Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos Introducción La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable puso en marcha en el mes de enero de 2009 el Observatorio Nacional para la Gestión de Residuos Sólidos Urbanos. El mismo fue creado en el marco de la Estrategia Nacional de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (ENGIRSU) y aspira constituirse en un centro de referencia del ámbito gubernamental sobre Residuos Sólidos Urbanos. El Observatorio Nacional compila, sistematiza y clasifica información; elabora informes, estudios e investigaciones; desarrolla y coordina actividades de capacitación, entre otras tareas. informales y sus formas organizativas, las relaciones sociales y económicas existentes en los basurales, entre otros temas. El conjunto de artículos que aquí se presentan son la versión escrita de las exposiciones realizadas por los expertos a lo largo del ciclo. De este modo, la SAyDS no sólo brinda la posibilidad de acceder a este valioso material a especialistas y público en general, sino que además intenta contribuir a llenar un vacío en relación a la divulgación de los temas tratados1. El sitio web www.ambiente.gob.ar/ observatoriorsu es el instrumento central para la difusión, socialización y extensión de la información contenida en el Observatorio y el espacio desde donde se busca poder establecer vínculos para contribuir al trabajo en red entre sectores gubernamentales, académicos, empresariales y de la sociedad civil, con el objeto de articular diferentes aspectos y alternativas de solución a la problemática de los Residuos Sólidos Urbanos. Durante el año 2009, entre las actividades realizadas por el Observatorio, se desarrolló un ciclo de conferencias sobre diversos temas relacionados con los RSU, en coordinación con el Departamento de Capacitación Específica de la SAyDS. Este ciclo de conferencias, profundizó el conocimiento sobre la historia y la situación actual de la gestión de los residuos en el país y en particular en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA); abordó aspectos que caracterizan el manejo de los RSU en otros países (Japón y Francia) y analizó la evolución de la composición de los RSU, las campañas de comunicación de programas de recolección selectiva, el rol de los recolectores 1 Las opiniones de los distintos autores no reflejan necesariamente el posicionamiento de la SAyDS repecto de los temas tratados. 2 El camino informal de la basura. Conflictos y acción colectiva en un basural Por Cinthia Shammah* Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos 1. Introducción Con este trabajo, se pretende contribuir al debate sobre la gestión informal de los residuos, a comprender las luchas y conflictos que se desarrollan en torno a los residuos. Es por ello que nos focalizaremos en estudiar el funcionamiento de un basural, quienes son los actores que intervienen y sus prácticas y cuáles son las políticas públicas que se implementan. El basural estudiado se encuentra en el Área Metropolitana de Buenos Aires1. Esta flanqueado por dos barrios2: el barrio Ceballos y el barrio Agua de Piedra. Cada uno de estos barrios ha sostenido diferentes lógicas de actuación frente al basural. Se pueden describir, a grandes rasgos, dos tipos de actores de acuerdo a su estrategia de actuación frente al basural: los que mantienen activo al basural y los que apuntan a su disminución y erradicación. Estos posicionamientos diferenciados establecen una tensión que se plasma en las políticas públicas ligadas a la cuestión de los basurales a cielo abierto. El basural ha funcionado en estos barrios como elemento estructurador de la vida barrial 1 Los municipios de la región AMBA están obligados a disponer sus residuos en los rellenos sanitarios del CEAMSE, por lo tanto todos los basurales existentes están en contravención con la ley. Los basurales que se trabajan en este estudio son simples depósitos de residuos a cielo abierto, sin control sanitario ni ambiental, carecen de técnicas de relleno sanitario y producen alta contaminación. En el circuito que transita el residuo, son el espacio de disposición final; en el Área Metropolitana son el desvío ya que legalmente deben ser depositados en rellenos sanitarios del CEAMSE. 2 Los nombres de los barrios y sus habitantes que se presentan en este trabajo son ficticios como forma de preservar la identidad de los entrevistados. y de la acción colectiva. Actúa como espacio de identificación común y a la vez de estigma para los habitantes del territorio. Si bien es un elemento estigmatizador, para algunos la cercanía al basural es reconocida como positiva ya que facilita el acceso al recurso. Para otros, su cercanía causa perjuicio en la salud y el ambiente. Estos sitios son entendidos como recurso y nudo de conflicto en los que distintos actores lo entenderán de manera diferente, reflejando en sus respectivas acciones sus propios intereses y capacidades. Diversas son las razones por las cuales algunos vecinos aceptan la existencia del basural, establecen un pacto silencioso con él, aceptan los costos de tenerlo a cambio de los beneficios que su proximidad les brinda. Los mismos habitantes de los barrios, al permitir la existencia de los basurales en sus territorios, generan sus propios recursos, perjudicándose en otros aspectos. Esta acción es vista como legítima por los propios actores ya que se convierte en proveedora de recursos necesarios para la subsistencia. El supuesto central de este trabajo es que la mayoría de los basurales se mantienen activos como resultado del tipo de relación de poder que se construye entre grupos sociales y de las oportunidades políticas que posibilitan este escenario. En este trabajo, se presenta cómo se generaron cambios en el basural a partir de la acción de una organización del barrio Ceballos que transformó las relaciones de poder existentes. Para comprender esto, analizaremos cuáles fueron las particularidades de esta organización, cuestión que permitió acumular mayor poder. El basural estudiado presenta características particulares que lo constituyen en un caso de excepción, ya que a partir de la acción de una organización local se estableció un conflicto 3 Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos en el territorio que logró su cierre. La intención es analizar cuáles fueron las condiciones que lo constituyen en caso de excepción. Nos hemos planteado diversas preguntas para este estudio que presentamos aquí: ¿De qué forma la acción territorial influye sobre las políticas locales? ¿Cómo el territorio determina la acción local? ¿Qué dinámica adquiere el basural en el territorio como fuente de recursos? ¿Quiénes y cuáles han sido las estrategias para incidir sobre las políticas municipales sobre el caso de los basurales? Para concluir con esta introducción, consideramos que las políticas que se plantean en relación con los basurales no atienden a los múltiples factores involucrados. Los basurales, no sólo remiten a datos relevantes como porcentajes de contaminación, cantidad de enfermedades que genera y afecciones a la salud. Sostenemos que se deben tener en cuenta otras cuestiones (derechos) que en su mayoría no son contempladas por algunos decisores políticos quienes tienen una mirada cortoplacista. En este trabajo nos interesa reflexionar acerca de la cuestión socio-política y los basurales son un lente para hacerlo. 