Número de registro: 16964 Novena Época Instancia: Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
Número de registro: 16964
Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: Tomo XV, Marzo de 2002
Página: 321
CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL
SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER
CIRCUITO Y EL ENTONCES QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO DEL CUARTO
CIRCUITO, ACTUALMENTE SEGUNDO EN MATERIAS PENAL Y CIVIL DEL
PROPIO CIRCUITO.
CONSIDERANDO:
TERCERO. Las consideraciones que sirvieron de sustento en relación con la materia de esta
contradicción al Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,
al resolver el amparo en revisión 2277/99, interpuesto por Ángela Georgina Zagal y otro, son
las siguientes:
"PRIMERO. Este Tribunal Colegiado tiene competencia legal para decidir el presente asunto
con apego a los artículos 85, fracción II, de la Ley de Amparo y 37, fracción IV, del capítulo
III, sección 2a. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. SEGUNDO. El auto
recurrido se apoya en los razonamientos siguientes: 'México, Distrito Federal, a tres de mayo
de mil novecientos noventa y nueve. Vista; la demanda presentada por Ángela Georgina
Zagal Sánchez y Ehecatl Tonatiuh Barajas Aguilar, contra actos del director de la Escuela
Nacional de Estudios Profesionales Acatlán (ENEP Acatlán) y otras autoridades; fórmese
cuaderno auxiliar, regístrese como corresponda. De la lectura integral de la demanda de
amparo y de los anexos que se exhibieron con la misma, se advierte que la citada demanda de
garantías resulta improcedente, al actualizarse la causa de improcedencia prevista en la
fracción XVIII del artículo 73, con relación al artículo 11, ambos de la Ley de Amparo, en
atención a las siguientes consideraciones: En el presente caso, los quejosos señalaron como
autoridades responsables al director de la Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatlán
(ENEP Acatlán); Tribunal Universitario de la Universidad Nacional Autónoma de México; y
la Comisión de Honor de la Universidad Nacional Autónoma de México; por otra parte, los
quejosos señalaron como acto reclamado la resolución de fecha tres de noviembre de mil
novecientos noventa y ocho, mediante la cual se decretó la expulsión definitiva como
alumnos de la Facultad de Derecho de la Escuela Nacional de Estudios Profesionales en el
Plantel Acatlán de la Universidad Nacional Autónoma de México, la cual fue emitida por el
director de dicha institución; así como la resolución del diecinueve de enero de mil
novecientos noventa y nueve, mediante la cual se confirmó dicha expulsión de los quejosos
de dicho plantel, dictada por el Tribunal Universitario de la citada Universidad Nacional
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Autónoma de México. Ahora bien, el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo
dispone lo siguiente: «Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente ... XVIII. En los
demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la ley.». Por su parte,
el artículo 11 de la ley de la materia dice que: «Artículo 11. Es autoridad responsable la que
dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado.». En
efecto, los actos que emiten los funcionarios universitarios en ejercicio del cargo que
desempeñan en una institución descentralizada, como lo es la Universidad Nacional
Autónoma de México, no pueden considerarse como actos de autoridad, ya que esa calidad se
sustenta en que los actos reclamados provengan de una relación de gobernante a gobernado,
pues sólo así se puede concluir que se cuente con facultades coercitivas necesarias para hacer
cumplir sus determinaciones y sólo de esta manera es factible estimar que el acto de
autoridad deba ser enjuiciado a través del juicio de amparo. En el presente caso, los quejosos
reclaman la baja emitida en su contra como estudiantes de la Escuela Nacional de Estudios
Profesionales en el Plantel Acatlán, de la Universidad Nacional Autónoma de México, actos
que se emitieron con el objeto de regular las relaciones del alumnado en dicho organismo
educativo y, por lo mismo, no pueden considerarse actos de autoridad. En efecto, este
razonamiento cobra mayor certeza si se toma en cuenta que los integrantes de un organismo
descentralizado cuando son colocados frente a la propia persona moral o frente a sus demás
miembros, entre ellos el alumnado, no originan de ninguna forma una relación de gobernante
a gobernado, pues ésta sólo se da en la actividad externa de esos organismos frente a los
particulares; por tanto, si los actos impugnados en esta vía fueron dictados dentro de las
relaciones internas del organismo descentralizado, como en el caso, luego entonces, esos
actos encuentran origen en el ejercicio de la facultad de coordinación e impulso de las
actividades propias de la universidad, motivo por el cual carecen de imperatividad y
coercitividad de que todo acto de autoridad es revestido, por lo que la demanda de amparo
resulta notoriamente improcedente. Sirve de apoyo a tal consideración la tesis de
jurisprudencia que se encuentra visible en la página 399 del Tomo IV, octubre de 1996,
Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, cuyo rubro dice: «FUNCIONARIOS
UNIVERSITARIOS, DEBE ATENDERSE A LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS
ACTOS QUE SUSCRIBEN, PARA QUE PROCEDA EL JUICIO DE AMPARO
INTERPUESTO EN SU CONTRA.». Igualmente, es aplicable al caso la tesis visible en la
página 226, Tomo VIII, octubre de 1991, de la Octava Época del Semanario Judicial de la
Federación, cuyo rubro dice: «ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE REALIZAN DENTRO DE SU RÉGIMEN, NO SON
ACTOS DE AUTORIDAD.». Por lo anteriormente expuesto y al actualizarse la causa de
improcedencia prevista en la fracción XVIII del artículo 73 en relación con el artículo 11,
ambos de la Ley de Amparo, con fundamento en el artículo 145 de la misma legislación se
desecha la demanda de amparo por motivo manifiesto e indudable de improcedencia. Se
tienen como autorizados únicamente para oír y recibir notificaciones por parte del quejoso a
las personas que mencionan en su escrito inicial de demanda.'. TERCERO. Los recurrentes
hacen valer los siguientes agravios (se transcriben). CUARTO. Son infundados los agravios
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expresados por los recurrentes por las siguientes consideraciones: Aducen, sustancialmente,
que la resolución que se impugna les irroga perjuicio, porque el a quo no tomó en
consideración la naturaleza de los actos reclamados, es decir, que los actos emitidos por los
funcionarios de la Universidad Nacional Autónoma de México sí son (sic) autoridades para
efectos del amparo, en virtud de que los actos emitidos por los citados funcionarios tienen la
característica de unilateralidad, imperatividad y coercitividad; además de que fueron emitidos
con base en la ley que ordena una conducta en contra del sujeto al que va dirigido y cuyo
cumplimiento puede ser exigido a través de la fuerza pública, motivo por el cual se debe
revocar la resolución impugnada. Para una mejor comprensión del asunto es pertinente
transcribir la tesis denominada: 'AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE
AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE
CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE
CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA
ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.', que a la letra dice: 'Este Tribunal Pleno considera
que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519
del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del
tenor siguiente: «AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El
término ‹autoridades› para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que
disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por
lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos,
por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.», cuyo primer precedente data de 1919,
dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte
de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a
modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado
mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a
un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas
actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría
del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual, y gestó la
llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las
empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de
autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la
actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su
actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza
pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los
cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera
legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de
la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la
ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y
que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la
fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no
puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las
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particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de
establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe
atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones
que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el
uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades.'. Novena Época, Pleno,
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero de 1997, tesis XXVII/97,
página 118. De la transcripción anterior se desprende que se interrumpe el criterio sustentado
en la tesis jurisprudencial de rubro: 'AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE
AMPARO.', por lo que es pertinente precisar el concepto de autoridad para los efectos de esta
materia, el cual se entiende como todo órgano ya sea persona o funcionario, entidad o cuerpo
colegiado que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto reclamado, con facultades de
decisión o ejecución y con poder de imperio en el ejercicio de tales facultades, cuyo
desempeño afecte situaciones generales o especiales, jurídicas o fácticas. En otras palabras,
para determinar si el acto que se reclama es un verdadero acto de autoridad para los efectos
del juicio de amparo, se deben cubrir los siguientes requisitos: 1. La existencia de una norma
legal en la que se funde al emitir el acto; 2. Si conforme a esa norma se le faculta a tomar
decisiones que afecten la esfera jurídica de un gobernado; 3. La presencia de una relación
subordinada, gobernante-gobernado, sin que obste a lo anterior la posibilidad o no de utilizar
la fuerza pública. Requisitos que en la especie no cubre la Universidad Nacional Autónoma
de México. En el caso, no se puede hablar de un acto de autoridad, toda vez que los
funcionarios de la Universidad Nacional Autónoma de México no tienen el carácter de
autoridad para efectos del amparo, habida cuenta que los actos que emitieron van
encaminados a regular las relaciones internas de los miembros componentes de la propia
entidad de conformidad con su legislación interna, y no con base en una norma legal como
requisito indispensable para todo acto de autoridad, norma que sólo puede ser emitida por un
órgano especialmente creado para ello y que en nuestro país se restringe al Congreso de la
Unión, por ser la Universidad Nacional Autónoma de México un organismo inmerso en el
ámbito federal; por lo que no es susceptible de hablarse de que las facultades con las que
obraron al emitir los actos reclamados las señaladas como responsables, emanaron de una
norma legal. En efecto, las disposiciones en que se apoyó la primera resolución fueron éstas:
artículos 5o., 41, fracciones I y VI, 90, 93, párrafo segundo, 95, fracciones I, II y VI, 97,
fracción I, 98, fracción II, inciso e) y demás relativos del Estatuto General de la Universidad
Nacional Autónoma de México. Por su parte, el Tribunal Universitario al confirmar la
primera resolución se basó en las siguientes normas: artículos 93, 95, fracción VI, 98, 99, 100
y 101 del Estatuto General de la Universidad; y 1o., 4o., 5o., 8o., 9o., 11, 12, 13, 17, 18, 19,
21 y 22 del Reglamento del Tribunal Universitario y de la Comisión de Honor. Como puede
inferirse de lo anterior, la facultad de obrar no emanó de ninguna ley, sino que se apoyó en
normas internas de la propia universidad, pues como se desprende de la Ley Orgánica de la
Universidad Nacional Autónoma de México, publicada el seis de enero de mil novecientos
cuarenta y cinco, se decretó lo siguiente: 'Artículo 1o. La Universidad Nacional Autónoma de
México es una corporación pública -organismo descentralizado del Estado- dotada de plena
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capacidad jurídica y que tiene por fines impartir educación superior para formar
profesionistas, investigadores, profesores universitarios y técnicos útiles a la sociedad;
organizar y realizar investigaciones, principalmente acerca de las condiciones y problemas
nacionales, y extender con la mayor amplitud posible los beneficios de la cultura.'. 'Artículo
2o. La Universidad Nacional Autónoma de México, tiene derecho para: I. Organizarse como
lo estime mejor, dentro de los lineamientos generales señalados por la presente ley. ...'.
'Artículo 3o. Las autoridades universitarias serán: 1. La junta de gobierno; 2. El Consejo
Universitario; 3. El rector; 4. El patronato; 5. Los directores de facultades, escuelas e
institutos; 6. Los consejos técnicos a que se refiere el artículo 12.'. 'Artículo 7o. El Consejo
Universitario estará integrado: I. Por el rector; II. Por los directores de facultades, escuelas o
instituciones; III. Por representantes profesores y representantes alumnos de cada una de las
facultades y escuelas en la forma que determine el estatuto; IV. Por un profesor representante
de los centros de extensión universitaria; V. Por un representante de los empleados de la
universidad. El secretario general de la universidad, lo será también del consejo.'. 'Artículo
8o. El Consejo Universitario tendrá las siguientes facultades: I. Expedir todas las normas y
disposiciones generales encaminadas a la mejor organización y funcionamiento técnico,
docente y administrativo de la universidad; II. Conocer de los asuntos que de acuerdo con las
normas y disposiciones generales, a que se refiere la fracción anterior, le sean sometidos; III.
Las demás que esta ley le otorga, y, en general, conocer de cualquier asunto que no sea de la
competencia de alguna otra autoridad universitaria.'. De la transcripción anterior se desprende
que las disposiciones en que se fundó el director de la Escuela Nacional de Estudios
Profesionales de Acatlán, así como el Tribunal Universitario, se encuentran inmersas dentro
del conjunto normativo que rige la vida interna de la Universidad Nacional Autónoma de
México, expedido por ella misma; por tanto, no se actualizan los supuestos a que se refiere la
jurisprudencia transcrita con antelación e invocada por los agraviados, toda vez que en
principio no puede hablarse de una norma legal y, menos aún, que se vulnere la esfera
jurídica de los hoy quejosos, puesto que no se modificó o extinguió algún derecho
previamente adquirido respaldado en disposiciones legales. Por otra parte, tampoco puede
hablarse de una relación jurídica entre los quejosos y los citados funcionarios, ni de
gobernante a gobernado, en virtud de que los actos que emitieron lo hicieron como entes de
derecho privado, porque sus actos tienen origen en el ejercicio de la facultad de coordinación
e impulso de las actividades de la propia universidad, quien cuenta con total libertad para
autodirigirse, con la única salvedad de que como ente integrante de nuestra sociedad deberá
respetar los derechos constitucionales que rigen a nuestro país; en consecuencia, al no contar
los actos reclamados con las cualidades antes señaladas, es que no son susceptibles de
examinarse a través del juicio de amparo; motivo por el cual este tribunal considera que fue
acertada la determinación del a quo en desechar la demanda de amparo, de ahí que procede
declarar infundados los agravios a estudio. Finalmente, argumentan los recurrentes que el a
quo no debió aplicar en la sentencia impugnada la jurisprudencia: 'ORGANISMOS
PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE
REALIZAN DENTRO DE SU RÉGIMEN, NO SON ACTOS DE AUTORIDAD.'. Resulta
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inoperante el agravio anterior, habida cuenta que, en primer lugar, porque los recurrentes no
expresaron razonamiento eficaz del porqué consideran que el Juez no debió aplicar en la
resolución reclamada la mencionada tesis; en segundo lugar, porque sería insuficiente para
revocar el auto recurrido por los razonamientos antes apuntados, de ahí que resulte inoperante
el agravio a estudio. En las relacionadas condiciones, al resultar inoperantes los agravios
expresados, lo procedente es confirmar el acuerdo impugnado. Por lo expuesto y con apoyo
en lo dispuesto por los artículos 83, 85 y 86 de la Ley de Amparo, se resuelve: PRIMERO. Se
confirma el acuerdo recurrido de tres de marzo de mil novecientos noventa y nueve dictado
por el Juez Quinto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, en el
cuaderno auxiliar A-443/98. SEGUNDO. Se desecha la demanda de amparo."
CUARTO. Por otra parte, las consideraciones que en relación con la materia de esta
resolución fueron sustentadas por el Quinto Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito,
actualmente Segundo en Materias Penal y Civil del propio circuito, al resolver el recurso de
queja 32/98 interpuesto por el secretario general de la Universidad Autónoma de Nuevo León
el cuatro de junio de mil novecientos ochenta y ocho, son del siguiente tenor:
"CUARTO. Lo aducido a título de agravios resulta infundado. En efecto, sustancialmente,
manifiesta el recurrente en el primero de sus agravios que el Juez de Distrito no advirtió que,
en el caso, el quejoso no agotó el principio de definitividad aduciendo que contra el acto
impugnado existe el recurso de apelación previsto en el artículo 12 del Estatuto General de la
Universidad Autónoma de Nuevo León, medio de impugnación que se puede interponer
contra los acuerdos dictados por las comisiones permanentes del Consejo Universitario. Al
respecto, cabe decir que es inexacto lo que se alega habida cuenta que, por una parte, de las
constancias que en apoyo a su informe justificado remitió el a quo se aprecia que el acto
reclamado consistente en la suspensión por tiempo indefinido de sus derechos como alumno
decretada contra el promovente del amparo, derivó de un acuerdo emitido no por una
comisión permanente sino por el Consejo Universitario de la Universidad Autónoma de
Nuevo León y, por otra, aun aceptando que, en la especie, existiese algún recurso, como se
sostiene, esta circunstancia no es razón válida para desechar una demanda de garantías, por el
contrario, es correcto el proceder del Juez de Distrito al admitirla, ya que ello le permitirá
durante la sustanciación del juicio respectivo tener un cabal conocimiento de la litis y
resolver lo que proceda conforme a derecho; por tanto, el agravio del recurrente resulta
infundado. Al caso, es aplicable la tesis jurisprudencial número 209, localizable en la página
143, Tomo VI, Materia Común, Primera Parte delApéndice al Semanario Judicial de la
Federación de 1917 a 1995, que bajo el rubro: 'DEMANDA DE AMPARO. LA
POSIBILIDAD DE UN RECURSO, NO ES OBSTÁCULO PARA ADMITIRLA. La
existencia de un posible recurso contra los actos reclamados, motivo de un juicio de
garantías, no es óbice para admitir y tramitar la demanda de amparo, sino que, por el
contrario, es conveniente hacerlo, a fin de estudiar debidamente la cuestión; sin perjuicio de
que después se dicte el sobreseimiento que corresponda, si del resultado del estudio
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respectivo aparece realmente la existencia de alguna causa de improcedencia.'. Lo expuesto
en el segundo agravio también deviene infundado, habida cuenta que, aun cuando pudiera
considerarse que la institución educativa de la que proviene el acto reclamado, por la
naturaleza de sus actividades no se le puede catalogar como autoridad; sin embargo, debe
decirse que con independencia de lo anterior, sí es dable sostener que para los efectos del
juicio de amparo, una institución universitaria puede tener carácter de autoridad cuando con
sus determinaciones afecte la esfera jurídica de un gobernado, como ocurre en la especie al
suspender en sus derechos como alumno universitario al promovente del amparo, de manera
que no es acertado lo que a guisa de agravios expresa el recurrente. Sirve de apoyo a lo
anterior, por analogía, la tesis jurisprudencial número I.4o.A.194 A, visible en la página 809
del Tomo V, febrero de 1997, parte correspondiente a los Tribunales Colegiados de Circuito,
Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto
dicen: 'UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO. LA AUTONOMÍA DE
QUE GOZA NO LA EXCLUYE DE LA APLICACIÓN DE LAS LEYES QUE
CONFORMAN EL ESTADO DE DERECHO. La autonomía de que goza la Universidad
Nacional Autónoma de México significa que queda en libertad de nombrar a sus autoridades,
elaborar sus planes y programas dentro de los principios de libertad de cátedra e
investigación, así como administrar su patrimonio sin la injerencia del Estado, pero tal
albedrío no puede extenderse al grado de suponer que la institución no está sujeta al régimen
jurídico del país, es decir, que pueda conducirse con absoluta independencia, ya que ello
podría provocar anarquía y arbitrariedad; por lo que si entre la diversidad de actos emitidos
por los funcionarios universitarios se encuentran aquellos que reúnen los atributos esenciales
del proceder autoritario, como la unilateralidad, imperatividad y coercitividad, que se
traducen en la posibilidad de actuar sin el consenso de los particulares y aun en contra de su
voluntad imponer sus determinaciones, dichos actos son susceptibles de ser analizados a
través del juicio de amparo, y la sentencia que se pronuncie, cualquiera que sea su sentido,
dejará intocada la autonomía de la universidad, ya que obviamente podrá continuar
ejerciendo la libertad de autodirigirse, con la única salvedad de que como ente integrante de
nuestra sociedad deberá respetar los derechos constitucionales que rigen en nuestro país;
consecuentemente, los actos de la Universidad Nacional Autónoma de México que ostentan
las cualidades para considerarlos como actos de autoridad para efectos del juicio de amparo,
pueden ser examinados a través de éste, sin perjuicio de la autonomía de que goza tal
institución.'. A la luz de lo antes considerado, ha de arribarse a la conclusión de que es legal
el auto admisorio de la demanda de amparo de mérito y, por tanto, se impone declarar
infundado el presente recurso de queja. Por lo expuesto y con apoyo además en el artículo 95
de la Ley de Amparo, se resuelve: ÚNICO. Se declara infundado el presente recurso de
queja."
QUINTO. El análisis de las resoluciones transcritas revela la existencia de la contradicción
de tesis denunciada.
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Con el fin de corroborar tal aserto, es pertinente precisar los supuestos esenciales que
conforman el marco fáctico dentro del cual se emitieron las referidas determinaciones
opositoras.
Al respecto, destaca que los Tribunales Colegiados de Circuito emitieron sus criterios al
resolver diversos medios de defensa, un recurso de revisión y un recurso de queja, que fueron
interpuestos dentro de juicios de amparo en los que se controvirtió la constitucionalidad de
sendas resoluciones emitidas por universidades públicas autónomas, a través de las cuales se
determinó, en una de ellas, la baja de dos alumnos de una de esas instituciones y, en la otra, la
suspensión por tiempo indefinido en los derechos que asisten a un alumno.
Los Tribunales Colegiados Séptimo en Materia Administrativa del Primer Circuito y el
entonces Quinto del Cuarto Circuito se abocaron a determinar si conforme a lo dispuesto en
la Ley de Amparo y a su interpretación jurisprudencial, las resoluciones de una universidad
pública autónoma, a través de las cuales se impide a un gobernado continuar disfrutando del
servicio público educativo que imparten, constituyen un acto de autoridad para efectos de la
procedencia del juicio de garantías.
Aun cuando ambos tribunales se basaron en supuestos análogos, arribaron a conclusiones
disímiles.
En efecto, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al
resolver el amparo en revisión 2277/99, considera que al tenor de lo dispuesto en el artículo
11 de la Ley de Amparo y conforme a la tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de
Justicia consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero
de 1997, con el número P. XXVII/97, en la página 118, que lleva por rubro: "AUTORIDAD
PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS
DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN
ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN
SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL
GOBERNADO.", los actos que impiden a un gobernado continuar disfrutando del servicio
público educativo que imparte una universidad pública autónoma no tienen el carácter de
actos de autoridad para efectos del juicio de amparo, dado que:
a) Tales actuaciones están encaminadas a regular las relaciones internas de los miembros
componentes de la propia universidad de conformidad con su legislación interna y no con
base en una norma legal, requisito indispensable para todo acto de autoridad.
b) Las normas que otorguen la atribución que permita desarrollar un acto de autoridad
únicamente pueden ser establecidas por el órgano especialmente creado para ello, en el caso
de un organismo federal, el Congreso de la Unión.
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c) El acto a través del cual la Universidad Nacional Autónoma de México expulsa
definitivamente a alguno de sus alumnos no se realiza en ejercicio de facultades emanadas de
una norma legal, dado que para ello el órgano respectivo de esa entidad se basó en
disposiciones que rigen su vida interna, expedidas por ella misma.
d) El acto a través del cual la Universidad Nacional Autónoma de México expulsa
definitivamente a alguno de sus alumnos no se basa en una norma legal.
e) El acto a través del cual la Universidad Nacional Autónoma de México expulsa
definitivamente a alguno de sus alumnos no vulnera la esfera jurídica de éstos, puesto que
con ello no se modifica o extingue algún derecho previamente adquirido respaldado en
disposiciones legales.
Por su parte, el entonces Quinto Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, actualmente
Segundo en Materias Civil y Penal del propio circuito, al resolver el recurso de queja 32/98,
interpuesto en contra del acuerdo emitido por el respectivo Juez de Distrito, a través del cual
se admitió la correspondiente demanda de garantías, en relación con el criterio materia de la
presente contradicción, sostiene que:
a) Aun cuando a la Universidad Autónoma del Estado de Nuevo León, por la naturaleza de
sus actividades no se le puede catalogar como autoridad; sin embargo, para los efectos del
juicio de amparo sí es dable sostener que una institución universitaria tiene el carácter de
autoridad cuando con sus determinaciones afecta la esfera jurídica de un gobernado, como
ocurre cuando lo suspende por tiempo indefinido en sus derechos como alumno universitario.
b) Al hacer suyo un criterio de un diverso Tribunal Colegiado de Circuito, el cual lleva por
rubro: "UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO. LA AUTONOMÍA DE
QUE GOZA NO LA EXCLUYE DE LA APLICACIÓN DE LAS LEYES QUE
CONFORMAN EL ESTADO DE DERECHO.", sostiene que la autonomía de que gozan las
universidades públicas significa que quedan en libertad de nombrar a sus autoridades,
elaborar sus planes y programas dentro de los principios de libertad de cátedra e
investigación, así como administrar su patrimonio sin la injerencia del Estado; pero ello no
implica que puedan conducirse con absoluta independencia, por lo que si entre los actos
emitidos por los servidores públicos universitarios se encuentran algunos que reúnen los
atributos esenciales del proceder autoritario, que se traducen en la posibilidad de actuar sin el
consenso de los particulares e imponer en contra de su voluntad sus determinaciones, dichos
actos son susceptibles de ser analizados a través del juicio de amparo.
c) Igualmente, al hacer suyo el referido criterio, sostuvo que las sentencias de amparo contra
los actos de autoridad de las universidades públicas no afectan la autonomía de éstas, pues
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obviamente podrán continuar ejerciendo la libertad de autodirigirse y, con independencia del
sentido en que se dicten aquéllas, dicha autonomía no las excluye de respetar lo dispuesto en
la Constitución General de la República.
