revista Economía Colombiana - Contraloría General de la República

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ECONOMÍA COLOMBIANA
1
Director
Edgardo José Maya Villazón
Contralor General de la República
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Subdirectora
Gloria Amparo Alonso Másmela
Vicecontralora General de la República
El inicio de mi administración,
estuvo enmarcado por dos de
los momentos más difíciles que
ha tenido la Institución. Por un
lado, el nivel central se quedó
en diciembre sin sede donde
operar, por un problema legal
que heredamos de la anterior
administración. Y, por otro lado,
la Corte Constitucional tumbó
una herramienta importante
para ejercer el control fiscal,
la función de advertencia.
El equipo de la Contraloría
General enfrentó estas dos
situaciones con gran fortaleza,
mostró una gran entrega al
servicio público y asumió con
grandeza los cambios.
Contraloría rinde cuentas, pág. 92
Edgardo José Maya Villazón
Coordinadora
Gloria Patricia Rincón Mazo
Contralora Delegada Economía y Finanzas
Consejo Editorial
Antonio Hernández Gamarra
Margarita Henao Cabrera
Jorge Humberto Botero Angulo
Santiago Montenegro Trujillo
Cesar González Muñoz
Beethoven Herrera Valencia
Editor General
Oscar Alarcón Núñez
Preparación editorial
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Directora oficina
Rossana Payares Altamiranda
Diseño de portada
Néstor Patiño Forero
Diseño y diagramación
Andrea Artunduaga Acosta
”
Colaboración fotográfica
Google, Banco de la República y El Espectador.
Suscripciones y distribución
Sede Av. Jimenéz
Cra. 9 No. 12C-10
PBX 6477000
e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co
Impresión
Imprenta Nacional de Colombia
© Contraloría General de la República - 2016
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EDITORIAL
DESDE LA CGR
Hacia una nueva política fiscal
La Contraloría rinde cuentas
El Contralor General, Edgardo Maya Villazón,
planteó el tema a reconocidos expertos y ellos
ayudan a profundizarlo en este número
de la Revista Economía Colombiana.
Una síntesis de la audiencia pública en la cual Edgardo Maya Villazón rindió cuentas al país
sobre su primer año al frente de la Contraloría
General de la República.
6
TEMA CENTRAL
9
¿En qué consiste la
Austeridad Inteligente?
35
Estructura y eficiencia del gasto público en Colombia
75
¿Cómo se financia
la descentralización?
La Contraloría Delegada de Infraestructura
plantea que Colombia no ha avanzado en
la construcción de un aparato productivo
competitivo que le brinde autonomía y explica
algunos de los vacíos de política industrial
y productiva del país.
Roberto Steiner escribe sobre la Constitución
Política de 1991 como punto de quiebre para
las finanzas del Estado. Plantea que si bien en
educación y salud se han mejorado notablemente
los indicadores de cobertura, la desigualdad se
ha mantenido prácticamente inalterada desde
que se firmó la Carta Magna.
El saliente secretario de Hacienda de Bogotá,
Ricardo Bonilla, con gran sustento estadístico,
reflexiona sobre la debilidad tributaria de los departamentos frente a los municipios, así como de
lo antitécnicos y antieconómicos que son muchos
de los tributos que se cobran.
15
52
85
El exdirector de la Dian, Julio Roberto Piza,
demuestra que el actual sistema tributario es
insuficiente frente a las necesidades del gasto
y defiende la necesidad de una reforma tributaria
estructural y el fortalecimiento institucional
de la DIAN.
El decano de economía de la Universidad
Externado, Mauricio Pérez, con base en
estándares internacionales y en la composición
de la deuda concluye que habría campo para
un mayor endeudamiento.
El profesor James Robinson ha sostenido que en
Colombia existen unas instituciones económicas
y políticas extractivas que conducen a una
concentración del poder político y a un
Estado débil. En este artículo, el presidente
de Ecopetrol, Juan Carlos Echeverry, contradice
esa tesis argumentando que es esquemática
y no valora los avances que ha hecho el país
para reducir la pobreza y fortalecer el Estado.
30
63
Los retos fiscales para el desarrollo y la equidad
Miguel Urrutia, ex gerente del Banco de la
República, analiza cómo debería ser una reforma
tributaria que apunte a disminuir la desigualdad
y garantizar el Estado Social de Derecho.
ECONOMÍA COLOMBIANA
El tamaño óptimo de la
deuda pública colombiana
Por un camino incierto
El senador Iván Duque plantea que el manejo
fiscal en el corto plazo debería procurar la
estabilidad macro económica y no pretender
llevar a cabo una política contra cíclica, dada
las incertidumbres que hoy existen.
105
Liberación comercial y desarrollo productivo en Colombia
El Ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas,
explica cómo el gobierno se propone enfrentar la
nueva realidad económica nacional mediante lo
que denomina “la austeridad inteligente”: mayores
ingresos tributarios, recortes en el gasto y mayor
endeudamiento.
Estructura del Sistema Tribuatrio
4
94
Por qué Colombia funciona
118
Una decada en los subsidios
de energía eléctrica
La Contraloría Delegada de Minas y Energía
analiza el esquema del subsidio a la tarifa de
energía eléctrica y examina de los avances
del aparato productivo nacional, en procura
de hacerlo más competitivo dada la necesidad
de diversificar las exportaciones.
126
Gasto Público Ambiental
2013-2014
Un análisis del gasto público ambiental en los años
2013 – 2014 demuestra el manejo que de él han
hecho las corporaciones autónomas regionales.
Cortesía del Banco de la República, Depto. de Comunicación y Educación Económica y Financiera.
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“El gobierno se propone enfrentar la nueva
realidad económica nacional mediante la
que denomina “austeridad inteligente”:
mayores ingresos tributarios, recortes
en el gasto y mayor endeudamiento.”.
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pág. 7 // ¿En qué consiste la Austeridad Inteligente?
HISTÓRICO
COYUNTURA
El crecimiento económico
y la supervivencia
La economía colombiana
se desacelera
El profesor Lauchlin Currie siempre se recuerda
con admiración en nuestro país. En esta sección
se reviven apartes de una conferencia dictada en
el Canadá en donde se refiere a la supervivencia
tolerable del hombre sobre el planeta.
Análisis sobre los problemas que enfrentó
la economía colombiana en el 2015 y el incierto
panorama que se avecina en el año que corre.
136
144
ECONOMÍA COLOMBIANA
5
EDITORIAL
EDITORIAL
Editorial
Hacia una nueva
política fiscal
La caída en los precios internacionales de los principales bienes exportables del país – producto de múltiples
factores en la escena internacional – ha tenido y tendrá
profundas implicaciones sobre la economía colombiana
en los próximos años.
En el plano de la economía real se modificará la composición del PIB, al tiempo que se verán afectadas las
principales variables macroeconómicas como las exportaciones, la inversión extranjera, el tipo de cambio,
el nivel de la inflación interna, el valor de las regalías y
de manera más amplia los demás ingresos fiscales. Los
cuales tenderían a disminuir tanto por la menor renta que generarán en especial el carbón y el petróleo,
como por los menores dividendos que recibirá el gobierno nacional a consecuencia de la reducción de las
utilidades de Ecopetrol.
Frente a esas circunstancias resulta imperioso preguntarse cuál es el rumbo más conveniente que se debe
dar a la política fiscal de la nación. Fin para el cual solicitamos la colaboración de muy reconocidos y calificados expertos para que con sus análisis nos ayuden,
en este número de la Revista Economía Colombiana, a
resolver ese interrogante. Algunos de estos exámenes
se centraron en los efectos estructurales que sobre las
finanzas del país tendrá la nueva realidad que hoy
afrontamos, mientras que otros hacen énfasis en los
impactos de más corto plazo.
El señor Ministro de Hacienda, doctor Mauricio Cárdenas, explica en su trabajo la manera cómo el gobierno
se propone enfrentar la nueva realidad económica nacional mediante lo que denomina “la austeridad inteligente”, que en su opinión debe ser el resultado de la
generación de mayores ingresos tributarios, recortes en
el gasto y mayor endeudamiento dentro de los límites
fijados por la Regla Fiscal.
6
ECONOMÍA COLOMBIANA
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Artículo
Al demostrar que el actual sistema tributario nacional
es insuficiente frente a las necesidades del gasto, que
contribuye poco a una mayor equidad y que es ineficiente en varios de sus contenidos, el doctor Julio Roberto
Piza defiende la necesidad de una reforma tributaria estructural, que en su sentir debe complementarse con el
fortalecimiento institucional de la DIAN y la expedición
de un código tributario que le dé vocación de permanencia a las normas procedimentales, y por ello mismo
contribuya a la estabilidad jurídica.
Basado en que la Constitución de 1991 garantiza por
igual los derechos políticos y los derechos económicos,
el doctor Miguel Urrutia argumenta en su análisis que
los niveles actuales de tributación no son compatibles
con los propósitos de la norma constitucional. Principio
a partir del cual postula que la reforma al régimen tributario debe partir de establecer cuál es el nivel del recaudo necesario para cubrir los costos de los derechos económicos y sociales que de acuerdo a la norma superior
debe proveer el Estado. Reflexión especialmente válida
cuando se sabe que las innumerables reformas tributarias de las últimas décadas han buscado aumentar los
ingresos del gobierno, sin que en ellas se hayan sentado
las bases de un Estado que cumpla las responsabilidades que le asigna la Constitución.
Pero además de ello el doctor Urrutia afirma que no es
solamente necesario reformar la tributación sino que
es preciso inquirir por la calidad del gasto público, en
especial en procura de una mayor equidad, pues está
demostrado que, a diferencia de lo que sucede en los
países desarrollados, la política fiscal colombiana contribuye poco a mejorar la distribución del ingreso. Por
eso señala que, además de un mayor recaudo tributario, se requiere re direccionar las erogaciones del Estado colombiano dándole prioridad al cuidado infantil, la
educación pública, la salud básica y
la vivienda social. De allí que termine recomendando la creación de un
cuerpo técnico que examine la composición y calidad del gasto gubernamental.
propios, las transferencias del Sistema General de Participaciones y los recursos que ellos obtienen a través del Sistema General de Regalías. Rico en
información estadística este trabajo reflexiona sobre la debilidad tributaria
de los departamentos frente a los municipios, al igual que a cerca de lo anti
técnicos y anti económicos que son muchos de los tributos que se cobran
en departamentos y municipios.
A este respecto Roberto Steiner y
Camilo Medellin explican el importante aumento que a partir de la
Constitución de 1991 ha tenido el
gasto público, en especial el que
realiza el Gobierno Nacional Central,
y examinan qué tan eficiente es el
gasto en salud y educación cuando
él se compara con países de otras
regiones del mundo, en especial
América Latina, y la manera cómo
ello ha incidido en la disminución de
la desigualdad.
Se cierra el tema central de este número de la Revista con un examen
del doctor Juan Carlos Echeverry sobre el pensamiento de James Robinson, quien ha señalado que en nuestro país existen unas instituciones
económicas y políticas extractivas que conducen a una concentración
del poder político y a un Estado débil. Tesis que contradice el doctor
Echeverry pues en su sentir el pensamiento de Robinson es demasiado
esquemático y no toma en consideración los avances que ha hecho el
país en los últimos años para reducir la pobreza y fortalecer el Estado.
Sin que el doctor Echeverry desconozca que existen dificultades en las
zonas de frontera y que el sistema tributario actual es disfuncional pues
mantiene muchas exenciones, deducciones, ingresos no constitutivos de
renta y exclusiones que lo hacen irracional.
En línea con esas preocupaciones
estructurales, el doctor Mauricio
Pérez responde en su análisis a la
pregunta de si hoy en día es óptimo
o no el nivel de endeudamiento del
gobierno colombiano. Interrogante
al cual responde ---con base en el
examen de estándares internacionales, de la composición de la deuda
en términos de su representatividad
en moneda nacional y extranjera,
y tomando en consideración los
efectos del desplazamiento de la inversión privada-- que habría campo
para un mayor endeudamiento sin
que se ponga en peligro la estabilidad macroeconómica.
Con énfasis en los fenómenos de
carácter más coyuntural, el doctor
Iván Duque subraya que el manejo
fiscal en el corto plazo debería procurar la estabilidad macro económica y no pretender llevar a cabo
una política contra cíclica, dada las
incertidumbres que existen tanto en
el entorno internacional como en la
economía interna.
El análisis sobre los impactos en
las finanzas del gobierno nacional
se complementa con un examen
del doctor Ricardo Bonilla sobre las
implicaciones fiscales de trasladar
competencias a los entes territoriales, teniendo en cuenta sus recursos
La sección de los trabajos que se realizan al interior de la CGR incluye
esta vez una síntesis de la exposición que realicé el pasado 7 de diciembre, durante la Audiencia de Rendición de Cuentas, en la cual resumí las
bases del Plan Estratégico de la actual administración. Bases que buscan
fortalecer el modelo de vigilancia y control fiscal; construir una ciudadanía solidaria con ese propósito y que se muestre activa en el desempeño de estas tareas; luchar contra la corrupción y la inadecuada gestión
de los recursos públicos; ampliar la cobertura del control fiscal micro; y,
asegurar un buen funcionamiento de la institución. Todo ello con el fin
último de alcanzar una gerencia pública que, a través del mejoramiento
continuo, busque la excelencia en su gestión. Tarea que debe sustentarse
en la idoneidad, la experiencia y la transparencia de los funcionarios de
nuestra institución.
De los trabajos de nuestros funcionarios se incluye, además, una descripción y análisis del esquema del subsidio a la tarifa de energía eléctrica,
un examen de los avances del aparato productivo nacional en procura
de hacerlo más competitivo dada la necesidad de diversificar las exportaciones, y un análisis sobre el gasto público ambiental durante el bienio
2013- 2014.
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Culmina esta edición, en su sección de textos clásicos, con unas reflexiones del profesor Lauchlin Currie sobre la manera cómo la Economía, en su
condición de disciplina intelectual, puede contribuir al debate sobre la supervivencia tolerable del hombre sobre el planeta. Un texto especialmente
valioso dados los debates y los resultados de la cumbre de París sobre el
cambio climático, y en especial por el llamado que el autor hace para que
sobre esa materia se renuncie al laissez faire y la humanidad tome conciencia acerca de la necesidad de entrenar unas mentes más disciplinadas y
maduras, que privilegien la formación de valores morales profundos y no
únicamente unos saberes técnicos en los distintos campos del conocimiento. Reflexión que desemboca en un llamado para que el sistema universitario repiense su misión.
Edgardo José Maya Villazón
Contralor General de la República
ECONOMÍA COLOMBIANA
7
TEMA CENTRAL
Tema central
Situación Fiscal de Colombia:
¿En qué consiste la
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Austeridad Inteligente?
El ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, explica cómo el Gobierno
se propone enfrentar el nuevo escenario económico que plantea la
caída de los precios del petróleo. El lo denomina ‘austeridad inteligente’
y consiste en más ingresos tributarios, recortes en el gasto y más
endeudamiento dentro de los límites de la Regla Fiscal.
Mauricio Cárdenas*
La actual coyuntura económica internacional se caracteriza por dos circunstancias: la desaceleración de la economía china y la normalización de la política monetaria
en Estados Unidos. Para el caso particular de la economía colombiana, estas dos dinámicas se traducen en la
caída de los precios del petróleo, volatilidad de los mercados financieros internacionales y la desaceleración de
nuestros socios comerciales.
Con respecto a la caída en los precios del petróleo, es
importante destacar que la cotización internacional del
crudo se había mantenido alrededor de los USD 100 por
barril durante varios años. En el segundo semestre de
2014 estos precios se desplomaron, llegando a niveles
por debajo de los USD 50 por barril. Este comportamiento sigue una tendencia generalizada de menores precios
en commodities mineros y energéticos, que se observó
desde 2012 para el caso del cobre y la plata, y que afectó en los últimos años a otros países de América Latina.
A Colombia llegó más tarde y su magnitud sobre sobre
nuestros términos de intercambio fue mucho mayor,
como se muestra en la tabla 1; en efecto, si se evalúa el
periodo 2012-2015, que incluye tanto la caída en petróleo como en cobre y plata, se observa que Colombia ha
recibido un choque más fuerte que sus pares.
El segundo choque corresponde a una mayor volatilidad
en los mercados financieros internacionales, principalmente sustentada en la reducción y posterior fin del estímulo monetario conocido como expansión cuantitativa
y en la expectativa con respecto al incremento de tasas
de interés por parte de la Reserva Federal. Finalmente,
* Ministro de Hacienda
8
ECONOMÍA COLOMBIANA
Cuadro 1
País
Términos de intercambio
(Variación anual, %)
2015
Promedio 2012-2015*
Chile
-2.35%
-1.27%
Colombia
-20.43%
-11.39%
México
-1.95%
-0.99%
Perú
-5.72%
-7.47%
Fuente: Bloomberg, Bancos Centrales y cálculos Ministerio
de Hacienda.
*Se calcula el promedio de la variación anual en los términos
de intercambio entre 2012 y 2015.
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el tercer choque es el bajo crecimiento de los socios comerciales de Colombia, en especial Venezuela, Ecuador,
Perú, China y la Zona Euro, aunque Estados Unidos también ha exhibido un crecimiento bajo que sólo empieza
a recuperarse en 2015.
Sin duda, el choque más significativo para la economía
colombiana ha sido la caída en los precios del petróleo.
Sin embargo es importante analizar los tres choques en
contexto para entender lo que esto implica para el ajuste de la economía. Si se enfrentara la caída de precios
del petróleo pero nuestros socios comerciales mostraran mayores crecimientos, la reacción de las exportaciones no-minero energéticas sería más rápida, dada la depreciación real y las mejores condiciones de la demanda
externa. Por su parte, si no se enfrentara volatilidad en
los mercados financieros internacionales, sería menos
riesgoso afrontar los desbalances fiscales y externos
producidos por los menores ingresos en pesos y en dólares provenientes del petróleo, pues habría menor incertidumbre sobre su financiamiento.
ECONOMÍA COLOMBIANA
9
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Se espera una importante contracción
de los ingresos de la Nación vinculados
con el sector de hidrocarburos. En 2013
estos eran el 3,3% del PIB y podrían
pasar a representar 1,2% y 0,3% del PIB
para 2015 y 2016, respectivamente.
Esta caída de 3,0% del PIB entre 2013
y 2016 representa $20,3 billones menos
de recursos que percibe el Estado.
El segundo desafío hace referencia a los desbalances externos que se hacen evidentes en la ampliación del déficit
en cuenta corriente. En 2013, este déficit se situaba en
3,3% del PIB. Ya para el 2014, esta cifra se amplió a 5,2%
y se estima que al cierre 2015 estará entre 6,2 y 6,5%.
De esta manera, será necesario un ajuste a nivel macroeconómico mediante una transición productiva hacia una
menor dependencia tanto fiscal como externa del sector
minero-energético, que permita impulsar las exportaciones no tradicionales y contribuya a cerrar los desbalances
con la ayuda de la depreciación real que se ha producido.
Mayores ingresos no-petroleros
Con respecto a los ingresos de la Nación, es necesario destacar que las finanzas públicas colombianas ya no presentan una dependencia minero-energética tan fuerte como comúnmente se piensa.
La política de aumento en los ingresos busca remplazar las fuentes asociadas con el sector minero-energético. Esto, de hecho, ya se ha empezado a
observar durante 2014 y 2015, como resultado de las reformas tributarias
de 2012 y 2014. El Gráfico 2 muestra que en 2013 (año anterior al inicio
de la caída de los precios del petróleo), el recaudo asociado con ingresos
tributarios diferentes a los minero-energéticos representaba 12,7% del PIB.
Durante ese año ya estaba en marcha la reforma tributaria aprobada en diciembre de 2012; no obstante, en 2013, sólo se realizó retención de CREE
durante 5 meses. Los efectos totales de esta reforma se observan en el recaudo de 2014, durante el cual los ingresos tributarios no petroleros alcanzaron niveles de 13,1% del PIB, mostrando un incremento en el recaudo
equivalente a 0,4 del PIB entre 2013 y 2014 gracias a nuevos impuestos
como el CREE y el impuesto al consumo. Entre 2014 y 2015, se observa un
aumento en el recaudo de 0,5% del PIB, que corresponde a lo programado
en la reforma tributaria de 2014, donde se creó la sobretasa del CREE y el
impuesto a la riqueza.
Gráfico 2
Ingresos totales del GNC (% del PIB)
15,2
13,8
Efectos de la caída de los precios del petróleo en ingresos y exportaciones
Ingresos petroleros de GNC
(% ingresos GNC)
19,7
16,4
48,2
15,6
0,9
0,9
Exportaciones de petróleo y sus derivados
(% de las exportaciones totales)
Caída de 17,9%
de los ingresos
del GNC $20,3
billones
50,5
2,6
0,7
16,7
3,3
2,6
0,9
0,8
16,1
1,2
1,2
15,1
0,2
0,8
53,1
50,2
$14,4 MM
USD
40,0
12,0
12,8
12,7
12,7
13,1
13,7
14,2
36,6
10,3
30,6
7,5
6,2
1,6
0,8
16,9
15,0
Gráfico 1
16,1
2010
2011
2012
2013
2014
2015*
2016*
Ingreso petróleo (Renta, CREE y dividendos ECP)
Otros ingresos
Ingresos tributarios no petroleros
1,9
2010
2011
2012
2013
2014
2015*
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. * Proyectado.
2010
2016*
2011
2012
2013
2014
2015*
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2016*
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Banco de la República.
Ante estos desafíos, el Ministerio de Hacienda ha elaborado una estrategia denominada “Austeridad Inteligente”,
donde se utilizan las tres herramientas de política fiscal
que el Gobierno tiene a la mano para hacer frente a esta
situación y se utiliza cada una de ellas de manera proporcional. Estas tres herramientas son: mayores ingresos,
austeridad en el gasto y un mayor déficit bajo los lineamientos que permite el mecanismo de la Regla Fiscal.
10 ECONOMÍA COLOMBIANA
Cortesía del Banco de la República, Depto. de Comunicación y Educación Económica y Financiera.
Contenido
13,5
Esta situación representa un importante reto para las
finanzas públicas del país, que se materializa en dos desafíos para la política fiscal. Por un lado, se estima una
importante contracción de los ingresos de la Nación
vinculados con el sector de hidrocarburos, que se situaban en 2013 en 3,3% del PIB y se estiman han pasado
a representar 1,2% y 0,3% del PIB para 2015 y 2016,
respectivamente. Esta caída de 3,0% del PIB entre 2013
y 2016 representa $20,3 billones menos para los ingresos de la Nación. Los ingresos petroleros por renta y
CREE de las empresas del sector más los dividendos de
Ecopetrol van a pasar de representar cerca de 20% de
los ingresos del Gobierno Nacional en 2013 a sólo el
1,9% en 2016 (Gráfico 1).
Para 2016 se espera que el recaudo crezca 0,5% del PIB frente a 2015, gracias al de Plan Gestión y Antievasión que liderará la DIAN. Este plan incluye
programas de fiscalización masiva, ampliando la cobertura hacia contribuyentes informales; masificar la utilización de la facturación electrónica, particularmente de IVA; políticas de control aduanero enfocadas en la reducción del contrabando abierto, el comercio ilícito y el contrabando técnico, y;
estrategias transversales de educación y prevención de la evasión. En este
frente, la DIAN se ha fijado una meta de recaudo marginal por $4 billones
para 2016. Esta medida permitirá que los ingresos tributarios no petroleros
lleguen a 14,2% del PIB.
ECONOMÍA COLOMBIANA 11
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Austeridad en el gasto
En materia de gasto, los esfuerzos que se han hecho muestran el compromiso del Gobierno por la sostenibilidad fiscal del país. En diciembre de 2014
se realizó un recorte equivalente a 0,8% del PIB y luego en febrero de 2015
se realizó un aplazamiento por 0,7% del PIB, que ha sido confirmado como
recorte definitivo en días pasados.
Gráfico 3
17,6
2,7
1,9
En este orden de ideas, para 2015 se estima un déficit total de 3,0%, el cual
es consistente con un déficit estructural de 2,2% del PIB. Por su parte, para
2016 se verá el mayor efecto de la caída de los precios del petróleo, reflejado en un déficit total de 3,6% del PIB, consistente con un déficit estructural
de 2,1% del PIB. (Ver Gráfico 4).
Gastos totales del GNC (% del PIB)
18,0
18,4
2,7
2,6
3,0
2,9
19,2
19,1
19,1
2,3
2,2
2,6
3,3
3,0
2,7
déficit estructural se obtiene descontando del balance total los efectos cíclicos que pueden presentarse por dos motivos: desviaciones del PIB de su
nivel potencial (ciclo económico) y desviaciones del precio del petróleo de
su nivel de largo plazo (ciclo minero-energético). Dada la caída en los precios del petróleo y la desaceleración de la economía como resultado de este
mismo choque, la Regla Fiscal permite un mayor déficit total, respetando la
senda de déficit estructural.
18,7
3,0
1,9
12,9
13,6
13,9
13,8
13,8
15,7
12,4
16,9
Gráfico 4
12,9
Balance del GNC (% del PIB)
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Estructural
Total
-1,2
-1,4
-1,6
2010
2011
2012
Funcionamiento
2013
Inversión
2014
2015*
2016*
Intereses
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. * Proyectado.
Al analizar el comportamiento de los gastos (Gráfico 3), se observa que en
2013, al descontar el pago de intereses, los gastos de la Nación representaban el 16,9% del PIB. Para 2016, se proyecta un gasto estimado de 15,7%
del PIB. Es importante recordar, que el nivel de gasto de funcionamiento se
proyecta en 13,8% en 2016, mostrando un regreso a los niveles de 2013
como porcentaje del PIB. Por su parte, el gasto de inversión presenta una
reducción al pasar de 3,3% a 1,9% del PIB.
En 2013,
al descontar el
pago de intereses,
los gastos de
la Nación
representaban
el 16,9% del PIB.
Para 2016, se
proyecta un gasto
estimado de 15,7%
12 ECONOMÍA COLOMBIANA
La Austeridad Inteligente
consiste en utilizar una
combinación de diferentes
instrumentos de política
fiscal a disposición el
Ministerio de Hacienda
para enfrentar la actual
coyuntura.
Las decisiones que se han tomado en materia presupuestal han ido en línea
con la disciplina fiscal. El artículo 102 de la Ley de Presupuesto General de
la Nación (PGN) 2016 decretó una provisión de 1% del monto total, excluyendo los recursos del Sistema General de Participaciones, las transferencias a pensiones y el pago del servicio de la deuda, con el objetivo de suplir
posibles caídas de los ingresos de 2016, con respecto a las cifras estimadas
de recaudo. En este sentido, cada uno de los órganos que integra el PGN deberá contribuir de manera proporcional con este objetivo, con el fin de dar
cumplimiento a las metas planteadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP). Adicionalmente, en el mismo artículo del presupuesto, se incluye
una provisión de $1 billón que no se asignó como apropiación presupuestal
a ningún sector y que, en caso de ser necesario por menores ingresos, sería
recortado del presupuesto. Se estima que estas dos apropiaciones suman
0,3% del PIB, constituyéndose como el seguro que tiene el Gobierno para
recortar su gasto en caso de verlo necesario.
Mayor déficit fiscal
La Regla Fiscal establece una senda de déficit estructural que por Ley debe
ser decreciente y cumplir con metas puntuales para los años 2018 y 2022
de -1,9% y -1,0% del PIB, respectivamente. Es importante resaltar que el
-2,3
-2,3
-2,3
-2,4
-2,2
-2,1
-1,9
nómico
Ciclo eco
Ciclo petrolero
-3,0
-3,6
-1,0
-1,0
-1,0
-1,0
-1,1
-1,5
Contenido
-2,0
Busqueda
0,7
-2,7
-3,1
-1,3
Aumento del
déficit
-2,0
-1,2
-1,0
0,5
Ajuste requerido
en los próximos
años
Siguiente
0,5
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Estas estimaciones se hicieron dentro de los supuestos del Marco Fiscal de
Mediano Plazo (MFMP) 2015, radicado ante el Congreso de la República en
el mes de junio de 2015. Teniendo en cuenta la última información disponible para la economía colombiana, se han realizado actualizaciones de los
supuestos consignados en el MFMP para 2015 y 2016. El pronóstico del PIB
fue corregido a la baja y se sitúa en 3,2 para 2015 y 2016. Por su parte, el
precio del petróleo (Brent) pasó de US$60,0 en el MFMP a US$53,5 para
2015 y de US$64,6 a US$50,0 el barril en 2016. Adicionalmente, la tasa
de cambio nominal se corrigió de $2.480 a $2.757 en 2015 y de $2.502 a
$3.000 en 2016.
Anterior
Zoom +
Al incorporar estos nuevos supuestos, se estima que los ingresos de la Nación para el año 2016 observarán una caída adicional de hasta 0,3% del PIB,
equivalente al tamaño de la provisión incluida en el presupuesto, medida
que tendrá que hacerse efectiva para paliar este efecto. Adicionalmente,
se hace necesario realizar un ajuste de $3,5 billones como resultado de la
depreciación e inflación observadas en los últimos meses, fenómenos que
presionan al alza los pagos de intereses para 2016, así como los costos de
nómina, pensiones y transferencias, que están indexados a la inflación.
Es de notar que el cambio en supuestos implicaría un mayor espacio cíclico
de acuerdo con los lineamientos de la Regla Fiscal, permitiendo así obtener
ECONOMÍA COLOMBIANA 13
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
un déficit total mayor. No obstante, el Gobierno Nacional ha anunciado su
decisión de mantener el déficit de 2016 en 3,6%, haciendo uso de la provisión incluida en el presupuesto, la apropiación del $1 billón por parte del
Ministerio de Hacienda y un ajuste de $3,5 billones. Lo anterior, teniendo
en cuenta que la responsabilidad fiscal implica tener consideraciones adicionales a las impuestas por la Reglas Fiscal, consideraciones a las que el
Gobierno pone seria atención en pro de asegurar la salud de las finanzas públicas. En este sentido, debe quedar claro que el Ministerio de Hacienda se
ha comportado de manera responsable al sopesar la relación inter-temporal
entre la postura de política fiscal que permite el mecanismo de la Regla y las
capacidades de financiamiento futuras.
En suma, la Austeridad Inteligente consiste en utilizar una combinación de
diferentes instrumentos de política fiscal a disposición el Ministerio de Hacienda para enfrentar la actual coyuntura. En el gráfico 5 se muestra que,
entre 2013 y 2016, el choque petrolero ha constituido una caída en los
ingresos que representan 3,2% del PIB y un mayor pago de intereses equivalentes a 0,7% del PIB, como resultado de la depreciación del peso.
En el agregado, el tamaño de este choque implica un déficit de 3,9% del PIB
que se asumirá utilizando las tres herramientas ya expuestas. De esta manera, los mayores ingresos no petroleros contribuirán aportando 1,4% del
PIB, los menores gastos lo harán en 1,2% y el mayor déficit permitido por la
Regla aportará el 1,3% restante.
Ingresos estructurales en el mediano plazo
Finalmente, es importante hacer mención de las medidas que ya se están
adelantando con el fin de solucionar los problemas estructurales. Para el mediano plazo, tal y como lo mostró el Marco Fiscal de 2015, son necesarios
ingresos adicionales para financiar de forma sostenible un nivel de inversión
pública del GNC cercano a 2% del PIB. Para esto, se encuentra en proceso
la construcción una Reforma Tributaria Estructural, cuyos fundamentos provendrán de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, organismo conformado por expertos independientes. Las recomendaciones de este grupo de analistas, que serán entregadas al Congreso de la
Gráfico 5
Choque fiscal y su ajuste- 2013 vs 2016 (% del PIB)
3,9
Mayores intereses
Menor ingreso
petrolero
3,9
0,7
1,3
Mayor déficit
1,2
Menor gasto*
1,4
Mayores ingresos
no petrolero
3,2
Tamaño del choque
2013 vs 2016
Tamaño del ajuste
* Funcionamiento e inversión
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
14 ECONOMÍA COLOMBIANA
Para 2016 se
espera que el
recaudo crezca
0,5% del PIB,
gracias al de
Plan Gestión y
Antievasión que
liderará la DIAN.
República antes de terminar el año,
serán tenidas en cuenta como insumo fundamental de una Reforma
Tributaria Estructural que solucione
en el mediano plazo las ineficiencias
presentes en el sistema impositivo
colombiano y que será presentada al
Congreso de la República en marzo
de 2016. Particularmente, las recomendaciones de este grupo deberán
estar encaminadas a sustituir aquellos ingresos tributarios que se acabarán después de 2018 (riqueza y
Gravamen a los Movimientos Financieros), así como encontrar fuentes
adicionales que permitan enfrentar
las futuras necesidades adicionales
de gasto que puedan surgir en el
mediano plazo.
En conclusión, el Gobierno Nacional
ha estructurado un plan claro de política fiscal para 2016, incorporando
los cambios motivados por los choques que ha enfrentado la economía. Este plan propende por la responsabilidad fiscal sin que ello vaya
en detrimento del impulso a la actividad económica, razón por la cual el
ajuste se dará de manera gradual y
sin traumatismos. Como se mencionó, algunas de estas medidas ya están en trámite de implementación.
No obstante, la nueva realidad económica es muy cambiante, lo que
representa grandes retos en materia
de planeación fiscal y macroeconómica, retos que el Gobierno enfrentará de la manera más responsable.
Estructura
Artículo
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Artículo
del sistema tributario
Julio Roberto Piza, exdirector de impuestos nacionales, explica por qué el
país requiere una reforma tributaria de envergadura y cómo debería hacerse para que sea efectiva y no genere inequidad.
Julio Roberto Piza R. *
Caracterización del sistema tributario colombiano
Contenido
El modelo tributario constitucional y la coyuntura fiscal
El sistema tributario está enmarcado tanto en el modelo de Estado como
en la estructura económica. En 1991, nos definimos constitucionalmente
como un Estado social de derecho, descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales. Es decir, el sector público debía ampliar sus responsabilidades y por ende, financiarlas. La principal fuente es sin duda el impuesto.
Busqueda
Desde entonces, los ingresos tributarios se han duplicado, pero las necesidades son superiores y si en la primera década acudimos al crédito, desde
entonces hemos cubierto el presupuesto, con dos impuestos surgidos por
facultades excepcionales cuya transitoriedad, lleva cuatro periodos gubernamentales: el Gravamen a los movimientos financieros (GMF) y el impuesto al patrimonio.
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Zoom +
A los dos se les asignan efectos nocivos en la economía, pero sobreviven
porque simplemente no hay como sustituir su recaudo. En la última reforma, se aceptó una sustitución del impuesto al patrimonio por una sobretasa al CREE, un gemelo del impuesto sobre la renta para financiar los aportes
parafiscales (ICBF y Sena y parte del sistema de salud). En principio hasta
el 2018 esta es la situación y a partir del 2019 volveremos a encontrarnos
con un presupuesto desfinanciado frente a los niveles del gasto previsto
en el marco fiscal de mediano plazo. Sin embargo, la crisis petrolera tuvo
un impacto que se ha medido en 2.5% del PIB y anticipó la necesidad de
afrontar esta realidad fiscal.
* Doctor en Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Externado de Colombia. Doctorado en Derecho
por el Convenio de las Universidad Externado de Colombia, Universidad Nuestra Señora del Rosario y Universidad Javeriana. Miembro de la comisión de expertos para el estudio del sistema tributario, creada por
la Ley 1739 de 2014. Profesor Titular de la Cátedra de Hacienda Pública de la Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia. Director General de la Dirección de Impuestos Nacionales. Secretario
de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá. Miembro de la comisión tributaria para la reforma
estructural y Director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado.
ECONOMÍA COLOMBIANA 15
TEMA CENTRAL
Al Gravamen a los
movimientos financieros
y al impuesto al
patrimonio se les
asignan efectos nocivos
en la economía, pero
sobreviven porque
simplemente no hay
como sustituir
su recaudo.