2. La gestión de residuos en el AMBA El circuito formal de los residuos en los municipios del Área Metropolitana de Buenos Aires abarca, a grandes rasgos, la recolección (desarrollada en su mayoría por empresas privadas) el transporte y la disposición final (en rellenos sanitarios del CEAMSE). Aquí nos concentraremos en analizar el sistema de disposición final de los residuos en esta región. Antes de la creación del CEAMSE que estableció la disposición final de los residuos en rellenos sanitarios, la política era incinerarlos o llevarlos a basurales a cielo abierto. La ley 9111 que estableció el CEAMSE fue sancionada en 1978 por la dictadura militar, donde se decidió unificar el sistema de disposición final de los residuos del Área Metropolitana definida por 34 partidos del conurbano bonaerense y la Ciudad de Buenos Aires3. Una región que concentra el 35% de la población argentina, el 40 % del total de los residuos del país y el 40% de las industrias radicadas en Argentina4. Según esta ley, los municipios fueron obligados a disponer sus residuos en los rellenos sanitarios del CEAMSE, se prohibieron los basurales a cielo abierto y las acciones de recuperación de residuos. El sistema de recolección de los residuos es responsabilidad de los municipios quienes lo realizan a través de un sistema público-privado, mientras que al CEAMSE le correspondió, básicamente la disposición final. El mapa de actores se amplió ya que, en ambos casos, han actuado tercerizando la ejecución de los servicios de operación. A lo largo de la historia, además de establecer un sistema de disposición final de enterramiento de residuos, que según muchos especialistas genera contaminación, presentó también las siguientes características: excluyó a grandes grupos que se dedicaban al cirujeo, 3 Se trata de una superficie de 4.100 Km2. Desde 1995, debido a la subdivisión de algunos partidos, son 30: Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, Florencio Varela, General Rodríguez, General San Martín, La Plata, Tigre, San Fernando, San Isidro, Vicente López, La Matanza, Moreno, Pilar, Quilmes, Morón, Tres de Febrero, Berazategui, Ezeiza, San Miguel, Roberto Clemente Paz, Malvinas Argentinas, Hurlingham, Ituzaingó, Merlo, Almirante Brown, Berisso, Ensenada y la Ciudad de Buenos Aires.. 4 Datos extraídos de la web del CEAMSE en noviembre del 2005, www.ceamse.gov.ar 4 Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos debilitó los intereses de los municipios frente a sus residuos y finalmente benefició a grandes grupos económicos, quienes crearon empresas para operar los rellenos sanitarios del CEAMSE5. A fines del 2006 se aprobó la ley 13592 “Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos” que modificó la ley 9111, estableció un marco legal que faltaba para la cuestión de los residuos. Con esta ley se apuntaría a la minimización y valorización de los residuos, sacaría la obligatoriedad de adhesión al CEAMSE, haría voluntaria la participación de los municipios, y establecería el poder de fiscalización en el organismo provincial de autoridad máxima. En primer lugar, según este proyecto de ley los municipios obligados por la ley 9111 a disponer sus residuos en los rellenos sanitarios del CEAMSE, podrán elegir si adhieren o no a este organismo o crean sus propias plantas de clasificación y disposición final de los residuos, en forma individual o asociándose en consorcios regionales. Los municipios para efectuar estas tareas podrían tercerizar el servicio y disponerlo en manos de empresas privadas. De esta forma, los municipios de la Provincia de Buenos Aires deben presentar proyectos integrales de residuos sólidos urbanos contemplando la existencia de circuitos de recolección, recuperación y reciclaje, erradicar los basurales y elegir si se adhieren al CEAMSE como sistema de disposición final. A partir de la aprobación de los proyectos, los municipios tendrán un plazo de cinco años para alcanzar una reducción del treinta 5 Se pueden citar como ejemplos a Benito Roggio e Hijos quienes crearon la empresa TECSAN y a Techint con Syusa. CEAMSE tiene como objetivo controlar a las empresas contratistas en la ejecución de sus trabajos. por ciento de la totalidad de los residuos comenzando en el primer año con una campaña de concientización. En cualquier caso, los municipios deberán, según este marco legal, erradicar los basurales a cielo abierto. Este proyecto apunta a solucionar diversos problemas: por un lado, encontrar nuevos centros de disposición final para los residuos en la Provincia de Buenos Aires6, ya que ningún municipio quiere tener uno y, por otro, intenta solucionar el problema de legitimidad que afecta al CEAMSE quitando la obligatoriedad al sistema. En segundo lugar, este marco legal pretende hacer cumplir la ley nacional de presupuestos mínimos de protección ambiental 259167 para los residuos sólidos urbanos. Los objetivos de esta ley apuntan a 1) promover la valorización de los residuos, 2) minimizar la cantidad de residuos que es dispuesta en rellenos sanitarios y 3) reducir los impactos negativos que los residuos generan al ambiente. Si bien se planteó una fecha máxima de presentación de los proyectos (20/06/2007), los municipios del Área Metropolitana de Buenos 6 Los centros de disposición final deberán ubicarse en sitios suficientemente alejados de áreas urbanas, de manera tal de no afectar la calidad de vida de la población; y su emplazamiento deberá determinarse considerando la planificación territorial, el uso del suelo y la expansión urbana durante un lapso que incluya el período de postclausura. Asimismo, no podrán establecerse dentro de áreas protegidas o sitios que contengan elementos significativos del patrimonio natural y cultural. Los centros de disposición final deberán ubicarse en sitios que no sean inundables. De no ser ello posible, deberán diseñarse de modo tal de evitar su inundación. Ley 25.916 Fecha de Sanción: 04/08/2004 7 Sancionada el 4 de Agosto de 2004 y promulgada parcialmente el 3 de Septiembre de 2004. 