BANCO CENTRAL DE COSTA RICA DIVISIÓN ECONÓMICA DEPARTAMENTO DE INVESTGACIONES ECONÓMICAS DIE-EC-12-97 MAYO, 1997 ALGUNOS ASPECTOS SOBRE LA CREACIÓN DE LA AUTORIDAD REGULADORA DE SERVICIOS PÚBLICOS Katia Vindas Sánchez Melania Flores Pizarro DOCUMENTO DE TRABAJO DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA, ELABORADO EN LA DIVISIÓN ECONÓMICA, DEPARTAMENTO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LOS CRITERIOS, ANÁLISIS Y CONCLUSIONES REPRESENTAN LA OPINIÓN DE LAS AUTORAS, CON LOS QUE NO NECESARIAMENTE PODRÍA COINCIDIR EL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA Resumen El presente documento tiene como objetivo el dar a conocer algunos aspectos generales de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). Para ello, se realizó un resumen de la Ley No.7593 y una recopilación de su funcionamiento en la fijación de precios y tarifas de los bienes y servicios públicos regulados. Al contrastar los objetivos propuestos con la evidencia empírica, se observa que la ARESEP ha cumplido en buena medida las metas de trabajo propuestas, dentro de las que se encuentran la fijación de las tarifas al costo, evaluación de las mismas con criterios técnicos, resolución oportuna y consideración de la opinión de los usuarios, especialmente en cuanto a la calidad de los servicios. Sin embargo, aún persisten una serie de problemas que este ente debe resolver con el fin de mejorar su funcionamiento. El 5 de setiembre del año 1996 se aprobó la Ley No.7593, correspondiente a la “Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos”. Considerando la importancia que ésta posee para el público en general, y por ser de interés para el seguimiento de algunos precios de bienes y servicios regulados, se pretende en este documento conocer algunos detalles sobre la misma, así como la evidencia empírica de su aplicación. El documento se divide en 3 partes. La primera comprende un breve resumen de los principales capítulos de la Ley de creación de la ARESEP; en la segunda, se recopilan algunas fijaciones de tarifas en las que ha participado. Finalmente, se presentan una serie de observaciones finales en donde se contrastan los objetivos generales de la institución con la evidencia empírica, detallada en la segunda parte. Los comentarios que se realicen al respecto están fundamentados en la ley No. 7593, publicada en la Gaceta No.169, y de artículos publicados en el periódico La Nación. I. Ley de Creación de la ARESEP Con la aprobación de la Ley No. 7593, se transformó al Servicio Nacional de Electricidad (SNE) en una institución autónoma denominada Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP), también conocida únicamente como Autoridad 1 Reguladora (AR), la cual no está sujeta a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de sus atribuciones que se le otorgan en dicha ley. A. Objetivos Entre los principales objetivos de la AR están: • Armonizar los intereses de los consumidores y usuarios y prestatarios de los servicios públicos estipulados en la ley y los que se definan en el futuro. • Procurar el equilibrio entre las necesidades de los usuarios y los intereses de los prestatarios de los servicios públicos. • Asegurar que los servicios públicos se brinden al costo y que éste se convierta en el principio que determine la forma de fijar las tarifas y los precios de los servicios públicos, de manera que se contemplen únicamente los costos necesarios para prestar el servicio, que permitan una retribución competitiva y que garanticen el adecuado desarrollo de la actividad, de acuerdo con lo que establece el artículo 31 referido a la fijación de precios, tarifas o tasas. • Formular y velar por que se cumplan los requisitos de calidad, cantidad, oportunidad, continuidad y confiabilidad necesarios para prestar en forma óptima, los servicios públicos sujetos a su autoridad. • Coadyuvar con los entes del Estado competentes en la protección del ambiente, cuando se trate de la prestación de los servicios regulados o del otorgamiento de concesiones. • Ejercer, la regulación de los servicios públicos especificados en la Ley. B. Servicios públicos contemplados. Se consideran dentro de esta ley los siguientes servicios públicos: a) Electricidad en todas sus facetas. b) La parte de telecomunicaciones que está regulada por ley. c) Acueductos y alcantarillados en todas sus facetas. 