TEMA CENTRAL
El sistema tributario colombiano, como el de cualquier otro país, no responde a un diseño uniforme, sino que es el resultado de coyunturas orientadas
por la necesidad de aumentar el recaudo dentro de un entorno político,
social y económico específico. Pues como bien lo ha mencionado PÉREZ
ROYO, “los sistemas fiscales son fruto de la interacción entre decisiones
racionales y factores históricos” (2008, 35).
Total de recaudo por impuesto de acuerdo con el nivel
territorial
Gráfico 2
4%
3%
13%
Nación
Comparativamente somos un país de tributación media, nuestra carga
(20.1% del PIB) es ligeramente inferior al promedio de América Latina
(21.3%) y tan solo el 60% de la carga promedio en los países de la OECD
(34,10%). Es decir, que nuestra carga tributaria no corresponde con nuestro tamaño ni con nuestras necesidades. (Ver gráfico No. 1)
Gráfico 1
Municipios
Bogotá
Departamentos
80%
Recaudo tributario en Colombia, América Latina y OECD
35
34.10
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la DIAN y el DNP.
21.30
En las cuentas del sistema tributario colombiano no suelen incluirse las tasas y contribuciones que usualmente son de carácter territorial o sectorial.
Las más relevantes por su cobertura y tamaño, son sin duda, las de seguridad social. En el régimen contributivo figura poco menos de 20 millones,
pero en el régimen subsidiado son 22 millones de colombianos. La forma de
recaudar estas cotizaciones es similar a la del impuesto sobre la renta, sin
embargo, el legislador no termina de asimilarlas a la retención en la fuente
por salarios u honorarios, sigue teniendo una periodicidad mensual, pero
su legislación carece de certeza legal y se ha desarrollado vía reglamentaria
de manera muy precaria.
Recaudo del PIB
30 32.20
25
20
20.10
15
14.40
10
9.00
5
0
América Latina
Colombia
OECD
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Fuente: OCDE, Primer Informe Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad
Tributaria.
Heredamos de nuestra configuración constitucional del siglo XX, un modelo muy centralizado, pues desde el punto de vista territorial, de los 126
billones que los colombianos pagan en impuestos, el 80% corresponden
a la Nación, el 13% a los municipios, el 4% a Bogotá y el 3% a los departamentos (Ver gráfico No. 2). Desde el punto de vista de la importancia
recaudatoria, Renta e IVA constituyen la columna vertebral (85%), en el nivel departamental los impuestos selectivos al consumo (50%) y en el nivel
municipal ICA, predial y sobretasa a la gasolina (60%).
Un sistema tributario se compone de tres piezas, en primer lugar, el conjunto de impuestos, tasas y contribuciones que deben pagar los ciudadanos;
en segundo lugar, los procedimientos para liquidar y pagar los impuestos y
el amplio catálogo de obligaciones tributarias formales que el Estado le impone a los ciudadanos, incluyendo el régimen de infracciones y sanciones
con los cuales, se controla su incumplimiento y, en tercer lugar, la administración tributaria por el papel que cumple en un sistema donde la mayor
parte de los impuestos se recaudan por el sistema de autoliquidación, lo
cual da lugar a una serie de particularidades, la más visible, que los contribuyentes liquidan sus impuestos, pero que coetáneamente la administración
puede ejercer una facultad de revisión y entonces, se traba una relación
entre la administración y los particulares sobre el mayor valor liquidado de
las sanciones tributaras, que si no se resuelve en la vía administrativa debe
resolverse por la jurisdicción contenciosa administrativa.
Los principios constitucionales frente a la realidad fiscal
Si el artículo 363 indica que el sistema tributario debe ser eficiente, progresivo y equitativo, lo que revela la realidad es que es insuficiente, inequitativo e ineficiente.
Suficiencia
La función primordial de los impuestos es financiar el gasto público, es decir, una finalidad recaudatoria per se, sin perjuicio de que en algunos casos
pretenda fines extrafiscales otorgando beneficios tributarios.
16 ECONOMÍA COLOMBIANA
Contenido
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Zoom +
La crisis petrolera
tuvo un impacto
que se ha medido
en 2.5% del PIB
y anticipó la
necesidad de
afrontar la
realidad fiscal.
ECONOMÍA COLOMBIANA 17
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Comparativamente somos
un país de tributación
media, nuestra carga
(20.1% del PIB) es
ligeramente inferior
al promedio de América
Latina (21.3%) y tan solo
el 60% de la carga
promedio en los países
de la OECD (34,10%).
Como ya lo advertimos, la situación se vislumbra compleja, en particular a partir del 2019, por la transitoriedad
de los impuestos extendidos en la ley 1739, si queremos
mantenernos dentro de la regla fiscal, por el desmonte
gradual del GMF y del binomio, impuesto de riqueza y
sobretasa al CREE, que representan 1.5% del PIB.
Estimación de faltante de ingresos en un escenario sin reforma tributaria
Gráfico 3
Año
Año
20
16,7
15
13,8
10
18,5
18
17,8
17 17,4
5
16
Es una verdad de Perogrullo reconocer la inequidad y falta de progresividad
del sistema tributario colombiano, como se observa en nuestro coeficiente
de gini, Colombia tiene un indicador del 53,5 sobre 100.
El sistema tributario no corrige esta desigualdad como se ve en el Gráfico
No. 4, la distribución de ingresos antes y luego de tener en cuenta los impuestos, no mejora sino que permanece igual, lo que revela que nuestro
sistema no es nada redistributivo, cuando es esa una de las funciones primordiales de los impuestos, más aun en un país que tiene los índices de
desigualdad como el nuestro donde el 1% de la población concentra el
20% del ingreso total. En contraste, en otros países el efecto redistributivo de los impuestos es evidente, en especial aquellos que hacen parte de
la OCDE, donde la desigualdad disminuye de forma significativa, luego de
computar los impuestos. Dentro de los países del área, un Brasil o Uruguay,
tienen una estructura más redistributiva.
0,9
1,0
15
Contenido
2020
2011
2013
2015
2017
2019
Bolivia
Faltante sin reforma tributaria
Año
Año
2,8
2
1,5
1
2020
2019
2018
2017
2016
2014
2013
2012
2011
2015
Zoom +
A mayor GINI, mayor desigualdad
Fuente: Cálculos y estimaciones de Fedesarrollo. Primer Informe Comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria.
En el Gráfico No. 3, se muestra el estado actual de los
ingresos así como de los gastos totales en proporción
al PIB, develando la insuficiencia de los primeros para
hacer frente a los segundos y llevándonos a un déficit
fiscal que hace necesaria una reforma tributaria.
DESPUES
ANTES
DESPUES
ANTES
DESPUES
ANTES
DESPUES
ANTES
DESPUES
ANTES
DESPUES
ANTES
DESPUES
ANTES
0,0
2010
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
0.3
ANTES
0,3
Déficit estructural regla fiscal
Déficit total
18 ECONOMÍA COLOMBIANA
Uruguay
0.0
0
0
Perú
Anterior
0.1
1,0
1,4
OECD
0.2
2,3
1
México
0.4
DESPUES
% del PIB
3
Colombia Guatemala
0.5
3
4 3,6
Chile
Siguiente
3,3
4,7
Brasil
Busqueda
0.6
DESPUES
Ingresos sin destinación específica (CREE)
Ingresos minero petroleros
Ingresos totales
2
Distribución del ingreso antes y después de impuestos
y transferencias. (Coeficiente Gini)
Gráfico 4
Gastos sin destinación específica (CREE)
Gastos totales
ANTES
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
0
% del PIB
El sistema tributario no responde ni a la equidad horizontal ni a la equidad
vertical, pues establece tratamientos disímiles para sujetos que se encuentran en condiciones similares, debido a la multiplicidad de beneficios
existentes.
Coeficiente Gini
% del PIB
13,1
% del PIB
19
13,8
Equidad
Fuente: Luistig et al (2013), OCDE (2015), Primer Informe Comisión de expertos para la
equidad y competitividad tributaria.
En el IVA, tenemos una base reducida de bienes y servicios gravados y un
régimen simplificado relativamente alto que no factura el IVA. La consideración de distintos bienes como exentos se creó para mitigar la regresividad
del sistema. Sin embargo, resultan beneficiados quienes tienen ingresos altos, agravando la inequidad. De tal forma, la regresividad intrínseca del IVA
sigue siendo uno de los debates más álgidos del sistema tributario, pues
mientras los hogares más pobres destinan el 4.4% de su ingreso al pago de
IVA, los más ricos solo destinan el 2.8%. (Ver gráfico No. 5).
ECONOMÍA COLOMBIANA 19
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Gráfico 5
Tarifa efectiva de IVA respecto al ingreso del hogar
Gráfico 7
Renta personas: recaudo y nivel de ingreso
a partir del cual se tributa
Decil de ingreso
4.4%
4.0%
4.0%
4.0%
3.9%
4.0%
3.6%
3.5%
Colombia
3.5%
8
2.8%
6
2.5%
2.0%
4
1.5%
2.8
0.8
0.5%
4
5
6
7
8
9
10
Fuente: OCDE, Primer Informe Comisión de expertos para la equidad y competitividad
tributaria.
* 2011 para OECD, 2012 para Colombia y América Latina. **2010.
Pero en los dos grandes impuestos, tenemos una estructura deficiente. En
el impuesto sobre la renta existe un notorio desbalance en cuanto el recaudo se apoya en las sociedades y poco en las personas, a diferencia de
los demás países tanto del área como de la OCDE como se puede ver en el
gráfico No. 6. el total de participación recaudado por las empresas que es
del 86%, tan solo 3441 representan el 68% del recaudo total.
Gráfico 6
Contribución de las personas naturales y las empresas al
recaudo de impuestos directos (2012)
País o región
1.0
% del recaudo total de directos
28.2%
0.8
44.6%
0.7
59.8%
64.0%
75.2%
0.6
82.6%
88.4%
71.8%
55.4%
0.2
40.2%
38.0%
0.1
OECD
México
Argentina
América
Latina
Empresas
Fuente: OECD y cálculos propios.
20 ECONOMÍA COLOMBIANA
80.0%
0.5
0.3
Recaudo renta
personas (% PIB)*
3
En Colombia, a diferencia de lo que ocurre en otros países de la OCDE,
se recauda casi tanto por impuestos directos (renta y propiedad) como
indirectos, y frente a los países latinoamericanos, tenemos un IVA menos
amplio que los países de la región
0.0
0.2
Ingreso mínimo
para pago renta
(veces PIB per
cápita)**
2
Ingreso mínimo
para pago renta
(veces PIB per
cápita)**
1
Eficiencia
0.4
1.3
0
Fuente: Steiner y Cañas (2013), Primer Informe Comisión de expertos para la equidad y
competitividad tributaria.
0.9
1.4
Recaudo renta
personas (% PIB)*
2
Ingreso mínimo
para pago renta
(veces PIB per
cápita)**
1.0%
0.0%
OECD
8.5
3.3%
3.0%
América Latina
%
Tarifa efectiva de IVA
País o región
4.2%
Recaudo renta
personas (% PIB)*
4.5%
24.8%
Perú
Personas
20.0%
17.4%
Chile
Colombia
11.6%
Brasil
Contenido
Busqueda
Esta situación se agrava por la base tan estrecha del impuesto, en efecto,
el mínimo no gravado es el más alto de América Latina y muchísimo más
bajo que los países de la OCDE, como se puede observar en el grafico No. 7
Siguiente
Ahora bien, no siendo suficiente con la creación de un nuevo impuesto,
en este caso el CREE, el año pasado, con la Ley 1739 de 2014, el Gobierno
creó una sobretasa al CREE. Sin embargo, el problema de la alta carga tributaria para las empresas, no alcanza a vislumbrarse del todo, hasta que se
pone de presente las tarifas nominales aplicables en este caso. Si partimos
de una tarifa del impuesto sobre la renta del 25%, una del CREE del 9% y
una sobretasa “temporal” sobre este último impuesto de 5, 6, 8 y 9% para
los años 2015, 2016, 2017 y 2018, para las empresas más grandes sobre
el exceso de los primeros 800 millones de pesos determinados en la base
gravable del impuesto. Al final la tarifa de impuesto de renta, considerado
de manera global, será de 39% para el 2015, 40% para el 2016, 42% para
el 2017 y 43% para el 2018, volviendo a una tarifa del 34% desde el 2019,
con la desaparición de la sobre del CREE.
Una de las consecuencias de esta situación es que como se demuestra con
la sobretasa al CREE, que cubre apenas a 32.000 empresas con utilidades
superiores a 800 millones, el legislador se va por la línea del menor esfuerzo gravando a los más grandes donde tiene asegurado el recaudo, lo cual
afecta sin duda la competitividad del país.
Una tarifa tan pronunciada en el impuesto sobre la renta, no solo es alarmante desde el punto de vista de la carga que deben soportar las empresas
nacionales, que se concentra sobre todo en los grandes contribuyentes,
sino también si se le compara con la tarifa aplicable en Latinoamérica y
la OCDE, donde las tarifas oscilan entre 27.2% y 25.5% respectivamente.
(Ver gráfico No. 8).
Anterior
Zoom +
Con el IVA resultan
beneficiados quienes
tienen ingresos altos,
agravando la inequidad.
Mientras los hogares más
pobres destinan el 4.4%
de su ingreso al pago de
este impuesto, los más
ricos solo destinan
el 2.8%.
ECONOMÍA COLOMBIANA 21
TEMA CENTRAL
Tarifa de impuesto de renta (incluyendo CREE)
sobre las empresas
Gráfico 8
Tarifa efectiva de IVA
TEMA CENTRAL
50%
48%
46% 47.5%
44%
42%
40%
40.0%
38%
36% 37.4%
Gráfico 9
América Latina
Colombia
OECD
43.0%
34%
32%
30%
28%
34.0%
27.2%
26%
24%
22%
20%
25.5%
1982
1987
1992
1997
2002
2007
2012
2017
Fuente: OECD y CEPAL, Primer Informe Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria.
Por último, no aprovechamos el poder recaudatorio del IVA, la base es estrecha, la tarifa no supera el promedio y la evasión es alta, con lo cual tenemos
una productividad muy por debajo del promedio como se puede observar
en el gráfico No. 9.
Desempeño IVA
Tarifa General
Paises
Dinamarca
Uruguay
Argentina
España
Italia
Bolivia
Reino Unido
Alemania
El Salvador
Francia
Venezuela
OECD (34)
Paraguay
Ecuador
Perú
América Latina
Italia
Nicaragua
Honduras
Colombia
España
Guatemala
Costa Rica
Canadá
República Dominicana
México
Panamá
Japón
Brasil
Reino Unido
Francia
Alemania
Chile
OECD (34)
Perú
República Dominicana
Colombia
México
América Latina
Nicaragua
Bolivia
Costa Rica
El Salvador
Ecuador
Guatemala
Honduras
Venezuela
Paraguay
Panamá
Canadá
Japón
Cortesía del Banco de la República, Depto. de Comunicación y Educación Económica y Financiera.
0
22 ECONOMÍA COLOMBIANA
10
Contenido
Busqueda
0
20
Productividad
Paises
Canadá
Paraguay
Venezuela
Ecuador
El Salvador
5
10
Eficiencia
Paises
Reino Unido
Canadá
Venezuela
Ecuador
OECD (34)
Siguiente
Anterior
Paraguay
Bolivia
Dinamarca
Argentina
Chile
Brasil
Alemania
Panamá
América Latina
Francia
Perú
Uruguay
Costa Rica
Honduras
Nicaragua
Colombia
El Salvador
Italia
Guatemala
España
México
República Dominicana
Japón
Japón
Bolivia
Panamá
Honduras
Guatemala
América Latina
Brasil
Chile
Argentina
Nicaragua
Dinamarca
Uruguay
Alemania
Costa Rica
Reino Unido
Francia
Perú
OECD (34)
Colombia
Italia
España
México
República Dominicana
0,1
Miembros de la Junta Directiva del Banco de la República.
Recaudo/PIB
Paises
Dinamarca
Argentina
Uruguay
Brasil
Chile
0,4
0,6
0,8
Zoom +
0
1
2
Fuente: Gómez-Sabaíni y Morán (2014), Primer Informe Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad
ECONOMÍA COLOMBIANA 23
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Respecto a la tributación territorial. Mejorar la tributación territorial
diferenciando municipios pequeños, medianos y grandes.
En la tributación departamental, como no hay funciones definidas por el legislador, sus sistemas tributarios se basan esencialmente en los impuestos
selectivos al consumo que tienen altos índices de contrabando en especial
tratándose de cigarrillos y licores.
En relación con los municipios tanto en el impuesto de industria y comercio
como en el impuesto predial, el mayor recaudo tributario se concentra en
4 municipios con más de un millón de habitantes, que representan 60% y
55% respectivamente. (Ver cuadro No. 1).
Cuadro 1
Recaudo impuesto Predial e ICA por rangos poblacionales en el 2013
MUNICIPIOS
Número de
Municipios
% en total
número de
municipios
ha sido el germen de este régimen poroso, que ha otorgado beneficios a
granel y de manera indiscriminada. Aun bien vale la pena advertir con la iniciativa o el consentimiento del gobierno, como una forma de lograr consecuencias sobre los proyectos, es decir, un asunto más político que técnico.
Por otro lado, la evasión, que es otro problema por resolver del gobierno, y
no es una tarea de corto plazo, requiere un aparato administrativo con el
cual no contamos actualmente.
Sin duda, independientemente que rediseñemos el sistema y mejoraremos
el esquema de los impuestos cardinales, renta e IVA, en el nivel nacional,
IPU e ICA, en el nivel municipal y los impuestos selectivos al consumo, en
el nivel departamental. Eliminar los beneficios y reducir la evasión, podrían
ayudar sustancialmente para mejorar el sistema tributario.
Ampliar las bases (incorporando más contribuyentes y reduciendo los beneficios)
Población
en millones
% en
total de
población
Recaudo
Predial
en miles
millones de
COP
% en total
de recaudo
Recaudo ICA
en miles de
millones de
COP
% en total de
recaudo
Mayores de 1.000.000
4
0.4
13,6
29
2,737
55
3,665
60
Entre 1.000.000 y 500.000
5
0.4
3,2
7
405
8
391
6
Entre 500.000 y 250.000
17
1.5
6,3
14
622
13
527
9
Entre 250.000 y 100.000
35
3.1
5,01
11
418
8
413
7
Entre 100.000 y 50.000
64
5.7
4,3
9
205
4
265
4
Entre 50.000 y 20.000
249
22.2
7,5
16
276
6
355
6
Entre 20.000 y 10.000
304
27.1
4,4
9
179
4
206
3
Entre 10.000 y 5.000
262
23.4
1,9
4
73
1
81
1
Menores de 5.000
182
16.2
0,5
1
43
1
191
3
TOTAL
1122
100%
47,0
100%
4,958
100%
6,094
100%
Fuente: Elaboración propia con datos del DANE y Cifras de Desempeño Fiscal municipios del DNP.
En la actualidad el gasto tributario por cuenta de los beneficios tributarios
existentes en nuestro país es muy alto, de acuerdo a las cifras presentadas
por el Banco Mundial (2012), Colombia cuenta con un número cercano a
200 gastos tributarios y un costo fiscal de 4.5 por ciento del PIB, llamando
la atención que no existan evaluaciones a propósito.
En IVA, siguiendo este estudio, se consideran como gastos tributarios las
exclusiones y exenciones vigentes en la legislación colombiana, lo cual establece como costo fiscal neto de un 2.08 por ciento del PIB.
En el impuesto sobre la Renta, son gastos tributarios la deducción por inversión en activos fijos reales productivos (vigente solo para 66 empresas
que firmaron contratos de estabilidad jurídica), las rentas exentas y los descuentos tributarios. El costo fiscal en este caso es equivalente a 1.56 por
ciento del PIB, al considerar a todos los declarantes del impuesto sobre la
renta. En el caso de considerar sólo a los contribuyentes del impuesto, el
costo fiscal equivale a 1.44 por ciento del PIB. (Ver gráfico No. 10).
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Una de las distorsiones más visibles son las estampillas y las contribuciones
de obra que no solo se multiplican en todas las entidades, sino que son en
realidad una intromisión del congreso en la asignación presupuestal de los
municipios y departamentos. Pues como grava los contratos genera sobrecostos para las empresas.
Estimación del Coste Fiscal del gasto tributario por tipo
de impuesto Colombia (2010) según distintas fuentes
5
El reto: recomponer la estructura y mejorar el sistema
4.5
Visto lo anterior, es claro que el país requiere una reforma tributaria de
envergadura, que resuelva estos problemas pues las necesidades fiscales
del país no se garantizan con el recaudo actual, pero además porque los
problemas de equidad y eficiencia agravan la desigualdad económica que
nos caracteriza.
3.5
Si partimos de que los beneficios tributarios pesan 30 billones de pesos
y la evasión en sus distintas formas alrededor de 30 billones también, ya
podríamos decir que con resolver de manera importante estos dos fenómenos, por lo menos el problema de suficiencia podría resolverse, pero quedan
los problemas de eficiencia y equidad, a los cuales contribuyen también
estos dos fenómenos. En primer lugar, eliminar beneficios es nada menos
que una función del congreso, el cual ha demostrado que por lo contrario
24 ECONOMÍA COLOMBIANA
Gráfico 10
4.5
4
3.2
3
2.5
2
Impuesto
sobre la renta
2,4
Impuesto
sobre la renta
1.6
1.5
1.0
0.5
0
IVA
2.1
IVA
1.6
MHCP
IVA
Banco Mundial
Impuesto sobre la renta
Fuente: Estudio del Banco Mundial OECD LAC Forum (2012).
ECONOMÍA COLOMBIANA 25
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Tratamiento tributario de las entidades sin ánimo de lucro (ESAL)
Si partimos de que los
beneficios tributarios
pesan 30 billones de
pesos y la evasión en sus
distintas formas alrededor
de 30 billones también,
ya podríamos decir que
es necesario resolver de
manera importante estos
dos fenómenos.
Un ejemplo que combina beneficios con elusión o evasión es el régimen
tributario especial de las entidades sin ánimo de lucro, como se puede advertir en el cuadro No. 2, donde se revela, la concentración de estas entidades a quienes la DIAN les otorga de manera muy sencilla la exención donde
tan solo basta con constituirse como ESAL. De suerte que, otro gran reto
para mejorar nuestro sistema tributario, consiste en reevaluar el tratamiento actual que reciben estas entidades, el cual es más favorable que el de las
sociedades del régimen ordinario en lo que tiene que ver con el impuesto
sobre la renta, dando lugar así a problemas de equidad horizontal entre
empresas que en la práctica desarrollan actividades similares, pero donde
algunas de ellas reciben un tratamiento preferencial debido a la flexibilidad
de los requisitos para ser consideradas como tal.
Cuadro 2
No.
De igual forma, actualmente existen cerca de 376.810 deudores morosos y
una acumulación de cartera de 853.153 obligaciones, administradas por la
DIAN. La cartera gestionable a final del año pasado, ascendía a un total de
4.25 billones. (Ver cuadro No. 3).
Cuadro 3
Cartera gestionable DIAN a 2014
CARTERA GESTIONABLE (Millones de pesos)
Entidades del régimen especial de acuerdo a su tamaño,
según sus ingresos anuales.
Ingresos anuales en miles de
millones de pesos (COP)
Cantidad de
entidades
Participación
Excedente en miles
de millones (COP)
Participación en
excedente (%)
1
Pequeñas Menor de 565
59.769
86%
267
4%
2
Medianas Entre 565 y 4.524
6.963
10%
690
8%
3
Grandes Mayor a 4.524
2.524
4%
6.360
88%
69.256
100%
7.237
100%
TOTAL
Así mismo, otro flagelo que afecta gravemente nuestro sistema fiscal, es
el contrabando, el cual, de acuerdo a las estimaciones del gobierno y de la
DIAN, se encuentran entre los US$6 mil millones, es decir, cerca de 2% del
PIB o 10% de las importaciones realizadas en nuestro país.
Fuente: Ministerio de Hacienda (2015) Régimen Tributario Especial, Segundo Informe Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria. Sin embargo, una ley que reduzca o elimine beneficios, requiere una voluntad política muy decidida y aun cuando el
gobierno persiga este propósito, es en el congreso donde se toma la decisión, siendo su efectividad muy reducida, entre otras razones
porque detrás de cada beneficio existe un interesado directo en mantenerlo, bien se trate de un sector o de un grupo de empresas.
Renta
2.129.369
Ventas
1.809.307
Retención
66.574
Patrimonio
179.648
Seguridad Democrática
543
Tributos aduaneros
57.460
Otros
8.394
GMF
3.000
Precios de Transferencia
TOTAL
Contenido
394
4.254.689
Busqueda
Fuente: DIAN, Segundo Informe Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad
tributaria.
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Reducir la evasión y recuperar la cartera
Sin embargo, una ley que reduzca o elimine beneficios, requiere una voluntad política muy decidida y aun cuando el gobierno persiga este propósito,
es en el congreso donde se toma la decisión, siendo su efectividad muy
reducida, entre otras razones porque detrás de cada beneficio existe un
interesado directo en mantenerlo, bien se trate de un sector o de un grupo
de empresas.
Indicadores de evasión, contrabando y de cartera
La ineficiencia por parte de la Administración tributaria también se refleja
en los índices de evasión y cartera por cobrar. Es así como tratándose del
primer flagelo, el de la evasión, se pierden cerca de 4.3 puntos del PIB entre los dos impuestos vertebrales de nuestro sistema tributario, en IVA la
evasión está cerca del 23% y en renta de las personas jurídicas, la misma se
ubica en el 39%. Así mismo, la evasión en el campo de la protección social
fue del 26.8% para el 2012, que corresponden a $14.6 billones anuales que
dejan de ingresar al sistema, de los cuales el 35.9% corresponde a pensiones, el 25.6% a salud y 19.6% a riesgos profesionales. Este problema, no
solo aqueja la tributación interna, sino que también trasciende a ámbitos
internacionales, es así como la OECD en el 2013 implementó el plan de acción de BEPS, contra los principales problemas de la tributación internacional donde se erosionan las bases imponibles evadiendo las cargas fiscales a
cargo de los contribuyentes.
26 ECONOMÍA COLOMBIANA
En países desarrollados la cultura tributaria se encuentra más consolidada,
los impuestos son aceptados y el nivel de cumplimiento voluntario es más
alto, con lo cual, por lo general, evadir impuestos constituye un delito. Es
así como parte de una institucionalidad más fuerte, la administración tributaria es un bien público respetado y apreciado. En sociedades en desarrollo
como la nuestra, a pesar de que el universo de contribuyentes es pequeño
-menos del 5% de los habitantes- el nivel de cumplimiento voluntario es
bajo y las conductas evasoras son toleradas socialmente.
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Cuando el contribuyente se enfrenta cada año a cumplir con la obligación
de declarar todos los hechos económicos relevantes y liquidar la cuota
del impuesto que le corresponde pagar de acuerdo con su capacidad económica, puede enfrentar el dilema moral de ser transparente y sincero o
directamente infringir la norma y liquidar menos de lo que le corresponde.
Reducir la evasión tributaria no solo es un requisito necesario para mejorar
la eficiencia del sistema, sino también para incrementar el recaudo perdido
por causa de la misma, es así como por cada punto de reducción de la tasa
de evasión, en el caso del impuesto de renta de las sociedades, los ingresos
tributarios aumentarían en $442 mil millones de pesos de 2012.
Otro punto importante que debe definir una política tributaria es el concerniente a la recuperación de cartera, la cual ha sido importante en algunos años, pero no de manera consistente a lo largo del tiempo, sino por la
existencia de condiciones especiales de pago, que la mayor de las veces
ECONOMÍA COLOMBIANA 27
TEMA CENTRAL
chocan con los principios del sistema tributario, como
el de equidad, además de privilegiar a los contribuyentes incumplidos.
Debilidad institucional de la DIAN para hacer frente a los retos del sistema
El problema de eficiencia de la Administración Tributaria
amerita que ésta cuente con la institucionalidad y organización adecuada, haciendo uso intensivo de las tecnologías de la información con un enfoque de servicio
a su cliente principal, el contribuyente. De esta forma
no solo se aumenta la eficiencia sino que también se
reduce el poder discrecional de los funcionarios, incrementando la transparencia de la administración.
En ese sentido, la DIAN ha hecho esfuerzos importantes
para mejorar su infraestructura tecnológica, muestra de
esto es el desarrollo del MUISCA (Modelo Único de Ingresos y Servicios de Control Automatizado). Así como
la introducción del RUT y otros adelantos logrados en
los últimos años que facilitan los procedimientos adelantados por la Administración y los contribuyentes.
Sin embargo, la escasez de recursos destinados para
la DIAN, así como su reducido tamaño en proporción
con el número de contribuyentes, no solo es otro reto
por resolver de nuestro sistema fiscal, sino que se convierte en una necesidad apremiante como mecanismo
catalizador de las soluciones requeridas en el escenario
tributario actual.
Instrumentos para recomponer y mejorar el sistema
Dos instrumentos jurídicos que ayudarían a lograr un
sistema tributario más equitativo, son, por una parte, un
código tributario, y, por otra, una cláusula antielusiva.
La adopción de un código tributario en nuestro país
privilegia el principio de legalidad que comienza por la
certeza tanto en los derechos y las obligaciones de los
contribuyentes como en las facultades y competencias
de las autoridades, resolviendo así la incertidumbre producto de la ausencia de una codificación tributaria que
explica el papel preponderante que ha tomado la jurisprudencia como fuente del Derecho Tributario, donde,
sin embargo, las soluciones dadas se refieren a conflictos individuales derivados de una legislación precaria,
atendiendo a factores específicos de cada caso más
que a categorías tributarias generales.
Ahora, si bien los impuestos considerados individualmente cambian permanentemente en función de las necesidades fiscales, los aspectos procedimentales sobre
la forma de cumplir con las obligaciones, los derechos
de los contribuyentes, las competencias y las faculta28 ECONOMÍA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
De los 126 billones
que los colombianos pagan
en impuestos, el 80%
corresponden a la Nación,
el 13% a los municipios,
el 4% a Bogotá y el 3%
a los departamentos.
retención y las devoluciones, que para la mayor parte de entidades territoriales no corresponde ni a la naturaleza de sus tributos ni a sus posibilidades de recaudación, cobro y control.
Por otra parte, un mecanismo que también puede ayudar a mejorar nuestro
sistema fiscal para combatir las prácticas negativas que se han descrito
anteriormente, es la adopción de un instrumento complementario del hecho generador, las clausulas antielusión, que tienen la función de dotar a
la administración de una herramienta legal para desconocer los propósitos
elusivos de una operación jurídica cuando carezca de sustancia económica
y solo tengan como objetivo pagar o diferir el pago del impuesto o aprovecharse de un beneficio.
Conclusión
En Colombia, el 1 por
ciento de la población
concentra el 20 por ciento
del ingreso total.
des de la administración y, sobre
todo, el régimen de infracciones y
sanciones tributarias, tienen una
vocación de permanencia, pues allí
radica en buena parte el principio de
seguridad jurídica.
Así entendido, un código debe cubrir los procedimientos referidos a
todas las figuras tributarias, es decir, tanto a los impuestos administrados por la DIAN, como también
a los impuestos departamentales
y municipales y toda suerte de impuestos, tasas y contribuciones
vigentes en los distintos niveles
territoriales y sin importar la denominación que tengan, de manera
que permita tener la flexibilidad de
ser útil tanto para la administración
tributaria nacional, como para las
cotizaciones masivas como la seguridad social, los sistemas tributarios departamentales y municipales,
sean grandes ciudades o pequeños
municipios, que podrán adoptarlo,
dependiendo de su capacidad administrativa. Con esto se evitaría esa
proliferación actual de estatutos locales que han copiado del Estatuto
Tributario, de manera parcial y mecánica, una serie de figuras como la
El reto de nuestra política tributaria es mejorar el diseño de sus grandes
impuestos, renta e IVA, y otorgar un marco legal para que las entidades
territoriales puedan mejorar sus sistemas tributarios, incluyendo tasas y
contribuciones.
En un escenario de escasez y con grandes necesidades económicas, como
el que actualmente atraviesa nuestro país, requiere concientizar a la sociedad para que comprenda que la mejor forma de hacer posible el mandato
constitucional de solidaridad, es a partir del sistema tributario y, que por
ende, el Estado debe disponer de los recursos tendientes a satisfacer las
necesidades en materia de inversión y procurar la mejora en los índices de
equidad a nivel regional, sectorial y personal.
Contenido
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Aun así, el diseño de los impuestos no es suficiente, se requiere, además,
que la aplicación de las normas asegure un cumplimiento generalizado y
una equitativa distribución de las cargas y eso solo es posible si mejoramos los instrumentos de control, con una Administración más eficiente y
la expedición de unas reglas claras y sistemáticas plasmadas en un código
tributario. Pero para lograr esto, ya será necesario que la voluntad política,
tanto del gobierno como del congreso, se coordinen de manera consistente en el tiempo en una política fiscal tendiente a conseguir estos objetivos.
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Bibliografía
PÉREZ ROYO, F. (2008). Curso de Derecho Tributario. Segunda Edición. Madrid, España: Editorial Tecnos.
MUSGRAVE, R. (1994). Hacienda pública teórica y aplicada. Madrid, España: McGraw-Hill
Primer Informe Comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria,
Mayo 25 de 2015.
Segundo Informe Comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria,
Agosto 25 de 2015.
BANCO MUNDIAL. Gasto Tributario en Colombia. Una Propuesta de Evaluación Integral y Sistemática de este Instrumento de Política Pública, 2012 [En línea][fecha
de consulta: 27 Noviembre 2015]. http://www-wds.worldbank.org/external/default/
WDSContentServer/WDSP/IB/2012/07/12/000333038_20120712010823/
Rendered/PDF/658790REPLACEM0UBLIC00final0version.pdf
ECONOMÍA COLOMBIANA 29
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Tabla 1
Los Retos Fiscales
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para el Desarrollo y la Equidad
Periodo
Gastos del Gobierno Central como porcentaje del PIB en América Latina
1990-1994
1995-1999
2000-2004
2005-2009
2010-2012
Promedio
17,6
18,8
20,5
21,4
23,0
Brasil
35,5
26,6
27,1
31,0
31,8
Chile
18,6
19,6
20,4
19,3
21,6
Colombia
9,1
14,0
16,5
18,0
18,0
México
14,7
14,9
16,2
17,6
18,7
Perú
17,4
17,7
16,9
16,5
16,9
Venezuela
20,4
19,7
24,9
26,3
25,1
Fuente: Ferguson, L. y Suárez, G. (2015) Política Fiscal Bogotá: CEDE, Universidad de los Andes.
Miguel Urrutia, ex gerente del Banco de la República, analiza cómo
debería ser una reforma tributaria que apunte a disminuir la desigualdad
y garantizar el Estado Social de Derecho.
Tabla 2
Periodo
Miguel Urrutia*
En los últimos 24 años se ha creado un consenso en el
país de que el modelo de desarrollo es el implícito en
la constitución de 1991. La carta garantiza los derechos políticos básicos pero también adicionó los derechos económicos que en buena parte debe garantizar
el Estado. Esto último necesariamente ha implicado el
crecimiento de la intervención estatal y del tamaño del
Estado.
La Corte Constitucional ha actuado para garantizar que
el Estado haga efectivos económicamente esos derechos. El resultado ha sido que en efecto el gasto público
pasó de 17% del PIB en 1981, a 33% del PIB en el año
2000. En la primera década de la constitución buena
parte del aumento en gasto para financiar los nuevos
derechos se tuvo que hacer con deuda, pero la crisis de
fin de siglo demostró que esto no era sostenible. La economía colombiana es vulnerable a los choques externos
que llevan a reversión en los ingresos de capital externo
y crédito internacional. Por lo tanto, el Estado Social de
Derecho se tiene que pagar con recursos fiscales.