5 Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos Aires aún no los han presentado. Hasta el momento sólo se han establecido los aspectos formales; no se vislumbra al momento cuándo, ni cómo se desarrollarán los proyectos. residuo, son el espacio de disposición final; en el Área Metropolitana son el desvío ya que legalmente deben ser depositados en rellenos sanitarios del CEAMSE. Aún con este marco legal, el modelo de gestión descrito plantea efectos diversos ya que no establece políticas públicas fuertes: genera una clientela cautiva a partir de los residuos que se producen en el AMBA, obliga a los municipios a llevar los residuos a los rellenos sanitarios y a pagar al CEAMSE, continúa premiando la tonelada de residuos recolectados y depositados y no otras opciones de tratamiento como el reciclado. A su vez, plantea responsabilidades poco claras para los diversos niveles de gobierno que impacta sobre el control ejercido en los desvíos de residuos, contribuye al circuito informal al no establecer la recolección diferenciada en origen y concentra los beneficios económicos que generan los residuos en pocas manos y no responde al problema de los cirujas que históricamente recuperaban los residuos y a nuevas poblaciones que se benefician con esta actividad. La mayor parte de los sitios donde se acumulan residuos, se ubican en suelos que tienen un supuesto “bajo valor” en el mercado, en lugares de baja accesibilidad y de baja cota, en la periferia de las ciudades, terrenos baldíos, a orillas de ríos y arroyos donde el control disminuye. Estos basurales generalmente se encuentran rodeados por asentamientos de sectores empobrecidos y marginados que subsisten a partir de su actividad. 3. Los basurales como desvío Los municipios de la región AMBA están obligados a disponer sus residuos en los rellenos sanitarios del CEAMSE, por lo tanto todos los basurales existentes8 están en contravención con la ley. Los basurales que se trabajan en este estudio son simples depósitos de residuos a cielo abierto, sin control sanitario ni ambiental, carecen de técnicas de relleno sanitario y producen alta contaminación. En el circuito que transita el 8 Las cifras varían ya que la dinámica activa de los basurales es muy variable. Según datos del CEAMSE al 2004 existían 105, aunque informalmente se cree que esta cifra se duplica. En general suele denominárselos “clandestinos”, no por la ubicación geográfica en la que están ya que son visibles e identificables, sino porque el vuelco de residuos se hace en forma ilegal. Eduardo Bidondo (2004: 2), brinda una definición simple de basural, como “un terreno en el cual se vuelcan residuos de toda clase y de forma indiscriminada sin estar preparado para ello”. Establece las características para considerar a un basural de magnitud: la recepción de residuos en forma periódica, la acumulación de más de 500 m3 de residuos sobre el nivel de terreno natural y que la superficie afectada abarque más de una hectárea. Los basurales a cielo abierto afectan a las poblaciones que los rodean y a aquellas que interactúan con ellos. Afectan a la salud ya que son un foco de propagación de enfermedades epidemiológicas9 asociado a diversos 9 Las principales enfermedades que se propagan a partir de diversos vectores, son las siguientes: moscas (fiebre tifoidea, salmonelosis, disentería, diarrea infantil, gastroenteritis, infecciones intestinales); cucarachas (disentería, diarrea, lepra, 6 Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos animales que conviven en los basurales y por la contaminación que generan los residuos dispuestos sin control en el agua, aire y suelo10 y al grado de vulnerabilidad social11 de la población. Los residuos dan lugar a dos tipos de actividades económicas (Pírez y Gamallo (1994) y Castillo Berthier (1990) uno es la eliminación a través de la recolección y la disposición final y por otro lado como mercancía se presta a acciones que apuntan a su aprovechamiento económico. El residuo se convierte, en situaciones de marginalidad y exclusión social, en elemento clave para la intoxicaciones alimenticias); mosquitos (malaria, fiebre amarilla, dengue, encefalitis vírica, peste bubónica, tifus murino, leptospirosis -enfermedad de Weil-), roedores (fiebre harverhill, ricketsiosis, vesiculosa, disenterías, rabia). (Cassano 1998:13). 10 Al arrojar residuos directamente a las aguas superficiales, aumenta la carga orgánica, disminuye el oxígeno disuelto necesario para la vida acuática, causa mortandad de peces y provoca malos olores. Por otra parte, los lixiviados de residuos contaminan los acuíferos subterráneos, de donde numerosa población extrae agua a riesgo de contraer enfermedades digestivas, diarreas, infecciones intestinales etc. La contaminación del suelo en espacios urbanos donde la población transita y realiza actividades recreativas, puede ocasionar enfermedades de piel por contacto o infecciones por cortes. Por último, se hace presente la contaminación del aire por quema de residuos donde se liberan gases tóxicos y por los vientos que arrastran papeles y plásticos y dejan partículas en suspensión (Cassano, 1998:14). 11 Se entiende como vulnerabilidad social a “un estado de ciertos sectores sociales, como consecuencia de un proceso de acumulación de diversos factores: socioeconómicos, ambientales, tecnológicos, etc. que conducen a la sociedad, o a parte de ella, a un estado de debilidad social. Esto es, de incapacidad para absorber, amortiguar o mitigar cualquier evento que salga de los carriles habituales”. (Herzer, 1990: 5). construcción de viviendas sobre terrenos bajos, en fuente de alimentación y en mercancía para el recupero y la comercialización. A partir del circuito que sigue el residuo notamos dos clases de tensiones que se plantean en el aprovechamiento de estos bienes. En la primera tensión, podemos distinguir entre el grupo que apunta a la valorización del capital, a aprovechar el residuo como objeto de una actividad económica capitalista que genera rentabilidad y por eso un proceso de acumulación de capital para algunos actores económicos. Y el otro grupo que apunta a la reproducción social de sectores populares comprometidos con la recuperación del residuo. Tanto como