Como se advierte, en la presente contradicción de tesis los referidos Tribunales Colegiados
de Circuito parten del supuesto consistente en la existencia de juicios de amparo en los que se
controvierte una resolución emitida por una universidad pública, a través de la cual se impide
a un gobernado continuar disfrutando del servicio público educativo que se le venía
proporcionando y, al respecto, dichos tribunales emiten criterios opuestos en virtud de que
uno estima que los actos de esa naturaleza sí corresponden a los de una autoridad para efectos
de la procedencia del juicio de amparo, en tanto que el otro sostiene lo contrario.
En tal virtud, debe concluirse que existe la contradicción de tesis denunciada, dado que los
mencionados Tribunales Colegiados de Circuito, al resolver los respectivos medios de
defensa interpuestos dentro de un juicio de amparo, examinaron cuestiones jurídicas
esencialmente iguales, adoptando criterios discrepantes con motivo de diversas
interpretaciones jurídicas de análogos elementos de conocimiento. Sirve de apoyo a la
anterior conclusión la tesis jurisprudencial cuyos rubro, texto y datos de identificación, son
los siguientes:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO.
REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos
107, fracción XIII, primer párrafo de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo,
cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de
amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, o de la Sala que
corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen
tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) Que al resolver los
negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten
posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) Que la diferencia de criterios se presente en
las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas;
y c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Octava
Época, Cuarta Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Tomo 58, octubre de
1992, tesis 4a./J. 22/92, página 22).
Por ende, partiendo del contexto fáctico y jurídico antes referido, se advierte que el punto
fundamental de contradicción que debe dilucidar esta Sala consiste en determinar si el juicio
de amparo resulta procedente contra las resoluciones emitidas por las universidades públicas
que impiden a un gobernado continuar disfrutando del servicio público que éstas le estaban
proporcionando.
Para fortalecer la anterior conclusión, cabe señalar que no obsta a ella la circunstancia de que
las consideraciones opositoras se hayan sostenido al resolver recursos de diversa naturaleza,
que los actos reclamados se hayan emitido por diferentes universidades públicas autónomas
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
ni que, en un caso, se haya expulsado a los quejosos y, en otro, se haya suspendido por
tiempo indefinido al peticionario de garantías, pues ello no trasciende a los supuestos
esenciales de esta contradicción.
Al respecto, debe tomarse en cuenta que de acuerdo con lo sostenido por este Alto Tribunal,
para que exista una contradicción de tesis resulta necesario que las resoluciones relativas se
hayan adoptado respecto de una misma cuestión jurídica suscitada en un mismo plano y que,
expresa o implícitamente, hayan arribado a conclusiones opuestas sobre esa cuestión; por lo
que para determinar si efectivamente existe dicha oposición no basta atender a la conclusión
del razonamiento vertido en las correspondientes actuaciones judiciales, sino que es
indispensable tomar en cuenta las circunstancias de hecho y de derecho que por enlace lógico
sirven de base o presupuesto al criterio respectivo, ya que únicamente cuando exista
coincidencia en tales circunstancias podrá afirmarse, válidamente, que existe una
contradicción de tesis cuya resolución dará lugar a un criterio jurisprudencial que por sus
características de generalidad y abstracción podrá aplicarse en asuntos similares.
De ahí que al estudiar las circunstancias fácticas y jurídicas que sirven de marco a las
resoluciones que generan una supuesta contradicción de tesis, esta Suprema Corte debe
distinguir entre las que por servir de basamento lógico a los criterios emitidos se erigen en
verdaderos presupuestos que han de presentarse en las determinaciones opuestas, y entre
aquellas que aun cuando aparentemente sirven de sustento a las consideraciones respectivas,
no constituyen un presupuesto lógico del criterio emitido.
Así, para que efectivamente exista la contradicción denunciada será necesario que los
criterios opositores hayan partido de los mismos supuestos esenciales, es decir, de los que
sirven de basamento lógico a las conclusiones divergentes adoptadas.
En este orden de ideas, no afecta la existencia de esta contradicción la circunstancia de que
uno de los criterios se haya emitido al resolver un recurso de revisión interpuesto en contra
del auto que desechó la demanda de garantías y el otro al fallar un recurso de queja
interpuesto en contra del proveído inicial en el que se admitió el citado libelo, ni el hecho de
que en una de las resoluciones opuestas, en la que se determinó la procedencia del respectivo
juicio de amparo, el criterio sostenido pudiera no ser concluyente, al referirse a la
inexistencia de una causa manifiesta e indudable de improcedencia.
Así es, si bien el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito
arribó a su conclusión al resolver un recurso de revisión previsto en el artículo 83, fracción I,
de la Ley de Amparo, interpuesto en contra del auto que desechó la respectiva demanda de
garantías, y el entonces Quinto Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, emitió su criterio al
conocer de un recurso de queja establecido en el artículo 95, fracción I, del propio
ordenamiento, en contra del proveído que admitió la respectiva demanda de amparo, al
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
calificar inicialmente la procedencia de ésta; ello no obstaculiza la existencia de esta
contradicción, ya que las consideraciones emitidas en esta última resolución no se basaron en
un análisis provisional sobre la existencia de un motivo manifiesto e indudable de
improcedencia, sino en un análisis definitivo y vinculatorio en relación con el resto de las
determinaciones que pudiere adoptar el Juez de Distrito en el juicio respectivo, a través del
cual se concluyó que el acto reclamado a la respectiva universidad pública sí es
controvertible mediante el juicio de amparo, no sólo para admitir la demanda de garantías
sino, inclusive, para no decretar, posteriormente, el sobreseimiento en el juicio como
consecuencia de la improcedencia de éste por no tratarse de un acto de autoridad.
Dicho en otras palabras, el pronunciamiento emitido por este último tribunal sí es revelador
de que, conforme a su criterio, el juicio de amparo es procedente contra actos de la naturaleza
del reclamado, con independencia de que tal juzgamiento se realice inicialmente o al
momento del dictado de la sentencia respectiva; máxime que al tratarse de una cuestión de
derecho de mera interpretación jurídica, la postura de este tribunal adoptada sobre ese preciso
punto no depende del momento procesal en el que está conociendo del asunto, a diferencia de
lo que sucede con las diversas consideraciones de la citada resolución en las que el propio
Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito sostuvo que la posibilidad de que exista un medio
ordinario de defensa, que no haya agotado el quejoso antes de acudir al juicio de garantías, no
se traduce en un motivo manifiesto e indudable de improcedencia de éste; determinación que
únicamente vincula al Juez de Distrito para el efecto de no desechar la demanda por la
existencia de esa probabilidad, dejando a dicho juzgador la libertad de que, de estimar
plenamente acreditada dicha causa con posterioridad, mediante un auto o en la sentencia
respectiva, se sobresea en el juicio respecto del acto impugnado.
En el mismo sentido, resulta irrelevante que los criterios opuestos se hayan sostenido al
resolver recursos de diversa naturaleza, lo que en el caso no trasciende a la existencia de la
contradicción. Sirve de apoyo a este aserto la tesis que lleva por rubro, texto y datos de
identificación:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. LOS CRITERIOS CONTRADICTORIOS PUEDEN
PROVENIR DE JUICIOS DE DIFERENTE NATURALEZA. La circunstancia de que una
contradicción de tesis tenga su origen en criterios sustentados en sentencias dictadas por
Tribunales Colegiados de Circuito, habiéndose pronunciado una de ellas con motivo de un
juicio de amparo indirecto en revisión, en tanto que la otra se emitió con motivo de un juicio
de amparo directo, no es obstáculo para que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia conozca
de la contradicción, aunque los juicios en los cuales los criterios hayan sido sustentados sean
de diferente naturaleza, ya que el artículo 11, fracción XV, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial Federal, establece la competencia del Pleno de este Alto Tribunal para conocer de
todos los asuntos de la competencia de la Suprema Corte cuya competencia no corresponda a
las Salas de la misma, quedando comprendidos dentro de dichos asuntos las contradicciones
entre tesis que, en amparos que no versen exclusivamente sobre la misma materia, sustenten
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
dos o más Tribunales Colegiados de Circuito, para los efectos a que se refiere el párrafo final
del artículo 196 y 197-A de la Ley de Amparo." (Octava Época, Pleno, Semanario Judicial de
la Federación, Tomo VII, mayo de 1991, tesis P. XXIII/91, página 10).
Por otra parte, conviene señalar que la existencia de esta contradicción tampoco se ve
afectada por la circunstancia de que el acto reclamado provenga de diversas universidades
públicas, de la Nacional Autónoma de México, y de la Autónoma de Nuevo León, ya que
para efectos del punto de contradicción que debe dilucidarse en esta resolución, como más
adelante se precisa, resulta relevante el concepto de autoridad para efectos de la procedencia
del juicio de amparo, así como la naturaleza de la autonomía que se confiere a las
instituciones de esa naturaleza en el artículo 3o. constitucional, por lo que el criterio que se
adopte no guarda relación con una específica universidad públicaautónoma, sino con éstas en
su conjunto.
Incluso, no está por demás hacer referencia a los diversos ordenamientos federales y estatales
que regulan a las universidades públicas autónomas, de cuyo contenido se advierte que, en
esencia, todas ellas constituyen órganos del Estado que son dotados de autonomía en
términos del artículo 3o. constitucional lo que, como se verá más adelante, resulta relevante
para esta resolución; en ese orden de ideas, debe tomarse en cuenta lo previsto en los
ordenamientos vigentes que a continuación se reproducen.
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Aguascalientes (publicada en el Diario Oficial
del Gobierno Constitucional del Estado de Aguascalientes el 24 de febrero de 1974).
"Artículo 1o. El Instituto Autónomo de Ciencias y Tecnología de Aguascalientes, se
transforma en la Universidad Autónoma de Aguascalientes."
"Artículo 2o. La Universidad Autónoma de Aguascalientes funcionará como organismo
público descentralizado del Estado con personalidad jurídica propia para adquirir y
administrar bienes."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma del Estado de Baja California (publicada en el
Periódico Oficial del Órgano de Gobierno del Estado de Baja California el 28 de febrero de
1957).
"Artículo 1o. Se crea la Universidad Autónoma del Estado de Baja California, como una
institución de servicio público, descentralizada de la administración del Estado, con plena
capacidad jurídica, y con los siguientes fines: dar enseñanza preparatoria y superior para
formar profesionales; fomentar y llevar a cabo investigaciones científicas, dando preferencia
a las que tienden a resolver los problemas estatales y nacionales; y extender los beneficios de
la cultura."
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Baja California Sur (publicada en el Boletín
Oficial del Gobierno del Estado de Baja California Sur el 6 de octubre de 1978).
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma de Baja California Sur es un organismo
descentralizado del Estado, cuya sede oficial está en la ciudad de La Paz, y adopta el lema:
'Sabiduría como meta, patria como destino'."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Campeche (publicada en el Diario Oficial del
Gobierno Constitucional del Estado de Campeche el 20 de junio de 1991).
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma de Campeche es una corporación pública, con
gobierno propio y patrimonio libremente administrado, dotada de plena capacidad jurídica y
que tiene por fines impartir educación media superior y superior para formar profesionales,
investigadores, profesores universitarios y técnicos útiles a la sociedad; planear y realizar
investigaciones principalmente acerca de las condiciones y problemas estatales, y extender
con la mayor amplitud posible los beneficios de la cultura, especialmente la ciencia, el arte y
la técnica. La universidad tiene autonomía para ejercer las funciones de docencia,
investigación y difusión de la cultura; para darse sus propios ordenamientos y organizar su
funcionamiento como lo estime conveniente y para utilizar y aplicar libremente sus recursos
económicos."
"Artículo 2o. Para realizar sus fines, la Universidad Autónoma de Campeche se inspirará en
los principios de libre investigación y libertad de cátedra y acogerá en su seno, con propósitos
exclusivos de docencia e investigación, todas las corrientes del pensamiento y las tendencias
de carácter científico y social, pero sin tomar parte en las actividades de grupos de política
militante, aun cuando tales actividades se apoyen en aquellas corrientes o tendencias.
"El pluralismo ideológico y el respeto a un orden responsable en el cual pueda manifestarse,
son principios esenciales de la actividad universitaria."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Agraria "Antonio Narro" del Estado de Coahuila
de Zaragoza (publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Coahuila el 4 de
abril de 1989).
"Artículo 1o. Se crea, con personalidad jurídica, patrimonio y gobierno propios, un
organismo público descentralizado del Estado, que se denominará Universidad Autónoma
Agraria 'Antonio Narro'."
"Artículo 2o. La sede de la universidad estará en Buenavista, Municipio de Saltillo, Estado de
Coahuila y podrá establecer sus unidades y dependencias en cualquier otro lugar, si existen
las condiciones propicias para ello."
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"Artículo 3o. La universidad, basada en el principio de autonomía, tendrá por objetivos
fundamentales:
"I. Impartir educación superior en el campo de las ciencias agrarias y sus afines para formar
profesionistas con juicio crítico, humanista, democrático y nacionalista, capaces de contribuir
a la solución de los problemas del medio rural;
"II. Realizar investigación en las áreas científicas de su competencia que favorezcan al
desarrollo social y económico, integral, armónico e independiente tanto de la República y sus
regiones como del Estado; y
"III. Preservar, promover y acrecentar la cultura, la ciencia y la tecnología, en un proceso de
intercambio sistemático con la sociedad, para contribuir al desarrollo rural de manera
integral."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Coahuila (publicada en el Periódico Oficial del
Gobierno del Estado de Coahuila el 4 de enero de 1991).
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma de Coahuila es un organismo público,
descentralizado por servicio, dotado de plena personalidad jurídica y autónoma en sus
aspectos económico, técnico y administrativo."
Ley Orgánica de la Universidad de Colima (publicada en el Periódico Oficial del Gobierno
Constitucional del Estado de Colima el 22 de noviembre de 1980).
"Artículo 1o. La Universidad de Colima es un organismo público, descentralizado, con
personalidad jurídica propia, capacidad para adquirir y administrar bienes, que tiene por fines
los señalados en esta misma ley."
"Artículo 2o. Se otorga a la Universidad de Colima el derecho de autonomía, para que pueda
realizar sus fines con la más amplia libertad y organizar su propio gobierno, conforme a los
lineamientos establecidos por esta ley, en su reglamento y demás disposiciones legales que
acuerde el Consejo Universitario y autoridades competentes."
Ley Orgánica de la Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas (publicada en el Periódico
Oficial del Gobierno del Estado de Chiapas el 23 de febrero del 2000).
"Artículo 1o. La Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas, es un organismo autónomo de
interés público y social, con personalidad jurídica y patrimonio propio, al servicio de los
intereses educativos, sociales y culturales del Estado de Chiapas y de México, de
conformidad con lo establecido en la fracción VII del artículo 3o. de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos."
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"Artículo 2o. La Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas tiene autonomía para tomar sus
propias determinaciones y a través de sus órganos de gobierno, realizar sus fines
garantizando la libertad de cátedra y de investigación, de acuerdo a los planes y programas de
estudios aprobados; el libre examen, discusión y difusión de las ideas, así como para
determinar sus planes y programas de estudios, programas académicos, métodos de
enseñanza, de investigación, de difusión de la cultura, de extensión de los servicios a la
comunidad y fijar los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal
académico.
"La universidad será regida por las disposiciones de la presente ley, de su estatuto general y
de los reglamentos especiales que expida el Consejo Universitario."
"Artículo 3o. La sede permanente de la Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas es la
capital del Estado; sin embargo, podrá establecer en cualquier lugar de la entidad las subsedes
que considere convenientes para el cumplimiento de sus fines."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Chihuahua (publicada en el Periódico Oficial
del Estado de Chihuahua el 30 de diciembre de 1986).
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma de Chihuahua es un organismo público
descentralizado, con domicilio legal en la capital del Estado, dotado de personalidad jurídica,
patrimonio y competencia propios para ejercer las atribuciones que la ley le confiere."
"Artículo 2o. La universidad gozará de autonomía para gobernarse, darse sus propios
reglamentos, elegir de manera independiente a sus autoridades, planear y llevar a cabo sus
actividades y aplicar sus recursos de acuerdo con lo establecido por el artículo tercero,
fracción octava de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez (publicada en el Periódico
Oficial del Estado Libre y Soberano de Chihuahua el 30 de diciembre de 1995).
"Artículo 1o. Se establece la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez en el Estado de
Chihuahua, con domicilio en Ciudad Juárez."
"Artículo 2o. La Universidad Autónoma de Ciudad Juárez es un organismo público
descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, con autonomía para
ejercer las funciones de la enseñanza y el aprendizaje, la investigación científica, la difusión
de la cultura y la extensión de los servicios."
Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México (publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 6 de enero de 1945).
-16-
CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"Artículo 1o. La Universidad Nacional Autónoma de México es una corporación pública organismo descentralizado del Estado- dotada de plena capacidad jurídica y que tiene por
fines impartir educación superior para formar profesionistas, investigadores, profesores
universitarios y técnicos útiles a la sociedad; organizar y realizar investigaciones,
principalmente acerca de las condiciones y problemas nacionales, y extender con la mayor
amplitud posible los beneficios de la cultura."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Metropolitana (publicada en el Diario Oficial de
la Federación el lunes 17 de diciembre de 1973).
"Artículo 1o. Se crea la Universidad Autónoma Metropolitana, como organismo
descentralizado del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio."
Ley Orgánica de la Universidad Juárez del Estado de Durango (publicada en el Periódico
Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Durango el 7 de junio de 1962).
"Artículo 1o. La Universidad Juárez del Estado de Durango es una corporación pública,
autónoma y dotada de plena capacidad jurídica."
"Artículo 2o. La Universidad Juárez del Estado de Durango tiene capacidad para adquirir y
administrar bienes en los términos de esta ley y personalidad jurídica para celebrar convenios
con otras instituciones docentes nacionales o extranjeras, encaminados a su finalidad
educativa y para tratar y convenir con toda clase de autoridades y personas cuanto fuere útil o
necesario para el mejor logro de los fines de la institución. ..."
"Artículo 4o. Regirán a la universidad los principios de libertad de cátedra y de investigación
así como el respeto absoluto a la libre manifestación del pensamiento."
"Artículo 5o. La Universidad Juárez del Estado de Durango tiene derecho a:
"I. Organizarse como mejor lo estime conveniente, dentro de los lineamientos generales
señalados por esta ley ..."
Ley Orgánica de la Universidad de Guanajuato (publicada en el Periódico Oficial del Estado
de Guanajuato el 17 de mayo de 1994).
"Artículo 3o. La Universidad de Guanajuato es un organismo público, descentralizado del
Estado, autónomo en su régimen interno, con capacidad jurídica y patrimonio propio, por lo
que tiene la facultad y responsabilidad de gobernarse a sí misma; realizar sus fines de educar,
investigar y difundir la cultura; determinar sus planes y programas; fijar los términos de
ingreso, promoción y permanencia de su personal académico y administrar su patrimonio."
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
Ley de la Universidad Autónoma de Guerrero Número 343 (publicada en el Periódico Oficial
del Estado de Guerrero el 28 de agosto de 2001).
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma de Guerrero, es una institución pública de educación
media superior y superior, de interés social, con autonomía, personalidad jurídica y
patrimonio propio, regida por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero, la presente ley, el estatuto,
reglamentos y demás disposiciones normativas aprobadas por el H. Consejo Universitario."
"Artículo 2o. La universidad tendrá como domicilio legal la ciudad de Chilpancingo de los
Bravo, capital del Estado de Guerrero y podrá establecer dependencias y unidades, ofrecer
servicios educativos y realizar sus funciones institucionales en las diversas regiones y
Municipios de la entidad."
"Artículo 3o. La universidad tiene autonomía para gobernarse, organizarse, definir sus fines,
atribuciones, estructura y funciones académicas; establecer sus planes y programas;
administrar su patrimonio y fijar los términos de ingreso, promoción y permanencia de sus
trabajadores y estudiantes."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo (publicada en el Periódico
Oficial del Gobierno del Estado de Hidalgo el 1o. de mayo de 1977).
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo es un organismo de carácter
público, descentralizado, autónomo en sus aspectos económico, académico, técnico y
administrativo, dotado de plena capacidad y personalidad jurídica."
Ley Orgánica de la Universidad de Guadalajara (publicada en el Periódico Oficial del Estado
de Jalisco el 15 de enero de 1994).
"Artículo 1o. La Universidad de Guadalajara es un organismo público descentralizado del
Gobierno del Estado de Jalisco con autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propios,
cuyo fin es impartir educación media superior y superior, así como coadyuvar al desarrollo de
la cultura en la entidad."
Ley de la Universidad Autónoma del Estado de México (publicada en el Periódico Oficial del
Estado de México el 3 de marzo de 1992).
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma del Estado de México es un organismo público
descentralizado del Estado de México, establecida por esta ley con personalidad jurídica y
patrimonio propios, dotada de plena autonomía en su régimen interior en todo lo concerniente
a sus aspectos académicos, técnico, de gobierno, administrativo y económico.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"El Instituto Científico y Literario Autónomo del Estado de México es el antecedente de esta
universidad, que constituye una comunidad académica dedicada al logro del objeto y fines
que le son asignados por la presente ley, conforme a los principios del artículo 3o. de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
Ley Orgánica de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo (publicada en el
Periódico Oficial del Estado de Michoacán el 3 de febrero de 1986).
"Artículo 1o. La Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo es una institución de
servicio, descentralizada del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propios;
dedicada a la educación media-superior y superior, en sus diversos niveles y modalidades, la
investigación científica, la difusión de la cultura y la extensión universitaria."
"Artículo 2o. La universidad gozará de autonomía, conforme a lo dispuesto en esta ley ..."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma del Estado de Morelos (publicada en el Periódico
Oficial del Estado de Morelos el 22 de noviembre de 1967).
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma del Estado de Morelos es la institución que como
organismo descentralizado se encarga de impartir la enseñanza superior; tiene personalidad
jurídica, patrimonio y plena autonomía en su régimen jurídico, económico y administrativo."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Nayarit (publicada en el Periódico Oficial del
Estado de Nayarit el 9 de marzo de 1985).
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma de Nayarit es una institución de interés y servicio
público, con personalidad jurídica propia, con plena capacidad para autogobernarse, adquirir
y administrar su patrimonio, estableciendo su estructura y las normas que deben regir sus
funciones y sus relaciones, tanto internas como externas. Cuyo objeto es impartir el servicio
público de la educación media superior y superior para la formación de profesionistas,
investigadores y profesores universitarios útiles a la sociedad y con una orientación
humanística, técnica y científica; planear y realizar investigaciones científicas acerca de la
realidad a nivel estatal, regional, nacional e internacional, así como extender los resultados
del quehacer universitario y difundir la cultura hacia la sociedad."
Ley Orgánica de la Universidad de Nuevo León (publicada en el Periódico Oficial del Estado
de Nuevo León el 7 de junio de 1971).
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma de Nuevo León, es una institución de cultura
superior, al servicio de la sociedad, descentralizada del Estado, con plena capacidad y
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
personalidad jurídica."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca (publicada en el
Periódico Oficial del Estado de Oaxaca el 7 de marzo de 1988).
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca es una institución creada
por la ley, descentralizada del servicio educativo del Estado, dotada de personalidad jurídica
y plena autonomía que tiene como finalidad la docencia de nivel medio superior y superior
para formar profesionistas, docentes universitarios, investigadores y técnicos, la investigación
orientada al beneficio integral de la comunidad y la extensión y difusión de la cultura
universitaria con elevado propósito de servicio social."
Ley de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (publicada en el Periódico Oficial del
Estado de Puebla el 23 de abril de 1991).
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma de Puebla es un organismo público descentralizado
del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Tiene por objeto contribuir a la
prestación de los servicios educativos en los niveles medio superior y superior; realizar
investigación científica, tecnológica y humanística y coadyuvar al estudio, preservación,
acrecentamiento y difusión de la cultura.