El actual nivel de impuestos en Colombia
Las comparaciones internacionales y las recurrentes
crisis fiscales sugieren que los niveles actuales de tributación no son compatibles con las ambiciosas metas de
cumplimiento de los derechos económicos de la constitución de 1991.
* Ex ministro de Minas y ex gerente del Banco de la República.
30 ECONOMÍA COLOMBIANA
Los siguientes cuadros muestran que la carga tributaria
en Colombia definida como los recursos tributarios del
Estado como proporción de la economía, medida como
el porcentaje del PIB, es de las más bajas del mundo.
Los dos cuadros muestran que entre 1990-1994 Colombia tenía la menor carga tributaria entre los países
grandes de América Latina, incluso menor a Argentina
que no está incluido en la tabla. Entre 1990-1994 y
2010-2012 la carga se duplicó y aun así Colombia siguió siendo de los países con la carga más baja en la región. La última columna de la tabla 2 muestra que mientras que los impuestos equivalen al 13,4% del PIB si no
se incluyen las contribuciones sociales, ni los ingresos
no tributarios, el gasto del Gobierno Central llegaba al
18% del PIB. La diferencia inevitablemente se tenía que
cubrir con endeudamiento público.
La Corte Constitucional ha actuado
para garantizar que el Estado haga
efectivos económicamente los derechos
de los colombianos. El resultado ha sido
que en efecto el gasto público pasó
de 17% del PIB en 1981, a 33%
del PIB en el año 2000.
Ingresos Tributarios como Proporción del PIB en América Latina
(Ingresos fiscales no incluyen contribuciones sociales, ni ingresos no tributarios)
1990-1994
1995-1999
2000-2004
2005-2009
2010-2012
Promedio
10,3
12,8
13,8
15,5
16
Brasil
n.d.
25,9
29,6
32,5
31,9
Chile
14,4
15,3
14,5
16,3
16,9
Colombia
7,7
8,7
11,8
13,1
13,4
México
10,1
9,3
9.9
8,8
9,5
12
13,7
12,5
14,6
15,1
15,4
13,9
11,8
14,7
12,3
Perú
Venezuela
Fuente: Ferguson, L. y Suárez, G. (2015) Política Fiscal Bogotá: CEDE, Universidad de los Andes.
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La tabla 3 muestra la carga tributaria en países europeos con políticas sociales parecidas a las que ambiciona la Constitución de Colombia de 1991 e implícitas en
los fallos de la Corte Constitucional. La pregunta que
surge de las cifras es si el Estado Social de Derecho de la
Constitución de 1991 se podrá pagar con el actual nivel
de ingresos tributarios.
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Claramente los países desarrollados con mayor eficiencia que Colombia en materia de gasto público tienen
que usar más del doble de los recursos fiscales como
proporción de sus economías de los que ha lograda el
fisco colombiano con las frecuentes y poco eficientes
reformas tributarias posteriores a 1991.
El cuadro 3 también muestra que en los países desarrollados los impuestos de seguridad social aumentan
significativamente el recaudo total del Estado. El impacto de estos ingresos garantiza la efectividad de los
sistemas de salud y pensiones en estos países. En el
caso colombiano, ambos sectores están claramente
desfinanciados y hacen que los esquemas de seguridad social no contribuyan a la mejora de la distribución del ingreso. Corte constitucional.
ECONOMÍA COLOMBIANA 31
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Promedio OECD
24,7
34,1
Fuente: Latameconomy.org Table 1.
Necesidades de Recaudo
Al inicio del estudio de una reforma tributaria lo que hay que definir es cuales
son las necesidades de recaudo. Para definir esto, es necesario analizar cuál
es el consenso nacional, reflejado en la constitución nacional y las leyes, sobre los costos de suministrar los bienes y servicios que son responsabilidad
del estado. Esto debe establecer la meta de ingresos y gastos del fisco.
Este tipo de análisis y la evidencia internacional aquí reseñada sugieren que
la carga tributaria en Colombia se debería en el largo plazo aumentar del
nivel actual cercano a 16% a por lo menos 25% a cinco años vista. Esta es
la cifra que se plantea en un reciente estudio del BID sobre las políticas y
reformas que debe hacer el país para lograr la sostenibilidad de la tasa de
crecimiento de la economía. Esa cifra parece congruente con la experiencia
internacional ilustrada en las tablas anteriores.
Sin duda diferentes sociedades tienen disimiles opiniones sobre cuál debe
ser el rol del estado en la economía, pero nuestra constitución y las leyes
del siglo XXI no proponen el Estado Mínimo que se contempló en algún
momento del siglo XIX. Es más, las frecuentes críticas al capitalismo salvaje
sugieren que lo deseable es un estado social de derecho con una intervención estatal similar a la común en los países europeos más avanzados.
El gráfico siguiente muestra como los países avanzados de la OECD logran
cumplir su función social y mejorar la equidad con una combinación de
impuestos progresivos y gasto social focalizado en los más pobres.
Las frecuentes críticas al capitalismo
salvaje sugieren que lo deseable es
un estado social de derecho con una
intervención estatal similar
a la común en los países
europeos más avanzados.
32 ECONOMÍA COLOMBIANA
30
20
10
0
Desigualdad antes de impuestos y transferencias
Reino Unido
24,4
Suecia
18,0
España
Estados Unidos
40
Portugal
36,5
Polonia
22,5
Holanda
Alemania
Luxemburgo
44,0
Italia
27,5
Irlanda
Francia
50
Grecia
30,7
Alemania
25,9
Francia
Canadá
Finlandia
42,7
Dinamarca
29,8
Bélgica
Italia
60
Austria
42,3
PErú
33,0
México
Suecia
Colombia
Total incluyendo impuestos de seguridad social
Desigualdad del ingreso
(coeficiente GINI de desigualdad) antes y después de impuestos y transferencias
Chile
Sin impuestos de seguridad social
Argentina
País
Gráfico 1
Brasil
Niveles de impuestos en los países miembros de la OECD
Tabla 3
Desigualdad después de impuestos y transferencias
Contenido
Fuente: OECD, Latin American Economic Outlook 2000.
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En 2012 se gastó el 24%
del presupuesto nacional
(29.5 billones de pesos)
en pensiones contra
un 15% en educación,
un gasto claramente
progresivo y generador
de crecimiento económico
y mayor productividad.
Este análisis sugiere que
la reforma pensional debe
ser una prioridad de
la política pública.
Los cuadrados del gráfico 1 representan el coeficiente Gini de desigualdad de los ingresos familiares antes de impuestos y de las transferencias
que hace el gasto público. Es decir, son los ingresos naturales generados
por los mercados y reflejados en las encuestas de ingresos y gasto familiares.
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En el gráfico se observa una inequitativa distribución del ingreso en Colombia, pero solo muy poco mejor en otros países de Latino América. La combinación de impuestos y gasto publico mejora muy poco la distribución
tanto en Colombia como en América Latina, pero de manera dramática en
algunos países de la OECD. Esto se mide por la diferencia entre los triángulos rojos y los cuadrados.
En Alemania el coeficiente Gini de la distribución mejora de 0.50 a cerca
de 0.26. En Austria de 0.45 a 0.21. Es interesante que la distribución de
ingresos brutos sea menos desigual en Europa, pero de todos modos solo
de 5 a 10 puntos mejor que en Latinoamérica. La equidad se logra en los
países con la suma de impuestos progresivos y gasto social enfocado en las
familias más pobres. En los países frecuentemente la distribución mejora
más por la progresividad del gasto que de los impuestos.
El gráfico 2 muestra el caso de Dinamarca. Al igual que en otros países industriales ha empeorado levemente la distribución de los ingresos después
de 1980, pero el coeficiente GINI todavía esta con un valor muy bajo de
0.30 gracias a la combinación de impuestos progresivos y gasto público
enfocado para beneficiar a las familias más pobres.
ECONOMÍA COLOMBIANA 33
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
El Coeficiente GINI de Concentración de los ingresos netos después de impuestos,
de transferencias y en Conjunto en Dinamarca.
Gráfico 2
Artículo
Anterior
0.50
Estructura y eficiencia
0.45
0.40
Siguiente
Artículo
del gasto público en Colombia
0.35
0.30
0.25
Ingreso primario
Ingreso despues de impuesto
Ingreso despues de transferencias
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
0.20
Ingreso despues de impuestso y tranferencias
Roberto Steiner y Juan Camilo Medellín*
Fuente: http://gini-research.org/system/uploads/509/originak/Denmark.pdf?1373978704.
Es bien sabido cuales son los impuestos progresivos: los impuestos de renta,
sobre la propiedad, y sobre los consumos suntuarios. El IVA es algo regresivo
por ser un impuesto de consumo que no grava el ahorro, el cual se concentra
en los mayores deciles de la distribución de ingresos. Pero al mismo tiempo
es un impuesto que bien diseñado es eficiente y que genera mucho recaudo.
Bien gastado y focalizado el gasto público en las menores deciles de la distribución de los ingresos, el efecto neto es progresivo sobre la distribución.
El impacto del gasto público sobre la distribución y la reducción de la pobreza
Por el lado del gasto público los programas de cuidado infantil, educación
pública primaria y secundaria, salud básica subsidiada, subsidios a la vivienda social son gastos que mejoran la distribución. Esta empeora en Colombia con el sistema actual de pensiones. El sistema subsidia a través del
presupuesto nacional a la fuerza de trabajo formal y empleados públicos,
personas que en general se encuentran en las escalas de ingresos altas de
la distribución. Por otra parte, una proporción mayoritaria de la población
no tiene acceso a pensiones. En 2012 se gastó el 24% del presupuesto nacional (29.5 billones de pesos) en pensiones contra un 15% en educación,
un gasto claramente progresivo y generador de crecimiento económico y
mayor productividad. Este análisis sugiere que la reforma pensional debe
ser una prioridad de la política pública.
Pero paralelamente hay que solucionar los problemas de financiamiento
de la salud, mejorar los sistemas de licitación y las reglas que hagan posible la ejecución rápida de obras y su mantenimiento, reformar el régimen
del seguro civil para mejorar la administración pública y crear incentivos
para poder enganchar y mantener en el servicio público funcionarios eficientes y bien motivados. En conclusión, se debería crear una comisión de
34 ECONOMÍA COLOMBIANA
La Constitución Política de 1991 fue el punto de quiebre para las finanzas
del Estado. Aunque en educación y salud se han mejorado notablemente
los indicadores de cobertura, la desigualdad se ha mantenido prácticamente inalterada desde que se firmó la Carta Magna.
Contenido
estudio del gasto público para que
no todos los ajustes fiscales que necesita el país se hagan por el lado
de los impuestos.
El gasto público ineficiente o no enfocado a las familias más necesitadas genera altas cargas tributarias
que pueden reducir el potencial de
crecimiento de la economía.
Conclusiones
La meta de una reforma fiscal en
términos de carga tributaria va a
depender de hasta qué punto se logran conjuntamente los siguientes
objetivos:
1. Que la reforma tributaria promueva el crecimiento económico.
2. De la reforma o eliminación de
programas de gasto público que empeoran la distribución de ingresos.
3. De que el diseño del gasto público garantice los derechos económicos establecidos por la constitución, la ley y las Cortes al menor
costo posible.
Al hacer un análisis sobre la política fiscal colombiana en los últimos treinta
años, queda bastante claro cuál fue el evento histórico que propició el cambio estructural más importante, tanto en la composición como en la magnitud del gasto público. La Constitución Política promulgada en 1991 (CP)
fue el punto de quiebre para las finanzas del Estado. Para hacer un análisis
de las implicaciones de la CP sobre la estructura y eficacia del gasto público
es necesario tener claro los objetivos que se perseguían con la formulación
de la nueva carta política.
En primer lugar, es imperativo aclarar que la CP no tenía dentro de sus
propósitos principales el de facilitar el manejo macroeconómico1 ni el de
estimular el crecimiento2. Uno de sus pilares fundamentales fue enfrentar
los problemas de exclusión, inequidad y disparidad regional. Para ello consagró el “Estado social de derecho”, un sistema socio-político-económico
que busca fortalecer servicios y garantizar derechos considerados esenciales para la participación de los ciudadanos como miembros plenos en la
sociedad. Desde una perspectiva económica, la principal herramienta que
tiene el “Estado social de derecho” es el gasto público y, en menor medida,
la tributación.
Entre el 2000 y el 2013,
el gasto en el sector social
promedió el 7.8% del PIB,
mientras que el gasto
en justicia y seguridad,
segundo en importancia,
alcanzó 3.4 % del PIB.
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Cuando se estudia el tamaño del Sector Público no Financiero (SPNF) -definido como el GNC, Gobiernos sub-nacionales y empresas públicas no financieras-, sale a relucir como éste aumenta de manera importante a partir
de 1992. En el Gráfico 1 se ilustra cómo, con relación al PIB, el gasto del
SPNF pasó de un promedio de 17.4% durante 1985-1991 a 27.9% durante
1992-2013.
* Investigador Asociado y Asistente de Investigación, Fedesarrollo, respectivamente.
1 Aunque se debe reconocer que la CP consagró uno de los más importantes cambios institucionales
dentro de los órganos conductores de la política económica: la independencia del Banco de la República.
Ver Hommes, Montenegro & Roda (1994) y Steiner (1995).
2 A principios de 1990, durante los primeros meses de la administración Gaviria, se habían puesto en
marcha varias reformas económicas que buscaban una mayor flexibilización de los mercados y una menor intervención por parte del Estado en la asignación de los recursos.
ECONOMÍA COLOMBIANA 35
TEMA CENTRAL
Gráfico 1
TEMA CENTRAL
Gasto del SPNF
Este mayor gasto por parte del GNC no significó una mayor concentración
de los recursos en este nivel del gobierno. Como se observa en el Gráfico 3,
uno de los componentes más importantes dentro de estas erogaciones fue
el de las transferencias hacia las regiones. Estas transferencias, que desde
2002 componen el Sistema General de Participaciones, abarcan lo que anteriormente eran el situado fiscal y las participaciones municipales3. Estos
recursos son utilizados primordialmente para la financiación de la salud y la
educación. En promedio, desde 1985 hasta 1991, las transferencias regionales alcanzaban 18% del gasto del GNC; entre 1992 y 2002 alcanzaron
en promedio el 25%.
35
30
25
15
Gráfico 3
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
27
1988
0
1987
29
1986
10
1985
(%) PIB
20
Transferencias como porcentaje del gasto del GNC
25
Gasto SPNF
(%)
Fuente: Cálculos propios con base en Banco de la República.
23
21
que alcanzaba apenas el 8.1% del PIB en 1990, se elevó a
10.4% en 1992, a 17.8% en 2001 y alcanzó el 19.2% en
2013. Valga decir, en poco más de dos décadas se duplicó
el tamaño del GNC en relación con el de la economía en
su conjunto. Entre 1991 y 2013 el gasto del GNC creció
a un promedio anual de 20%, muy por encima del crecimiento promedio del PIB (3.6%) y la inflación (11.6%).
Los dos años de mayor crecimiento fueron 1991 y 1992,
con aumentos de 43 y 50% respectivamente.
Al observar la serie histórica de gasto en cabeza del Gobierno Nacional Central (GNC) resalta como éste aumentó de manera importante a partir de 1991. El aumento
fue continuo hasta 2001, habiendo el país adoptado en
2000 un programa de ajuste con el FMI, acuerdo que fue
necesario cuando en 1999 Colombia perdió acceso a los
mercados financieros internacionales en el contexto de
un severo desbalance en la cuenta corriente de la balanza
de pagos. En el Gráfico 2 se ilustra como el gasto del GNC,
Gráfico 2
Gasto Gobierno Nacional Central
60
50
40
30
19.15
20
Contenido
19
17
15
Busqueda
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Transferencias como % Gasto GNC
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Fuente: Cálculos propios con base en Banco de la República y DNP.
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Si inspeccionamos el gasto público a nivel descentralizado y lo comparamos con otros países de la región nos damos cuenta que, desde la CP,
el sector descentralizado colombiano maneja una cuantía importante de
recursos4. En el Gráfico 4 podemos ver la adquisición de activos fijos5 efectuados por los sectores descentralizados de Argentina, Colombia, Ecuador
y México. Se observa cómo a partir de 1993 Colombia supera ampliamente
a sus pares. Para el período ilustrado, el sector descentralizado de Colombia invirtió 5% del PIB en la adquisición de activos fijos, mientras que Ecuador invirtió 2.9%, Argentina 1.5% y México 1% del PIB. Por supuesto, el rédito de este tipo de inversiones depende no sólo del monto de los recursos
sino también de la idoneidad de quienes los administran. Al respecto existe
amplia evidencia6 de una gran heterogeneidad en la capacidad de manejo
de recursos por parte de los diferentes entes territoriales.
Zoom +
14.22
10
8.08 8.91
8.39
10.44
3 Desde 2002 también se incorporó al SGP el Fondo de Compensación Educativa, creado por medio de
la Ley 188 de 1995.
0
Gasto GNC % PIB
Fuente: Cálculos propios con base en Banco de la República.
36 ECONOMÍA COLOMBIANA
Crecimiento porcentual
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
-10
4 El gasto del sector descentralizado incluye todo gasto no efectuado por el GNC. Incluye entes territoriales y empresas públicas no financieras.
5 Para la comparación internacional no se utilizó el gasto corriente del sector descentralizado dado que
en su mayoría se compone de gastos de funcionamiento, los cuales son bastante inflexibles. Se tomó el
gasto más importante dentro de los gastos de capital, la proxy más cercana al concepto de económico
de inversión.
6 Ver por ejemplo Camacho y Conover (2012).
ECONOMÍA COLOMBIANA 37
TEMA CENTRAL
Gráfico 4
TEMA CENTRAL
Adquisición de activos fijos por parte del sector descentralizado (% PIB)
Gráfico 5
8
9
7
8
7
6
6
(%) PIB
4
3
5
4
3
2
2
1
Sector Social
Importante aumento en el gasto social
Ampliemos el análisis del gasto del GNC, desagregándolo por sectores7. Estos son: social, justicia y seguridad, administración del Estado, infraestructura y deuda
pública. En el Gráfico 5 se hace explicito como, si bien
desde antes de la CP el social era el componente más
importante del gasto público, a partir de ese año se
expande a tasas muy por encima que los demás. Esta
evolución no sorprende por cuanto el Artículo 366 de la
CP hizo explícita la prelación del gasto social sobre cualquier otro gasto: “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades
sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su
actividad la solución de las necesidades insatisfechas
de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de
agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales,
el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier
otra asignación.” Al diseccionar el gasto del GNC desde
el 2000 al 2013 queda claro el cumplimiento de este
mandato. El gasto en el sector social promedió el 7.8%
del PIB, mientras que el gasto en justicia y seguridad,
segundo en importancia, alcanzó 3.4 % del PIB.
Justicia y Seguridad
Infraestructura
Admón. del Estado y otros
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
México
Fuente: Cálculos propios con base en Cepalstat.
0
2004
2007
2003
2006
2002
2005
2001
2004
2000
2003
1999
2002
1998
Ecuador
2001
1997
2000
1996
1999
1995
Colombia
1998
1994
1997
1993
Argentina
1996
1992
1995
1991
1994
1990
1993
1989
1992
1988
1991
1987
1990
1986
1
1985
(%) PIB
5
0
Composición del Gasto del Gobierno Nacional Central (% PIB)
Deuda Pública (intereses)
Los datos 1985-1996 corresponden a giros y reservas del GNC, los de 2000-2013 a apropiaciones a cargo del GNC. Estas cifras son presupuestales, no comparables a las elaboradas por el DGPM del Ministerio de Hacienda.
Fuente: Cálculos propios con base en DNP; Banco de la República y Ministerio de Hacienda.
Paradójicamente, unos meses antes de que se estableciera la CP de 1991
como la nueva carta política de la Nación, la administración Gaviria había logrado que el Congreso aprobara una ambiciosa serie de reformas que buscaban insertar a Colombia dentro de la economía mundial, al tiempo que se
quería aumentar la eficiencia de los mercados, haciéndolos más flexibles y
con muchas menos fricciones8. No obstante, cómo ya se plasmó, el tamaño del Estado no hizo más que crecer desde 1991. ¿Fue esto el resultado
de una contradicción entre las políticas del Gobierno y la ideología que
dominó la discusión al interior de la Asamblea Constituyente? La respuesta a este interrogante no es enteramente evidente. El aumento del gasto
público en el frente social en principio no conlleva a que se incremente el
rol del estado como actor económico y, de hecho, es compatible, por ejemplo, con ambiciosos programas de privatización de empresas comerciales,
financieras e industriales y con la prestación de servicios públicos por parte
de empresas privadas adecuadamente reguladas. Donde evidentemente
puede surgir una tensión entre las iniciativas “pro-mercado” del gobierno
de Gaviria y el “estado social de derecho” de la CP es que –ante la inflexibilidad en otros rubros del gasto-- el fuerte aumento del gasto en el área social
requiere de tasas de tributación mucho más altas y ello típicamente inhibe
la actividad privada, sobre todo si el mayor esfuerzo tributario se recarga
en las empresas.
Para su nivel de gasto
en educación, Colombia
presenta una tasa
bastante alta de
matriculación bruta
en educación primaria
y secundaria. En 2010
el gasto fue del 4.8%
del PIB y la tasa en
primaria y secundaria
fue de 104.6%. Mientras
tanto, Chile tuvo un gasto
de 4.2% del PIB, con
una tasa de 95.3%.
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A partir de 1991 el Estado se puso en la tarea de propender por atender
asuntos de equidad y justicia social9 por medio de la provisión de bienes
7 Esta disección del gasto a través del tiempo es compleja en virtud a la
falta de estadísticas oficiales contablemente consistentes. Por un lado se
tienen las estadísticas históricas recopiladas por Numpaque y Rodríguez
(1996) para el DNP, las cuales abarcan datos del gasto del GNC dividido por
sectores para 1950-1996. También tenemos datos del MHCP para 20002013, separados en los mismos rubros. Escobar & Olivera (2013) hacen
una fuerte crítica a la falta de una fuente oficial consistente de cifras sobre
gastos del Estado. Los trabajos de Numpaque y Rodríguez (1996) y Junguito
y Rincón (2004) buscan llenar este vacío.
38 ECONOMÍA COLOMBIANA
8 Ver Edwards & Steiner (2008). Entre las reformas más importantes se destacan la liberalización comercial, la eliminación del control de cambios, la reforma a la provisión de servicios públicos domiciliarios,
la reforma laboral, la reforma pensional, la reforma a la salud y la reforma tributaria.
9 Obviamente el Estado quedó con la obligación de hacer intervenciones en los mercados no solamente
por razones de equidad y justicia social, sino también de eficiencia, tratando de corregir imperfecciones
de mercado tales como monopolios y asimetrías de información.
ECONOMÍA COLOMBIANA 39
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
públicos, particularmente concentrados en los sectores
de educación y salud. En el Gráfico 6 se descompone
el gasto social del GNC en sus distintos componentes.
Como se puede observar, el gasto público en educación
pasó de 2% del PIB en 1985 a 2.5% en 1996 y a 3.6%
en 2013. Por su parte, el gasto público en salud, protección social10 y trabajo pasó de 1.6% en 1985 a 2.5% en
1995 y a 4% en 2013. Vivienda pasó del 0.14% del PIB
en 1985 a 0.5% en 2013 y agricultura del 0.7% en 1985
a 0.5% en 2013.
Gráfico 6
Gráfico 7
Gasto GNC e Ingreso per Cápita América Latina y el Caribe
28
Ecuador
Ecuador
26
Gasto GNC 2014
(%)
24
Argentina
Venezuela
Honduras
Chile
22
Uruguay
20
18
Panamá
Paraguay
Perú
Nicaragua
Colombia
México
Costa Rica
El Salvador
16
Descomposición del Gasto Social del GNC
14
Haití
Guatemala
5
12
4.5
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
Fuente: Cálculos propios con base en Banco de la República y DNP.
3.5
3
(%) PIB
4.000
Transferencias como % Gasto GNC
4
Importantes logros en cobertura, grandes retos en calidad
2.5
Para hacer una valoración del gasto público social en salud y educación, es
necesario analizar algunos indicadores de cobertura y calidad para estos
dos servicios11. En esta sección hacemos una comparación con países de
varias regiones del mundo.
2
1.5
1
0.5
Educación
Salud, protección social y trabajo
Agricultura
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
Educación
1985
0
2.000
Vivienda
Los datos 1985-1996 corresponden a giros y reservas del GNC, los datos de 2000-2013 corresponden a apropiaciones a cargo del GNC.
Las cifras aquí utilizadas son presupuestales, no comparables a las elaboradas por el DGPM.
Fuente: Cálculos propios con base en DNP, Banco de la República y Ministerio de Hacienda.
En el Gráfico 7 se compara el gasto del GNC como porcentaje del PIB con el nivel de ingreso per cápita de varios países de América Latina y el Caribe. Cómo se puede apreciar, existe una gran dispersión entre los gastos
efectuados por países de similar ingreso. En promedio,
el gasto público ejecutado por los gobiernos centrales
de los países de la región fue de 20.6% del PIB. Colombia se encuentra ligeramente por debajo del promedio,
alcanzado el 19.1%. Una vez controlamos por ingreso
per cápita, Colombia se encuentra un tanto por debajo
del gasto que debería tener dado su nivel de ingreso.
10 Incluye pensiones. Son cifras presupuestales que no coinciden con las
elaboradas por el DGPM del MHCP, las cuales siguen conceptos propuestos
por el FMI. El DGPM no produce cifras a nivel sectorial, por lo cual fue necesario utilizar series presupuestales.
40 ECONOMÍA COLOMBIANA
La cobertura en salud pasó
de 47% en 1996, a 56 en
el 2000, 84 en 2008 y 91
en 2012. El objetivo de la
Ley 100 de 1993 de alcanzar
un 90% para el año 2000
se alcanzó con 11 años
de retraso.
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En el Gráfico 8 se puede apreciar cómo, para su nivel de gasto en educación, Colombia presenta una tasa bastante alta de matriculación bruta en
educación primaria y secundaria. En 2010 el Gobierno General hizo un gasto en educación de 4.8% del PIB y tuvo una tasa bruta12 de matriculación
en educación primaria y secundaria de 104.6%, mientras que Chile tuvo un
gasto de 4.2% del PIB, con una tasa bruta de matriculación en educación
primaria y secundaria de 95.3%. México, que tuvo un gasto mucho mayor
(5.19% del PIB), apenas alcanzó una tasa bruta de matriculación de 93.7%.
Anterior
Zoom +
Una vez observamos la tasa bruta de matriculación pero incluyendo también la educación terciaria, Colombia sigue obteniendo una tasa bruta de
matriculación relativamente elevada (desde primaria hasta terciaria) de
84.5%, mientras que México, con un mayor gasto apenas alcanza el 75.5%.
Chile alcanza el 86%, con un menor gasto. En términos de cobertura bruta
en educación, pareciera haber sólida evidencia de que Colombia ha utilizado los recursos de manera eficiente, obteniendo una cobertura bruta universal en educación primaria y secundaria, alcanzando niveles similares o
superiores a países con mayores ingresos per cápita como Chile y México.
11 En esta sección se utiliza el gasto público del Gobierno General en salud y educación para facilitar las
comparaciones internacionales. La base de datos utilizada (World Development indicators) únicamente
recopila gasto público en estos sectores para este nivel de Gobierno. Según el FMI, el Gobierno General se
define como el Gobierno Central, las entidades descentralizadas y las municipalidades.
12 La tasa de matriculación bruta se calcula como el número de estudiantes matriculados en un nivel de
enseñanza independiente de su edad, en relación con la población escolar que tiene la edad apropiada
para cursar dicho nivel. La tasa de matriculación neta se calcula como los estudiantes matriculados en el
nivel educativo que tienen la edad adecuada para cursarlo y el total de la población en el rango de edad
adecuado para cursar dicho nivel.
ECONOMÍA COLOMBIANA 41
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Gasto público en educación y cobertura bruta en educación primaria
a secundaria y primaria a terciaria (2010)
Tasa bruta de matriculación desde educación primaria a terciaria 2010 (%)
100
80
60
40
20
0
2
4
6
8
10
12
100
80
60
40
20
0
14
2
4
6
8
10
12
14
Gasto del Gobierno en Educación 2010 (%) PIB
Gasto del Gobierno en Educación 2010 (%) PIB
Fuente: MDN. Dirección de Seguridad Pública e Infraestructura. Cálculos CGR. DES. DJS.
Veamos ahora como ese gasto se traduce en la construcción de habilidades
básicas en la población. En el Gráfico 9 se ilustra como en 2011 Colombia
tuvo un gasto público en educación de 4.6% del PIB y alcanzó una tasa de
alfabetización en la población adulta (personas mayores de 15 años) de
93.6% y en la población mayor (personas mayores de 65 años) de 78.1%,
niveles de alfabetización un poco más altos a los esperados en virtud al
gasto ejecutado13. Por su parte, Chile tuvo un gasto público en educación
de 4.1% del PIB y alcanzó tasas de alfabetización en adultos de 96.7% y
en adultos mayores 89.1%. México, por otro lado, gastó 5.1% del PIB en
educación y alcanzó tasas de alfabetización menores a las colombianas,
93.5% para la población adulta y 72.2% para la población mayor. Colombia
reporta tasas de alfabetización razonablemente buenas para su nivel de
ingreso per cápita y para su nivel de gasto en educación.
Tasa de alfabetización en la población mayor 2011
65 años de edad o más (%)
Tasa de alfabetización en adulto 2011
15 años de edad o más (%)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
0
1
2
3
4
5
6
600
550
500
450
400
0
1
2
3
4
5
6
7
Gasto del Gobierno en Educación 2012 (% PIB)
100
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600
8
9
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400
350
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0
1
2
90
70
6
7
8
9
En conclusión, el mayor gasto en educación se ha visto reflejado en una
mayor cobertura para toda la población, lo cual ha repercutido en facilitar las tareas del día a día de su población. Una tarea pendiente radica en
lograr mejoras significativas en la calidad de la formación que reciben los
colombianos.
60
50
40
30
20
10
0
15 Además de Colombia, otros países no miembros de la OCDE que toman la prueba pisa son Uruguay,
Brasil, Perú, Argentina, Costa Rica, Tailandia, Albania, Túnez, Jordania, Catar, Indonesia, Bulgaria, Chipre,
Rumania, Serbia, Croacia, Lituania, Singapur, China y Taiwán.
10
5
80
13 Existe población analfabeta a pesar de una cobertura universal bruta para la educación primaria y
secundaria, debido a que hay adultos que jamás terminaron su educación básica o empezaron a educarse
muy tarde, al tiempo que recibieron una pésima calidad educativa en los años cursados.
9
4
Gasto del Gobierno en Educación 2012 (% PIB)
14 Tiene por objeto evaluar hasta qué punto los alumnos cercanos al final de la educación obligatoria
han adquirido algunos de los conocimientos y habilidades necesarias para la participación plena en la
sociedad. Las pruebas son aplicadas cada 3 años. Examinan el rendimiento de alumnos de 15 años en
áreas temáticas clave: ciencias, matemáticas y lectura. Los estudiantes son seleccionados a partir de una
muestra aleatoria de escuelas públicas y privadas, elegidos en función de su edad y no del grado escolar
en el que se encuentran.
8
3
Fuente: Cálculos propios basado en WDI.
10
7
Gasto del Gobierno en Educación 2011 (% PIB)
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Gasto del Gobierno en Educación 2011 (% PIB)
Fuente: Cálculos propios basado en WDI.
42 ECONOMÍA COLOMBIANA
Gasto público en educación y calidad (2012)
Gráfico 10
350
Gasto público en educación y alfabetización (2011)
Gráfico 9
Una vez comparamos los puntajes medios por estudiante en las pruebas
de ciencias y lecturas, sale a relucir que, para el nivel de gasto público en
educación (4.4% del PIB) en 2012, la calidad del sistema educativo colombiano deja mucho que desear. Como se puede observar en el Gráfico
10, los estudiantes colombianos están en promedio para cada módulo
a más de 50 puntos del puntaje que se debería tener para este nivel de
gasto en educación.
Desempeño medio prueba pisa lectura 2012
120
120
Tasa bruta de matriculación en educación
primaria y secundaria 2010 (%)
Concentrémonos ahora en la calidad de la educación. Para ello, recurrimos
a los resultados de las pruebas estandarizadas PISA14 publicados en 2012
y elaboradas por la OCDE en sus países miembros y en países asociados.
Como es bien sabido, Colombia ha tenido muy mal desempeño en estas
pruebas estandarizadas, alcanzando el puesto número 62 en las pruebas
de matemáticas, 60 en ciencias, y 57 en lectura, entre un total de 65 países
participantes15. Los países de la región en general están mal ubicados en el
ranking, pero consistentemente por encima de Colombia (a excepción de
Perú, que quedó de último en los tres módulos). Chile obtuvo el puesto 51
en matemáticas, 46 en ciencias y 47 en lectura, mientras que México obtuvo el puesto 53 en matemáticas, 55 en ciencias y 52 en lectura.
Desempeño medio prueba pisa ciencias 2012
Gráfico 8
ECONOMÍA COLOMBIANA 43
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Gráfico 12
18
100%
16
90%
80%
8,1
50%
Gasto público en salud
Gasto privado en salud
Estados Unidos
Chile
Brasil
Sur África
México
Corea del Sur
0%
Perú
10%
Canadá
2,2
Uruguay
3,3
20%
Costa Rica
3,1
Colombia
1,6
Colombia
3,3
30%
3,2
Perú
3,8
Corea del Sur
4,1
Chile
2,6
1,5
Uruguay
2,5
Brasil
3,3
Canadá
Alemania
2,6
Gasto privado en salud
65
Gasto público en salud
Fuente: Cálculos propios basado en WDI.
60
%del total de afiliados
2,6
4,6
Reino Unido
70
3,7
5,2
5
Estados Unidos
Cobertura en salud por tipo de régimen
6,1
7,6
9,1
40%
4,3
7,4
Francia
4
4,7
7,6
6
0
55
En el Gráfico 13 se observa como Colombia presenta una expectativa de
vida al nacer levemente superior a la que se esperaría para su nivel de gasto
en salud. En 2013 el gasto total en salud fue 6.8% del PIB, alcanzando una
expectativa de vida al nacer de 74 años. Chile, por su parte, con un mayor
gasto total (7.8% del PIB), alcanzó un expectativa de vida al nacer de 80
años. México, con un gasto menor (6.2% del PIB), tiene una expectativa de
vida al nacer de 77 años.
50
45
40
35
30
8,7
México
9
Sur África
8
Costa Rica
(% PIB)
60%
10
2
Gráfico 11
70%
12
Alemania
14
Francia
En primer lugar, vale la pena resaltar los logros obtenidos en términos de
cobertura, la cual pasó de 47% en 1996, a 56 en el 2000, 84 en 2008 y 91
en 201216. Dentro de los objetivos de Ley 100 de 1993 se había propuesto
alcanzar un 90% de cobertura para el año 2000; dicho logró se alcanzó con
11 años de retraso. Un tema muy preocupante tiene que ver con que mientras la Ley 100 contemplaba que en 2000 el 30% de los afiliados al sistema
de salud lo haría a través del régimen subsidiado (RS) y el 70% a través del
contributivo (RC)17, la realidad probó ser bien diferente. El porcentaje de
afiliados que pertenecían al RC disminuyó de 67 en 1996 a 47 en 2012
(Gráfico 11). Los problemas fiscales y de incentivos a la formalización que
se desprenden de esta infortunada evolución son evidentes.
Gasto público y privado en salud (2013)
Reino Unido
Salud
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
RC
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Gráfico 13
RS
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90
Fuente: Cálculos propios con base en Ministerio de Salud y Protección Social.