2 d) Combustibles derivados de hidrocarburos, incluidos los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados a abastecer la demanda nacional en planteles de distribución y los destinados al consumidor final, e) Riego y avenamiento público o por concesión. f) Transporte público, salvo el aéreo, g) Servicios marítimos y aéreos en puertos nacionales, h) Transporte de carga por ferrocarril, i) Recolección y tratamiento de desechos sólidos e industriales. La autorización para prestar los servicios públicos es otorgada para los puntos a), c) y d) en la parte de los combustibles destinados al consumidor final por el Ministerio del Ambiente y Energía. El riego y avenamiento, está supeditado al MINAE. Los servicios correspondientes a f) y h) serán autorizados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Y el g) además de la aprobación por parte del MOPT requiere el de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica e Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico. Por último en cuanto al punto i) se requiere la aprobación de las municipalidades. C. Obligaciones de la Autoridad Reguladora La ARESEP tiene la obligación de regular y fiscalizar contable, financiera y técnicamente a los prestatarios de servicios públicos, a fin de comprobar el correcto manejo de los factores que afectan el costo del servicio. También debe realizar inspecciones técnicas de las propiedades, plantas y equipos destinados a prestar el servicio público cada vez que lo estime conveniente, con el objetivo de verificar la calidad, confiabilidad, continuidad, costos, precios y tarifas de los servicios públicos. Asimismo debe velar por el cumplimiento de las obligaciones en materia tributaria y laboral, así como el pago de las cargas sociales en las empresas reguladas. Además debe cumplir con cualquier otra obligación que las leyes le asignen. Cabe mencionar que todas las disposiciones que la Autoridad regulatoria emita en cuanto a estos temas, serán de acatamiento obligatorio. 3 D. Otros aspectos contemplados en la ley En dicha ley se especifica en el capítulo IV aspectos sobre el régimen de los prestatarios de servicios públicos, como por ejemplo, la concesión o permiso para ser prestatario de servicios públicos y el establecimiento del ámbito de competencia del prestatario sus derechos y obligaciones. De la prohibición de la discriminación en la prestación del servicio y de la creación de monopolios a excepción de los estatales creados por la ley u otorgados en administración, entre otros. Asimismo, en el capítulo V se detallan algunas condiciones para suministrar los servicios públicos, en el VI se describen aspectos relacionados con la atención al público, y en el VII y quizá uno de los más importantes, se menciona sobre las peticiones tarifarias. Se menciona en ese último capítulo que la Autoridad Reguladora formulará las definiciones, requisitos y condiciones a que se someterán los trámites de tarifas, precios y tasas de los servicios públicos los que serán promulgados por el Poder Ejecutivo mediante reglamento. Esta Institución está obligada a recibir y tramitar las peticiones de solicitudes de cambio de tarifas y precios únicamente cuando se cumplan con los requisitos formales que el reglamento establece. En este sentido, ella podrá modificarlas, aprobarlas o rechazarlas según lo considere. E. Fijación ordinaria y extraordinaria Existen dos tipos de fijaciones tarifas, de carácter ordinario y extraordinario. La primera contempla factores de costo e inversión. Se menciona en la ley que los prestatarios deberán presentar, por lo menos una vez al año, un estudio ordinario. La ARESEP podrá realizar de oficio, modificaciones ordinarias y deberá otorgarles la respectiva audiencia pública de acuerdo a la ley. En tanto que la segunda consideran variaciones importantes en el entorno económico, por caso fortuito o de fuerza mayor y cuando se cumplan las condiciones 4 de los modelos automáticos de ajuste 1. La ARESEP realizará, de oficio, esas fijaciones. Es importante rescatar que se estipula claramente en la Ley que toda petición sobre tarifas y precios deberá estar justificada. Las variaciones de tarifas y precios rigen a partir de su publicación en la Gaceta y no tienen efecto retroactivo. F. Audiencia Pública, funcionamiento Esta Institución deberá convocar a audiencia, por medio de la publicación en la Gaceta y en dos periódicos nacionales, entre otras, las solicitudes para la fijación ordinaria de tarifas y precios de los servicios públicos, las solicitudes de autorización de generación de fuerza eléctrica, la formulación y revisión de las normas técnicas aplicables a los servicios públicos objeto de regulación y la formulación o