"La atención a la problemática estatal tendrá prioridad en los objetivos de la universidad y la
institución contribuirá por sí o en coordinación con otras entidades de los sectores público,
social y privado al desarrollo nacional."
"Artículo 2o. La universidad tendrá su domicilio en el Municipio de Puebla, pero podrá
establecer dependencias y realizar sus planes y programas en todo el Estado.
"La inviolabilidad de los recintos universitarios se normará por las disposiciones de orden
constitucional y de derecho público procedentes."
"Artículo 3o. La universidad tiene autonomía y libertad para organizarse y gobernarse a sí
misma, definir su estructura y funciones académicas, así como sus planes y programas, fijar
los términos de ingresos, promoción y permanencia de su personal académico y administrar
su patrimonio."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Querétaro (publicada en el Periódico Oficial
del Estado de Querétaro el 2 de enero de 1986).
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma de Querétaro es un organismo público
descentralizado del Estado, dotado de autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propio.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"La autonomía implica la facultad y responsabilidad de gobernarse a sí misma, bajo los
principios de libertad de cátedra, libertad de investigación, libertad de difusión de la cultura y
libertad para prestar servicio social a la comunidad."
Ley Orgánica de la Universidad de Quintana Roo (publicada en el Periódico Oficial del
Estado de Quintana Roo el 14 de septiembre de 1994).
"Artículo 1o. La Universidad de Quintana Roo es un organismo público descentralizado del
Estado de Quintana Roo para impartir educación superior, con personalidad jurídica y
patrimonio propios."
"Artículo 4o. Para el cumplimiento de sus fines, la universidad contará con las siguientes
facultades:
"I. Organizar y realizar sus actividades conforme lodispuesto en la presente ley;
"II. Expedir todas las normas y disposiciones internas, para el debido cumplimiento de sus
fines;
"III. Planear, programar, organizar, ejecutar y evaluar sus actividades académicas de
docencia, investigación, difusión y extensión de la cultura; las labores relacionadas con el
desarrollo científico, tecnológico y cultural; y las actividades administrativas y técnicas
inherentes a las anteriores;
"...
"VII. Expedir las normas y fijar los requisitos para el ingreso y la permanencia de los
alumnos, tomando en cuenta su capacidad y aprovechamiento.
"Para la fijación de los requisitos no se considerarán limitaciones derivadas de sexo, edad,
estado civil, condición socioeconómica, militancia política, ni creencias personales;
"VIII. Expedir las disposiciones relacionadas con el ingreso, la promoción y la permanencia
del personal académico de la universidad.
"Se establecerá la participación de los aspirantes a formar parte del personal académico, en
concursos de oposición o procedimientos igualmente idóneos, para evaluar y selección (sic)
los más aptos; así mismo, se llevarán a cabo las evaluaciones periódicas, para determinar la
promoción y permanencia del mismo.
"En ningún caso en la normatividad correspondiente, se establecerán limitaciones para el
ingreso, la promoción y la permanencia del personal académico, referidas a edad, sexo,
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
condición socioeconómica, militancia política o creencias personales.
"...
"XII. Administrar libremente su patrimonio y realizar las actividades que permitan su
incremento; para tal fin, promoverá la creación de empresas, industrias y servicios que la
vinculen a los sistemas estatal y nacional de producción y le permitan coadyuvar al desarrollo
de la comunidad. Asimismo podrá participar en la constitución de asociaciones, sociedades y
fundaciones que tengan por objeto impulsar el desarrollo de sus actividades, y celebrar los
convenios necesarios para el logro de los propósitos establecidos en esta fracción."
Ley Orgánica del Artículo 100 de la Constitución Política del Estado de San Luis Potosí
(publicada en el Periódico Oficial del Estado de San Luis Potosí el 22 de diciembre de 1949,
actualmente lo dispuesto en el citado precepto constitucional se prevé en el artículo 11 de la
propia Norma Fundamental, según reforma del 20 de noviembre de 1996).
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma de San Luis Potosí, tiene por objeto difundir la
cultura en el Estado, hacer investigación científica y formar los profesionistas, especialistas o
técnicos cuyas actividades requieren legalmente título oficial para su ejercicio o que por su
importancia y responsabilidad necesiten de una preparación adecuada."
"Artículo 2o. Para la consecución de sus fines, la Universidad Autónoma de San Luis Potosí
tiene las siguientes atribuciones:
"...
"VI. Organizar y reglamentar su gobierno y funcionamiento, y nombrar su personal directivo,
el profesorado y empleados, conforme lo determine el estatuto."
"Artículo 4o. La universidad es absolutamente libre para organizarse y funcionar; para
celebrar toda clase de convenios con otras instituciones educativas nacionales o extranjeras,
encaminados a su finalidad educativa y para tratar y convenir con toda clase autoridades y
personas cuando fuere útil o necesario para el mejor logro de los fines de la universidad.
"La autonomía de la universidad deberá ser protegida y respetada por todas las leyes y
autoridades del Estado, sin que pueda por ningún concepto impedir o dificultar la
organización, libre gobierno, funciones o relaciones de la universidad, la designación de sus
funcionarios o profesores o el desempeño de sus cargos o intentar su separación."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Sinaloa (publicada en el Periódico Oficial del
Estado de Sinaloa el 22 de diciembre de 1993).
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma de Sinaloa es una institución de educación pública
descentralizada del Estado que, con base en el régimen de autonomía que consagra la
fracción VII del artículo 3o. de la Constitución General de los Estados Unidos Mexicanos,
cuenta con personalidad jurídica propia y capacidad para adquirir y administrar bienes
integrantes de su patrimonio. Tiene por objeto impartir educación en los niveles medio
superior, subprofesional, superior y posgrado; realizar investigación científica, tecnológica y
humanista y contribuir al estudio, preservación y fomento de la cultura, difundiendo al pueblo
sus beneficios con elevado propósito de servicio social."
Ley Orgánica de la Universidad de Occidente (publicada en el Periódico Oficial del Estado
de Sinaloa el 10 de agosto de 2001).
"Artículo 1o. La Universidad de Occidente es un organismo del Estado con personalidad
jurídica y patrimonio propios y su domicilio será la ciudad de Los Mochis, Ahome, Sinaloa.
Podrá establecer unidades en diversas localidades del Estado de acuerdo con las necesidades
del servicio educativo."
"Artículo 3o. La universidad para el debido cumplimiento de sus fines, tendrá las siguientes
atribuciones:
"I. Organizarse de la manera que juzgue conveniente para la realización eficiente de sus
actividades, dentro de los lineamientos generales que establece la presente ley;
"II. Planear, programar, desarrollar, controlar y evaluar los resultados de las actividades de
docencia, investigación, extensión universitaria y difusión de la cultura, así como las de
apoyo administrativo;
"III. Expedir constancias y certificados de estudios y otorgar diplomas, títulos y grados
académicos conforme a los planes y programas de estudio y requisitos establecidos por la
universidad en los términos de ley;
"...
"VII. Fijar los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico;
"VIII. Respetar el libre examen y discusión de las ideas dentro de los planes y programas de
estudio vigentes y propiciar un ambiente de participación plural y democrático;
"...
"XII. Fijar los términos para la selección, admisión, estancia y egreso de sus alumnos;
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"XIII. Administrar su patrimonio."
Ley Orgánica de la Universidad de Sonora (publicada en el Periódico Oficial del Estado de
Sonora el 26 de noviembre de 1991).
"Artículo 4o. La Universidad de Sonora es una institución autónoma de servicio público, con
personalidad jurídica y capacidad para autogobernarse, elaborar sus propios estatutos,
reglamentos y demás aspectos normativos, así como para adquirir y administrar sus bienes y
recursos. Es una institución de educación superior y ejercerá la libertad de enseñanza,
investigación y difusión de la cultura; aplicará sus recursos con sujeción a la normatividad
relativa y, en general, cumplirá con las atribuciones que esta ley, el estatuto general y los
demás reglamentos le confieran."
Ley Orgánica de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco (publicada en el Periódico
Oficial del Estado de Tabasco el 19 de diciembre de 1987).
"Artículo 1o. La Universidad 'Juárez' Autónoma de Tabasco es un organismo público
descentralizado del Estado, con autonomía constitucional, personalidad jurídica y patrimonio
propio, responsable en y ante el Estado de la prestación del servicio público de educación
superior."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Tamaulipas (publicada en el Periódico Oficial
del Estado de Tamaulipas el 15 de marzo de 1967).
"Artículo 1o. La Universidad Autónoma de Tamaulipas tendrá sus oficinas directivas en
Ciudad Victoria y las facultades, escuelas, instituciones y departamentos estarán en las
ciudades del Estado que se determine de acuerdo con las necesidades de la población. No
obstante su carácter disperso, la Universidad Autónoma de Tamaulipas será una institución
uniforme y coherente, mantendrá estrecha relación entre sus miembros y procurará unificar el
espíritu universitario para el mejor cumplimiento de sus fines."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Tlaxcala (publicada en el Periódico Oficial del
Estado de Tlaxcala el 21 de noviembre de 1976).
"Artículo 2o. La Universidad Autónoma de Tlaxcala es un organismo de servicio público
descentralizado, con personalidad jurídica, patrimonio propio y plena autonomía en su
régimen jurídico, económico y administrativo."
Ley Orgánica de la Universidad Veracruzana (publicada en el Periódico Oficial del Estado de
Veracruz el 25 de diciembre de 1993).
"Artículo 1o. La Universidad Veracruzana es una institución pública de educación superior,
-24-
CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
con personalidad jurídica y patrimonio propios, con domicilio en la capital del Estado de
Veracruz-Llave y regida por las disposiciones de esta ley, el estatuto general y los estatutos y
reglamentos especiales aprobados por el Consejo Universitario General."
"Artículo 11. Son atribuciones de la Universidad Veracruzana:
"I. Impartir educación superior en sus diversas modalidades, para formar los profesionales,
investigadores, técnicos y artistas que el Estado y el país requieran;
"II. Formular planes y programas de estudio en los diferentes niveles y modalidades de la
educación impartida y definir las líneas prioritarias institucionales de investigación con sus
correspondientes planes y programas atendiendo en todo tiempo a los requerimientos de la
sociedad y promoviendo el desarrollo de la misma;
"...
"VII. Planear, organizar, programar, dirigir, ejecutar y evaluar periódicamente sus funciones
sustantivas;
"...
"XI. Administrar libremente su patrimonio, organizar eventos y ofrecer y prestar servicios a
fin de incrementarlo, coordinándose con los sectores productivos del país y del extranjero;
"...
"XVI. Otorgar grados académicos, expedir títulos de posgrado, de licenciatura, y de técnicos,
cartas de pasante, certificados de estudio, diplomas y constancias, de acuerdo con sus
respectivos planes y programas."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Yucatán (publicada en el Periódico Oficial del
Estado de Yucatán el 31 de agosto de 1984).
"Artículo 1o. La Universidad de Yucatán es una institución de enseñanza superior, autónoma
por ley, descentralizada del Estado, para organizar, administrar y desarrollar sus fines, con
plena capacidad, personalidad jurídica y patrimonio propio."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma "Francisco García Salinas" del Estado de
Zacatecas (publicada en el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas el 13 de junio de 2001).
"Artículo 4o. La Universidad Autónoma de Zacatecas 'Francisco García Salinas' ... es una
institución pública, descentralizada del Estado por servicio, con personalidad jurídica y
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
patrimonio propios, cuyos fines esenciales son:
"I. Impartir educación de modo que se obtenga la adecuada preparación del estudiante, para
la eficacia de sus servicios a la sociedad como profesionista, técnico, catedrático universitario
o investigador;
"II. Organizar, realizar y fomentar la investigación científica, humanística y tecnológica de
tal forma que comprenda lo universal, y en especial los problemas nacionales y regionales,
proponiendo las soluciones que estime conducentes;
"III. Extender y divulgar la ciencia, la tecnología, el arte y la cultura;
"IV. Fortalecer a su cuerpo académico mediante la formación y actualización; y
"V. Coadyuvar a que se erradique la marginación y la desigualdad social, mediante la
universalidad del conocimiento y el desarrollo de los más elevados valores humanos,
fortaleciendo así la soberanía y la identidad nacionales."
"Artículo 5o. Para el cumplimiento de la alta misión que el Estado le confiere, la universidad
tiene plena autonomía académica y administrativa. Posee también la facultad y la
responsabilidad de gobernarse en forma democrática, sin más limitaciones y prerrogativas
que las que le imponga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la
Constitución Local y esta ley."
Como se advierte del texto de los preceptos antes transcritos, las leyes federales y locales que
establecen y regulan a las universidades públicas antes referidas dotan a éstas de autonomía
en términos de lo establecido en el artículo 3o. de la Constitución General de la República, ya
sea en forma expresa o implícita; además, por lo regular, en los mismos dispositivos se
precisa su naturaleza de organismos descentralizados, ya sea de la administración pública
federal o de la respectiva de carácter local; todo lo cual resulta indicativo de que, para
determinar si constituyen actos de autoridad los emitidos por dichas universidades con el fin
de impedir a un gobernado continuar gozando del servicio público de educación que le
estaban prestando, resulta irrelevante que los criterios opositores sustentados por los
respectivos Tribunales Colegiados de Circuito se refieran a diversas universidades públicas
autónomas, pues con independencia de ello, para concluir sobre la cuestión mencionada,
resulta necesario precisar el concepto de autoridad para efectos del juicio de garantías, la
ubicación constitucional de los organismos públicos descentralizados, la naturaleza y
alcances de la autonomía prevista en el artículo 3o., fracción VII, de la Constitución General
de la República, así como los efectos que en la esfera jurídica de un alumno universitario
tiene su expulsión o suspensión por tiempo indefinido, determinada por la respectiva
institución educativa.
-26-
CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
Por último, conviene destacar que tampoco se afecta la existencia de esta contradicción por el
hecho de que el acto reclamado, en un caso constituya una expulsión de alumnos
universitarios y, en otro, sea la suspensión por tiempo indefinido en los derechos de uno de
éstos, ya que debe tomarse en cuenta que ambas determinaciones, para efectos del análisis de
la procedencia del juicio de garantías coinciden en su esencia, pues ambos actos, por un
tiempo indefinido, impiden a un gobernado continuar disfrutando del servicio público
educativo que le otorgaban las respectivas universidades públicas autónomas, incluso, en el
caso de la denominada "suspensión por tiempo indefinido" debe señalarse que la suspensión
del goce de una prerrogativa por su naturaleza es de carácter temporal, por lo que al no
limitarse en ese aspecto, en realidad no corresponde a esa especie de sanción. Además, su
duración queda al arbitrio del ente decisor, generando no sólo la imposibilidad de gozar del
servicio respectivo sino, incluso, la incertidumbre sobre las consecuencias de la resolución,
debiendo tomarse en cuenta que el hecho de que se dé diversa denominación a actos que
provocan la misma consecuencia no resulta relevante para el análisis de procedencia del
juicio de garantías.
SEXTO. Conforme a las consideraciones que a continuación se desarrollan, el criterio que
debe prevalecer para resolver la presente contradicción es el que adopta esta Segunda Sala,
similar al sostenido por el entonces Quinto Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito,
actualmente Segundo en Materias Penal y Civil del propio circuito.
Como quedó precisado en el considerando que antecede, el punto de contradicción materia de
esta resolución consiste en determinar si el juicio de amparo resulta procedente contra las
resoluciones emitidas por las universidades públicas que impiden a un gobernado continuar
disfrutando del respectivo servicio público educativo.
Para tal fin, por principio, conviene precisar cuándo se está en presencia de un acto de
autoridad que sea susceptible de impugnarse mediante el juicio de amparo, para lo cual debe
tomarse en cuenta lo considerado en los diversos precedentes que sobre tal tópico ha resuelto
la actual integración de este Alto Tribunal.
En ese tenor, conviene reproducir las consideraciones emitidas por esta Segunda Sala al
resolver la contradicción de tesis 71/98, fallada el diecinueve de febrero de mil novecientos
noventa y nueve, por unanimidad de cuatro votos, bajo la ponencia del señor Ministro
Mariano Azuela Güitrón, dado que en ella, además de las aportaciones propias, se realiza una
adecuada síntesis de los diferentes fallos que sobre el concepto de autoridad para efectos de la
procedencia del juicio de garantías había emitido hasta ese momento esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación. En tal determinación se sostuvo:
"Es necesario en primer término precisar el término de 'autoridad', para los efectos del juicio
de amparo.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"El artículo 103 constitucional establece:
"'Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:
"'I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales.
"'II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los
Estados, y
"'III. Por leyes o actos de las autoridades de éstos que invadan las esferas de la autoridad
federal.'
"Ni este precepto ni el artículo 107 de la propia Carta Magna, en el que se consagran los
principios procesales del juicio de amparo, definen el término 'autoridad'.
"Tampoco en la ley reglamentaria de los preceptos constitucionales invocados
precedentemente se definió el vocablo aludido; en el artículo 11 de la ley reglamentaria de los
artículos 103 y 107 constitucionales se establece:
"'Es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar
la ley o el acto reclamado.'
"Es decir, el legislador únicamente aludió a las formas en que la autoridad puede llevar a
cabo actos objeto del juicio de garantías, pero no abordó las características que debe reunir
ésta para ser considerada como tal para efectos de la procedencia de dicho juicio.
"Con el propósito de ilustrar los antecedentes y la evolución que ha tenido el concepto de
autoridad responsable cabe realizar la transcripción de lo expuesto por el tratadista Alfonso
Noriega Cantú en su obra Lecciones de Amparo (cuarta edición, México, Editorial Porrúa,
1993, tomo I, páginas 342 a 345):
"'I. El juicio de amparo, como he establecido, se inicia en nuestro derecho público en el
documento constitucional que se conoce con el nombre de Voto de la Minoría de 1842; se
consigna por primera vez en nuestro derecho positivo en el Acta de Reformas de 1847 y
define su forma definitiva, su propia fisonomía jurídica, en la Constitución de 1857; más
tarde se expidieron las diversas leyes orgánicas de los artículos constitucionales respectivos,
desde la de 1861, hasta las reformas sustanciales de 1950 y 1968.
"'A través de este periodo, en que nuestro juicio de amparo fue desenvolviéndose en los
textos de nuestros diferentes documentos constitucionales, la institución adquirió su carácter
propio y afirmó sus elementos constitutivos esenciales. Estos elementos, estimo, son los
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
siguientes: Es un juicio de carácter constitucional que se tramita ante los tribunales federales,
precisamente en contra de las autoridades y nunca de los particulares y que tiene como
finalidad proteger al individuo en el goce de sus garantías constitucionales y mantener el
equilibrio entre las soberanías de la Federación y de los Estados.
"'II. De estos caracteres esenciales, se destaca la circunstancia de que el juicio de amparo no
puede ser hecho valer sino en contra de las autoridades. Tal y como concibió la institución su
creador, don Mariano Otero, por medio del juicio de amparo, se creó un sistema de defensa
de los particulares en contra del Estado y se procuró por tanto por medio del juicio
constitucional, poner a cubierto a los individuos de las violaciones a sus derechos públicos
que pudieran cometer precisamente las autoridades. Se trata, en conclusión, de un sistema de
protección de los derechos del hombre en contra de sus violadores posibles, que no pueden
ser otros que aquellos en contra de los cuales tales derechos han sido instituidos, en contra de
los detentadores de la fuerza y del poder públicos.
"'Este principio fundamental del juicio de amparo, que se deriva de su propia naturaleza y de
sus fines, ha hecho que a través de las diferentes reglamentaciones de la institución, ya sea en
los textosconstitucionales que se han elaborado al efecto, o bien en las leyes orgánicas que se
han promulgado, se sostenga el principio de que el juicio de amparo sólo procede en contra
de las autoridades. La Constitución Política en vigor sostiene este criterio en las tres
fracciones del artículo 103 constitucional, cuando afirma que los Tribunales de la Federación
conocerán de las leyes y actos de las autoridades que violen las garantías individuales o bien
impliquen invasión de la soberanía de la Federación o de los Estados y reitera este principio
en las fracciones respectivas del artículo 107 constitucional, así como en los artículos 1o.,
fracciones II y III, y 116, fracción VI, de la Ley de Amparo.
"'En esta situación es evidente que la técnica jurídica al ponerse en ejecución los textos
constitucionales y reglamentar los relativos al juicio de amparo, ha tenido necesidad de
elaborar una tesis respecto de lo que deba entenderse por autoridad para los efectos de la
procedencia del juicio de garantías. El concepto autoridad como la mayor parte de los
conceptos jurídicos, no es unívoco, sino eminentemente equívoco, es decir, su connotación
puede ser muy diversa, razón por la cual la interpretación y aplicación de dichos conceptos,
provoca sin duda alguna, dificultad en la práctica.
"'Por otra parte, debido a la proliferación de los órganos del Estado y a la complejidad cada
vez mayor de dichos órganos y de sus auxiliares, se presentan muchas situaciones, que
podríamos denominar de «penumbra», en las que es bien difícil determinar cuándo se trata de
una verdadera autoridad y en consecuencia, sus actos pueden ser impugnados por el juicio de
amparo, o bien se está en presencia de una entidad que carece de las calidades necesarias para
ser considerada como tal y, por tal razón, el juicio constitucional es improcedente para
combatir la constitucionalidad de sus actos.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"'Corresponde en esta cuestión, como en otras muchas de nuestro derecho constitucional, la
honra al ilustre presidente de la Corte, don Ignacio L. Vallarta, de haber señalado la ruta y el
camino para definir el concepto de autoridad para los efectos del amparo.
"'Para mayor claridad, intentaré un compendio de la tesis de Vallarta:
"'1. El amparo jamás juzga de la legitimidad de las autoridades, sino de su competencia.
"'2. El amparo tiene como finalidad garantizar al individuo el goce de sus libertades
individuales, protegerlo contra las arbitrariedades de las autoridades, aun las de facto.
"'3. En principio, en un régimen de derecho, no pueden existir autoridades que no deriven su
competencia de la ley; pero, es indudable que las entidades que tienen prima facie -de hecholas características de tales y actúan en consecuencia, deben ser consideradas como
autoridades y, por tanto, sus actos, cuando afectan los derechos de los particulares, pueden
ser enjuiciados a través del juicio de amparo, siempre que impliquen violación a las garantías
individuales.'
"Importa destacar de la transcripción anterior que de la naturaleza, antecedentes y evolución
del juicio de amparo no se juzgan actos de particulares. Por lo que un primer parámetro para
fijar el concepto de autoridad responsable se desprende de distinguir entre actos de
particulares y los que no lo son, siendo que en contra de estos últimos el juicio de amparo
será procedente.
"La definición del concepto de autoridad responsable ha quedado ahora a cargo de los
tribunales federales, especialmente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su
carácter de máximo interprete de la Constitución General de la República.
"Al respecto tradicionalmente se ha sostenido el criterio en el sentido de que el concepto de
autoridad sólo comprende a quienes disponen de la fuerza pública, en virtud de
circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de
obrar como individuos que ejercen actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de
que disponen. En efecto, la tesis relativa aparece publicada con el número 300, en la página
519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, Segunda Parte, correspondiente a
los años 1917-1988, y su expresión literal es la siguiente:
"'AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término «autoridades»
para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza
pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en
posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser
pública la fuerza de que disponen. ...'
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"Sin duda el criterio supraindicado se basa a su vez en el concepto de 'imperio' entendido
como la potestad o parte de la fuerza pública necesaria para asegurar la ejecución de las
decisiones y mandatos de la justicia.
"Ciertamente, puede apreciarse en los precedentes relativos a dicha tesis de jurisprudencia, la
alusión a esta potestad como elemento esencial del concepto 'autoridad', según las ideas que
sobre el particular expresó Ignacio L. Vallarta.
"Así, el primer precedente, relativo al amparo en revisión promovido por Marcolfo F. Torres,
publicado en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo IV, página 1067,
en lo conducente señala que:
"'... al decir la Constitución General de la República, que el amparo procede por leyes o actos
de autoridades que violen las garantías individuales, no significa, en manera alguna, que por
autoridades deba entenderse, para los efectos del amparo, única y exclusivamente aquellas
que estén establecidas con arreglo a las leyes, y que, en el caso especial de que se trata, hayan
obrado dentro de la esfera legal de sus atribuciones, al ejecutar los actos que se reputan
violatorios de garantías individuales. Lejos de eso, enseñan el señor Vallarta y otros
tratadistas mexicanos de derecho constitucional, que el término «autoridades» para los
efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública,
en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad
material de obrar, no como simples particulares, sino como individuos que ejercen actos
públicos, por el hecho mismo de ser pública la fuerza de que disponen; y agregan esos
tratadistas que bajo ese concepto, debe entenderse que el amparo procede, no solamente
contra autoridades legítimamente constituidas, sino también contra meras autoridades de
facto, por más que se les suponga usurpadoras de atribuciones que legalmente no les
correspondan.'