85
Expectativa de vida al nacer
(años)
Al comparar el nivel de gasto agregado (tanto público como privado) en
salud, resulta que el de Colombia en 2013 alcanzó el 6.8% del PIB, nivel
inferior al de Chile (7.8%), Uruguay (8.7%) y Costa Rica (9.9%). Un aspecto
que sobresale en el caso colombiano es la elevada proporción que alcanza
el gasto público dentro del gasto total en salud (76%). Como se desprende
del Gráfico 12, esta participación solamente es superada por países que
históricamente se han caracterizado por tener, por así decirlo, un “estado
de bienestar”: Reino Unido (84%), Francia (78%) y Alemania (77%). Ello es
una clara consecuencia de la CP de 1991, la cual consagra como obligación
del Estado el velar por el acceso de la población a los servicios esenciales.
Gasto total en salud y expectativa de vida al nacer (2013)
Contenido
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80
75
70
65
60
55
50
45
40
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
Gasto total en salud (% PIB)
16 Ministerio de Salud y Protección Social (2015).
Fuente: Cálculos propios basado en WDI.
17 Al RC se deben afiliar las personas que tienen una vinculación laboral, es decir, con capacidad de
pago, en particular los trabajadores formales e independientes, los pensionados y sus familias. Estas
personas deben cotizar a una Entidad promotora de salud, para que les garantice la atención en salud
a través de las instituciones prestadoras de servicios de salud. Al RS deben estar afiliadas las personas
pobres y vulnerables, clasificadas en los niveles 1 o 2 del Sisbén, siempre y cuando no estén afiliadas
al RC ó a regímenes especiales o de excepción. En 2012 la Corte Constitucional dictaminó que el Plan
Obligatorio de Salud --el conjunto de servicios de atención a que tiene derecho un usuario-- sería idéntico
en ambos regímenes.
Al comparar el gasto en salud y la infraestructura hospitalaria (Gráfico 14),
utilizando como proxy el número de camas, encontramos que en 2011 Colombia (con un gasto de 6.6 % del PIB), tenía 1.4 camas por cada mil personas. En Chile, con un gasto mayor (7.2%), los hospitales estaban bastante
mejor dotados, alcanzando 2.1 camas por cada mil personas. Y México,
44 ECONOMÍA COLOMBIANA
ECONOMÍA COLOMBIANA 45
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Gráfico 15
Gasto total en salud, tasa de mortalidad prental (2013) y tasa de muertes causadas por
enfermedades contagiosas, condiciones prenatales, maternales o nutricionales (2012)
Muertes causadas por enfermedades contagiosas,
condiciones prenatales, maternales o nutricionales
(% del total)
gastando 0.7 puntos porcentuales menos que Colombia (5.9% del PIB),
dotó a sus hospitales con prácticamente el mismo número de camas por
cada mil personas (1.5).
Gráfico 14
Gasto total en salud e infraestructura hospitalaria (2011)
Números de camas en hospitales
(por cada 1000 personas)
16
14
12
10
8
Tasa de mortalidad neonatal
(por cada 1000 nacimientos vivos)
50
40
30
20
10
0
6
0
5
10
15
20
Gasto total en salud (% PIB)
4
80
70
60
50
40
30
20
10
0
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
Gasto total en salud (% PIB)
Fuente: Cálculos propios basado en WDI.
2
0
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
Gasto total en salud (% PIB)
Fuente: Cálculos propios basado en WDI.
La Ley 100 contemplaba
que en 2000 el 30% de
los afiliados al sistema
de salud lo haría a través
del régimen subsidiado
y el 70% a través
del contributivo.
Sin embargo,
el porcentaje de
quienes pertenecen
a este último grupo
descendió de 67% en
1996 a 47% en 2012.
46 ECONOMÍA COLOMBIANA
Por último, queremos observar la calidad del servicio de salud a través de
sus políticas preventivas, que se ven plasmadas en la tasa de mortalidad
prenatal y las muertes causadas por enfermedades contagiosas, condiciones prenatales, maternales o nutricionales. Ante una mejor calidad en los
servicios preventivos y de seguimiento a las madres, se espera una menor
tasa de mortalidad prenatal. Por su parte, ante campañas más activas de
vacunación y prevención y buenos hábitos sanitarios, se esperan tasas de
mortalidad menores por causa enfermedades contagiosas, malos hábitos
nutricionales o maternales. Colombia presenta una tasa de mortalidad prenatal menor a la que se esperaría para su nivel de gasto público en salud.
En 2013 Colombia gastó 6.8% del PIB en salud, presentando una tasa de
mortalidad prenatal de 9.1%. En países de la región las cifras comparables
son: México (7.7% vs 6.2% del PIB) y Chile (5.2% vs 7.8% del PIB). Al ver
la tasa de muertes causadas por enfermedades contagiosas, condiciones
prenatales, maternales o nutricionales, se encuentra que Colombia tuvo
una tasa de 12.6%, Chile de 8% y México de 10.5%.
En conclusión, Colombia presenta satisfactorios indicadores de salud para su nivel de gasto público y privado
en este sector. En varias dimensiones, tiene indicadores
similares a los de países de la región con un ingreso per
cápita mayor. Si bien falta, entre otros, mejorar la dotación a los hospitales, en términos generales el gasto
en salud pareciera haberse hecho eficientemente, incrementando la cobertura y la expectativa de vida de los
ciudadanos colombianos. Evidentemente, se presentan
importantes retos para la sostenibilidad del sistema, entre otras razones porque la mayoría de la población se
encuentra afiliada al régimen subsidiado de salud.
Reforma a las Regalías: Mermelada para toda la tostada
Una importante reforma compatible con el objetivo de
la CP de reducir la desigualdad regional, fue la efectuada en 2011. Hacemos referencia al Acto Legislativo 05
que reformó el Régimen de Regalías y creó el Sistema
General de Regalías (SGR). El régimen anterior se estructuraba a partir de las disposiciones de la CP y las
leyes 141 de 1994 y 756 de 2002. Lo que dictaba este
arreglo institucional era que los recursos naturales no
renovables (RNNR) pertenecen a la Nación y que el
Estado obtendría regalías por su explotación. Las entidades territoriales (ET) por Ley tendrían derecho a una
participación en las regalías. Las ET en donde se explotara o por las cuales transitaran los RNNR recibirían las
llamadas regalías directas, 80% del total de regalías. De
las regalías directas, el 90% debía estar dirigido a proyectos de inversión prioritarios, el 10% restante a interventoría y gastos de administración18. El otro 20% del
total de regalías, las indirectas, iban al Fondo Nacional
de Regalías19 (FNR) como mecanismo de redistribución
regional. Dichos recursos debían promover la minería
por medio de Ingeominas, preservar el medioambiente
por medio de las CAR, y financiar proyectos regionales
de inversión20.
El anterior régimen tenía dos problemas serios, uno
de inequidad y otro de pro-ciclicidad21. Acá concentraremos en el primero. El esquema era inequitativo por
cuanto la mayor parte de las regalías iban dirigidas a
unas pocas ET, sin consultar las necesidades propias
de esos entes o del resto de la población, ello a pesar
de que estos recursos pertenecen a toda la Nación. En
consecuencia, existía una gran concentración de estos
dineros en unos pocos ET22. Por último, una vez se consultan indicadores de reducción de la pobreza, disparidad regional, o desigualdad social, existe abundante
evidencia de que estos recursos no estaban siendo eficazmente utilizados.
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18 Si las ET no reducían la mortalidad infantil o no alcanzaban coberturas
mínimas de servicios públicos, debían asignar más de la mitad de las regalías
directas a financiar estos propósitos.
19 Vigilaba y controlaba la utilización de las regalías indirectas. Existía un comité técnico compuesto por cinco expertos en evaluación, el cual daba su concepto sobre la viabilidad técnica y financiera de los proyectos que buscaban
financiarse con estos recursos. El DNP estaba a cargo de la evaluación final.
20 Los recursos para inversión se distribuían según criterios de densidad
poblacional, NBI y pobreza.
21 Problemas de pro-ciclicidad debido a que el monto de las regalías dependía de los precios de referencia, los cuales varían de acuerdo a los excesos de
oferta o demanda, y de los volúmenes de producción, que tienden a moverse
en el mismo sentido que los precios. Además, puesto que no se fijaba un límite al gasto ni se obligaba a generar un ahorro, los recursos solían agotarse
sin importar en qué parte del ciclo se encontrara.
22 En 2011 tan sólo 5 departamentos (Casanare, Meta, Cauca, Guajira
Huila) concentraban el 57.3% del total de regalías, no obstante contar con
apenas el 9.8% de la población.
ECONOMÍA COLOMBIANA 47
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Con el nuevo esquema se busca distribuir las regalías de manera más equitativa, para mejorar la competitividad de la economía, acelerar el progreso
económico y tecnológico y para suavizar el gasto de las ET a lo largo del
ciclo. Así pues, se liquidó el FNR, se redujo paulatinamente la proporción de
regalías directas (desde el 80% que correspondía al FNR, a 35% en 2012 y
a 11% a partir de 2015) y se crearon cuatro fondos para distribuir el resto
de los recursos. Los fondos más importantes para combatir la disparidad
regional son: i) el Fondo de Desarrollo Regional (FDR), que tiene como objeto fomentar el progreso de los ET por medio de una mejor infraestructura
regional23; ii) el Fondo de Compensación Regional (FCR), cuyo propósito es
la financiación de proyectos de alto impacto social en las ET más pobres24.
También se crearon el Fondo de Ciencia y Tecnología e Información, para
invertir en proyectos que incremente la capacidad científica, tecnológica y
de innovación de las regiones25, y el Fondo de Ahorro y Estabilización, cuya
función es ahorrar (o desahorrar) parte de las regalías, dependiendo de si
los ingreso del SGR aumentan o disminuyen de un año a otro.
Tabla 1
Colombia
1988
1992
1996
2000
2004
2008
2012
2013
GINI
53.11
51.45
56.93
58.68
56.11
56.04
53.54
53.49
Línea de Pobreza
14.64
8.05
15.23
15.87
11.79
10.71
7.09
6.12
Fuente: WDI.
Muy al contrario, hasta el momento la lucha contra la desigualdad ha sido
una batalla prácticamente perdida. Mientras que en 1988 el coeficiente de
GINI era de 53.1, en el año 2000 alcanzó 58.7, para cerrar 2013 en 53.5,
valor muy cercano a tiempos anteriores a la CP de 1991 y muy superior al
del promedio de países de la región. ¿Cuáles se perfilan como los mayores
problemas para lograr reducir la desigualdad en el país? Mencionamos tres
asuntos que, a nuestro parecer, atentan contra el logro de una distribución
más equitativa del ingreso. Uno al que nos hemos referido a lo largo del
texto tiene que ver con la tensión resultante entre las reformas pro mercado y la CP de 1991, que desembocó en una mayor tributación por parte de
las firmas y no de las personas, de manera de poder financiar las mayores
erogaciones en salud y educación. Se estableció así un sistema tributario
poco progresivo, que deja exentos los rendimientos del capital devenidos
por las personas naturales y tiene un tramo de renta exenta para personas
naturales muy superior a la norma internacional.
Para velar por la asignación eficiente y transparente de los recursos, se
crearon los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD). Éstos evalúan, definen, dan viabilidad, priorizan, aprueban y designan al ejecutor de los proyectos de inversión. En los OCAD participan los gobiernos
nacional, departamental, y municipal, cada uno con un voto. Según un estudio de Econometría (2014), con el nuevo SGR se ha dado un gran avance
hacia una distribución más equitativa de las regalías. Así por ejemplo, entre
municipios el GINI se redujo de 0.83 a 0.46. En cuanto a la participación de
los proyectos dentro del total de recursos del FCR y FDR, se encuentra que
en 2012 un 40.5% se destinaron a proyectos de infraestructura, 35.9% a
proyectos sociales – en su mayoría de educación-, y un 14.9% a proyectos
productivos – relacionados con agricultura, industria y turismo, comercio,
minas y energía26.
Desigualdad vs CP de 1991: ¿Qué pasa?
Cómo ya se ha ilustrado, el aumento en el gasto social se materializó en
una mayor cobertura en educación y salud y en mejoras en indicadores
claves en salud. Como se puede observar en la Tabla 1, el porcentaje de
personas que viven por debajo de la línea de pobreza extrema ha disminuido de manera importante en la última década, pasando de 15.9% en el año
2000 a 6.1% en 2013. Dado que la pobreza es multidimensional, nos es
imposible atribuir esta baja a las políticas públicas adoptadas a partir de la
CP de 1991, a las reformas pro mercado, o a alguna otra razón específica
(p. ej. el boom petrolero). Es plausible que todos estos elementos hayan
jugado algún papel en la disminución de la pobreza.
Coeficiente de Gini y porcentaje de personas que viven por debajo de la línea de pobreza
extrema (1.9 USD)
Al comparar el nivel
de gasto agregado en
salud, resulta que el
de Colombia en 2013
alcanzó el 6.8% del PIB,
nivel inferior al de Chile
(7.8%), Uruguay (8.7%)
y Costa Rica (9.9%).
Una segunda razón nos remite a la baja calidad de la educación, particularmente la pública, privándose el país de la más importante herramienta
para promover la movilidad social y disminuir la desigualdad. Finalmente,
es importante mencionar la deficiente focalización de una parte importante de los recursos públicos. El caso más preocupante es sin lugar a
dudas el de las pensiones, uno de los componentes más importantes del
gasto del GNC. En el Gráfico 16 se aprecia cómo las transferencias pensionales aumentaron como proporción del PIB, de 1% en 1994 a 2.6% en
2004 y a 3.8% en 2013.
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Transferencias del GNC para pensiones (% PIB)
Gráfico 16
4
3.5
3
(% PIB)
2.5
2
1.5
48 ECONOMÍA COLOMBIANA
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
0
26 En información recogida mediante encuestas se encuentra que existen preocupaciones sobre la complejidad del Sistema. Se resaltan problemas de capacidad para estructurar y manejar proyectos de envergadura, al igual que la necesidad de una mayor capacitación. Lo anterior ha repercutido en una menor
ejecución de proyectos. Entre 2009 y 2011, hasta julio de cada año, se había girado en promedio 54%
de las regalías mientras que a la misma fecha en 2012 se llegó apenas a 24% (Asobancaria, 2012).
1998
25 Dispone del 10% de las regalías.
1997
0.5
1994
24 Dispone del 26% de las regalías.
1996
1
1995
23 Dispone del 17% de las regalías.
Transferencias del GNC para pensiones
Fuente: Cálculos propios con base en el Departamento Nacional de Planeación.
ECONOMÍA COLOMBIANA 49
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
El notorio aumento en los recursos destinados a este subsidio monetario27,
no ha sido apropiado por los segmentos más frágiles de la población. Muy
por el contrario, Núñez (2009) muestra cómo los primeros tres quintiles
de la distribución del ingreso se apropian apenas del 2.5% de los recursos
destinados a pensiones, mientras que el quintil más alto recibe el 86.3% de
estos dineros. Hoy día solo 3 de cada 10 personas en edad de pensionarse
recibe una pensión y sólo 3 de cada 10 trabajadores cotiza activamente
para su pensión. Bajo las normas que actualmente rigen el régimen pensional, la aberrante distribución de subsidios identificada por Núñez probablemente perdurará en el futuro.
Tabla 2
Bibliografía
Asobancaria. (2011). Reforma a las regalías: ¿hacia una menor disparidad regional? Semana económica.
Camacho , A., & Conover, E. (2011). Manipulation of Social Eligibility. American Economic Journal, 3(2).
Participación dentro de las pensiones, por quintil de ingreso (2008)
Pensiones
bre las personas y menos sobre las empresas, por no mencionar la urgencia
de mejorar la focalización de los recursos invertidos por parte del Estado,
hoy en una proporción no despreciable subsidiando las pensiones de los
más pudientes a través del vetusto régimen de prima media.
Quintil 1
Quintil 2
Quintil 3
Quintil 4
Quintil 5
0.1%
0.2%
2.3%
11.1%
86.3%
Fuente: Nuñez (2009).
Otra falencia que surge a partir de la CP de 1991, fue que, en gran medida, el Estado asumió a partir de ella un rol de “Estado garantista” (como
ya se ejemplificó en el caso de la salud), donde se generó una marcada
dependencia de las ayudas otorgadas por el Estado a las poblaciones más
pobres ayudas que, además, terminaron por cobijar a un número altísimo
de personas que no se encontraban entre los grupos hacia los cuales originalmente estaban destinadas dichas subvenciones. Por ejemplo, el DNP
(Comunicado, noviembre 2015) ha señalado que el 75% de la población
está afiliado al Sisben. Esto es, a todas luces, exagerado para un país donde la pobreza extrema bordea el 6%. Otro fenómeno que denuncia el DNP
es el registro de un número importante de personas con ingresos superiores a $3.8 millones mensuales en el Sisben, como consecuencia de problemas de registro (falta de actualización y monitoreo) y de corrupción28.
Más allá de temas de registro y corrupción, preocupan los incentivos perversos que surgen de un esquema exageradamente garantista donde para
muchos individuos resulta mejor ser informal y estar afiliado al SISBEN y al
régimen subsidiado de salud que conseguir un trabajo formal. Ello no sólo
atenta contra la estabilidad de las finanzas públicas sino que, además,
restringe la cantidad de recursos públicos que se pueden focalizar en los
más necesitados.
Constitución Política. (1991). Colombia.
Departamento Nacional de Planeación. (3 de Noviembre de 2015). Obtenido de https://www.dnp.gov.co/Paginas/DNP-pide-a-los-alcaldes-revisar-653-000-registrosdel-Sisb%C3%A9n.aspx
Econometría. (2014). Levantamiento de la línea de base de los fondos de desarrollo
regional y de compensación regional que permita una futura identificación y evaluación de sus impactos.
Edwards, S. &., Edwards, S., & Steiner, R. (2008). La Revolución Incompleta: Las
Reformas de Gaviria. Bogotá: Grupo Editorial Norma.
Escobar, A., & Olivera, M. (2013). Gasto Público y Movilidad y Equidad Social. Documentos CEDE(9).
Hommes, R., Montenegro, A., & Roda, P. (1994). Una Apertura hacia el Futuro. Bogotá: Tercer Mundo Editores.
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Junguito, R., & Rincón, H. (2004). La política fiscal en el siglo XX en Colombia. Borradores de Economía(318).
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Numpaque, C. M., & Rodríguez Cuestas, L. (1996). Evolución y comportamiento del
gasto público en Colombia 1950-1994. Archivos de Macroeconomía(45).
Nuñez Mendez, J. (2009). Incidencia del gasto público social en la distribución del
ingreso, la pobreza y la indigencia. Archivos de Economía(359).
Zoom +
Steiner, R. (1995). La Autonomía del Banco de la República: Economía política de la
reforma. Bogotá: Tercer Mundo Editores, Fedesarrollo.
En conclusión, el aumento en el gasto social ha mejorado notablemente los
indicadores de cobertura en educación y salud, lo que a su vez ha contribuido – imposible saber hasta qué grado- en la reducción de la pobreza. No
obstante, la desigualdad se ha mantenido prácticamente inalterada desde
la promulgación de la CP de 1991. Para cumplir con el propósito de disminuirla, es menester mejorar la calidad de la educación pública. También
resulta imperativo poner en práctica un sistema tributario mucho más progresivo, para lo cual es menester que la tributación directa recaiga más so-
27 Las pensiones son un subsidio por cuanto en 2003 se agotaron las reservas del Instituto de Seguro
Social (ISS ahora Colpensiones), Por lo tanto, el Estado tuvo que comenzar a financiar las pensiones con
recursos del Presupuesto General. Casi con absoluta seguridad, una persona que hoy recibe una pensión
hizo muy pocos aportes para cubrir esta erogación.
28 Camacho y Conover (2011) encuentran evidencia de una manipulación en el SISBEN por parte de los
políticos locales con fines electorales.
50 ECONOMÍA COLOMBIANA
ECONOMÍA COLOMBIANA 51
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
El tamaño óptimo
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de la deuda pública colombiana
El decano de Economía de la Universidad Externado de Colombia, Mauricio Pérez Salazar, haciendo uso de estándares internacionales
y revisando la composición de la deuda, concluye que habría campo
para mayor endeudamiento. Además da puntadas sobre la necesidad
de mayor gasto público para hacer realidad la paz.
Mauricio Pérez Salazar*
La palabra “óptimo” tiene al menos tres sentidos. Uno de ellos, el consagrado en el DRAE, es el superlativo de lo bueno. Es el significado más usual
en el lenguaje corriente y cuando se utiliza el término (incluso en literatura
científica) es fácil entender “lo que no puede ser mejor”. El segundo sentido, más técnico, procede de las matemáticas y aparece con frecuencia en
los estudios económicos. Acudiendo a la lexicografía inglesa, en este caso
el “Webster’s Encyclopedic Unabridged Dictionary”, se trata del valor mínimo o máximo de una función específica sometida a varias restricciones.
El mismo diccionario ofrece una tercera acepción, más ligada a la biología:
el mejor o más favorable punto, grado, monto, etc., (por ejemplo temperatura, luz y humedad) para el crecimiento o reproducción de un organismo. A veces dos o incluso las tres definiciones, aunque conceptualmente
distintas, se mezclan o confunden con consecuencias que desbordan la
precisión idiomática para llegar al ámbito de la política económica.
Un interesante ejemplo es un estudio elaborado por dos investigadores del
Banco de la Reserva Federal de Minneapolis, sobre el tamaño óptimo de
la deuda pública con referencia a la economía de los Estados Unidos. Su
principal conclusión es esta:
“Nuestro hallazgo fundamental, para el modelo básico con crecimiento endógeno, oferta elástica de trabajo y un impuesto a la renta neutro, es el de
que el tamaño óptimo de la deuda es significativamente negativo – aproximadamente menos 250% del PNB – y que la ganancia de bienestar (medida
como un porcentaje del consumo per cápita) de llegar al óptimo también es
económicamente significativo – más o menos el 4% del consumo per cápita”.
(Ayarigi y McGrattan, 1994, 17)
*Decano de Economía de la Universidad Externado de Colombia.
52 ECONOMÍA COLOMBIANA
Wall Street.
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Artículo
Más allá de la estructura particular
del modelo de estos autores, resulta claro que su ejercicio de optimización corresponde exclusivamente
a la segunda de las definiciones de
“óptimo” antes reseñadas. Desde el
punto de vista del sentido común,
económico y político, su resultado
es contraevidente. Hablar de una
deuda pública negativa con un valor
del 250% del PNB es insensato, salvo que se parta de una concepción
de Estado que no es proveedor de
bienes públicos o meritorios sino un
simple prestamista universal. Ayarigi
y McGrattan optimizaron una función matemática sometida a varias
restricciones sin hacer una reflexión
sobre su contenido económico.
Pero la teoría económica no es estéril en elementos de juicio sobre el
tamaño óptimo de la deuda pública.
Un primer acercamiento lo brinda
la microeconomía básica. ¿Cuál es
el tamaño óptimo de la deuda de
un agente económico (que puede
ser una empresa productiva, pero
también el Estado) en un contexto
de mercado? La respuesta es muy
sencilla. La dimensión de su balance estará dada por el punto donde
el beneficio marginal derivado de la
explotación de sus activos equivale
al costo marginal de los recursos
de capital requeridos para financiar
esos activos. Cuando el valor del beneficio marginal deja de ser superior
al costo marginal, el agente debe
dejar de endeudarse. Ello determina
el nivel óptimo de su deuda.
Al pasar al nivel macroeconómico,
son necesarias algunas cualificaciones. El empresario privado juzga la
optimalidad de su nivel de endeudamiento teniendo en cuenta costos y beneficios privados. El Estado
debe considerar costos y beneficios
sociales, que a veces difieren de manera importante de los anteriores. El
Estado, además, puede aumentar o
disminuir sus pasivos por las exigencias contracíclicas de la política macroeconómica. Y como los Estados,
a diferencia de las empresas, de or-
dinario no quiebran ni se liquidan, es indispensable pensar en el problema de la sostenibilidad de largo plazo.
Pero este tipo de consideración no invalida la pregunta
anterior: querer un Estado de menor o mayor tamaño
(que en últimas depende de la magnitud de la tributación, el gasto y la deuda) depende de la rentabilidad de
los activos que este tiene a su disposición y del precio
que tienen los recursos para financiarlos.
La discusión que sigue no pretende agotar la cuestión,
pero sí examinar con referencia a la coyuntura de la economía colombiana tres enfoques que con frecuencia
informan el debate público sobre el tema: los “estándares internacionales”, la composición de la deuda y el
problema del “crowding-out”. Tiene dos limitaciones: se
concentra en la deuda del gobierno nacional central, y
no se refiere a sus pasivos contingentes.
La relación deuda pública/ PIB pasa del 30.9%
en 2000 a 42.6% en 2004, un rápido ascenso asociado
a los costos del rescate de la crisis financiera sistémica
del fin de siglo. Luego hay una paulatina caída hasta
un mínimo de 32.8% en 2007. A partir de entonces
la trayectoria ha sido al alza, para llegar a un
37.7% en 2014.
Algunas comparaciones internacionales
Un criterio usual, al hablar de la deuda óptima, es la
comparación internacional. Este tipo de análisis utiliza
la retórica de las mejores prácticas, las percepciones
(a veces presentadas como infalibles) de los mercados
internacionales y su expresión en los dictámenes de
las calificadoras de riesgo. Un indicador favorito es el
de la relación entre el valor de la deuda pública de un
país con su PIB. Hay detrás una hipótesis implícita: los
acreedores asocian la capacidad de pago (y su inverso,
el riesgo de mora) con el tamaño de la fuente de pago,
el ingreso nacional.
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Adicionalmente, se aduce un efecto recíproco: economías con mayor deuda pública tenderían a crecer
menos que aquellas con menores pasivos del Estado.
Luego de la crisis internacional de 2008, un estudio
muy sonado de Reinhart y Rogoff (2010) sugirió que
economías que sobrepasaran un umbral de 90% en
términos de deuda pública/PIB estarían condenadas a
un sendero de menores tasas de crecimiento y que en
el caso de economías emergentes habría un segundo
umbral, del 60%, respecto de la relación deuda pública
externa/PIB que recortaría aún más sus posibilidades de
ECONOMÍA COLOMBIANA 53
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
expansión económica1. Este trabajo resultó controversial; Herndon et al.
(2013) encontraron errores metodológicos que invalidan el hallazgo del
primer umbral.
La Gráfica 1 permite observar la tendencia de la relación deuda pública/
PIB colombiana desde 2000. Se perciben varios cambios de tendencia en
el periodo. La relación deuda pública/ PIB pasa del 30.9% en 2000 a 42.6%
en 2004, un rápido ascenso asociado a los costos del rescate de la crisis
financiera sistémica del fin de siglo. Luego hay una paulatina caída hasta
un mínimo de 32.8% en 2007. A partir de entonces la trayectoria ha sido al
alza, para llegar a un 37.7% en 2014. Como la depreciación acelerada del
peso comenzó a sentirse a finales de ese año, buena parte del crecimiento
se explica por el mayor valor nominal de la deuda externa en pesos, que
creció en un 30.5% durante 2014.
Gráfico 1
Participación de la deuda del GNC en el PIB 2000-2014
45,0
Porcentaje
41,0
37,0
33,0
29,0
25,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
la situación fiscal. Cabe la pregunta de hasta qué punto se puede hablar
de una mayor vulnerabilidad, para Colombia, de un determinado nivel de
endeudamiento – lo que afectaría su tamaño óptimo–.
En 2015 el país
sufrió un choque
externo negativo,
dado por el
brusco deterioro
de sus términos
de intercambio.
Y la negociación
de La Habana, si
es que se pretende
que el posconflicto
se convierta en paz,
requerirá de
inmensas
inversiones.
¿Y si eso involucra
un mayor
endeudamiento
público?
Gráfico 2
150,0
100,0
50,0
2008
2010
2011
2012
2013
2014
OCDE
Contenido
Fuente: Banco de la República, OCDE y cálculos propios.
Para ese efecto es importante tener presente no sólo el valor de la deuda
preexistente de un país al inicio de la crisis, sino también el contexto internacional de la misma. Respecto de países de la OCDE, el nivel de la relación
deuda pública/PIB de Colombia es modesta. En el Gráfico 3, se han clasificado las naciones de esa agrupación en cinco categorías. El grupo A es el
de países cuya relación no es muy distinta de la de Colombia: menos del
40%. En el grupo B, la relación se halla entre el 40% y el 80%; en el grupo C
la relación está entre el 80% y el 100%; y en al grupo D pertenecen países
cuya relación excede el 100%. Sólo 6 de 31 países de la OCDE (el 19%)
son del grupo A. La participación conjunta de los 19 países de los grupos
C y D es del 61%. En otros términos, en la distribución modal de la relación
deuda pública/PIB de las naciones avanzadas predominan niveles que más
que duplican los niveles de la colombiana. Y por supuesto los niveles registrados por Colombia están muy por debajo de los valores de los umbrales
postulados por Reinhart y Rogoff.
Tal vez sea más importante, para entender la tendencia decreciente de la
relación deuda pública/PIB en años anteriores, el hecho de que esta depende tanto del numerador (el saldo del endeudamiento) como del denominador (el PIB). Como el PIB tuvo un comportamiento cada vez más dinámico
desde 2004 fue natural la reducción relativa de la carga de la deuda pública.
La Gráfica 2 compara, tomando como año base el 2008, los índices de la
relación deuda pública/PIB de Colombia y el promedio de los países de la
OCDE. Si bien Colombia registra algo de aumento en el período más reciente, su trayectoria ha sido más moderada que la de los países más avanzados. Buena parte de la diferencia se explica por los efectos diferenciados de
la crisis internacional de 2008, que no tuvo mayor impacto sobre el sector
financiero colombiano; en cambio, la mayoría de los gobiernos de la OCDE
tuvieron que hacer grandes esfuerzos fiscales para rescatar sus bancos comerciales y de inversión. Además, en ese momento Colombia gozó de términos de intercambio excepcionalmente favorables. La coyuntura actual
es bien distinta. La reducción de los precios del petróleo ha generado un
gran déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos y ha deteriorado
54 ECONOMÍA COLOMBIANA
2009
Colombia
Fuente: Banco de la República y cálculos propios.
1 Con base en el supuesto de que la deuda pública está denominada en moneda extranjera. Como se verá
más adelante, este es cada vez menos aplicable a la situación actual de Colombia.
Tendencia relación deuda pública/PIB en Colombia y los
países OCDE 2008-2014. (Indice base 100=2008)
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Usuarios de entidades bancarias.
ECONOMÍA COLOMBIANA 55
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Gráfico 3
18
Países OCDE clasificados por región relación deuda
pública/PIB 2014
16
Número de países
14
12
10
La composición de la deuda y su tamaño óptimo
8
6
4
2
0
A
B
C
D
Fuente: OCDE y cálculos propios.
La reducción de los
precios del petróleo ha
generado un gran déficit
en la cuenta corriente
de la balanza de pagos
y ha deteriorado
la situación fiscal.
Cabe la pregunta
de hasta qué punto
se puede hablar de una
mayor vulnerabilidad,
para Colombia, de un
determinado nivel
de endeudamiento
–lo que afectaría
su tamaño óptimo–.
¿Hasta qué punto preocupa el “el tamaño óptimo de la deuda pública” las
agencias calificadoras de riesgo, y cuánto afecta el grado de inversión de la
deuda pública colombiana? Estas por supuesto tienen metodologías complejas, que tienen en cuenta muchos factores distintos de la relación deuda
pública/PIB. Pero hay un hecho que ayuda a ponderar esa preocupación, al
menos en las naciones de la OCDE. Tomando como base la clasificación de
S&P, y como punto de calificación otorgada a Colombia por esta entidad
(BBB, o sea un nivel medio bajo de grado de inversión) apenas 4 de 31
países de esa agrupación tienen una nota inferior a la colombiana. Todos
pertenecen a las categorías C y D (con más de 80% de coeficiente de endeudamiento). Tres – Grecia, Portugal e Italia – son miembros mediterráneos de la zona euro cuyas dificultades macroeconómicas son ampliamente conocidas. El cuarto es Hungría, a cuya situación macroeconómica se
añaden factores de riesgo político complejos.
La importancia excesiva a veces asignada a la relación deuda pública/PIB en
la discusión interna colombiana la ilustran los antecedentes de la adopción
de la regla fiscal por medio de la Ley 1473 de 2011. En julio de 2010, en un
debate sobre la propuesta promovido por Fedesarrollo, el saliente Ministro
de Hacienda Oscar Zuluaga habló de “llegar a estándares internacionales
en términos de la deuda como proporción del PIB de países que cuentan
con grado de inversión” (Fedesarrollo, 2010, 12). En el mismo foro, al explicar la fórmula que luego sería la base de la citada Ley, Gloria Alonso, Directora de Política Macroeconómica del mismo despacho, señaló: “Hay países
que tienen grado de inversión con nivel de deuda equivalente a 100% del
PIB, al tiempo que hay otros con un nivel de deuda inferior al que registra
Colombia que tampoco gozan de grado de inversión. Para Colombia, de
acuerdo con las estimaciones del Comité Técnico Interinstitucional, dicho
nivel se ubica alrededor del 28%”2. La deuda pública colombiana obtuvo el
grado de inversión en marzo de 2011, antes de la sanción de la Ley 1473.
2 Ibíd., 15. La metodología usada para llegar a esta cifra se presenta en el Anexo 3 de Comité Técnico
Interinstitucional, 2010. Curiosamente en la estimación presentada la variable grado de inversión es independiente, mientras que la de la relación deuda/PIB es dependiente.
56 ECONOMÍA COLOMBIANA
Es posible que el cambio hubiera obedecido más al deterioro relativo de este indicador en otros países emisores de títulos con grado de inversión que se registra
en la Gráfica 2, y al hecho de que el nivel absoluto de la
relación deuda pública/PIB en Colombia es muy inferior
(entonces y ahora) al de la mayoría de los países que
ostentan grado de inversión3.
La composición de la deuda no es ajena a su tamaño
óptimo. Las características de la primera tienen mucho
que ver con la sostenibilidad de la misma, y una deuda
que no se pueda atender con puntualidad claramente
no es óptima. Dicho de otra manera una deuda cuya
composición la hace más riesgosa tendería a tener un
menor tamaño óptimo. El análisis que sigue examina
dos dimensiones de composición: la participación de
los pasivos en moneda nacional en el total y la estructura de plazos y de vencimientos.
Es preferible, desde el punto de vista del Estado deudor,
tener más de su deuda denominada en moneda nacional
porque reduce su vulnerabilidad al impacto negativo de
una devaluación. El grueso de los recaudos fiscales proviene de impuestos en moneda nacional y tener obligaciones en la misma (en este caso el servicio de la deuda
interna) ofrece una cobertura natural del riesgo cambiario. Por el contrario la devaluación tiene efectos adversos sobre el monto y el servicio de la deuda externa.
Además, la deuda pública interna tiene un papel estratégico en los mercados financieros nacionales. De ordinario es en ellos el activo menos riesgoso; no porque
sea literalmente de riesgo cero, sino porque la suspen-
sión de pagos por el Estado hace insolvente el sector
financiero y los demás emisores privados de títulos valores. Por eso la deuda pública tiene acceso preferencial
a los mercados de capitales nacionales (sin olvidar que
en su calidad de regulador de los mismos el Estado puede ser juez y parte). La deuda interna no tiene mayores
riesgos de iliquidez, lo que no ocurre en los mercados
internacionales de capital.
Lo anterior tiene efectos colaterales sobre los intereses que paga la deuda pública interna. En igualdad de
condiciones, a menor riesgo relativo, menor el rendimiento de un título. Y si además el país tiene una política monetaria autónoma (aun con independencia de la
banca central) ésta estará dirigida a las condiciones de
la economía en su conjunto. Los primeros beneficiarios
de una política monetaria expansiva siempre serán los
títulos de deuda pública4.
