ningún avance en los indicadores sociales, existiendo el riesgo de que se
generen gastos recurrentes que limiten la capacidad del Estado para mejorar la gestión
de sus programas sociales.
Por ejemplo los departamentos de Moquegua y Tacna reciben más de 1,500 nuevos
soles por alumno, mientras que departamentos con mayor índice de pobreza, como
Amazonas, Cajamarca y Huánuco, reciben menos de 900 nuevos soles por alumno.
Para reflejar el promedio regional en América Latina y alcanzar las metas de asignación
presupuestal, como el compromiso de aumentar el gasto en educación hasta 6% del PBI
y en salud hasta 3% del PBI, se necesitaría un monto adicional de 12,388 millones de
nuevos soles.
Aumentar el gasto en educación y salud implicaría realizar una reforma tributaria que
permita incrementar los ingresos del Estado, revisando exoneraciones y ampliando la
base tributaria. De muy poco serviría ello si no se hace una reforma de la ejecución del
gasto en paralelo. Ambas reformas son fundamentales.
Aunque todavía hay una brecha importante, en los últimos años el monto absoluto del
gasto en educación se ha incrementado de manera constante, de S/. 862 nuevos soles por
85
alumno en el año 2000 a S/.1,168 nuevos soles en el 2005. El mayor aumento ha sido
en el rubro de remuneraciones mientras que el nivel de inversión se mantuvo sin
aumento.
Una oportunidad inmediata para destinar mayores recursos a programas e inversiones
sociales es el canon. En el 2006 el presupuesto del canon minero casi se duplicó: de
S/.1,156 a S/. 2,184 millones. Sin embargo, ello sólo beneficia a algunos departamentos
con índices de pobreza altos, como Cajamarca y Cusco, pero no a otros, como
Amazonas y Huánuco, que tienen similares índices de pobreza y no reciben dicho
recurso.
Sin embargo el proyecto de presupuesto para el año 2012, los recursos que se asignarán
para el gasto de capital se incrementarán en no menos del 12.6%, según el gremio
empresarial Perucamaras y que ello representará el 26.5% del gasto total del
presupuesto: “Estos mayores recursos contribuirán a la ampliación dela infraestructura
social y productiva, que orientada de manera adecuada permitirá un aumento de la
productividad y continuar con el crecimiento de la economía”. Al gobierno nacional se
le asignará el 15.3% del presupuesto, a los gobiernos regionales (3.7%), a los gobiernos
locales (7.5%). (Tomado del Diario “Gestión” de 27/09/2011).
Queda claro, entonces, que hay mucho camino por recorrer. No se han solucionado los
problemas relacionados con la inefectividad del gasto. (Entre 1996 y 2000, el gobierno
gasto US$1,200 millones en programas alimentarios; pero logró reducir el nivel de
desnutrición en tan sólo un 1%. Hay que resolver, también, la inequidad en el gasto: no
puede ser que los más pobres reciban justamente menos, cuando son los más
necesitados. Otro caso es que le gobierno nacional recibe más que el resto del país
mostrando el centralismo en la distribución de la inversión. Esto se debe en parte al
clientelismo que norma las políticas peruanas que es que el que “el que no llora no
mama”.
7 ¿Qué se entiende por gasto social?
En el presente estudio consideramos al gasto social como aquel gasto relacionado con
los siguientes sectores: educación y cultura, protección y previsión social, vivienda y
desarrollo urbano, trabajo, salud y saneamiento. Aquí es necesario hacer un paréntesis
para argumentar que mientras sigamos separando al gasto como social y económico no
lograremos avanzar. El gasto público en el Perú debe volcarse al desarrollo, debemos
entender al gasto en estos sectores como inversión en capital humano (básico para el
crecimiento económico). Si lo vemos de esa manera, podremos dejar de “esperar” de
que el crecimiento económico “chorree “ desde las alturas del poder. Si lo entendemos
como inversión podremos verlo como que se puede crecer sostenidamente dedicando
mayores recursos para la satisfacción de las necesidades básicas de los pobres en el
Perú., es decir, el gasto social, no es caridad, es inversión.
Entonces, deberíamos también considerar la forma en la que se invierte y no solamente
el monto, ya sea en el sector rural y en las actividades relacionadas con el agro y la
extracción, el acceso a la seguridad y justicia, el acceso a los recursos y la energía, el
transporte público, la industria y el comercio, etc.
86
La mayoría de los trabajos o estudios reconocen que dentro del gasto público se destaca
el gasto corriente que es bastante grande en porcentaje siendo el 90.4%, y que dentro de
ese gasto sobresale el gasto de personal y las obligaciones sociales el que,
prácticamente, se duplicó, de 6,300 millones de nuevos soles en el año 2000 a 12,500
millones de nuevos soles en el año 2005. Es decir, el aumento en el gasto no es en
inversión si no en sueldos y pensiones. Esto no es, en principio, necesariamente malo.
De hecho se necesita gente para implementar las políticas (estén estas en el sector
público o en el privado). El gasto en pensiones es crucial ya que es sostén de una
población que de otra manera viviría en pobreza absoluta y es función del Estado
protegerlos.
Según Enrique Vásquez del Centro de investigación de la Universidad del Pacífico
(CIUP) afirma que el gasto social es desigual: beneficiando a los que menos necesitan.
Pero no se apuren en tirar la primera piedra; esta es una tendencia nacional: el Perú se
ha vuelto más desigual desde el año 2000. El crecimiento económico ha beneficiado a
los no pobres y a los menos pobres entre los pobres creando brechas entre los que tienen
y los que no tienen y que cada vez es más grande la brecha. Esta inequidad es
importante porque puede borrar todos los beneficios del desarrollo; ya que puede trabar
los procesos de modernización; al crear brechas sociales; que agudizan los
resentimientos y los procesos de violencia política; y sobretodo frenan el crecimiento
económico.
8. ¿Cómo se implementará el sistema de evaluación del gasto público?
Sustentado en dos componentes:
 Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP (Ley 26293). Este logra
coberturar: Proyectos de Inversión. Mediante instrumentos vigentes: Evaluación
Ex-Ante, en la etapa de preinversión de los proyectos: otorga la viabilidad o
inviabilidad de proyectos (no garantiza desembolso). Seguimiento presupuestal a
los proyectos en proceso de ejecución.
 Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público - SSEP (Decreto
Supremo 163-2004-EF, artículo 6º Cobertura: Programas y Proyectos en
ejecución; posibles instrumentos de evaluación; Evaluación de Programas
Públicos y Evaluación de Impactos
Esta propuesta va más allá de las normas legales y de las políticas e implica un cambio
en las instituciones. Un cambio en la forma en la que entendemos el proceso de
desarrollo (no residual sino incremental o universal) y la adopción de una plataforma de
acción pública que sea explícita respecto a la necesidad de salvaguardar los derechos
humanos de todos los peruanos, el alcance de los objetivos de desarrollo del milenio y
la ruptura de los procesos de exclusión e inequidad que día a día extienden la brecha
entre los más ricos y los más pobres.
9 ¿Cuales son los criterios de asignación a nivel internacional del gasto?
A comienzos de los años noventa se tenía la idea de que a nivel internacional existía un
nuevo rol del Estado a través del criterio de vincular la asignación del gasto público con
la tasa de crecimiento de la economía, con ello se intenta desaparecer definitivamente al
Estado como productor de bienes y más bien regulador de la actividad económica como
sucedió durante los años 80s, el presupuesto público se ha convertido en el principal y
87
más importante instrumento de la política pública que favorece el crecimiento en
cualquier economía del mundo.
Por ejemplo el Banco Mundial a través de su “Informe sobre el Desarrollo Mundial en
el año 1988” afirma que ahora es necesario contar con criterios correctos en la
asignación del gasto público, que este debe ser intersectorial y estar basado,
inevitablemente en la intuición, es decir, no debe faltar los criterios teóricos adecuados,
en el destino y la atención de los gobiernos nacional, regional y local.
Por ello, es importante y necesario analizar algunas fallas en los métodos tradicionales
de evaluación de los proyectos de inversión, con el fin de que los nuevos criterios,
puedan mejorar la asignación intersectorial del gasto público.
10. ¿Cuál ha sido el criterio tradicional a nivel internmacional del gasto?
El problema de la asignación del gasto público ha estado dominada, al menos en la
teoría, por el análisis de costo beneficio social, diseñado por Little y Mirrlees (1969) y
unos años después por Dasgupta, Marglin y Sen (1972), Haberger (1973) y Van der Tak
(1975). Ha sido una extensión de los principios usados en el sector privado para tomar
decisiones de inversión; es un test que pondera los costos y beneficios de un proyecto
público en términos de su contribución al bienestar social de un país. Si los beneficios
sociales del proyecto superan a sus costos sociales, la recomendación es que el gobierno
lleve a cabo el proyecto.
11. ¿Cuáles son los problemas de eficacia y calidad del gasto público?
En el Perú en el año 2007 el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) señalo, que hay
problema de eficacia y calidad del gasto público. Aunque en el proyecto de presupuesto
para el año 2012, se prevé un aumento de 47.2% en el presupuesto para las regiones de
que es fundamental que se internalice y se utilice la metodología del presupuesto por
resultados sin embargo los problemas de monitoriar y de evaluar el presupuesto se
hacen latentes hasta el momento por que no hay publicación de indicadores ni de
resultados frente a una serie de problemas que se generan y que existe como:
(i) La falta de articulación entre el planeamiento y el presupuesto desde una perspectiva
por resultados;
(ii) La poca capacidad de la gestión pública en las instituciones orientadas a resultados;
(iii) La escasa rendición de cuenta social y la participación informada de la sociedad
civil;
(iv) La debilidad en los sistemas de información, seguimiento y evaluación en los
sectores e instituciones que puedan dar cuenta con claridad y oportunidad la situación
de los resultados y de los productos;
(v) La falta de medición de los recursos humanos y de los mecanismo que promuevan
la articulación de objetivos; y
(vi) El ordenamiento institucional en las funciones que puedan facilitar el logro de
resultados.( Roberto Abusada Salah Antonio Cusato Novelli Cinthya Pastor Vargas
Borrador final para comentarios* Lima, mayo de 2008 Instituto Peruano de Economía).
Frente a todos estos problemas se hace necesario trabajar con un sistema de indicadores
de desempeño que logren ser integrados plenamente al tema presupuestario,
restableciéndose los Convenios de Gestión, las Evaluaciones de Impacto de los
88
Programas, así como la mantención del nuevo Sistema Nacional de la Inversión Pública
(SNIP)
12. ¿Que es lo que permiten la existencia de indicadores de desempeño en el gasto?
Permiten que los indicadores de desempeño tengan una medición cuantitativa respecto a
los logros asi como los resultado en la entrega de los productos generados por la
institución, programa o proyecto; con el objeto de poder realizar comparaciones a lo
largo del tiempo entre instituciones y respecto al desempeño de las mismas.
A partir del año 2004, la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) del MEF
comenzó a trabajar en la creación de un Sistema de Seguimiento de Evaluación del
Gasto Público (SSEGP). Inicialmente los ejecutores del gasto, lograron la coordinación
con las Oficinas de Planeamiento de los organismos gubernamentales, las que
propusieron indicadores de desempeño sobre las actividades y los proyectos que
realizaban, registrándose más de 1,300 indicadores. A mediados del 2005, la mitad de
los órganos ejecutores del gasto habían registrado información sobre indicadores de
desempeño, y en un trabajo conjunto de depuración con la DNPP, se había reducido el
número de indicadores a casi 600.
Función Pri
13. ¿Que son las evaluaciones del impacto en el gasto público?
Las evaluaciones de impacto permiten estimar la contribución que ha realizado o viene
realizando un programa en el logro de las prioridades de la política de un país. De esta
forma, las evaluaciones buscan analizar las causas del buen o mal desempeño de los
programa, con el objeto de tener una herramienta objetiva para poder realizar las
modificaciones del programa o definitivamente cerrar el mismo, si se considera
necesario.
Finalmente, en el Perú como lo señala Silva (2007) el impacto de casi todos los
programas de empleo y de capacitación que se han venido ejecutando y que comprende
a ProJoven, A Trabajar Urbano, y los Proyectos de Capacitación para Jóvenes. Las
evaluaciones han tenido pobres resultados en materia de diseño de los programas, y de
mejoras en la focalización, la redefinición de prioridades, y tal vez el cierre de las
intervenciones; se ha debido entre otras razones a:
(i) Las evaluaciones que se han constituido en iniciativas aisladas, y que no forman
parte del proceso presupuestario ni de la programación multianual, y
(ii) No ha existido una estratégia eficaz de difusión de los resultados.
14. ¿Qué son los programas sociales alimentarios?
En el Perú, según un Informe del Banco Mundial del año 2007, en el 2006 operaban 27
programas alimentarios, siendo los principales el Vaso de Leche y el Programa
Nacional Alimentario (Pronaa). Este último agrupaba a un importante número de
programas, que en el año 2002 fueron transferidos para una reorganización y fusión lo
que, finalmente nunca se realizó, lo que implicó en la práctica un aumento de la
burocracia ligada a los programas alimentarios. En el caso del Vaso de Leche, este
cuenta con un capital social muy importante puesto que el 23% de los hogares en el país
participan de los Comités.
89
En el año 2004, se redujo de 82 a 26 programas, preservándose 16, los que deben ser
reformulados, y se creáron 10 programas de la fusión de los 66 anteriormente existentes,
como lo afirma Caballero (2004) y donde se reseña que el Pronaa en la década de los
90s llego a tener 1,050 trabajadores siendo la época de mayor manipulación política..
Durante el Gobierno de Transición del año 2001, el número de trabajadores se redujo
drásticamente a sólo 450 trabajadores, mientras que durante el Gobierno del Presidente
Toledo, el número de trabajadores aumentó a 1,100 trabajadores, una cifra aún mayor a
la década pasada. de los programa. Los programas sociales llegan a un total de 6.7
millones de beneficiarios (25% de la población), donde el 70% se trata de personas en
condición de pobreza. (Tomado de Banco Mundial (2007). “Protección Social en el
Perú: ¿Cómo mejorar los resultados para los pobres?” Lima: Banco Mundial).
Como remarcan Du Bois et al. (2004), en las diferentes evaluaciones de los impactos de
los programas estos no han logrado un significado o mayor impacto sobre la población.
Para el caso del programa Vaso de Leche, si bien Stifel y Alderman (2003) revelan que
el programa está bien focalizado hacia los distritos pobres y con altos niveles de
desnutrición, autores concluyen que el programa no logra elevar efectivamente el nivel
nutricional de la población objetivo. Lamentablemente, el mismo problema se presenta
en el caso de otros programas. Cueto et al. (2000) no encuentran impacto sobre los
niveles de desnutrición en el caso del Programa de Desayunos Escolares, a pesar de que
estos sí permitieron una reducción de la anemia y de la deserción escolar. (Tomado de
Du Bois, F.; J.F. Chávez y A. Cusato (2004). “Programas sociales, salud y
educación en el Perú: Un balance de las políticas sociales”. Instituto Peruano de
Economía Social de Mercado. Lima, Perú).
Una característica de los programas alimentarios en el país son los pobres mecanismos
de rendición de cuentas. No sólo los estudios de evaluación de impacto indican los
problemas existentes con los programas, sino que en los últimos diez años casi no se ha
modificado la tasa de desnutrición crónica infantil (se mantuvo en 25% entre 1996 y
2004), a pesar de que entre 1997 y 2005 se invirtieron más de US$ 2 mil millones en
programas alimentarios. A ello hay que agregar que se han diseñado algunos
mecanismos de rendición de cuentas—como por ejemplo en el caso del Vaso de Leche,
que cuenta con una regla de graduación del programa—pero que en la práctica no se
cumplen.
15. ¿Cuáles son los logros sociales en el sector salud?
El Perú ha logrado algunos importantes avances en los indicadores de salud, sobretodo
con respecto a la mortalidad infantil, en donde se pasó de una tasa de 58% en el año
1990 a 21% en el año 2006; alcanzado el promedio Latinoamericano. También se ha
mejorado el número de partos atendidos por personal capacitado (entre 1990 y 1999 la
tasa fue de 56%, mientras que en el periodo 2000-2006 ésta fue de 73%) y las
inmunizaciones, cuya cobertura ha crecido de 70% en 1990 a más del 90% en el 2003.
Sin embargo, aún continúan vigentes los problemas de cobertura, desigualdad y calidad
de los servicios de atención.
90
5.3. EL ANALISIS COSTO-BENEFICIO(ACB).
La ejecución de proyectos, sean públicos o privados implican que estos se manejen con
eficiencia estableciendo una relación entre los productos y los costos y que se deberá
practicar un análisis de campo; para ello debemos hacer una evaluación ex ante que nos
pueda proporcionar medidas de síntesis y que nos permitan ordenarlos jerárquicamente
para adoptar las decisiones correctas de manera racional.
La técnica del análisis costo-beneficio en terminos de su evaluación se realiza cuando
los resultados y los costos del proyecto pueden traducirse en unidades monetarias, pero
cuando los proyectos son sociales los impactos no siempre pueden ser valorizados
monetariamente, la medida eficaz es el impacto que puede generar.
Esta técnica empezo a ser utilizada en los Estados Unidos en los años treinta; el objeto
era estimar el impacto económicos de los proyectos y de las obras de infraestructura
hidráulicas del gobierno. En el momento actual se le aplica a la mayoría de los proyecto
de inversión económicos, sin embargo es una técnica tildada de excesivo
reduccionismo económico, en tanto que con ella, se intentan traducir en dinero una gran
diversidad de efectos ante la existencia e intervención del Estado. Se utiliza el análisis
coste-beneficio, por ejemplo en una obra pública como es la construcción de una
carretera segura que puieda evitar una cierta cantidad de accidentes (con fallecidos y
heridos) utilizando algunas normas obligatorias en su uso ( como es la semaforización,
los rompe-muelles, escaleras, barandas de protección e instrumentos de señal al
peatón), asumiendo un valor monetario de las víctimas que pudieron ser evitadas
lográndose incorporar, por lo tanto, un beneficio en su cálculo o en su defecto
incorporando un seguro contra accidentes.
El Análisis Costo-Beneficio (ACB), se aplica tradicionalmente a los grandes proyectos
del sector público, tales como nuevas autopistas, by-pass, presas, túneles, puentes,
sistemas de inundación y alivio de nuevas centrales y nuevos terminales terrestres.
Los principios básicos del ACB pueden aplicarse a muchos proyectos o programas. Por
ejemplo, - los programas de salud pública (por ejemplo, la vacunación masiva de niños
en el uso de nuevos fármacos), una inversión en un nuevo sistema de seguridad del tren
eléctrico o ferroviaria; se usa en la evaluación de los costos y beneficios y de alguna
investigación sobre los alimentos genéticamente modificados (transgénicos). Los
principios del análisis de costos y beneficios están siendo utilizados para evaluar la
rentabilidad de la inversión en proyectos ambientales, como los parques eólicos y el
desarrollo d otras fuentes de energía renovables.
Como sabemos los recursos financieros son escasos, el ACB, nos permiten que los
diferentes proyectos puedan ser clasificados de acuerdo con los que nos podrían
proporcionarnos los más altos beneficios netos esperados en el bienestar de la
sociedad, por eso es importante que frente a limitaciones en el gasto público, es
conveniente utilizar el análisis coste-beneficio, como medida de evaluación de la
infraestructura de transporte, y consideraremos como muy positivo, si el rendimiento
excede el 10%.
91
A.- Relación Beneficio/ Costo (B/C)
El método utilizado en la relación Beneficios/Costos,esta representada por la relación:
B/C = Beneficios
Costos
D0onde los ingresos y los egresos deben ser calculados utilizando el VPN, de acuerdo
al flujo de caja; pero, en su defecto, una tasa un poco más baja, que se denomina "tasa
social"; y es la que utilizan los gobiernos para evaluar proyectos.
En la identificación de los costos y de los beneficios del proyecto es fundamental
hacer una evaluación que nos permita definir una situación base sin proyecto;
comprandola con lo que podría suceder otra con proyecto, definiendo los costos y
beneficios pertinentes del mismo (Fontaine,1984: 27).
La evaluación puede realizarse desde dos diferentes ópticas:
a) La evaluación privada: Tiene dos enfoques: la evaluación económica, que asume
que todo el proyecto se lleva a cabo con capital propio y, por lo tanto, no toma en
cuanta el problema financiero; y la evaluación financiera, que diferencia el capital
propio del prestado.
b) La evaluación social: Se evalua tanto los beneficios como los costos y se valoran a
precios sombra de eficiencia o de cuenta. Para la evaluación social interesa el flujo de
recursos reales (de los bienes y servicios) utilizados y producidos por el proyecto.Los
costos y beneficios sociales podrán ser distintos de los contemplados por la evaluación
privada económica.
La evaluación económica tiene como objetivo el determinar el el impacto que el
proyecto produce sobre la economía como un todo. La evaluación social se diferencia
de la anterior por incorporar explícitamente el problema distribucional dentro de la
evaluación. Esta integración de eficiencia con equidad se traduce en una valoración de
precios sociales.
En los proyectos sociales se ha planteado la cuestión de quién afronta los costos desde
una perspectiva diferente. Al respecto hay tres respuestas posibles: el individuo, el
gobierno local, o la sociedad en su conjunto(Rossi, 1979: 254)i
Ello implica que en el análisis de la relación B/C, los resultados toma valores mayores,
iguales y menores a 1, como:



B/C > 1 esto implicaría que los ingresos son mayores que los egresos, entonces
el proyecto es aconsejable.
B/C = 1 implicaría que los ingresos son iguales a los egresos, entonces el
proyecto es indiferente hacerlo.
B/C < 1 implicaría que los ingresos son menores que los egresos, entonces el
proyecto no es aconsejable.
92
¿Cómo puede evaluarse la inversión pública?Las alternativas de inversión en
los proyectos
Para el sector público le resulta importante e interesante tener que evaluar al menos
dos alternativas (metodológicamente) de inversión en forma simultanea, y una de
ellas puede ser aplicar la relación Beneficio/Costo, para determinar el valor de los
“beneficios” en términos de los ingresos y el valor de los “costos” en términos de los
egresos.
El gobierno efectua muchas “obras públicas” o inversiones las que deben brindar o
producir un beneficio para la población en general, aunque pueden producir una
perdida o desventaja. Por ejemplo cuando se construye una represa y se ejecuta una
hidroeléctrica, esta produce un beneficio que es la generación de electricidad; la
electricidad al venderla tiene un valor económico y a su vez, produce una pérdida,
por que se inunda un terreno inmenso que es apto para la agricultura siendo una
pérdida económica, por eso se debe evaluar y cuantificar los pro y contras cuando se
toma una decisiones que nos conduzcan a que esta tenga que ser eficaz y es la razon
por la que utilizaremos la relación B/C o analsiis costo-beneficio(ACB).
B. Utilicemos el analisis costo –beneficio(ACB):
1. Problema.- El costo de una carretera alterna a la principal es de $100.000.000 y
producirá un ahorro en combustible para los vehículos de $3.000.000 al año; por
otra parte, se incrementará el turismo, estimado el aumento de ganancias en los
hoteles, restaurantes y otros en $30.000.000 al año. Pero los agricultores se quejan
porque van a tener unas pérdidas en la producción estimadas de unos $8.000.000 al
año. Utilizando una tasa del 22%, ¿Es aconsejable realizar el proyecto?
SOLUCIÓN
1. Si se utiliza el método del analisis costo-beneficio(ACB) para obtener los
beneficios netos, se debe analizar la ganancia por turismo que es una ventaja, al igual
que el ahorro de combustible, pero las pérdidas en agricultura son una desventaja.
por lo tanto, los beneficios netos (BN) serán:
BN = $30.000.000 + 3.000.000 – 8.000.000
BN = $25.000.000
2. Ahora se procede a obtener el costo anual, dividiendo los $100.000.000 en una
serie infinita de pagos:
Anualidad = R / i
R = A. i
R = 100.000.000 * 0.22
93
R = 22.000.000
3. Entonces la relación Beneficio/Costo estaría dada por:
B/C = 25.000.000 / 22.000.000
B/C = 1,13
El resultado es mayor que 1, por eso el proyecto es aceptable.
1. Por el método de VPN este problema se soluciona así:
2. Se calcula el VPN
VPN Ingresos = 25.000.000
0.22
VPN Ingresos = 113.636.364
VPN Egresos = 100.000.000
3. Entonces se tiene:
B/C = 113.636.364
100.000.000
B/C = 1,13
Entonces la relación B/C, arroja un resultado positivo mayor que 1, lo que nos
permite aceptar el proyecto por que hemos obtenido 1.13 que es mayor que 1.
Siempre debemos tener en cuanta que el analisis Beneficio/Costo nos permite tomar
decisiones en torno a los beneficios como las pérdidas o desventajas en aceptar o no
un protecto de inversión.
16. ¿ Por que es importante conocer el Análisis de Costo-Beneficio?
En la prática es importante por que:

Nos ayuda a una evaluación rápida de un proyecto de inversión, así como para
una propuesta o un programa de políticas.
94





Nos permite lograr una aproximación en la toma de decisiones económicas en
cualquier tipo de proyecto, propuesta o programa.
Los anteriores criterios que fueron aplicados involucran un proceso que no nos
permiten relacionar los costos previstos y los beneficios totales que esperamos
obtener en una actividad o una acción a realizar con el fin de elegir la mejor
opción o la más rentable, mediante un proceso formal del análisis costobeneficio(ACB).
Es utilizado a menudo por los gobiernos para evaluar la conveniencia de una
intervención determinada; se trata del análisis de la rentabilidad de las diferentes
alternativas con el fin de ver si los beneficios superan a los costos.
La expresión de los beneficios y los costos se muestra a menudo en términos
monetarios pero ajustando el valor temporal del dinero, de tal modo de que
todos los flujos de beneficios y flujos de los costos del proyecto en el tiempo se
expresan sobre una base común en términos de su "valor actual".
Está explícitamente diseñado para informar en la practica la toma de decisiones
de los directivos de la empresa y de los inversores, centrándose en la
optimización de sus impactos sociales y ambientales.
5.4 POLITICA FISCAL Y ENDEUDAMIENTO PUBLICO.
La política fiscal viene hacer un instrumento del Estado, que se aplica con el objeto de
mejorar el bienestar de las sociedades. Un déficit fiscal conduce a una subida de las
tasas de interés, una mayor inflación, una disminución de crecimiento de la economía y
de la inversión, así como la elevación de la deuda pública y serios problemas en la
balanza de pagos, etc.
En el Perú, el Marco Macroeconómico Multianual (MMM), es la norma o principio
general que orienta nuestra política fiscal ya que en el ámbito nacional nos debe permitir
asegurar el equilibrio o el superavit fiscal en el mediano plazo, permitiendo acumular
posibles superávit fiscales en períodos favorables y permitiendo únicamente déficit
fiscales moderados en el gasto público. Será función del Estado establecer las reglas
necesarias para que los mercados actúen libremente, siendo la política económica el
argumento que justifique la función reguladora para el mantenimiento del equilibrio
macroeconómico.
La política fiscal es utilizada como herramienta para financiar una adecuada provisión
de bienes y servicios públicos, influyendo en el corto plazo en la estabilidad y nivel de
actividad económica. Actua como una medida referente al gasto, la tributación y el
endeudamiento público; donde el gobierno puede tomar decisiones en el cambio de los
programas de gastos o en las modificaciones de los tributos.
En la práctica las políticas de tipo keynesianas provocarón una mayor intervención del
Estado ante la crisis recesiva económica del año 1929 y que se prolongó hasta el año
1934, en la que recien pudo retomar la economía nortemericana la senda del equilibrio
económico al aumentar la demanda agregada con la introducción de un mayor gasto
público. Sin embargo otras crisis fueron generadas ante la elevación del precio del
petroleo en los años de 1973 y 1979, a través de la Organización de Países Exportadores
de Petróleo(OPEP), las cuales generaron en los países compradores una fuerte
dependencia de este recurso energético (fosil) habiéndose mantenido la demanda a nivel
internacional, pero ocasionando una subida interna de los precios y de una elevación de
95
las tasas inflacionrias en el mundo en perjuicio de de las actividades productivas y de
transporte. En los años 80s se produjo otra crisis que afecto especialmente a los países
del Tercer Mundo(África, Asia y Latinoamérica) llamada “crisis de la deuda”,
convirtiendose en un grave problema ya los países deudores la consideraron como
“impagable” lo que les impedió recibir nuevos créditos, y ser considerados
“inelegibles” loas que después tuvieron que aplicar previamente políticas de “ajuste
estructural” ya que los nuevos créditos les permitirian continuar pagando los intereses
atrazados logrando “refinanciar sus deudas”. La sóla decisión del país de negarsea pagar
era considerado a nivel internacional de “país inelegible” cortándosele toda posibilidad
de recibir financiamiento externo de los organismos internacionales multilaterales
(llamase FMI, BM, AID, el Club de Paris, etc).
La política fiscal a nivel nacional lo que busca que el déficit fiscal tenga una trayectoria
decreciente, con el objetivo de reducir los servicios de la deuda pública, así como el
ratio deuda/PBI. Para los keynesianos establecer un control fiscal tiene dos
mecanismos: una es la variación del gasto público y la otra es la variación de los
impuestos.
La variación del gasto público, es cuando el gobierno gasta en bienes y servicios y
realiza inversiones públicas (obras públicas en construcciones, en carreteras, etc.) lo que
provoca un aumento en la demanda agregada, así como un aumento en la producción
del sector privado visualizándose en un incremento del PBI, y pudiendo el gobierno
mantener un pequeño déficit controlado.
La variación de los impuestos, es el mecanismo que estará en función de la renta, en
terminos de la prospensión marginal al consumo(PMgC) y la prospensión marginal a
ahorrar(PMgA), los cuales puede generar un efecto multiplicador.
Respecto a los tipos de política fiscal que se puede aplicar se tienen dos: una política
fiscal expansiva y la otra restrictiva.
a) Una política fiscal expansiva, es cuano se desea estimular la demanda interna, es
decir, se produce un aumento del gasto público aumentando la producción y
disminuyendo el paro o desempleo; también se puede bajar los impuestos, para
aumentar la renta disponible y por lo tanto aumenta la producción.
b) Una política fiscal restrictiva, es cuando el deseo es frenar la demanda interna,
también se puede subir los impuestos para disminuir la renta disponible; también se
puede reducir el gasto público, para bajar la producción.
17. ¿Cuales son los mecanismo que se usan en una política fiscal expansiva?
Es una situación favorable:


Tener que aumentar el gasto público, lo cual genersa una aumento de la
producción y permitirá la reducción del desempleo.
Que los impuestos bajen, para aumentar la renta disponible de las personas, lo
que provocará un mayor consumo y una mayor inversión de las empresas, en
conclusión, un desplazamiento de la demanda agregada en sentido expansivo.
96
Ante ello al haber un mayor gasto público y menores impuestos, el presupuesto general
del gobierno generara un déficit
18. ¿Cuales son los mecanismos que se usan en una política fiscal restrictiva?
Es una situación contraria y muy dura lo que hará es:


Tener que disminuir el gasto público, generando una baja en la producción.
Que los impuestos aumenten, con el objeto de que las personas no gaste tanto y
las empresas puedan invertir menos, así la demanda agregada se desplaza hacia
la izquierda.
Al haber un menor gasto público, y mayores impuestos, hara que el presupuesto general
del gobierno genere un superávit.
19. ¿Cual ha sido el comportamiento de la Política fiscal?
En el Perú, en los últimos años la política fiscal, ha permitido el crecimiento económico
sostenido, acompañada del cumplimiento de reglas fiscales prudentes que dieron como
resultado su implementación y coherencia con los objetivos perseguidos por el gobierno
logrando controlar el déficit fiscal y respetándose la Ley de Transparencia y Prudencia
Fiscal (LTPF). Se aplicó una política fiscal expansiva con el aumento del gasto público
lo que generó un círculo virtuoso del crecimiento, dando buenos resultados y
permitiendo que los consumidores mantengan un aceptable nivel de optimismo. Además
estuvo apoyada por una buena gestión recaudadora por parte de la SUNAT, lograndose
ampliar la base tributaria así como la simplificación del sistema impositivo, lo cual se
tradujo en mayores ingresos en la recaudación del gobierno central y teniendo que
afrontar una mayor demanda para la inversión pública, así como del gasto social.
El contexto internacional cambió en el año 2009, ante la crisis inmobiliaria de los
EE.UU., ya que se esperaba que este año fuera favorable como lo fueron los años
anteriores; generándose la necesidad de que la política fiscal se hiciese más moderada
con el fin de mantener la estabilidad macroeconómica y de neutralizar al máximo los
posibles impactos negativos de estos choques adversos en la economía. Crisis que
afectó a Europa y muchos países del mundo produciéndose el incremento de los precios
de nuestros principales productos de importación como el trigo y el petróleo, y que
presentaban ya a febrero 2008 una variación de 219,9% y 98,9%, respectivamente
Se redujo el impuesto selectivo al consumo (ISC) de los combustibles, con el fin de
atenuar el impacto de los precios altos a nivel internacionales de los combustibles y que
afectaban el mercado interno, además de corregir la demanda de los combustibles de
menor nocividad.
A partir de ello se planteo la necesidad de tener que evaluar el sistema tributario
periódicamente con el fin de continuar fortalecimiento la estructura del sistema, y que
sea coherente con los principios de eficiencia, equidad y simplicidad, así como ir
disminuyendo las distorsiones existentes. Orientada hacia la promoción de la
simplificación administrativa y a la flexibilización de los mecanismos de control
tributario a favor de los contribuyentes.
97
El Gobierno a su vez se encuentra trabajando en canalizar con efectividad los recursos
asignados a los programas que contribuyen con la reducción de los niveles de pobreza.
Y que la evaluación continua permitirá mejorar la efectividad en el funcionamiento de
los programas sociales y su incidencia..
5.5 LA SOSTENIBILIDAD DE LA POLITICA FISCAL.
En nuestro país la política de Estado viene garantizando la sostenibilidad de la política
fiscal para ello ha establecido metas estrictas en el aumento del gasto público en
general, y que el crecimiento real de que este no sea mayor al 3% , de acuerdo al
promedio de la tasa del indice de precios al consumidor (IPC) de Lima Metropolitana.
Para ello se continuará aplicando una serie de medidas:
* Sobre el déficit fiscal, para ello el gasto público deberá cumplir con las metas
explícitas respecto al déficit fiscal: para que no sea más del 1% del PBI. Con ello se
garantiza la viabilidad financiera del país en los próximos años.
* Sanciones ante el incumplimiento de la Ley de Responsabilidad y Transparencia
Fiscal (LRTF), esta es una de las principales herramientas del manejo fiscal a corto
como el mediano plazo, y con ello se refuerza la gestión de las finanzas públicas.
* Constituir un Comité de Coordinación de la Política Fiscal y de Competitividad,
que trabaje con el fin de reducir la incertidumbre fiscal, así como promover en la
inversión un mayor dinamismo y productividad, sobre todo que logre generar la
confianza necesaria un manejo responsable de la economía y repercuta sobre el
desarrollo social.
* Obtener una recompocisión de la Deuda Pública Externa, en otras palabras
cambiar nuestra deuda cara por otra barata, tomando deudas en dólares en vez de deuda
en soles, ya que actualmente el dólar tiene una tendencia hacia la baja.
* Un cambio en la composición del gasto público, alentando y alterando la proporción
del gasto corriente que es alta, reorientándola hacia la elevación porcentual del gasto de
capital, mejorándose los niveles de inversión..
* Un manejo responsable de los recursos públicos en todos sus niveles, es decir,
establecer un estricto cumplimiento de las reglas fiscales en las entidades públicas, a
nivel central, regional y local con el objeto de tener un manejo responsable de los
recursos del Estado..
* Un mayor impulso a las inversiones, haciendo todos los esfuerzos por contribuir al
crecimiento de la inversión, limitando el crecimiento anual del gasto corriente del
gobierno central en no más de 3% en términos reales. Las inversiones mejorarán la
eficiencia y la competitividad de la economía, reduciendo el déficit en infraestructura
pública y permitirá la continúedad de la inversión que viene haciendo las Asociaciones
Público Privadas (APP) en beneficio del crecimiento de la infraestructura.
5.6 LA POLITICA DE ENDEUDAMIENTO PUBLICO.
La estabilidad macroeconómica y la consolidación fiscal están brindado mejores
condiciones y favorables para realizar una gestión, con el fin de que nuestra deuda
pública sea más dinámica. De esta manera, en los últimos años, se ha incrementado el
número de operaciones en la administración de nuestros pasivos tales como los
prepagos, los intercambios de deuda y la cobertura que nos han permitido que la
estructura de la deuda pública logre experimentar cambios cualitativos importantes. A
98
través de estas operaciones se ha reducido la composición del portafolio y los riesgo de
mercado, al incrementar la proporción de obligaciones en nuevos soles a 38,4%, para el
primer trimestre de 2008 frente al 20,2% al cierre de 2006; así como la participación de
la deuda a una tasa fija de 66,0% a marzo de 2008 respecto al 56,0% registrado en
diciembre de 2006. Adicionalmente, se ha logrado reducir el riesgo de refinanciamiento
al aumentar la vida media de la deuda de 8,4 años a 11,4 años en el mismo período.
La mejora de estos indicadores y la reducción continua del ratio de deuda pública como
porcentaje del PBI, y junto con la política fiscal prudente y responsable, se ha
contribuido a fortalecer la sostenibilidad de las finanzas públicas en nuestro país. De
hecho, la expresión más reciente de confianza de los agentes económicos es la solidez
de nuestros fundamentos macroeconómicos y que se ha podido materializar para nuestro
país el otorgamiento del “grado de inversión” por parte de las agencias Dominion Bond
Rating Service y en Octubre de 2007 y Abril de 2008, respectivamente. Esta mejora en
la calificación, nos ha colocado en una situación expectante en el contexto de la región,
la cual favorecerá, entre otros, el acceso a nuevas fuentes de financiamiento a costos
menores, así como un mayor ingreso de capitales de inversión que generarán un efecto
multiplicador en la economía y un impacto positivo en el bienestar de la población.
La gestión de la deuda pública seguirá orientándose a minimizar los costos, asumiendo
niveles de riesgo razonables, tratando de aprovechar, en la medida de lo posible las
oportunidades que brinde el mercado con el propósito de alcanzar los siguientes
objetivos:
i) Modificar la composición de la deuda pública, incrementando el porcentaje de la
deuda en nuevos soles, de preferencia a tasa fija;
ii) Continuar desconcentrando el servicio de deuda de los próximos 10 años, buscando
que se generen niveles estables de pago de servicios en el tiempo; y
iii) Seguir impulsando, a través del programa creador de mercado, es decir, el desarrollo
del mercado de capitales doméstico, mediante la emisión de bonos soberanos
benchmark.
En cuanto al último punto, que es importante destacar y relevar el desarrollo del
mercado de capitales en nuestro país; ya que el gobierno tiene el compromiso de
implementar reformas orientadas hacia el desarrollo de este mercado. Las que buscaran
fortalecer el crecimiento económico sostenido; promover el acceso al mercado de
capitales a los diferentes tipos de inversionistas existentes; generar mayor dinamismo en
el mercado con instrumentos de deuda; desarrollar nuevos instrumentos; y fortalecer el
sistema de pensiones. De esta manera, se busca que los agentes con excedentes
monetarios tengan acceso a una diversificación eficiente de su portafolio, pudiendo
acceder a instrumentos con niveles de riesgo moderados.
Para procisar el desarrollo del mercado de capitales en nuestro país, es el momento de
definir teóricamente la deuda , la naturaleza y los tipos de deudas existentes:
20. ¿Qué es una deuda pública?
Es un instrumento financiero de naturaleza pasiva, mediante el cual un ente público
emisor (país, región o localidad, etc) buscará de los mercados nacionales o extranjeros
99
lobtener fondos monetarios con la promesa a futuro de pagar una renta fijada por una
tasa de interés en el tiempo a través de un bono concertado.
21. ¿Cuál es la naturaleza de la deuda pública?
El gobierno para lograr financiar sus actividades, este puede utilizar esencialmente tres
medios:



Los impuestos y otros recursos ordinarios(transferencias recibidas, tasas, etc.).
La posibilidad de creación de dinero, mediante un proceso de expansión
monetaria.
La emisión de deuda pública.
No olvidemos que el gobierno puede utilizar la deuda como instrumento de política
económica y en algún momento puede utilizarla de manera apropiada a los fines que
persigue.
La deuda pública puede afectar de manera indirecta, a las variables económicas de las
que depende básicamente el funcionamiento real de la economía, tales como la oferta
monetaria, el tipo de interés, el ahorro, pudiéndose canalizar la deuda a nivel interno
como externo
¿Cuáles son las clases de deuda pública?
En la economía existen algunas clases de deudas:
a) Deuda a corto, medio y largo plazo
Un aspecto que reviste importancia a efectos de la política económica es el plazo de
duración del empréstito.