"De esta manera, los tribunales del Poder Judicial de la Federación han venido sosteniendo
que la autoridad para efectos del juicio de amparo debe ser un órgano del Estado, sea persona
o funcionario, o bien, entidad o cuerpo colegiado, que por circunstancias de derecho o de
hecho dispongan de la fuerza pública y estén en posibilidad, por ello, de ejercer actos
públicos, esto es, en ejercicio del poder de imperio. Para ilustrar lo precedentemente señalado
cabe invocar las tesis siguientes:
"'AUTORIDADES INTERNAS DE LAS COMUNIDADES. NO TIENEN EL CARÁCTER
DE AUTORIDADES RESPONSABLES EN EL JUICIO DE AMPARO. Jurídicamente es
incorrecto tener en un juicio de amparo como autoridades ejecutoras de los actos reclamados
a la asamblea general de comuneros y a los integrantes del comisariado de bienes comunales
de un poblado, cuando, en realidad, esas autoridades internas de la comunidad no tienen el
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
carácter de autoridades para los efectos del juicio de amparo, porque si bien es cierto que en
las fracciones I y II del artículo 22 de la Ley Federal de Reforma Agraria se incluye a las
asambleas generales y a los comisariados entre las autoridades de los núcleos de población
ejidales o comunales que poseen tierras, también lo es que de las atribuciones que los
artículos 47 y 48 de la misma ley señalan a dichas autoridades internas se desprende que no
tienen el carácter de autoridades que puedan disponer de la fuerza pública, sino que son
órganos de dirección de los ejidos o comunidades correspondientes.' (publicada en la página
59 de los Precedentes que no han integrado jurisprudencia, de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación 1969-1985, Semanario Judicial de la Federación).
"'AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NO LO ES EL DIRECTOR DE
LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. Del artículo 14 de la Ley del Servicio
Público de Energía Eléctrica, que establece las obligaciones y facultades del director de la
Comisión Federal de Electricidad, se advierte que los actos del citado director carecen de la
imperatividad y coercitividad que caracterizan a todo acto de autoridad, pues sólo le otorga
facultades propias de un administrador de empresa para el buen desempeño de sus funciones,
pero ninguna de esas facultades le permiten, a dicho funcionario, incurrir con carácter
imperativo y coercitivo en la esfera jurídica de los particulares. Por tanto, sus actos tienen el
carácter de actos de particulares y, en consecuencia, no puede ser considerado como
autoridad responsable en el juicio de amparo, que sólo procede contra actos de autoridad que
violen garantías individuales conforme los artículos 103 y 107 constitucionales y 1o.,
fracción I, de la Ley de Amparo.' (tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en la página 835 del Semanario
Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XII, diciembre de 1993).
"No obstante la definición que de autoridad responsable vino sosteniendo este Tribunal
Constitucional, diversos tratadistas establecieron diversos conceptos sobre el tema en estudio
que revelaron la necesidad de ajustarlo a las nuevas realidades del actuar del Estado
mexicano. De esta forma el tratadista Ignacio Burgoa (El Juicio de Amparo, vigésima quinta
edición, México, Editorial Porrúa, 1988, página 191), sobre el particular sostiene:
"'De conformidad con lo anterior, y refiriendo el concepto de autoridad a nuestro juicio de
amparo (no tocando por ahora la calificación de «responsable», por ser ello tema de otro
capítulo posterior), debe decirse que el sentido en que está empleado en la fracción del
artículo 103 constitucional y primera del artículo 1o. de la Ley de Amparo, es el siguiente:
por «autoridades» se entiende a aquellos órganos estatales de facto o de jure, con facultades
de decisión o ejecución, cuyo ejercicio engendra la creación, modificación o extinción de
situaciones generales o particulares, de hecho o jurídicas, o bien produce una alteración o
afectación de ellas, de manera imperativa, unilateral y coercitiva.'
"El propio autor Alfonso Noriega en la obra anteriormente referida (página 346), se ocupa del
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
tema en estudio en los siguientes términos:
"'De acuerdo con las doctrinas del derecho público, por autoridad debemos entender aquellos
órganos que están, en atención a lo dispuesto por la ley, investidos de facultades de decisión
y de ejecución. Con el fin de hacer más clara la exposición de esta doctrina, quiero consignar
la opinión al respecto del maestro Gabino Fraga, quien dice: «La división de competencia
entre los órganos de la administración da lugar a la clasificación de ellos en razón de la
naturaleza de las facultades que les son atribuidas. Desde este punto de vista, los órganos de
la administración pueden separarse en dos categorías, unos que tienen carácter de autoridades
y otros que tienen el carácter de auxiliares. Cuando la competencia otorgada a un órgano
implica la facultad de realizar actos de naturaleza jurídica que afecten la esfera de los
particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones, es decir, cuando el referido órgano
está investido de facultades de decisión y de ejecución, se está frente a un órgano de
autoridad ... . En consecuencia, se debe aceptar, que a diferencia de los órganos que tienen el
verdadero carácter de autoridades, existen otros, que se pueden llamar auxiliares, que carecen
de las facultades de decisión y al mismo tiempo, de ejecución, toda vez que su actividad se
reduce a coadyuvar con las autoridades en la ejecución de las decisiones por éstas dictadas.
"'Podemos pues, afirmar que tienen el carácter de autoridades, aquellas entidades que están
investidas de las facultades de decisión o de ejecución y que, en consecuencia, están dotadas
de la competencia necesaria para realizar actos de naturaleza jurídica que afectan la esfera de
los particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones.
"'En consecuencia, podemos intentar definir el concepto de autoridad para los efectos del
juicio de amparo, conjugando los dos elementos cuyo análisis he llevado al cabo, en los
siguientes términos:
"'Por autoridad, para los efectos del amparo, debe entenderse toda entidad que virtud de
circunstancias, ya legales, ya de hecho, están en posibilidad de realizar actos que afecten a los
particulares en su persona o patrimonio y de imponer dichos actos en forma imperativa.'
"De lo anteriormente reproducido se desprende que doctrinariamente se vino formulando un
nuevo concepto de autoridad responsable para efectos del amparo que partía de señalar que se
trata de un órgano del Estado, sin destacar la cuestión relativa al uso de la fuerza pública
como distintiva de la misma e insistía como características de su actuar la unilateralidad, las
facultades de decisión y ejecución y, sobre todo, el hecho de que incidan en la esfera jurídica
del gobernado.
"Asimismo debe destacarse que en la tesis en la que se señaló el imperio de la fuerza pública
como elemento para determinar si se estaba en presencia de una autoridad para efectos del
juicio de amparo se hizo con el propósito de incluir a quienes sin tener sustento en la ley para
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
usar de la fuerza pública podían realizar actos que afectaran al gobernado en sus garantías. En
otras palabras, lo que se sostuvo no fue que para ser autoridad para los afectos del amparo
resultaba esencial contar con la fuerza pública o con el imperio, sino que quien contara,
incluso por vías de hecho, con esa fuerza pública o imperio, debía considerarse como
autoridad. En buena lógica podría concluirse que en esa tradicional tesis de este Alto Tribunal
no se rechazó que una autoridad por disposición legal que no contara con fuerza pública,
tuviera ese carácter para efectos del amparo, puesto que podía afectar al gobernado en sus
garantías. Sin embargo, debe reconocerse que en forma casi automática se interpretó la tesis
en el sentido de que el contar con la fuerza pública o el imperio era el dato esencial para
estimar si se estaba en presencia de una autoridad para efectos del juicio de amparo. Esto fue
lo que dio lugar a una corriente doctrinal encaminada a dar mayor extensión al concepto de
autoridad.
"En efecto, reiteradamente la doctrina nacional se vino pronunciando sobre la urgente
necesidad de ampliar al concepto de autoridad responsable para efectos del amparo. De esta
forma, el tratadista Héctor Fix Zamudio (en su obra Protección Jurídica de los Derechos
Humanos. Estudios Comparativos, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1991,
página 74), tras de exponer la urgente necesidad de revisar los conceptos e instrumentos
tradicionales de defensa de los derechos humanos en México, recuerda que en el Primer
Congreso Latinoamericano de Derecho Constitucional que se celebró en la Ciudad de México
los días veinticinco a treinta de agosto de mil novecientos cuarenta y cinco se aprobó la
recomendación de revisar el concepto de autoridad responsable y, concretamente, hacer
procedente el juicio contra actos de entidades paraestatales.
"Los criterios jurisprudenciales anteriormente expuestos, en la interpretación que se hizo de
ellos, fueron abandonados por el Tribunal Pleno al resolver el amparo en revisión 1195/92,
promovido por Óscar Trasviña Aguilar el catorce de noviembre de mil novecientos noventa y
seis por unanimidad de diez votos, en donde se sostuvo en relación con el tema de la presente
contradicción de tesis lo siguiente:
"'Sin embargo, la jurisprudencia establecida por este Alto Tribunal no tiene, necesariamente,
que permanecer inalterable, sino que puede reexaminarse y modificarse o interrumpirse de
acuerdo a las exigencias de la realidad en la que se pretenda fijar la norma.
"'Y es que el derecho es esencialmente dinámico ya que al ser un producto social, es decir, al
surgir por efecto de la vida del hombre en colectividad, siendo la sociedad por naturaleza
evolutiva en el tiempo y espacio, en consecuencia debe irse adaptando a esos cambios, a fin
de lograr su facticidad, esto es, la debida relación entre la norma jurídica y la realidad que
regula y en la que se aplica.
"'De esta forma, la Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Federal,
puede, sin duda alguna, modificar sus criterios de interpretación, cuando la realidad en que se
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
aplican sufre cambios; ahora bien, sobre el particular se estima que la fijación que se ha dado
al concepto de autoridad por este tribunal, debe ajustarse al momento que actualmente se
vive, en el que la organización y las funciones del Estado han resentido cambios sustanciales.
"'Efectivamente, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el decurso
del tiempo.
"'De un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho, en el que el crecimiento
de la colectividad y concomitantemente de los problemas y necesidades de ésta, suscitaron
una creciente intervención del ente público en diversas actividades tanto de prestación de
servicios como de producción y comercialización de productos. En este sentido, advertimos
en la década de los ochenta profundos cambios constitucionales que dieron paso a la llamada
rectoría del Estado en materia económica.
"'Consecuentemente, la estructura estatal se modificó y creció, específicamente en el ámbito
del Poder Ejecutivo, en cuyo seno se gestó la llamada administración paraestatal, formada por
los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente
escapan al concepto de autoridad establecido en la jurisprudencia de que se trata.
"'De esta guisa, la aplicación generalizada del criterio, en la actualidad conduce a la
indefensión de los gobernados, considerados ya individual o colectivamente, pues estos entes
en su actuación, con independencia de la disposición directa que puedan tener o no de la
fuerza pública, pueden, con fundamento en una norma legal, emitir actos unilaterales a través
de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan
su esfera legal.
"'Es decir, dichos entes pueden dictar actos que afectan la esfera jurídica de los particulares,
por sí y ante sí de manera unilateral, esto es, sin la necesidad de acudir a los órganos
judiciales y del consenso de la voluntad del afectado, que implican el ejercicio de facultades
decisorias que les están atribuidas en la ley, y que por ende constituyen un Poder Ejecutivo,
una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable y no se agota, y que por tanto, sí
se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal
potestad.
"'En este sentido, es imprescindible aclarar que la tesis que nos ocupa no puede ser aplicada
actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la
especie. El criterio que debe servir de base para definir los casos en que se está en presencia
de un acto de autoridad, debe referirse no tanto a la disposición directa de la fuerza pública y
la naturaleza jurídica de quien lo emite, sino a la naturaleza del acto mismo.
"'En esta línea de interpretación, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se
atribuye el acto es autoridad para efectos del amparo, debe ante todo atender a la norma legal
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
para examinar si lo faculta o no, para tomar decisiones o dictar resoluciones que afecten,
unilateralmente, la esferajurídica del interesado, y que pueden exigirse ya sea directamente
mediante el uso de la fuerza pública, o bien a través de otras autoridades que dispongan de
ella.
"'Estas ideas, incluso han sido recogidas en diversas ejecutorias de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación. A manera de ejemplo cabe citar las siguientes:
"'En el amparo en revisión número 3996/34, promovido por Julia Campos Otero, contra actos
de la secretaría particular de la presidencia de la República, la Segunda Sala, después de
aludir a la ejecutoria pronunciada en el amparo promovido por Marcolfo F. Torres, que
constituye el primer precedente de la jurisprudencia clásica relativa al concepto de autoridad
para efectos del juicio constitucional, que ha sido reseñada con antelación, expresó lo
siguiente:
"'«A juicio de la Sala, deben precisarse aún más conceptos, encontrándose que el criterio que
debe servir de norma para definir en qué casos se está en presencia de un acto de autoridad,
debe referirse a la naturaleza misma de esos actos, los que pueden ser, según la doctrina antes
expresada, una resolución que afecte a los particulares o actos de ejecución con esa misma
característica, provenientes, uno de otros, de órganos del Estado, dentro fuera (sic) de las
órbitas de sus atribuciones legales. Partiendo de este punto de vista, debe concluirse que,
independientemente de que, en términos generales, la secretaría particular del ciudadano
presidente de la República tenga o no el carácter de una autoridad, en los términos de las
leyes que regulen esa dependencia oficial, en el presente caso el acto que se reclama sí
constituye una decisión y la amenaza de la ejecución correspondiente, puesto que según se
desprende de los documentos de autos, la oficina mencionada giró un oficio fechado el dos de
junio de mil novecientos treinta y cuatro, en el que se le dice que, en virtud de estar
plenamente acreditada la violación de la cláusula quinta del contrato de arrendamiento
relativo, se declara administrativamente la caducidad del mismo, y en comunicación
posterior, de veinticinco de junio del propio año, se dice que por no haber comprobado que se
cumplió con las estipulaciones del mismo contrato, se da éste por rescindido y se le concede
un plazo de cuarenta días para que proceda a la desocupación del local; y en el escrito de
alegatos, presentado por la quejosa ante la Sala, se asienta que el comandante de resguardo
del Bosque de Chapultepec, encargado de ejecutar el lanzamiento dictado en su contra, se
presentó sin llevar orden ni mandamiento escrito de autoridad competente y ordenó se
rompieran los sellos que se encontraban ubicados en las puertas del kiosco arrendado y que
veinte subalternos a sus órdenes sacaran todas las mercancías y objetos que se encontraban en
dicho lugar. De los términos de la primera de las comunicaciones mencionadas, se desprende
sin duda alguna, que los actos que reclama sí tienen el carácter de actos de autoridad para los
efectos del amparo, ya que la declaración administrativa de la caducidad de un contrato, es un
acto típico de autoridad, y también lo es el requerimiento que se hace sobre la entrega del
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
local dado en arrendamiento. Así pues, debe estimarse que esos actos sí dan lugar a un juicio
de amparo y en tal virtud, revocándose el sobreseimiento, debe examinarse el fondo de la
cuestión constitucional planteada.» (Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época,
Tomo XLV, páginas 5037 y 5038).
"'En este caso, se aprecia que la Segunda Sala, al aclarar los conceptos vertidos en el
precedente indicado, alude no tanto al empleo de la fuerza pública como al elemento
definitorio de la autoridad para los efectos del juicio de garantías, sino a la naturaleza del acto
reclamado, en tanto éste afecte la situación jurídica de un particular.
"'En la contradicción de tesis 29/94, entre las sustentadas por el Noveno Tribunal Colegiado y
los Tribunales Colegiados Primero, Segundo, Tercero, Quinto y Séptimo, todos en Materia de
Trabajo del Primer Circuito, la Segunda Sala, en su actual integración consideró:
"'«SEXTO. A fin de dilucidar la contradicción de tesis planteada es menester, primero,
determinar qué es un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo.
"'«El artículo 103, fracción I, de la Constitución General, dispone:
"'«‹Artículo 103. Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:
"'«‹I. Por leyes o actos de autoridad que violen las garantías individuales.›
"'«Idéntico texto presenta la fracción I del artículo 1o. de la Ley de Amparo.
"'«El Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
Universidad Nacional Autónoma de México, señala en lo conducente: ‹Autoridad ... III. Los
juristas entienden por 'autoridad': la posesión de quien se encuentra investido de facultades o
funciones o la persona o cosa que goza (o se le atribuye) 'fuerza, ascendencia u
obligatoriedad'. Por extensión la expresión se aplica para designar a los individuos u órganos
que participan del poder público, nombrando así a los detentadores (legítimos) del poder.
"'«‹De lo anterior se desprende que el significado persistente de auctoritas expresa,
primeramente, 'ascendencia, fuerza, vínculo'; en segundo lugar, manifiesta capacidad,
atributo, potestad, función; por último, se refiere a los individuos o entidades investidos de
estas facultades o funciones. Estos tres significados descriptivos (estrechamente relacionados
entre sí) reciben la carga ritual, mágica o ideológica que rodea los usos de 'autoridad'.
"'«‹El significado jurídico relevante de la noción de autoridad presupone la idea de una
investidura (i.e. potestad, función). La noción de autoridad jurídica gira, así, alrededor del
concepto de facultad la cual indica el poder o capacidad de un individuo (o grupo) para
modificar la situación jurídica existente ...›
-37-
CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"'«La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece en sus artículos 1o., 2o.,
3o. y 45:
"'«‹Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración
pública federal, centralizada y paraestatal.
"'«‹La presidencia de la República, las secretarías de Estado y los departamentos
administrativos, integran la administración pública centralizada.
"'«‹Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones
nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones
nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública
paraestatal.›
"'«‹Artículo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del
orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes
dependencias de la administración pública centralizada:
"'«‹I. Secretarías de Estado, y
"'«‹II. Departamentos Administrativos.›
"'«‹Artículo 3o. El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará, en los términos de las
disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración
pública paraestatal:
"'«‹I. Organismos descentralizados. ...›
"'«‹Artículo 45. Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del
Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y
patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.›
"'«Ahora bien, de acuerdo con la doctrina existen los siguientes tipos de relaciones jurídicas
que derivan de la actuación del Estado y sus órganos:
"'«Las relaciones de coordinación son los vínculos que se entablan por una diversidad de
causas, entre dos o más personas físicas o morales, en su calidad de gobernados.
"'«Las relaciones de supra a subordinación son las que surgen entre los órganos de autoridad,
por una parte, y el gobernado, por la otra. En dichas relaciones la autoridad desempeña frente
al particular los actos de autoridad propiamente dichos, que tienen como características la
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
unilateralidad, la imperatividad y la coercitividad. Se dice que tales actos son unilaterales
porque su existencia depende sólo de la voluntad de la autoridad; son imperativos en virtud
de que se imponen aun en contra de la voluntad del gobernado, y son coercitivos dado que si
no se acatan voluntariamente, se puede lograr su cumplimiento coactivo mediante el uso de la
fuerza pública.
"'«En otros términos, el calificativo del acto de autoridad involucra a un órgano del Estado
constituido por una persona o por un cuerpo colegiado, quien ejecuta ciertos actos en
ejercicio del poder de imperio, actos que modifican, crean o extinguen una situación de hecho
o de derecho por medio de una decisión, con la ejecución de esa decisión, o bien por ambas.
"'«Al respecto Gabino Fraga expresa: ‹Cuando las facultades otorgadas a un órgano implican
el poder de decisión y ejecución, es decir, la autorización para realizar actos de naturaleza
jurídica que afecten la esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones,
se tiene el concepto de autoridad ... Los órganos de la administración que tienen el carácter de
autoridades, pueden concentrar en sus facultades las de decisión y las de ejecución; y en este
caso, se les conoce con el nombre de órganos ejecutivos, pero también puede suceder que
sólo tengan facultades de decisión y que la ejecución en sus indeterminaciones se lleve a cabo
por otro órgano diferente.›.
"'«Además, para que el acto de un órgano estatal sea conceptuado como tal, debe realizarse
con motivo de relaciones de supra o subordinación; o sea, entre sujetos colocados en
diferentes planos, los particulares por un lado y el Estado por el otro, investido con su
imperio.
"'«En lo que respecta al caso específico de la Comisión para la Regularización de la Tenencia
de la Tierra, la misma es un organismo público descentralizado de carácter técnico y social,
con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto regularizar la tenencia de
la tierra en donde existan asentamientos humanos irregulares, en bienes ejidales o comunales;
suscribir las escrituras públicas o títulos con los que reconozca la propiedad de los
particulares en virtud de la regularización efectuada; celebrar los convenios que sean
necesarios para su objeto; garantizar y/o entregar a la institución que corresponda, las
indemnizaciones a que tengan derecho los núcleos de población ejidal o comunal con motivo
de las expropiaciones. Además, corresponde específicamente al director general promover
ante la Secretaría de la Reforma Agraria la expropiación de los terrenos ejidales o comunales
que requieran regularización.
"'«La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece que la administración
pública centralizada está formada por las secretarías de Estado y por los departamentos
administrativos y que la administración pública paraestatal se integra, entre otros, con los
organismos descentralizados.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"'«De acuerdo con lo anterior, tenemos que la comisión de que se trata es parte integrante de
la administración pública paraestatal, dado que fue creada por decreto del Ejecutivo Federal
como un organismo descentralizado; así, aunque no forma parte del Poder Ejecutivo, sí
constituye un órgano auxiliar del mismo.
"'«Andrés Serra Rojas define a la descentralización administrativa en los siguientes términos:
‹La descentralización administrativa es la técnica de la organización jurídica de un ente
público, que integra una personalidad a la que se le asigna una limitada competencia
territorial o aquella que parcialmente administra asuntos específicos, con determinada
autonomía o independencia, y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de su
poder político regulador y de la tutela administrativa› ... Cabe agregar que esta Sala toma en
consideración que no todos los actos de la indicada comisión son, necesariamente, actos de
autoridad para efectos del amparo, sino sólo aquellos en que afecta la esfera jurídica de los
particulares mediante el ejercicio del poder, sea que lo haga dentro de las atribuciones
jurídicas que las disposiciones le otorgan, o fuera de ellas.».
"'Lo hasta aquí expuesto conlleva a este Tribunal Pleno a interrumpir el criterio que aparece
publicado con el rubro de: «AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE
AMPARO.», que se sustenta sobre la base de considerar como autoridad sólo a aquella
persona que dispone de fuerza pública en virtud de circunstancias legales o de hecho, pues
como se ha señalado, dicho criterio debe ajustarse al momento que actualmente se vive, en el
que la organización y las funciones del Estado han resentido cambios sustanciales que
permiten conceptuar a la autoridad con independencia de que pueda o no hacer uso directo de
la fuerza pública.
"'En el caso concreto, de manera tradicional se ha sostenido como un argumento definitivo
que niega el carácter de autoridad para los efectos del juicio de garantías a las universidades,
su naturaleza administrativa de organismos descentralizados autónomos, cuya esencia los
excluye de la organización estatal, de tal suerte que no pueden ser considerados como
órganos de éste ni de sus actos de autoridad.
"'Empero, este criterio resulta ahora inadmisible por las siguientes razones:
"'El artículo 49 de la Constitución General de la República, en su primer párrafo, dispone
que: «El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio, en Legislativo,
Ejecutivo y Judicial.». Esta disposición se encuentra recogida en las Constituciones de los
Estados.
"'Ciertamente, con el objeto de dar coherencia y lograr el cumplimiento de la función
administrativa encomendada al Poder Ejecutivo, la administración pública se organiza
esencialmente en dos formas: la centralización y la descentralización.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"'La administración pública centralizada se presenta como una estructura de órganos en
niveles diversos, dependientes unos de otros en una relación de jerarquía presidida por su jefe
máximo, en el nivel federal encarnado en el presidente de la República, y en el local, en los
gobernadores de los Estados.
"'La administración pública descentralizada se expresa en una estructura de organismos
desvinculados en diverso grado de la administración central, a los que se encomienda el
desempeño de algunas tareas administrativas por motivos de servicio, colaboración o por
región. En esta faceta del Estado advertimos también a las empresas de participación estatal
de las que se vale para realizar directamente actividades de intervención en la economía del
país; ambas clases de entes conforman la llamada administración paraestatal.