Estas ventajas son pertinentes para el tamaño óptimo
de la deuda pública colombiana en cuanto la participación en la deuda total de la deuda interna ha tenido un
crecimiento sostenido en lo corrido del siglo. En 2000,
esta representaba algo así como la mitad; para 2014
había llegado a más de las dos terceras partes. (Gráfico 4). Probablemente haya sido una de los mayores
aportes del manejo del crédito público a la estabilidad
macroeconómica. Y por lo mismo eleva el umbral de la
deuda óptima.
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3 En 2011, la relación deuda pública/PIB de Colombia era de 33.5%, mientras que el promedio de la OCDE llegaba al 102.1%.
4 La validez de estos argumentos es limitada en ciertas condiciones – por
ejemplo una fuga masiva de capitales en una economía abierta. Aun así, normalmente el sector financiero y los demás agentes privados salen peor librados que el Estado – como en el caso de Grecia en la actualidad.
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Los griegos ante su crisis financiera.
ECONOMÍA COLOMBIANA 57
TEMA CENTRAL
Gráfico 4
TEMA CENTRAL
Participación de la deuda interna en la deuda pública del
GNC 2000-2008
75,0
Como se observa en la Gráfica 5, la inversión total de la economía (utilizando como indicador la formación bruta de capital fijo) tuvo un crecimiento
que duplica el del PIB. La participación de aquella en este, en efecto pasó
del 12.2% en 2000 al 25.5% en 2014. La inversión pública (medida con el
mismo criterio) tuvo un rezago frente a la total hasta 2008 pero ya igualaba la dinámica de la segunda en 2014. El consumo final del gobierno general mantuvo un ritmo casi idéntico al del PIB a lo largo del periodo, muy
inferior a la de la inversión total y la pública.
70,0
65,0
Porcentaje
costos que enfrentan los sectores públicos y privados a la hora de financiar
sus proyectos.
60,0
55,0
50,0
45,0
Gráfico 5
40,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Comportamiento del PIB, inversión total, inversión
del gobierno y consumo del gobierno.
Índices base 100=2000 (2000-2013)
700,0
Fuente: Banco de la República y cálculos propios.
600,0
Otro tanto puede decirse de la estructura y plazos de los vencimientos.
Aunque la decisión del deudor sea mantener estable el saldo de sus obligaciones cada vez que se vence una de estas (un crédito o un bono) se debe
hacer un “roll-over” – lo que jurídicamente se trata como una nueva emisión. Frente a la desconfianza de los mercados, la posibilidad de que no se
pueda hacer el “roll-over” de manera ordenada representa, eventualmente,
el riesgo de incumplimiento, que se agudiza con la concentración de fechas
de vencimiento y plazos cortos de obligaciones. En esto, también se han
logrado avances importantes. Dos indicadores merecen citarse. Entre diciembre de 2002 y octubre de 2015, la duración promedio de los créditos
internos pasó de 2.2 a 4.9 años; la de los externos de 3.9 a 6.3 años. En el
mismo lapso la vida media de los créditos internos se incrementó de 4 a
6.1 años, mientras que la de los externos pasó de 6.3 a 12.3 años. A la vez
que se han alargado los plazos, también se observa una moderación de las
concentraciones de los vencimientos. (Ministerio de Hacienda, 2015). De
nuevo puede esperarse una relación positiva entre una mejor estructura de
plazos y vencimientos y el tamaño óptimo de la deuda.
El “crowding-out”
La hipótesis del “crowding-out” supone que un incremento en el gasto público financiado por déficits fiscales y un mayor endeudamiento del Estado
tiene efectos negativos sobre el gasto privado, en especial su inversión.
Suponiendo que la eficiencia (en términos de rendimientos) de la inversión
pública es menor que la privada, puede haber incluso una contracción de la
inversión total. El Estado tiene una en principio una capacidad ilimitada de
obtener recursos por su potestad soberana de imponer tributación. Y eso
puede traducirse en una elevación de las tasas de interés que supera el nivel de equilibrio en ausencia de déficits públicos. Dicha hipótesis aconseja
moderación en el nivel del gasto público deficitario por sus posibles efectos contraproducentes sobre la inversión global (en términos de calidad y
de cantidad) e indirectamente sobre el crecimiento.
¿Ha ocurrido “crowding-out” en Colombia durante lo corrido del siglo?
¿Puede aseverarse que el endeudamiento público ha inhibido la inversión
privada por un alza en el costo del capital? La evidencia parece indicar lo
contrario, tanto en términos del volumen de la inversión como en la de los
58 ECONOMÍA COLOMBIANA
500,0
400,0
Contenido
300,0
200,0
Busqueda
100,0
0,0
2000
2001 2002 2003 2004 2005 2006
PIB
Inversión total
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Inversión gobierno
2013
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Consumo gobierno
Fuente: Cálculos propios en base DANE. El indicador de inversión es la formación bruta
de capital fijo.
El Gráfico 6 muestra los costos de captación del gobierno (la tasa de los
TES) y del sector financiero (la tasa de los CDT) entre 2000 y 2014, con
títulos de plazo de un año. Su comportamiento fue casi idéntico, con un
descenso paulatino en uno y otro caso.
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Nuestro país sí tendría espacio fiscal para
aumentar su endeudamiento público. Tendría
además una necesidad urgente (como la de
cualquier rescate financiero) para emprender
gastos públicos encaminados a hacer realidad
la paz, que desbordarán la capacidad
impositiva de corto plazo y aumentarán
la deuda pública.
ECONOMÍA COLOMBIANA 59
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Gráfico 6
Tasas de interés TES y CDT (1 año)
2003-2014
12,0
Esa es una tesis central del manifiesto de Modigliani et al. (1998), que critica el esquema de la regla fiscal establecida en el Tratado de Maastricht6.
Este documento plantea que para efectos del tamaño óptimo de la deuda
pública óptima sería más pertinente tener en cuenta la relación entre esta
y los activos nacionales.
10,0
Porcentaje
8,0
El propósito de ampliar la tasa de inversión no debe limitarse a la inversión privada… Para que la expansión de la inversión pública tenga los mismos efectos beneficiosos que la inversión privada… las inversiones adicionales deben
financiarse… en la mayoría de países de la misma manera como típicamente
se hace con la inversión privada, es decir obteniendo los recursos en los mercados de capitales en la forma de deuda o de acciones7.
6,0
4,0
2,0
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
TES
CDT
Fuente: Banco de la República. Datos a fin de año
Un estudio del Banco de la República (Salamanca y Monroy, 2008) examinó la incidencia del “crowding-out” durante el periodo 1994-2007, respecto del endeudamiento público externo y de la inversión total de la economía. Hallaron una relación simétrica y negativa entre uno y otra en el
largo plazo, lo que no es sorprendente dado los años analizados: el hecho
macroeconómico sobresaliente de este periodo fue la crisis de final de siglo, cuando coincidieron una caída brusca de la inversión y un aumento
en el endeudamiento público encaminado al rescate de una crisis financiera
sistémica5.
La evidencia de lo corrido del siglo, de relativa estabilidad macroeconómica, arroja la conclusión de que el país no ha padecido “crowding-out”.
Conclusiones
¿Hay un tamaño óptimo para la deuda pública colombiana? Sin que se pueda determinar su valor “óptimo”, se han examinado tres de elementos de
juicio: las comparaciones internacionales, la composición de la deuda pública y el “crowding-out”. En cada caso la conclusión es que el país no ha
excedido límites razonables y que en lo corrido del siglo hemos ido por un
buen camino. Pero en el fondo hay una pregunta que se deriva de un cambio de contexto: en 2015 el país sufrió un choque externo negativo, dado
por el brusco deterioro de sus términos de intercambio; y la negociación de
La Habana, si es que se pretende que el postconflicto se convierta en paz,
requerirá de inmensas inversiones. ¿Y si eso involucra un mayor endeudamiento público?
De pronto hay que volver al enfoque microeconómico que se mencionó al
principio del presente artículo: la noción de que el endeudamiento público
óptimo es aquel donde se igualan beneficios y costos marginales. Endeu-
5 Y, como bien acotan Salamanca y Monroy, su artículo identifica una correlación más no una causalidad.
60 ECONOMÍA COLOMBIANA
darse para adquirir activos productivos no es necesariamente mala cosa,
aunque los beneficios sociales excedan los privados.
Pescatori et al. (2014) no encuentran que haya un “umbral mágico” que
permita establecer un nivel óptimo de endeudamiento público, salvo en el
muy corto plazo. Países que ha logrado reducir su endeudamiento luego de
episodios traumáticos como guerras o crisis financieras tienden a crecer a
ritmos no muy distintos de otros con menores niveles de deuda.
Ostry et al. (2010, 2014) aportan un concepto útil para este debate: el del
“espacio fiscal”: la noción de que hay algún margen de ajuste, aún para
economías muy endeudadas, que les permite mantener y recuperar la sostenibilidad. Es decir, dependiendo del nivel inicial de la relación deuda pública/PIB hay mayores o menores posibilidades de mantener la confianza
de los acreedores. Pero cuando hay espacio fiscal, (que sería el caso de
Colombia),
La relación deuda/PIB se debería reducir de manera orgánica con crecimiento
… [y] la deuda pública debería incrementarse para suavizar la imposición necesaria para financiar egresos no recurrentes. Esta acción arroja una versión
de la regla de oro, según la cual la inversión pública se financia con deuda y
está determinada por el equilibrio entre el retorno social y la tasa de interés
de mercado8.
El Estado, además,
puede aumentar o
disminuir sus pasivos
por las exigencias
contracíclicas de la
política macroeconómica.
Y como los Estados, a
diferencia de las empresas,
de ordinario no quiebran
ni se liquidan,
es indispensable pensar
en el problema de la
sostenibilidad
de largo plazo.
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Hecha la salvedad de que los análisis de Modigliani, Pescatori, Ostry y sus
colaboradores se refieren a países avanzados y en últimas se ocupan de los
rescates financieros con recurso públicos requeridos por la crisis financiera
de 2008, quedan lecciones útiles para la Colombia de hoy.
Nuestro país sí tendría espacio fiscal (en el sentido de Ostry et al.) para aumentar su endeudamiento público. Tendría además una necesidad urgente
(como la de cualquier rescate financiero) para emprender gastos públicos
encaminados a hacer realidad la paz, que desbordarán la capacidad impositiva de corto plazo y aumentarán la deuda pública. En este caso, para hacer
inversiones de alta rentabilidad social en la reducción de la desigualdad
social y asegurar el orden público en regiones asoladas por el conflicto. En
6 Que incluye, aunque se incumpla de manera generalizada, un tope del 60% para la relación deuda
pública/PIB.
7 Modigliani et al., 1998, 343. El antecedente conceptual es Musgrave, 1939.
8 Ostry et al., 2014, 1. Según la “regla de oro” que se origina en Musgrave, 1939, los incrementos de
la deuda pública sólo deben destinarse a financiar la inversión en activos rentables desde la perspectiva
privada o social.
ECONOMÍA COLOMBIANA 61
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
vez de generar “crowding-out” es probable que la mayor inversión pública
en estos rubros facilite y propicie la inversión privada. Por lo mismo, una
interpretación estrecha de la regla fiscal consignada en la Ley 1473 sería
un error histórico. Menos mal que la misma norma tiene elementos de flexibilidad.
Para volver al principio de este ensayo: las tres posibles definiciones de
lo óptimo. El concepto de “superlativo de lo bueno” no resulta fácilmente aplicable al tamaño de la deuda pública. La optimización matemática,
aunque sea útil en modelos abstractos, tampoco resulta muy práctica. La
tercera definición – el ambiente más favorable para el desarrollo de un organismo – tal vez sea la más indicada para pensar una Colombia donde se
pretenda construir la paz.
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Por un camino incierto
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Artículo
La caída del precio internacional del petróleo generó un “hueco fiscal”
del 3 por ciento del Producto Interno Bruto para el 2015 y de 3,6
para el 2016. El senador Iván Duque, del Centro Democrático,
expone las cinco principales consecuencias que él considera
tendrá ese bajonazo para el país.
Bibliografía
Ayarigi, S.R. y McGrattan, E., 1994, “The optimal quantity of debt”, Federal Reserve Bank of Minneapolis, Working Paper 538
Comité Técnico Interinstitucional, 2010, “Regla fiscal para Colombia”, Bogotá,
Banco de la República
Fedesarollo, 2010, “La regla fiscal para Colombia”, Debates de coyuntura económica y social, n. 81
Herndon, M., Ash, M. y Pollin, R., 2013, “Does High Public Debt Consistentely
Stifle Economic Growth? A Critique of Reinhard and Rogoff”, PERI Workingpaper
Series 322
Ministerio de Hacienda, 2015, “Datos históricos de la deuda GNC”, en http://
www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/creditoydeudapublicos/Deuda
Modigliani, F., Fitoussi, J.-P., Moro, B., Solow, R., Steinherr, A. y Labini, P., 1998,
“An Economists’ Manifesto on Unemployment in the European Union”, BNL Quarterly Review 206
Iván Duque Márquez*
Contenido
Desde mediados del 2014 el país empezó a sentir los síntomas de una desaceleración económica. Esto ha sido el resultado de la vertiginosa caída
en los precios de los commodities, puntualmente el precio del petróleo,
nuestro principal producto de exportación y fuente importante de divisas
e ingresos fiscales.
Esta “dependencia petrolera” era conocida por las autoridades económicas
y sus posibles consecuencias fueron advertidas oportunamente por varios
actores y conocedores del mercado. ¿Qué pasó entonces? Si bien, predecir
con exactitud los niveles que alcanzaría la cotización del crudo no era una
tarea fácil en medio de una situación de volatilidad, la previsión y la transparencia son dos variables que deben ir de la mano.
Ostry, J.D., Gosh, A.R., Kim, J. y Queresh, M.S., 2010, “Fiscal Space”, IMF Staff
Position Notes 10/11
Al no prever a tiempo los escenarios más adversos o por lo menos al no
querer mostrarlos públicamente, se creó una realidad paralela entre la política fiscal liderada por el gobierno y la que realmente necesitaba el país.
Pero lo más preocupante es que aunque el gobierno ha tenido que revaluar
sus números, estos siguen alejados de la realidad y por ello la economía se
encuentra en medio de un camino incierto.
Ostry, J.D., Gosh, A.R. y Espinoza, R., 2015, “When Should Public Debt Be Reduced”, IMF Staff Discussion Notes 15/10
Antecedentes
Pescatori, A., Sandri, D. Y Simon, J., 2014, “Debt and Growth: Is There a Magic
Threshold”, IMF Working Papers WP/14/14/34
La caída persistente en los precios internacionales del petróleo, desde julio
de 2014, hizo que los ingresos del país se redujeran sustancialmente debido a la disminución de las exportaciones, de la Inversión Extranjera Directa
y de los ingresos fiscales que venía generando el sector minero-energético.
Esta situación se tornó más crítica por la volatilidad en las condiciones financieras externas y por el menor crecimiento de nuestros socios comerciales, en especial el registrado por los países emergentes.
Musgrave, R,., 1939, “The Nature of Budgetary Balance and the Case for the
Capiral Budget”, American Economic Review 29
Reinhart, C.M. y Rogoff, K.S., 2010, “Growth in a Time of Debt”, NBER Working
Paper Series 15639
Salamanca, A. y Monroy, V., 2008, “Deuda externa pública e inversión en Colombia 1994-2007: Evidencia de un modelo no-lineal TAR”, Borradores de Economía 543, Banco de la República.
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Como resultado, la economía colombiana sufre una fuerte devaluación de
su moneda y una pérdida en el ingreso nacional producto de la caída en los
*Senador de la República
62 ECONOMÍA COLOMBIANA
ECONOMÍA COLOMBIANA 63
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
términos de intercambio. En teoría, la devaluación del peso debe mitigar el
impacto negativo sobre el ingreso nacional, pues al contar con un régimen
cambiario flexible se espera un estímulo a las exportaciones y un encarecimiento de las importaciones. Sin embargo, ante la alta concentración de
nuestra canasta exportadora en productos provenientes del petróleo y con
un sector industrial rezagado, la devaluación no logró un mayor dinamismo
exportador, pero sí tuvo efectos parciales sobre el nivel de precios.
Gráfico 1
Otra herramienta importante es la Regla Fiscal. Esta permite que, ante una
coyuntura internacional como la actual, el gobierno pueda ajustarse de
manera gradual, mantener un nivel adecuado de inversión pública y amortiguar el efecto negativo de los choques externos sobre la economía.
Las medidas que ha tomado el gobierno para contrarrestar los efectos negativos de la debacle minero-energética han sido más fuertes en el frente
de ingresos que en el de gasto público. En materia de gastos, se llevó a
cabo un aplazamiento del Presupuesto General de la Nación del 2015, que
redujo el gasto en inversión en casi $4 billones. Respecto a los ingresos, en
el 2014 fue sancionada una nueva Reforma Tributaria que buscaba financiar en más de $12 billones el PGN 2015. Es decir, el esfuerzo que realizó el
gobierno representó 1/3 de lo que tuvieron que asumir los contribuyentes,
que en su mayoría corresponde al sector productivo del país.
Términos de Intercambio
Base 2000=100
250,00
200,00
Las finanzas públicas territoriales también se verán afectadas por la caída
de los precios del petróleo, principalmente por los menores recursos de
regalías que esta disminución conlleva. De esta forma, el presupuesto de
regalías se redujo para el período 2015-2016 cerca del 30%.
150,00
100,00
50,00
ITI_CE
ITI_IPP
Fuente: Banco de la República.
Con el derrumbe de la renta petrolera del Gobierno Nacional Central se
generó un “hueco fiscal” del 3% del Producto Interno Bruto (PIB) para el
2015 y de 3,6% del PIB para el 2016. Vale la pena recordar que, en 2013
los ingresos que el gobierno recibió de este sector llegaron a representar el
20% de su recaudo, mientras que para el 2015 se proyectaron ingresos cercanos a los $9 billones, lo cual significa que la participación de los mismos
dentro del PIB se redujera a 1,2% en 2015 y 0,3% en 2016.
Dentro de este y cualquier escenario, el papel de la política fiscal es garantizar la estabilidad económica en términos de producción, empleo y precios,
utilizando como variables de control el gasto público y los impuestos. Por
tanto, al presentarse una menor senda esperada del ingreso nacional se
requiere un ajuste del gasto interno, sobre todo cuando la brecha entre ambas variables es amplia tal como lo refleja el déficit en la cuenta corriente
de la balanza de pagos que ya supera el 6% del PIB.
En el país dicha política se plasma en el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP). En este documento se presentan las estimaciones del comportamiento de la actividad económica y fiscal para el año que cursa, también
para las diez vigencias siguientes y muestra la consistencia de las cifras presupuestales con la meta de superávit primario y endeudamiento público1.
jul-15
jul-14
ene-15
ene-14
jul-09
ene-10
jul-10
ene-11
jul-11
ene-12
jul-12
ene-13
jul-13
ene-00
jul-00
ene-01
jul-01
ene-02
jul-02
ene-03
jul-03
ene-04
jul-04
ene-05
jul-05
ene-06
jul-06
ene-07
jul-07
ene-08
jul-08
ene-09
jul-96
ene-97
jul-97
ene-98
jul-98
ene-99
jul-99
ene-95
jul-95
ene-96
0,00
A estas medidas adoptadas por el Gobierno, se suma el espacio de déficit
que abre la Regla Fiscal. La Ley 1473 establece que el GNC debe alcanzar
una senda decreciente del déficit estructural, pero el déficit total puede
alejarse de esta senda siempre y cuando se presenten desviaciones entre el
precio promedio observado del petróleo y su nivel de largo plazo y/o exista
una brecha entre el PIB observado y el potencial. A la primera desviación
se le conoce como ciclo minero-energético y a la segunda como ciclo económico.
Ante la diferencia entre el precio de largo plazo fijado para el 2014 por el
subcomité de petróleo y el precio observado, se produjo un ciclo negativo
por concepto de ciclo energético, pero también se presentó un porcentaje
adicional que corresponde al ciclo económico como resultado de una brecha de producto negativa.
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Presupuesto General de la Nación asignado a entidades
agropecuarias ($ millardos)
Gráfico 2
-1.6
-2.3
-2.4
-2.2
-2.1
-2.0
o
onómic
Ciclo ec
Ciclo Energético
-3.0
-1.9
-1.4
-1.5
-1.2
-1.2
-1.0
-1.0
-1.0
-1.0
-1.0
-1.1
-2.0
-2.7
-3.1
-3.6
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Balance estructural
Balance Total
1 Definición tomada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
64 ECONOMÍA COLOMBIANA
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
ECONOMÍA COLOMBIANA 65
TEMA CENTRAL
Al no prever a tiempo
los escenarios más
adversos o por lo menos
al no querer mostrarlos
públicamente, se creó una
realidad paralela entre
la política fiscal liderada
por el gobierno y la
que realmente
necesitaba el país.
TEMA CENTRAL
En este punto la política fiscal juega un papel importante, a través del diseño coherente de políticas macroeconómicas de largo plazo y no a través
de políticas contra-cíclicas tradicionales que no garantizan la sostenibilidad
económica. Sin embargo, aunque no se deben desconocer las medidas lideradas por el gobierno es claro que no responden a problemas estructurales
y de largo plazo. Ante la presencia de grandes desbalances fiscales y financieros, la respuesta que la economía tendrá frente a una mayor volatilidad
de los mercados internacionales es incierta. Por ello, las proyecciones del
mercado son disímiles respecto al crecimiento que tendrá la economía este
y el próximo año.
Esta incertidumbre desde la esfera gubernamental ha traído inestabilidad
económica y resultados nefastos en las principales variables macroeconómicas del país.
Consecuencias
Ingreso
Como se mencionó anteriormente el Marco Fiscal de Mediano Plazo es la
brújula de las finanzas públicas y debe guardar consistencia con el presupuesto aprobado cada año. Esta brújula empezó a descalibrarse desde el
2014, pues los supuestos bajo los cuales estaban sustentadas sus proyecciones cambiaron considerablemente en el presentado para 2015, lo cual
socava la confianza en las cifras y no garantiza que los resultados estimados se logren materializar cabalmente.
De esta forma, el MFMP 2014 esperaba una disminución en el déficit del
Sector Público Consolidado - SPC del 20% y un leve aumento del 5% del
déficit del Gobierno Nacional Central – GNC, pero el MFMP 2015 cambia
radicalmente este optimismo y presenta un mayor hueco fiscal, donde el
GNC aumentará su déficit en 2015 en 30% y el SPC en 39%.
2014
Sector público No Financiero
2015
Var.
-13.264
-21.119
59,2%
Gobierno Nacional Central
-18.356
-30.995
68,9%
Sector Público Consolidado
-13.724
-20.493
49,3%
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Cifras en millones de pesos.
Los ingresos presentan reducciones de 6,1% para 2015, mientras que los
gastos solo presentan reducciones de 2,5% en este mismo año, acrecentando el déficit del GNC. Estas presiones de gasto se incrementan si se
tienen en cuenta las vigencias futuras, las cuales amplían los compromisos
fiscales del país en tiempo y monto. El valor de estas obligaciones ya no
será de 25 sino 89 billones hasta 2042.
Cuadro 3
1. Incertidumbre fiscal
Cuadro 1
Balance Fiscal MFMP 2015
Cuadro 2
Total vigencia futuras
Tipos
Vigencias futuras
2016-2018
App
Ordinaria
2019-2022
2023-2026
2027-2030
2031-2034
2035-2038
2039-2042
Totales
1,438
11,570
13,931
12,442
10,829
10,479
1,930
62,620
15,573
865
170
55
0
0
0
16,662
Excepcional
5,745
2,913
1,760
0
0
0
0
10,418
Total general
22,755
15,348
15,861
12,497
10,829
10,479
1,930
89,700
0.9
0.4
0.3
0.2
0.2
0.1
0.0
25.4
17.1
17.7
13.9
12.1
11.7
2.2
% del PIB
Participación %
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Cifras en miles de millones de pesos
Pero como el MFMP debe guardar consistencia con el Presupuesto General
de la Nación, es importante analizar el comportamiento de estas cifras.
Ante la coyuntura y la falta de previsión gubernamental, entre 2015 y 2016
el PGN ha cambiado su monto en 6 oportunidades.
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100.0
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Balance Fiscal MFMP 2015
Ingreso
Sector público No Financiero
Gobierno Nacional Central
Sector Público Consolidado
2014
2015
-
-
13.264.
18.914
-
-
18.356
23.881
-
-
13.724
19.096
Var.
42,6%
30,1%
39,1%
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Cifras en millones de pesos.
Para el 2016 el déficit del GNC aumenta en 68% respecto al registrado en
2014, lo que refleja importantes necesidades de financiamiento para el corto plazo en medio de un escenario de desaceleración económica.
66 ECONOMÍA COLOMBIANA
Obreros en petrolera.
ECONOMÍA COLOMBIANA 67
TEMA CENTRAL
Cuadro 4
TEMA CENTRAL
Presupuesto General de la Nación
2014 aprobado
Funcionamiento
2014
Gráfico 3
2015 aprobado
2015 aplazamiento
2016 inicial
2016 2do debate
113,8
111,5
119,4
117,9
126,7
23,1
23,3
25,1
24,8
26
7,5
7,9
7,1
7,5
7,6
81,5
78,6
85,6
83,8
91
89,4
1,7
1,5
1,6
1,8
2
1,6
Deuda
42,5
40,9
47,3
47,1
48,6
47,6
Inversión
46,7
44,4
49,4
45,5
40,6
43,8
Total
203
196,9
216,1
210,5
215,9
215,9
Gastos de personal
Gastos generales
Transferencias
Operación comercial
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Cifras: miles de millones de pesos
124,2
33,3
Cushing, ok WTI Spor Price FOB
(Dollars per Barrel)
160
140
120
100
80
60
40
20
La repartición de este monto por sectores tampoco guarda coherencia con
la necesidad de impulsar y diversificar nuestro aparato productivo industrial
y agroindustrial. Por ejemplo, la agricultura ha presentado un crecimiento
inferior al promedio nacional y jalonado por la producción de café, este
sector solo representa el 1,8% del PGN 2016; minas y canteras representa
el 1,9% del mismo, mientras que la industria que es el sector encargado de
liderar el desarrollo productivo tiene una participación del 0,5% en dicho
presupuesto.
Finalmente, esta dinámica entre ingresos y gastos no ha tenido resultados
eficientes en términos de desigualdad. A pesar del aumento del recaudo tributario en los últimos años y del incremento significativo del gasto público,
el índice de Gini se mantuvo constante en los últimos 3 años. Es decir, si
en periodos de bonanza las brechas no se disminuyeron, ¿cuáles serán los
resultados en el periodo de escasez?
2. Incertidumbre internacional
La volatilidad en los mercados internacionales fue latente al final del año
pasado y lo será también durante el primer semestre del 2016. El mundo
estaba a la espera de la decisión de política monetaria que tomaría la Reserva Federal de los Estados Unidos. Y en efecto, en diciembre pasado, la
Reserva aumentó la tasa de interés en 0,25%, luego de más de una década
de haberlas mantenido estables.
Esta decisión tendrá sus efectos en los mercados financieros de los países
emergentes y en las monedas de los mismos, para nuestro caso un aumento en la tasa de interés externa implica una mayor salida de capitales y por
tanto una mayor devaluación. De igual forma, presiona al alza las tasas de
interés internas ya intervenidas en los últimos meses, lo cual impactaría el
consumo y la inversión a través del crédito. Finalmente, un encarecimiento
del financiamiento externo aumenta nuestros compromisos en deuda externa ya afectados por la devaluación y las presiones fiscales.
La lenta recuperación de Europa, la desaceleración de China y el bajo crecimiento de la región afectarán nuestro comercio internacional, así mismo
la tendencia bajista del precio del petróleo ante el persistente exceso de
oferta de este producto seguirán presionando nuestra balanza comercial.
68 ECONOMÍA COLOMBIANA
ene-02-2008
mar-02-2008
may-02-2008
jul-02-2008
sep-02-2008
nov-02-2008
ene-02-2009
mar-02-2009
may-02-2009
jul-02-2009
sep-02-2009
nov-02-2009
ene-02-2010
mar-02-2010
may-02-2010
jul-02-2010
sep-02-2010
nov-02-2010
ene-02-2011
mar-02-2011
may-02-2011
jul-02-2011
sep-02-2011
nov-02-2011
ene-02-2012
mar-02-2012
may-02-2012
jul-02-2012
sep-02-2012
nov-02-2012
ene-02-2013
mar-02-2013
may-02-2013
jul-02-2013
sep-02-2013
nov-02-2013
ene-02-2014
mar-02-2014
may-02-2014
jul-02-2014
sep-02-2014
nov-02-2014
ene-02-2015
mar-02-2015
may-02-2015
jul-02-2015
sep-02-2015
nov-02-2015
0,00
Fuente: EIA.
3. Crecimiento económico
Contenido
El crecimiento económico es otro resultado que genera expectativa. Si bien
el país tendrá un crecimiento destacado dentro de la región, la marcada
desaceleración es un hecho que conlleva a un análisis mucho más amplio.
Por el lado de la oferta, el crecimiento está liderado por el sector de la
construcción principalmente, aunque este también presentó una marcada
desaceleración en lo corrido del año. Sin embargo, sectores como el industrial, agropecuario y minero-energético registran variaciones inferiores al
promedio nacional. Esto muestra, que aunque en términos agregados estamos creciendo a nivel sectorial, la distribución es distinta y se caracteriza
por una amplia disparidad.
Por el lado de la demanda, se observa que tanto el consumo del gobierno como la Formación Bruta de Capital han caído dramáticamente, lo cual
afecta la inversión real. Así mismo, la débil demanda interna afectará la
producción y a su vez los niveles de inversión.
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Vale la pena recordar que, en 2013 los
ingresos que el gobierno recibió de este sector
llegaron a representar el 20% de su recaudo,
mientras que para el 2015 se proyectaron
ingresos cercanos a los $9 billones, lo cual
significa que la participación de los mismos
dentro del PIB se redujeran a 1,2%
en 2015 y 0,3% en 2016.
ECONOMÍA COLOMBIANA 69
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
El sector necesita aumentar su competitividad y para ello se deben corregir
los innumerables cuellos de botella que van desde los elevados costos de
transporte, hasta la carga tributaria que asfixia a la pequeña y mediana
empresa, yendo en contravía del emprendimiento que pretende impulsar
el gobierno nacional.
Demanda final interna (Var. % anual)
Gráfico 4
9,4
9,5
7,8
7,1
6,9
7,5
7,4
7,3
7,7
6,3
6,1
6,1
5,8
5,1
5,8
4,2
4,3
3,0
2,2
I
Según el último informe del World Economic Forum la carga impositiva,
los altos costos, las tarifas comerciales, la efectividad de las políticas anti
monopolio, entre otros, son las principales causas por las que la competitividad en el mercado de bienes ha retrocedido.
II
III
IV
I
2010
II
III
IV
I
2011
II
III
2,7
IV
2012
Saldo Total/PIB
I
3,1
II
2,5
III
2013P
IV
I
II
III
2014Pr
IV
I
6to pilar
Eficiencia en el Mercado de Bienes
Gráfico 6
II
2015Pr
Salud Pública/PIB
103
Fuente: DANE
85
82
99
99
102
109
108
88
74
Ante este panorama, las proyecciones de crecimiento económico del mercado son disímiles y varían entre el 2% y 3% para el 2015, aunque mucho
más ajustadas que la proyección de crecimiento que plantea el gobierno.
Contenido
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4. Crecimiento industrial incierto
Aunque se vienen gestionado iniciativas de diversificación de exportaciones y se habla de políticas de desarrollo productivo, lo cierto es que la industria no despega por lo que el diseño debe ir acompañado de la gestión.
Los resultados de este sector muestran que la política debe trascender a
la realidad.
Gráfico 5
2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016
Fuente: WEF.
Gráfico 7
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Efectos de la tributación
sobre los incentivos a invertir
Zoom +
Exportaciones totales, según intensidad tecnológica (Ene-Ago miles de USD)
131
127
0,0
40.000.000
Anterior
-33,7
35.000.000
-10,0
30.000.000
113
-38,6
25.000.000
-20,0
20.000.000
-30,0
15.000.000
10.000.000
-20,6
2015-2016
5. ¿Hasta dónde caerán las exportaciones?
0
-50,0
Bienes Industrializados
Bienes Primarios
Total
2014p
70 ECONOMÍA COLOMBIANA
2014-2015
-40,0
5.000.000
Fuente: DANE
2013-2014
Fuente: WEF.
2015p
Variación
En septiembre, las exportaciones cayeron 43% y en lo corrido del año acumulan una caída del 34%, ésta es explicada en mayor medida por las menores ventas externas de combustibles y productos derivados. Sin embargo,
las exportaciones industriales también caen sin poder compensar la reducción de las primeras.
ECONOMÍA COLOMBIANA 71
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Así mismo, las exportaciones hacia los principales socios comerciales sufrieron una vertiginosa caída. De esta forma, nuestras ventas a los Estados
Unidos decrecieron 29%, a la Unión Europea 36% y a China 63%. Estos
resultados se tienen por la alta concentración de nuestra canasta exportadora en productos provenientes del petróleo. Por lo tanto, hasta que no
se logre una reconversión efectiva de nuestros bienes exportados, lo cual
toma tiempo, las exportaciones continuarán cayendo.
Gráfico 8
Exportaciones
(var % Ene-Sep)
Total
Agropecuarios,
alimentos y
bebidas
adquisitivo para los hogares, es decir, una menor capacidad de compra que
desestimula el consumo.
Pero la inflación también afecta la inversión, por un lado porque presiona al
alza los salarios lo que significa un aumento en los costos para las empresas. Esta situación en medio de una desaceleración económica disminuye
la demanda laboral. Y por otro lado, la inflación impacta la rentabilidad en
especial la del mercado de capitales.
Gráfico 9
Combustibles
y prod. de
industrias
extractrivas
Manufacturas
IPC
(Var % doce meses)
Otros sectores
5,89
-3,9
-8,7
4,02
3,29
3,06
-30,9
-34,9
1,84
Contenido
-47,1
Fuente: DANE.
2011
2012
2013
2014
2015
Busqueda
Fuente: DANE.
Nuestras ventas a los De conformidad con este comportamiento, el déficit en cuenta corriente se
Estados Unidos decrecieron mantendrá en un nivel cercano al 6% en 2015 con una lenta convergencia
29%, a la Unión Europea hacia el 5% en 2016, si la devaluación empieza a tener efectos reales sobre
las exportaciones industriales. Este déficit se situó en 9.466 millones de
36% y a China 63%. Estos dólares durante el primer semestre de 2015, es decir, un 6,3% del PIB.
resultados se tienen por
la alta concentración 6. Menor Inversión Extranjera
de nuestra canasta En el 2015, la Inversión Extranjera Directa del país se redujo 26% y la que
exportadora en productos llega al sector petrolero y minero lo hizo en un 34%. Por su parte, la Inversión
provenientes del petróleo. Extranjera de Portafolio se contrajo 63% entre enero y octubre de 2015.
Por lo tanto, hasta que no Tres hechos seguirán afectando la menor entrada de capitales al país y sus
se logre una reconversión impactos dependerán en buena medida de las decisiones que en materia
efectiva de nuestros bienes comercial y tributaria tome el gobierno. En primer lugar, mientras el secque concentre el mayor flujo de inversión sea el minero-energético se
exportados, lo cual toma tor
mantendrá una tendencia bajista, no sólo por los niveles de precios actuatiempo, las exportaciones les, sino por los bajos resultados en inversión exploratoria en lo corrido del
continuarán cayendo. año. En segundo lugar, estos flujos también dependerán de la decisión que
tome la FED para su tasa de interés. Finalmente, la incertidumbre jurídica es
un variable determinante en la toma de decisiones para invertir, el gobierno
cambia de manera recurrente las reglas de juego tributarias como salvavidas para sus afugias fiscales lo cual afecta la inversión existente y futura.