recurso que soluciona el tema de vivienda y alimento, como para los que lo tienen como una actividad de generación de ingresos, fuera de una lógica de acumulación de capital que produce ganancias. En este grupo encontramos a los cirujas y a los habitantes de los barrios periféricos. La segunda tensión se concentra en los que aprovechan el residuo para producir ganancia, es decir, sectores empresarios capitalistas formales e informales. Dentro de los grupos informales encontramos aquellas empresas que recolectan los residuos informalmente y lo arrojan a los basurales para disminuir sus costos. En ambas tensiones encontramos que se produce una “sustracción” del objeto del negocio del sector formal para generar otros aprovechamientos, pero en situaciones y con significaciones muy diferentes. Esta lucha por el residuo se concreta materialmente en el servicio brindado por el Estado, que prioriza el capital económico formal y no da respuestas a las necesidades sociales. Como hemos explicado en la introducción, 7 Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos a partir de la existencia de un basural se distinguen, a grandes rasgos, dos tipos de actores de acuerdo a su estrategia de actuación frente a este: los que lo mantienen activo y los que apuntan a su disminución y erradicación. Estos posicionamientos diferenciados establecen una tensión que nos interesa plasmar y analizar en este trabajo. Dentro del primer grupo encontramos actores con lógicas muy diferentes: por un lado, vecinos que subsisten a partir del basural (trabajo, alimentación y vivienda), algunas pequeñas y medianas empresas y empresas volqueteras que llevan los residuos hacia el basural, administradores de vuelcos que organizan el funcionamiento del basural, algunos funcionarios políticos y la policía, que generan acuerdos para permitir el vuelco de basura. La necesidad y el interés económico se articulan fuertemente en el basural y es en base a este matrimonio que subsiste para obtener beneficios para distintos actores. Es por esto que en el territorio la mayoría suele apoyar la ruta de la basura. El otro grupo está integrado por actores que establecen distintas estrategias para disminuir y erradicar los basurales y responden también a diferentes lógicas: sectores populares vecinos al basural, que en su mayoría subsisten de los residuos, organizaciones sociales y el CEAMSE12. En este caso, intentaremos abordar cómo lo local, particularmente uno de 12 El CEAMSE - Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado- es una empresa del estado de carácter interjurisdiccional, compartido por el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires encargada de la disposición final de los residuos sólidos. Creada en 1978, su área de influencia son la Ciudad de Buenos Aires y 34 municipios del Conurbano de la Provincia de Buenos Aires. los barrios estudiados, sirvió de base para la acción colectiva en la cuestión de los basurales. Este territorio “periférico” fue el escenario para que una organización local desarrolle acciones de influencia sobre las políticas municipales y logren el cierre del basural. Los actores involucrados en esta temática, cuando cuestionan o apoyan la existencia de los basurales y se involucran en esta “temática ambiental” están defendiendo alguno o varios de estos derechos. 4. El basural estudiado El basural analizado se encuentra en la región del AMBA, sobre una laguna en la periferia del territorio municipal, próximo a un relleno sanitario del CEAMSE. Esta flanqueado por dos asentamientos: Ceballos y Agua de Piedra, próximos al barrio Sarmiento. Los habitantes de los dos barrios conviven con la basura, viven del basural y de lo que cirujean en el relleno sanitario del CEAMSE y los cimientos de sus viviendas se sostienen sobre la basura. La subsistencia de los habitantes de estos barrios, se complementa, en su mayoría, entre residuos y planes sociales. Ambos barrios son territorios de relegación urbana13 y si bien el origen y el territorio es el mismo, cada uno estableció diversas estrategias que logran su diferenciación en cuanto a su matriz urbano-espacial. Al iniciarse la actividad del basural, grupos de ambos barrios iban a recuperar y a arrojar residuos. Al poco tiempo los vecinos de cada barrio, en general, mantuvieron una actuación diferente: unos continuaron asistiendo (Agua de Piedra), mientras que otros se ausentaron y comenzaron a protestar (Ceballos). 13 Ver más sobre esto en Wacquant Loic (2003) 8 Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos La organización barrial Ceballos actuó en el territorio, enfrentando la existencia del basural y a los administradores, y de esta forma logró el cierre del basural. Se generó un cambio en el juego de fuerzas mantenido hasta el momento, a partir de que esta organización consiguió apoyo de otros actores logrando influenciar las políticas locales para su cierre. Este cambio en el juego de fuerzas que generó el cierre del basural es lo que se pretende explorar en este trabajo. El enfrentamiento entre referentes (administradores y organización Ceballos) tuvo al basural como objetivo directo de lucha pero indirectamente se jugaba el liderazgo en el territorio y la forma de trabajo barrial. En este litigio se ponía en juego el poder en el barrio y cada actor utilizó sus recursos y contactos para imponer su posición. El control del territorio era visto por ambos actores como un instrumento de poder para lograr otros fines: la forma de gestión de los recursos y el tipo de acción política en el barrio. Encontramos que la movilización fue originada por un determinado grupo local cercano al basural que evidenciaba el problema de tener uno activo. Otros grupos, en cambio, no participaron de esta movilización y se oponían a la protesta. Estos últimos, no participaron en este juego porque trabajaban en la economía de los residuos, tomando como fuente proveedora al basural. Mientras que para el grupo que apoyaba el basural, los recursos estaban disociados de la calidad ambiental del territorio en el que viven; para los referentes de la organización Ceballos estaban asociados. Por lo tanto, estos últimos entendían que debían distanciar los recursos para poder continuar subsistiendo de estos, sin afectar la calidad ambiental. Esta distinción es fundamental para poder comprender la acción de enfrentamiento de la organización Ceballos a la fuente proveedora de recursos. Para lograr este distanciamiento, la organización apuntó a conseguir recursos de otras fuentes. Sostenemos que los sectores populares cuando