"'En este orden de ideas, los organismos descentralizados no forman parte del Poder
Ejecutivo, en tanto que son componentes de la administración pública, y su objeto general es
auxiliarlo en el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de asuntos del orden
administrativo.
"'Sus objetos específicos son diversos. Así, en el nivel federal, advertimos que el artículo 14
de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales establece que:
"'«Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto
por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea: I. La realización
de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias; II. La prestación de un
servicio público o social; o, III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia
o seguridad social.»
"'En estas condiciones, estos entes se configuran como entidades creadas por ley o decreto
del titular del Poder Ejecutivo, con personalidad jurídica y patrimonio propios. En el orden
federal, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 45, determina
que: «Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso
de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio
propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.».
"'Este otorgamiento de personalidad y patrimonio propios a los organismos que nos ocupan,
tal y como lo acepta en forma general la doctrina, obedece a la necesidad de darles ya sea una
simple autonomía técnica o bien una autonomía verdaderamente orgánica, o ambas, con el fin
de que cumplan los cometidos a su cargo.
"'La autonomía técnica implica el no sometimiento de los organismos a las reglas de gestión
administrativa y financiera aplicables por lo general a todos los servicios centralizados del
Estado.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"'La autonomía orgánica se traduce en la especial organización interna del organismo que le
permite incluso en el caso extremo el autogobierno.
"'Bajo esta óptica, se trata pues de una autoadministración en el marco de las leyes,
restringida a la ejecución de los fines específicos encomendados a dichos organismos.
"'Esto es, los organismos descentralizados reflejan una forma de organización administrativa
del Estado, no ajena a éste, que presenta una autonomía para efectos de gestión y para lograr
un desarrollo eficaz y eficiente de las funciones que tienen encomendadas, por lo que no es
admisible la afirmación en el sentido de que no son parte del Estado.
"'Lo que en realidad se produce es, en los términos expuestos por la doctrina, una afectación
por parte del Estado, de una parte de sus bienes, que siguen siendo de su propiedad, a las
necesidades propias del servicio prestado, limitando así la responsabilidad del propio Estado
a la persona que constituye el patrimonio especialmente afectado, y si bien tales organismos
obran en nombre propio, ello implica que actúan en nombre y por cuenta de un patrimonio
especial del Estado en oposición al concepto de su patrimonio general, y que el ente público
por su voluntad ha dotado de autonomía ...
"'Por ello, se sostiene que no puede, bajo los argumentos examinados, admitirse la negación
absoluta y general del carácter de autoridad de esta institución y, por el contrario, se afirma
que debe atenderse al caso concreto y analizarse si dichos entes, con fundamento en una ley
de origen público, ejercen un poder jurídico de tal suerte que afecten por sí y ante sí y de
manera unilateral la esfera jurídica de los particulares, con independencia de que puedan o no
hacer uso directo de la fuerza pública ...'
"Las consideraciones vertidas anteriormente dieron origen a la tesis del Tribunal Pleno P.
XXVII/97, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Tomo V, febrero de 1997, página 118, que dice: 'AUTORIDAD PARA EFECTOS
DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS
PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES
POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS
QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera
que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519
del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del
tenor siguiente: «AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El
término ‹autoridades› para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que
disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por
lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos,
por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.», cuyo primer precedente data de 1919,
-42-
CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte
de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a
modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado
Mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a
un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas
actividades, lo que ha motivado cambios constitucionalesque dan paso a la llamada rectoría
del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual, y gestó la
llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las
empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de
autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la
actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su
actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza
pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los
cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera
legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de
la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la
ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y
que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la
fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no
puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las
particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de
establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe
atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones
que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el
uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades.'.
"De lo reproducido precedentemente se desprende que la actual integración de esta Suprema
Corte estima que se trata de una autoridad para efectos del amparo la que emite actos
unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones
jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los
órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, autoridad es la que
ejerce facultades decisorias que le están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una
potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente
de tal potestad, abandonando el criterio tradicional de disponibilidad de la fuerza pública
como distintivo del concepto que se analiza.
"Aunado a lo anteriormente expuesto, esta Sala estima que el concepto de autoridad
responsable está dado, en primer lugar, por exclusión de los actos de particulares, tal como se
expuso al principio del presente considerando. En efecto, la naturaleza, antecedentes y
evolución del juicio de amparo apuntan a sostener que éste es improcedente contra actos de
particulares, de lo que se sigue, haciendo una interpretación en sentido contrario, que para
-43-
CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
analizar la procedencia del juicio debe atenderse a que si el acto reclamado no es de
particulares, el juicio será procedente. Lo expuesto anteriormente revela que debe atenderse a
la clasificación que la teoría general del derecho hace de las relaciones jurídicas de
coordinación, supra a subordinación y supraordinación. Las primeras corresponden a las
entabladas entre particulares y para dirimir sus controversias se crean en la legislación los
procedimientos ordinarios necesarios para ventilarlas, dentro de este tipo de relaciones se
encuentran las que se regulan por el derecho civil, mercantil y laboral. La nota distintiva de
este tipo de relaciones es que las partes involucradas deben acudir a los Tribunales ordinarios
para que coactivamente se impongan las consecuencias jurídicas establecidas por ellas o
contemplada por la ley, estando ambas en el mismo nivel, existiendo una bilateralidad en el
funcionamiento de las relaciones de coordinación. Las relaciones de supra a subordinación
son las que se entablan entre gobernantes y gobernados y se regulan por el derecho público
que también establece los procedimientos para ventilar los conflictos que se susciten por la
actuación de los órganos del Estado, entre ellos destaca el contencioso administrativo y los
mecanismos de defensa de los derechos humanos. Este tipo de relaciones se caracteriza por la
unilateralidad y, por ello, la Constitución establece una serie de garantías individuales como
limitaciones al actuar del gobernante, ya que el órgano del Estado impone su voluntad sin
necesidad de acudir a los tribunales. Finalmente, las relaciones de supraordinación son las
que se establecen entre los órganos del propio Estado.
"Para definir el concepto de autoridad responsable cabe analizar si la relación jurídica que se
somete a la decisión de los órganos jurisdiccionales de amparo se ubica dentro de las
denominadas de supra a subordinación, debe partirse del supuesto de que el promovente debe
tener el carácter de gobernado, para lo cual resulta en la práctica más sencillo analizar, en
primer lugar, si se trata de una relación de coordinación, la que por su propia naturaleza debe
tener un procedimiento claramente establecido para ventilar cualquier controversia que se
suscite, por ejemplo un juicio civil, mercantil o laboral. De no contemplarse este
procedimiento, y siendo el promovente un gobernado, debe llegarse a la conclusión de que se
trata de una relación de supra a subordinación, existiendo entonces una autoridad
responsable.
"Debe destacarse que en parte la argumentación expuesta precedentemente fue recogida en la
tesis que a continuación se reproduce:
"'AUTORIDADES. QUIÉNES LO SON, PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. Conforme
a la tesis de jurisprudencia visible con el número 54 en la página 115 de la Sexta Parte del
Apéndice al Semanario Judicial de la Federación publicado en 1965, autoridades son, para los
efectos del amparo, todas aquellas personas que de hecho o de derecho «disponen de la
fuerza pública». Esa tesis, formada con ejecutorias que van del Tomo IV al Tomo LXX de la
Quinta Época del Semanario citado, necesita ser afinada en la época actual, en que las
funciones del Poder Ejecutivo se han desplazado con complejidad creciente a organismos
-44-
CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
descentralizados y paraestatales. Y se tiene que llegar a la conclusión de que si los
particulares no pueden por su voluntad unilateral, ni por estipulación respecto de tercero
(artículos 1860, 1861, 1868 y relativos del Código Civil aplicable en materia federal),
imponer a otros cargas que sean exigibles mediante el uso de la fuerza pública, ni
directamente ni indirectamente (acudiendo para ello a los tribunales, por ejemplo), uno de los
elementos que viene a caracterizar a las autoridades, para los efectos del amparo (artículo
103, fracción I, de la Constitución Federal), es el hecho de que con fundamento en alguna
disposición legal puedan tomar determinaciones o dictar resoluciones que vengan, en alguna
forma cualquiera, a establecer cargas en perjuicio de terceros, que puedan ser exigibles
mediante el uso directo o indirecto de la fuerza pública (según que dispongan ellas mismas de
esa fuerza, o que haya posibilidad de un camino legal para acudir a otras autoridades que
dispongan de ella). Y cuando esas cargas sean en alguna manera exigibles mediante el uso de
la facultad económico-coactiva, como impuestos, derechos o aprovechamientos (artículo 1o.
fracción I, del Código Fiscal de la Federación), se estará frente a autoridades facultadas para
dictar resoluciones de carácter fiscal.' (Séptima Época, Tribunales Colegiados de Circuito,
Semanario Judicial de la Federación, tomo 145-150, Sexta Parte, página 366).
"Del criterio que informa la tesis precedentemente reproducida se desprende, que el Primer
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito integró un concepto de
autoridad responsable para efectos del amparo tomando en consideración lo expuesto con
anterioridad en torno a la distinción de este concepto por exclusión de los actos de
particulares.
"Asimismo, lo considerado hasta aquí también en alguna medida fue aplicado por la anterior
integración de este Alto Tribunal; sobre el particular cabe invocar las tesis siguientes:
"'SECRETARIO DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA PÚBLICA, NO ES AUTORIDAD
RESPONSABLE EN EL AMPARO CONTRA LAUDOS DEL TRIBUNAL DE
ARBITRAJE. Debe sobreseerse el amparo en que se señala como autoridad responsable al
secretario de Salubridad y Asistencia Pública, atribuyéndole como acto reclamado, el tratar
de cumplir el laudo dictado por el Tribunal de Arbitraje en el conflicto laboral seguido por
dicho secretario de Salubridad en contra del quejoso; pues si bien es verdad que el Estatuto
de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, por el contenido de su artículo
1o., de ninguna manera priva a los respectivos titulares de su carácter de autoridad, antes
bien, por tener este carácter resultan vinculados por las disposiciones del propio estatuto,
también es verdad que el artículo 2o., del mismo ordenamiento, reconoce la existencia de una
relación jurídica de trabajo entre autoridades y funcionarios, por un lado, y por otro, los
trabajadores al servicio de una y otros, ligados entre sí, por un complejo de obligaciones y
derechos recíprocos. Ahora bien, la violación de las primeras y la infracción de los últimos,
como producidos inter partes, dentro de aquella relación jurídico-laboral, no dan origen a
controversias de que deban conocer los tribunales de la Federación, al tenor del artículo 103
-45-
CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
constitucional, sino que surten la competencia del Tribunal de Arbitraje, según el artículo 99I y el único procedimiento idóneo para resolverlo, es el previsto en el artículo 100, ambos del
estatuto que se menciona.' (Quinta Época, Cuarta Sala, Semanario Judicial de la Federación,
Tomo C, página 61).
"'AUTORIDAD RESPONSABLE EN EL AMPARO, NO TIENE ESTE CARÁCTER LA
DEPENDENCIA OFICIAL QUE HA SIDO DEMANDADA ANTE EL TRIBUNAL DE
ARBITRAJE. Si la Secretaria de Salubridad y Asistencia tuvo el carácter de parte demandada
en el juicio seguido por el quejoso ante el Tribunal de Arbitraje, es claro que en el amparo no
se le puede considerar como autoridad, y por lo mismo debe sobreseerse en el juicio de
garantías, en atención a que de acuerdo con los artículos 103, fracción I, de la Constitución
Federal y 1o., fracción I de la Ley de Amparo, el juicio constitucional sólo procede contra
actos de autoridad.' (Quinta Época, Cuarta Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo
XCVII, página 2632).
"'TRABAJADORES DEL ESTADO, AUTORIDAD RESPONSABLE EN CONFLICTOS
DE LOS. Si el secretario de Hacienda y Crédito Público intervino en calidad de actor en el
conflicto individual que suscitó a un trabajador, y llegó a obtener resolución favorable, es
claro que adquirió el derecho de ejecutarla, pero sólo como simple parte dentro de ese
conflicto, y no como autoridad, por no habérsele encomendado esa ejecución, ni tampoco el
tribunal sentenciador pudo ordenarle su cumplimiento, por no haber fungido con el carácter
de autoridad, sino lisa y llanamente de particular, al colocarse en igual plano que éste cuando
litiga ante un organismo con jurisdicción especial para resolver conflictos de la índole del en
que surgió el acto reclamado. Por tanto, si el inferior estimó autoridad responsable a dicho
secretario de Hacienda, al darle entrada a la demanda, con respecto a los actos que se le
atribuyeron y considerándolo igualmente como tercer perjudicado, es indudable que infringió
el artículo 1o., fracción I, de la Ley de Amparo, por lo que debe declararse fundada la queja.'
(Quinta Época, Cuarta Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXVII, página
3080).
"'LAUDOS DEL TRIBUNAL DE ARBITRAJE, LA AUTORIDAD QUE LOS EJECUTA
NO TIENE EL CARÁCTER DE RESPONSABLE, PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO.
Como el reclamante señala autoridad responsable ejecutora, a la Secretaria de Hacienda y
Crédito Público, y como esta institución fue actora en el conflicto de que dimana el acto
reclamado, evidentemente que no tiene características de autoridad responsable, dentro de la
contienda constitucional, toda vez que al tratar de ejecutar dicha secretaria, no actúa en
función de autoridad, sino cumplimentando la resolución del Tribunal de Arbitraje, en el
conflicto sometido por la secretaria al conocimiento del mencionado tribunal, y por tanto, es
improcedente el amparo y debe sobreseerse en cuanto se dirige en contra de sus actos.'
(Quinta Época, Cuarta Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXV, página
2463).
-46-
CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"De los criterios anteriormente reproducidos se desprende que al analizar la procedencia de
los juicios de amparo se llegó a la conclusión de que la autoridad señalada como responsable
no tenía ese carácter, en virtud de que en los supuestos analizados, se señaló a distintos
órganos del Estado que tenían el carácter de patrón, lo que revela que se trataba de relaciones
de coordinación que debían ventilarse a través del procedimiento ordinario establecido ante el
Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
"En adición a lo expuesto precedentemente debe considerarse que el artículo 17 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer el derecho a la
jurisdicción, contempla la posibilidad del gobernado de plantear ante un órgano jurisdiccional
cualquier controversia. El precepto referido establece:
"'Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para
reclamar su derecho.
"'Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán
expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus
resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en
consecuencia, prohibidas las costas judiciales.
"'Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la
independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.
"'Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil.'
"Del numeral reproducido se desprende que el Constituyente crea a favor de los gobernados
la facultad de acudir a los órganos jurisdiccionales para plantear cualquier controversia, de lo
que se sigue que el legislador debe establecer los procedimientos para que la garantía
individual señalada se actualice, por lo que todas las relaciones jurídicas dentro del sistema
jurídico mexicano deben ser susceptibles de ventilarse, en caso de controversia, ante un
órgano jurisdiccional y en el supuesto de falta de reglamentación específica en un caso
concreto debe estimarse procedente el juicio de amparo, como lo consideró el Tribunal Pleno
en el criterio visible en la tesis P. CLXIV/97 publicada en la Novena Época del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VI, diciembre de 1997, página 56.
"'ACCIÓN PENAL. LA GARANTÍA QUE TUTELA EL DERECHO DE IMPUGNAR LAS
RESOLUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO SOBRE EL NO EJERCICIO O
DESISTIMIENTO DE AQUÉLLA, NO SE ENCUENTRA SUJETA A QUE SE
ESTABLEZCA EN LEY LA VÍA JURISDICCIONAL DE IMPUGNACIÓN ORDINARIA,
POR LO QUE MIENTRAS ÉSTA NO SE EXPIDA, EL JUICIO DE AMPARO ES
PROCEDENTE EN FORMA INMEDIATA PARA RECLAMAR TALES
-47-
CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
RESOLUCIONES. De la reforma al artículo 21, párrafo cuarto, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, que entró en vigor el 1o. de enero de 1995, y de los
antecedentes legislativos que le dieron origen, se desprende el reconocimiento en favor del
querellante, denunciante, víctima del delito o de los familiares de ésta, del derecho de
impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la
acción penal, correspondiente al derecho de exigir al Estado la persecución de los delitos, lo
que se traduce en el nacimiento de una garantía individual, cuyo respeto no puede
considerarse postergado o sujeto a la condición suspensiva de que el legislador ordinario, en
los diferentes fueros, emita las disposiciones legales que reglamenten el instrumento para
impugnar por la vía jurisdiccional ordinaria las determinaciones de mérito, puesto que ante la
vigencia de la disposición constitucional relativa, la protección del derecho garantizado es
inmediata, ya que, en tal hipótesis, no se requieren medios materiales o legales diferentes de
los existentes para que la autoridad cumpla cabalmente y desde luego, con el mandato
constitucional de investigar y perseguir los delitos, siendo obvio que dentro del sistema
constitucional mexicano, el medio para controlar directamente el cumplimiento de esas
funciones es el juicio de amparo. Por consiguiente, la ausencia de ordenamientos legales que
precisen la vía jurisdiccional ordinaria para impugnar por la vía de legalidad las resoluciones
del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, no impide que
tales determinaciones puedan ser reclamadas de modo inmediato y en tanto se expidan las
leyes ordinarias, a través del juicio de amparo, dado que al estar regulada la actuación relativa
de la representación social por la propia Constitución Política, entre otros de sus preceptos,
en los artículos 14 y 16, bien puede y debe examinarse esa actuación en el juicio de garantías.
Arribar a una postura que sobre el particular vede la procedencia del juicio de amparo, sería
tanto como desconocer la existencia de la mencionada garantía individual y el objetivo y
principios que rigen al juicio de amparo, que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 103
y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es procedente contra
leyes o actos de autoridad que violen garantías individuales.'
"Por otro lado, el derecho constitucional comparado revela que los mecanismos de protección
de los derechos humanos se han extendido para proteger a los gobernados de cualquier acto
de órganos públicos e inclusive, en algunos casos, de particulares, de lo que se desprende que
ha sido preocupación internacional la de establecer mecanismos efectivos de defensa de los
derechos humanos independientemente del carácter del agente al que se le imputa la
violación.
"Para concretar el presente estudio en el tema de la presente contradicción resulta
conveniente reproducir enseguida la opinión sobre el concepto que de autoridad responsable
da el presidente de esta Suprema Corte y tratadista Genaro David Góngora Pimentel en su
obra Introducción al Estudio del Juicio de Amparo (Quinta Edición actualizada, México,
Editorial Porrúa, 1995, página 5):
-48-
CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"'Un ejemplo de la aplicación de la fórmula jurisprudencial que estudiamos, es el que dio el
Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, al dictar la ejecutoria cuyo sumario dice:
"'AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO NO LO ES EL DIRECTOR DE
UNA ESCUELA OFICIAL. El director de una escuela oficial ni de hecho, ni legalmente se
encuentra en posibilidad de ejercer actos públicos, ni de imponerlos por la fuerza pública, por
lo que no tiene el carácter de autoridad y el amparo dirigido en su contra es improcedente.
Revisión administrativa 412/71. Eleuterio Tovar Muñoz, 14 de mayo de 1971, Informe de
1971, pág. 139.
"'Este criterio, que sigue fielmente la jurisprudencia comentada, es, sin embargo,
completamente equivocado. El director de una escuela oficial ejerce una autoridad
administrativa propia o delegada, y tiene la representación del poder público dentro de su
jurisdicción educativa y escolar, en virtud de la cual obra. El ramo de educación pública es un
servicio público y la escuela oficial un establecimiento de ese servicio público y, por tanto, la
persona encargada de dirigirla una autoridad dentro de la esfera de su competencia.
"'Con mayor criterio, distinguiendo entre una resolución que afecte a los particulares y actos
de ejecución con esa misma característica, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia,
en un asunto jurídicamente similar, resolvió losiguiente:
"'«Si por autoridad debe entenderse toda persona investida por la ley para dictar, según su
propio criterio y bajo su responsabilidad, determinaciones de cumplimiento obligatorio y para
hacer cumplir esas mismas determinaciones y, en el caso el director y secretario de la Escuela
Nacional de Maestros, dictaron e hicieron cumplir la determinación con fundamento en la
cual se impidió al quejoso que se inscribiera en la susodicha escuela, resulta claro que los
citados director y secretario de la mencionada escuela, sí tienen el carácter de autoridades.»
"'¿Era necesario un acto público impuesto por la fuerza pública, para impedir al quejoso que
se inscribiera en la escuela? No. Evidentemente bastaba con la orden de que no se le
inscribiera, para estar frente a un acto de autoridad.
"'El criterio que hemos transcrito de la Segunda Sala, fue dictado al resolver el recurso de
revisión 466/930, promovido por Calixto A. Rodríguez, que forma parte de los cinco asuntos
que integraron la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia a que nos hemos referido.'."
Con base en las anteriores consideraciones, esta Segunda Sala aprobó la tesis que lleva por
rubro, texto y datos de identificación:
"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN
ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO
EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES. La
teoría general del derecho distingue entre relaciones jurídicas de coordinación, entabladas
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
entre particulares en materias de derecho civil, mercantil o laboral, requiriendo de la
intervención de un tribunal ordinario con dichas competencias para dirimir las controversias
que se susciten entre las partes; de subordinación, entabladas entre gobernantes y gobernados
en materias de derecho público, donde la voluntad del gobernante se impone directamente y
de manera unilateral sin necesidad de la actuación de un tribunal, existiendo como límite a su
actuación las garantías individuales consagradas en la Constitución y las de supraordinación
que se entablan entre órganos del Estado. Los parámetros señalados resultan útiles para
distinguir a una autoridad para efectos del amparo ya que, en primer lugar, no debe tratarse
de un particular, sino de un órgano del Estado que unilateralmente impone su voluntad en
relaciones de supra o subordinación, regidas por el derecho público, afectando la esfera
jurídica del gobernado." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Tomo IX, marzo de 1999, tesis 2a. XXXVI/99, página 307).
Posteriormente, en su sesión pública del veintiocho de septiembre de dos mil uno, esta
Segunda Sala, al resolver por unanimidad de votos la contradicción de tesis 76/99, bajo la
ponencia del señor Ministro José Vicente Aguinaco Alemán, precisó como notas que
distinguen a una autoridad para los efectos del juicio de amparo, las siguientes:
a) La existencia de un órgano del Estado que establece una relación de supra a subordinación
con un particular.
b) Que esa relación tiene su nacimiento en la ley, por lo que dota al órgano del Estado de una
facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente
de tal potestad.
c) Que con motivo de esa relación emite actos unilaterales a través de los cuales crea,
modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del
particular.
d) Que para emitir esos actos no requiere de acudir a los órganos judiciales ni precisa del
consenso de la voluntad del afectado.
Tales consideraciones dieron lugar a la tesis CCIV/2001 aprobada por esta Segunda Sala en
la sesión privada del diecisiete de octubre de dos mil uno, la cual lleva por rubro y texto:
"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS. Las notas
que distinguen a una autoridad para efectos del amparo son las siguientes: a) la existencia de
un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un
particular; b) que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una
facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente
de esa potestad; c) que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los
cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
legal del particular; y, d) que para emitir esos actos no requiera de acudir a los órganos
judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado."
En ese contexto, para dilucidar la presente contradicción de tesis, por principio, debe
señalarse que las universidades públicas autónomas, en tanto que constituyen organismos
descentralizados de la administración pública federal, o bien, de las administraciones públicas
locales, son órganos que integran al Estado y que forman parte de la respectiva entidad
política.
En efecto, los organismos descentralizados no cuentan con una personalidad distinta a la del
Estado mexicano, pues si bien no integran al Poder Ejecutivo, ya sea federal o local, ello no
obsta para desconocer que forman parte de la administración pública y, por ende,
necesariamente integran la entidad política a la que pertenecen, bien sea a la Federación o a la
correspondiente entidad federativa.
En el caso de la Federación, así deriva de lo dispuesto en los artículos 73, fracción XXIV y
79, fracción I, preceptos constitucionales cuyo texto actual tiene su origen en la reforma
publicada el treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve en el Diario Oficial de la
Federación, en los cuales se reconoce que la Federación se integra tanto por los Poderes
respectivos, como por los entes públicos federales, entre los que se ubican, necesariamente,
los organismos públicos descentralizados. Los referidos numerales disponen:
"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXIV. Para expedir la ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior
de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la
Unión y de los entes públicos federales."