7. Más Inflación
En octubre de 2015, la inflación continuó en su senda creciente y se ubicó
en 5,8% anual. Es decir, 1,8 puntos porcentuales por encima del límite
superior del rango meta. Una alta inflación significa una pérdida de poder
72 ECONOMÍA COLOMBIANA
En 2015 la inflación de alimentos contribuyó en 44% a la variación total y
la de vivienda 24%, dos rubros que afectan a los hogares más pobres. En
principio, se dijo que este comportamiento obedece a choques de oferta
transitorios que se mitigarían a finalizar el año, pero las cifras muestras que
no ocurrió así y por el contrario las expectativas de inflación se desanclaron. Por ello, el Banco de República tuvo que intervenir aumentando su tasa
de interés de referencia.
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Se espera que los efectos más severos del fenómeno del Niño se den durante los primeros meses del 2016, así que la inflación de alimentos continuará creciendo por lo menos en los primeros meses del próximo año.
Adicionalmente, los efectos de una mayor devaluación sobre la inflación
también dependerán de factores exógenos como los arriba mencionados,
por lo que en el frente monetario también se tiene incertidumbre de cómo
se comportará en los próximos meses la inflación y de las acciones de política que tomará el Banco, ya sea subiendo más la tasa de interés o utilizando las reservas internacionales.
8. Deuda Externa
La devaluación no ha favorecido nuestras exportaciones pero sí nuestro
nivel de deuda, situación que se pone crítica ante una eventual subida de
la tasa de interés de la FED.
Es usual que ante un choque externo negativo sea necesario recurrir a mayores fuentes de financiamiento. Sin embargo, al año siguiente de la crisis
del 2008 el saldo de deuda externa se ubicó en 16% del PIB, muy por debajo de los niveles actuales.
ECONOMÍA COLOMBIANA 73
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
¿Cómo se financia
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la descentralización?
Saldo vigente Deuda Externa como porcentaje del PIB
Gráfico 10
33,3
26,8
24,6
24,2
23,0
21,5
22,5
22,5
21,3
19,9
19,0
16,2
15,9
13,9
20006
20007
12,0
2008
2009
Saldo Total/PIB
13,8
2010
12,6
2011
12,5
2012
13,7
2013
15,8
2014
2015
Salud Pública/PIB
Fuente: Banco de la República.
Entre 2010 y 2015 la deuda externa del país aumentó 66%, mientras que el
componente público lo hizo en 63% y a junio del 2015 el pago por intereses aumentó 7,2% respecto al mismo periodo en 2014. Sin lugar a dudas el
gobierno acudirá a un mayor financiamiento externo para cumplir con sus
compromisos, lo que se debe evaluar es si las sostenibilidad en el mediano
plazo no se verá afectada por este tipo de acciones.
Recomendaciones
Las economías petróleo-dependientes, como la nuestra, deben realizar
ajustes fiscales, repensar sus esquemas productivos y diseñar mecanismos
para diversificar sus exportaciones. Por ello, la política fiscal desde el punto de vista del gasto debe ser austera en situaciones como las actuales y
desde el punto de vista de los ingresos debe pensar en reformas que incentiven la producción y el empleo.
Hasta el momento, las decisiones de política tomadas cumplen parcialmente estos objetivos, por lo que hasta que no se actué con transparencia y
conforme a la realidad, los resultados de estas acciones no tendrán la eficacia necesaria. Así mismo, se debe complementar la política fiscal con la
monetaria pues siguen caminos diferentes.
74 ECONOMÍA COLOMBIANA
Algunas de las acciones que el gobierno debe seguir en el corto y mediano plazo son:
1.Recuperar la confianza, tanto
inversionista como del consumidor. Para ello debe establecer
reglas de juego claras y ser más
efectivos en la corrección de los
cuellos de botella que afectan la
competitividad del país.
2. Actualizar el MFMP 2015, pues
sus supuestos y proyecciones
distan de los resultados económicos plausibles.
3.Revaluar las vigencias futuras,
aunque no son consideradas
como deuda son presiones fiscales que limitan las posibilidades
de inversión de los gobiernos
futuros y generan más inflexibilidad al presupuesto.
4.La calidad del gasto debe ser
prioridad, hasta el momento
este mayor gasto no ha sido ni
productivo ni eficiente, y aquí es
donde se debe notar la mayor
austeridad.
5.Se debe definir y ejecutar una
agenda industrial, que promueva
el desarrollo productivo y fortalezca al sector.
6. El sector minero-energético también necesita impulsos, en especial hasta que el sector industrial
logre su consolidación productiva.
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Artículo
El saliente secretario de Hacienda de Bogotá, Ricardo Bonilla,
reflexiona sobre la debilidad tributaria de los departamentos frente
a los municipios, así como de lo antitécnicos y antieconómicos
que son muchos de los tributos que se cobran allí.
Ricardo Bonilla González*
Contenido
Descentralizar y desconcentrar son dos expectativas
del mundo moderno dirigidas a profundizar la democracia política y económica de las naciones, en la doble
perspectiva de facilitar la toma de decisiones a nivel territorial y promover la presencia de una pluralidad de
agentes en la ejecución de las mismas decisiones. En
la organización de un país, surgen dos preguntas pertinentes: a) ¿qué se descentraliza? y, b) qué se desconcentra?. Lo primero es la capacidad de tomar decisiones
regionales y poderlas ejecutar, mientras lo segundo es
desligar de un solo centro de poder esas decisiones.
Para obtener ambos se requiere construir los instrumentos que permitan delegar competencias y la capacidad para hacerlas efectivas.
Centralismo o federalismo es un debate de largo plazo
con todas las implicaciones políticas para la organización territorial. En América Latina existen las dos experiencias, sin que se tenga claridad de cuál es la mejor
para los territorios, departamentos, provincias, ciudades y municipios. ¿Cuál es el grado de autonomía generado por las facultades tributarias y de distribución
de transferencias que permita tener ingresos propios y
decisiones de gasto libre?. La autonomía territorial se
refleja en la capacidad de generar recursos propios, de
tomar decisiones de gasto de libre destinación y la capacidad institucional para hacer efectivo lo anterior.
Colombia es un país de régimen centralista, con programa descentralizador, pero no desconcentrador, en el
que se eligen alcaldes y gobernadores, no obstante, su autonomía está
limitada por decisiones del gobierno
central. Los avances de la descentralización se reflejan en la elección
popular de los gobernantes y la presentación de sus propios planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial, con una institucionalidad en
construcción y dependiente de los
recursos que puedan manejar. Hay
traslado de competencias y algunos
recursos, sin embargo, las necesidades de inversión son amplias y las
restricciones son presupuestales
y de coordinación entre gobierno
central y los gobiernos locales y de
proximidad, municipales y departamentales.
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Los recursos que disponen los territorios
para su propio desarrollo, sin incluir
la intervención de la Nación, equivalen
al 8.5% del PIB, aproximadamente
$60 billones año.
*Ex Secretario de Hacienda de Bogotá. Miembro de la Comisión Tributaria
Nacional.
ECONOMÍA COLOMBIANA 75
TEMA CENTRAL
Es pertinente establecer el equilibrio de la descentralización y el grado de compromiso del gobierno nacional para la construcción de política de inclusión social
e infraestructura en los territorios, en la perspectiva de
reducir la pobreza, generar mayores oportunidades a la
población y propiciar la productividad y competitividad
nacional y territorial. Algunos ejemplos sirven para ilustrar. Por ejemplo, ¿Cómo se debe financiar el Metro de
Bogotá y las obras de transporte masivo de otras ciudades? ¿Se puede lograr una Colombia más educada,
exclusivamente con recursos del SGP? ¿Cuál es la mejor política para mejorar la productividad local? ¿Cómo
organizar proyectos de alcance regional?. El verdadero
reto es el de definir hasta dónde el traslado de competencias a departamentos y municipios es consistente
con las fuentes de financiamiento. Veamos cómo son
esos ingresos.
1. Distribución de ingresos en los tres niveles de gobierno
En Colombia hay tres tipos de ingresos que contribuyen
a examinar los alcances de la descentralización: a) los
ingresos corrientes, tributarios y no tributarios, de carácter territorial que constituyen la base de los recursos
propios, que se complementan con b) los derivados de
las entidades descentralizadas territoriales, especialmente empresas que generan excedentes, en particular las de servicios públicos, licoreras y loterías y por
último, c) las transferencias de la Nación, que incluyen
dos fuentes: 1) las que provienen del sistema general
de participaciones SGP1, derivadas de los ingresos corrientes de la Nación, y 2) las regalías2, provenientes de
la explotación de recursos mineros y energéticos, especialmente de petróleo y carbón.
El bloque de transferencias tiene dos fuentes de recursos, las de SGP provienen de los ingresos corrientes de
la Nación, donde predominan los ingresos tributarios
(cuadro 1), con el 99%, mientras los no tributarios son
marginales, menos del 1%. Entre los tributarios nacionales, es importante la transformación del impuesto de
renta, con ocasión de la implementación del CREE y el
desmonte de una porción de parafiscales, nominalmente renta se reduce en el 15% en el 2014, sin embargo,
al sumarle el CREE tiene un incremento cercano al 14%
efectivo, para llegar a $52.3 billones, constituyéndose
1 Con reglamentación vigente en el Acto Legislativo 04 de 2007 y la Ley
1176 del mismo año. Ver Bonnet, Jaime, Pérez, Gerson y Ayala, Jhorland, en
“Contexto histórico y evolución del SGP en Colombia”, Banco de la República
Cartagena, documentos economía regional 205, Julio 2014.
2 Con reglamentación vigente en el Acto Legislativo 05 de 2011 y la Ley
1530 de 2012. Ver Bonnet, Jaime y Urrego, Joaquín, en “El Sistema General
de Regalías; mejoró, empeoró o quedó igual?”, Banco de la República Cartagena, documentos economía regional 198, Enero 2014.
76 ECONOMÍA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
en la principal fuente de recursos nacionales, el 45.8%,
por encima del IVA, el cual, sumados lo interno y externo, llega a $41.8 billones el mismo año, equivalente al
36.6%.
La Nación complementa ingresos con impuestos menores, como el gravamen a los movimientos financieros
GMF, patrimonio y aranceles, los dos primeros bajo el
compromiso de desaparecer y ser sustituidos eficientemente con mayor base gravable de renta e IVA. Los
impuestos al consumo y a la gasolina son importantes
alternativas de recaudo, con vocación de permanencia,
el primero con enorme potencial en la medida que se
implemente la factura electrónica por parte de la DIAN,
mientras en el segundo se esperan enormes altibajos
en función de la inestabilidad en los precios de los combustibles. Con la transición de parafiscales al CREE, el
recaudo por tributos nacionales pasó de $98.5 billones
en 2012 a $114.1 billones en 2014, aproximadamente
el 15% del PIB colombiano.
Tomando como base el año 2013, en el que comienza la
transición de parte de la seguridad social hacia el CREE,
se compensa la reducción en el impuesto de renta y
hay consolidados territoriales; los ingresos corrientes
nacionales, sin seguridad social ni parafiscales, equivalen a $130 billones, aproximadamente el 18.5% del PIB,
proporción que se mantiene relativamente estable en
los últimos 10 años, aun cuando tiende a modificarse,
hacia arriba, en 2014, por efecto del CREE. La distribución promedio es de 15% para la Nación, 1% para los
departamentos y 2.5% para los municipios, incluyendo
al Distrito Capital, que hace las veces de municipio y departamento, según sea el caso. Es decir, los ingresos corrientes propios de los territorios corresponden al 3.5%
del PIB colombiano, mientras en los nacionales, renta
más CREE equivale al 6.8% e IVA, interno y externo, al
5.5% del PIB. De ese 15% se extraen los recursos que se
transfieren a los territorios bajo la modalidad del SGP,
aproximadamente 4% del PIB.
Tributos nacionales (miles de millones de $) 1/
Cuadro 1
Impuesto
2012
2013 (p)
2014 (p)
45.041
46.359
39.362
26.545
25.266
28.184
G.M.F.
5.468
5.898
6.453
Timbre
59
60
72
1
4
0
4.391
4.452
4.358
Impuesto al consumo
-
1.257
1.745
Impuesto Gasolina y ACPM
-
2.737
2.981
CREE
-
2.960
12.918
Renta2/
Iva interno
2/
Seguridad Democrática
Patrimonio
2/
Arancel
IVA externo
Por clasificar3/
TOTAL
% PIB
Per Cápita ($)
3.958
4.237
4.396
13.034
12.070
13.598
42
143
36
98.539
105.443
114.105
14,81
14,91
14,87
2.115.387
2.237.699
2.394.046
1/ Recaudo bruto: recaudo en efectivo y en papeles; no incluye compensaciones
2/ Incluyen declaraciones y retenciones
3/ Incluye sanciones
Fuente: DIAN, PIB: DANE. 2012 provisional, 2013 preliiminar, población: DANE
Cálculos: DEEF-SDH
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La otra fuente de transferencias de la Nación hacia los territorios se origina
en la explotación de hidrocarburos y minerales, que dan origen a las regalías, las cuales tienen criterios contables y de administración diferentes.
Con la Ley 1530 del 2012 se modificó sustancialmente el Sistema General
de Regalías y su distribución, al reformar los artículos 360 y 361 de la Constitución Nacional. Con esta reforma, se extiende el beneficio de las regalías
a 1.089 municipios y todos los departamentos del país. El primer impacto
se tuvo el mismo 2012, con una distribución de $9.1 billones, de los cuales
$6.1 fueron para inversión y $3 para ahorro y funcionamiento. El bienio
2013 – 2014 fue el primero en que se adoptó la nueva metodología, se
apropiaron recursos por $17.7 billones, en promedio $8.85 por año, de los
cuales el 67% fue para inversión y el resto para ahorro y funcionamiento.
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Para el bienio 2015 – 2016 se apropiaron inicialmente $18.2 billones, que
se redujeron a $15.4 billones luego de la caída en los precios del petróleo,
con promedio de $7.7 billones anuales, ligeramente por encima del 1% del
PIB, de los cuales se espera destinar el mismo 67% a inversión. El principal
destino es la financiación del sector transporte, seguido de educación y
agua potable. La mayor ventaja del re direccionamiento de las regalías es
la posibilidad de financiar inversiones regionales que no se pueden atender
con recursos del SGP y, para las cuales, hay poco espacio fiscal, con los ingresos propios departamentales o municipales, caso de obras públicas que
requieren cofinanciación y/o acuerdos entre diversos alcaldes y gobernadores. La mayor desventaja se encuentra en lo limitado de los recursos, con
tendencia a disminuir en los próximos bienios, y la expectativa de financiar
muchas obras represadas por falta de financiamiento nacional.
Del bloque de transferencias desde la Nación, sin incluir la inversión territorializada que se aprueba en los presupuestos anuales, a los territorios
ECONOMÍA COLOMBIANA 77
TEMA CENTRAL
tiende a llegar, aproximadamente,
5 puntos del PIB, 4 por el SGP y 1
por regalías. Para completar el mapa
de la descentralización queda por
establecer los recursos propios derivados de la presión tributaria territorial, los aproximadamente 3.5%
del PIB, que se distribuyen, para el
año 2013, en $7 billones para departamentos y $17.5 billones en
municipios, incluyendo Bogotá. No
vamos a considerar los excedentes
de las empresas públicas territoriales, entre otras porque no hay un
consolidado de los mismos ni información de cuanto se incluye en los
presupuestos anuales, salvo lo que
se pueda establecer en ciudades
como Bogotá, con EEB y ETB; Medellín, con EPM, Cali o Barranquilla.
Obviando lo anterior, los recursos
que disponen los territorios para su
propio desarrollo, sin incluir la intervención de la Nación, equivalen al
8.5% del PIB, aproximadamente $60
billones año.
La distribución de ingresos corrientes propios, entre departamentos
y municipios varia, según la forma
como se incluya al Distrito Capital3. En el cálculo anterior, todos
sus ingresos están incluidos como
municipio, sin embargo, en calidad
de Distrito Capital asume función
como departamento y recauda los
impuestos de vehículos, registro
y consumo de licores y cigarrillos,
aproximadamente $1 billón, dejando el consolidado departamental
en, aproximadamente $8 billones,
equivalentes al 6.3% de los ingresos corrientes del país y poco más
del 1.1% del PIB. Lo mismo sucede
con los ingresos municipales, al depurar la participación de Bogotá,
se reducen a $16.6 billones, equivalentes al 13% de los ingresos co-
TEMA CENTRAL
rrientes del país y el 2.4% del PIB. La Nación, entretanto, recaudó $105.5
billones, incluyendo $2.9 billones de CREE, equivalentes al 80.7% del recaudo nacional. Con la reforma de 2014 y la puesta en marcha del CREE,
la participación de la Nación tiende a crecer.
Los ingresos departamentales se componen de diez impuestos de cobertura nacional y uno de carácter exclusivo para San Andrés, la contribución
por valorización departamental, peajes y la explotación de los monopolios
de licores y juegos de azar. Entre los impuestos se destaca como fuente
principal el consumo, de cerveza, licores, cigarrillos, gasolina y ACPM, loterías y ganado, mientras solamente existe un impuesto a la propiedad,
el de vehículos automotores matriculados en el respectivo territorio, y un
impuesto a la actividad económica, derivado del registro de contratos y negocios jurídicos. A este listado hay que agregar la presencia de la diversidad
de estampillas y la contribución de contrato de obra pública, cuya fuente
son los mismos contratistas.
La mayor parte de estos impuestos están basados en el gasto que hacen las
personas naturales o jurídicas en la compra de bienes y servicios no ligados
al Estado, excepto los vinculados a los monopolios de licores y loterías, en
el registro de contratos y negocios, independientemente de su origen, o
en la afirmación de la propiedad de un vehículo automotor, no por su rodamiento. No sucede así con la diversidad de estampillas y la contribución sobre contratos de obra pública, que se han creado con diferentes propósitos
benéficos, casos de cultura, financiamiento universidades, electrificación
rural, desarrollo regional y seguridad, que constituyen un sobrecosto en los
contratos públicos y que terminan siendo pagados por el mismo Estado,
como un mayor valor en obras públicas o en contratos de prestación de
servicios.
Para el año 2013, consolidado (cuadro 2), los ingresos corrientes departamentales llegaron a $7,954 miles de millones, incluyendo Bogotá Distrito
Capital, ejerciendo función de departamento, con cuatro situaciones características:
Tributos departamentales 20131/
Sin Bogotá Distrito Capital (millones de $)
Cuadro 2
Ingreso
Tributarios
78 ECONOMÍA COLOMBIANA
2013
5.271.008
5.725.211
Cerveza
1.565.451
1.673.211
Licores
1.010.127
1.002.177
Cigarrillos y tabaco
447.602
472.360
Registro y anotación
692.513
809.834
Vehículos automotores
436.141
477.313
Sobretasa a la gasolina
296.235
311.411
Otros
3 Bogotá es el Distrito Capital, con funciones
de capital de la República y del Departamento
de Cundinamarca, reglamentado por el Decreto
1421 de 1993. En tal carácter recibe ingresos
propios derivados de impuestos departamentales, causados en su jurisdicción, y municipales.
2012
822.939
978.906
No tributarios
1.383.278
1.305.261
Total corrientes
6.654.286
7.030.472
1/ Sector central departamental
Fuente: DNP - Ejecuciones presupuestales municipales y departamentales
Cálculos: DEEF-SDH
1) Se concentra en Bogotá y cinco departamentos, en su orden Antioquia
(13.2%), Distrito Capital (11.6%), Cundinamarca (10.9%), Valle (6.8%),
Santander (5.3%) y Atlántico (4.3%), con un acumulado del 52.1%;
2) Los impuestos al consumo de cerveza, licores y cigarrillos son los que tienen la mayor proporción de recaudo, con el 43.7%, presentando problemas
de control, por el manejo de tornaguías y la presencia de contrabando, con
necesidad de tecnificarse y revisar tasas y base gravable;
3) Los impuestos de vehículos automotores (11.9%) y de registro (11.2%)
podrían ser más importantes en recaudo, en ambos casos se revela baja capacidad administrativa, por fuera de Bogotá, y altos costos de transacción.
4) La diversidad de estampillas (9.6%), excesivamente importante en departamentos de menor capacidad financiera y la contribución por obra pública (1.4%), que representan el 11% del recaudo departamental, son anti
técnicos y generan sobrecostos en la contratación pública, por lo tanto,
deberían desaparecer y ser reemplazados eficientemente.
Mención especial requiere el impuesto de vehículos, que es a la propiedad
y no por su uso, por tanto, no puede confundirse con un impuesto de rodamiento. Para el año 2013, por este concepto, incluidos derechos de semaforización, se recaudó $963.5 miles de millones, de los cuales Bogotá,
como Distrito Capital recibió el 50.5%, sobre un volumen de 1’379.298
vehículos registrados y obligados a pagarlo, incluyendo allí 182.978 motos con cilindraje superior a los 125cc. La información del Runt a febrero
del 2015 revela que hay matriculados 11,3 millones de vehículos a nivel
nacional, de los cuales el 54% son motos, sin diferenciar cilindraje, y 4,98
millones de otros vehículos, entre automóviles, de carga y de transporte
público. Al mismo tiempo, Fasecolda informa que están expedidas 7.1 millones de pólizas Soat, de las cuales 4 millones corresponden a automóviles
y otros. De hecho, Bogotá podría tener la cuarta parte del parque automotor nacional y la matrícula de un 30% de vehículos nuevos, lo que no
explica porque obtiene el 50% del recaudo, esto refleja la presencia de un
problema administrativo y de información en el resto del país.
Los ingresos corrientes municipales tienen un abanico más amplio que los
departamentales, está compuesto de 15 impuestos, que representan el
85.5% de los ingresos, y una serie de tasas, contribuciones y participaciones, que constituyen los ingresos no tributarios, con un peso aproximado
del 14.5%. Entre los impuestos, todos identificados con un sentido de
localización en el territorio municipal, los más representativos se relacionan con la actividad económica y la propiedad inmobiliaria. Este es el caso
del impuesto de industria y comercio ICA y su complemento en avisos y
tableros, la sobretasa a la gasolina, el predial, que incluye la tasa ambiental, y los derivados de los cambios urbanísticos del municipio, delineación
urbana y los no tributarios de plusvalía, derechos de edificabilidad y valorización. También están los anti técnicos pagados por el mismo sector
público, las estampillas y la contribución sobre contratos de obra pública.
Se complementa con una serie de impuestos menores y algunas tasas y
contribuciones, que generan pocos ingresos y demandan alta capacidad
administrativa.
Para los próximos
años se prevé la
reducción en regalías,
casi a la mitad, y el
necesario ajuste en
el sistema general
de participaciones.
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Para el 2013, consolidado (cuadro 3), los ingresos municipales, excluyendo
al Distrito Capital en su recaudo como departamento, fueron de $16.6 billones, equivalentes al 13% de los ingresos corrientes públicos del país. Las
tendencias más representativas son:
ECONOMÍA COLOMBIANA 79
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
1). Se concentra en tres ciudades, Bogotá (31.3%), Medellín (9.0%) y Cali
(7.2%), para un acumulado del 47.5%, mientras que Barranquilla, que es la
cuarta ciudad solamente aporta el 4.5%, la mitad de Medellín y siete veces
menos que Bogotá.
2) Se concentra en dos impuestos, ICA (36.7%) y predial (28.3%), que representan el 65% de los ingresos corrientes municipales y el 76% de los
impuestos locales, no obstante, podrían ser más amplios si la actualización
catastral fuera más eficiente y se ajustara la proporción entre los avalúos
catastral y comercial, mientras por el lado del ICA se resolvieran los problemas de territorialidad y se armonizara una sola base nacional, alrededor de
la que tiene Bogotá.
Cuadro 3
Tributos municipales 20131/
Incluye todos los ingresos de Bogotá (millones de $)
Ingreso
Tributarios
2012
2013
13.173.012
15.013.490
Predial
3.894.173
4.708.053
Industria y Comercio
5.666.063
6.093.351
Sobretasa a la gasolina
1.141.394
1.173.863
Otros
2.471.382
3.038.223
2.317.639
2.511.798
15.490.651
17.525.288
No tributarios
Total corrientes
1/ Sector central municipal
Fuente: Bogotá: SDH- DTT. Resto de municipios: DNP - Ejecuciones presupuestales municipales y departamentales.
3) La importancia de cada uno de esos dos impuestos varía según la ciudad
y la relación con su potencial área metropolitana. En el caso Bogotá el ICA
genera más recaudo que el predial, lo contrario sucede en Medellín y Cali,
donde el predial es más representativo, lo que se explica porque buena parte de sus áreas industriales y de comercio se localizan fuera de la ciudad,
en municipios como Itagüí, Bello, Yumbo y Jamundí.
4) Otros impuestos con vocación de continuidad son la sobretasa a la gasolina (7%) y delineación urbana (2.4%), representan el 9.4% de los ingresos
corrientes y el 11% de los impuestos locales, en ellos se requiere ajustes,
sobre todo en lo relacionado con los procesos de urbanismo que se refleja en plusvalía, derechos de edificabilidad y valorización, considerados no
tributarios.
5) En estampillas (3.4%) y la contribución por obra pública (1.8%), impuestos que termina pagando el sector público como sobrecosto de los contratos, la importancia es menor que en los departamentos, pero no menos
anti técnica y gravosa, por lo tanto, también deberían desaparecer.
6) Entre todos los pequeños impuestos, se completa el 7% restante, de los
cuales el de alumbrado público es tan representativo como las estampillas.
Algunos de esos pequeños impuestos podrían eliminarse, reducir su carga
administrativa y concentrarse en los más eficientes y técnicos.
80 ECONOMÍA COLOMBIANA
2. Retos de la descentralización: competencias y recursos
La descentralización es un proceso de ampliación de
la democracia hacia la mayor iniciativa y actividad regional, con tres componentes: a) el ejercicio político
de selección de autoridades regionales, alcaldes y gobernadores, mediante procesos de elección popular y
no de designación por el gobierno central nacional, b)
la delegación de competencias en un intento de desconcentrar decisiones y trasladarlas como ejercicio de
autoridad a los gobernantes locales, y c) la asignación
de recursos para que los gobernantes locales elegidos
puedan ejecutar sus programas de gobierno. En un país
centralista como Colombia, el ejercicio de descentralización se limita al traslado de algunas competencias y
la asignación de recursos para atenderlas, sin embargo,
las expectativas locales superan ampliamente la asignación de recursos y tiende a recurrirse al gobierno central
nacional para que financie o cofinancie algunos programas y proyectos.
El traslado de competencias se concentra en actividades de educación, salud y agua potable, hacia ellas se
dirige el mayor porcentaje de recursos transferidos en
el SGP. Las seis ciudades clasificadas de categoría especial, Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena
y Bucaramanga, han demostrado, unas más que otras,
que para cumplir metas en educación y salud es necesario aportar recursos propios adicionales, por encima de
los provenientes del SGP para esos objetivos, por lo tanto, estas competencias reflejan limitaciones de recursos, que deberían ser objeto de revisión. Para otras actividades, las relacionadas con primera infancia, adulto
mayor, cultura y deporte, soluciones de vivienda, espacio público, sistemas de transporte, infraestructura vial
y seguridad, entre otras competencias, no hay recursos
provenientes de transferencias en sentido explícito
y, tiende a confundirse con programas que la Nación
ejecuta con el presupuesto general, acciones del ICBF,
familias en acción y otros subsidios, financiamiento de
FFMM y Policía, infraestructura, etc.
La categorización4 de municipios y departamentos depende de su tamaño y capacidad económica, con lo que
se infiere que los de categoría especial dependen más
de recursos propios que de transferencias, mientras en
los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6, lo más seguro es encontrar la situación contraria, generan pocos
recursos propios y dependen de las transferencias, por
4 Es obligatorio que municipios y departamentos estén categorizados, de
acuerdo a lo estipulado en las Leyes 136 de 1994, 617 de 2000 y 1551
de 2012. Las categorías vigentes son las establecidas en la Resolución 622
de 27 noviembre 2015 del Contador General de la Nación para quienes no
cumplieron con la obligación, mientras la Contraloría General de la Nación
publica el listado de quienes cumplieron con la misma.
tanto, no están en condiciones de
apropiar recursos adicionales para
mejorar su calidad educativa y de
vida. Ante la misma incapacidad
de aportar más recursos para otros
temas, desde la Nación se estimuló
el diseño de algunos recursos propios, tributarios o no tributarios,
dirigidos a complementar el aporte
nacional en las regiones. Caso de
estampillas, contribución por obra
pública, apropiación de la sobretasa
a la gasolina, entre otros. Algunos
son anti técnicos, encarecen la contratación pública y, la contribución
de obra pública, en particular, deja
interrogantes sobre las razones
por las cuales los territorios deben
aportar al funcionamiento de FFMM
y Policía, cuando se supone están
adecuadamente financiadas desde
el presupuesto nacional.
Contenido
Según la información del Runt,
a febrero de 2015 había matriculados
11,3 millones de vehículos a nivel
nacional, de los cuales más de la
mitad son motos. Bogotá podría tener
la cuarta parte del parque automotor
nacional y la matrícula de un 30% de
vehículos nuevos. La capital recibe más
del 50% del recaudo por estos impuestos.
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La principal fuente de recursos propios o ingresos corrientes se relaciona con su origen tributario o de
otras fuentes, conocidas como ingresos no tributarios, provenientes
de tasas, multas y contribuciones.
En el caso de la Nación, la estructura
de ingresos es claramente de origen
tributario, 99.1%, basada en renta,
IVA, aduanas, GMF, riqueza y consumo, dejando una porción muy baja
a los ingresos no tributarios, apenas
$0.9 billones, provenientes de tasas
y multas. No sucede así en el caso de
los territoriales, donde los ingresos
no tributarios representan el 18.7%
de los departamentales ($1.5 billones) y el 14.5% de los municipales
ECONOMÍA COLOMBIANA 81
TEMA CENTRAL
($2.4 billones), en cualquiera de
los casos por encima de los de la
Nación. Es sobre algunos de estos
ingresos no tributarios, tasas o contribuciones, que se afirma que no
tienen sustento legal, no sobre los
tributarios. Tal afirmación surge por
la necesidad de gobernantes locales
por generar recursos adicionales
con que suplir las necesidades de
sus programas de gobierno.
Un balance para el año 2013 revela
que, los ingresos corrientes territoriales ascendieron a $24.6 billones,
las transferencias provenientes del
SGP fueron del orden de los $26 billones, mientras, por regalías se trasladaron $10 billones, como parte del
bienio 2013 – 2014, de tal manera
que, el financiamiento territorial llegó a los $60.6 billones, equivalentes
al 8.6% del PIB. Para el 2014, la proporción del PIB se mantiene dado
que el recaudo territorial y las transferencias del SGP aumentaron ligeramente y compensaron la menor
transferencia por regalías. De estos
recursos, aproximadamente el 4.1%
del PIB tiene destinación específica.
De acuerdo a la Ley 1176 del 2007,
el 88.4% de las transferencias provenientes del Sistema General de Participaciones tiene destinación específica para educación, salud y agua
potable, equivalentes a $23 billones
y 3.3% del PIB. El restante 0.8% se
deduce de tributos territoriales que
están enmarcados en esta característica, sin incluir regalías, las cuales,
se supone, tienen mayor libertad
para su destinación, sin embargo,
ellas están condicionadas a ser aprobadas en los OCAPs, en infraestructura o proyectos de tecnología.
Los tributos territoriales con destinación específica son: a) en los
ingresos departamentales y destinados a la misma salud, están las
rentas cedidas de la Nación como
consumo cerveza, IVA licores, sobretasa cigarrillos y la explotación de
juegos de azar, mientras para otros
propósitos se encuentran las estampillas, la contribución de contratos
82 ECONOMÍA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
de obra pública, la sobretasa al ACPM y el 20% del impuesto de registro que
sumados se aproximan al $1.8 billones de pesos, es decir, al menos el 22%
de los ingresos propios de los departamentos; y b) en el caso de los municipios, están las mismas estampillas y la contribución sobre contratos de
obra pública, el impuesto de alumbrado público, las sobretasas a la gasolina, ambiental y bomberil, así como plusvalía, espectáculos y la explotación
de juegos de azar, que sumados llegan a $3.8 billones, es decir, al menos
el 23% de sus ingresos corrientes. En promedio, a departamentos y municipios, les queda como libre destinación, el 78% de lo recaudado como
recursos propios, equivalente al 2.7% del PIB, dejando de lado las regalías.
Dada la limitación de recursos de libre destinación, los gobiernos territoriales esperan llegar a acuerdos con el gobierno nacional para identificar,
priorizar y gestionar recursos dirigidos a satisfacer proyectos y programas
de interés común, en clara concurrencia con los demás entes territoriales,
particularmente en el caso de la infraestructura. Indudablemente, los recursos nacionales tienen objetivo de cubrir todo el territorio y hacer presencia
nacional, sobre todo en las áreas con mayor pobreza y necesidades, eso no
se discute. El interrogante surge cuando hay necesidad de priorizar obras
de carácter estratégico o realizar inversiones extraordinarias por periodos
limitados de tiempo, casos en los cuales, la distribución desde el gobierno
central no puede darse con criterios excluyentes y cortoplacistas, sino extrapolando su importancia y los resultados futuros para el país en conjunto
y la misma descentralización.
Para terminar, es importante presentar los resultados de un ejercicio sencillo que relaciona los recaudos nacionales con la asignación de recursos
a las regiones, con la idea de que los territorios más desarrollados están
en la obligación de contribuir al desarrollo de los más débiles. El mismo
ejercicio sirve para interrogarse sobre ¿qué debe suceder cuando algún territorio fuerte requiere inversiones estratégicas que no puede financiar con
recursos propios y requiere la cofinanciación de la Nación?, sin que ello
signifique dejar de contribuir con las demás regiones y las prioridades de la
Nación. Para construir5 el ejercicio se consideran dos variables (cuadro 4),
los ingresos recaudados por la Nación, de fuentes internas, y los recursos
transferidos a departamentos y municipios por SGP, regalías y lo que, presupuestalmente, se llama inversión regionalizada, es decir, la que ejecuta
directamente Nación en cada territorio.
5 Ejercicio diseñado y construido por la Dirección de Estudios Fiscales de la Secretaría Distrital de Hacienda, con base en reportes del Departamento Nacional de Planeación.