se movilizan por estos temas plantean un cambio general en sus condiciones sociales de existencia. Consideran a este tema enmarcado en un reclamo más amplio que apunta a la inclusión social y al reconocimiento de derechos; y evidencian la articulación existente entre la relegación territorial y la cuestión de clase. Es decir que enfrentarse al basural significaba enfrentarse a las condiciones de exclusión y marginación a las que los referentes de Ceballos consideran se los somete y por ende sostenían que se debían modificar las condiciones de vida y de su hábitat. Los integrantes de la organización Ceballos establecieron vínculos con varios actores, entre ellos con una ONG que apoya proyectos sociales. Esta ONG brindó recursos financieros para crear un centro comunitario, acceder a alimentos y para fortalecerse institucionalmente. Esta opción comenzó a ser la alternativa al basural ya que algunos recursos provenían de otras fuentes. A partir de esto, desarrollaron proyectos concretos: microemprendimientos de carpintería, panadería, un grupo de salud, entre otros. La ONG de apoyo brindó tres estrategias fundamentales para la acción de la organización: recursos por fuera del basural, vínculos con actores relevantes y la asistencia técnica en general y en un proyecto de recuperación de residuos. Estos tres puntos permitieron que la organización sostenga su enfrentamiento al basural y paralelamente establezca un proyecto de largo aliento que beneficie al barrio. Para lograr esto, Ceballos diseñó junto a otras 9 Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos ONG, un proyecto de recuperación de los residuos que les permitiría trabajar en el relleno sanitario de CEAMSE y de esa forma sostener a la comunidad con un recurso alternativo al basural. Este punto es central para poder comprender la lógica que establecieron, de forma tal de conseguir recursos que no provengan del basural y transmitirlas a las bases para lograr consenso en la erradicación. Como consecuencia del proyecto tomaron contacto con el gobierno provincial y nacional, quienes apoyaron la acción de Ceballos. El gobierno provincial en este escenario se convirtió en un “aliado” para incidir sobre el gobierno local. Según los integrantes de la organización, gracias a las acciones realizadas se logró la intervención policial para cerrar el basural. La organización Ceballos, con el apoyo de diversos actores externos al territorio, fueron los que incidieron en la política pública y lograron cerrar el basural. Siguiendo a Craig Jenkins (1986), entendemos a las estrategias de incidencia y participación en políticas públicas como los intentos de influir sobre las decisiones de elites institucionales, en todos sus niveles de acción, en función de intereses que han quedado sub-representados en el proceso político. Los actores que apoyaron a Ceballos funcionaron como mediadores entre la organización y el sistema político y a través de estos la protesta tomó mayor fuerza. Ceballos fue apoyada principalmente por organizaciones internacionales que han respondido a la crisis distribuyendo recursos y acompañando la acción de sectores excluidos. Estas organizaciones cuentan con recursos que les dotó de poder y legitimidad para influenciar y presionar a los decisores políticos. Entendemos que se dio una cierta “transferencia” de la legitimidad y credibilidad de las organizaciones a Ceballos. Estas relaciones, le permitió a Ceballos mantener visibilidad hacia el exterior del territorio que impactó en el reconocimiento en el barrio y en el gobierno municipal. A su vez, la alta visibilidad otorgada al conflicto en los medios de comunicación, generó la respuesta del gobierno provincial y del municipal, quienes prefieren que la temática sobre la existencia de basurales en el AMBA no esté en la agenda pública. Entendemos que la organización Ceballos aprovechó la siguiente estructura de oportunidades: político-institucionales (receptividad del gobierno municipal para el cambio ya que no deseaba conflictos en su territorio, coyuntura electoral, interés de los diversos niveles de gobierno y organismos internacionales por erradicar los basurales, clima político relacionado con el proyecto de ley de residuos en la provincia de Buenos Aires) y socio-culturales (fuerte presencia y reconocimiento de la organización en el barrio, apoyo de ONG con recursos, mayor conciencia ambiental, características de los actores barriales, gran visibilidad mediática, proyecto de recuperación de residuos con participación de los actores barriales). Consideramos que el cierre del basural se produjo por un cambio en el equilibrio del poder dado hasta el momento. Las presiones externas (provincia y nación) fueron más fuertes que las internas (los que quieren la existencia del basural), por lo tanto el municipio intervino cerrando el basural. El gobierno comunal se manejó contradictoriamente en la cuestión de los basurales, aunque se considere como el principal perjudicado. Administró las 10 Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos demandas de la comunidad en contra del basural y a favor de un mayor reciclaje que disminuya el presupuesto de gobierno en la temática de los residuos, pero sin políticas concretas que permitan el cierre y a la vez la inclusión social de aquellas personas que sobreviven de los residuos. Los gobiernos municipales, no desconocen que los basurales a cielo abierto, en época de crisis, se consideran un “plan social informal” donde muchas personas comen, viven y comercializan de los residuos que consiguen. Establecer un programa de erradicación de basurales tal como lo concibe la norma, o sea generar un cambio en la política que mantienen hasta ahora los municipios, derivaría entre otras cuestiones, en que miles de personas queden afuera de ese “plan informal”. Por lo tanto, participó de dos juegos paralelos: por un lado, omitió cerrar el basural, en tanto recursos informales que solucionaba el tema de vivienda, trabajo y alimento a sectores excluidos, una caja chica para dirigentes políticos, barriales y la policía y una solución para aquellas empresas que no tratan y disponen sus residuos en forma ilegal. Por otro, le preocupaba la imagen que aparecía de su gestión y el perjuicio sobre su carrera política y denunciaba la existencia del basural ante los medios de comunicación y la justicia14 en donde reconocían el problema y evidenciaban su incapacidad de resolverlo por la existencia de actores en el territorio que no lo permitían. Mientras que el gobierno municipal durante largo tiempo