"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de
Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para
decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que
disponga la ley.
"Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:
"I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación
de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el
cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los
informes que se rendirán en los términos que disponga la ley."
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
En ese tenor, debe tomarse en cuenta que las universidades públicas autónomas, en tanto se
establecen generalmente como organismos descentralizados de la respectiva administración
pública federal o local, son parte de la correspondiente entidad política y, por ende, son
auténticos órganos del Estado, sin que ello obste para reconocer que en cuanto a las
relaciones jurídicas que entablan al seno del orden jurídico nacional poseen una personalidad
y un patrimonio propios que los distinguen de los restantes poderes y organismos
paraestatales o autónomos de la entidad política a la que pertenecen, así como una esfera
competencial propia.
Por otra parte, de especial relevancia resulta para la materia de la presente resolución,
precisar qué consecuencias acarrea para el efecto de la procedencia del juicio de amparo
contra los actos que puedan emitir las universidades públicas en comento, la circunstancia de
que a estos órganos del Estado, en la ley respectiva, el legislador federal o las
correspondientes legislaturas locales, las dote de autonomía. En relación con los antecedentes
y el alcance de la autonomía universitaria conviene reproducir las consideraciones emitidas
por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia al resolver el catorce de noviembre de mil
novecientos noventa y seis, por unanimidad de diez votos, bajo la ponencia del señor
Ministro Juventino V. Castro y Castro, el amparo en revisión 1195/92, en las que, en la parte
conducente se sostuvo:
"De esta guisa, en la línea de pensamiento sustentada en esta resolución, resulta que no puede
argumentarse indefectiblemente que la universidad de que se viene hablando, no pueda ser
considerada autoridad para los efectos del juicio amparo, ya que se trata de un organismo
público descentralizado que forma parte del Estado, al ser un componente de la
administración pública del Estado de Michoacán.
"Y es que se trata de un establecimiento público creado por una ley que le dio vida y la dotó
de personalidad, encomendándole un servicio público descentralizado, sin que el hecho de
que se le otorgue una autonomía especial reconocida inclusive en el orden constitucional
autorice a considerarla como un ente ajeno al Estado, cuyos actos escapen al orden legal.
"En efecto, es cierto que la autonomía de las universidades presenta orígenes, evolución y
rasgos muy específicos; sin embargo, tal y como se encuentra concebida en nuestro orden
jurídico, no es sino una fórmula para conseguir el funcionamiento más eficaz de las
universidades públicas en cuanto instituciones creadas para la prestación de un servicio
público.
"Sobre el particular, debe destacarse que en sus orígenes estas instituciones en el orden
universal responden básicamente a dos moldes: las universidades del mundo anglosajón, en el
que surgen como iniciativas independientes del Estado y se desarrollan al margen de la
actividad de éste. Más bien, son producto de la iniciativa privada que aporta el patrimonio
inicial y establece sus estatutos. Su vida se rige por las reglas del mercado y en esa medida no
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
tiene vínculo de compromiso el Estado con ellas; así, su autonomía no es resultado de una
concesión de los poderes públicos sino consecuencia de su especial concepción; y las
universidades del sistema napoleónico en el que se les considera como una función del
Estado y, por ende, se conceptúan como servicios integrados en la jerarquía administrativa de
éste, de tal suerte que sus autoridades y financiamiento son públicos.
"Posteriormente, advertimos con el decurso del tiempo el surgimiento de las universidades
públicas en el mundo anglosajón y la reivindicación de autonomía para las universidades
públicas en los países que seguían el sistema napoleónico.
"De manera especial llama la atención para efectos del presente fallo el fenómeno
mencionado en último término: la reivindicación de autonomía para las universidades
públicas.
"Al respecto, debe señalarse que el movimiento que surgió en los albores de este siglo en
América Latina y se desarrolló más tarde en Europa (por ejemplo en España a finales de la
década de los años sesenta y comienzo de los años setenta) tuvo por finalidad esencial
terminar con la autoridad del Estado en la dirección universitaria, y en su sustitución por una
dirección colegiada formada por profesores, estudiantes y graduados en igualdad de
representación, así como lograr su autogestión. Este nuevo modelo se viene a generalizar a lo
largo de la primera mitad del siglo XX en América Latina.
"Sin embargo, estas nuevas formas adoptadas por las universidades americanas no cristalizan
la autonomía en los términos de las universidades anglosajonas, es decir, no se conciben
como entidades autosuficientes en un mercado abierto; su creación es precisamente a manera
de una fundación privada; encuentran su origen en la ley y parte importante de su
financiamiento en los fondos públicos, aunque el Estado se excluye de su gobierno interno y
fijación de reglas funcionales. Se caracteriza por ser, pues, un modelo de autogestión.
"En este sentido, las universidades de que se viene hablando surgen como un punto
intermedio entre los modelos universitarios supraindicados, que van configurándose en forma
diversa en las distintas latitudes.
"Particularmente en nuestro país, esta evolución alcanza un sistema en el que, siendo la
educación un servicio público por definición constitucional, se previene una prestación de
manera mixta, esto es, tanto por el Estado como por los particulares, aunque sujeto en el
último caso, a los lineamientos y objetivos planteados en la propia Carta Magna.
"De esta forma advertimos la existencia, por un lado, de las universidades privadas cuya
autonomía refleja sin duda alguna el modelo universitario anglosajón, aunque en cierta forma
moderado por la sujeción a una plataforma de principios constitucionales y, por otro, las
universidades públicas dotadas de una autonomía.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"Pero esta autonomía de las universidades públicas de manera alguna puede conducir a la
afirmación de su concepción como entidades ajenas al Estado.
"El fenómeno de la autonomía universitaria en México, sin duda, tiene sus primeros asomos
en la legislación del entonces Colegio de San Nicolás de Hidalgo en el Estado de Michoacán,
del año de mil novecientos diecisiete; en la legislación de San Luis Potosí, en mil novecientos
veintitrés; y, en la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México de mil
novecientos veintinueve.
"A manera de antecedente y para una mejor compresión de este aspecto cabe referirnos,
aunque someramente, a la evolución de la Universidad Nacional Autónoma de México, como
un modelo universitario nacional.
"Este establecimiento educativo fue creado en mil novecientos diez mediante su ley
constitutiva, en la que se consideró como un órgano del Estado, supeditándola al ente público
en cuanto a la designación de su rector, quien era nombrado directamente por el presidente de
la República (artículo 3o.) y por lo que se refiere a su jefatura, que recaía en el secretario de
Instrucción Pública y Bellas Artes (artículo 3o.). Además, el rector debía rendir informes
anuales a dicha dependencia (artículo 17).
"En mil novecientos veintinueve se expidió por el presidente de la República, en uso de
facultades extraordinarias, la ley orgánica de esta universidad, en la que se le otorgó
expresamente autonomía. No obstante, en esta etapa, la institución aún se encontraba
directamente vinculada con la organización jerárquica del Estado, ya que el Consejo
Universitario, en su integración, requería de un delegado de la Secretaría de Educación
Pública (artículo 8o.); su rector era designado por este consejo de una terna propuesta por el
presidente de la República (artículos 12, inciso d) y 14); y subsistía la obligación de la
universidad de rendir un informe al presidente de la República (artículo 32).
"En 1933, se promulgó una nueva ley orgánica que vino a otorgar expresamente autonomía
absoluta a la universidad, pero su vigencia fue efímera.
"Finalmente, en el año de mil novecientos cuarenta y cuatro, el treinta de diciembre se
expidió su actual ley orgánica, publicada en el Diario Oficial el seis de enero de mil
novecientos cuarenta y cinco, en cuya exposición de motivos se aclaró que la finalidad de
este ordenamiento es llevar a la práctica las consecuencias derivadas de la definición misma
de la universidad como una corporación pública, dotada de plena capacidad jurídica y que
tiene por objeto impartir la educación superior y organizar la investigación científica para
formar profesionistas y técnicos útiles a la sociedad y extender la cultura.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"Bajo esta óptica, la universidad pública en nuestro país se conceptúa como parte del Estado
y no fuera de éste y, por ello, sujeta al orden jurídico nacional. Su autonomía no la excluye
del aparato estatal en forma absoluta ni es ilimitada. Así, en la ley en comento se establece
expresamente en su artículo 2o., fracción I, que la Universidad Nacional Autónoma de
México tiene derecho para organizarse como lo estime mejor, dentro de los lineamientos
generales señalados en su ley orgánica."
De especial relevancia resulta la previsión a nivel constitucional de las bases que rigen a la
autonomía universitaria, las cuales fueron incorporadas en la fracción VIII del artículo 3o. de
la Constitución General de la República, mediante reforma publicada el nueve de junio de mil
novecientos ochenta en el Diario Oficial de la Federación.
Cabe agregar que en la iniciativa presidencial relativa, cuya lectura tuvo lugar en la sesión de
la Cámara de Diputados celebrada el dieciséis de octubre de mil novecientos setenta y nueve,
se expresaron, entre otras cuestiones, lo siguiente:
"La autonomía universitaria es una institución que hoy es familiar a la nación mexicana. Es
compromiso permanente del Estado respetar irrestrictamente la autonomía para que las
instituciones de cultura superior se organicen, administren y funcionen libremente, y sean
sustento de las libertades, jamás como fórmula de enfeudamiento que implique un derecho
territorial por encima de las facultades primigenias del Estado. Fortalecer estas instituciones
arraigadas y obligadas con la colectividad nacional e independientes entre sí es requisito
indispensable para el cumplimiento de su objeto. Las universidades e instituciones de
educación superior que derivan su autonomía de la ley, deberán responsabilizarse
primeramente ante las propias comunidades y en última instancia ante el Estado, del
cumplimiento de sus planes, programas, métodos de trabajo y de que sus recursos han sido
destinados a sus fines. La universidad se consolidará de esta manera idóneamente para formar
individuos que contribuyan al desarrollo del país."
En el dictamen relativo, se aclaró que:
"... Mediante el ejercicio y observancia de la autonomía universitaria, se hace responsables a
las universidades autónomas, de cumplir con su natural función de impartir la educación
superior, ante sus comunidades, ante el Estado y ante sí mismas, dejando a éstas la facultad
de formular sus planes, proponer sus programas y ejecutar sus métodos de trabajo, a través de
una libre organización e independiente administración de sus recursos, declarando el
compromiso del Estado de respetar irrestrictamente la autonomía de las instituciones de
cultura superior.
"...
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"Se precisa, también, que la autonomía jamás podrá ser interpretada o concebida como
fórmula de enfeudamiento, que implique un derecho territorial por encima de las facultades
primigenias del Estado.
"Confirma el principio constitucional de igualdad de los mexicanos ante la ley.
"Contra el pueblo, contra México, no caben fueros ni privilegios, ni derivados del artificio de
una supuesta jerarquía social, ni aun de la noble y digna posición de la libre búsqueda de la
verdad se confirma que aun en este campo, tiene aplicación el precepto de que no hay libertad
sin ley, y que es el Estado en uso pleno de la soberanía popular, el que otorga, y en su caso
limita o restringe, el uso de tales facultades. No cabe otro Estado dentro del Estado mexicano.
No existe en el orden jurídico nada sobre, ni más allá, del régimen constitucional. ..."
Además, en el debate correspondiente, cabe destacar las intervenciones de los siguientes
legisladores, en lo que interesa al presente fallo. El diputado Genovevo Figueroa Zamudio
señaló:
"... Sólo en una nación como México, con auténtica y profunda vocación revolucionaria, se
sustenta que la soberanía radica en el pueblo, se integra su gobierno mediante el sufragio
universal, se toma la valiosa opinión, se busca la participación de todos en la orientación del
destino común y ahora se otorga la autonomía a las universidades para darles garantías y
libertades a los universitarios en el enseñar, investigar y difundir la cultura; dota a la
universidad del derecho a organizarse, de funcionar y de aplicar sus recursos económicos
como lo estime más conveniente; es decir, le da capacidad, libertad de administrarse,
capacidad para dictar sus propios ordenamientos legales..."
Por su parte, el diputado Fernando Ortiz Arana sostuvo:
"... La autonomía universitaria se constituye por un conjunto de libertades que permiten a las
casas de cultura superior, cumplir con plenitud su misión de servir a la ciencia, a la cultura y
a la sociedad. La libertad de debatir todas las corrientes, doctrinas y estructuras sociales sin
limitación alguna; la de gobernarse a sí mismas con disposiciones propias y con autoridades
elegidas en su seno; la de designar a su personal bien académico o administrativo; determinar
sus planes de estudio y sus normas; decidir respecto a su propia política de admisión;
establecer equilibrio entre enseñanza e investigación y determinar su desarrollo mediato o
inmediato. ..."
A su vez, el diputado Juan Maldonado Pereda manifestó:
"... Autonomía no es extraterritorialidad o falta de respeto a las leyes que rigen a los
habitantes de un país y de un Estado. La autonomía es la facultad de autogobernarse en lo
académico ... pero dentro de los lineamientos generales de una ley orgánica que no se dan los
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
universitarios a sí mismos, pues ello equivaldría a sustraerse de la vida de la sociedad a la que
pertenecen y al orden legal de la República; autonomía es la facultad de autogobierno que le
permite a la universidad administrar sus fondos, nombrar sus profesores, elegir sus
autoridades, aplicar medidas disciplinarias para los fines educativos, formular sus planes y
programas congruentes con la realidad del país; autonomía quiere decir que los profesores
son libres para exponer su cátedra y que en ningún caso el Estado pretenda imponer maestros
ni doctrinas a la comunidad universitaria; la autonomía debe ser respetada desde fuera, pero
también implica la obligación de respetarla desde dentro ... Que no se pretenda que la
autonomía es un sinónimo de impunidad. ..."
El diputado Carlos Sánchez Cárdenas expresó:
"... La autonomía se refiere, como la iniciativa lo dice, como el dictamen lo establece, a una
independencia de las universidades respecto de los órganos del Poder del Estado, respecto del
gobierno; establece la facultad para autodeterminar su vida, para decidir sus planes de
estudio, designar a sus autoridades, administrar su presupuesto; pero no la separación entre
las universidades y el Estado, del tipo de la separación de la iglesia respecto del Estado. ...
Debe quedar claramente establecido que las relaciones de autonomía que se proponen en la
enmienda dictaminada por las Comisiones de Puntos Constitucionales y de Educación
Pública, se limitan al texto concreto de la ley. Como una demostración de que a la autonomía
que el Estado concede a las universidades respecto del gobierno, y a la responsabilidad de
financiar sus actividades, que el Estado asume hacia las universidades e institutos autónomos
de educación superior, obliga a éstas, deben responder a la sociedad y al Estado con actividad
en el cumplimiento de sus funciones, y también desde el punto de vista económico; no es
posible que desde el punto de vista económico podamos aceptar que las universidades reciban
subsidios, a veces muy elevados, y no tengan que rendir cuentas ante nadie. Si la Cámara de
Diputados puede intervenir para indagar la marcha económica de las instituciones públicas; si
el Ejecutivo mismo envía la cuenta pública para su examen por la Cámara de Diputados, es
claro que las universidades e institutos superiores públicos autónomos tienen el deber de
rendir cuentas ante la correspondiente Cámara de Diputados, acerca del uso adecuado de los
fondos que el poder público y el Estado les proporcionan para cumplir con sus funciones."
El senador Guillermo Morfín García señaló:
"... Es menester, entonces, como señala el dictamen sometido a vuestra soberanía, que la
universidad informe y justifique ampliamente el subsidio que recibe, ya que en esa forma se
mantendrá firme el principio de rendir cuentas al pueblo que las hace posible. El uso racional
y escrupuloso de los recursos asignados a las universidades ayudará a que no se rezaguen en
ningún momento frente a otras instituciones privadas de educación superior, que por sus
características, han podido en alguna medida, aventajarla en no pocos campos, alterando la
vía de nuestro desarrollo económico y social."
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
Por último, el senador Jorge Gabriel García Rojas manifestó:
"... En la relación entre universidad y pueblo éste no es quien recibe, sino fundamentalmente
el que da. De aquí nace la obligación que deben tener las universidades para destinar sus
presupuestos a los fines estrictamente académicos que se les encomienda, y para rendir
cuentas ante la sociedad como lo sostiene el dictamen y es pertinente aclararlo, porque el
Estado Federal y los Estados miembros de la Federación, cuando otorgan subsidios a las
universidades, lo hacen en nombre del pueblo y el pueblo siempre mantendrá el derecho de
ser informado sobre el destino de esos presupuestos."
Del relatado proceso legislativo surgió el texto actual de la fracción VII del artículo 3o. de la
Constitución General de la República. Este último numeral dispone:
"Artículo 3o. ...
"La educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente todas las facultades
del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria y la conciencia de la
solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia.
"I. Garantizada por el artículo 24 la libertad de creencias, dicha educación será laica y, por
tanto, se mantendrá por completo ajena a cualquier doctrina religiosa;
"II. El criterio que orientará a esa educación se basará en los resultados del progreso
científico, luchará contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los
prejuicios.
"Además:
"a) Será democrático, considerando a la democracia no solamente como una estructura
jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante
mejoramiento económico, social y cultural del pueblo;
"b) Será nacional, en cuanto -sin hostilidades ni exclusivismos- atenderá a la comprensión de
nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra
independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la
continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura, y
"c) Contribuirá a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos que aporte a fin de
robustecer en el educando, junto con el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad
de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, cuanto por el cuidado que
ponga en sustentar los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres,
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos.
"...
"VII. Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley
otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas;
realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios
de este artículo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y
discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso,
promoción y permanencia de su personal académico; y administrarán su patrimonio. Las
relaciones laborales, tanto del personal académico como del administrativo, se normarán por
el apartado A del artículo 123 de esta Constitución, en los términos y con las modalidades
que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las características propias de un trabajo
especial, de manera que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y
los fines de las instituciones a que esta fracción se refiere."
Ante lo dispuesto en este numeral, es necesario precisar cuál es el origen, el límite y las
finalidades que constitucionalmente corresponden a las atribuciones de autogobierno que
derivan de la autonomía universitaria regulada en el precepto constitucional antes transcrito.
Por principio, cabe señalar que la autonomía universitaria tiene rasgos propios y específicos,
diferentes de los que corresponden a la autonomía que conforme a la Constitución General de
la República se otorga a diversos órganos del Estado, como son los Tribunales Agrarios, el
Banco de México, el Instituto Federal Electoral, la entidad de Fiscalización Superior de la
Federación, la Comisión Nacional de Derechos Humanos y los Tribunales Contencioso
Administrativos regulados, respectivamente, en los artículos 27, fracción XIX, párrafo
segundo; 28, párrafo sexto; 41, fracción III; 73, fracción XXIX-H; 79, párrafo primero; 102,
apartado B, párrafo cuarto; 116, fracción V; y, 122, apartado C, base quinta, todos de la
propia Norma Fundamental.
En cuanto al origen de la autonomía universitaria, el mencionado artículo 3o., fracción VIII,
constitucional, señala con precisión que ésta será conferida en la ley, es decir, en un acto
formal y materialmente legislativo, ya sea que provenga del Congreso de la Unión o de las
Legislaturas Locales.
Por otra parte, la autonomía de la que pueden ser legalmente dotadas las universidades
públicas confiere a éstas las atribuciones necesarias para gobernarse a sí mismas. Esta
facultad de autogobierno se encuentra acotada en el propio texto constitucional, en virtud de
que su ejercicio está condicionado a lo que se establezca en las leyes respectivas, en las que
se deben desarrollar las bases mínimas que permitan a las universidades autónomas cumplir
con las finalidades que les son encomendadas constitucionalmente, educar, investigar y
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
difundir la cultura de acuerdo con los principios que, al tenor del artículo 3o. constitucional,
rigen a la educación que imparte el Estado respetando, además, la libertad de cátedra e
investigación, de libre examen y discusión de las ideas.
En abono a lo anterior, en la propia Constitución se precisa que la referida autonomía
conlleva que las respectivas universidades públicas están facultadas para:
a) Determinar sus planes y programas;
b) Fijar los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y,
c) Administrar su patrimonio.
En tal virtud, debe estimarse que la autonomía universitaria conlleva constitucionalmente que
las universidades públicas gocen de independencia para determinar por sí solas, atendiendo a
lo dispuesto en la Constitución General de la República y en las leyes respectivas, los
términos y condiciones en que desarrollarán los servicios educativos que decidan prestar, los
requisitos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico y la forma en que
administrarán su patrimonio.
Es decir, la capacidad de decisión que se confiere a las universidades públicas está supeditada
a los principios constitucionales que rigen la actuación de cualquier órgano del Estado y, en
el ámbito de las actividades específicas para las cuales les fue conferida la autonomía, deben
sujetarse a los principios que en la propia Norma Fundamental informan a la educación
pública, de donde se sigue que la autonomía universitaria no significa inmunidad ni
extraterritorialidad en excepción del orden jurídico.
Por otro lado, debe tenerse presente que en aras de que las universidades públicas logren el
pleno desarrollo de los referidos ámbitos de la autonomía universitaria, tanto el legislador
federal como las Legislaturas Locales han habilitado a determinados órganos de tales
instituciones para que emitan disposiciones administrativas de observancia general que
regulen, en complemento con lo dispuesto en la Constitución General de la República, las
Constituciones Locales y las leyes respectivas, los términos y condiciones en que presten
servicios educativos, los requisitos de ingreso, promoción y permanencia de su personal
académico y la forma en que administrarán su patrimonio. Al respecto, resulta ilustrativo lo
dispuesto en los diversos ordenamientos que a continuación se transcriben.
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Aguascalientes (publicada en el Diario Oficial
del Gobierno Constitucional del Estado de Aguascalientes el 24 de febrero de 1974,
reformada el 7 de diciembre de 1997).
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"Artículo 11. Son facultades del Consejo Universitario:
"I. Dictar las normas que regulen la estructura y vida de la universidad, así como el
funcionamiento académico y administrativo, según las disposiciones de esta ley y sin más
limitaciones que la misma establezca. El estatuto de esta ley deberá precisar las orientaciones
contenidas en el artículo 3o. de esta ley. El Consejo Universitario interpretará, cuando sea
necesario, la legislación de la institución."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma del Estado de Baja California (publicada en el
Periódico Oficial del Órgano del Gobierno del Estado de Baja California el 28 de febrero de
1957).
"Artículo 24. Son atribuciones del Consejo Universitario:
"I. Expedir todas las normas y disposiciones generales destinadas al mejoramiento de la
organización y funcionamiento técnico, docente y administrativo de la universidad."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Baja California Sur (publicada en el Boletín
Oficial del Gobierno del Estado de Baja California Sur el 6 de octubre de 1978).
"Artículo 10. Son atribuciones del Consejo General Universitario:
"...
"IV. Expedir las normas y disposiciones generales encaminadas a la mejor organización y
funcionamiento técnico, docente y administrativo de la universidad."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Campeche (publicada en el Periódico Oficial
del Gobierno Constitucional del Estado de Campeche el 20 de junio de 1991).
"Artículo 16. Son atribuciones del Consejo Universitario:
"I. Expedir todas las normas y disposiciones de carácter general encaminadas a la mejor
organización y funcionamiento técnico, docente y administrativo de la universidad."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Agraria "Antonio Narro" del Estado de Coahuila
de Zaragoza (publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Coahuila el 4 de
abril de 1989).
"Artículo 13. Corresponde al Consejo Universitario:
"I. Expedir el estatuto, los reglamentos y normas generales para el funcionamiento de la
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
universidad.
"II. Reformar, adicionar y abrogar las disposiciones internas."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Coahuila (publicada en el Periódico Oficial del
Estado de Coahuila el 4 de enero de 1991).
"Artículo 13. Son atribuciones del Consejo Universitario:
"I. Expedir las normas relativas a la organización y funcionamiento de la universidad y sus
dependencias."
Ley Orgánica de la Universidad de Colima (publicada en el Periódico Oficial del Gobierno
Constitucional del Estado de Colima el 22 de noviembre de 1980).
"Artículo 10. El Consejo Universitario será la máxima autoridad de la universidad y tendrá
las siguientes facultades:
"I. Expedir las normas legales, reglamentos y disposiciones generales, orientadas a la mejor
organización y funcionamiento de la universidad que no estén reservadas por esta ley a otra
autoridad."
Ley Orgánica de la Universidad de Ciencias y Artes del Estado de Chiapas (publicada en el
Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Chiapas el 23 de febrero del 2000).