Cuadro 4
Transferencias vs Impuestos Nacionales Internos (%)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Guainía
Departamento
19.80
13.75
23.73
11.20
20.69
21.14
17.05
14.07
21.14
13.73
15.83
24.35
29.07
Vaupés
24.89
17.22
22.75
19.13
20.26
19.37
28.32
23.74
27.74
19.60
26.87
29.03
21.73
Chocó
10.70
13.15
15.87
22.81
13.47
17.39
14.76
13.21
16.40
15.21
12.75
15.27
16.94
Guaviare
16.96
20.55
24.84
10.74
15.52
23.52
24.80
22.92
29.59
16.81
28.88
17.81
15.39
Vichada
35.31
32.07
25.88
23.80
28.12
26.49
17.83
19.96
37.74
27.73
21.73
29.93
14.69
Amazonas
9.53
8.61
6.80
8.11
9.94
9.10
9.75
9.36
16.17
12.43
11.63
13.96
11.17
San Andrés
4.85
3.97
4.16
3.93
6.53
6.44
6.79
5.35
8.88
10.96
8.81
8.91
8.10
Nariño
5.62
4.75
5.04
5.02
5.28
5.92
6.17
5.61
5.93
6.47
7.33
7.23
7.58
Putumayo
8.35
8.57
16.21
10.56
8.52
9.22
8.47
8.33
9.77
8.03
8.90
7.71
7.43
Guajira
4.16
4.14
4.82
4.61
6.66
8.25
9.45
7.97
8.66
9.63
7.32
8.35
7.07
Sucre
5.92
3.95
5.29
5.97
5.73
7.00
6.06
5.51
7.15
7.62
7.55
6.90
6.89
Caquetá
3.52
3.86
4.20
3.58
4.84
4.69
4.94
5.89
6.13
6.66
7.95
6.43
6.38
Córdoba
3.61
2.23
4.09
4.04
1.76
1.45
1.78
1.30
1.17
7.05
4.07
3.01
6.02
Arauca
15.83
6.67
11.41
13.23
10.15
8.44
7.12
4.99
7.55
6.81
7.48
7.32
4.30
Cesar
5.94
5.01
5.34
5.49
5.41
5.98
4.65
4.57
5.07
5.22
4.65
4.34
3.88
Magdalena
3.59
3.56
3.64
3.36
3.16
3.63
3.53
3.14
3.51
3.78
4.03
3.24
3.73
Tolima
2.13
2.35
2.90
2.40
2.27
2.59
2.54
2.43
3.01
2.99
3.10
2.81
2.74
Huila
3.98
2.82
2.81
3.20
3.29
3.46
3.48
3.32
3.72
3.38
3.22
3.23
2.73
Norte de Santander
2.71
2.06
2.47
3.15
3.11
2.79
2.38
2.36
2.19
2.15
2.55
2.52
2.72
Cauca
2.91
2.15
2.22
1.92
2.18
2.20
2.03
2.38
2.60
2.67
3.13
2.73
2.64
Boyacá
3.82
3.12
2.49
2.61
2.15
2.28
2.49
2.47
2.76
2.59
2.88
2.34
2.46
Quindío
1.99
2.09
1.67
1.85
1.81
2.03
1.93
1.73
2.09
2.62
2.55
2.35
2.17
Casanare
5.63
3.37
3.99
6.06
5.70
5.92
4.91
3.96
5.01
3.54
3.58
2.24
1.96
Meta
4.90
3.07
2.85
2.91
2.88
3.13
3.29
2.90
3.61
2.43
2.97
2.90
1.52
Caldas
1.06
1.24
1.19
1.21
1.14
1.29
1.34
1.20
1.30
1.36
1.63
1.41
1.42
Bolivar
1.36
1.06
0.98
1.11
1.20
1.47
1.42
1.15
1.11
1.21
1.41
1.15
1.30
Cundinamarca
2.95
2.15
2.16
2.10
1.97
1.47
1.31
1.56
1.45
1.53
1.45
1.48
1.28
Risaralda
0.96
0.70
0.79
0.93
0.99
0.83
0.70
0.74
0.74
0.87
0.96
0.90
0.97
Santander
0.83
0.60
1.01
0.96
0.95
0.93
0.98
0.86
0.84
0.81
0.95
0.92
0.81
Atlántico
0.58
0.43
0.48
0.53
0.39
0.45
0.49
0.44
0.51
0.62
0.62
0.59
0.59
Valle
0.36
0.29
0.38
0.35
0.37
0.41
0.36
0.38
0.44
0.48
0.51
0.45
0.48
Antioquia
0.42
0.32
0.35
0.36
0.35
0.37
0.33
0.38
0.38
0.43
0.45
0.41
0.42
Bogotá
0.25
0.21
0.20
0.19
0.16
0.16
0.15
0.17
0.18
0.19
0.22
0.18
0.18
Promedio
6.53
5.46
6.46
5.68
5.97
6.36
6.11
5.59
7.41
6.29
6.61
6.74
5.96
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Fuente: DNP, construcción de la Dirección de Estudios Fiscales de la Secretaría Distrital de Hacienda.
La principal conclusión de este ejercicio se revela en la manera como los seis
principales territorios del país, departamentos de Antioquia, Valle, Atlántico,
Santander y Risaralda, así como el Distrito Capital entregan la mayor proporción de tributos a la Nación e, individualmente, les es retornada una proporción inferior bajo la suma de transferencias del SGP, regalías e inversión regionalizada, lo que se refleja, para el año 2012 en proporciones que van desde el
18%, en Bogotá, hasta el 97% en Risaralda, pasando por el 42% en Antioquia,
48% en el Valle y 59% en Atlántico, de tal manera que el 82% de los tributos
bogotanos, el 58% de los antioqueños, el 52% de los vallunos y el 41% de
los originados en Atlántico se destinan por la Nación a programas y proyectos del resto del país. Lo contrario sucede con departamentos originados en
ECONOMÍA COLOMBIANA 83
TEMA CENTRAL
los antiguos territorios nacionales,
Guainía, Vaupés, Guaviare, Vichada y
Amazonas, así como al Chocó, en los
cuales la Nación ejecuta entre 11 y
29 veces más de lo que recibe como
recaudo de esas regiones.
Para los próximos años se prevé la
reducción en regalías, casi a la mitad, y el necesario ajuste en el sistema general de participaciones,
dejando a los ingresos territoriales,
al menos cuatro tipos de problemas
estratégicos:
a) Las reformas tributarias se concentran en buscar más recursos
para la Nación, de los cuales una
porción se devuelve a los territorios
por medio del SGP. Por ahora, sin
transferencias, regalías ni seguridad social, los territorios reciben el
20% de los ingresos corrientes del
país, sin embargo, asumieron compromisos en educación y salud que
no son cubiertos por el SGP y deben
trabajar en resolver otro tipo de necesidades, infraestructura local y regional especialmente. La discusión
es el modelo de descentralización y
la forma como se asumen compromisos que puedan ser financiados
con recursos propios, garantizando
autonomía territorial.
b) Después de la Constitución del
91 y por efecto de la dinámica de las
fuentes de financiamiento con recursos propios, se abrió una creciente
brecha entre municipios y departamentos. Mientras los municipios se
financian con impuestos relacionados con la localización en el territorio, propiedad y actividad económica, los departamentos lo hacen con
el consumo, ligado al vicio y adicciones, de licores, cerveza y cigarrillos.
El resultado es que los municipios
obtienen hoy el doble de ingresos
corrientes que los departamentos,
por lo que en el modelo regional la
“bisagra” no funciona. En Colombia,
el poder se distribuye entre la Nación
y los municipios, mientras los departamentos pierden espacio y la idea
de regiones es objeto de reflexión.
84 ECONOMÍA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
c) Tanto en municipios como departamentos, a diferencia
de la Nación, el financiamiento con recursos propios se
hace con una serie de varios impuestos, tasas y contribuciones que generan dispersión y dificultades administrativas. En ambos casos, la mayor proporción del recaudo se
concentra en pocos impuestos, mientras en la diversidad
hay impuestos e ingresos no tributarios que generan pocos recursos. En los ingresos no tributarios, tasas y contribuciones, además, existe la duda sobre la legalidad de
algunos de ellos, casos como semaforización, pesas y medidas, sistematización y otros de dudosa reglamentación.
Concentrarse en pocos tributos, eliminar la dispersión y
garantizar la legalidad de los ingresos es lo aconsejable.
d) La Constitución de 1991, articulo 359, estableció una
restricción respecto a los Impuestos o rentas de destinación específica, prohibiéndolas, con excepción de las destinadas a inversión social. Esta limitación se ha aplicado a los
impuestos nacionales, quedando espacio para configurar
este tipo de rentas en los ingresos no tributarios de la Nación y en los ingresos corrientes de los territorios, llegando
al extremo de que, solamente en Bogotá, hay alrededor de
20 rentas distintas de destinación específica, todas avaladas en alguna norma nacional o local. Por esta interpretación, el Congreso de la Republica ha aprobado todo tipo de
estampillas y la contribución sobre contratos de obra pública, con destino a municipios y departamentos, para que
en su implementación sean reglamentados por Concejos y
Asambleas. Toda renta de destinación específica limita la
autonomía y dificulta la clasificación municipal o departamental, que parte del principio de tomar como referencia
la magnitud de los ingresos de libre destinación, además
de que, como en estos casos, genera opacidad en la administración y sobrecostos en la contratación.
Bibliografía
Bonilla, Ricardo (2015), “Impuestos territoriales“, mimeo.
Bonnet, Jaime y Urrego, Joaquín, en “El Sistema General de Regalías; mejoró, empeoró
o quedó igual?”, Banco de la República Cartagena, documentos economía regional
198, Enero 2014.
Bonnet, Jaime, Pérez, Gerson y Ayala, Jhorland, en “Contexto histórico y evolución del
SGP en Colombia”, Banco de la República Cartagena, documentos economía regional
205, Julio 2014.
República de Colombia, Decreto 1421 de 1993.
Rodríguez, Henry y Piraquive, Gabriel, en “Análisis comparativo y recomendaciones
para el fortalecimiento fiscal de las entidades territoriales”, Departamento Nacional
de Planeación, Archivos de Economía #438, Octubre 2015.
Universidad del Rosario (2015 por publicar), La Crisis de los impuestos territoriales“,
Bogotá.
Por qué
Colombia funciona
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El presidente de Ecopetrol, Juan Carlos Echeverry, pone en tela de juicio
la ya famosa tesis del profesor James Robinson, según la cual en
Colombia las instituciones económicas y políticas extractivas conducen
a una concentración del poder político y a un Estado débil.
Echeverry argumenta que esa tesis es esquemática y no valora los
avances que ha hecho el país para reducir la pobreza y fortalecer el Estado.
Contenido
Juan Carlos Echeverry*
En años recientes ha habido intentos de producir una “Teoría general de
Colombia”. Es decir, un marco unificado que lo explique todo en la historia
del país. Tal vez la agenda más avanzada en esa dirección es la de los economistas seguidores del profesor James Robinson. En su texto más reciente, Robinson (2015) plantea la médula de las hipótesis que defiende esta
escuela, y su aplicación a Colombia1 .
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De acuerdo con el documento citado, la raíz de la miseria, el conflicto y la
mala distribución del ingreso en Colombia, y para el caso en cualquier país
que no haya cumplido con su potencial, o que sea francamente fallido, se
encuentra en la persistencia de instituciones económicas extractivas e instituciones políticas extractivas. Entre éstas últimas hay dos dimensiones,
una estrecha distribución del poder político y un Estado débil e ineficaz.
El presente ensayo presenta algunos énfasis en los que disiento de dicha
escuela. En particular, la importancia que dan al pasado remoto, acontecido en los siglos XVII al XIX, parece excesiva a la hora de explicar lo sucedido
desde 1950 en Colombia. Se desconoce la transformación urbana operada
en Colombia desde 1930. Se le da escasa atención la transición de la economía cafetera hacia economía minero-petrolera-cocainera, ocurrida desde
los años setenta. Se le resta importancia a la transición de los equilibrios
institucionales previos a 1980 hacia los que han emergido en las décadas
recientes; así como a las oleadas de reformas adoptadas, primero con ocasión de la Constitución de 1991, y luego como respuesta a la crisis económica de fin de siglo y al desafío de la guerra.
Zoom +
James Robinson.
* Presidente de Ecopetrol SA; fue decano de economía de la Universidad de los Andes, Ministro de Hacienda y Director del DNP.
1 “The Misery in Colombia”, James A. Robinson, Nov. 7, 2015; mimeo.
ECONOMÍA COLOMBIANA 85
TEMA CENTRAL
En nuestra opinión, las circunstancias señaladas y una serie de acciones
de política pública adoptadas en el último cuarto de siglo posicionaron a
Colombia para un despegue económico propulsado por el súper-ciclo del
precio de los commodities, ocurrido entre 2005 y 2014. El resultado ha
sido reducciones sin precedentes en la pobreza, aumentos en el empleo y
mejoras en el desarrollo regional y municipal.
Por supuesto Colombia mantiene muchas instituciones disfuncionales.
Igualmente, muchos actores políticos y económicos medran en medio de
esa disfuncionalidad y la acentúan. Aún más, los equilibrios que producen
esos resultados positivos son delicados y podrían ser destruidos por perturbaciones políticas, como una sucesión de malos gobiernos; o económicas, como un período prolongado de precios bajos de commodities que
estuviese acompañado de equivocadas políticas públicas.
De otro lado, las reformas alcanzadas y los equilibrios virtuosos logrados en
determinados frentes también tiene guardianes en la comunidad académica, en la prensa y en amplios sectores de la población. Ejemplos se pueden
encontrar en reformas de amplia aceptación social como la independencia
del Banco de la República, la popular capitalización de Ecopetrol, y la creación de los sistemas generales de participaciones y regalías, para citar sólo
algunos ejemplos.
Muchos países alrededor del mundo han adoptado ambiciosos procesos de
reforma por espacio de décadas, y han hecho la transición de la pobreza a
la prosperidad y la estabilidad; sobresalen los ejemplos de Asia desde los
años sesenta, y a nivel regional, las reformas de Chile en los ochenta, de
Perú en los noventa o de Colombia de los últimos veinticinco años. Todos
ellos indican que hay argumentos para el optimismo.
El argumento de estas páginas es que, en contraste con una visión determinística y pesimista, se pueden crear sistemas de política pública que
mejoren la distribución del poder político y económico; promuevan la inversión incluyente de recursos escasos para proveer bienes públicos a la gran
mayoría de la población; y mejoren la eficacia del estado. Esas iniciativas
aplicadas de forma consistente por grupos sucesivos de formuladores de
política pública, pueden cambiar el destino de regiones o naciones.
De la desconfianza a las instituciones fiscales
La explicación de “por qué Colombia no funciona” pone el acento en el tipo
de instituciones que la caracterizan:
“… la raíz de las instituciones económicas extractivas son las instituciones
políticas extractivas. Esto tiene dos dimensiones, una estrecha distribución
del poder político y un Estado débil e ineficaz. […] Lo difícil de entender en
Colombia es la yuxtaposición de las instituciones extractivas e inclusivas”,
señala James Robinson.
En contraste con esa visión, prefiero enfatizar cómo Colombia, a pesar de
no tener en los últimos dos siglos fuentes estables y substanciales de creación de riqueza, logró un crecimiento estable a lo largo de buena parte
del siglo XX, un proceso de urbanización, una mejora institucional y una
inclusión social, que aunque tardía, ha reflejado una vigorosa evolución
en décadas recientes. Considero que dos instituciones son responsables
en muy buena medida de los comportamientos deseables que explican el
relativo éxito y la relativa estabilidad de largo plazo de Colombia:
86 ECONOMÍA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
Por cuenta de la
desconfianza entre la
élite económica cafetera
y la élite legal y política
cundiboyacence, Colombia
tuvo, en comparación
con otros países
latinoamericanos, a los
largo de un período de
al menos setenta años,
entre 1930 y el fin
del siglo XX, un manejo
fiscal y monetario
relativamente ordenado.
Es un caso interesante
en el cual la desconfianza
podría haber sido la causa
de un desempeño fiscal,
monetario y económico
comparativamente estable.
1. La desconfianza entre la élite económica cafetera de
la cordillera central y la élite legal y política cundiboyacence, de la cordillera oriental.
nado. Es un caso interesante en el cual la desconfianza
podría haber sido la causa de un desempeño fiscal, monetario y económico comparativamente estable.
2. Las instituciones diseñadas para compartir el poder fiscal, desarrolladas a partir de la Constitución de 1991 y a
partir de la debacle fiscal y económica de fin del siglo XX.
Dicha mesura en el manejo monetario y fiscal se alteró
con la migración de la economía desde la dependencia
del café, como fuente de creación de riqueza en divisas,
hacia el petróleo, el carbón y la cocaína. Estos tres productos ya no sustentaban el equilibrio económico-político-regional típico de la economía cafetera. El carbón
estaba basado en pocos departamentos de la Costa Caribe; el petróleo era extraído de los valles a lado y lado
de la cordillera oriental, en el piedemonte y los llanos
orientales y el valle medio del Magdalena; y la cocaína
se afincaba en élites urbanas de clases emergentes de
Cali y Medellín.
Durante buena parte del siglo XX la creación de riqueza
en divisas corrió por cuenta del café. Geográficamente, los detentadores de esa fuente de riqueza estaban
localizados en la cordillera central, a lo largo del conocido “Eje Cafetero”, entre el Viejo Caldas y Antioquia. En
contraste, el poder político y de política pública tenía
su epicentro en Bogotá, y era dominado por una élite
distinta, de inspiración legalista y burocrática, acostumbrada por varios siglos a administrar rentas de origen
estatal o para-estatal, como el gasto público e impuestos, regulaciones, precios de bienes y servicios y concesiones, entre otras.
La desconfianza de los cafeteros frente al poder ejercido desde el altiplano cundiboyacense radicaba en que
desde allí se ostentaba al menos dos palancas fiscales
con las cuales podían expropiar, sin exponerse a los tribunales, la riqueza de los cafeteros. Esas palancas fiscales eran el impuesto inflacionario y la carga tributaria.
La respuesta de la élite cafetera consistió en apropiarse
políticamente de esas dos palancas clave del poder fiscal. En efecto, se ha mostrado en varios estudios cómo
a lo largo del siglo XX las élites económicas-tecnocráticas de origen cafetero estuvieron sobre-representadas
en el manejo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y en el Banco de la República. Sin ir más lejos, el
actual ministro de hacienda y el actual gerente del Banco de la República aún tienen ese ascendiente cafetero,
siguiendo una tradición que viene desde hace cerca de
cien años, iniciada por Esteban Jaramillo.
Como resultado, Colombia tuvo, en comparación con
otros países latinoamericanos, a los largo de un período
de al menos setenta años, entre 1930 y el fin del siglo
XX, un manejo fiscal y monetario relativamente orde-
Por esta razón, y con particularidades que no es del
caso comentar aquí, los primeros veinte años de las bonanzas carbonífera, petrolera y cocainera condujeron a
choques y desequilibrios institucionales que sorprendieron a muchos actores políticos y a los formuladores
de políticas públicas, y tuvieron inmensos efectos desestabilizadores a todo lo largo de la vida económica e
institucional del país, regional y nacionalmente.
Solamente con posterioridad a la expedición de la Constitución de 1991 y a la crisis económica de fin de siglo,
entre 1998-2001, y a un sinnúmero de normas emitidas
para enfrentar las consecuencias de esos tres nuevos
motores de la economía colombiana, logró el país empezar a producir un nuevo grupo de instituciones que le
reportaran un manejo del poder fiscal y su retorno hacia
surcos predecibles y que promovieran la estabilidad.
La agenda de los “Sistema Generales”
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Desde la Constitución Política de 1991, y en especial
con posterioridad a la crisis de fin de siglo, se empezaron
a expedir sistemas generales que aseguraran a todos los
colombianos el acceso a un sinnúmero de bienes públicos que hasta ese momento solamente habían llegado
a las élites regionales, o a lo sumo a las clases medias y
trabajadores formales de las ciudades principales.
Finca cafeterea.
ECONOMÍA COLOMBIANA 87
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Los mismos son “sistemas” en la medida en que están
gobernados por reglas transparentes y válidas para
todos los colombianos, expedidas en decretos, leyes
o normas constitucionales; de una forma paulatina, y
guardando una coherencia a través del tiempo y del
espacio nacional, han aumentado visiblemente el acceso a bienes públicos y han mejorado la distribución de
recursos escasos, y han incrementado la inclusión y la
eficacia del estado; los mismos no son estáticos, sino
que se han ido reformando para adaptarse a condiciones cambiantes.
De hecho, muchos de los sistemas
generales creados en Colombia
han sido considerados ejemplares
a nivel internacional, e imitados en
distintos países, incluso por fuera
de América Latina. Para citar solamente un ejemplo, los sistemas que
constituyen el modelo descentralización fiscal colombiano ha sido estudiados por representantes de los
gobiernos de Sur África e Indonesia.
Eran “generales” en la medida que apuntaban, de forma
explícita y por diseño, a dar cobertura universal a todos
los colombianos, sin diferenciación geográfica, de clase, de pertenencia a grupos, y privilegiaban solamente
con base en objetivos de política pública claramente
definidos.
Para entrar en materia, paso a describir lo que considero los principales sistemas generales de política
pública desarrollados en Colombia
a lo largo del último cuarto de siglo. Los mismos han sido aplicados
y adaptados continuamente a las
circunstancias cambiantes del país.
Han sido objeto de un proceso continuo de “corrección de errores”, lo
cual los ha sujetado a un mejoramiento continuo, que es tan o más
importante que su propio diseño o
creación inicial.
Un par de ejemplos de orientación específica de recursos al interior de sistemas generales son: primero, el
Fondo de Equidad Regional que durante 30 años transferirá recursos de regalías adicionales a los departamentos del anillos de pobreza que históricamente caracterizó a Colombia, y el cual rodea las zonas más prósperas,
entre las grandes ciudades y la zona cafetera. Segundo,
los recursos del FONPET, destinados a abonar a los fondos de pensiones de departamentos y municipios, hasta satisfacer el 125% del pasivo pensional actuarial de
cada ente territorial.
Hay una ironía de carácter político, consistente en que
estos sistemas generales fueron aprobados por los
miembros más conspicuos del Congreso de la República, a quienes la literatura especializada considera los
representantes por excelencia de la clase política extractiva. No obstante, en muchas circunstancias ellos
aceptaron las nuevas reformas y aportaron elementos
de vanguardia en el diseño de política pública, y mejoraron su alcance social y regional.
Colombia ha obtenido sus resultados
sin acudir a una dictadura, sin hiperinflación
que diluya los pasivos sociales y estatales,
y sin caer por décadas en populismos,
como ha sido el caso en países ricos
y pobres a lo largo del siglo XX
y lo que va corrido del siglo XXI.
88 ECONOMÍA COLOMBIANA
1. El Sistema General de Participaciones (SGP), que promovió la financiación y el acceso equitativo
de los niños a la educación pública
e igualdad de condiciones en todo
el territorio nacional; y de todos los
colombianos a un sistema incluyente y universal de salud. Este sistema
se desarrolló con base en la Constitución de 1991 y la reforma constitucional de 2001.
Con anterioridad no había un sistema, pues las participaciones municipales y el situado fiscal seguían
distribuciones regionales ad-hoc,
y no perseguían a los niños colombianos, dondequiera que ellos estuvieran, sino a los costos de un sistema educativo gobernado por reglas
sindicales arbitrarias, que pagaba a
los maestros, dondequiera que decidieran distribuirse. Reglas generales fueron establecidas también
para salud.
2. El Sistema General de Pensiones,
que avanzó en la dirección de eliminar los sistemas especiales, y crear
un sistema incluyente que avanzara
en la universalización sostenible de las pensiones, en condiciones similares
para todos los colombianos.
Con anterioridad existía una cúmulo de sistemas especiales, creados para la
clase trabajadora formal urbana, y ajustados al poder negociador sindical de
empresas específicas, públicas y privadas, o a sectores como el magisterio.
3. El Sistema General de Estabilidad fiscal, desarrollado entre 1997 y 2012,
compuesto por: i) la Ley de semáforos, que regló el endeudamiento regional
y local; ii) La Ley 617, que ordenó el gasto y las finanzas regionales y nacionales; iii) El Marco Fiscal de Mediano Plazo, que impuso un sistema de reporte anual con un horizonte de 10 años hacia delante; iv) la Ley de Responsabilidad Fiscal; v) el Marco de Gato de Mediano Plazo; vi) la Regla Fiscal, que
impuso un comportamiento anti-cíclico a las finanzas públicas nacionales,
así como unas metas de largo plazo a los ratios de deuda pública; y vii) la reforma constitucional de Sostenibilidad Fiscal, que introdujo una novedad a
nivel internacional, al aplicar no sólo a las normas expedidas por el ejecutivo
y legislativo, sino los fallos de las altas cortes con efecto fiscal.
Con anterioridad, el manejo fiscal estaba sometido a los cálculos del ministro de hacienda de turno, sin la visibilidad sobre los pasivos contingentes
de largo plazo, ni transparencia sobre supuestos clave y la senda implícita
de los ingresos de largo plazo, como el precio del petróleo, y sin normas
que forzaran un comportamiento responsable, sostenible y anti-cíclico.
4. El Sistema General de Salud, promovido por las reformas de 1991 y 1993
y el acto legislativo de 2001, que definieron la extensión de la cobertura de
salud a la mayoría de los colombianos hasta lograr veinte años después un
alcance casi universal.
Con anterioridad se cubría a los colombianos de las clases medias y altas en
las ciudades prósperas, muchos de ellos empleados de entidades públicas,
sin un sistema de cobertura universal, ni un plan de recaudo, aseguramiento y reconocimiento de pagos; sino meramente de prestación de servicios,
con campañas locales de salud y vacunación.
5. El Sistema General de Estabilidad Monetaria, desarrollado desde la Constitución Política de 1991, con la independencia del banco Emisor, y hasta la
adopción de la Meta de Inflación como esquema rector del comportamiento de la Banca Central.
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Con anterioridad el manejo monetario estaba plagado de fondos de financiación sectorial que funcionaban dentro del banco central, que daban acceso a unos pocos privilegiados a crédito de origen primario, a través de
fondos para industriales, agricultores, vivienda, etc.
6. El Sistema General de Seguridad, promovido por el Plan Colombia y la Seguridad Democrática, que devolvió la confianza sobre que el monopolio de
las armas por parte del Estado podía prevalecer, en contra de los desafíos
de seguridad planteados por un sinnúmero de grupos ilegales de izquierda
y derecha que habían florecido al amparo de los auges cocainero, minero
y petrolero.
Con anterioridad era, como muchos otros mencionados, un sistema sub-financiado por la limitada capacidad fiscal, cuyo funcionamiento privilegiaba
la defensa de los pudientes de las regiones. No tenía la eficacia, el alcance, y
la sujeción a reglas que alcanzó luego del Plan Colombia, la Seguridad Democrática y de la expedición de normas sobre derechos humanos, entre otras.
ECONOMÍA COLOMBIANA 89
TEMA CENTRAL
7. El Sistema General de Regalías (SGR), que extendió a
todos los colombianos el acceso a la renta petrolera;
dicha renta en su componente tributario y de dividendos al Gobierno Nacional, ya financiaba el presupuesto
de inversiones del Gobierno Nacional. El nuevo sistema
extendió el alcance a todos los departamentos y municipios, y reglamentó la forma en que esos recursos se
invertían2.
Con anterioridad la distribución de las regalías estaba
plagada de intereses regionales con nombre propio de
dirigentes locales o departamentales, canalizados por
los surcos de influencia más arcaicos; favorecía a dedo
a élites regionales, y carecía de procedimientos para
promover el diseño y aprobación ético y técnico de los
proyectos. Su ejecución seguía personalismos sobre
qué se construía y quién lo ejecutaba. Era objeto de
miles de denuncias anuales de corrupción.
8. El Sistema General de Lucha Contra la Pobreza, que
partió de crear formas ordenadas de identificar a los beneficiarios de la atención social, como el SISBEN; continuó con el programa de Familias en Acción; y posteriormente llevó a la creación de programas específicos para
atender a las víctimas del conflicto y a familias rurales
en situación de postración.
Con anterioridad, la atención a los pobres se basaba en
sistemas departamentales o locales de beneficencia, en
programas liderados por la iglesia católica, o por fundaciones promovidas por la empresa privada; y en un sinnúmero de programas públicos con poca articulación.
9. El Sistema General de Infraestructura, que se alimentó de las normas constitucionales que promovieron la
inversión en infraestructura energética, portuaria, de
telecomunicaciones y de Servicios Públicos Domiciliarios, hasta la creación de las comisiones de Regulación,
y la expedición de la Ley de Asociaciones Público Privadas. Se amplió con la creación desde 2001 de los sistemas de transporte urbano como TransMilenio. Desde
2011 esta agenda recibió recursos sin precedentes para
las sucesivas generaciones de concesiones.
Con anterioridad se carecía de comisiones de expertos,
orientados a la promoción de estabilidad de reglas y
promoción de inversiones de largo plazo. Se deber reconocer que la infraestructura dista aún de ser un sistema
general, dado que los resultados al menos del sistema
vial nacional dejan mucho que desear, hay la falta de
competencia y prevalencia de corrupción, de acuerdo
con los analistas.
2 La norma constitucional que dio creación al SGP y la ley que la desarrolló
no incluyeron un veto del presidente o el gobierno central a los proyectos regionales. Temporalmente se incluyó en el presupuesto anual del SGR de 2013,
aprobado a final de 2012.
90 ECONOMÍA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
La descentralización y el poder fiscal
Con base en la descripción anterior se puede afirmar
que si bien Colombia aún depende de materias primas
y productos primarios para la generación de riqueza en
divisas, y que en la producción de los mismos priman
aún instituciones económicas extractivas y poco incluyentes, la evolución de las instituciones de política
pública han permitido avanzar hacia someter a reglas
la distribución y el uso de las rentas allí generadas, además de las rentas generales del Estado.
Entre esas instituciones se encuentra el manejo del
Banco de la República y el Ministerio de Hacienda en
el período 1910-1990; así como un sinnúmero de instituciones novedosas desarrolladas a lo largo de los
últimos 25 años.
Países como Noruega, Nueva Zelanda, Australia y Chile
dependen substancialmente de una base de actividades
económicas extractivas y primarias. No obstante, el dominio de las políticas públicas se ha sujetado a reglas
claras y estables en el manejo de las rentas mineras, petroleras o agrarias, y ha creado instituciones económicas y políticas incluyentes, además de Estados eficaces.
Colombia está aún muy lejos de esos países, y tomará
tiempo en cerrar la brecha. Pero no es evidente por qué
el desarrollo de marcos eficaces de políticas públicas,
que le permitieron a esos países hoy avanzados o de
alto ingreso medio dominar sus instituciones económicas extractivas, y crear condiciones conducentes al crecimiento, la estabilidad y el desarrollo social, no puede
tener efectos similares en Colombia.
No es evidente por qué seguiría encarcelada en sus instituciones de los siglos XVII al XIX, sin prácticamente
importar qué se haya hecho en política pública a lo largo del siglo XX y lo que va corrido del XXI.
Políticas apropiadas que han ayudado a salvar del atraso y la desigualdad a un país tras otro a lo largo del
siglo XX, puedan ayudar a Colombia a superar las suyas.
Un determinismo institucional puede tener mérito para
lagunas de las zonas más pobres y alejadas, pero es
una descripción imprecisa de Colombia. En cada país se
puede hallar regiones que se han quedado estancadas
en un momento pretérito.
Colombia ha obtenido sus resultados sin acudir a una
dictadura, sin hiperinflación que diluya los pasivos sociales y estatales, y sin caer por décadas en populismos,
como ha sido el caso en países ricos y pobres a lo largo
del siglo XX y lo que va corrido del siglo XXI.
El país mantiene aún instituciones disfuncionales. Igualmente, muchos actores políticos y económicos medran
en medio de esa disfuncionalidad y la acentúan. Persis-
ten distorsiones que cumplen más
de cien años, en el monopolio de
licores por dar un solo ejemplo. Existen rentas capturadas por políticos
o familias a nivel regional o nacional.
Falta un sistema general de tributación, y el vigente mantiene un laberinto de exenciones, deducciones e
ingresos no constitutivos de renta y
exclusiones que son materialmente
irracionales.
Falta mayor competencia en sectores clave como el financiero, y combatir instituciones excluyentes que
dificultan el acenso social. De otro
lado, los equilibrios que producen
algunos resultados positivos son
delicados y puede ser destruido con
perturbaciones políticas como una
sucesión de malos gobiernos. Ese
ha sido el caso de ciudades grandes,
que han pasado de estar bien a mal
manejadas. Así mismo, instituciones
económicas cuyo desempeño puede deteriorarse seriamente si hay
un prolongado de precios bajos de
commodities, o si su manejo no es
el apropiado, como sucedió varias
veces con destorcidas de precios a
lo largo del siglo XX.
Entre las instituciones disfuncionales que deben ser objeto la creación de sistemas generales, pueden estar la
política agropecuaria, la política arancelaria, los precios
regulados para cumplir con compromisos gremiales o
regionales, entro otros.
Las situaciones que imperaban en cada uno de los frentes donde se han aplicado sistemas generales, en muchos casos eran dominadas por estructuras económicas extractivas, estructuras políticas extractivas, mala
distribución del poder e ineficacia estatal. No obstante,
como se mostró, sí ha habido adelantos substanciales
y eficaces en suficientes frentes que han mejorado su
desempeño en cada uno de estos frentes.
La realidad en la frontera
Buena parte de las regiones donde ocurren las instituciones económicas y políticas extractivas son zonas de
frontera. Colombia cuenta aún con inmensas zonas de
frontera, donde la presencia del estado es reciente. Si
eso es verdad hoy, lo era aún más medio siglo atrás.
Al observar la evolución en los últimos veinte años de
ciudades como Bucaramanga, Barranquilla o Villavicencio es difícil defender que Colombia tenga un presente
tan sombrío como el que se le diagnostica. Cada una
de éstas presenta elementos políticos disfuncionales,
excluyentes y, en muchos casos, ineficacia estatal e inequitativa distribución del poder político y la riqueza.
No obstante, se han sobrepuesto a dichas limitantes,
y desarrollado fortalezas institucionales y económicas,
han desplegado una dinámica de prosperidad y creciente inclusión social. En ellas las clases pobres han migrado en masa a la clase media.
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Esas ciudades están entre las más prósperas, y su experiencia difícilmente puede traspolarse a las zonas de
frontera. Por esto concluyo con una reflexión sobre un
municipio de frontera.
Terminé de escribir este texto en Orito, Putumayo. Esta
población refleja tal vez la quintaesencia del argumento
pesimista sobre Colombia, y la persistencia de los problemas típicos de la frontera. Hasta los años cincuenta
Orito había estado en la periferia de la periferia; estaba
olvidada del Estado y carecía de fuentes de creación de
riqueza, prosperidad, o mejoramiento de sus instituciones políticas. Desde entonces las cosas sólo empeoraron.
En los años sesenta, la Texas Petroleum Company desarrolló el Campo Orito, donde llegó a extraer más de
60 mil barriles de petróleo al día. Construyó un oleoducto de 310 km a través de la selva y la Cordillera de
los Andes, superando una altura de tres mil metros, en
terreno extremadamente difícil. Estos emprendimiento
ECONOMÍA COLOMBIANA 91
TEMA CENTRAL
habrían podido augurar el éxito para Orito, pero sólo fueron el preámbulo
del fracasó institucional, la guerra armada y la protesta social.
Hasta el día de hoy, en noviembre de 2015, Orito, y muchos otros municipios del Putumayo parecen corroborar la hipótesis de la condena al fracaso
de la periferia de la periferia. En la actualidad el Oleoducto Trasandino lleva
140 días parado por voladuras; está constantemente atacado por válvulas ilícitas para robar petróleo, parte de cual es utilizado en refinerías artesanales que procesan precursores de la cocaína. El departamento alberga
algunos de los grupos más reticentes y violentos grupos de las FARC; sus
elecciones son poco transparentes; las cuantiosas regalías recibidas a través de décadas han sido malgastadas o sustraídas del ámbito público y
apropiadas por actores políticos y económicos “extractivos.” En fin, visto
desde afuera y objetivamente, Orito está condenada a otros cien años de
soledad.
Hay sin embargo algunos elementos que podrían perturbar esa predicción
pesimista. La finca raíz empezó a subir de precio hace dos años, y las fincas
a valorizarse. Los actores locales lo atribuyen al avance en las conversaciones de paz. En 2014, ante la perspectiva de que empresas clave de la
industria petrolera abandonaran sus explotaciones, en razón a las dificultades manifiestas, los actores locales promovieron una Marcha Por la Paz, en
la que participaron cinco mil personas, un número impresionante para una
población en la cabecera urbana de 23 mil habitantes.
El propio sindicato de la USO, de la industria petrolera, cambió su actitud,
liderando un clima de diálogo y entendimiento con las empresas, para garantizar su viabilidad y permanencia. Empresas locales han crecido y ahora
ofrecen la gama completa de “maquinaria amarilla” e inclusive un taladro
de “work-over” para la industria petrolera, un tipo de tecnología solo provista por empresas grandes del país y multinacionales. En un hecho político singular, un alcalde independiente, de origen afrocolombiano, y de
profesión teólogo y predicador, fue elegido alcalde para 2016-2019; aspira
a ser el mejor alcalde de Colombia en estos cuatro años.