explicaba públicamente su imposibilidad de resolver la situación por no 14 Presentó denuncias ante la justicia federal luego de que el fuero provincial se declarase incompetente ya que el delito excedería la jurisdicción, para que se investigue y castigue a los responsables. contar con el poder de policía necesario, fue el responsable en generar el cierre definitivo, solicitando el apoyo al gobierno provincial quien puso en ejecución el control policial. Entendemos que existen por parte del municipio incentivos positivos para omitir cerrar el basural. Para profundizar y ampliar esta afirmación, desarrollamos los costos considerados. Los costos de cerrar un basural para el municipio no son sólo económicos: mayor presupuesto en control, recolección en zonas bajas, personal calificado inmerso en la temática, un programa social que responda al problema, sino también políticos: planificar una política integral, presionar a la policía y a otras áreas burocráticas implicadas, cerrar un “plan social informal” que funciona como mecanismo de subsistencia para amplias poblaciones, enfrentar a una red de actores que se benefician económicamente (empresas volqueteras, administradores de vuelcos, algunos funcionarios políticos, la policía y empresas). Igualmente, las causas de la tolerancia y participación de los gobiernos municipales en los desvíos de residuos a basurales no se deben simplemente a cuestiones puramente racionales (respecto a costos y a votos), muchas veces las causas apuntan a lógicas de comodidad, facilidad y costumbre de llevar los residuos a los basurales. Las visiones encontradas o confusas dentro del gobierno municipal sobre cómo trabajar el tema, parecieran aumentar las dificultades de generar un plan integral que tenga en cuenta el conflicto social en torno a la cuestión de los residuos y permita a la vez erradicar los basurales a cielo abierto. Cada funcionario tiene su propia visión de cómo resolver el problema, implementando desde su escritorio lo que considera adecuado. Estas contradicciones 11 Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos internas, de alguna forma contribuyen a mantener los desvíos, ya que erradicar los basurales requeriría de una política integral entre diversas áreas de gobierno, que tengan en cuenta los múltiples aspectos que intervienen en la cuestión. Al igual que otras temáticas, el funcionamiento sectorial en que se mantiene el gobierno municipal no resuelve la situación de los basurales. El gobierno municipal en relación al basural presentó denuncias ante la justicia federal luego de que el fuero provincial se declarase incompetente ya que el delito excedería la jurisdicción, para que se investigue y castigue a los responsables15. A la vez, intentó lograr el cierre presionando a la policía y logrando el apoyo momentáneo del gobierno provincial. El circuito que siguen los residuos y la existencia de los basurales cristaliza diversas luchas de los sectores populares que evidencian la heterogeneidad y dinámica del sector. Si bien el territorio los une, se establecen luchas en donde es posible notar varios comportamientos en los barrios. A partir de la acción generada por la organización Ceballos entendemos que las luchas por la segregación residencial y ambiental, tienen un componente de clase que evidencia la exclusión y desigualdad social. Es decir que, se presenta una resistencia territorial que al mismo tiempo es una resistencia clasista. Consideramos que el cierre del basural se produjo por un cambio en el equilibrio del poder dado hasta el momento. Las presiones externas (provincia y nación) fueron más fuertes que las internas (los que quieren la existencia del basural), por lo tanto el municipio intervino cerrando el basural. 15 “Del asentamiento a la favela” Sentido Común, Noviembre 2004 A partir de la acción de Ceballos se pretende discutir con aquellos que consideran que los sectores vulnerables afectados difícilmente se movilizan por temáticas como estas que apuntan al aspecto ambiental. Estas posturas consideran que si bien son las caras públicas del problema los que embanderan el tema son las clases medias que cuentan con necesidades básicas satisfechas y se movilizan por causas verdes. De acuerdo a esto, entienden que las organizaciones de sectores pobres que ingresan a estos temas no plantean un cambio sino que lo hacen como un medio para pedir subsidios al poder político. El planteo de este trabajo es que los sectores cercanos al basural pueden llegar a organizarse sobre estas temáticas y generar actuaciones más sostenibles para erradicar los basurales, e incidir con mayor fuerza sobre las políticas públicas, en comparación con otro tipo de organizaciones más distantes del territorio y por ende de la afectación. Los sectores populares que ingresan a estos temas se movilizan porque plantean un cambio general en sus condiciones sociales de existencia. No consideran a este tema como una materia verde sino que está enmarcado en un reclamo más amplio que apunta a la inclusión social y al reconocimiento de derechos. Las distintas formas de actuación de los sectores populares frente al basural evidencian su heterogeneidad como grupo. Si bien el territorio los une, se establecen luchas por derechos no tenidos en cuenta por el Estado. A partir de la existencia del basural, notamos dos comportamientos en los barrios, uno que intenta formalizar su acción mientras que el otro se mantiene en la informalidad. Tanto Ceballos como el municipio comparten la tensión que existe en los tiempos de la gestión: el corto vs el largo plazo. La organización Ceballos estableció estrategias 12 Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos para responder a la urgencia (gestionar) y construyó un proyecto de cambio “estructural” (protestar y consensuar). A la organización se le presentó un desafío entre una visión de corto plazo que responda a las necesidades de subsistencia (basural activo) y una visión más amplia del problema que apunte a garantizar sus derechos y acceder a un hábitat digno (cierre del basural). Nos interesa explicar qué se dio aquí para revertir las condiciones de corto plazo. Para resolver esta tensión, la organización Ceballos consiguió otros recursos de las organizaciones que los apoyaban que les permitió depender menos del basural. Este punto es central para poder comprender la lógica que establecieron. A su vez, esta posibilidad les permitió visibilizar otras alternativas (como es el proyecto de recuperación de residuos) donde conseguir recursos que no provengan del basural