"Artículo 12. El Consejo Universitario tendrá las siguientes facultades:
"I. Aprobar el estatuto general de la Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas y expedir
todas las normas y disposiciones generales de carácter interno relativas a la estructura,
organización y funcionamiento técnico, académico y administrativo de la universidad.
"II. Aprobar, modificar o suprimir planes y programas de estudios, académicos y métodos de
enseñanza a propuesta del rector."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Chiapas (publicada en el Periódico Oficial del
Gobierno del Estado de Chiapas el 16 de agosto de 1989).
"Artículo 18. Corresponde al Consejo Universitario:
"...
"III. Expedir en los términos de esta ley, las disposiciones reglamentarias, relativas a su
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
aplicación, así como a la organización y funcionamiento de la universidad; las que por su
validez deberán sujetarse a los principios de esta norma fundamental.
"...
"X. Aprobar su propio reglamento."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Chihuahua (publicada en el Periódico Oficial
del Estado de Chihuahua el 30 de diciembre de 1986).
"Artículo 9o. Son atribuciones del Consejo Universitario:
"I. Expedir y reformar los reglamentos que se deriven de ésta y dictar las disposiciones que se
requieran para su mejor aplicación así como para cuidar de su exacta observancia."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez (publicada en el Periódico
Oficial del Estado Libre y Soberano de Chihuahua el 30 de diciembre de 1995).
"Artículo 12. Corresponde al Consejo Universitario:
"I. Dictar las disposiciones generales encaminadas a la buena organización y al eficaz
funcionamiento técnico, académico y administrativo de la universidad y conocer todos los
asuntos relativos."
Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México (publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 6 de enero de 1945).
"Artículo 8o. El Consejo Universitario tendrá las siguientes facultades:
"I. Expedir todas las normas y disposiciones generales encaminadas a la mejor organización y
funcionamiento técnico, docente y administrativo de la universidad."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Metropolitana (publicada en el Diario Oficial de
la Federación el lunes 17 de diciembre de 1973).
"Artículo 13. Corresponde al Colegio Académico:
"...
"II. Expedir las normas y disposiciones reglamentarias de aplicación general para la mejor
organización y funcionamiento técnico, docente y administrativo de la universidad."
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
Ley Orgánica de la Universidad de Juárez del Estado de Durango (publicada en el Periódico
Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Durango el 7 de junio de 1962).
"Artículo 24. La Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones:
"I. Aprobar y expedir su reglamento interno.
"II. Expedir todas las normas encaminadas a la mejor organización y funcionamiento técnico,
docente y administrativo de la universidad."
Ley de la Universidad de Guanajuato (publicada en el Periódico Oficial del Estado de
Guanajuato el 17 de mayo de 1994).
"Artículo 10. Corresponde al Consejo Universitario:
"I. Expedir los reglamentos y disposiciones de carácter general para normar las funciones y
actividades de la universidad."
Ley de la Universidad Autónoma de Guerrero (publicada en el Periódico Oficial del Estado
de Guerrero el 28 de agosto de 2001).
"Artículo 19. El H. Consejo Universitario tendrá las siguientes facultades:
"I. Elaborar, abrogar, derogar, reformar y adicionar el estatuto, reglamento y demás
disposiciones relativas a la estructura, organización y funcionamiento de la universidad, de
sus instancias de vinculación y apoyo a su desarrollo, así como difundirlas en el órgano
oficial."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo (publicada en el Diario
Oficial del Gobierno del Estado de Hidalgo del 1o. de mayo de 1977).
"Artículo 18. Corresponde al Consejo Universitario:
"I. Reformar y adicionar el estatuto general de la Universidad Autónoma del Estado de
Hidalgo. Dichas reformas y adiciones deberán ser aprobadas, por lo menos, por las dos
terceras partes de los miembros que integren el consejo.
"II. Formular y aprobar su reglamento interior, así como los reglamentos, normas y
disposiciones generales encaminadas a la mejor organización y funcionamiento económico,
académico, técnico y administrativo de la universidad."
Ley Orgánica de la Universidad de Guadalajara (publicada en el Periódico Oficial del Estado
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
de Jalisco el 15 de enero de 1994).
"Artículo 31. Son atribuciones del Consejo General Universitario:
"I. Aprobar el estatuto general, así como las normas y políticas generales en
materiaacadémica, administrativa y disciplinaria de la universidad."
Ley de la Universidad Autónoma del Estado de México (publicada en el Periódico Oficial del
Estado de México el 3 de marzo de 1992).
"Artículo 21. El Consejo Universitario tiene las siguientes facultades:
"I. Expedir y modificar el estatuto universitario, reglamentos y demás disposiciones
necesarias para la organización y funcionamiento de la universidad, observando el
procedimiento previsto en la reglamentación aplicable."
Ley Orgánica de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo (publicada en el
Periódico Oficial del Estado de Michoacán el 3 de febrero de 1986).
"Artículo 12. El Consejo Universitario tendrá las siguientes atribuciones:
"I. Expedir y modificar el estatuto universitario, los reglamentos y disposiciones generales,
inherentes a la organización y funcionamiento de la universidad."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma del Estado de Morelos (publicada en el Periódico
Oficial del Estado de Morelos el 22 de noviembre de 1967).
"Artículo 13. El Consejo Universitario tendrá las siguientes atribuciones:
"I. Expedir el estatuto universitario y todas las normas y disposiciones generales, para la
organización y funcionamiento docente, técnico y administrativo de la universidad."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Nayarit (publicada en el Periódico Oficial del
Estado de Nayarit el 9 de marzo de 1985).
"Artículo 22. El Consejo General Universitario tendrá las siguientes facultades y
obligaciones:
"...
"IV. Expedir las normas y disposiciones generales encaminadas a la mejor organización y
funcionamiento académico y administrativo de la universidad."
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Nuevo León (publicada en el Periódico Oficial
del Estado de Nuevo León el 7 de junio de 1971).
"Artículo 19. Son facultades del Consejo Universitario:
"...
"II. Formular el Estatuto General de la Universidad, que comprenderá la organización de la
enseñanza por facultades, escuelas, institutos, departamentos y demás dependencias que la
integran actualmente y los que se creen en el futuro. Asimismo, acordará su reglamento
interior y de gobierno, y todos los ordenamientos necesarios para el buen funcionamiento y la
realización de los fines que competen a la universidad."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Benito Juárez de Oaxaca (publicada en el
Periódico Oficial del Estado de Oaxaca el 7 de marzo de 1988).
"Artículo 36. Son atribuciones y deberes del Consejo Universitario:
"I. Dictar la normatividad jurídica interna de la universidad, sujetándose para ello a las bases
que establece esta ley."
Ley de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (publicada en el Periódico Oficial del
Estado de Puebla el 23 de abril de 1991).
"Artículo 14. El Consejo Universitario es la máxima autoridad de la institución y tiene como
facultades exclusivas las siguientes:
"I. Formular y aprobar el estatuto de la universidad.
"II. Expedir su propio reglamento y toda clase de reglamentos y disposiciones encaminados a
regular la organización y funcionamiento de la universidad."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Querétaro (publicada en el Periódico Oficial
del Estado de Querétaro el 2 de enero de 1986).
"Artículo 12. El Consejo Universitario tiene las siguientes facultades:
"I. Expedir el estatuto orgánico y las demás normas reglamentarias de esta ley."
Ley Orgánica de la Universidad de Quintana Roo (publicada en el Periódico Oficial del
Estado de Quintana Roo el 14 de septiembre de 1994).
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"Artículo 19. Son atribuciones del Consejo Universitario:
"I. Expedir y aprobar todas las normas y disposiciones generales destinadas al mejoramiento
de la organización y funcionamiento académico, técnico y administrativo de la universidad."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Sinaloa (publicada en el Periódico Oficial del
Estado de Sinaloa el 22 de diciembre de 1993).
"Artículo 26. Son facultades del H. Consejo Universitario:
"I. Formular, aprobar y modificar el estatuto general de la universidad, dictar el reglamento
interior del propio consejo y expedir todos los reglamentos, normas y disposiciones generales
en materia académica, administrativa y disciplinaria, necesarias para mejorar la organización
y funcionamiento de la universidad en su diversos aspectos; conocer y resolver los asuntos
que, de conformidad con la presente ley y sus reglamentos, le sean sometidos a su
consideración; en todos los casos la legislación universitaria no deberá contravenir a lo
preceptuado por esta ley orgánica."
Ley Orgánica de la Universidad de Occidente (publicada en el Periódico Oficial del Estado
de Sinaloa el 10 de agosto de 2001).
"Artículo 17. El Consejo Académico Universitario tendrá las siguientes atribuciones:
"...
"III. Expedir normas y disposiciones reglamentarias de aplicación general para la adecuada
regulación de las actividades universitarias.
"...
"VIII. Aprobar a propuesta del rector, y expedir los reglamentos y demás disposiciones que
deban regir la organización y funcionamiento académico y administrativo de la universidad."
Ley Orgánica de la Universidad de Sonora (publicada en el Periódico Oficial del Estado de
Sonora el 26 de noviembre de 1991).
"Artículo 21. Son atribuciones del Colegio Académico, las siguientes:
"...
"III. Expedir las normas y disposiciones reglamentarias para la mejor organización y
funcionamiento académico de la universidad, previo dictamen técnico del consejo jurídico."
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
Ley Orgánica de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco (publicada en el Periódico
Oficial del Estado de Tabasco el 19 de diciembre de 1987).
"Artículo 14. Corresponde al Consejo Universitario:
"...
"II. Expedir el estatuto general, reglamentos y demás disposiciones de aplicación general para
la mejor organización y funcionamiento técnico, docente y administrativo de la universidad."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Tlaxcala (publicada en el Periódico Oficial del
Estado de Tlaxcala el 24 de noviembre de 1976).
"Artículo 18. Además de las facultades específicas que esta ley expresamente le confiere, el
Consejo Universitario tendrá las siguientes:
"I. Formular el reglamento y el estatuto de la universidad, los cuales deberán ser aprobados
por el voto de las dos terceras partes de los miembros que integran el Consejo Universitario.
"II. Expedir todas las normas y disposiciones generales de carácter interno, encaminadas a la
mejor organización y funcionamiento técnico, docente y administrativo de la universidad, y
aprobar, en su caso, las que le propongan las demás autoridades universitarias."
Ley Orgánica de la Universidad Veracruzana (publicada en el Periódico Oficial de Veracruz
el 25 de diciembre de 1993).
"Artículo 25. Corresponde al Consejo Universitario General:
"I. Expedir el estatuto general, la reglamentación necesaria y los acuerdos específicos para la
eficiente operación de la Universidad Veracruzana."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Yucatán (publicada en el Diario Oficial del
Estado de Yucatán el 31 de agosto de 1984).
"Artículo 15. Son atribuciones y obligaciones del Consejo Universitario:
"...
"II. Expedir el estatuto general de la universidad, que comprenderá la organización de la
educación por facultades, escuelas, institutos, centros y demás dependencias que la integran
actualmente y las que se creen en el futuro, así como su reglamento interior y todos los
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
ordenamientos necesarios para el buen funcionamiento y la realización de los fines que
competen a la universidad."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma "Francisco García Salinas" del Estado de
Zacatecas (publicada en el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas el 13 de junio de 2001).
"Artículo 17. Serán atribuciones del Consejo Universitario:
"I. Elaborar, expedir y reformar el estatuto general y los reglamentos que normen la vida
universitaria."
Como se advierte de los preceptos antes transcritos, en las leyes federales y estatales
aplicables se ha establecido una cláusula habilitante a favor de las universidades públicas,
mediante la cual se les autoriza para emitir disposiciones de observancia general, debiendo
considerarse que este conjunto normativo integra el orden jurídico nacional, en tanto que es
expedido con base en una autorización del Congreso de la Unión o de las respectivas
Legislaturas Locales y, por ende, debe apegarse a lo dispuesto en la Constitución General de
la República y en las leyes respectivas.
En ese tenor, resulta equivocada la premisa de la que parte el Séptimo Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito, al considerar que las disposiciones con base en
las cuales actúan los órganos que integran a las universidades públicas no constituyen normas
legales, pues lo cierto es que emanan de un órgano del Estado que válidamente es dotado por
el legislador de la atribución suficiente para expedir disposiciones de observancia general,
que regulan tanto su integración como los diversos vínculos que entablan con otras personas
oficiales y privadas. En cuanto a la validez de la facultad para emitir dichas disposiciones así
como los términos en que se insertan en el orden jurídico nacional, resulta ilustrativa, en lo
conducente, la tesis de esta Segunda Sala que lleva por rubro, texto y datos de identificación:
"DIVISIÓN DE PODERES. LA FACULTAD CONFERIDA EN UNA LEY A UNA
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA EMITIR DISPOSICIONES DE
OBSERVANCIA GENERAL, NO CONLLEVA UNA VIOLACIÓN A ESE PRINCIPIO
CONSTITUCIONAL. De la interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en
el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que
con el establecimiento del principio de división de poderes se buscó, por un lado, dividir el
ejercicio del poder y el desarrollo de las facultades estatales entre diversos órganos o entes
que constitucionalmente se encuentran en un mismo nivel, con el fin de lograr los
contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco; y, por
otro, atribuir a los respectivos órganos, especialmente a los que encarnan el Poder Legislativo
y el Poder Judicial, la potestad necesaria para emitir, respectivamente, los actos
materialmente legislativos y jurisdiccionales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional,
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
de donde se sigue que la prohibición contenida en el referido numeral, relativa a que el Poder
Legislativo no puede depositarse en un individuo, conlleva que en ningún caso, salvo lo
previsto en los artículos 29 y 131 de la propia Norma Fundamental, un órgano del Estado
diverso al Congreso de la Unión o a las Legislaturas Locales, podrá ejercer las atribuciones
que constitucionalmente les son reservadas a éstos, es decir, la emisión de los actos
formalmente legislativos, dado que éstos por ser constitucionalmente la fuente primordial de
regulación respecto de las materias que tienen una especial trascendencia a la esfera jurídica
de los gobernados, deben aprobarse generalmente por el órgano de representación popular.
En tal virtud, si al realizarse la distribución de facultades entre los tres Poderes, el
Constituyente y el Poder Revisor de la Constitución no reservaron al Poder Legislativo la
emisión de los actos de autoridad materialmente legislativos, y al presidente de la República
le otorgaron en la propia sede constitucional la facultad para emitir disposiciones de
observancia general sujetas al principio de supremacía de la ley, con el fin de que tal potestad
pudiera ejercerse sin necesidad de que el propio Legislativo le confiriera tal atribución, debe
concluirse que no existe disposición constitucional alguna que impida al Congreso de la
Unión otorgar a las autoridades que orgánicamente se ubican en los Poderes Ejecutivo o
Judicial, la facultad necesaria para emitir disposiciones de observancia general sujetas al
principio de preferencia o primacía de la ley, derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso
h), constitucional, lo que conlleva que la regulación contenida en estas normas de rango
inferior, no puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en los actos formalmente
legislativos, los que tienen una fuerza derogatoria y activa sobre aquéllas, pues pueden
derogarlas o, por el contrario, elevarlas de rango convirtiéndolas en ley, prestándoles con ello
su propia fuerza superior." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Tomo XIV, agosto de 2001, tesis 2a. CXXXI/2001, página 230).
Ahora bien, entre las disposiciones emitidas en ejercicio de la autonomía en comento, de
manera ejemplificativa, cabe hacer mención de la regulación que al respecto ha expedido el
Consejo Universitario de la Universidad Nacional Autónoma de México. A continuación se
transcribe el título y fecha de aprobación de los principales ordenamientos que integran la
denominada legislación universitaria.
Estatuto General de la Universidad Nacional Autónoma de México (9 de marzo de 1945).
Estatuto del Personal Académico (28 de junio de 1974).
Estatuto del Personal Administrativo al Servicio de la Universidad Nacional (20 de diciembre
de 1965).
Estatuto de la Defensoría de los Derechos Universitarios (29 de mayo de 1985).
Estatuto del Sistema Universidad Abierta (25 de febrero de 1972).
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
Reglamento General de Estudios de Posgrado (14 de diciembre de 1995).
Reglamento General de Estudios Técnicos y Profesionales (15 de diciembre de 1967).
Reglamento General de Exámenes (11 de septiembre de 1986).
Reglamento General de Incorporación y Revalidación de Estudios (20 de diciembre de 1966).
Reglamento General de Inscripciones (10 de abril de 1973).
Reglamento General de los Centros de Extensión Universitaria (13 de febrero de 1970).
Reglamento General de Pagos (15 de marzo de 1999).
Reglamento General de Pagos por Trámites y Servicios Educativos (7 de junio de 1999).
Reglamento General del Servicio Social de la UNAM (26 de septiembre de 1985).
Reglamento General del Sistema Bibliotecario de la UNAM (19 de julio de 1990).
Reglamento General para la Presentación, Aprobación y Modificación de Planes de Estudio
(11 de diciembre de 1985).
Reglamento de Becas (18 de enero de 1956).
Reglamento de funcionamiento de la Comisión Especial del Consejo Universitario encargada
de la vigilancia y dictamen de las elecciones de los consejeros universitarios representantes
del personal académico y de los alumnos (8 de abril de 1991).
Reglamento de Integración y Funcionamiento del Comité de Licitaciones del Patronato
Universitario (11 de mayo de 1993).
Reglamento de la Comisión Especial de Seguridad del Consejo Universitario de la UNAM
(17 de septiembre de 1990).
Reglamento de la Defensoría de los Derechos Universitarios (30 de julio de 1986).
Reglamento de la Escuela Nacional Colegio de Ciencias y Humanidades (22 de septiembre
de 1998).
Reglamento de la Escuela Nacional Preparatoria (20 de octubre de 1972).
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
Reglamento de pagos por servicios de incorporación y revalidación de estudios (26 de
septiembre de 1985).
Reglamento de planeación (18 de noviembre de 1998).
Reglamento de seguridad y coordinación en materia de investigación para la salud en la
UNAM (9 de febrero de 1989).
Reglamento del Colegio de Directores de Bachillerato de la UNAM (29 de mayo de 1985).
Reglamento del Colegio de Directores de Facultades y Escuelas (26 de enero de 1971).
Reglamento del Estatuto del Sistema Universidad Abierta de la UNAM, relativo al ingreso, la
permanencia y los exámenes (2 de diciembre de 1997).
Reglamento del H. Consejo Universitario (28 de octubre de 1949).
Reglamento del reconocimiento al mérito universitario (30 de noviembre de 1967).
Reglamento del sistema de cátedras y estímulos especiales de la UNAM (26 de septiembre de
1985).
Reglamento del Tribunal Universitario y de la Comisión de Honor (1o. de diciembre de
1998).
Reglamento para la elección de consejeros académicos de área y del bachillerato
representantes de profesores investigadores y alumnos (18 de marzo de 1996).
Reglamento para la elección de consejeros universitarios y técnicos representantes de
profesores y alumnos (12 de septiembre de 1986).
Reglamento sobre la participación y colaboración de los egresados con la UNAM (26 de
septiembre de 1985).
Reglamento sobre los ingresos extraordinarios (11 de diciembre de 1985).
Reglamento Interno de los Consejos Académicos de Área (3 de febrero de 1994).
Reglamento Interno del Consejo Académico del Bachillerato (24 de enero de 1994).
Reglamento Interno del Consejo de Difusión Cultural (14 de noviembre de 1994).
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
Reglamento Interno del Consejo Técnico de la Investigación Científica (16 de abril de 1986).
Reglamento Interior de la Junta de Gobierno (13 de marzo de 1945).
Reglamento Interior del Patronato Universitario (10 de marzo de 1976).
Reglamento Interior del Consejo Técnico de Humanidades (16 de abril de 1986).
(Datos obtenidos de la obra "Compendio de Legislación Universitaria 1910-2001", editada en
cuatro volúmenes por la Universidad Nacional Autónoma de México en el mes de octubre de
2001).
En relación con lo dispuesto en los ordenamientos referidos a manera de ejemplo, así como
en los diversos que son emitidos por el órgano competente de cada universidad pública, debe
tomarse en cuenta que en ellos no se regula exclusivamente el funcionamiento interno de los
diversos órganos que las componen, sino que incluso se establecen derechos y obligaciones
tanto para los servidores públicos que encarnan dichos órganos, como para los gobernados
con los que entablan relaciones jurídicas de diversa índole.
Al respecto, cabe recordar que como lo establece el artículo 3o., fracción VII, de la
Constitución General de la República, las relaciones jurídicas que entablen las universidades
públicas autónomas con su personal académico y administrativo son de naturaleza laboral, y
se deben sujetar a lo establecido en el apartado A del artículo 123 de la propia Norma
Fundamental y, por ende, a lo dispuesto en la Ley Federal del Trabajo. En tal virtud, no hay
duda en cuanto a que en las referidas relaciones tales órganos del Estado no acuden
investidos de imperio, sino equiparados a un patrón, en una relación de coordinación. Así lo
ha reconocido esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis que lleva por rubro,
texto y datos de identificación:
"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NO LO SON LOS
FUNCIONARIOS DE UNA UNIVERSIDAD CUANDO EL ACTO QUE SE LES
ATRIBUYE DERIVA DE UNA RELACIÓN LABORAL. Los funcionarios de los
organismos públicos descentralizados, en su actuación, con independencia de la disposición
directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal,
pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o
ante sí situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados; esto es, ejercen
facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una
potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en
verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad, por ello,
el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para
efectos del juicio de garantías, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del
interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras
autoridades. Así, las universidades, como organismos descentralizados, son entes públicos
que forman parte de la administración pública y por ende del Estado, y si bien presentan una
autonomía especial, que implica autonormación y autogobierno,tal circunstancia tiende a la
necesidad de lograr mayor eficacia en la prestación del servicio que les está atribuido y que
se fundamenta en la libertad de enseñanza, pero no implica de manera alguna su disgregación
de la estructura estatal, ya que se ejerce en un marco de principios y reglas predeterminadas
por el propio Estado, y restringida a sus fines, por lo que no se constituye como un obstáculo
que impida el ejercicio de las potestades constitucionales y legales de éste para asegurar el
regular y eficaz funcionamiento del servicio de enseñanza. Por ello, para analizar si los
funcionarios de dichos entes, con fundamento en una ley de origen público ejercen o no un
poder jurídico que afecte por sí o ante sí y de manera unilateral la esfera jurídica de los
particulares, con independencia de que puedan o no hacer uso de la fuerza pública, debe
atenderse al caso concreto. En el que se examina, ha de considerarse que la universidad
señalada por el quejoso como responsable, al negar el otorgamiento y disfrute del año
sabático a uno de sus empleados académicos, actuó con el carácter de patrón en el ámbito del
derecho laboral que rige las relaciones de esa institución con su personal académico, dentro
del marco constitucional previsto en la fracción VII del artículo 3o. de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, y por ello en este caso no resulta ser autoridad
para efectos del juicio de amparo, lo que desde luego no implica que en otros supuestos,
atendiendo a la naturaleza de los actos emitidos, sí pueda tener tal carácter." (Novena Época,
Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero de 1997, tesis P.
XXVIII/97, página 119).
De diferente naturaleza a las relaciones que se entablan entre las universidades públicas y los
trabajadores, son las que se establecen entre esos órganos del Estado y los gobernados que
reciben los respectivos servicios educativos, generalmente denominados por la normatividad
aplicable como alumnos.
El vínculo jurídico que se entabla entre las universidades públicas y sus alumnos surge
cuando éstos cumplen con los requisitos previstos en las respectivas disposiciones de
observancia general, ya sea en las emitidas por el Congreso de la Unión o por la
correspondiente Legislatura Local, o bien, en las expedidas por el órgano universitario al cual
la ley habilita para emitir actos de esa naturaleza. Al efecto, resultan ilustrativas las siguientes
normas:
Estatuto de la Universidad Nacional Autónoma de México aprobado en la sesión del 9 de
marzo de 1945 por el Consejo Constituyente Universitario (incluye las reformas aprobadas
por el Consejo Universitario en sus sesiones del 28 de noviembre de 1969 y 27 de febrero de
1973).