revisión de los modelos de fijación de precios y tarifas. Posterior a la publicación se convoca a audiencia dentro de un plazo de 30 días naturales para la presentación de las oposiciones. Dichas oposiciones deben ser formuladas con base en estudios técnicos y por escrito, además pueden ser sustentadas oralmente. En dicha audiencia podrán hacer uso de la palabra quienes hayan formulado las oposiciones, según lo estipulado en el reglamento. La ARESEP deberá dar acceso de los estudios técnicos, en los que se fundamenta la fijación realizada, a los consumidores y usuarios de los servicios públicos regulados, a la Defensoría de los Habitantes y a los ministros rectores de tales servicios. Después de la audiencia la Autoridad Reguladora deberá resolver en definitiva toda solicitud ordinaria para la fijación de los precios y tarifas, en un plazo que no podrá exceder de 30 días naturales. En caso de no cumplirse, se sancionará 1 Como en el caso de las rebajas en los precios de los combustibles presentadas en los meses de febrero y marzo de 1997. 5 al Regulador General con suspensión del cargo hasta por 30 días. A continuación se muestra un diagrama general del procedimiento seguido en la fijación de tarifas: Procedimiento seguido por la ARESEP en la Fijación de Tarifas Petición de incremento en tarifa y precio Convocatoria por parte de la ARESEP a audiencia por medio de la publicación 30 días plazo para presentar la oposición por escrito Audiencia Resolución definitiva por parte de la ARESEP en 30 días plazo G. Multa impuesta Se estipula en la Ley que la ARESEP podrá sancionar con una multa de cinco a diez veces el valor del daño causado que ella determine, en caso de que: i) se cobre un precio, tarifa, tasa o contribución diferente a los señalados por la Institución, ii) cuando exista un mantenimiento inadecuado de equipos de trabajo del servicio público regulado, que ponga en peligro personas o propiedades, iii) si ocurre un uso fraudulento de bienes y servicios públicos para evadir el pago regulado, iv) si se da una prestación del servicio público no autorizada, por levantamiento, sin la autorización expresa del ente que otorgó la concesión de los equipos o las instalaciones indispensables para prestar el servicio e incumplimiento de la 6 obligación de asegurar a los trabajadores de la entidad prestataria ante la CCSS, y el régimen de riesgos de trabajo. Si no es posible estimar el daño se multará con el monto de 5 a 20 salarios base mínimos fijados en el presupuesto ordinario de la República. H. Conformación administrativa de la Autoridad Reguladora En cuanto a la conformación de la Institución, de acuerdo con el capítulo X, se menciona que estará integrada por la Junta Directiva compuesta por cinco miembros, un Regulador General y un Auditor Interno. Los miembros de la Junta Directiva serán nombrados por todo el período de la administración que los nombró y podrán ser reelegidos. Uno de ellos es el Regulador General quien presidirá la Junta. La Junta será nombrada después de abrirle expediente personal y de antecedentes a cada persona que se postule o sea postulada para integrarla. El Consejo de Gobierno, una vez que haya nombrado al Regulador General y a los restantes miembros, envía todos los expedientes a la Asamblea Legislativa la que dispondrá de un plazo de 30 días para objetar los nombramiento sino serán ratificados. I. Funciones de la Junta Administrativa Entre las funciones de la Junta Directiva están la de definir la política y los programas de la ARESEP, conocer y resolver los asuntos que el Regulador General someta a su consideración, elaborar reglamentos para el funcionamiento de la Institución, aprobar el estudio de cánones y el presupuesto de la Institución y sus modificaciones, y comunicación y coordinación con el Ministerio de Economía, en cuanto a política de precios. 7 J. Financiamiento Con respecto al financiamiento de la Autoridad Reguladora existe el cobro de un canon para cada actividad regulada, adicionalmente existen ingresos de los fondos que se le asignen en el Presupuesto Nacional, donaciones y subvenciones e ingresos que obtenga mediante convenios y contratos con personas físicas, jurídicas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras. II. Evidencia empírica de su aplicación Desde sus inicios la ARESEP enfrentó problemas de organización, especialmente en el nombramiento de la Junta Directiva. Además, desde que empezó la ley en alguna medida era inoperante puesto que no habían audiencias públicas y es que a pesar de estar