y transmitirlas a las bases para lograr consenso en la erradicación. Frente al cierre del basural como fuente de recursos, la organización debió mantener su lugar de oposición en relación con el desvío de residuos y a la vez responder a las necesidades que los habitantes del barrio le demandaron. Respecto al gobierno, también se enfrenta a los tiempos conflictivos de la gestión y mantener o revertir las condiciones del corto plazo, mantener el basural abierto frente a cerrarlo. Para el municipio los costos de cerrar el basural no son sólo económicos (recursos de inversión y el desarrollo de un programa de RSU y el cierre de la caja chica) sino también políticos (votos en contra de la clientela, desarrollo de un programa integral entre visiones de diversos actores relevantes). Encontramos en este juego lo que Geddes (Repetto, 2001:5) denomina el dilema del político, que se expresa en “la tensión entre mantener los apoyos políticos de corto plazo o avanzar en la construcción de largo plazo de apropiados aparatos administrativos”. Según diversos autores (Tommasi y Spiller, 2000; Acuña y Repetto, 2001) en la Argentina los políticos no colaboran con un proyecto de largo aliento, suelen adoptar la visión de corto plazo que los beneficia en otros arreglos políticos. Estos recursos obtenidos del basural son percibidos por los propios actores como legítimos ya que su utilización satisface necesidades básicas. Siguiendo este razonamiento, Kessler (2002) sostiene que “todo acto que proporciona recursos para satisfacer necesidades es legítimo sin que la diferencia entre legalidad e ilegalidad de la acción sea relevante”. Y agrega que “legitimidad y legalidad se desacoplan al punto que es más legítima una conducta ilegal proveedora que una legal que no lo es…”. Este escenario nos permite profundizar en la dificultad para percibir la existencia de la ley, por parte de los actores intervinientes, entendida como una terceridad que interviene en las relaciones. Percibimos el desdibujamiento de lo legal e ilegal o al menos como fronteras legítimas, en las prácticas que hemos analizado. Se trata de entender, fundamentándonos en Rincón, (2006) como la tensión entre legalidad e ilegalidad incorpora fundamentos más amplios de la experiencia social, y esta tensión se inscribe en los principios organizadores de la vida colectiva y específicamente en la naturaleza de la transformación del fenómeno urbano. Según Rincón, se trata de entender el fenómeno de la ilegalidad en su expresión territorial, dar cuenta de la territorialidad de la legalidad. 13 Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos En contextos de informalidad urbana, la norma social no se aplica de oficio, sino por activación. Esta se activa cuando para una de las partes existe el conflicto; si no lo existe por lo general el decisor político que establece las normas no interviene y es permisivo. La cuestión no está en la pregunta por la ilegalidad, sino en las legalidades urbanas, entendidas como aquellas “prácticas colectivas territoriales que definen y concretan las relaciones entre el Estado y la sociedad en las transformaciones espaciales”, que se manifiestan, por un lado, en “territorialidades legítimas y legales, legales pero no legítimas o ilegales y legitimadas socialmente generando reproducciones sociales de especialidades ilegales estatales y especialidades socialmente legalizadas… y de otro lado, las legalidades, como racionalidades normativas, nos ubican en la constatación histórica de diversos ejercicios de territorialidad normativa”. (Rincón, 2006:677) 5. A modo de cierre El trabajo que hemos realizado sobre los basurales nos permite reconocer que éstos no son solamente un espacio de disposición final de los residuos, son un escenario desde donde se pueden generar nuevas estrategias de actuación, son territorios de intercambio donde el residuo es la moneda de cambio, una fuente de recursos y generador de contaminación y afecciones a la salud. En relación con esto, el basural funciona como lugar y objeto de lucha. Para algunos el basural es un punto final del residuo; para otros, es un punto de partida para otros fines y es en esta inflexión donde los actores intervienen. Para Mongin (2006), la lucha de clases ha cedido a la lucha de los lugares. Siguiendo a este autor, damos cuenta de la existencia de capital espacial como elemento de diferenciación entre los ricos y los pobres, entre los sobreclasados y los desclasados, pero también entre los empobrecidos mismos en función de su localización dentro de la ciudad. Es por ello que en la periferia, la mayoría de los barrios de sectores pobres, no cuentan o no funciona el servicio de recolección de residuos y sobreviven los basurales. Por lo tanto, pretendemos reflexionar sobre el conflicto social, entendiendo que se pueden distinguir actores que se benefician y otros que se perjudican a lo largo de un proceso. E intentamos echar luz sobre las luchas entre actores, descubriendo las cuestiones capilares que atraviesan nuestro objeto de estudio. Con esto, procuramos distanciarnos de aquellas voces, consideradas expertas, que sostienen que los basurales existen principalmente por la falta de educación ambiental, y que plantean que al no existir conflicto entre actores un plan de erradicación beneficiaría a todos los actores sociales comprometidos. Paradójicamente, centrar nuestra mirada sobre los basurales para dar cuenta de la cuestión social, nos ha alejado de la disposición final para acercarnos al circuito que establece el residuo. Este camino es el que efectúan algunos actores cuando se aproximan al basural para obtener el residuo dispuesto y convertirlo en recurso. Frente a esto, las políticas sobre residuos plantean cambios tibios que no logran responder al problema, que incluiría reconfigurar el mapa de actores y los intereses en juego. En base a lo analizado, sostenemos que el circuito que siguen los residuos y la existencia de los basurales cristaliza diversas luchas. Por un lado, la lucha de los sectores populares frente al basural que evidencia la heterogeneidad del grupo. Si bien el territorio los une, se establecen luchas en donde es posible notar 14 Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos dos comportamientos en los barrios, uno que intenta formalizar su acción mientras que el otro se mantiene en la informalidad. Por otro, la lucha entre el capital económico formal (representado en el CEAMSE, empresas concesionarias, empresas transportadoras, entre otros) y el informal (representado por los cirujas y