-74-
CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"Título quinto
"De los alumnos
"Artículo 87. Con los reglamentos especiales se determinarán los requisitos y condiciones
para que los alumnos se inscriban y permanezcan en la universidad, así como sus deberes y
derechos, de acuerdo con las siguientes bases:
"I. En el momento de la inscripción firmaran la protesta universitaria, por la cual se
comprometen a hacer en todo tiempo honor a la institución, a cumplir sus compromisos
académicos y administrativos, a respetar los reglamentos generales sin pretender excepción
alguna y a mantener la disciplina;
"II. Ningún alumno podrá ser inscrito más de dos veces en una asignatura. El Reglamento
General de Exámenes establecerá la forma de acreditar la materia de que se trate, cuando
exceda ese limite;
"III. El Reglamento General de Inscripciones determinará los límites máximos de tiempo en
que un alumno podrá terminar los ciclos correspondientes al bachillerato y las carreras
profesionales. Tales lapsos se fijarán señalando un margen adicional a la duración normal que
establezcan los planes de estudio respectivos;
"IV. Las personas que no concluyan sus estudios en los lapsos señalados por el reglamento
general de inscripciones, podrán acreditar las materias que les falten en la forma que
establezca el Reglamento General de Exámenes, aunque ya no serán inscritos como alumnos
de la universidad;
"V. Los alumnos podrán expresar libremente, dentro de la universidad, sus opiniones sobre
todos los asuntos que a la institución concierne sin más limitaciones que el no perturbar las
labores universitarias y ajustarse a los términos del decoro y del respeto debidos a la
universidad y a sus miembros. Para toda reunión dentro de los planteles de la universidad
deberán llenarse los requisitos que señale el reglamento relativo;
"VI. Los alumnos podrán organizar libremente las sociedades que estimen convenientes y las
autoridades mantendrán con todas ellas las relaciones de cooperación para fines culturales,
deportivos, sociales y de asistencia mutua que se propongan los organizadores, en los
términos que fije el reglamento; pero no aceptarán la representación de los alumnos en el
arreglo de asuntos académicos o administrativos, los que, invariablemente, deberán gestionar
los interesados;
"VII. Las observaciones de carácter técnico deberán presentarlas los alumnos por conducto
de sus representantes en el Consejo Universitario y en los consejos técnicos."
-75-
CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
Reglamento General de Inscripciones de la Universidad Nacional Autónoma de México,
aprobado en la sesión del 10 de abril de 1973 por el Consejo Universitario (incluye las
reformas aprobadas por el Consejo Universitario en su sesión del 1o. de julio de 1997).
"Artículo 1o. La Universidad Nacional Autónoma de México selecciona a sus estudiantes
tomando en cuenta el grado de capacitación académica y las condiciones de salud de los
mismos."
"Artículo 2o. Para ingresar a la universidad es indispensable:
"a) Solicitar la inscripción de acuerdo con los instructivos que se establezcan;
"b) Haber obtenido en el ciclo de estudios inmediato anterior un promedio mínimo de siete o
su equivalente;
"c) Ser aceptado mediante concurso de selección, que comprenderá una prueba escrita y que
deberá realizarse dentro de los periodos que al efecto se señalen."
"Artículo 12. Los aspirantes a ingresar a la UNAM que sean admitidos adquirirán la
condición de alumnos con todos los derechos y obligaciones que establecen las leyes,
reglamentos y disposiciones de la universidad."
Estatuto General de la Universidad Autónoma de Nuevo León, aprobado en la sesión del 8 de
septiembre de 2000 por el Consejo Universitario.
"Capítulo II
"De los alumnos
"Artículo 133. Se considera alumno universitario aquel que está debidamente inscrito en el
departamento escolar y de archivo y se encuentra cursando algún programa académico de
nivel medio superior o superior en alguna de las dependencias de la Universidad Autónoma
de Nuevo León."
"Artículo 140. Los alumnos de la universidad tendrán los siguientes derechos:
"I. Recibir los servicios educativos, asesorías y recursos didácticos necesarios para su
formación personal y profesional.
"II. Obtener en tiempo y forma su credencial y los documentos que acrediten oficialmente los
estudios cursados.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"III. Solicitar la revisión de los exámenes sustentados por escrito, en los términos de las
disposiciones reglamentarias aplicables.
"IV. Inconformarse con las resoluciones dictadas por las autoridades y funcionarios
universitarios.
"V. Gozar de la garantía de audiencia en los asuntos que afecten sus intereses.
"VI. Ejercer el derecho de voto en los procesos de elección de director, u ocupar los cargos
de representación del sector estudiantil en la dependencia y ante los órganos de gobierno
universitarios, de conformidad con los requisitos y procedimientos establecidos en el presente
estatuto y en el reglamento interno respectivo.
"VII. Expresar respetuosamente y por escrito sus opiniones respecto de los planes de
programas de su dependencia y de la universidad en general.
"VIII. Tener acceso a las diferentes instalaciones de la universidad, de conformidad con los
reglamentos respectivos.
"IX. Recibir información y orientación sobre la organización y funcionamiento de la
universidad.
"X. Los demás que establezca la legislación universitaria."
"Artículo 141. Son obligaciones de los alumnos:
"I. Firmar y otorgar la protesta universitaria al ingresar, reingresar o reinscribirse en la
institución, con el compromiso de cumplir y respetar las disposiciones contenidas en la ley
orgánica, en el presente estatuto y en las demás disposiciones de la legislación vigente.
"II. Respetar y honrar a la universidad, dentro y fuera de sus instalaciones.
"III. Asistir con puntualidad y regularidad a los cursos y actividades en los que se encuentre
inscrito.
"IV. Atender y desarrollar las actividades de aprendizaje y formación contenidas en los
planes y programas que curse.
"V. Someterse a las evaluaciones y demás formas de medición del aprendizaje establecidas
en los planes y programas de estudio y en las disposiciones reglamentarias de la universidad.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"VI. Prestar el servicio social obligatorio y participar en otros programas similares en forma
voluntaria, en beneficio de su formación y de la sociedad, en la forma y los términos
establecidos en las disposiciones legales y reglamentarias respectivas.
"VII. Guardar el debido respeto a las autoridades y a los funcionarios de la universidad, a los
miembros del personal académico, a los alumnos y demás integrantes de la comunidad
universitaria.
"VIII. Acatar las determinaciones de la universidad emitidas por sus autoridades y
funcionarios competentes, de conformidad con las disposiciones de la legislación
universitaria.
"IX. Realizar personalmente los trámites académicos y administrativos que correspondan a su
condición, salvo en casos plenamente justificados.
"X. Cubrir las cuotas y demás aportaciones que fijen las autoridades competentes.
"XI. Cuidar el patrimonio universitario y, en su caso, resarcir los daños y perjuicios que se
hayan causado al mismo, cuando así lo determine la autoridad competente.
"XII. Abstenerse de llevar a cabo acciones de proselitismo a favor de algún grupo político,
religioso o sectario dentro de las instalaciones de la universidad, o servirse de cualquier bien
que sea propiedad de ésta, o utilizar el nombre de la institución con tal propósito.
"XIII. Observar y cumplir las disposiciones que sobre conducta y disciplina establece la
legislación vigente.
"XIV. Mantener un comportamiento social congruente con su calidad de universitario.
"XV. Las demás previstas en la legislación universitaria."
Estatuto orgánico de la Universidad Autónoma de San Luis Potosí aprobado en la sesión
extraordinaria del 8 de diciembre de 1983 por el Consejo Universitario.
"Capítulo VI
"De los alumnos
"Artículo 93. Son alumnos de la universidad quienes se inscriban y cumplan con sus
actividades de validez académica.
"Los cursos sin escolaridad formal o de extensión, no otorgan el carácter de alumno."
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"Artículo 94. La universidad concederá inscripción como alumnos a quienes cumplieran
todos los requisitos establecidos por las disposiciones académicas y administrativas. Los
estudios cursados en las facultades, escuelas o unidades académicas multidisciplinarias de la
universidad, darán preferencia para obtener inscripción en los ciclos o niveles según
establezca el reglamento de inscripciones."
"Artículo 95. Son derechos de los alumnos:
"I. Ostentar la calidad de alumnos universitarios.
"II. La libertad de expresión, de reunión y de asociación.
"III. Elegir a sus representantes y en su caso, ejercer dichos cargos.
"IV. Ejercer el derecho de petición en forma escrita y respetuosa ante el Consejo Directivo y
demás órganos de gobierno.
"V. La revisión de los resultados de sus exámenes conforme establezca el reglamento
respectivo.
"En los exámenes a título de suficiencia, los consejos técnicos consultivos podrán sustituir a
los maestros de la asignatura, cuando existieran las causas justificadas que precise el mismo
Reglamento de Exámenes.
"VI. Elegir libremente la forma de titulación de entre las que existan en el reglamento de cada
facultad, escuela o unidad académica multidisciplinaria, de conformidad con los requisitos y
procedimientos establecidos. Asimismo, podrán ejercer el derecho de pasantía hasta en tres
materias, en los términos que establezcan los acuerdo del Consejo Directivo.
"VII. Los alumnos contarán gratuitamente con los servicios asistenciales que ofrece el Centro
de Salud Universitario.
"VIII. Los demás que les otorgue este estatuto, los reglamentos y los acuerdos del Consejo
Directivo."
Como se advierte, una vez que un gobernado cumple con los respectivos requisitos legales
adquiere la condición de alumno, con lo que se incorpora en su esfera jurídica un conjunto de
derechos y obligaciones que lo ubican en una específica situación jurídica.
Ahora bien, en relación con esa específica situación jurídica son múltiples y de diversa
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
naturaleza los actos que pueden desarrollar los órganos competentes de las universidades
públicas, por lo que para determinar si el juicio de amparo procede en su contra, es necesario
analizar en el caso concreto tanto el origen de la modificación que sufra la referida situación
jurídica, como la naturaleza de esa precisa transformación jurídica.
En ese orden, el acto mediante el cual el órgano competente de una universidad pública
expulsa o materialmente por tiempo indefinido impide a un gobernado continuar disfrutando
del cúmulo de derechos que le asistían al ubicarse en la situación jurídica de alumno, se
traduce en el ejercicio de una auténtica potestad administrativa, expresión de una relación de
supra a subordinación, que tiene su origen en la ley y que, además, implica el dictado de un
acto unilateral que extingue ante sí la situación jurídica del gobernado que había incorporado
en su patrimonio los derechos y obligaciones correspondientes a un alumno universitario, sin
necesidad de acudir ante la potestad jurisdiccional común para que válidamente surta efectos
en el mundo jurídico tal determinación.
En efecto, las resoluciones mediante las cuales una universidad pública desincorpora de la
esfera jurídica de un gobernado los diversos derechos que le correspondían al adquirir la
categoría de alumno universitario, se sustentan en la atribución que legalmente permite a
dicho órgano del Estado imponer tal sanción, directamente y de manera unilateral,
extinguiendo ante sí la situación jurídica derivada del carácter de alumno, sin necesidad de
que las partes involucradas, el órgano universitario decisor y el gobernado, requieran acudir a
los tribunales ordinarios para que coactivamente surtan efectos las consecuencias jurídicas
impuestas por aquél sin el consenso de éste. En relación con el sustento legal de esta
atribución decisoria, destaca lo previsto en las siguientes normas jurídicas:
Estatuto de la Universidad Nacional Autónoma de México (aprobado por el Consejo
Constituyente Universitario en su sesión del 9 de marzo de 1945).
"Artículo 87. Las sanciones que podrán imponerse, en los casos que no tengan expresamente
señalada una pena, serán las siguientes:
"...
"II. A los alumnos:
"a) Amonestación;
"b) Negación de créditos o cancelación de los concedidos respecto al pago de cuotas;
"c) Suspensión o separación de cargos o empleos que desempeñen;
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"d) Suspensión hasta por un año en sus derechos escolares; o
"e) Expulsión definitiva de la facultad o escuela."
Estatuto General de la Universidad Autónoma de Nuevo León, aprobado en la sesión del 8 de
septiembre de 2000 por el Consejo Universitario.
"Artículo 155. Las sanciones que podrán imponerse en los casos señalados expresamente en
el presente estatuto o en los demás reglamentos universitarios, previa garantía de audiencia
que se conceda al interesado o afectado, son las siguientes:
"...
"III. A los alumnos:
"a) Amonestación verbal o por escrito, por parte del director o de la junta directiva.
"b) Pérdida del derecho para sustentar los exámenes en los que se hubiere inscrito, de acuerdo
con las normas establecidas.
"c) Suspensión académica mayor a 15 días y hasta por un año dictada por el Consejo
Universitario.
"d) Sanciones económicas por incumplimiento de las normas específicas establecidas en los
reglamentos que entrañen un daño al patrimonio universitario.
"e) Nulificación de los estudios cursados fraudulentamente y pérdida del derecho para
obtener la certificación de los mismos.
"f) Expulsión de la universidad, acordada por el Consejo Universitario. ..."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Campeche (publicada en el Diario Oficial del
Gobierno Constitucional del Estado de Campeche el 20 de junio de 1991).
"Artículo 107. Las sanciones que podrán imponerse en los casos que no la tengan
expresamente señalada serán las siguientes:
"...
"II. A los alumnos:
"a) Amonestación en privado.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"b) Suspensión hasta por un año en sus derechos escolares, y
"c) Expulsión definitiva de la universidad.
"La autoridad que tenga facultad para imponer una sanción, otorgará siempre al acusado el
derecho de ser oído en su defensa."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Chiapas (publicada en el Periódico Oficial del
Gobierno del Estado de Chiapas el 16 de agosto de 1989).
"Artículo 59. A los alumnos que alteren el orden o la disciplina en las escuelas de la
universidad o en sus instalaciones, de acuerdo con el reglamento correspondiente, se les
aplicarán la siguientes medidas disciplinarias:
"I. Si la falta cometida altera el orden o la disciplina en una sola escuela de la universidad,
según su gravedad, el alumno podrá ser amonestado o suspendido por un ciclo escolar, previa
investigación realizada por el consejo técnico de la escuela, a los reincidentes se les aplicarán
las sanciones de la fracción siguiente; y
"II. Si la falta cometida altera el orden o la disciplina en dos o más escuelas de la universidad,
según su gravedad, el alumno será suspendido por un ciclo escolar o expulsado
definitivamente, previa investigación realizada por el consejo técnico de la escuela en que
estudie o de la secretaría académica según el caso."
"Artículo 61. Las expulsiones serán aplicadas por el secretario académico de la universidad."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Chihuahua (publicada en el Periódico Oficial
del Estado de Chihuahua el 30 de diciembre de 1986).
"Artículo 77. El universitario que incurra en responsabilidad será sancionado con:
"I. Amonestación;
"II. Suspensión;
"III. Destitución; y
"IV. Expulsión."
"Artículo 78. La sanción será impuesta por la autoridad universitaria competente mediante un
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
procedimiento en que se respete la garantía de audiencia y de acuerdo a lo que establezca el
reglamento respectivo."
Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Guerrero (publicada en el Periódico Oficial del
Estado de Guerrero el 28 de agosto de 2001).
"Artículo 71. Las sanciones aplicables a quienes incurran en responsabilidad serán:
"I. Apercibimiento;
"II. Amonestación;
"III. Suspensión temporal;
"IV. Destitución;
"V. Inhabilitación en el cargo;
"VI. Expulsión de la institución; y
"VII. En su caso, interposición de denuncia o querella ante las autoridades competentes. ..."
Ley Orgánica de la Universidad de Guadalajara (publicada en el Periódico Oficial del Estado
de Jalisco el 15 de enero de 1994).
"Artículo 89. Las sanciones aplicables con motivo de la comisión de las infracciones
establecidas en la normatividad universitaria, son las siguientes:
"I. Amonestación;
"II. Apercibimiento;
"III. Suspensión hasta por un año, según el caso;
"IV. Expulsión definitiva;
"V. Separación definitiva del cargo, e
"VI. Inhabilitación para desempeñar otro tipo de empleo en la universidad.
"Las sanciones que se impongan al personal al servicio de la universidad que consistan en
suspensión en susderechos laborales, en ningún caso y por ningún motivo podrán exceder del
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
término de ocho días naturales. Si la conducta a sancionar exige mayor severidad se
procederá a rescindir la relación laboral y en su caso, la inhabilitación para desempeñar otro
empleo en la universidad.
"Las sanciones administrativas previstas en este artículo, se aplicarán en forma independiente
de la responsabilidad penal en que pueda incurrir el infractor."
Ley Orgánica de la Universidad de Nayarit (publicada en el Periódico Oficial del Estado de
Nayarit el 20 de agosto de 1969).
"Artículo 81. A los responsables de infracciones a esta ley y su reglamento se les impondrán
las siguientes sanciones:
"a) Amonestación;
"b) Suspensión temporal;
"c) Apercibimiento;
"d) Expulsión; y,
"e) Destitución."
"Artículo 82. Las sanciones señaladas en el artículo anterior, se aplicarán al responsable por
el órgano expresamente facultado para ello y tomando en consideración la gravedad de la
falta, circunstancias de ejecución y demás elementos que pudieran servir para normar el
criterio del propio órgano del conocimiento."
"Artículo 87. El Consejo General Universitario conocerá, además en segunda instancia, de
los fallos que dicten en la materia del presente capítulo los consejos de facultad y de escuela
y la comisión de responsabilidades, cuando dichas resoluciones sean recurridas
oportunamente, de acuerdo con las disposiciones reglamentarias respectivas."
Ley Orgánica de la Universidad de Sonora (publicada en el Periódico Oficial del Estado de
Sonora el 26 de noviembre de 1991).
"Artículo 66. Las sanciones aplicables a los alumnos serán las siguientes:
"a) Amonestación.
"b) La suspensión hasta por un año de sus derechos escolares.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
"c) Expulsión definitiva de la universidad.
"Cuando la conducta del infractor haya ocasionado daños patrimoniales, además de la
sanción que se le aplique deberá reparar el daño cometido.
"La autoridad competente de acuerdo con la gravedad de la falta y los antecedentes del
alumno determinará la sanción aplicable, entre las que enumera el presente artículo."
Ley Orgánica de la Universidad Veracruzana (publicada en el Periódico Oficial del Estado de
Veracruz el 25 de diciembre de 1993).
"Artículo 111. Las sanciones que podrán imponerse, de acuerdo con los estatutos y
reglamentos respectivos, serán las siguientes:
"...
"III. A los alumnos:
"a) Amonestación;
"b) Suspensión temporal hasta por seis meses en sus derechos escolares;
"c) Expulsión de la entidad académica a la que estén adscritos;
"d) Expulsión definitiva de la Universidad Veracruzana. …"
Por ende, es indudable que la atribución que permite a las universidades públicas extinguir la
situación jurídica en la que se ubican los gobernados al obtener la categoría de alumnos
universitarios constituye una potestad que tiene su origen en la ley, ya sea porque el
respectivo congreso la confiere en un acto de esta naturaleza o porque la correspondiente
universidad pública, con base en la respectiva cláusula legal habilitante, dota a alguno de sus
órganos de esa facultad, distinción que resulta irrelevante para efectos de la procedencia del
juicio de garantías, pues con independencia de ella, lo cierto es que tal atribución se
encuentra contenida en una disposición de observancia general que integra el orden jurídico
nacional.
Por otra parte, la unilateralidad de las determinaciones de las universidades públicas mediante
las cuales expulsan a sus alumnos o producen efectos análogos en su esfera jurídica, se
constata en la medida en que la extinción de la respectiva situación jurídica y la consecuente
desincorporación de los derechos que asisten a un alumno universitario, depende únicamente
de la voluntad de esos órganos del Estado, siendo irrelevante el consenso del afectado;
incluso, para que surta efectos en el mundo jurídico la determinación en comento no se
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
requiere acudir a los tribunales ordinarios, pues sus consecuencias jurídicas se concretarán
con la emisión de la misma.
En abono a lo anterior, cabe señalar que no obsta a la conclusión adoptada la circunstancia de
que la unilateral determinación sobre la expulsión de un alumno universitario pueda ser
impugnada ante un órgano de la propia universidad pública, pues con independencia de la
denominación que se dé a dicho órgano, en algunos casos tribunal universitario, lo cierto es
que pertenece al propio organismo paraestatal y que en todo caso ejerce funciones de revisor
en la propia sede administrativa, con el fin de verificar la legalidad del acto impugnado; de
ahí que, por la propia naturaleza de las funciones de este órgano interno, para que surta
efectos jurídicos la respectiva expulsión, no es necesario que el órgano decisor acuda ante el
revisor en sede universitaria, pues en esa hipótesis la atribución de éste no corresponde a la
de un órgano del Estado que resuelve conflictos derivados de una relación de coordinación,
sino, precisamente, de supra a subordinación.
Es decir, aun cuando exista un órgano universitario que esté facultado para revisar a instancia
del afectado la determinación adoptada unilateralmente, debe tomarse en cuenta que la
resolución definitiva también provendrá de la propia universidad pública, con independencia
del consenso del gobernado, siendo la propia universidad la que finalmente extinga ante sí los
derechos derivados de la situación jurídica en que se ubica un alumno universitario.
En ese orden de ideas, debe concluirse que los actos mediante los cuales las universidades
públicas expulsan a sus alumnos o desincorporan de la esfera jurídica de éstos los derechos
que les corresponden, constituyen actos de autoridad para efectos de la procedencia del juicio
de amparo, en tanto que son emitidos por un órgano del Estado, con base en una atribución
legal que coloca a dichas instituciones, respecto de sus alumnos, en una relación de supra a
subordinación, en tanto que les permite unilateralmente extinguir la situación jurídica
derivada del carácter de alumno universitario, sin necesidad de acudir a un tribunal para que
surtan efectos las consecuencias jurídicas de tal determinación.
En consecuencia, el criterio que debe prevalecer se plasma en la siguiente tesis
jurisprudencial, atento lo dispuesto en los artículos 192, párrafo tercero y 197-A de la Ley de
Amparo:
UNIVERSIDADES PÚBLICAS AUTÓNOMAS. LA DETERMINACIÓN MEDIANTE LA
CUAL DESINCORPORAN DE LA ESFERA JURÍDICA DE UN GOBERNADO LOS
DERECHOS QUE LE ASISTÍAN AL UBICARSE EN LA SITUACIÓN JURÍDICA DE
ALUMNO, CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD IMPUGNABLE A TRAVÉS
DEL JUICIO DE AMPARO.-Las universidades públicas autónomas son organismos
descentralizados que forman parte de la administración pública y, por ende, integran la
entidad política a la que pertenecen, esto es, la Federación o la correspondiente entidad
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 12/2000.
federativa; además, se encuentran dotadas legalmente de autonomía, en términos del artículo
3o., fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que
gozan de independencia para determinar por sí solas, supeditadas a los principios
constitucionales que rigen la actuación de cualquier órgano del Estado, los términos y
condiciones en que desarrollarán los servicios educativos que presten, los requisitos de
ingreso, promoción y permanencia de su personal académico y la forma en que administrarán
su patrimonio, destacando que en la ley en la que se les otorga la referida autonomía, con el
fin de que puedan ejercerla plenamente, se les habilita para emitir disposiciones
administrativas de observancia general. En ese tenor, una vez que un gobernado cumple con
los requisitos que le permiten adquirir la categoría de alumno previstos en las respectivas
disposiciones legislativas y administrativas, incorpora en su esfera jurídica un conjunto
específico de derechos y obligaciones, por lo que la determinación mediante la cual una
universidad pública autónoma lo expulsa, o por tiempo indefinido le impide continuar
disfrutando de dicha situación jurídica, constituye un acto de autoridad impugnable a través
del juicio de amparo, ya que se traduce en el ejercicio de una potestad administrativa,
expresión de una relación de supra a subordinación, que tiene su origen en una disposición
integrada al orden jurídico nacional y que implica un acto unilateral, lo cual hace innecesario
acudir a los tribunales ordinarios para que surtan efectos las consecuencias jurídicas
impuestas por el órgano decisor sin el consenso del afectado.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.-Sí existe contradicción de tesis entre las sustentadas por el Séptimo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el entonces Quinto Tribunal
Colegiado del Cuarto Circuito, actualmente Segundo en Materias Penal y Civil del propio
Circuito.
SEGUNDO.-Debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio que en esta
resolución se sustenta.
Notifíquese; remítase de inmediato al Semanario Judicial de la Federación la tesis de
jurisprudencia que se sustenta y hágase del conocimiento de los Tribunales Colegiados de
Circuito, para los efectos establecidos en el artículo 195 de la Ley de Amparo, y envíese
copia de esta ejecutoria a los Tribunales Colegiados contendientes; en su oportunidad,
archívese el expediente como asunto concluido.
Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por
unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: Juan Díaz Romero, Mariano Azuela
Güitrón, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y presidente José
Vicente Aguinaco Alemán. Fue ponente el cuarto de los Ministros antes mencionados.
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