estipulado en la ley, no estaba muy claro la forma en que éstas iban a operar. La primera audiencia pública llevada a cabo se realizó en el mes de noviembre, para discutir el incremento de la tarifa de limpieza de calles, planteado por la Municipalidad de Belén. Se observó en esa ocasión que era conveniente que las audiencias se realizaran en los respectivos cantones, con horarios más convenientes. Con su creación se han hecho comentarios de que se pone fin a la intervención política con respecto a la fijación de algunos bienes y servicios públicos, se da el derecho a los ciudadanos de objetar el incremento de los precios y tarifas de los bienes y servicios públicos y se les concede una consejera, la cual funciona como fiscal, y es designada por la ARESEP. No obstante, en el transcurso de su funcionamiento también ha recibido críticas como la externada por el presidente de la Unión de Taxistas Costarricenses, el cual menciona que “es un riñón más de la casa presidencial o no cumpliría con las expectativas para las cuales se creó”. 8 Asimismo, se interpuso un recurso de amparo ante la Sala IV contra la ARESEP por parte de los directivos durante la vigencia del SNE, puesto que se les destituyó automáticamente cuando la ley entró en vigencia. Dicha acción fue acogida por la Sala IV, quien ordenó suspender la ejecución del acto impugnado, lo que significó dejar sin efecto las acciones de personal. Luego de solucionar sus problemas organizacionales, la ARESEP ha tenido que resolver una serie de consultas para incrementos o disminuciones en el precio de algunos bienes y servicios básicos regulados. A continuación se presenta un pequeño resumen de la evidencia empírica del ejercicio de la ARESEP. Asimismo en el Cuadro No.1 presentan en forma breve las principales resoluciones que esta entidad ha dictaminado. A. Experiencia con incrementos en Autobuses y taxis. Hasta el momento, las solicitudes de aumento en las tarifas del transporte público y los taxis se basan en los estudios técnicos que para dicho efecto realiza el MOPT a petición de los empresarios. Una vez que el MOPT entrega la solicitud y los estudios probatorios a la ARESEP, esta notifica en los próximos tres días a la población y realiza la audiencia pública. Cabe destacar que la oposición de algunos usuarios y/o asociaciones hacia el aumento en las tarifas de algunas rutas ha sido decisivo para su rechazo (por ejemplo, la de Hatillo y sus ramales). B. Experiencia con combustibles Los transportistas de combustibles y expendedores solicitaron un incremento en el precio de los combustibles ante la ARESEP. La aprobación del mismo quedó sujeta no sólo a que se cumpliera con la presentación de los estudios correspondientes, sino también con los requisitos ambientales que exige el Ministerio de Ambiente y Energía. Por su parte, RECOPE también ha solicitado incrementos y disminuciones en los precios de gasolina y diesel, por variaciones en el precio internacional del coctel 9 de crudo y derivados, y por devaluación. En este caso, se lleva a cabo un procedimiento de ajuste tarifario extraordinario, por lo cual el proceso no pasa a audiencia pública. Cuando la solicitud para variar el precio es hacia abajo, se ha determinado una fórmula de ajuste automático, mediante la cual se ajusta el precio de los combustibles cuando la variación negativa conjunta de los precios internacionales y la inflación es mayor al 5%. C. Experiencia en el Agua Se han realizado dos audiencias públicas para evaluar la solicitud de incremento en la tarifa de agua y la de alcantarillados, ambas presentadas por el AyA. La justificación principal para dichas solicitudes ha sido el obtener recursos financieros adicionales para poder dar continuidad a los diferentes proyectos de inversión que dicha institución posee. D. Experiencia en la electricidad El Instituto Costarricense de Electricidad solicitó un aumento en el precio de las tarifas eléctricas, y una disminución en el factor térmico, con el fin de “empatar” las primeras entre las empresas distribuidoras de energía, y llevar el precio del segundo a niveles reales. E. Experiencia con el gas licuado Este caso ha sido muy controversial, por cuanto con la entrada en vigencia de la Ley No.7593, éste quedó sin precio pues vencía su decreto de fijación de precios anterior. Ante ello la Cámara Nacional de Distribuidores de Gas presentó un Recurso Inconstitucional contra la ley de ARESEP, y las empresas expendedoras incrementaron el precio del gas sin consultar previamente con dicho ente. En respuesta