otros actores que componen la cadena de recuperadores de residuos). Estos últimos, a partir de su acción, extraen un porcentaje del beneficio de los residuos del sector formal generando otros aprovechamientos. En esta pugna, el marco legal contribuye a la reproducción del capital formal: prohíbe a los cirujas y a los basurales y favorece los intereses económicos de las empresas privadas. Los basurales, se ubican como temática dentro del “marco ambiental” cruzando derechos básicos como: vivienda, alimentación, trabajo, hábitat y salud. Por lo tanto, cuando los actores cuestionan o apoyan la existencia de los basurales están defendiendo alguno o varios de estos derechos. Estos derechos no suelen ser contemplados por los decisores políticos, quienes lo estructuran en términos ambientales y no establecen la relación existente entre la cuestión ambiental y la desigualdad. Si bien la mayoría entiende que la existencia del basural produce contaminación en el ambiente y genera efectos nocivos a la salud, no todos deciden oponerse a su existencia por los beneficios que le generan. Los que se enfrentan, lo plantean defendiendo el derecho a vivir en un hábitat digno. El territorio periférico donde se encuentran los basurales, es un escenario de expresión de la relegación y la pobreza. Los mismos habitantes de los barrios, al permitir la existencia de los basurales en sus territorios, generan sus propios recursos, perjudicándose en otros aspectos. Esta acción es vista como legítima por los propios actores ya que se convierte en proveedora de recursos necesarios para la subsistencia. Por estas mismas razones es que el Estado no castiga estas acciones aunque sean “ilegales”. En definitiva, la tensión de lo legítimo y lo legal parece permear la acción política permanentemente, y en este dilema es donde el Estado actúa. El gobierno también se enfrenta a los plazos de la gestión: mantener el basural abierto (acceso a recursos considerados legítimos por los excluidos), frente a cerrarlo (plano de la legalidad). Por eso, al inicio omitió cerrar el desvío de residuos que solucionaba la cuestión social y luego respondió activando la norma y cerrando el basural, al instalarse un conflicto en el territorio por uno de los barrios. Por lo tanto, el gobierno municipal se presentó contradictoriamente explicando su imposibilidad de erradicar el basural y posteriormente solicitando el apoyo de las fuerzas policiales. El cierre del basural se logró a partir de la existencia de un conflicto en el territorio que llevó a que el intendente solicite al gobierno provincial la presencia de fuerza policial. A partir de la presión generada por el Intendente se obtuvo una respuesta favorable interviniendo en el basural. En contextos de informalidad urbana, la norma social no se aplica de oficio, sino por activación. Esta se activa cuando para una de las partes existe el conflicto; si no lo existe por lo general el decisor político que establece las normas no interviene y es permisivo. El cierre se produjo por un cambio en el equilibrio del poder dado hasta el momento. Las presiones externas (provincia y nación) fueron más fuertes que las internas (los que 15 Primer Ciclo de Conferencias sobre Residuos Sólidos Urbanos quieren la existencia del basural), por lo tanto el municipio intervino cerrando el basural. El supuesto central de este trabajo es que la mayoría de los basurales se mantienen activos como resultado de la relación de poder que se construye. En este trabajo, se modificaron las relaciones de poder existentes en el basural a partir de la acción de un grupo del territorio local. Indudablemente un cambio en la gestión de los residuos representa una transición costosa en términos económicos, políticos y sociales, teniendo en cuenta que se deben formalizar estrategias antes no planteadas, mientras se sostiene el sistema que actualmente se está llevando adelante. Por lo tanto, se brindaría financiamiento16 para generar incentivos en otros sentidos y que de esta forma, funcionarios políticos, empresas y otros actores se involucren en desarrollar iniciativas integrales en relación con la nueva política pública de recupero y minimización. Estas transiciones requieren de tiempo pero estos no son los tiempos de la comunidad ni los costos que deberán pagar por la afectación que genera el arrojo indiscriminado de residuos. Las miradas de los políticos y funcionarios que apuntan a la limpieza y cierre de basurales deberían redireccionar sus ojos hacia experiencias como éstas. Para diseñar políticas al respecto, es preciso comprender la existencia de los basurales en su aspecto integral, atendiendo a todo el ciclo de los residuos, tanto en la cadena formal como informal. Sin un planteo de este tipo, es probable que la cadena de actores ligados al basural permanezca y se encuentren otros territorios de posibilidad para establecer 16 Tanto del gobierno nacional y provincial como de organismos internacionales. nuevos basurales. Si bien los marcos legales y las políticas públicas plantean el valor del residuo, su minimización y paralelamente la integración de poblaciones al circuito de gestión del residuo sólo queda en los aspectos formal. En la decisión y ejecución de las políticas conviven diversos paradigmas de trabajo y que suelen dar como resultado el beneficio de intereses de unos pocos con mayor peso político y económico. 6. Bibliografía Acuña, C. y Repetto, F. (2001) “Marco de análisis de las políticas sociales” Cap. 2 Proyecto sobre políticas sociales en América Latina, BID-CEDI, Buenos Aires. Bidondo, Eduardo (2004) Impacto ambiental y social de los R.S.U, CEAMSE, Buenos Aires. Cassano, Daniel (1998) Residuos sólidos urbanos, cuestiones institucionales y normativas. Instituto del Conurbano, UNGA, Buenos Aires. Castillo Berthier, Héctor (1990) La sociedad de la basura: caciquismo en la ciudad de México. 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EURE (Santiago) v.29 n.87 Santiago. * Graduada en Ciencias de la Comunicación Social en la Universidad de Buenos Aires y Magíster en Administración y Políticas Públicas en la Universidad de San Andrés. Candidata al Doctorado en Ciencias Sociales. Investigadora del Área Sociedad Civil y Desarrollo Social del CEDES - Centro de Estudios de Estado y Sociedad. Asesora para el Plan Integral de la Cuenca Matanza Riachuelo de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. Ex becaria doctoral del CONICET. Recientemente ha publicado “El circuito informal de los residuos. Los basurales a cielo abierto”, Espacio Editorial, 2009. 17