Deuda a corto plazo, se emite cuando el vencimiento es inferior a un año y suele
funcionar como una especie de letra de cambio, en este caso del Estado. En el
Perú la deuda a corto plazo está representada por las Letras del Tesoro. Son los
llamados déficit de caja que presentan coyunturalmente los presupuestos del
Estado.
Deuda a medio plazo tiene la misión de conseguir fondos para el financiación de
los gastos ordinarios, son los bonos del Estado.
Deuda a largo, tiene por objeto financiar los gastos extraordinarios y la dilatada
rentabilidad, estas representan obligaciones del Estado.
b) La deuda amortizable y perpetua
La deuda amortizable es la emisión de títulos por parte del Estado, que al llegar a un
momento el principal de la deuda vencerá y será reembolsada a su titular
La deuda perpetua es la que no existe el vencimiento de la misma y por tanto nunca es
reembolsado el principal por el Estado, a cambio su titular cobrará de manera perpetua
los intereses pactados en su emisión. Para que este tipo de deuda tenga sentido debe
existir un mercado donde se pueda negociar este título. Cuando el Estado desea
100
amortizar esta deuda deberá acudir al mercado y deberá comprarla al precio al que esté
vigente en ese momento.
c) La deuda interna y externa
La deuda interna, es suscrita por nacionales en la que todos sus efectos se quedan
circunscritos al ámbito de la economía interna; la deuda externa es por el contrario, es
suscrita por extranjeros y las que generan repercusiones cuando el compromiso por
parte del deudor le es imposible pagarla lo que repercutirá sobre la economía nacional
como para aquellos que suscribieron la deuda.
En general en el mundo existe organismos multilaterales o prestatarios internacionales
como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Club de Paris, etc.
5.7 LA DEUDA PUBLICA Y LA POLITICA MONETARIA.
El endeudamiento es un instrumento de la política monetaria y fiscal del gobierno,
gracias a la compraventa de títulos de deuda pública, un Estado puede aumentar o
reducir la cantidad de dinero en circulación:


Si hay inflación, sobra dinero en el mercado. El gobierno puede vender deuda
pública (cambiar títulos por dinero), para así reducir la cantidad de dinero en
circulación.
Si hay deflación, el gobierno puede comprar los títulos de deuda pública (dar
dinero a cambio de ellos) para aportar más dinero al mercado.
En el Perú la política monetaria es responsabilidad del Banco Central de Reserva los
gobiernos tienen límites en la cantidad de deuda pública que pueden emitir, ya que sería
una forma de interferir en la política monetaria común.
5.8 LA DEUDA PUBLICA COMO INSTRUMENTO DE RENTA FIJA.
Los títulos de deuda pública habitualmente, son los valores de deuda pero vistos como
instrumentos de inversión muy confiables, debido a la gran seguridad de recuperacíón y
a los rendimientos que generan, porque -salvo casos excepcionales- los entes públicos
cumplen sus obligaciones. Por lo mismo se les considera de bajo riesgo. En cualquier
caso, y dependiendo de cada país, las agencias de rating califican el riesgo crediticio,
que puede ser mayor o menor, y que sirve de referencia a los inversores a la hora de
exigir un mayor o menor interés.
La deuda pública se estructura a plazo fijo. Hasta su vencimiento en la que se recupera
la inversión. Por ello, a los gobiernos les interesa la existencia de un mercado de valores
en el cual se puedan negociar los títulos.
De esta forma, si una persona quiere recuperar su inversión, busca un comprador de de
títulos, que le pagará algo más de lo que a él le costó el título (aunque el precio depende
de la evolución de los tipos de interés). Esto hace mucho muy atractiva la deuda pública
para los inversores, al aumentar la liquidez.
101
Históricamente, los mercados de valores nacen como una negociación de deudas
privadas y posteriormente comienzan a negociar las deudas públicas.
5.9 LA TEORIA DE LA ELECCION PUBLICA.
Llamada también de la opción pública, trata de ligar a la economía con las políticas a
través del Estado, entendido como la suma de voluntades individuales, para saber cuales
son los factores que determinan la definición de las políticas que elige el Estado entre
las diferentes opciones posibles. Se divide en Elección Pública Positiva que estudia
las decisiones colectivas o públicas de los agentes políticos, y en Economía Política
Constitucional que pretende desarrollar un marco institucional que aminore el poder
político frente a la sociedad civil.
La teoría parte del individualismo metodológico, sostiene la premisa de que el
comportamiento de los burócratas y de los políticos es maximizar el presupuesto
público principalmente en busca de cumplir sus propios intereses y que sólo después
buscarán el bienestar social. Además estudia las elecciones fuera del mercado, es decir,
elecciones como proceso social que involucra a los individuos independientemente de
su voluntad para tomar decisiones colectivas y públicas.
En general, estudia los "fallos del gobierno" como una respuesta ante quienes sostienen
que el gobierno debe intervenir ante los denominados fallos de mercado; así postula que
la evidencia científica señalaría al gobierno -y no al mercado- como el ente que debe ser
limitado o reducido por el bienestar de la sociedad.
Antecendente de la teoría de la elección.
Lo encontramos con el economista James M. Buchanan quién logró descubrir que era
posible la aplicación y la extensión de la teoría económica a las opciones políticas y
gubernamentales; encontrando además que era posible extender dicha teoría a las
decisiones de los ciudadanos para hacer posible la elección entre las diversas opciones
existentes en el mercado político. Dicho descubrimiento le valió el premio Nobel de
economía en 1986.
Además, y como resultado del análisis antes precisado, Buchanan determinó que las
decisiones políticas, y aquellas realizadas por los estamentos del Estado encargados del
manejo estatal, necesariamente generan costos a los particulares y a la sociedad en su
conjunto. Asimismo, las decisiones políticas no le cuestan al Estado como tal, sino a
todos los que se encuentran bajo el dominio de dicho estado. El costo de la toma de
decisión se convertía entonces en un factor que influye decididamente en la eficiencia y
los efectos de la decisión política.
Como resultado de la constatación referida en los párrafos precedentes, y dado que los
Estados administran bienes y fondos, los cuales por definición son públicos, el pueblo
debería tener la posibilidad de recurrir a mecanismos previstos por la ley y de
obligatorio cumplimiento, que le permitan controlar e intervenir en las decisiones de los
actores públicos.
La teoría resulta importante para comprender diversos fenómenos políticos y jurídicos
que se dan en la realidad. Así mismo, nos permite entender la razón por la cual las
normas jurídicas constitucionales deben elaborarse de tal forma que permitan un
adecuado control del comportamiento del Estado por parte del electorado y además
permite entender también por qué dicho control resulta indispensable.
102
El comportamiento del funcionario público
Si aplicamos el análisis económico al comportamiento de los funcionario público,
debemos concluir necesariamente que éste, como ser racional, busca maximizar
la utilidad de su cargo, es decir, obtener el máximo provecho del mismo. Y, como
resultado de ello cuando el funcionario es un político con un cargo importante, éste va a
buscar crear las condiciones adecuadas para poder ser reelegido, así como procurar
elevar la cuota de poder de la que goza. Como evidente consecuencia de ello, nosotros
debemos deducir que el Estado tiende necesariamente a elevar el poder material del que
goza. Resulta entonces una utopía considerar que el Estado, podrá controlarse a sí
mismo de manera espontánea, aunque existan en su interior mecanismos
de fiscalización entre los órganos que lo componen.
CAPITULO SEXTO: LA TEORIA DE LA TRIBUTACION.
En este capitulo se podrá analizar adecuadamente la tributación, para ello trazaremos los
objetivos concreto que nos permitan identificar a quien o en que grupo social debe recaer el
pago de cada uno de los tipos de impuestos existente en el país; es decir debemos precisar que
grupo social será el que se beneficie y quienes serán los perjudicados, para ello debemos lograr
aplicar alguna de las políticas tributarias existentes en el mundo, así como establecer algún tipo
de modificaciones o de reformas lo que nos permita hacer más eficiente la recaudación
6.1 LA INCIDENCIA TRIBUTARIA.
La incidencia tributaria en general establece el estudio de los efectos de la política tributaria
sobre la distribución del ingreso o sobre el bienestar económico de la población. De manera
general la imposición de un impuesto afecta el precio de los bienes y de los servicios y también
la retribución a los factores productivos.
Para evaluar la incidencia tributaria se necesita conocer cuales son los efectos que se pueden
generar sobre cada uno de los agentes participantes en una economía mixta de mercado, donde
las desigualdades en los ingresos permite una distribución no equitativa y es la razon por la que
se requierte la intervención del gobierno.
Todo modelo de sociedad debe escoger si es capitalista o socialista después de esa elección
determinará en que forma se afectara e incidiran los tipos de impùestos que el gobiuerno
impondrá en su función o labor de recaudar a traves de los grupos sociales estableciendo
diferentes cargas tributaria a cada uno de ellos.
La incidencia tributaria viene hacer el resultado de un proceso de transferencia o el traslado de
los impuestos que pagan las personas y empresas para ser dirigidos hacia aquellos que
socialmente los necesitan con un cierto nivel de urgencia cuando se distribuyen el presupuesto
público en términos de los programas sociales necesarios para superar la situación de pobreza y
exterma existente en el nuestro país.
Los modelos de equilibrio general estáticos nos permiten analizar la incidencia de los tributos
en el corto plazo; ya que los impuestos alteran los precios de los bienes y servicios y de los
factores productivos e inclusive puede alterar las elasticidades de la oferta y de la demanda..
Los modelos dinámicos logran superar las limitaciones de los modelos estáticos, en la medida
que permitan un mejor análisis de los efectos de los impuestos sobre las decisiones de ahorrar e
invertir, lo que nos permiten una mejor evaluación de los efectos sobre el proceso de
acumulación de capital. Por otro lado la mayor parte de los estudios sobre incidencia tributaria
103
se desarrollan sobre la base de la certidumbre, la información perfecta y de un funcionamiento
adecuado de los mercados.
Según Choi y Roh especialistas en tributación señalan que el estudio de la incidencia tributaria
en un país requiere de una data microeconómica bastante detallada sobre el nivel de distribución
del consumo de determinados bienes. Este tipo de información no se elabora regularmente, pero
es a través de los estudio de casos es que podemos tener aproximaciones generales. Dichos
autores por ejemplo establecen que a partir de los estudios empíricos sobre la presión tributaria
en el país de Corea, concluyeron que la carga tributaria entre estratos de ingreso es más o menos
regresiva, es decir, el sistema tributario coreano no está actuando como un instrumento de
política mediante el cual se pueda reducir las diferencias en ingresos.
Por ello es importante e interesante analizar la incidencia de la estructura tributaria de las
actividades económicas en particular: la minería y la agroindustria, estos permitirán ilustrar el
comportamiento de los agentes económicos en materia de inversiones en el marco de un
régimen tributario vigente en el Perú, y poderlo comparar con años anteriores
6.2 EL ANALISIS DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA.
Los ingresos corrientes del gobierno central peruano tienen como principal componente a los
ingresos tributarios, los cuales en promedio representan 90%. Es importante destacar que estos
ingresos tributarios han crecido sostenidamente y ha aumentado su participación con respecto al
PBI, pasando de 9% en 1990 a 11% en 1994. En el año 1998 los ingresos tributarios
representaban el 91.8% para disminuir estos ingresos tributarios en el año 2007 y representar el
88.6%.
Analizando los ingresos tributarios (que podemos ver en el cuadro Nº 7, se aprecia que en el año
1995 fue de S/. 16,458 millones de nuevos soles incrementándose de manera significativa al
llegar al año 2007 con y una recaudación de S/. 52,454 millones de nuevos soles
Durante este período la estructura tributaria ha estado compuesta por el Impuesto General a las
Ventas (IGV), el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), el Impuesto a la Renta (IR), los
Impuestos al Comercio Exterior (ICE), el Impuesto al Patrimonio (IP) y otros impuestos de
menor importancia que se irán mencionando oportunamente.
CUADRO Nº 7: COEFICIENTES DE PRESIÓN FISCAL Y PRESIÓN TRIBUTARIA,
1995 2007
Año
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Ingresos
Ingresos
Coeficientes (%)
Corrientes Tributarios Presión Presión
1/
1/
Fiscal Tributaria
2/
3/
18,456
16,458 15.3
13.6
21,682
19,256 15.8
14.0
25,132
22,304 16.0
14.2
26,194
23,144 15.8
13.9
25,482
22,072 14.6
12.7
27,705
22,769 14.9
12.2
27,059
23,541 14.3
12.4
28,559
24,062 14.3
12.1
31,568
27,405 14.8
12.8
35,381
31,144 14.9
13.1
41,046
35,589 15.7
13.6
52,715
45,485 17.4
15.0
61,113
52,454 18.2
15.4
PBI
Global
1/
120,928
137,081
157,533
166,282
174,422
186,141
189,213
199,650
213,425
237,902
261,653
302,255
335,730
104
1/ Los valores están expresados en millones de Nuevos Soles.
2/ Presión fiscal: Ingresos corrientes / PBI
3/ Presión tributaria: Ingresos tributarios / PBI
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.
Instituto Nacional de Estadística e Informática Dirección Nacional de Cuentas Nacionales.
En los países en desarrollo, los ingresos tributarios dan cuenta por aproximadamente en
promedio el 85% del total de ingresos gubernamentales. En el caso del Perú la presión tributaria
(recaudación tributaria total sobre el producto bruto interno ) se puede apreciar en el Cuadro Nº
12, por ejemplo en 1995 fue de 13.6% creciendo hacia el año 2006 en 15.4%, pero el promedio
de los países en desarrollo se considera situada alrededor del 18% (que coincide con la de los
países latinoamericanos), mientras que la correspondiente de los países desarrollados supera el
30%. No es pura casualidad, entonces, que el Fondo Monetario Internacional suela "exigir" a los
países del primer grupo que atraviesan procesos de ajuste, y específicamente al Perú, medidas
tributarias que se orienten a conseguir el 18% mencionado.
Debe mencionarse, sin embargo, que el promedio de presión tributaria de los países en
desarrollo esconde una desviación estándar impresionante: desde una presión mínima de 5.5%
en Sierra Leona hasta una máxima de 40.5% en Guyana..
GRAFICO Nº 12
En el Perú la presión tributaria durante el período 1995-2007, ante cambios en la legislación
paulatinamente y producto de las reformas y modificaciones tributarias intentaron hacer crecer
los impuestos materializandose recien a partir del segundo gobierno de Alberto Fujimori,
siendo la presión tributaria de 13.6% en 1995, aumentando a 14% en el año 1996, hasta llegar al
año 1997 en que aumento a 14.2%, para ir disminuyendo en 1998 a 13.9% y más aún en los
años 1999 y 2000 que disminuyeron a 12.7% y 12.2% respectivamente: A inicios del Gobierno
de Toledo se incremento ligeramente la presión tributaria parar llegar a ser en el año 2001 de
12.4 % y nuevamente disminuir en el 2002 a 12.1% para iniciar una senda de crecimiento a
partir del año 2003 y crecer al 12.8% continuando su crecimiento paulatinamente hasta llegar a
tener una tasa porcentual de crecimiento en el año 2007 de 15.4% .
6.3 EL SISTEMA TRIBUTARIO.
En el Perú el sistema tributario como se aprecia en el gráfico Nº13, se desenvuelve
dentro de un marco conceptual que le permite las leyes del Derecho Tributario, el
Código Tributario y la Ley Penal Tributaria estableciendo que dichas normas les da
facultades para obligar a los agentes económicos a pagar todo tipo de impuestos, tasas y
contribuciones los que constituyen los ingresos tributarios de los diferentes niveles de
gobierno.
105
Para ello ha establecido una estructura tributaria básica estándar a nivel internacional y
que esta conformada por los impuestos: a la renta, general a las ventas o valor agregado,
selectivo al consumo, los derechos arancelarios, los tributos municipales, las
contribuciones al seguro social de salud - EsSalud y el sistema nacional de pensiones –
Oficina Nacional Previsional (ONP).
Grafico Nº 13: EL SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO
Tributos:
Directos e
Indirectos
ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA
SUNAT : Recauda los
tributos Gob. Central
(Interno y Aduaneros)
MUNICIPIOS: Logra
Recaudar Tributos del
Gobierno Local
POLÍTICA
TRIBUTARIA
MEF : Crea los Nuevos
Tributos ( o modifica)
CONGRESO: Reforma
la Estructura Tributaria
SISTEMA
TRIBUTARIO
(PERÚ)
Leyes del
Derecho,
Código y
Ley Penal
Tributaria
6.3.1 LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA.
La administración tributaria hasta 1988, estuvo a cargo de la Oficina de Contribuciones,
que a su vez era un organo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en esos años
la mayor recaudación era el impuesto selectivo al consumo (en especial de los
combustibles) siendo esta creciente, mientras que la recaudación de los impuestos a la
renta y al valor agregado registraban caídas en los volumen de recaudación, por ejemplo
la recaudación del impuesto a la renta tenía un excesivo número de tramos y multiples
deducciones que dificultaban su administración eficiente. Situación que puso en
evidencia la necesidad urgente de una reforma del sistema tributario.
La situación cambió con la creación de la Superintendencia Nacional de la
Administración Tributaria (SUNAT), como organismo público descentralizado. La
grave crisis política y económica que vivia el Perú, a principios de los noventa fue lo
que llevo al gobierno a tener que realizar un profundo plan de reformas estructurales,
una de las cuales una de ellas fue la reforma tributaria. En el gráfico Nº 10 se puede
observar cuál es la función administrativa de encargar a la SUNAT, de los tributos, su
106
cobranza, recaudación, fiscalización, algunas veces hace recomendaciones sobre
políticas tributarias y brinda facilidades administrativas para el pago de los tributos.
Gráfico Nº14 LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA
Cobranza
ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA
Recaudación
Servicios al
Estado
Fiscalización
Hacer que se
cumplan las
normas
legales
Recomiendación
en Política
Tributaria
Facilidades
administrativas
para el pago
Servicios al
Contribuyente
Por otro lado la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) fue
fusionada mediante el D.S. Nº 061-2002-PCM del 12 de Julio 2002, disponiendo
absorver a la Superintendencia Nacional de Aduanas (SUNAD). Debido a que esta
última duplicaba las funciones en las actividades de recaudar los tributos externos y que
en adelante la SUNAT recaudaría tanto los tributos internos como externos. Además la
administración tributaria debe contar con todos los instrumentos necesarios para aplicar
correctamente la ley
Las razones por la que se justificó dicha fusión fueron:
 La necesidad de seguir modernizando al Estado, con el fin de mejorar su
eficiencia
 La necesidad de racionalizar el gasto con el fin de que las acciones fueran más
eficaces.
 Plantear un mayor requerimiento físico y logístico para el aumento de la
recaudación.
 La necesidad de mejorar la tarea de fiscalización de los servicios y fortalecerla.
 Aplicar las tendencias novedosas en materia tributaria de otros países y sus
recomendaciones a nivel mundial.
La Sunat, es la institución pública que esta en un proceso de descentralización y no
depende del sector Economía y Finanzas, tiene un patrimonio propio, con autonomía
económica, financiera, administrativa, funcional y técnica en virtud de lo dispuesto por
107
el Decreto Supremo Nº 061-2002-PCM, su ambito de acción es a nivel nacional,
regional y local, fue creada mediante Ley Nº 24829 y su Ley general aprobada por
Decreto Legislativo Nº 501.
Permite financiar las actividades de participación del Estado y ayuda a promover el
proceso de desarrollo económico y social del Perú, siendo responsable de recaudar casi
el 100% de los ingresos corrientes del gobierno central, en virtud a lo dispuesto por el
Decreto Supremo N° 061-2002-PCM, expedido al amparo de lo establecido en el
numeral 13.1 del artículo 13° de la Ley N° 27658, ha absorbido a la Superintendencia
Nacional de Aduanas, asumiendo las funciones, facultades y atribuciones que por ley,
correspondían a esta entidad.
La Sunat, como ente administrador y dentro de sus actividades tiene los siguientes
objetivos:
a) La administración, fiscalización y la recaudación de los tributos internos, con
excepción de los municipales, y desarrollar las mismas funciones respecto de las
aportaciones al Seguro Social de Salud (ESSALUD) y a la Oficina de Normalización
Previsional (ONP).
b) La administración y el control del tráfico internacional de mercancías dentro del
territorio aduanero y de recaudar los tributos aplicables conforme a ley.
c) La de proponer la reglamentación de las normas tributarias y aduaneras, logrando
participar en la elaboración de las mismas.
d) Proveer servicios a los contribuyentes y responsables, a fin de promover y facilitar el
cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
El gobierno le asignó a la SUNAT el rol, de gestionar integradamente el cumplimiento
de las obligaciones tributarias y aduaneras, así como la facilitación del comercio
exterior, de forma eficiente, transparente, legal y respetando al contribuyente o usuario.
Lo que le permitirá poder financiar el proceso de crecimiento de la economía con la
ampliación de la base tributaria de los contribuyentes, la de recaudar los tributos de
manera efectiva y eficiente, combatiendo y sancionando la evasión tributaria.
6.3.2 LA POLÍTICA TRIBUTARIA
Como rama de la política fiscal esta establece la forma como se distribuira la carga
impositiva, permitiendo regular los efectos de los tributos sobre el proceso económico.
Sus objetivos son:
 La sostenibilidad de las finanzas públicas, lo que permite mantener el déficit y
los ratios de deuda bajos o declinantes.
 Tratar de eliminar las distorsiones del sistema tributario, con el fin de promover
la eficiencia económica y los incrementos en los ingresos tributarios.
 La movilización de nuevos recursos a través de los ajuste o la aplicación de
reformas tributarias.
En el gráfico Nº 15 se observa que se hace en términos de política tributaria tanto el
Ministerio de Economía y Fiananzas (MEF) orienta la política, asi como lo puede hacer
el Congreso de la República.
108
Gráfico Nº 15:
Política Tributaria
¿Qué tipos
impuestos?
¿Quiénes
contribuiran?
¿Qué se