a esta acción, la ARESEP notificó a tres empresas y dio un plazo de diez días para presentar su solicitud formal de precio, puesto que de lo contrario el mismo sería decidido por oficio. Una vez vencido el plazo, la ARESEP 10 fijó el precio por oficio y sancionó a las empresas de acuerdo a lo estipulado por la ley. Cuadro No.1 Algunas resoluciones de la ARESEP FECHA SOLICITUD A/R * RAZONES Combustibles Octubre 96 Febrero 97 Marzo 97 Aumento por aumento en precio de coctel de crudo y derivados, así como del dólar Disminución por baja en precios internacionales mayor al 5% Disminución por baja en precios internacionales mayor al 5% A A Fórmula de ajuste automático A Fórmula de ajuste automático Aumento en 150 rutas de bus, y taxis por estudios técnicos del MOPT a petición de los empresarios. A R Solicitud de Revisión de 180 rutas y 44 ramales por parte del MOPT R 147 rutas Hatillo, por mala calidad en servicio. Taxis, porque el estudio era viejo y no tomaba en cuenta piratas. 2 veces, por deficiencia en detalle de fijación de tarifas. 182 rutas, por actualización de precios en el transporte público. 2 rutas, por deficiencias en servicio y mal estado de unidades. Buses y Taxis Noviembre 96 Diciembre 96 R A R Electricidad Enero 97 Enero 97 Disminuir el precio del factor Térmico Aumentar las tarifas eléctricas para hacer converger las tarifas entre empresas A Llevar las tarifas a niveles reales A Buscar equilibrio entre empresas y abonados A Las empresas no presentaron formalmente una solicitud de tarifas, por lo que se realizó de oficio. R AyA posee recursos suficientes para operar. Gas Marzo 97 Definir precio del gas licuado por vencimiento de decreto sobre precio Agua Enero 97 Aumentar el precio del agua para obtener recursos * A: Aprobado, R: Rechazado 11 III.Observaciones finales. Consideramos que se está cumpliendo parcialmente con el objetivo de armonizar los intereses y procurar el equilibrio entre las necesidades de los consumidores, usuarios y prestatarios. A pesar de que existen reglas claramente definidas sobre el procedimiento a seguir en la determinación de una nueva tarifa 2, y que se ha dado la oportunidad a los usuarios de externar su opinión en cuanto a la variación en las mismas, la participación en las audiencias ha sido poco significativa, lo que aparentemente ha ocurrido por problemas de organización, traslado y horario. Estos últimos son rasgos de una diferente cultura, en donde el usuario puede exigir que el precio de los bienes y servicios esté acorde con la calidad de los mismos. Por tanto se requiere de una mejor organización, coordinación y educación de la población a bien de que se aprovechen al máximo las nuevas instituciones e instancias creadas para defender sus derechos. Adicionalmente, se considera que para cumplir con el objetivo mencionado hace falta informar más a la población sobre el funcionamiento de dicha entidad y sus principales objetivos (publicidad informativa). Con respecto al objetivo de asegurar que los servicios públicos se brinden al costo y que sobre éste se base la fijación de sus tarifas y precios, consideramos que éste se ha venido cumpliendo, puesto que se exige junto con la solicitud la presentación de estudios técnicos, los que a su vez son evaluados por especialistas de la Autoridad Reguladora. Esto, junto con la audiencias públicas, posibilitan que también se cumpla el objetivo de formular y velar con los requisitos de calidad, cantidad, oportunidad, continuidad y confiabilidad de los servicios públicos. 2 Por ejemplo, los requisitos de presentación de una solicitud, la determinación de plazos máximos tanto de presentación como de resolución. 12 En cuanto a coadyuvar con los entes del Estado competentes en la protección del ambiente, se observa que para prestar los servicios públicos se requiere la autorización del Ministerio de Ambiente y Energía, Ministerio de Obras Públicas y Transportes y otros. Por su parte, se ha presentado al menos un caso en donde no se ha procedido con el ajuste tarifario hasta que no se cumpla con los requisitos ambientales. Finalmente, cabe destacar que en general la ARESEP ha venido desempeñando su papel como directora en la toma de decisiones sobre los ajustes en tarifas y precios de los servicios públicos según los plazos establecidos, cumpliendo con la mayor parte de sus objetivos generales. No obstante, como toda institución nueva, aún posee algunas dificultades que deberá superar para su mejor desempeño. vindassk@bccr.fi.cr florespm@bccr.fi.cr F:\...\EC\EC97\EC1297.DOC 13