gravara?
¿Cuál es la
tasa
impuesto?
¿Políticas
Sectoriales a
aplicarse?
NORMAS LEGALES
6.3.3 Antecedente de la Política Tributaria
La política tributaria permitieron que los años de 1992 y 1993 se eliminaran los
regímenes especiales del impuesto general a las ventas (IGV), el impuesto a la renta
(IR) y las exoneraciones que dificultaban la labor de fiscalización de la reciente creada
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT); implementándose
un programa de estabilización que se consolidó con el mantenimiento de una estricta
disciplina fiscal y monetaria. La política fiscal se orientó a reducir significativamente el
déficit publico, mediante el incremento de los ingresos tributarios y el establecimiento
de una regla implícita en el nivel de gasto, la reforma del sistema tributario, consistió en
la simplicidad y la equidad del sistema impositivo, otro de los objetivos estaba
orientado a lograr su autonomía.
Esta fase inicial tuvo como propósito racionalizar y simplificar los tributos y modificar
o eliminar aquellos que generaban distorsiones económicas; se suspendieron 41
beneficios y exoneraciones del IGV e ISC, y se derogaron 64 tributos. Eliminándose los
regímenes simplificados, que fueron reemplazados por el Régimen Unico Simplificado
(RUS) y el Régimen Especial de Impuesto a la Renta. Como resultado se obtuvo la
ampliación de la base tributaria y un cambio sustancial en la estructura impositiva en la
medida que la recaudación se hizo menos dependiente de impuestos al comercio
exterior (aranceles) y a los combustibles. De esta manera esta etapa se vio favorecida
por el aumento de la recaudación; sin embargo, es importante señalar que hubo una
exitosa campaña de fiscalización y simplificación del impuesto a las ventas que permitió
un incremento sustancial de dicho impuesto, logrando explicar el 45% del total
recaudado.
La inversión realizada en la automatización de la información, el “cruce” de las boletas,
notas y facturas, la aplicación de sanciones sin permitir el soborno y la renovación y
evaluación constante del personal fueron clave para el éxito alcanzado. Cabe precisar
que la tasa de dicho impuesto se incrementó de 14 a 16% lo cual ayudó al
comportamiento mencionado; la segunda fase de la reforma lograra eliminar la evasión
en la recaudación del Impuesto a la Renta y la decisión de culminar con la ampliación
de la base tributaria sin embargo cuando la composición de la estructura tributaria del
2000 esta es similar a la de 1995 permitiendo inferir la total desactivación de los
109
objetivos finales de toda reforma tributaria: simplicidad, equidad y universalidad. La
estructura actual mantiene como base a un impuesto indirecto como lo es el IGV, y el
estancamiento del Impuesto a la Renta., es asi como se puede entender la caída de la
presión tributaria observada en los últimos años del gobierno de Fujimori..
6.4 ANALISIS DE LA POLITICA TRIBUTARIA EN LOS AÑOS 2000.
La recaudación de tributos en el Perú se fundamenta en tres tipos de impuestos: el
Impuesto a la Renta (IR), el Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto
Selectivo al Consumo (ISC). El primero grava los ingresos de las personas naturales y
jurídicas. Los dos últimos gravan la producción y el consumo. El agregado de estos
impuestos representa en la actualidad el 87% de los ingresos tributarios del Gobierno
Central. Estos tres impuestos básicos han sufrido notables cambios en los últimos
tiempos. El IR, por ejemplo, se ha modificado tres veces desde el 2001. Así, se pasó de
una tasa de 30% para la personas naturales y jurídicas vigente en el 2000, a una tasa de
20% en ambos casos en el 2001, aunque para las empresas era de 30% si es que no
reinvertían las utilidades generadas.
Para el 2002, la tasa de los impuestos a las personas naturales subió a 30%, mientras
que las personas jurídicas subió a 27% más 4.1% si redistribuía utilidades. En el 2004,
la tasa de personas naturales se mantuvo, pero subió la de personas jurídicas a 30% más
4.1% si redistribuía utilidades.
En setiembre del 2003, el IGV, en una de esas medidas temporales que terminan
convirtiéndose en permanentes, subió de 16% a 17%, manteniendo siempre el 2%
adicional correspondiente al Impuesto de Promoción Municipal. En tanto, el ISC, un
impuesto que supuestamente debía gravar los bienes suntuarios (autos, joyas, etc.) o
aquellos productos con externalidades negativas (tabaco, alcohol, etc.), mantuvo su
estructura y otra medida contraproducente es el caso de los combustibles, gravándose a
los combustibles más limpios y menos a los más sucios, es el caso del diesel 2, y que
resulta realmente patético, es el combustible más sucio y el que menos ISC tiene y su
carga se ha reducido en más de una oportunidad para paliar los efectos internos del alza
en el precio internacional del crudo.
A este esquema desordenado y carente de toda predictibilidad es que esta situación no
permite estimular la inversión ni generar empleo, se suman las innumerables
perforaciones al sistema y que fueron generadas a partir de 1997 con la proliferación de
beneficios tributarios (exoneraciones, tasas diferenciadas, etc.). Se estima que son 208
las modalidades de gasto tributario contenidas en nuestra legislación. Y nuestros
legisladores no hacen gran cosa por mejorar la situación y, por el contrario, siguen
aprobando supuestos beneficios que en la práctica generan más caos y promueven la
profundización de hasta cuatro grandes problemas que afectan directamente la
recaudación de los impuestos: la elusión, la evasión, el contrabando, y la informalidad.
Por eso nos interrogamos lo siguiente:
1 ¿Qué es lo que desalientan el cumplimiento de la obligación tributaria?.
a) La complejidad de las normas, las altas tasas de impuestos para algunos
impuestos;
110
b) La exagerada cantidad de beneficios tributarios que están dirigidos hacia
sectores o grupos específicos de impuestos ;
c) La presencia de impuestos antitécnicos;
d) La concentración de la carga tributaria en unos pocos sectores formales; y
e) La existencia de un código tributario frondoso y complejo,
Una de las alternativas que se podría pensarse como solución ya que la tasa del
impuesto a la renta es alta, es adoptar un impuesto plano a los ingresos, simple y
progresivo como lo planteado por Hall y Rabushka. …” Los defensores de los sistemas
progresivos argumentan que las tasas diferenciadas para los ingresos exigen un mayor
pago de aquellos que ganan más al aplicárseles tasas marginales más altas”; sin
embargo, se puede establecer cierta progresividad en un sistema de tasa plana, usando la
combinación de dos variables: el mínimo a deducir y el nivel de la tasa. Además, la
simplificación del sistema reduciría drásticamente los costos de la administración de
impuestos, pues estos son significativamente mayores para un sistema complejo. (Alvin
Rabushka y Robert Hall, “El impuesto plano” en 1985).
En el Perú, salvando las distancias por los niveles de formalidad, elusión, evasión y de
contrabando, la Sunat se queda con el 2% de lo que recauda. En países con sistemas
progresivos, el incentivo para evitar los impuestos, legal o ilegalmente, son
considerables y las oportunidades para hacerlo se incrementan junto con la complejidad
de la legislación tributaria.
En el mundo se han llevado a cabo con éxito algunas reformas como la de establecer
una tasa plana especialmente en Europa del Este, en Eslovaquia, lo que representa toda
una innovación fiscal, introducida en el año 2004 y que ayudado a estimular la inversión
extranjera y el crecimiento económico, así como a un ligero incremento de la
recaudación tributaria. Pero esta nación ha ido más allá en la reforma y ha establecido
tasas planas tanto para los ingresos personales y corporativos, como para el impuesto al
valor agregado. (Ver Cuadro Nº 8)
Cuadro Nº8 ALGUNOS PAISES DEL MUNDO, AÑOS DE INTRODUCCION DE LAS
TASAS PLANAS DEL IMPUESTO A LOS INGRESOS
PAISES;
ESPAÑA
LITUANIA
LAIVIA
RUSIA
SERBIA
UCRANIA
ESLOVAQUIA
GEORGIA
RUMANIA
Fuente: The Economist.
AÑO DE INTRODUCCION
1994
1994
1995
2001
2003
2004
2004
2005
2005
TASAS PLANAS
26%
33%
25%
13%
14%
13%
19%
12%
16%
En el Peru, un grupo de trabajo adscrito a la Comisión de Economía del Congreso
prepara una propuesta de reforma tributaria, creemos que es el momento de evaluar una
verdadera reforma, duradera y estructural, que incorpore cambios como los descritos. A
la luz de los resultados obtenidos en otras naciones, el análisis y el debate de estas
propuestas debe ser al menos puesto en agenda. Necesitamos que el país tenga un
sistema impositivo más atractivo y promotor de la inversión.
111
CAPITULO SEPTIMO: ANALISIS ECONOMICOS DE LOS IMPUESTOS
7.1 LOS IMPUESTOS
En el Perú, a inicio de la década de los noventa se emprendió la primera reforma
tributaria, y con ella se pudo lograr mejorar los niveles de recaudación; pasando a tener
una estructura tributaria que se concentró en cuatro grandes impuestos: El impuesto a la
Renta(IR), el Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto Selectivo al Consumo
(ISC), y el Impuesto a las Importaciones (IM). Constituyéndose el IGV, el de mayor
importancia relativa respecto al total de los ingresos tributarios, siguiéndole en orden de
importancia el IR, el ISC y el IM.
Durante el período (1993-2002) se puede analizar que existe un grupo de impuestos
que representan en la recaudación más del 70% y que forman parte de nuestra estructura
tributaria que son los impuestos indirectos, llamase IGV, ISC e IM, siguiéndole en
importancia los impuestos directos quese recauda a través de las personas naturales así
como personas jurídicas que estan representados por el impuestos a la renta(IR). Otro
de los aspecto que se puede analizar es la evolución de la presión tributaria, que
durante los años de 1993-97, tuvo un comportamiento creciente impulsada por la
administración tributaria,
A partir de 1998, la
administración y la política tributaria perdió empuje
desacelerándose llegando a tener en el año 2002 el más bajo coeficiente de presión
tributaria siendo apenas el 12.1%. Lo que nos demuestra que durante este período la
presión tributaria estuvo muy por debajo del promedio latinoamericano, demostrando
ineficiencia en la recaudación.
Sin embargo durante el período (2003-2007), la presión tributaria logró iniciar un
proceso creciente y mejora en la recaudación teniendo en el año 2003 una presión
tributaria de 12.8%; en 2004 una presión de 13.1%; en 2005 una presión de 13.6%; en el
2006 una presión de 14.9%; y finalmente en el año 2007 se elevó la presión tributaria a
15.4%; pero frente a estas mejoras recomiendan los estudiosos tener que ampliar la base
tributaria y a la vez eliminar todo tipo de exoneraciones que distorsionen los niveles de
recaudación además consideramos que nuestro sistema tributario debe ser más atractivo
y promotor de la inversión.
De acuerdo a nuestra estructura tributaria definamos cada uno de nuestros tributos
existentes en nuestro país:
El Impuesto a la Renta (IR)
El Impuesto a la Renta grava las rentas que provengan del capital, del trabajo y de la
aplicación conjunta de ambos factores, entendiéndose como tales a aquéllas que
provengan de una fuente durable y susceptible de generar ingresos periódicos.
Las rentas internas que son afectadas por impuestos directos se dividen en 5 categorías,
además existe un tratamiento especial para aquellas rentas externas que logran percibir
nuestros conciudadanos. Pero veamos que son esas rentas internas:
112
Primera categoría, las rentas reales (en efectivo o en especie) del arrendamiento o sub
- arrendamiento, el valor de las mejoras, provenientes de los predios rústicos y urbanos
o de bienes muebles.
Segunda categoría, intereses por colocación de capitales, regalías, patentes, rentas
vitalicias, derechos de llave y otros.
Tercera categoría, en general, las derivadas de actividades comerciales, industriales,
servicios o negocios.
Cuarta categoría, las obtenidas por el ejercicio individual de cualquier profesión,
ciencia, arte u oficio.
Quinta categoría, las obtenidas por el trabajo personal prestado en relación de
dependencia.
En el Perú, los contribuyentes para fines del impuesto a la renta se clasifican en
contribuyentes: domiciliados y no domiciliados (personas jurídicas y naturales).
Impuesto General a las Ventas (IGV)
El Impuesto General a las Ventas (o impuesto al valor agregado), este grava la venta en
el país de bienes muebles, la importación de bienes, la prestación o utilización de
servicios en el país, los contratos de construcción y la primera venta de inmuebles que
realicen los constructores de los mismos.
Es un impuesto que grava al valor agregado en cada etapa de la producción y de
circulación de bienes y servicios, permitiendo la deducción del impuesto pagado en la
etapa anterior, a lo que se denomina crédito fiscal.
El IGV, se liquida mensualmente, siendo la tasa actual de 18%. Entre las diversas
operaciones no gravadas con dicho impuesto, podemos mencionar la exportación de
bienes y servicios y la transferencia de bienes con motivo de la reorganización de
empresas.
Impuesto a la Promoción Municipal (IPM)
El IPM es aplicado con el mismo supuestos y de la misma forma del IGV, siendo su
tasa de 2%, funcionando como un aumento de dicho Impuesto.
En la práctica, en todas las operaciones gravadas con el Impuesto General a las Ventas
se aplica la tasa del 18%, lo que resulta de la sumatoria de este impuesto con el
impuesto a la Promoción Municipal
Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)
El Impuesto Selectivo al Consumo es un tributo al consumo específico, que grava la
venta en el país a determinados bienes, como la importación de bienes, la venta en el
país de los mismos bienes cuando es efectuada por el importador, también los juegos de
azar y las apuestas. Es similar a lo que le acontece al IGV, es un impuesto de
113
realización inmediata, dterminándose mensualmente. Las tasas de este Impuesto oscilan
entre 0 y 18%, y depende del bien a gravar, según tabla respectiva.
Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES)
Este grava a las remuneraciones que mensualmente se pagan a los trabajadores, así
como las retribuciones de quienes prestan servicios sin relación de dependencia ya sea
que califiquen como rentas de cuarta o de quinta categoría. Es contribuyente el
empleador por retener sólo por la remuneraciones y retribuciones que califiquen como
rentas de cuarta categoría, debiendo calcularse el impuesto aplicando una tasa de 2%.
Derechos Arancelarios (DA)
En el Perú. los Derechos Arancelarios (DA), se aplican sobre el valor CIF de los bienes
importados: las tasas son de 12% ó 20%. Sólo sobre algunos bienes afectos a la tasa del
20% se aplica una sobretasa de 5%.
Impuesto Predial (IP)
El Impuesto Predial es un tributo municipal que tiene periodicidad anual que grava el
valor de los predios urbanos o rústicos. Para este efecto, se consideran predios a los
terrenos, las edificaciones e instalaciones fijas y permanentes.
La tasa del IP, es acumulativa y progresiva variando entre 0.2% y 1%, lo que dependerá
del valor del predio (terreno y edificaciones). Se encuentran inafectos del Impuesto
Predial, entre otros, a las edificaciones de propiedad de Universidades, Centros
Educativos y los comprendidos en concesiones mineras.
Impuesto de Alcabala (IA)
El Impuesto de Alcabala (IA), grava las transferencia de inmuebles a título oneroso o
gratuito, cualquiera sea su forma o modalidad, inclusive las ventas con reserva de
dominio. La base imponible se calcula sobre el valor del inmueble determinado para
efectos del Impuesto Predial. La tasa aplicable es del 3%, a cargo del comprador.
Se encuentran exonerados del IA, las transferencia al Estado de los bienes materia de la
concesión que realicen los concesionarios de las obras públicas de infraestructura y de
servicios públicos al término de la concesión; así como las transferencias patrimoniales
derivadas de las fusiones, divisiones o cualquier otro tipo de reorganización de
empresas del Estado, en los casos de inversión privada en empresas del Estado.
Debe mencionarse que la venta de inmuebles que se encuentre gravada con el Impuesto
General a las Ventas, no se encuentra afecta al Impuesto de Alcabala, salvo la parte
correspondiente al valor del terreno. Cabe precisar, que se encuentra gravada con el
Impuesto General a las Ventas la primera venta de inmuebles realizada por el
constructor de los mismos.
Impuesto al Patrimonio Vehicular (IPV)
El Impuesto al Patrimonio Vehicular, se grava la propiedad de los vehículos
automóviles, camionetas y station wagons, fabricados en el país o importados, con una
antigüedad no mayor de 3 años, es de periodicidad anual. La antigüedad de 3 años se
114
computará a partir de la primera inscripción en el Registro de Propiedad Vehicular. La
base imponible está constituida por el valor original de adquisición, importación o de
ingreso al patrimonio, siendo la tasa de 1%
Contribución al SENATI (CS)
La Contribución al Senati, grava el total de las remuneraciones que pagan a sus
trabajadores las empresas que desarrollan actividades industriales manufactureras en la
Categoría D de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme - CIIU de todas las
actividades económicas de las Naciones Unidas (Revisión 3). Debe entenderse por
remuneración todo pago que perciba el trabajador por la prestación de servicios
personales, sujeto a contrato de trabajo, sea cual fuere su origen, naturaleza o
denominación. La tasa de la Contribución al SENATI es de 0.75% del total de las
remuneraciones que se paguen a los trabajadores.
Contribución al SENCICO.
Aportan al Servicio Nacional de Capacitación para la Industria de la ConstrucciónSENCICO, las personas naturales y jurídicas que construyan para sí o para terceros
dentro de las actividades comprendidas en la Gran División 45 de la CIIU de las
Naciones Unidas (revisión 3).
La tasa de esta contribución es de 0.2% y se aplica sobre el total de los ingresos que
perciban los sujetos pasivos, por concepto de materiales, mano de obra, gastos
generales, dirección técnica, utilidad y cualquier otro elemento facturado al cliente,
cualquiera sea el sistema de contratación de obras.
Contribución a la Seguridad Social (CSS)
a. Régimen Contributivo de la Seguridad Social en Salud.- De acuerdo a la Ley
Nº 27056 se creó el Seguro Social de Salud (ESSALUD) en reemplazo del
Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) como un organismo público
descentralizado, con la finalidad de dar cobertura a los asegurados y derecho habientes a través de diversas prestaciones que corresponden al Régimen
Contributivo de la Seguridad Social en la Salud. Este seguro se complementa
con los planes de salud brindados por las entidades empleadoras ya sea en
establecimientos propios o con planes contratados con Entidades Prestadoras de
Salud (EPS) debidamente constituidas. Su funcionamiento es financiado con sus
recursos propios.
Son asegurados al Régimen Contributivo de la Seguridad Social en Salud
(RCSSS), los afiliados regulares (trabajadores en relación de dependencia y los
pensionistas),afiliados potestativos (trabajadores y profesionales independientes)
y derecho - habientes de los afiliados regulares (cónyuge e hijos).
Las contribuciones (en el caso de afiliados regulares y los aportes (en el caso de
los afiliados potestativos) son de carácter mensual y se aplican como se indica en
el siguiente cuadro Nº 9:
115
Cuadro Nº 9
ASEGURADOS
SUJETOS
TASAS
Asegurados regulares en
actividad
Entidad empleadora
9%
Asegurados regulares
pensionistas
Pensionista
4%
Asegurados potestativos
Según el plan elegido
b). Sistema Nacional de Pensiones
Se creó en sustitución de los sistemas de pensiones de las Cajas de Pensiones de la
Caja Nacional de Seguridad Social, del Seguro del Empleado y del Fondo Especial
de Jubilación de Empleados Particulares.
A partir del 01 de junio de 1994 se crea la Oficina de Normalización Previsional
(ONP), quien tiene como función la de administrar el Sistema Nacional de
Pensiones (SNP) y el Fondo de Pensiones a que se refiere el Decreto Ley Nº 19990.
Se consideran asegurados obligatorios, a los siguientes:
o
Trabajadores que prestan servicios bajo el régimen de la actividad
privada a empleadores particulares, cualesquiera que sea la duración del
contrato de trabajo y/o el tiempo de trabajo por día, semana o mes,
siempre que no estén afiliados al Sistema Privado de Pensiones.
o
Algunos trabajadores que prestan servicios al Estado.
o
Trabajadores de empresas de propiedad social, de cooperativas de
usuarios, de cooperativas de trabajadores y similares.
o
Trabajadores del servicio del hogar.
o
Las aportaciones que deben ser descontados por el empleador, las que
deben ser depósitadas vía SUNAT.
Los trabajadores aportaran o cotizaran un porcentaje equivalente al 13% de la
remuneración asegurable. Las aportaciones serán calculadassin topes, sobre la totalidad
de las remuneraciones percibidas por el asegurado.
Prestaciones
Las prestaciones a las que tiene derecho el asegurado son las siguientes:


Pensión de invalidez.
Pensión de jubilación.
* Pensión de sobrevivencia
* Capital de defunción.
116
El Sistema Privado de Pensiones (SPP)
Este sistema se encuentra regulado por el Decreto Supremo Nº 054-97-EF, TUO de la
Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones y su Reglamento
mediante Decreto Supremo Nº 004-98-EF, entre otras normas.
Es un régimen previsional conformado por las Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones (AFP), las cuales iniciaron sus operaciones el 7 de mayo de 1993, y se
encargan de administrar los aportes de sus afiliados bajo la modalidad de cuentas de
capitalización individual. Otorgan las pensiones de jubilación, invalidez, sobrevivencia
y no incluye prestaciones de salud, ni riesgos de accidentes de trabajo.
Cuando un trabajador ingrese a laborar a un centro de trabajo, el empleador deberá
obligatoriamente afiliarlo a una Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) que el
trabajador elija, salvo que expresamente y por escrito, manifieste su decisión de
permanecer o de incorporarse al Sistema Nacional de Pensiones (SNP), hoy ONP.
Los aportes son de cuanta exlusiva del trabajador.
Las tasas de las aportaciones son:
a)Aportes obligatorios:
- El 8% dela remuneración asegurable.
- Un porcentaje de la remuunersción asegurable por prestaciones de invalidez,
sobrevivencia y sepelio.
- Los montos y/o porcentajes que cobren las AFP.
b). Aportes voluntarios:
- Puede ser con un fin provisional, sugeto a retiro al final de la etapa laboral.
7.2 EVOLUCION DE LOS TRIBUTOS DURANTE 1998-2007
A partir de los años 90s se puede analizar la evolución de la situación tributaria en el Perú,
donde las variaciones de las mismas son explicadas sobre la base de un entorno
macroeconómico y de modificaciones legales efectuadas al respecto. Para tal efecto el estudio
ha sido dividido en tres partes. La primera de ellas ofrece un panorama general de la evolución
tributaria a lo largo del período en cuestión, la segunda discute algunas relaciones básicas en el
intento de sistematizar la evolución de la recaudación, y la tercera presenta un resumen
comentado de la evolución de la legislación tributaria.En el cuadro Nº 10 se observa el
comportamiento de los ingresos tributarios en el período 1998-2007.
117
CUADRO Nº 10 : INGRESOS TRIBUTARIOS DEL GOBIERNO CENTRAL, SEGÚN
TIPO DE IMPUESTO, 1998 2007 (Estructura Porcentual)
Tipo de impuesto
Ingresos tributarios
Impuesto a los ingresos
Impuesto al patrimonio
Impuesto a la importación
Impuesto general a las ventas
Impuesto selectivo al consumo
Combustibles
Otros
Otros ingresos tributarios
Documentos valorados
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
25.3 23.0 22.5 23.9 25.0 29.1 29.0 31.4 40.5 43.6
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
12.5 12.9 12.8 11.8 10.3
9.3
8.8
8.8
6.3
4.2
47.8 50.0 52.8 50.2 52.4 51.5 52.0 51.4 47.3 48.2
14.8 15.6 15.0 15.1 17.4 16.5 14.3 11.4
8.9
8.2
8.6
9.5
9.3
9.9 12.5 12.0 10.2
7.3
5.3
4.6
6.2
6.1
5.7
5.3
4.9
4.5
4.1
4.1
3.6
3.6
7.7
8.1
9.0 11.1
7.2
5.2
6.9
8.4
7.4
7.3
8.2
9.7 12.2 12.1 12.3 11.6 11.1 11.5 10.3 11.4
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.
7.2.1 Impuesto General a las Ventas (IGV)
Durante el segundo semestre de 1990 tanto la recaudación real del IGV (interno y externo) así
como su importancia relativa en los ingresos tributarios alcanzaron su punto más bajo, a causa
del ajuste económico experimentado en dicho período (el "shock" de agosto de 1990). Desde
entonces la recaudación real del IGV ha ido en constante ascenso hasta convertirlo en el
impuesto más importante en terminos de su recaudación.
Hasta mediados de 1990 la tasa del IGV era de 15 por ciento (aunque el gravamen total era de
18 por ciento). En agosto de dicho año la tasa del IGV se redujo a 11%, con un gravamen total
del 14%. Posteriormente, en agosto de 1991 dicha tasa se incrementó a 14%, con un gravamen
total del 16%. Finalmente, en marzo de 1992, la tasa impositiva llegó al 16%, con un gravamen
total de 18%. El cambio más brusco en la recaudación del IGV interno se verifica en el año
1993, cuando se obtuvo un crecimiento de 68% en términos reales (ver cuadro Nº 10). La
explicación básica se encuentra en la incorporación de los combustibles al pago de este tributo.
En el Perú, el IGV es uno de los impuesto indirecto que grava a los bienes y servicios, en el
cuadro Nº11, se apreciar que a precios de 1994 la recaudación fue en el año 1995 de S/. 6,889
millones de nuevos soles para incrementarse ligeramente en el año 1996 a S/. 6,929 millones de
nuevos soles para obtener en 1997 una recaudación de S/.7,697 millones de nuevos soles para
disminuir en los años 1998 y aún más en el año 1999, mejora al llegar al año 2000 con un
incremento de S/. 7,753 millones de nuevos soles para disminuir en el año 2001 a S/. 7,477
millones de nuevos soles para iniciar una senda de crecimiento de la recaudación en el año 2002
con una recaudación de S/. 7,968 millones de nuevos soles, para no deterner su crecimento año
a año siendo la recaudación en el año 2003 de S/. 8,716 millones de nuevos soles, en el 2004 la
recaudsación de S/.9,657 millones; en el 2005 una recaudación de S/. 10,733 millones, el año
2006 una recaudación de S/.12,371 millones, para finalmente tener en el año 2007 una elevación
en la recaudación de S/. 14,529 millones de nuevos soles.
118
CUADRO Nº 11: IMPUESTO GENERAL A LAS VENTAS Y EL IMPUESTO
SELECTIVO AL CONSUMO, 1995 2007
Año
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Total
10,142
11,352
13,724
14,483
14,491
15,437
15,376
16,798
18,635
20,674
22,368
25,559
29,549
Millones de Nuevos Soles
Impuesto selectivo
al consumo (ISC)
IGV
Combust
Total
Otros
ible
7,655
8,589
10,357
11,054
11,043
12,013
11,815
12,613
14,110
16,206
18,302
21,517
25,258
2,487
2,763
3,367
3,429
3,448
3,424
3,561
4,184
4,525
4,468
4,066
4,042
4,291
1,494
1,601
1,932
2,002
2,094
2,120
2,321
3,003
3,285
3,177
2,607
2,399
2,419
Millones de Nuevos Soles de 1994
Impuesto selectivo
al consumo (ISC)
Total
IGV
Combust
Total
Otros
ible
993
1,162
1,435
1,427
1,355
1,304
1,241
1,181
1,240
1,292
1,459
1,643
1,872
Nota: IGV= Impuesto General a las Ventas.
9,127
9,158
10,199
10,035
9,704
9,963
9,731
10,611
11,511
12,320
13,117
14,695
16,952
6,889
6,929
7,697
7,659
7,395
7,753
7,477
7,968
8,716
9,657
10,733
12,371
14,529
2,238
2,229
2,502
2,376
2,309
2,210
2,254
2,643
2,795
2,663
2,385
2,324
2,423
1,344
894
1,291
938
1,436 1,067
1,387
989
1,402
907
1,368
842
1,469
785
1,897
746
2,029
766
1,893
770
1,529
856
1,379
945
1,370 1,053
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.
7.2.2 Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)
La paulatina pérdida de importancia de este impuesto se debió a la reducción de las tasas
impositivas del ISC combustibles y de los ISC otros. La reducción de las tasas del ISC se
realizó en concordancia con la mayor importancia que fue tomando el IGV; de esta forma se
evitó reducir la recaudación total de los ingresos tributarios.
El ISC a los combustibles, cobró importancia a partir de agosto de 1990 en que surgió como
solución a la necesidad del gobierno central de obtener ingresos corrientes, en un momento en
que dada la coyuntura económica era previsible que la recaudación de todos los demás
impuestos se iba a reducir notablemente. Así el ISC a los comb. al gravar bienes con una
demanda muy inelástica se convirtió durante 1990 y 1991 en la principal fuente de ingresos
tributarios para el gobierno central. Desde entonces la recaudación por concepto del ISC a los
comb. ha superado a la del ISC otros.
En el segundo semestre de 1990 se estableció la tasa promedio del ISC en 134%, con lo que la
recaudación alcanzó 1108 miles de soles de 1994, lo cual representó el 25% de los ingresos
tributarios. Por el contrario, durante el primer semestre de 1992 la tasa promedio se redujo a
93%, con lo cual la recaudación del ISC a los comb. se redujo en 30% respecto al semestre
previo, con lo que representó el 19% de los ingresos tributarios. De igual manera, a fines de
1992 la tasa promedio sufrió una reducción adicional bajando hasta niveles del 70%, con lo cual
la recaudación durante el primer semestre de 1993 se contrajo en 37% con respecto al semestre
previo (con lo que se redujo su importancia al 12%).
El ISC (diferentes al combustible) experimentó una fuerte reducción en 1993, la cual se
fundamenta en la exoneración de los servicios del ISC (servicios de crédito que involucren
ganancias de capital por parte de instituciones financieras, seguros, servicios telefónicos, entre
otros).
119
En el cuadro Nº11, donde se puede apreciar una información continua del impuesto selectivo al
consumo (ISC) este tuvo un comportamiento, con altibajos durante la serie histórica entre los
años de 1995-2007, debido a que su crecimiento tuvo un correlato, la subida del precio de los
combustibles que se sucedieron en algunos años. La subida del petróleo a nivel internacional
generaba una elevación de los impuestos (el gobierno trataba de no afectar la subida de los
pasajes, transporte y de los alimentos) sin embargo a pesar del presupuesto de contingencia de
todas maneras subía el combustible y con ellos el ISC, Los altibajos lo podemos apreciar
cuando analizamos la recaudación por ejemplo en el año 1995 la recaudación fue de S/.2,238
millones de nuevos soles; para el año 2000, tuvimos una recaudación de S/. 2,210 millones; en
el año 2005 la recaudación fue de S/.2,385 millones; y en el año 2007 la recaudación fue de S/.
2,423 millones de nuevos soles todos a precios de 1994. En general respecto al ISC, el rubro
combustible representa una fuente importante de ingresos tributarios ya que este tipo de
impuesto siempre estuvo direccionado a ser utilizado en los combustibles es bastante rentable,
ya que representa dentro del rubro del ISC en promedio el 60% y el resto de bienes que son
diferentes al combustibles representan el 40% de la recaudación..
7.2.3 Impuesto a la Renta (IR)
Una preocupación constante del gobierno central ha sido el ampliar la base de contribuyentes
sujetos al IR, incorporando a las pequeñas unidades productivas y de servicios. Con esta
finalidad se han creado y derogado diversos regímenes especiales del IR. Así, a fines de 1991 se
creó el Régimen Simplificado del IR, el cual incorporó a las unidades productivas con ingresos
netos totales inferiores a 100 UIT en el ejercicio fiscal precedente. La tasa del impuesto fue del
30%. Estos contribuyentes no estuvieron afectos al Impuesto al Patrimonio Empresarial ni al
Impuesto Mínimo a la Renta.
A fines de 1993 se creó un segundo régimen especial del IR. Este fue el Régimen Único
Simplificado (RUS). Este reemplazó tanto al IR como al IGV e incorporó a las personas
naturales y jurídicas que percibieran durante 1994 ingresos brutos mensuales inferiores a 8,400
soles (100,800 soles anuales que equivalían a 59.3 UIT). El tributo se fija sobre la base de una
tabla elaborada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), y no en función a una tasa
específica. Los sujetos de este régimen no pueden hacer uso del crédito fiscal.
A fines de 1994 se creó el Régimen Especial del Impuesto a la Renta (RER) al tiempo que se
deroga el Régimen Simplificado del IR. Los requisitos para incorporarse a este régimen fueron
los mismos que los establecidos para el caso del RUS, con la posibilidad de pasar de un régimen
a otro. En este caso el tributo por concepto del IR es el 1% de los ingresos brutos,
exonerándoseles del Impuesto Mínimo a la Renta. Adicionalmente deben pagar el IGV, con
opción a utilizar el crédito fiscal. Las personas naturales y jurídicas pueden inscribirse en este
sistema siempre y cuando las rentas brutas anuales no superen los 144 mil soles, equivalentes a
72 UIT de 1995.
Con respecto a los movimientos más bruscos en la recaudación, estos ocurrieron en el año 1992
y 1994. En 1992, la recaudación del IR se incrementó en 65%, a pesar de la recesión económica
(el PBI se contrajo en 2.8%)
En el Cuadro Nº 10 podemos apreciar el comportamiento del impuesto a los ingresos La
recaudación del IR presenta un comportamiento estacional. Las recaudaciones de los primeros
semestres de cada año superan a las de los segundos. Ello se debe a que los pagos del IR se
concentran en el mes de abril, debido a la regularización anual del mismo. Sin embargo durante
1998 se recaudo estructuralmente en porcentaje el 25.3%, en el año 2000 se reedujo a 22.5%,
parainciar una senda de crecimiento a partir del año 2001 llegando a crecer a 23.9% , para el año
120
2002 creció a un 25.0% igualando a los niveles de 1998, sin embargo en el año 2003 creció a
29.1% hasta llegar al año 2007 en que creció de manera significativa en u 43.6%
Dicho incremento se explica por dos razones: la creación del Impuesto Mínimo a la Renta y de
la Unidad de Referencia Tributaria (URT) en reemplazo de la Unidad Impositiva Tributaria
(UIT). El valor de la URT fue aproximadamente es la mitad que el de la UIT. Dado que todas
las tasas y exoneraciones del IR se aplicaban en función de la URT, lo que sucedió en la
práctica fue que la tasa promedio ponderada del IR se elevó sustancialmente. El crecimiento de
la recaudación en 1994 fue de 45% y se explica por la significativa recuperación del producto
(el PBI creció 12.5%).
7.2.4 Impuestos al Comercio Exterior (ICE)
Los ICE están conformados fundamentalmente por los impuestos a las importaciones
(aranceles) y también por los impuestos a las exportaciones. Sin embargo, a partir de 1992
quedaron derogados estos últimos.
La contracción inicial en la recaudación del ICE guarda estrecha relación con las medidas
tomadas durante 1990 con motivo del ajuste económico, así como con la fuerte recesión que se
enfrentó. Algunas de estas medidas fueron: la eliminación de la sobretasa a la importación del
10% del valor CIF, la eliminación de la sobretasa a la importación del 1% del valor CIF, la
eliminación de la sobretasa a la exportación del 4 por ciento ad-valorem FOB (2% para el Fondo
de Defensa y 2% para el Fondo de Ganaderos), la reducción del número y del nivel de las tasas
arancelarias (las que quedaron en sólo tres: 15%, 25% y 50%.).
A partir de 1991 la recaudación real por concepto de ICE ha ido aumentando lentamente. Por
otro lado, su participación en los ingresos tributarios también ha ido incrementándose
ligeramente hasta estabilizarse alrededor del 12% desde 1993.
Los ICE presentan un comportamiento estacional, en el cual la recaudación es siempre superior
en el segundo semestre de todos los años (excepto en el segundo semestre de 1990). Algunas
causas probables de este comportamiento son la mayor concentración de importaciones de
bienes de consumo (por ejemplo por fiestas) y el mayor gasto público (dado el usual superávit
fiscal del primer semestre) que ocurren tradicionalmente durante la segunda mitad del año.
Una manera de ver la importancia de las fuentes externas como determinante de la recaudación
tributaria es agrupar los montos percibidos por concepto del ICE y del IGV externo, los que
pasaron de representar el 24% de los ingresos tributarios durante 1990 al 31% durante 1994.
Para lograr este resultado dichos impuestos debieron enfrentar tasas de crecimiento importantes
en su recaudación, sobre todo en los años 1992 y 1993.
7.2.5 Impuestos al Patrimonio (IP)
Los componentes fundamentales de los IP han sido el Impuesto al Patrimonio Personal y el
Impuesto al Patrimonio Empresarial. Sin embargo, a partir de 1990 dadas las necesidades de
financiamiento del gobierno central, diversos impuestos de emergencia se aunaron a los dos
mencionados.
A partir de 1991, tanto la recaudación real como la importancia relativa de los IP ha disminuido
en forma constante. Así, en 1991 la recaudación real ascendió a 577 mil soles (lo que representó
el 6.6% de los ingresos totales), mientras que en 1994 dicha recaudación fue de 88 mil soles
(equivalente al 0.7% de los ingresos tributarios).
121
La fuerte recaudación por concepto de IP de 1990, que fue muy similar a la de 1991, se debió
especialmente a la creación de la Contribución Patrimonial de Solidaridad. Dicha contribución
sólo estuvo vigente durante dicho año. En 1991, para evitar la caída en la recaudación de los IP
se creó la Contribución Extraordinaria sobre el Patrimonio Personal y además se amplía la base
imponible del Impuesto al Patrimonio Empresarial (la base incorporó además del patrimonio
neto el 50% de los créditos obtenidos de terceros).
Los cambios más notorios en la recaudación se dieron en 1992 y 1994, años en los que se dieron
contracciones de 35% y 73% respectivamente. La caída de 1992 se explica fundamentalmente
por la eliminación de la Contribución Extraordinaria sobre el Patrimonio Personal y por la
modificación de la base imponible del Impuesto al Patrimonio Empresarial, la que volvió a ser
tan sólo el patrimonio neto de las empresas. La caída en la recaudación durante 1994 se explica
por la derogatoria del Impuesto al Patrimonio Empresarial en diciembre de 1993.
El cuadro Nº 10 también podemos notar el impuesto al patrimonio, durante 1998-2007 su
estructura porcentual no es significativa y es la razon por la que figura cero.
7.2.6 Otros impuestos
Este rubro agrupa tributos de poca importancia no incorporados en ninguno de los rubros
previos, tales como los ingresos producto de las amnistías tributarias y la revaluación de activos.
Sin embargo, especialmente durante 1990 este rubro cobró gran importancia (representó el 20%
de los ingresos tributarios). Desde entonces, su relevancia se ha reducido considerablemente.
La recaudación de 1990 se explica principalmente por la creación de dos nuevos impuestos
durante el mes de agosto de dicho año. Primero, la contribución patrimonial de bienes
asegurados; este impuesto gravó a los titulares de pólizas de seguros con el 1% sobre el monto
total asegurado de bienes patrimoniales. Segundo, el impuesto a los débitos en cuentas
corrientes bancarias. Este impuesto gravó dichos débitos con una tasa del 1%.
A pesar de la creación de la contribución especial sobre acciones y participaciones, la
recaudación de este rubro se redujo considerablemente durante 1991. Una posible explicación
de ello es la eliminación de la contribución patrimonial de solidaridad. La nueva contribución
gravó con el 1% la propiedad de acciones comunes y laborales. Esta contribución sólo estuvo
vigente durante 1991.
7.3 CARACTERISTICAS DE SISTEMA TRIBUTARIO.
El Perú no ha sido la excepción en términos de los problemas que se enfrentaron al inicio de los
intentos de reforma tributaria. Es así que entre las características iniciales del sistema tributario
pueden mencionarse las siguientes: dependencia excesiva de unas cuantas fuentes tributarias
(sobre todo del petróleo y derivados y, en menor medida, de los derechos aduaneros); bases
tributarias estrechas (principalmente en el caso de la renta); gran número de impuestos
(alrededor de sesenta); impuestos indirectos complicados (por la maraña legal), administración
débil, sector agropecuario de subsistencia considerable (sobre todo en términos de número de
trabajadores) y sector informal extendido y creciente.
Quizás el sector económico más difícil de gravar con impuestos en los países en desarrollo es el
agrícola, debido a una serie de razones entre las que pueden mencionarse su enorme diversidad,
dispersión, primacía de la ruralidad, cantidad y calidad de empleo y característica de los bienes
producidos. Una posibilidad es el impuesto a la tierra.
122
Además, es un impuesto que suele enfrentar una gran resistencia donde se intenta aplicar, lo que
ha causado recaudaciones poco significativas y decrecientes. En la práctica, por razones
administrativas y distributivas, este impuesto ha operado usualmente con algunas
exoneraciones, como por ejemplo la determinación de límites de áreas por debajo de las cuales
el dueño está exento del pago de la obligación. Ello ha creado un incentivo para dividir las
tierras entre familiares, amigos y/o testaferros ficticios para evitar o reducir el compromiso
tributario.
Uno de los aspectos importante en lo que se refiere es las modificaciones tributarias como la
reducción del número es compleja y resultan ser poco rentables más si resultan ser impuestos de
alcance nacional. En este sentido, la estructura tributaria peruana se ha acercado bastante a la de
Taiwán (al menos en cuanto a número de impuestos), la que es tomada como ejemplo de
simplicidad y de cercanía a la estructura de un país desarrollado.
La evidencia empírica internacional parece sugerir que conforme es mayor el grado de
desarrollo de un país los impuestos que predominen dejaran de ser los indirectos, ocupando su
lugar los directos.
Sin lugar a dudas, la tributación es uno de los campos que mayores modificaciones ha
enfrentado en los últimos años en la economía peruana. Las contínuas marchas y contramarchas
y la escasa durabilidad de no pocas medidas han provocado la carencia de consistencia y
estabilidad, de tal manera que los agentes económicos han venido enfrentando un entorno
incierto en materia tributaria, lo cual habría afectado sus decisiones, por ejemplo, en política de
inversiones.
Al respecto, la creación del impuesto mínimo a la renta de 2% sobre el valor de los activos netos
ha ido en contra de la disminución de la presión tributaria sobre las empresas, motivando
señales confusas sobre la dirección de la política tributaria.
En cambio, en la tributación indirecta el país ha seguido más de cerca la tendencia internacional.
Por un lado, ya ha sido mencionada la reducción de las tasas arancelarias. Por otro lado, el
petróleo y sus derivados parecen haber perdido importancia a través de los impuestos
específicos que se cobran sobre ellos (impuestos selectivos al consumo), aunque sus tasas
continúan siendo muy elevadas. Por último, otra similitud entre la economía peruana y las
externas es que el impuesto al valor agregado (IGV) ha adquirido progresivamente mayor
importancia y las exoneraciones se han ido disminuyendo, aunque todavía subsiste un número
importante.
Todo esta situación nos lleva a la siguiente conclusión de que la política tributaria en el
corto como en el mediano plazo debe ampliar la base tributaria y disminuir la evasión
tributaria; en segundo lugar se debe buscar perfeccionar la legislación tributaria con el
fin de que sea clara y transparente; en tercer lugar los objetivos del presupuesto deben
ser orientados a la sostenibilidad fiscal, el impulso de la inversión, la eficiencia del
gasto público lo que conducirá a una disminución dela pobreza.
7..4. EL PRINCIPIO DE EFICIENCIA Y EQUIDAD.
Todos los impuestos en mayor o menor medida afectan los incentivos o alteran el
comportamiento de los participantes de la actividad económica llamase productor o
consumidor, de forma tal que puede generar la reducción de la eficiencia económica.
Como lo decía Adam Smith al escribir su gran obra clásica “La riqueza de las naciones”
(1776); que los costes de eficiencia en la aplicación de los impuestos fueron definidos y
123
que alcanzarian objetivo deseable, que cualquier sistema impositivo de hecho “que no
fuese costosa la recaudación de los impuestos y, que además, no debería desincentivar
la actividad económica»”, siendo este uno de los objetivos largamente perseguidos pero
como nos demuestra la historia, no siempre han sido alcanzados.
Se entiende de que los impuestos no deben provocar ni distorsionar las decisiones
económicas de las personas y empresas especialmente cuando están obligados a cumplir
con los impuestos establecidos por el Estado. La teoría de la hacienda publica nos
analiza y nos explica que una “imposición excesiva” es ineficiente y que su
cuantificación genera perdida de utilidad y que al final distorciona la actividad
económica, además de generar pérdida de bienestar en el individuo, modifica su
comportamiento, generando efectos sustitutivos en el consumo y modifica la elásticidad
de los bienes y servicios que consume o en los que produce.
Para el gobierno las relaciones de intercambio entre eficiencia y equidad no les resulta
simple y sencilla cuando trata de diseñar su política fiscal; los gobiernos no están
dispuestos a sacrificar eficiencia a favor de una mejor distribución de la renta y más
bien optaran por sistemas impositivos más progresivos.
El concepto de “equidad” es difícil de valorar por que no podemos referirnos a un
momentos determinados si este es temporal, ya que la equidad es sinonimo de justicia o
de igualdad y que es factible cuando se igualan condiciones de oportunidad y de
ingresos. Por lo tanto el gobierno debe intentar crear un sistema impositivo equitativo
desde una perspectiva de justicia, es decir, debe cumplir dos principios importantes:
Uno es el principio de beneficio del mercado, que es lo que los individuos logran
obtener al comprar un bien o servicio pero deben pagar un impuesto para que la
provisión continue a lo largo del tiempo; y .
 Elotro, es el principio de capacidad de pago, haciendo referencia a la equidad, ya que
se sostiene que los individuos que tienen mayor capacidad de pago podra soportar la
carga impositiva, es decir, que deben pagar más impuestos, todo lo cual esta basado en
el principio de progresividad.
7.5. CLASES DE TRIBUTOS
En nuestro país existen tres clases de tributos que son los impuestos, las tasas y las
contribuciones.
Los impuestos, son los pagos obligatorios (coactivos) que logran materializar los
agentes económicos por el cual los individuos no reciben ninguna contraprestación
directa de un servicio por parte del Estado, es decir, es uno de los tributos que menos
incentivo tiene el contribuyente al pagarlos.
Las tasas, son los pagos obligatorios que realizan los agentes económicos a cambio de
la adquisición directa de un servicio público, como por ejemplo pagar por un certificado
de estudios, un certificado domiciliario, un servicio hospitalario público. Estas son
exigidas como contraprestación por un servicio publico que es otorgado
individualmente a todo usuario que requiere de dicho servicio.
124
Las contribuciones, son pagos que se hacen para generar un fondo futuro, a las
personas que se les deduzcan de sus remuneraciones les permitan tener un fondo que
les permitan cubrir una pensión futura. Que a través de sus remuneraciones les
deduzcan una cotización mensual generando un fondo de salud que les permita ser
atendido cuando se enfermen o tenga un accidente se les atienda de forma especial.
Otro podría generar un fondo de vivienda para la construcción de viviendas individuales
de interes social (programas) que tuvimos en el Perú como el que tuvimos como fondo
nacional de vivienda(FONAVI) y que lo hicieron desaparecer durante el gobierno de
Alberto Fujimori. .
De manera general los impuestos son de tres tipos: proporcionales, progresisvos y
regresivos, pasemos a definir cada uno de ellos:
a) Los impuestos proporcionales, es cuando mantenemos una relación constante
entre el impuesto y el valor de la riqueza gravada.
b) Los impuestos progresivos, es cuando, a medida que se incrementa el valor de la
riqueza gravada el impuesto aumenta en forma sistemática.
c) Los impuestos regresivos, son aquellos que a medida que va aumentando el monto
imponible va decreciendo la cuota alícuota del impuesto.
Se clasifican en directos e indirectos dependiendo del traslado de la carga:
a) Un impuesto es directo, es cuando no puede ser traslado y obligatorio tener que
pagarlo la misma persona natural y/o jurídica..
b) Un impuesto es indirecto, es cuando se traslada a un tercero o aparece incluído los
agentes adquieren un bien o servicio.
7.6 La elusión y la evasión de impuestos
La obligación de pagar impuestos pueden generar su incumplimiento legal y no legal y
es la diferencia que podemos encontrar cuando los agentes económicos entre lo que
efectivamente pagan y lo que deben pagar.
La elusión de impuestos es cuando un agente econónico reduce su carga impositiva
legalmente apelando a un tratamientos favorables o cuando hay un vacio en la ley o la
ley no la prevee; legalmente no es delito, pero no es ético hacerlo. Las variables que
definen la base imponible (en una venta, o ganancias, etc.) son difíciles de observar y
controlar; es cuando subdeclaras una base imponible haciendo un pago menor a lo que
corresponde. Sucede cuando intentamos verificar la base imponible correcta a través de
una auditoria, pero esta es costosa e imperfecta.
La evasión de impuestos es cuando un agente esta obligado a pagar una carga
impositiva legal pero no desea pagarla trayendo como consecuencia la perdida de
recursos del sector público o una restricción de sus políticas de bienestar social.
También se genera una distribución desigual de la carga impositiva que suele tener
efectos sobre la eficiencia y la distribución del ingreso.
125
CAPITULO VIII: LA DESCENTRALIZACION, LOS GOBIERNOS
REGIONALES Y LOCALES.
En este capitulo veremos y analizaremos los procesos sde descentralización que viene
dándose en nuestro país y que muestra un proceso de retroceso o estancamiento que
viene causando desaliento en la población, ya que no existe plazo para iniciar el
proceso.
8.1. ANTECEDENTE HISTORICOS DE LA DESCENTRALIZACION.
Si nos remontamos a inicios de la República, podemos descubrir que hubieron varios
intentos por descentralizar el Perú, el primero fue en año 1821, con el libertador Don
José de San Martín quien transformó las siete intendencias en las que estaba dividido el
país (Lima, Cusco, Arequipa, Trujillo, Huancavelica, Huamanga, Tarma y más tarde
Puno), en departamentos. La Constitución de 1823, permitía otorgar mayores
competencias a los organismos locales y regionales, a través de las Juntas
Departamentales, cambiándose la legislación en materia de demarcación territorial.
La Constitución de 1828 adopto que las juntas departamentales, se podian convertir en
parlamentos federales con atribuciones políticas, administrativas y judiciales; sin
embargo esta iniciativa no prosperó. Luego de la Guerra del Pacífico (1883),
nuevamente el gobierno intento descentralizar, pero esta vez en materia fiscal; se
buscaría que los impuestos recaudados en cada departamento sean utilizados en
provecho de cada uno de ellos. La Asamblea Constituyente del año 1978 plantea la
creación de Gobiernos Regionales, que fueron implementados recién en los años 80 (12
regiones), durante el primer gobierno de Alan García Pérez. En 1993 el presidente
Alberto Fujimori los disuelve y conforma los Comités Transitorios de Administración
Regional (CTAR), designados por el gobierno central. En el año 2001, el gobierno de
Alejandro Toledo Manrique, logra conforman 25 regiones, en base a los departamentos
y a la Provincia Constitucional del Callao. Las primeras elecciones regionales se
llevaron a cabo el 17 de noviembre del 2002 en todo el Perú.
1. ¿Qué es Descentralización?
Consiste en la transferencia de funciones y la facultad de decisión en lo político,
económico y administrativo, del centro a la periferia, buscando el desarrollo homogéneo
de las regiones, orientando eliminar las desigualdades y desequilibrios existentes en
nuestro país. La descentralización en el caso peruano, busca disminuir las diferencias
entre Lima y las demás provincias, descentralizando los poderes del Estado, los
organismos públicos, las facultades y competencias de los diversos sectores. Supone
transferir el poder de un gobierno central hacia autoridades que no estaran
jerárquicamente subordinadas.
A diferencia un Estado centralizado, es aquel en la cual el poder es atribuído al gobierno
central, de manera que los gobiernos locales actúan como sus agentes. El paso de un
Estado centralizado a uno descentralizado permite otorgar un mayor poder a los
gobiernos locales, los que podrán tomar decisiones propias sobre las competencias que
les correponden.pudiendo ser política o administrativa.
126
La finalidad de la descentralización, es el desarrollo armónico, integral y sostenible del
país, se logra mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado
ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población.
8.2 PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
a) Que es permanente.- por que alcanza y vincula a todos los Poderes del Estado,
Organismos Constitucionales Autónomos y al gobierno en su conjunto.
b) Que es dinámica.- por que ejecuta por etapas en forma continua, promoviendo la
adecuada asignación de competencias y la transferencia de recursos del nivel central
hacia los gobiernos regionales y los locales; promueve la integración regional y la
constitución de macro regiones. Exige una constante sistematización, seguimiento y
evaluación de los fines y objetivos, así como de los medios e instrumentos para su
consolidación.
c) Que es irreversible.- por que garantiza, en el largo plazo, un país; espacialmente
mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económica y socialmente más
justo y equitativo, ambientalmente sostenible, así como políticamente
institucionalizado.
d) Que es democrática.- por que como organización se desarrolla en los planos
político, social, económico, cultural, administrativo y financiero. Promueve la igualdad
de oportunidades para el acceso a mayores niveles de desarrollo humano en cada
ámbito, y la relación Estado y Sociedad, basada en la participación y concertación en la
gestión de gobierno.
e) Que es integral.- por que interrelaciona el espacio nacional, así como las actividades
privadas en sus diversas modalidades, mediante el establecimiento de reglas jurídicas
claras que garanticen el desarrollo integral del país.
f) Que es subsidiaria.- por que las actividades de gobierno en sus distintos niveles
alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan
descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la asignación de
competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la
mejor prestación de los servicios del Estado a la comunidad.
g) Que es gradual.- por que se realiza por etapas en forma progresiva y ordenada,
conforme a criterios que permitan una adecuada y clara asignación de competencias y
transferencias de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y
locales, evitando la duplicidad.
8.3 PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACION FISCAL.
Los principios específicos de la descentralización fiscal son los siguientes:
a) Competencias claramente definidas.- Es tener una distribución clara y precisa de
funciones entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin de
determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la provisión de servicios de
cada uno de ellos, así como propiciar e incentivar la rendición de cuentas de los
gobernantes.
b) Transparencia y predictibilidad.- Es proveer la base de recursos fiscales a los
gobiernos subnacionales.
c) Neutralidad en la transferencia de los recursos.- Es establecer un programa
ordenado de transferencia de servicios y de competencias del gobierno nacional a los
127
gobiernos subnacionales con efectos fiscales neutros, es decir, evitar la transferencia de
recursos sin contraparte de transferencia de responsabilidades de gasto.
d) Endeudamiento público externo . Debe concordar con el límite del endeudamiento
del sector público y las reglas de transparencia y prudencia fiscal que señala la ley. Los
gobiernos regionales y locales sólo pueden asumir endeudamiento público externo,
emitir bonosy titulizar cuentas, con el aval o garantía del Estado.
e) Responsabilidad fiscal. Es establecer reglas fiscales que incluyan reglas de
endeudamiento y de límitesde aumento anual de gasto para los gobiernos subnacionales,
compatibles con las reglas de transparencia y prudencia fiscal para el gobierno nacional,
con el objetivo de garantizar la sostenibilidad fiscal de la descentralización. El gobierno
nacional no podrá reconocer deudas contraídas por los gobiernos subnacionales.
8.4 OBJETIVOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Los objetivos que persiguen son:

Económicos: Desarrollo económico, autosostenido y de la competitividad de las
diferentes regiones y localidades del país; cobertura y abastecimiento de
servicios sociales; disposición de la infraestructura económica y social para
promover la inversión descentralizada; redistribución equitativa de recursos del
Estado; la potenciación del financiamiento regional y local.

Políticos: la unidad y la eficiencia del Estado; la representación política y de
intermediación; participación y fiscalización de los ciudadanos;
institucionalización de los gobiernos regionales y locales.

Administrativos: Modernización y eficiencia de los procesos y sistemas de
administración; simplificación de trámites; evitar la duplicación de funciones y
recursos.

Sociales: Crear capital humano competitivo a nivel nacional e internacional;
participación ciudadana, participación de comunidades campesinas y nativas;
promover el desarrollo humano.

Ambientales: Un ordenamiento territorial y del entorno ambiental sostenible;
gestión sostenible de los recursos naturales y de calidad ambiental; coordinación
y concertación interinstitucional y participación ciudadana en todos los niveles
del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.
8.5 LA REGIONALIZACIÓN
La Constitución Política del Perú, sancionada en 1993 y que reemplazó a su similar de
1979; establece el marco fundamental para la organización del gobierno peruano.
Expresábamos que el artículo 43º, establece la primera norma; y se complementa con el
Titulo IV de la constitución, donde se precisa que la Descentralización es una forma de
organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter
obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país.
Se establece que los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos así como el
Presupuesto de la República se deberá descentralizar de acuerdo a Ley. El precepto
constitucional, desarrolla asimismo los aspectos principales de organización inicial, los
objetivos a un mediano plazo, así como enumera cuales son las competencias de los
gobiernos regionales y los bienes que les corresponde.
128
Si bien es cierto que cuando hablamos sobre regionalización, nos lleva el término a
vincular con el funcionamiento de Gobiernos Regionales, debemos comprender en este
concepto a los Gobiernos Locales, que son instancias primarias, con funcionesy
competencias propias, que desempeñan con autonomía política, económica y
administrativa.
La Región es el elemento fundamental del proceso de regionalización. Se conceptúan
como áreas integradas histórica, económica, administrativa y culturalmente, que
conforman unidas geo-económicas. Se constituyen en regiones, las áreas integradas y
que se pretenden convertirse en un medio de desarrollo, su funcionamiento
administrativo debe ser eficiente y eficaz para cumplir con el objetivo de promover el
desarrollo y mejores condiciones de vida de sus pobladores.
Las regiones así entendidas, deben tener las siguientes características: Ser unidad
geográfica en cuyo ámbito se localizan actividades económicas que le proporcionan una
estructura y dinámica propia que permita su desarrollo. Siendo la región uno de los
elementos esenciales para lograr el desarrollo y alcanzar una efectiva descentralización,
es indispensable entenderla en una dimensión integral y dinámica.
Desarrollo Nacional.-Es un proceso permanente de consecución de logros cualitativos y
cuantitativos en el orden social, económico, político, cultural, que busca la elevación de
la calidad de vida de la población, para la realización plena de la persona humana. El
desarrollo, así entendido se basa en las potencialidades internas del país, a través de una
estructura articulada e integrada, tanto sectorial, como regionalmente; y se orienta a una
mayor racionalidad en el uso de los recursos humanos, naturales y financieros, así como
un racional uso del territorio y una efectiva participación de la población en la toma de
decisiones que aporte al proceso de cambio que busca el país, como ente integrador.
Desarrollo Regional.- comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e
instrumentos de desarrollo económico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través
de planes, programas, proyectos orientados a generar condiciones que permitan el
crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social
equitativo y la conservación de los recursos naturales y el medio ambiente en el
territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y
mujeres e igualdad de oportunidades.
Desconcentración.- es el proceso mediante el cual, se delega funciones y atribuciones
del gobierno central, hacia instancias de nivel inferior, que puede ser hacia los
gobiernos regionales o locales, y se da con carácter temporal, manteniendo la instancia
superior la titularidad de las acciones y decisiones.
CAPITULO IX: LA PRIVATIZACION DE LAS EMPRESAS PUBLICAS.
La Privatización es un proceso mediante el cual las tareas son transferidas del
sector público al sector privado. Este proceso permite a los actores no gubernamentales
intervenir cada vez más en la financiación y en prestación de servicios en
telecomunicaciones y servicios electricos, etc, y conlleva la introducción de cambios en
las funciones y responsabilidades públicas y privadas.
129
9,1 FASES DEL PROCESO DE PRIVATIZACION.
La primera fase para la privatización de una empresa es la preparación de la venta, aún
cuando la presión de la situación puede considerarse como uno de los factores más
importantes que incide en la celeridad con la que se trata de vender la empresa también
existen elementos de política determinadas para la preparación de la venta. La
reestructuración es un paso previo a la privatización, en algunos casos la
reestructuración es absolutamente necesaria para promover la competencia o facilitar la
venta, pero la reestructuración tiene riesgos y plantea problemas importantes. En primer
lugar, puede resultar una operación que consuma demasiado tiempo, dando lugar a que
se pierda la oportunidad de privatizar. En segundo lugar, puede demandar recursos
importantes de los cuales carece el Estado. En tercer lugar, puede ocurrir que la
reestructuración disminuya el número de potenciales interesados si ella no coincide con
los programas de inversión que estos últimos tienen.
Por estas razones es posible concluir que la reestructuración de las empresas públicas
como paso previo a su privatización sólo debe ejecutarse cuando se cumple alguna de
las tres siguientes condiciones:
a. Se requiere permitir promover la competencia
b. Es absolutamente necesaria para hacer posible la venta
c. El Estado tiene claras ventajas comparativas sobre el sector privado para adelantar
su reestructuración.
Reestructurar por estas razones, tales como la posibilidad de mejorar el precio de
venta final de la empresa, implica suponer que el Estado tiene mayor capacidad de
agregar valor que el sector privado, esta es una actividad de la cual precisamente se esta
retirando el estado. En este sentido cabe decir que las mismas razones que conllevan a la
privatización, deben conllevar a dejar que sea del sector privado la tarea de la
reestructuración de las empresas a privatizar.
La segunda fase de la privatización es el método de venta, hasta ahora se han
experimentado una amplia gama de esquemas o modalidades de privatización y se sigue
innovando en este campo. Por lo que no existe un patrón fijo, obviamente la modalidad
de privatización ha estado en alto grado determinada por el tipo de empresa o actividad
que se privatiza, pero en general, la fórmula que ha predominado es la de la búsqueda de
un inversionista estratégico al cual se le vende un porcentaje de acciones con
el control de la empresa. Otro porcentaje de las acciones, que suele estar entre el 4% y
el 20%, se le vende a los trabajadores de la empresa privatizada y el resto lo lleva
el gobierno al mercado de capitales. Este ha sido el esquema utilizado en la venta de
empresas de telecomunicaciones, eléctricas y muchas otras. Podríamos decir que este ha
sido el esquema predominante en las grandes empresas.
El objetivo de conseguir un inversionista estratégico para las grandes empresas que se
privatizan ha predominado claramente sobre otros objetivos de política como
el desarrollo del mercado de capitales. En la venta del bloque accionario al inversionista
estratégico ha predominado ampliamente la licitación pública.
Ello a contribuido de manera notable a darle transparencia a los procesos de
privatización, lo que a su vez ha contribuido a darle a ésta viabilidad política. En este
sentido es digno destacar que, siendo la privatización un proceso en el cual están
involucradas continuas y cuantiosas operacionesmercantiles, no se ha convertido dicho
130
proceso -como se pronostico en algunos casos- en un centro de escándalos o
de corrupción en ningún país de América Latina.
9.2 PROCESOS DE PRIVATIZACIONES EN AMERICA LATINA
Las propuestas de privatizaciones efectuadas en America Latina, fueron debatidas en los
ochentas y se aplicaron con mucho dinamismo en los años noventas; están inscritas e
inspiradas básicamente, en el modelo neoliberal y en la teoría económica neoclásica y
en el “Consenso de Washington” y que se fundan en la creencia de que las fuerzas del
mercado distribuiran los recursos, bienes y servicios, los salarios, de manera más
eficientemente que las fuerzas interventoras del Estado.
Es la propuesta por reducir la intervención económica del Estado en la sociedad; con el
fin de que surjan aquellas políticas diseñadas para establecer los principios del mercado
en la provisión y la distribución de los servicios públicos. Dentro de este contexto se
ubica las privatizaciones dicho de otra manera las ventas de empresas públicas.
Las orientaciones doctrinarias estuvieron en las administraciones de Margaret Thatcher
en Inglaterra y Ronald Reagan en Estados Unidos. Estas experiencias se extendieron
después a un grupo de países del primer mundo, como España, Italia, Francia, Canadá y
Alemania. Según la mayoría de analistas la privatización se refiere a la transferencia de
funciones y actividades del sector público (empresas estatales) trasladandola hacia el
sector privado con el fin de brindar servicios públicos (telefonía, electricidad, etc).
Trayendo como consecuencia que el gobierno debera tener un nuevo rol como agente
regulador de la actividad económica.
La privatización definida en un sentido amplio esta abarcaría todas aquellas acciones
que tienen como meta reducir la intervención del Estado en la economía. En
consecuencia, comprendería no sólo una transferencia de bienes públicos al sector
privado, sino también la desregulación de determinadas actividades públicas o privadas,
al igual que la concesión de la prestación de servicios públicos al ámbito privado.
Definida en un sentido estricto, la privatización se circunscribiría al cambio de
titularidad o gestión del sector público al privado lo cual implica la asunción, por los
particulares de bienes o actividades económicas anteriormente bajo la titularidad o
gestión pública. Por consiguiente, en este sentido la privatización y desregulación son
conceptos distintos, que implican y refieren acciones y procesos diferentes. La
desregulación remite a un conjunto de acciones conducidas con el ánimo de dinamizar
la vida económica y que consisten básicamente en la eliminación, por parte de las
instancias públicas competentes, de restricciones y constricciones que afectan a las
decisiones empresariales.
Una combinación entre limitaciones presupuestarias, el fracaso del sector público en la
prestación de los servicios y un compromiso político fuerte en favor de la participación
del sector privado. La existencia de un sector privado fuerte y de un mercado de
capitales desarrollado.
Presencia de autonomía en la administración pública frente al control político, así como
también la presencia de capacidad y flexibilidad en el terreno del diseño y formulación
de políticas estatales.
Tomando como referencia los condicionantes anteriores se puede percibir que con
excepción de la primera condición, las demás que se anotan no están presentes o se dan
131
con cierta dificultad en América Latina y el Caribe. La inexistencia en los países de la
Región de un sector privado fuerte y un mercado de capitales desarrollado se explica
por el nacimiento y desarrollo del empresariado, que en la mayoría de los países de
América Latina, estuvo protegido por el propio Estado. Por otro lado, la estructuración
típica de la administración pública y la práctica tan extendida del clientelismo político
impiden que se cumpla la tercera de las condiciones apuntada por los defensores de la
privatización.
Como se desprende de lo anterior, la política de privatización, tiene acuñado un alto
contenido económico en su fundamentación y una preconcepción bastante firme sobre
la superioridad de la eficiencia del sector privado sobre la del sector público. Por último,
los procesos de privatización fueron diseñados para el sector productivo y sólo por
extensión se incluyeron los sectores sociales; ello implicó un grado menor de reflexión
y análisis para el caso de estos últimos.
CAPITULO X: EL SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACION
FINANCIERA Y EL SISTEMA NACIONAL DE LA
INVERSION
El Estado con la implementación del Sistema Integrado de Administración Financiera
(SIAF), y vigencia de un nuevo Sistema Nacional de la Inversión Pública(SNIP) está
permitiendo que los recursos que financian su participación en las actividades
económicas, tiendan a un uso más eficiente de los recursos, un registro ordenado
podamos tener como país un mayor nivel de información en tiempo real, al instante, en
la medida que sepamos abordarlo se podrá apreciar como se viene ejecutando el gasto
público a través de las tablas informatizadas que registra el SIAF, diariamente así como
poder utilizar esa abundante data en procesos de auditoría de sistema.para beneficio de
la población.
10.1 ANTECEDENTES DEL SIAF-SP
Sobre la base de la experiencia en América Latina, los país en desarrollo como el
nuestro, teniendo como objeto de fortalecer la gestión presupuestaria y financiera del
Estado, es así como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) financió la
participación de especialistas del Banco Mundial; dando inicio a un proceso de reforma
del Estado en un cambio sustentado en la base conceptual y en el manejo de la
administración pública, no fue un simple sistema computarizado a implantar sino un
procedimiento administrativos para hacer más eficiente la actual administración, lo que
se quería es tratar de organizar al sector público velando por una mejora en los servicios
que se realice en condiciones de cantidad, calidad y a un costo óptimo. Se propugnaba
una gestión pública descentralizada, más cercana y que se tomara mejores decisiones y
se pudiera rindir cuentas con resultados por alcanzar.
El SIAF, está concibido como un instrumento de apoyo al proceso de organización del
gobierno en sus tres niveles los sistemas y de procedimientos sobre la base de los
requerimientos de la sociedad a fin de que este cumpla sus metas de producción en
terminos de los bienes y servicios públicos y que sean en condiciones de calidad,
cantidad y un menor costo y que estan establecidos en sus planes operativos.
132
El presupuesto público del gobierno central, de los regionales y locales especialmente
de las entidades descentralizadas para combinar los recursos y puedan generar las
relaciones insumo producto óptimas para atender las necesidades de la población a un
menor costo posible, permitiendo cumplir con el principio de equidad.
El objetivo es en primer lugar programar, organizar, ejecutar y controlar la captación y
el uso eficaz y eficiente de los recursos públicos para cumplir oportunamente las
políticas, los programas y los proyectos del sector público en sus tres niveles. En
segundo lugar se dispondría de información útil, oportuna y confiable, para apoyar un
mayor número de alternativas evaluadas para la toma de decisiones en todos sus niveles
de la administración pública. En tercer lugar que el servidor público asuma su
responsabilidad no solamente rindiendo cuenta, el destino de los recursos, sino también
los resultados de su aplicación. En cuarto lugar poder impedir e identificar y comprobar
el manejo incorrecto de los recursos públicos. En quinto lugar gestionar los recursos con
mayor transparencia, informando a la colectividad del uso de los recursos y de los
costos de los servicios.
En el Perú entre los años 1997-1998 el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
implantó el SIAF-SP en todas las Unidades Ejecutoras (UEs) del Gobierno Central y las
UEs de carácter regional. Para ello se realizaron programas de entrenamiento, difusión y
pruebas, además de una importante participación de funcionarios de las Unidades
Ejecutoras(UEs) que estuvieron en la etapa de implementación.
El MEF, en enero de 1998, entregó un lote de 506 equipos (computador personal,
módem, impresora, estabilizador o UPS) para igual número de UEs. Los equipos
contaban con la instalación de un software general (MS Office 97), el Módulo Visual de
Registro SIAF-SP., además el sistema incluía un mecanismo de correo electrónico para
la transferencia de información.
En 1998 se autorizó el registro automatizado en paralelo con el fin de utilizar los
equipos y sistemas entregados ( las UEs registraron y transmitieron más de un millón de
operaciones por un valor cercano al 50% del total del presupuesto anual), las mismas
que reflejaban en la base de datos Oracle de la sede MEF. Este registro permitió
reforzar el entrenamiento, así como identificar nuevas operaciones para la Tabla de
Operaciones. Un aspecto muy importante de esta etapa fue la revisión del tratamiento a
las operaciones típicas (planillas, compras, encargos, caja chica, entre otros).
A fines de 1998, antes de ponerse en marcha el sistema existía al menos una persona
adecuadamente entrenada en cada UE; progresivamente se fue incorporando un mayor
número de funcionarios, especialmente en aquellas UEs que trabajan en red.
A partir de enero de 1999, el SIAF se constituyo en un sistema oficial y de registro de
las operaciones de gasto e ingreso de las UEs, sustituyendo diversos registros y reportes
de la Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP), la Dirección General de
Tesoro Público (DGTP); y la Contaduría Pública de la Nación (CPN). Cada mes las
UEs reciben, a través del SIAF, su Calendario de Compromisos (CALCOM) elaborado
por la DNPP. Las UEs registran en el SIAF sus operaciones de gastos e ingresos,
información que luego es transmitida al MEF para su verificación y aprobación. En el
denominado Ciclo de Gasto las UEs registran sus operaciones (expedientes), cada una
133
de las cuales incluye las Fases de Compromiso, Devengado y Girado, según la siguiente
secuencia:
El registro del Compromiso implica el uso de un Clasificador de Gasto a nivel de
Específica, una Fuente de Financiamiento y la Meta correspondiente asociada a ese
gasto. El sistema verificará si esa operación está acorde con el CALCOM, aplicando el
criterio de techo presupuestal. La UE sólo puede comprometer dentro del mes de
vigencia del Calendario.
El registro del Devengado está asociado a la verificación del cumplimiento de la
obligación por parte del proveedor, esto es, la entrega de bienes o la prestación del
servicio. Esta fase requiere un Compromiso previo que a su vez establece techos y otros
criterios. El Devengado puede darse en el mismo mes o en otro posterior al registro del
Compromiso.
En el caso de fondos provenientes del Tesoro Público, el registro del Girado requiere no
sólo un Devengado previo (que a su vez establece techos) sino la correspondiente
Autorización de Giro por parte de la DGTP, que aplica el criterio de Mejor Fecha. El
Girado puede darse en el mismo mes o en otro posterior al registro del Devengado.
La DGTP emite la autorización de pago de los girados (cheques, cartas órdenes) de las
UEs, transmitiendo la información al Banco de la Nación, el cual actualiza sus archivos
con cada lote enviado, atendiendo a los beneficiarios de los girados.
El registro de la Fase Pagado en la UEs es procesado automáticamente por el sistema,
con la información de los cheques y cartas órdenes pagados remitida por el Banco de la
Nación.
10.2 CICLO DEL INGRESO EN LAS UEs.
Las UEs registran las Fases de Determinado y Recaudado. Las operaciones de gastos,
ingresos y otras, complementarias, son contabilizadas utilizando la Tabla de
Operaciones (TO SIAF), matriz que relaciona los clasificadores presupuestales con las
cuentas del Plan Contable Gubernamental. Estos registros son procesados por el
sistema, permitiendo la obtención de los estados financieros y presupuestarios exigidos
por la Contaduría Pública de la Nación para elaborar la Cuenta General de la República.
10.3 CICLO DEL GASTO EN LAS UEs
El gasto de las unidades ejecutoras se materializa, registrando las operaciones
(expediente), en cada una de las cuales se incluye las fases de Compromiso, Devengado,
y Girado y que se explicará inmeditamente:
 El registro del Compromiso implica el uso de un Clasificador de Gasto a nivel de
Específica, una fuente de financiamiento y la meta correspondiente asociada a ese gasto.
El sistema verificará si esa operación está acorde al Calendario de Compromiso
aplicando el criterio de techo presupuestal. La UE sólo puede comprometer dentro del
mes de vigencia del Calendario.
 El registro del Devengado está asociado a la verificación del cumplimiento de la
obligación por parte del proveedor, esto es la entrega de bienes. Esta fase requiere un
134
Compromiso previo que a su vez establece techos y otros criterios. El Devengado puede
darse en el mismo mes o en otro posterior al registro del Compromiso.
 El registro del Girado requiere no sólo un Devengado previo (que a su vez
establece techos) sino la corresponiente autorización swl gasto por parte de la DGTP,
que aplica el criterio de la mejor fecha. El girado puede en el mismo mes o en otro
posterior al registrodel Devengado.
 La DGTP emite la Autorización de Pago de los Girados (cheques, cartas órdenes) de
las UEs, transmitiéndose al BN, quien actualiza sus archivos con cada lote enviado,
atendiendo a los beneficiarios de los Girados.

 El Registro de la Fase Pagado en la UE es procesado automáticamente por el
Sistema, con la información de los cheques y cartas órdenes pagados remitida por el
BN. En el gráfico Nº 16, se puede apreciar en flujo de información que logra ejecutarse
mediante el SIAF.
Gráfico Nº 16
FLUJO DE INFORMACION DEL SIAF – SP.
10.4 EL SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACION FINANCIERA(SIAF)
Su ámbito de aplicación, es ahora obligatoria para la administración central, los entes
descentralizados y autónomos; bajo el principio de universalidad, involucra a todos los
aspectos de la gestión pública vinculados a los sistemas financieros (presupuesto,
contabilidad gubernamental, patrimonial, tesorería,y crédito público); administrativos(
contratación de personal, bienes y servicios, bienes de uso, materia prima , materiales y
suministros) y de control (auditorías nternas y externas
Como lo reconoce el propio MEF, el SIAF, fue puesto en marcha, pero ha estado sujeto
a continuos ajustes para lograr una mejor compatibilidad con los requerimientos de las
UEs. En el caso de nuestro país, el objetivo de integración de procesos del Sistema de
Administración Financiera, tiene el siguiente enfoque:
135
EL SIAF es un sistema de ejecución, no de formulación presupuestal ni de asignaciones
(trimestral y mensual), que es otro sistema. Sí toma como referencia estricta el marco
presupuestal y sus tablas.
El SIAF ha sido diseñado como una herramienta muy ligada a la gestión financiera del
Tesoro Público en su relación con las UEs.
El registro, al nivel de las UEs, está organizado en dos partes:
- Registro Administrativo (fases Compromiso, Devengado, Girado) y
- Registro Contable (contabilización de las fases, así como notas contables).
A diferencia de los sistemas de otros países, la contabilización no está completamente
automatizada ya que se requiere de la particiapación del contador.
Los productos y las ventajas del sistema se resumen en la forma siguiente:
* Proporciona una visión global y permanente de la disponibilidad de los recursos
financieros del Estado;
* Se ha mejorado la gestión financiera del Tesoro Público;
* Se tiene una base de datos con información oportuna, confiable y con cobertura
adecuada nacional;
* Nos permite obtener reportes consistentes de los estados presupuestales, financieros y
contables;
* Se ha logrado monitorear todos los sectores y pliegos de la ejecución del presupuesto;
* Permite un seguimiento de la ejecución presupuestaria en sus diferentes fases;
* Pone a disposición de la Contaduría Pública de la Nación, información para la
elaboración de la Cuenta General de la República;
* Permite la obtención de los reportes de Confrontación de Operaciones Autodeclaradas
(COA) para SUNAT;
* Pone a disposición de la Contraloría General de la República información detallada,
reduciendo los requerimientos de reportes y mejorando la capacidad de control en sus
aspectos de oportunidad, cobertura y selectividad; y
* Finalmente contribuye a una mejor asignación de recursos y la toma de decisiones.
El equipo técnico que tiene a su cargo el SIAF, también a terminado de desarrollar el
módulo SIAF-GL, y se ha empezado a aplicar para las municipalidades. Se ha previsto
aplicaciones piloto para un grupo reducido de gobiernos locales para fines del 2003,
ampliándose el tamaño del grupo durante el 2004, con el propósito de que el sistema se
136
emplee de manera generalizada por las municipalidades provinciales del país en el
transcurso del periodo 2004-2005.
Actualmente el módulo SIAF-SP – en aplicación– es de gran utilidad para las UEs
cuyos fondos provienen fundamentalmente del Tesoro Público. Se presenta ciertas
dificultades en las UEs cuya parte importante de sus ingresos corresponde a sus recursos
directamente recaudados (ingresos propios).
El desarrollo del SIAF-GL a tomando en cuenta: (i) la particularidad de los ingresos de
los gobiernos locales, que no provienen de fondos del Tesoro Público, sino que tienen
origen en tributos propios y otras fuentes; (ii) que los topes de los gastos si bien se
sujetan a las normas de gestión presupuestaria, ellos están determinados por las propias
municipalidades.
El SIAF, utiliza el concepto de registro único que está relacionado con la simplificación
del registro de las UEs de sus operaciones de gastos e ingresos y el envío
de información a los Órganos Rectores:

Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP),

Dirección General de Tesoro Público (DGTP); y

Contaduría Pública de la Nación (CPN).
El Registro Contable requiere que, previamente, se haya realizado el Registro
Administrativo. Pudiéndose realizar inmediatamente después de cada Fase, pero no es
requisito para el registro de la Fase siguiente.
10.5 LAS FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL SIAF-SP.
Siendo una de las principales herramientas con que cuenta el país deseo decubrir cuál
ha sido la contribución y los avances logrados en el sistema integrado de administración
financiera nuestro país, se conoce que todavía el SIAF presenta algunas debilidades que
limitan el manejo de los recursos financieros y la eficiencia en la gestión del gasto. Para
lograr mitigar estas debilidades, debemos en una evaluación independiente e
internacional del sistema, por eso el MEF tomó la decisión en el año 2008 de implantar
un nuevo SIAF II, en lugar de seguir invirtiendo recursos significativos para reparar el
actual sistema; que presentaba problemas de integración y de arquitectura tecnológica,
que generaba altos costos de mantenimiento y carencia en algunas funciones para la
gestión del gasto.
Los principales fortalezas de la administración financiera pública en el Perú son: (i)
amplia cobertura institucional (incluye todos los entes y niveles de gobierno a nivel de
UEs); (ii) presupuesto razonablemente consolidado en el Sistema (formulación y
programación financiera); (iii) presupuesto por resultados (PpR) avanzando
progresivamente con una metodología que se viene consolidando; (iv) porción
significativa de pagos realizados electrónicamente vía sistema bancario (38% de los
pagos); (v) Cuenta Única del Tesoro (CUT) alcanza aproximadamente el 80% del
Sector Público; y (vi) Sistema de Administración de Deuda Pública muy completo y en
operación.
Los desafíos y debilidades del SIAF-SP son: (i) mayormente orientado al registro y
control financiero y no a la gestión y el apoyo a la toma de decisiones; (ii) tecnología
desactualizada tipo cliente-servidor; (iii) si bien hay una amplia cobertura a nivel de
137
UEs, la cobertura del sistema es incompleta pues prácticamente no alcanza las 50.000
Unidades Operativas, que son dependientes jerárquicamente de las UEs; (iv) otros
sistemas de gestión no están integrados con el SIAF (Compras y Contrataciones,
Inversión, Personal y Bienes); (v) la contabilidad no es totalmente automatizada y
requiere participación de un contador para elaborar gran parte de los asientos; (vi) el
manejo de caja y de la CUT son incompletos (cuentas bancarias no totalmente en el
Sistema como cuentas virtuales, falta conciliación bancaria automática diaria, todavía
hay traspaso global de encargos a las UEs, la etapa de pre-compromiso no está
totalmente implementada, y hay poca capacidad de generar simulaciones financieras);
(vii) los clasificadores todavía no están totalmente alineados para garantizar que toda
información capturada y procesada esté interrelacionada automáticamente
(presupuestales, económicos, institucional, plan contable, fuentes, y catálogo de bienes
y servicios); (viii) el planeamiento estratégico y el presupuesto plurianual son
incompletos, no alineados ni integrados al sistema; y (ix) la medición de productos e
impactos es insuficiente y no retroalimenta los procesos decisorios de asignación del
gasto y de diseño de programas.
10.6 EL SISTEMA NACIONAL DE LA INVERSION PUBLICA(SNIP)
El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) se implementa en nuestro país con la
finalidad de elevar la calidad de las inversiones y mejorar, los niveles de equidad,
eficiencia y sostenibilidad del gasto público, para ello, se determinó como unidad básica
de análisis al proyecto y su ciclo de vida.
10.7 ANTECEDENTES DEL SNIP
El referente inmediato anterior al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) en el
Perú lo constituye el Sistema Nacional de Planificación, el mismo que fue desactivado
al disolverse su órgano rector el Instituto Nacional de Planificación el año de 1992,
asumiendo dichas funciones el Ministerio de Economía y Finanzas. Es así que el año
2000, se crea el Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú a través de la Ley Nº
27293, con la finalidad de optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la
inversión y buscando lograr los siguientes objetivos: la aplicación del Ciclo de
Proyectos, fortalecer la capacidad de planeación del sector público y crear las
condiciones para la elaboración de los planes de inversión multianuales.
La aplicación del Sistema Nacional de Inversión Pública fue en forma progresiva ya que
en sus inicios excluía a los gobiernos locales de su aplicación, para posteriormente a
través de la Resolución Directoral Nº 007-2003-EF/68.01, aprobar la Directiva Nº 0042003-EF/68.01 Directiva para los Gobiernos Regionales y Gobiernos locales donde se
determina incluirlos según parámetros establecidos.
Los proyectos de inversión pública se sujetan a las siguientes fases: a. Fase de
Preinversión: se realizan los estudios para sustentar y obtener la viabilidad del
proyecto; b. Fase de Inversión: se inicia una vez obtenido la viabilidad del proyecto; .
c. Fase de Post Inversión.
138
10.8 CREACION DEL SNIP.
El Sistema Nacional de la Inversión Pública (SNIP) fue creado en el año 2000, por el
MEF,— actua como un sistema de certificación de la calidad de los proyectos de
inversión pública en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), con la
finalidad de optimizar el uso de los recursos públicos que se destinan a la inversión.
A lo largo del tiempo, esta permitiendo filtrar una serie de proyectos que no tenían los
beneficios efectivos sobre los servicios públicos y que eran insostenibles; permitendo
reflejar ahora un ahorro de recursos al poder detectar que algunos costos de los
proyectos no estaban reflejandose como verdaderos o reales.
Al inicio en su labor el SNIP tardaba en su accionar para la aprobación de los proyectos
de inversión (entre 6 meses y un año), debido a las restricciones de personal capacitado
ya que era una nueva forma de actuar y de evaluar y que era gestiona proyectos de
inversión y que lo único que se buscaba era mejorar la gestión pública. Después el SNIP
logró mejorar su analisis en la aprobación de los proyectos ya que durante el período
2004-2007 los proyectos demoraban en promedio casi 5.5 meses.
El SNIP, conforme ha venido ganando experiencia, el sistema se ha vuelto más ágil y
esto se vió reflejado en un incremento del número de proyectos declarados viables, que
pasó de 3,391 en el 2004 a 12,540 en el 2006. Sin embargo, durante este periodo la
percepción de las instituciones sobre el sistema se ha debilitado, ya que comenzó a ser
considerado como el principal cuello de botella para la aprobación de sus proyectos.
Pero no olvidamos que la situación del SNIP, se agravó cuando se dió en en el país un
fuerte incremento de los recursos disponibles para la inversión lo que generó una
creciente presión en las autorizaciones del gasto por parte de los gobiernos regionales y
los locales (las transferencias a los gobiernos regionales y locales que por concepto de
canon minero pasaron de S/. 400 millones en el 2004 a más de S/. 5,100 millones para
el 2007.
La incorporación del Sistema Nacional de Inversión Pública en nuestro medio significo
un avance en materia de evaluación y toma de decisión racional de los proyectos
propuestos por el sector público, ya que uniformiza conceptos, criterios y metodologías,
además de brindar un marco legal que norma su operación.
Su aplicación en forma progresiva en las entidades del sector público fueun acierto
metodológico pero con algunas limitaciones de información y poca flexibilidad en el
uso de los manuales. Es indudable que los avances son importantes, pero existen
algunos componentes que no facilitan su aplicación, por lo tanto, es necesario
mejorarlos. Las observaciones siguientes se proponen bajo una perspectiva critica, para
que sirvan de reflexión de todas aquellas personas que, en su quehacer diario llevan
consigo las inquietudes por comprender y dar respuestas a interrogantes en esta
materia.
11.9 EL SNIP Y LA LUCHA CONTRA LA POBREZA
La pobreza no sólo se concibe desde el punto de vista de la capacidad adquisitiva de las
familias, sino también desde el acceso a infraestructura y servicios básicos de calidad.
139
Bajo esta perspectiva, la inversión pública constituye una poderosa herramienta en la
estrategia de reducción de la pobreza.
En el Perú, ciertas cifras de cobertura de servicios básicos son preocupantes; como es el
caso de los 5 millones de personas que habitan en zonas rurales y que no cuentan con
electricidad, los 11 millones de personas que no cuentan con saneamiento básico o el
45% de la red vial esta en mal estado.
En esta línea, los proyectos de inversión público necesitan maximizar su rentabilidad
social y su impacto por dos razones básicas: i) por el ahorro que genera en el
presupuesto familiar, ya que antes se utilizaba un sustituto cercano más caro y ii) por el
efecto que tiene en la productividad de los individuos, que se potencia con la
complementariedad de los servicios públicos.
Como complementos importantes de los proyectos de inversión destinados a cerrar las
brechas de cobertura de servicios públicos, se encuentran los referidos al desarrollo de
intangibles que promueven la formación de capital humano. En este ámbito se
encuentran, por ejemplo, los proyectos de desnutrición, que buscan incidir en sus causas
directas relacionadas con las enfermedades diarreicas y el bajo peso al nacer, por lo que
proponen componentes de capacitación a la madre y provisión de servicios públicos que
configuren un entorno saludable.
El efecto de la inversión pública en la reducción de la pobreza depende de dos factores:
i) del monto que se destine a los proyectos dedicados a cerrar las brechas de cobertura y
calidad de los servicios públicos y especialmente, ii) a la calidad de la
inversión(rentabilidad social). Sobre el último punto es que las normas y
procedimientos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) buscan incidir
directamente, a través de la introducción de los conceptos de rentabilidad social,
sostenibilidad y coherencia con las prioridades nacionales, sectoriales y locales en la
formulación de los proyectos de inversión pública.
F)
DISCUSION
La discusión se centra cuando analizamos el enfoque económico de Wallace. E. Oates
(1972) del “Federalismo Fiscal” él habla de las funciones fundamentales del sector
público que son: estabilización, distribución del ingreso y asignación de los recursos para
la producción de bienes públicos. Las dos primeras funciones e incluso, la asignación de
recursos para la producción de bienes públicos no son diferenciables, y son mejor
cumplidas por un gobierno central, pero la asignación de recursos en cada
comunidad, puede ser mejor realizada por un gobierno descentralizado. Lo que se
dice es que, el federalismo como sistema recoge las ventajas de un sistema
centralizado con las de uno descentralizado.
Pero el defecto básico de un sistema centralizado es que el gobierno sufre una probable
insensibilidad sobre las preferencias de la población (residentes) de las diferentes
comunidades; sobre todo, si un sistema de servicios públicos no puede lograr ser eficiente
(máxima utilidad con mínimo costo).
La eficiencia se refiere a los niveles de utilidad de la comunidad (curvas de indiferencia
entre bienes públicos y privados) que se puede alcanzar con los recursos asignados
(impuestos). La óptima se dá cuando la tasa de coste marginal es igual a la de utilidad
140
marginal. Las preferencias se representan por la curva de ingreso-consumo, es decir, por
los cambios en la demanda ante variaciones de precio.]
En cambio, un sistema descentralizado ofrece: en primer lugar la posibilidad de una mayor
eficiencia económica, al proporcionar niveles de servicios más adecuados a las
preferencias de los distintos grupos de consumidores (residentes),y que se refuerza con la
movilidad de los consumidores (Tiebout 1956); en segundo lugar hay una mayor
posibilidad de progreso técnico en la producción de estos bienes, una mayor experiencia,
innovación y proyección entre los productores; y en tercer lugar habrá una mayor
eficiencia en el gasto, ya que la prestación de los servicios estará mucho más próxima a sus
costes reales, si la comunidad se ve obligada a financiar su propio programa público a
través de la tributación local.
El federalismo representa un compromiso entre el gobierno unitario y la
descentralización total: cada nivel de gobierno asume las funciones que mejor puede
desempeñar. Políticamente "representa la multiplicidad en una unidad” Puede
proporcionar la unidad donde ésta es necesaria, y a la vez puede asegurar que haya
variedad e independencia en los asuntos donde la unidad y la uniformidad no es esencial"
(Kennet C. Wheare, Federal Government, Oxford Univ. Press 1964).
Desde un punto de vista político, la descentralización implica un poder independiente de
toma de decisiones por las unidades descentralizadas (mientras se delega el control
administrativo a los niveles más bajos de la jerarquía administrativa y con eso se estara
desconcentrando) (Paul Meyer, Administrative Organisation. Copenhagen: Nyt Forlag
Anold Busch, 1957, pp. 56-61).
En consecuencia, la mayoría de los países tienen un sistema federal (porque contemplan la
autonomía municipal). El problema teórico central del federalismo fiscal, es la
determinación de la estructura para situar a las funciones públicas - incluyendo la
prestación de servicios - en los niveles apropiados para la toma de decisiones.
En un modelo ideal, donde cada grupo actuaran como si fueran perfectamente homogéneos
donde cada nivel de gobierno proporcionaría un nivel de producción eficiente-Pareto( la
suma de las tasas marginales de sustitución serían igual a la de sus costes marginales) y se
financiaría a través de que los precios se igualen a su utilidad marginal.
G)
REFERENCIALES
En el Perú, hay pocos libros de textos desarrollados por autores nacionales que logren
tratar el tema de políticas públicas, algunos son incompletos y requieren de temas de
gestión que deben ser aplicados a nuestra realidad. La bibliografía del presente trabajo
es:
Joseph E. Stiglitz (2002)
: “La economía del sector público”
3era Edición .
Richard Musgrave y
Peggy Musgrave.(1991)
: “Hacienda Pública.Teoría y Práctica” Ed.McGraw Hill
Francisco R.Moratino(2005) “Introducción a la Economía del Sector Público” 2º Ed.
141
Ayala Espino, José (1999) “Instituciones y Economía” México Ed. FCE.
North, Douglass C.(1993) “Instituciones cambio institucional y desempeño económico”
México Ed. FCE.
Antonio M. Roldán Baez "El papel del Estado en las sociedades capitalistas:
Reflexiones en torno a los fundamentos liberales intervencionistas".
Viviana C. Aidar “El Rol del Estado a través de los Entes Reguladores”.
Peter H.Lindert. (2004) “Crecimiento Público” Cambridge University Press.
Joseph E. Stiglitz (2002).” Empleo, justicia social y bienestar de la sociedad” Revista
Internacional del Trabajo Vol.121 número 1-2
Luís Cordero Vega (2007) “Fallas del Estado vs Fallas del Mercado”
Horacio Rodríguez Larreta y Fabián Repetto. (2000) “Herramientas para una
administración pública más eficiente: Gestión por Resultados y Control Social” Doc.39.
Dennis Epple and R.E.Romano(1998),“Competition between Private and Public
Schools, Vouchers, and Peer-Group Effects”American Economic Review, 88(1),33-62.)
Oficina Región Andina.” Idea Internacional” Mayo, 2009..
Adam Smith (1958) “La riqueza de las naciones” versión castellana Ed. FCE-México .
Barone, Enrico, (1908) “Il Ministro Della Produzione nello statu collettivista”, en
Giornal degli Economista.
Roberto Urrunaga, Tami Hiraoka y Antonio Risso(2001) ”Fundamento de economía
Pública” Apunte de estudio Nº43 – Ed. U.Pacifico.
Victor Hugo Quijada Tacuri “El presupuesto público del Perú ”
Efraín Gonzales de Olarte “La economía política peruana de la era neoliberal 19902006”.Edit.Pontificia Universidad Católica del Perú.
Roberto Abusada Salah Antonio Cusato Novelli Cinthya Pastor Vargas Borrador final
para comentarios* Lima, mayo de 2008 Instituto Peruano de Economía.
Du Bois, F.; J.F. Chávez y A. Cusato (2004). “Programas sociales, salud y educación en
el Perú: Un balance de las políticas sociales”. Instituto Peruano de Economía Social de
Mercado. Lima, Perú..
Comisión Económica para América Latina y el Caribe - Serie Gestión Pública N° 17..
142
Vigila Perú, Grupo Propuesta Ciudadana “Ejecución de los gastos de inversión por
niveles de gobierno 2005-2006”
Banco Mundial (2007). “Protección Social en el Perú: ¿Cómo mejorar los resultados
para los pobres?” Lima: Banco Mundial).
Alvin Rabushka y Robert Hall, “El impuesto plano” en 1985.00
Wallace. E. Oates (1972) del “Federalismo Fiscal”
Ley de Presupuesto del sector público para el año fiscal 2007 – varios
Ley de Bases de la Descentralización Ley Nº 27783 .Junio 2002
Ley de Bases de Regionalización Ley Nº 24650-Noviembre de 2002
Ley marco de la Administración Financiera del Sector Público-Ley Nº 28112 (2003)
Ley del Sistema Nacional de la Inversión Pública –Ley Nº 27293- Junio 2000.
******
******
143
H)
APENDICE
Cuadro Nº 1: LOS OBJETIVOS, MEDIOS Y FINES PARA RESOLVER LOS
PROBLEMAS DE BAJA CALIDAD EN LOS PROYECTOS DE
PRE-INVERSION
OBJETIVOS
MEDIOS
FINES
PROBLEMAS
CALIDAD
Mejorar el
acceso de la
población a
la salud y a la
educación
Elaboración de
proyectos de
inversión de
acuerdo a las
necesidades de
la población
Ejecución de
los Proyectos
Priorizados
que pasaron la
evaluación del
SNIP
Desarrollo de la
información
y acceso a los
perfiles de
proyectos
Banco de
proyectos y
acceso a los
Consultores
( difusión )
Mayor
crecimiento de
la economía
con inclusión
social
Mayor calidad
de la inversión
pública en los
niveles
Regional y
Local
Estudios de
pre-inversión
de calidad
aceptables
Mayor
disponibilidad
y adecuada
asignación de
recursos de
pre-inversión
Creación del
Fondo de
pre-inversión
Planes
estratégicos
ligados a los
presupuestos
Desarrollo de
capacidades
técnicas
Supervisión de
los estudios de
pre-inversión
Reducción de
la Pobreza
Modernización
del Estado y un
mejor uso de
los recursos
públicos
Elaboración propia.
El Cuadro Nº 1: representa un árbol de decisiones y objetivos que se tomarán sobre los
medios y fines para resolver los problemas de la baja calidad en los proyectos de preinversión, la idea es mejorar el acceso de la población a la salud y a educación
generando un mayor crecimiento de la economía con inclusión teniendo como objetivo
reducir la situación de pobreza; debiéndose exigir una mayor calidad en la inversión
especialmente en los niveles regional y local mejorando el uso de los recursos públicos.
144
I)
ANEXOS
ANEXO Nº1 PRESUPUESTO DEL SECTOR PUBLICO DEL PERU; ESTRUCTURA
DEL GASTO PUBLICO Y FINANCIAMIENTO 2005-2008
PRESUPUESTO DEL SECTOR PUBLICO
(miles de millones)
2005
IMPORTE
2006
%
IMPORTE
2007
%
IMPORTE
2008
%
IMPORTE
%
Gobierno Nacional
38,062,875,515
77.5
37,959,307,852
74.6
42,640,127,242
69.2
48,459,108,279 68.2
Gobiernos Regionl
7,735,016,037
15.8
8,609,341,474
16.9
10,368,217,210
16.8
11,708,121,769 16.5
Gobiernos Locales
3,319,270,686
6.8
4,293,620,365
8.5
8,618,641,200
14.0
10,882,556,746 15.3
49,117,162,238
100.
50,862,269,691
100.
61,626,985,652
100.
71,049,786,794 100.
%
IMPORTE
Total
ESTRUCTURA DEL GASTO PUBLICO (miles de millones)
2005
IMPORTE
Gasto Corriente
Gasto de Capital
2006
%
29,550,205,319
60.2
IMPORTE
2007
%
IMPORTE
2008
%
32,304,459,728
63.5
38,708,671,001
62.8
42,685,937,300 60.1
6,394,754,287
13.0
7,349,460,170
14.5
11,437,638,748
18.6
15,797,128,666 22.2
Servic.de la Deuda
13,172,202,632
26.8
11,208,349,793
22.1
11,480,675,913
18.6
12,566,720,828 17.7
Total
49,117,162,238
100.
50,862,269,691
100.
61,626,985,662
100.
71,049,786,794 100.
RECURSOS QUE FINANCIAN LOS GASTOS DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PUBLICO
Miles de
Millones
2006
IMPORTE
Recursos .Ordinarios
Recur. Directamente.
Recaudados (RDR)
Recursos Determinados
Recursos por Operació.
Oficiales de Crédito
Donaciones y
Transferencias
Total
2007
%
IMPORTE
2008
%
IMPORTE
34,512,600,300
67.9
40,639,912,444
66.0
46,282,120,000
3,995,973,441
7.9
6,279,512,102
10.2
6,520,508,052
6015180406
11.8
9,113,794,286
14.8
11,589,102,414
6,194,650,248
12.2
5,272,990,479
8.6
6,440,305,850
143,865,596
0.3
320,776,341
0.5
217,750,478
50,862,269,991
100.
61,626,985,652
100.
71,049,786,794
2009
%
IMPORTE
65.2 47 432 500 000,00
9.2
%
65.6
7 098 102 118,00
9.8
16.3 14 487 925 456,00
20.0
9.1
2 992 516 944,00
4.2
0.3
344 453 366,00
0.5
100. 72 355 497 884,00
100.
NOTA:Recursos Determinados (Canon sobre Canon y Regalías, Particip.de Rentas de Aduana, Contrib.a Fondo, Fondo de Compens.
Municip.
Elaboración propia
145
ANEXO Nº2: INGRESOS TRIBUTARIOS Y NO TRIBUTARIO DEL GOBIERNO
CENTRAL 1998 – 2007
Tipo de impuesto
I Ingresos corrientes
A. Ingresos
tributarios
Impuesto a los
ingresos
Personas Naturales
Personas Jurídicas
Regularización
Impuesto al
patrimonio
Impuesto a la
importación
Impuesto general a las
ventas (IGV)
Internos
Importaciones
Impuesto selectivo al
consumo (ISC)
Combustibles
Otros
Otros ingresos
tributarios
Documentos valorados
B. Ingresos no
tributarios
1998
26,194
1999
25,482
2000
27,705
Millones de Nuevos Soles
2001
2002
2003
2004
27,059 28,559 31,568 35,381
2005
41,046
2006
52,715
2007
61,113
23,144
22,072
22,769
23,541
24,062
27,405
31,144
35,589
45,485
52,454
5,861
1,839
3,492
530
5,072
1,951
2,726
394
5,130
2,050
2,574
506
5,630
2,097
2,785
748
6,011
2,247
3,158
606
7,971
2,584
4,298
1,089
9,026
2,798
5,230
999
11,188
3,071
6,079
2,038
18,414
3,926
11,205
3,283
22,847
4,477
14,373
3,997
1
11
0
0
0
0
0
0
0
0
2,900
2,857
2,921
2,786
2,483
2,550
2,744
3,143
2,847
2,198
11,054
6,384
4,670
11,043
6,470
4,573
12,013
7,007
5,007
11,815
6,866
4,949
12,613
7,501
5,113
14,110
8,459
5,651
16,206
9,526
6,680
18,302
10,587
7,715
21,517
11,982
9,535
25,258
13,586
11,672
3,429
2,002
1,427
3,448
2,094
1,355
3,424
2,120
1,304
3,561
2,321
1,241
4,184
3,003
1,181
4,525
3,285
1,240
4,468
3,177
1,292
4,066
2,607
1,459
4,042
2,399
1,643
4,291
2,419
1,872
1,789
1,890
1,787
2,145
2,053
2,772
2,602
2,853
1,738
2,968
1,414
3,165
2,162
3,462
2,980
490
3,369
4,704
3,848
5,989
3,050
3,410
4,935
3,518
4,498
4,163
4,238
5,458
7,229
8,659
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú. - Elaboración propia
146