Ninguna de las condiciones objetivas de Orito, Putumayo, han cambiado.
Pero en un diálogo con la industria petrolera, los representantes más beligerantes de las comunidades y el empresariado local, que en el pasado
Muchos países alrededor del mundo han
adoptado ambiciosos procesos de reforma por
espacio de décadas, y han hecho la transición
de la pobreza a la prosperidad y la estabilidad;
sobresalen los ejemplos de Asia desde los
años sesenta, y a nivel regional, las reformas
de Chile en los ochenta, de Perú en los
noventa o de Colombia de los últimos
veinticinco años. Todos ellos indican
que hay argumentos para el optimismo.
92 ECONOMÍA COLOMBIANA
reciente han respaldado una actitud agresiva contra las petroleras,
manifestaron que están dispuestos
a promover la seguridad y menores
costos, de tal manera que esta industria sea viable.
Desde la CGR
Estos hechos pueden no conducir
a nada diferente del pasado. Pero
esos mismos actores no lo creen así.
Están convencidos de que si hay un
cambio mutuo de actitud y un trabajo conjunto para resolver problemas, Orito y Putumayo serán tierra
de promisión. Se puede ser suspicaz
sobre sus intenciones últimas, pero
ellos mismos solo piden el beneficio
de la duda, y la disposición a trabajar por el futuro de orito.
Si se le da una oportunidad a la
acción concertada, a la capacidad
de transformación, a la creación
de confianza, a la creación de liderazgos políticos y económicos
virtuosos y a la mejora de las instituciones, el destino de Orito y del
Putumayo puede cambiar.
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Algo similar debió ocurrir a los largo
de las pasadas décadas en Barranquilla, Bucaramanga y Villavicencio,
para que hoy sean historias de éxito.
Persisten y persistirán por mucho
tiempo elementos retardatarios de
instituciones económicas y políticas extractivas. Pero si se tiene confianza en el poder transformador de
las políticas públicas correctas, y de
que los mismos actores extractivos
pueden crear escenarios gana-gana
y aportar a la creación de prosperidad, la historia puede cambiar.
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De hecho, en Putumayo sostienen
que Colombia era hace veinte años
el Putumayo del Mundo; y a pesar
de eso ha prosperado mucho. Ellos
ahora piden creer en sus propias posibilidades. Esa es la médula de mi
hipótesis. Colombia, como un todo,
muestra que hay mérito para esta
hipótesis, al igual que lo han hecho Chile y Perú. Si ha funcionado
en estos países y en muchas de sus
regiones más atrasadas, bien puede
hacerlo Orito, Putumayo.
Próxima sede la Contraloría General de la República.
ECONOMÍA COLOMBIANA 93
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
La Contraloría
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rinde cuentas
Se publican a continuación algunos apartes de la rendición de cuentas
del contralor general de la República, Edgardo José Maya Villazón,
acto que tuvo lugar en el salón rojo del Hotel Tequendama,
el 7 de diciembre del año pasado.
El inicio de mi administración, estuvo enmarcado por
dos de los momentos más difíciles que ha tenido la Institución. Por un lado, el nivel central se quedó en diciembre sin sede donde operar, por un problema legal
que heredamos de la anterior administración. Y, por
otro lado, la Corte Constitucional tumbó una herramienta importante para ejercer el control fiscal, la función de advertencia.
3.Una lucha frontal, oportuna y efectiva contra la
corrupción e inadecuada gestión de los recursos
públicos;
El equipo de la Contraloría General enfrentó estas dos
situaciones con gran fortaleza, mostró una gran entrega al servicio público y asumió con grandeza los cambios. En menos de una semana nos acomodamos temporalmente en cinco sedes. Y, en respuesta al fallo de la
Corte diseñamos un plan para fortalecer las funciones
que constitucionalmente nos han sido entregadas para
defender los dineros públicos.
En términos generales, hemos ampliado la cobertura del control fiscal. En 2015, auditamos el 92,6% del
Presupuesto de las Entidades Públicas (480,1 billones),
aumentando la órbita del control fiscal en $141,2 billones. Mientras que en 2014, la contraloría fiscalizó el
79,7% ($338,9 billones). En materia de Control Macro,
revisamos las cuentas del Estado, con $1.234 billones
del Balance Nacional, $377 billones de deuda pública,
$196 billones de Presupuesto General de la Nación y la
estimación de un déficit de más de 15 billones para el
sector público de país.
1. Fortalecer el modelo de la vigilancia y control fiscal
orientado a resultados efectivos y a la mejora de la
gestión pública;
2. Construir ciudadanía solidaria, incluyente y activa
en el control fiscal a la gestión pública;
*Contralor General de la República.
94 ECONOMÍA COLOMBIANA
1. El nuevo enfoque del control fiscal
Hemos iniciado un proceso de transformación y fortalecimiento de la entidad, que he llamado un “Nuevo Enfoque del Control Fiscal”. Que no es
otra cosa que volver a los principios de la Constitución de 1991, que a veces a algunos olvidan, y aplicarlos de acuerdo con las nuevas condiciones
sociales, económicas y políticas del país
Hoy, el país necesita una Contraloría que contribuya a un mejoramiento
de las entidades del Estado que vigila. Los organismos de control no deben
concentrarse solo en poner en tela de juicio a las entidades, sino en encontrar los instrumentos eficaces para que se consolide una gerencia excelente de lo público, sustentada en condiciones de idoneidad, experiencia,
transparencia y pulcritud.
Este nuevo enfoque del control fiscal implica poner en marcha nuevas técnicas y mecanismos de investigación avanzados para verificar la existencia
de daño fiscal. Así como el uso de tecnologías de la información para ejercer un “Control Fiscal en Línea”, en tiempo real y oportuno.
Edgardo José Maya Villazón*
El norte que hemos trazado para la Contraloría en los
próximos años se consigna en nuestras líneas estratégicas. Así, avanzamos y avanzaremos en:
de participaciones y $3.2 billones del sistema general de regalías. Es decir,
en un solo año, con la misma planta y menos contratistas, pasamos de una
cobertura del 3,3% al 70% en el SPG y de una cobertura del 23% al 100%
en los recursos de regalías.
4. Ejercer el control fiscal macro a las políticas públicas
en sus objetivos de mediano y largo plazo; y
5. Asegurar el funcionamiento y la organización de la
CGR para lograr resultados.
También aumentamos radicalmente el control fiscal sobre los recursos que gira el Gobierno para la salud y la
educación a través del Sistema General de Participaciones, y sobre aquellos generados por el Sistema General
de Regalías. En 2015, el control fiscal sobre los recursos
de salud y educación supera la cifra de los $20 billones;
y, el ejercido sobre los recursos generados por el sistema general de regalías es sobre $11.4 billones. Mientras
que en 2014, solo se vigiló $1 billón del sistema general
Para el segundo semestre del primer año de gestión hemos comenzado a
poner en práctica la aplicación de este nuevo enfoque del control fiscal.
Hemos avanzado en el estudio y capacitación de las auditorías financieras,
auditorías de cumplimiento y auditorías de desempeño. En auditorías financieras las brechas frente a los modelos internacionales no son muy grandes
y eso es una buena noticia porque ya comenzamos a diseñar los mecanismos para cerrarlas. En cuanto a las Auditorías de Desempeño, durante este
año se montaron unos pilotos en cada uno de los sectores: Social, Defensa,
Ambiente, Infraestructura, Gestión Pública, Minas y Agropecuario, con los
cuales estoy convencido que vamos a entregar los resultados que los ciudadanos están esperando.
El inicio de mi
administración estuvo
enmarcado por dos de
los momentos más
difíciles que ha tenido
la Institución. Por un
lado, el nivel central
quedó sin sede donde
operar y por otro lado
la Corte Constitucional
tumbo la función de
control de advertencia.
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2. Un control fiscal ciudadano con análisis desde el territorio
El Plan Estratégico 2014 – 2018 consagra como un objetivo “construir
ciudadanía solidaria, incluyente y activa en el control fiscal a la gestión pública”. El propósito es promover ciudadanos activos y conocedores de sus
derechos para que la participación ciudadana contribuya a mejorar la vigilancia y el control fiscal.
En total, entre el 10 de marzo y el 10 abril de 2015, llevamos a cabo 33 mesas deliberativas, con la participación de 1.705 ciudadanos, quienes aportaron una lluvia de más de 2.000 ideas sobre los problemas que requieren
mayor atención. Luego los temas se pudieron ubicar en una canasta de 311
problemas públicos.
Las conclusiones fueron sistematizadas y sintetizadas, y a partir de ellas
construimos 40 estrategias de participación así: 32 departamentales, 6
regionales, una para Bogotá y una nacional, que le imprimen una dinámica y marcan un derrotero para el control fiscal participativo en todo el
país. La Contraloría ha realizado una planeación participativa para todo
el cuatrienio.
ECONOMÍA COLOMBIANA 95
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
EL trabajo realizado le permitió a la Contraloría identificar proyectos estratégicos para promover ejercicios de control ciudadano que mejoren el uso
de los recursos públicos. Los equipos del nivel central y nivel desconcentrado de la entidad se encargan de liderar y ejecutar todos los procesos
diseñados y priorizados. De estos procesos de control fiscal participativo,
destaco cuatro casos emblemáticos como:
1. La Pavimentación de la vía Zanjón – Pueblo Bello en César: Este proyecto
presentaba serios retrasos y, aunque existía una veeduría desde el 2012
para vigilar su ejecución, solo comenzaron a verse avances significativos
después de los ejercicios de deliberación y seguimiento promovidos por la
Contraloría en el año 2015. Se espera la terminación de la obra antes de
que finalice el 2015.
2. La Reconstrucción del casco urbano de Gramalote (Norte de Santander):
Esta obra es parte de la reconstrucción tras la emergencia invernal del
2010. Después de la realización de una audiencia pública y la conformación
del Comité de Seguimiento, la Contraloría acompaña a las organizaciones
sociales que verifican el cumplimiento de los cronogramas y los componentes de atención social que lo acompañan. Se espera que este año se
entreguen las primeras obras de arte.
3. La Construcción del Túnel de la Línea: Esta obra de importancia estratégica ha tenido varios retrasos y acuerdos de cumplimiento que fueron presentados en una Audiencia Pública y que tendrán seguimiento con veedurías especializadas, apoyadas por universidades y por la Contraloría.
4. La incidencia de la explotación minera del Cerrejón en el potencial hídrico de la Guajira: Identificado como un problema de impacto nacional, la
Contraloría ha realizado varias audiencias y mesas de trabajo con líderes
comunitarios y representantes de la empresa y los entes territoriales para
conseguir compromisos serios que eviten la depredación ambiental.
Asimismo, con la puesta en marcha de 32 estrategias departamentales, ya
tenemos avances significativos en cada una de las regiones. No pretendo
hacer un listado exhaustivo pero sí mencionar algunos de los proyectos
sobre los cuales se ha avanzado.
En el Caribe: Recursos para programa de alimentación
escolar.
En el Centro Oriente: La Gran Vía Yuma, para la conexión
troncal Magdalena – Puente Guillermo, en Santander.
En la región Centro Sur Amazonía: Las inversiones realizadas en el Triángulo del Sur de Tolima para obras
de distritos de riego, las inversiones en educación y la
construcción del proyecto vial marginal de la selva.
En el Eje Cafetero: Construcción de la Concesión Armenia – Pereira – Manizales.
En el Pacífico: Los proyectos de agua potable y saneamiento básico del Plan de Desarrollo, en Choco y Nariño.
3. Defensa de los recursos, para la educación y la salud
En las mesas deliberativas realizadas a lo largo del país,
los sectores identificados por los ciudadanos con más
problemas fueron la educación (15%), la salud (14%)
y el uso de los recursos del Sistema General de Regalías
(2%). En concordancia con ello en la Contraloría nos
hemos fijado como prioridad proteger esos recursos.
Como había dicho, por primera vez en la historia, la Contraloría está poniendo la lupa sobre una gran porción de
los dineros que gira la Nación para la salud y educación
en las regiones. En 2015 hemos vigilado 181 entidades
territoriales, mientras que en 2014 se vigilaron 73 entidades territoriales. Con ello pretendemos controlar los
recursos destinados para los colegios y los hospitales.
En el primer semestre de este año iniciamos auditorías
a 16 departamentos. Ya tenemos resultados consolidados. En Bolívar, por ejemplo, se configuró un hallazgo
por $14.886 millones en la contratación del servicio
educativo con la Diócesis de Magangué. Se encontraron: duplicación de registros de los alumnos, estudiantes fantasma, entre otras cuestiones. Actualmente se
adelanta un proceso de responsabilidad fiscal verbal.
Un segundo ejemplo son las actuaciones especiales al
Programa de Alimentación Escolar-PAE, que estamos
realizando en siete departamentos de la costa caribe,
que en el 2014 contaron con recursos por $1,1 billones.
En las auditorías se han evidenciado fallas en la supervisión del Ministerio de Educación y deficiencias operativas, como alimentos en mal estado, raciones muy
pequeñas, malas condiciones higiénicas, duplicidad en
pagos de las raciones servidas, y pago de raciones no
entregadas, entre otras cuestiones. Ante la lamentable
situación del Programa de Alimentación Escolar PAE,
hemos instado al Gobierno para que declare una emergencia. Las deficiencias del programa han sido comuni-
96 ECONOMÍA COLOMBIANA
cadas al Ministerio de Educación. A eso precisamente,
es a lo que nos referimos cuando hablamos de un control fiscal que contribuya a mejorar la gerencia de las
entidades del Estado.
Por último, en temas de educación, también quisiera
destacar el caso de la Universidad Nacional Abierta y
a Distancia –UNAD. La Contraloría encontró que esta
universidad con recursos públicos ha creado una institución privada que tiene sede en La Florida (Estados
Unidos), lo cual evidenció un detrimento por $5.900
millones.
En cuanto a los recursos de la Salud.
El intenso trabajo de las auditorías ha permitido detectar un patrón de comportamiento en cuatro departamentos que se ha traducido en mal uso de los recursos
de la salud. Se trata del pago indebido de medicamentos
por miles de millones de pesos sin el cumplimiento de
requisitos y, en algunos casos encontramos que era a
las EPS a quienes les correspondía asumir dichos pagos
y, no al Estado. Se establecieron hallazgos fiscales por
ese tipo de casos, por ejemplo, en Bolívar, por $27.500
millones; en Tolima, por $3.240 millones; en Huila por
$996 millones; y en Caquetá, por $8.071 millones.
El otro gran objetivo del control fiscal son las EPS, entidades que atienden 43 millones de usuarios y manejan
recursos de aproximadamente $27 billones. Uno de los
resultados más importantes en ese campo lo arrojó la
auditoría realizada a Caprecom. EPS que impacta aproximadamente a 3,3 millones de personas afiliadas con
presupuesto de $3.6 billones. Se encontraron recobros
extemporáneos por $3.300 millones e inconsistencias
en la facturación.
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Otro resultado del trabajo de la Contraloría General se
hizo evidente con la sanción impuesta a FAMISANAR
EPS por daño patrimonial en el que incurrió al contratar la prestación de servicios de salud con una IPS que
no estaba habilitada para ello y que solo sirvió de intermediaria. Por el desvío de recursos parafiscales la EPS
pagó $11.500 millones, los cuales fueron pagados por
las dos implicadas.
Por otro lado, en 2015 se realizaron actuaciones especiales a otras seis EPS: Comparta (de Santander);
Manexca (de Córdoba) y Coosalud (en Bolívar) y a tres
EPS Indígenas que cubren 804.000 usuarios, y un presupuesto en tres vigencias de 1 billón 185.660. En estas
tres últimas se hallaron anomalías fiscales por posibles
irregularidades en pagos a Asociaciones de Autoridades
Indígenas.
Todos estos hallazgos y los recientes cierres de Caprecom y Saludcoop, dan señales de que el modelo de saECONOMÍA COLOMBIANA 97
DESDE LA CGR
lud está fallando y que será necesario que el país piense
seriamente en cómo se va ajustar el modelo, para que
la salud de los Colombianos no sea solo contar con un
carnet sino que se vea reflejada en atención de calidad
con oportunidad.
4. Alertas importantes al sector energético
Otro tema al que le hemos dedicado un interés muy
especial es al sector energético, el cual nos preocupa,
no solo porque es estratégico para el país, sino porque
afecta la vida cotidiana de cada uno de los colombianos. Quiero destacar algunos temas especiales en este
aspecto:
El posible desabastecimiento de gas natural: En la Contraloría General llamamos la atención al país, desde
junio pasado, por lo que podía ser una situación muy
importante y es que el país podía dejar de ser autosuficiente en materia de gas natural debido a que el consumo está aumentando y no se han descubierto nuevas
fuentes consolidas importantes que pudieran modificar
el estado de las reservas del país.
El segundo caso es el de la Refinería de Cartagena, dónde se encontró que se incrementaron los costos de
ejecución de la Refinería de Cartagena en USD 4.022
millones, según cálculos realizados por la Contraloría
General de la República. Sin contar con los costos de
oportunidad ligados a la no entrada en operación de la
refinería en el tiempo previsto que alcanza un monto
superior a los USD 1.100 millones por 27 meses de atraso, pues debió operar desde julio de 2013. Merece la
pena destacar que por cálculos de la CGR que, a precios
corrientes, las pérdidas acumuladas de Reficar ascienden a $ 1,69 Billones de pesos.
El tercer caso tiene que ver con Electricaribe. La actuación especial de la Contraloría General reveló que Electricaribe muestra una pobre y deficiente ejecución. De
$346.932 millones que el Gobierno Nacional le asignó
con el objeto de normalizar a 102.540 usuarios. Se
registran cuatro hallazgos fiscales por un monto de
$12.543 millones. Igualmente determinó, que existen
31 proyectos por $19.359 millones, que no están funcionando, entre otras irregularidades. Lo que se ha encontrado en Electricaribe tiene que ver con:
Obras con baja ejecución física y donde sin embargo se
han pagado alto anticipos; proyectos terminados y que
no han entrado en operación; proyectos suspendidos
indefinidamente; y, en general, una muy baja ejecución
de los recursos dispuestos, son algunas de la situaciones irregulares que verificó la Contraloría.
Preocupa a la CGR que algunas termoeléctricas suspendieran la generación de energía, máxime cuando los co98 ECONOMÍA COLOMBIANA
DESDE LA CGR
lombianos ya habíamos pagado por
esa especie de seguro, que es el cargo de confiabilidad, para la prestación del servicio. Por ello iniciamos
una investigación sobre las razones
y responsabilidades derivadas del incumplimiento de los agentes llamados a generar por confiabilidad, es
decir cumplir por la energía que se
debió generar de manera responsable con el país.
5. La vigilancia especial a las Regalías
Otro de los grandes proyectos de la
Contraloría General de la República
es la vigilancia de los recursos de
regalías. Veníamos de un esquema
que produjo $42,2 billones en regalías (entre 1994 y 2009), pero no
contribuyó a mejorar el bienestar de
los ciudadanos ni la infraestructura
de los municipios beneficiarios.
Por esa razón en 2012 empezó el
nuevo sistema general de regalías.
Pero hoy, tres años después, persisten problemas de fondo que no han
sido superados, lo que sigue provocando despilfarro y malos usos de
los recursos, como la falta de pertinencia de los proyectos, la atomización, la corrupción y la incapacidad
técnica de muchos de los entes territoriales. Mi compromiso es evitar
que los recursos de regalías se dilapiden, o que como en el pasado, se
inviertan en obras inconclusas. Estamos trabajando para acabar con los
llamados “elefantes blancos”.
En el primer semestre del 2015
la Contraloría realizó hallazgos con
presunto alcance fiscal al Incoder por
$33.433 millones de pesos por falencias
en el manejo de suibsidios de tierra
y al Fondo para el financiamiento
del Sector Agropecuario, Finagro,
por $8.858 millones por presuntas
irregularidades en la gestión de
intermediarios financieros.
En este último año, la Contraloría ha actuado en 27 departamentos, cubriendo 66 alcaldías y 23 gobernaciones, y registra 244 hallazgos con presunta incidencia fiscal que ascienden a $187.569 millones. Entre los sectores más críticos están: educación, agua potable y saneamiento básico,
transporte, vivienda y ambiente y desarrollo sostenible.
El Sistema presentó un superávit de $8.4 billones. Ese dinero está en los
bancos, lo que es preocupante en un país que reclama constantemente
más inversión y atención a sus necesidades básicas.
Nos ocupamos de analizar cada uno de los reportes de los saldos y rendimientos financieros de las cuentas donde se manejan los recursos de regalías. En este trabajo hemos encontrado que los entes territoriales no
están reportando de manera oportuna y confiable la información, lo cual
entorpece la vigilancia y el control, debilita la transparencia en el manejo de
los recursos e incrementa los riesgos de corrupción.
También hemos hecho un estudio para precisar si los proyectos financiados
con recursos de regalías responden a las necesidades reales y objetivas
de las diferentes regiones. Lamentablemente el estudio concluye que no.
Ejemplos de esa situación, son los proyectos financiados con recursos del
Fondo de Ciencia y Tecnología y el Fondo de Desarrollo Regional.
Existe otro grave problema. Los proyectos de ciencia y tecnología financiados con recursos de regalías no están siendo ejecutados por personas
acreditadas ante el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología del país. De
un total de 1.496 contratistas de los proyectos de ciencia y tecnología a
marzo de 2015, 907 son personas naturales, de las cuales solo 293 el 32%,
son investigadores reconocidos por Colciencias. De 589 personas jurídicas, solo73, es decir, el 12,4% están reconocidos por esa entidad.
En el caso del Fondo de Desarrollo Regional, la conclusión del análisis que
hemos realizado es que no existen proyectos verdaderamente regionales,
que convoquen e involucren a varios departamentos. Solo nueve de los 334
proyectos que a diciembre de 2014 habían sido aprobados por ese Fondo
cumplían esa condición. La mayoría (180), son proyectos que impactan entre uno y cuatro municipios y de ellos 106 impacta solo uno, lo que desvirtúa totalmente el objetivo constitucional del Fondo de Desarrollo Regional.
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El Contralor, Edgardo José Maya Villazón.
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El estudio realizado permite concluir que el 10% de los proyectos son de
gran envergadura, mientras que el 90% (más de 6.000), son “pequeños”
proyectos, con un valor promedio inferior a $850 millones, que dada la
magnitud de las necesidades identificadas, difícilmente lograrían algún
impacto.
Si bien, el 65% de la contratación se realiza a través de las modalidades de
concurso (licitación pública, concurso de méritos y selección abreviada),
y el 35% a través de contratación directa, un análisis de los procesos precontractuales arrojó cifras que son motivo de preocupación. El 72% de la
contratación celebrada por procesos abiertos como licitación o concurso
se hizo mediante procesos en los que sólo se presentó un oferente. Así
resultó de una revisión realizada a una muestra de 2.742 contratos, por
valor de $6,2 billones. Al sumar, la contratación directa a la contratación
celebrada con un (1) solo oferente, el resultado arroja que en todos los deprtamentos, sin excepción, la contratación que se realiza sin pluralidad de
oferentes supera el 55% del total. Situación que es crítica en todo el país
pues el Estado no se está beneficiando de la competencia entre oferentes,
que garantice la elección de la mejor oferta posible entre precio y calidad.
ECONOMÍA COLOMBIANA 99
DESDE LA CGR
6. La vigilancia del agro como motor de paz y progreso
El campo representa para el país, un baluarte importante para la consecución de ambiciosas metas en el marco
de la paz y el desarrollo económico, que propenden por
un país equitativo, con mayores oportunidades, mayor
acceso a la tierra y mejores condiciones de vida para
sus habitantes.
Los resultados de las auditorias dan cuenta de aspectos
que requieren revisión profunda por parte del gobierno.
En el primer semestre de 2015, la Contraloría realizó
hallazgos con presunto alcance fiscal al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER por $33.433
millones de pesos, por falencias en el manejo de los subsidios de tierras, los proyectos productivos y de obras
para distritos de riego entre otras y al Fondo para el
Financiamiento del Sector Agropecuario FINAGRO por
$8.858 millones por presuntas irregularidades en la
gestión de intermediarios financieros.
La Contraloría en lo que concierne a la política de víctimas, presentó al Congreso de la República, un informe
en el que da cuenta de un faltante de $33,6 billones
para garantizar los derechos a la indemnización y a la
vivienda consagrados en la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.
También se ha advertido sobre el riesgo que implica
para la efectividad de la ley, la existencia de carteles de
falsos reclamantes, que impiden que los recursos lleguen a las verdaderas víctimas del conflicto.
Finalmente, la Contraloría ha llamado la atención sobre el manejo del fondo de restitución de tierras, destinado a reparar a las víctimas del conflicto, en cuanto a
la viabilidad de los proyectos y la proporcionalidad de
los bienes restituidos, ya que los beneficios de estos
programas no deben ser un incentivo para la captura
de rentas.
7. La lucha contra la corrupción
En este capítulo voy a presentarles algunas de las investigaciones que la Contraloría General de la República ha
manejado en este último año y que han permitido reparar daños graves al patrimonio público.
Condena de $60.000 millones a un exministro de minas
y a una multinacional por contrato de carbón. Se profirió
un fallo de responsabilidad fiscal por haber firmado un
otrosí en 2010 sin los debidos estudios previos y sin la
planeación necesaria en contra del Exministro de Minas
Hernán Martínez Torres y de la firma Prodeco.
La demora de la Nueva Torre de Control del Aeropuerto
el Dorado: Esta obra se ha retrasado más de un año por
100 ECONOMÍA COLOMBIANA
DESDE LA CGR
y agosto de 2014 en la zona del Golfo de Morrosquillo por la corrosión
exterior del oleoducto Ayacucho-Coveñas, situación que puso en riesgo los
frágiles ecosistemas marinos y terrestres que existen en esta región
deficiencias en la planeación del proyecto, costos no
previstos, pago de ítems de obra que no se han ejecutado y obras doblemente ejecutadas. La Contraloría estableció hallazgos fiscales por $7.836 millones.
Vivienda para desplazados en el Meta. Hallazgos fiscales por $16.725 millones detectó la Contraloría en el proyecto Ciudadela San Antonio de Villavicencio. Han pasado 12 años de iniciado este proyecto de 2.254 viviendas, al
que se destinaron más de $20 mil millones y hoy solo se cuenta con 89 títulos
legalizados. Lo anterior quiere decir que su cumplimiento es apenas del 3.9%.
Colapso del puente peatonal del Cantón Norte. Este caso
demuestra que se puede actuar con gran velocidad. Se
configuró un presunto daño al patrimonio público por
$3.375 millones y el inicio del proceso de responsabilidad fiscal para el resarcimiento patrimonial.
El Gobernador y las viviendas de interés social en Casanare. La Contraloría
General profirió fallo con responsabilidad fiscal por $2.585 millones de
pesos contra el ex Gobernador de Casanare, la Unión Temporal Casanare
Hábitat de Paz y la firma interventora Consorcio JG, por el indebido reconocimiento de pago que se hizo al mencionado contratista en una obra cuyo
objeto era construir 1.055 viviendas de interés social.
Autoridad Nacional de Televisión. Un posible detrimento
patrimonial de $51.556 millones porque los dos canales privados han debido pagarle a la ANTV por la operación al no tener la competencia del llamado “tercer
canal”. La auditoría practicada a la ANTV estableció 83
hallazgos administrativos.
Unidad Nacional de Protección. Diferentes anomalías
encontró la Contraloría General en los diferentes ejercicios de control fiscal: estableció un total de 34.473 millones de pesos de presunto detrimento al patrimonio.
En el primer semestre, se practicó auditoría a la UNP
encontrando un presunto detrimento patrimonial por
valor de$17.099 millones, por pagos sin soporte de tiquetes aéreos, peajes y gasolina, alquiler de vehículos
blindados y corrientes sin respaldo presupuestal, contractual y adquisición de material que supera en mucho
las necesidades de la planta de personal. Los errores o
inconsistencias ascienden a $165.531 millones, valor
que representa el 390% del activo total de la Entidad.
En el segundo semestre, teniendo en cuenta los resultados de la auditoría, la Contraloría desarrolló una actuación especial de fiscalización a fin de profundizar en
su investigación y abarcar las vigencias 2012, 2013 y
2014. El resultado de dicha actuación fue un presunto
detrimento patrimonial de $17.734 millones, correspondiente a la demora en la ejecución de los desmontes
de medidas de protección, falta de soportes en el pago
de los gastos asociados reembolsables, irregularidades
en la comercialización de vehículos y debilidades en la
gestión de disposición, uso y conservación de inventarios tecnológicos
Desecamiento del Lago El Cisne. La Contraloría General
determinó tres hallazgos administrativos para la Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA, con
presunta incidencia disciplinaria para el Director de la
Corporación, por la responsabilidad que puede tener en
relación con la disminución extrema del espejo de agua
del Lago El Cisne o Ciénaga del Rincón, localizado entre
Barranquilla y Puerto Colombia, en Atlántico.
Derrames de crudo en el Golfo de Morrosquillo: La Contraloría General, en una actuación especial, evidenció
que la falta de mantenimiento de los oleoductos fue
causa de los 4 derrames terrestres ocurridos entre julio
Condenas por $44.600 millones por inversiones irregulares. La Unidad de
Investigaciones Especiales Contra la Corrupción de la Contraloría General
de la República, entre las diversas investigaciones que adelanta, este año
profirió varios fallos con responsabilidad fiscal por inversiones irregulares
de dineros públicos. Al exgobernador de Casanare y otros exfuncionarios
de la Gobernación por cuantía de $25.700 millones de pesos; al exalcalde
de Yumbo, Valle, por $11.900 millones de pesos, y a funcionarios del Banco
Agrario por $7.000 millones de pesos. Dineros estos que se recuperaron.
Preocupa a la
CGR que algunas
termoeléctricas
suspendieran
la generación de
energía, máxime
cuando los
colombianos ya
habíamos pagado
por esa especie de
seguro, que es
el cargo de
confiabilidad
para la prestación
de servicio.
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8. Alertas de la Contraloría al país en el marco del fortalecimiento del Control Fiscal Macro
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Los análisis de las políticas y las finanzas públicas han permito generar
conclusiones que permitan al poder ejecutivo reflexionar sobre el norte
que se está dando a la estrategia de lo público. En este escenario se destacan los siguientes estudios:
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1. Control de advertencia Túnel de la línea: La Contraloría General, usando la vigente función de advertencia en su momento, alertó sobre la
parálisis de la construcción del Túnel de la Línea que puso en riesgo la
inversión y por ello se instó al Gobierno a tomar las medidas necesarias
para finalizar la obra.
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2. Las falencias del Plan Nacional de Desarrollo: La Contraloría General analizó el Plan de Desarrollo 2014-2018 y alertó sobre varias fallas 1) las
estrategias sectoriales no están articuladas y algunas metas estratégicas son poco claras, 2) se utilizan fuentes de financiación inflexibles
como el Sistema General de Participaciones y Regalías y otras con un
nivel alto de incertidumbre como los recursos del sector privado, 3) hay
extralimitación en acciones que no son de su competencia como el Control fiscal o la Ley Estatutaria de Salud, 4) se formulan estrategias que
no cuentan con estadísticas de la situación actual de los sectores, 5)
la estrategia de competitividad se encuentra desarticulada, 6) la estrategia de movilidad social no cuenta con planes y financiación que permitan extrapolarla como motor de desarrollo social, 7) la estrategia de
transformación del campo no plantea soluciones a problemas históricos
y genera nuevas estructuras administrativas que no atienden la raíz del
problema, 8) la estrategia de justicia, la democracia y la paz no considera el escenario del postconflicto ni la construcción de la paz, 9) el modelo ambiental propuesto no es sostenible, entre otras observaciones.
ECONOMÍA COLOMBIANA 101
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
3. Informe sobre la deficiente gestión ambiental: En el informe que presentamos ante el Congreso de la República sobre el Estado de los Recursos
Naturales y del Ambiente encontramos un bajo cumplimiento de las
metas asociadas al componente ambiental del Plan de Desarrollo de los
últimos cuatro años (2010-2014). Los resultados fueron deficientes en
la delimitación de páramos y humedales, la formulación de los Planes de
Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas y las acciones emprendidas en torno a la adaptación al cambio climático que requiere el país.
4. La deuda pública alcanza el 50% del PIB: La deuda del Sector Público
alcanzó $377,95 billones en 2014, equivalente al 50% del Producto
Interno Bruto (PIB). Frente a 2013, representó un aumento de $62,91
billones. Esta variación estuvo concentrada en el endeudamiento del
Gobierno Nacional Central, con $41,17 billones y por las entidades
descentralizadas (nacionales y territoriales) que registraron un aumento de $21,1 billones. La deuda de los gobiernos territoriales aumentó $0,7 billones.
El aumento de la Deuda en 2013 y 2014 implicó un cambio en la tendencia, pues entre 2010 y 2012 la deuda como proporción del PIB
disminuyó sostenidamente. La coyuntura actual permite prever que
la deuda continuará aumentando para el cierre de 2015 y en 2016
ante la desaceleración económica y la revisión de las metas del déficit
fiscal. La Contraloría estimó que al final de 2015 la deuda del sector
público estaría entre 53% y el 58% del PIB, pero se han superado las
expectativas y la deuda ha crecido 8 puntos porcentuales del PIB en
menos de un año, y a septiembre de 2015 la deuda alcanzó $454 billones, es decir el 59% del PIB.
5. Informe sobre la situación de las finanzas del Estado en el 2014: Presentamos al Congreso y al Presidente de la República el informe de las finanzas públicas de 2014, en el cual se certificó que el déficit del Sector
Público Consolidado alcanzó $15,74 billones para esa vigencia (2,08%
del PIB). Fue superior en $1,95 billones al presentado en 2013, siendo el
Gobierno Nacional Central el que
más contribuyó con un déficit de
$18,63 billones. Dado el escenario económico de 2015, la Contraloría considera que el manejo
de las finanzas públicas debe ser
más prudente que en las vigencias anteriores. Esto implica un
difícil reto, en la medida que los
menores ingresos previstos supondrían un ajuste del gasto, vía
menor inversión, que su la vez
podría incidir en el crecimiento
económico y la concreción de
las políticas públicas o bien podrían significar un aumento de
la deuda que requeriría especial
cuidado para que se mantenga
en el país una deuda sostenible.
6. El río Bogotá: A los temas ambientales les hemos dedicado
un cuidado especial en este año.
Llamamos la atención sobre un
Conpes de 2004 en el cual se planeó la descontaminación del río
Bogotá. Sin embargo, 11 años
después el río no ha sido tratado
de acuerdo con lo planeado y los
costos pasaron de $6,2 billones
a $9,3 billones, para un incremento de 47% por el efecto de
la inflación. Para la Contraloría
es imperativo que el Ministerio
de Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales
hagan una rápida intervención
en este importante afluente.
7. Fallas en el Consejo Superior de
la Judicatura: Como resultado
del seguimiento realizado en el
primer semestre de 2015, se encontró una deficiente ejecución
de los proyectos de inversión de
la Rama Judicial. Entre 2010 y
2014, el CSJ pagó $25.000 millones de intereses moratorios
en fallos en su contra. A pesar
de que la entidad invirtió los recursos asignados en el cuatrienio 2011-2014 para la Rehabilitación del edificio en el Centro
Administrativo Nacional, modernizar el Palacio de Justicia de
Cali, y construir el de Acacías, las
102 ECONOMÍA COLOMBIANA
En el primer semestre del 2015
se encontró una deficiente ejecución de proyectos
de inversión en la Rama Judicial. Entre 2010 y 2014
el CSJ pagó $ 25.000 millones de intereses moratorios
en fallos en su contra. A pesar de que la entidad
invirtió los recursos asignados en el cuatrenio
2011-2014 para la rehabilitación del Centro
Administrativo Nacional, modernizar el Palacio
de Justicia de Cali y construir el de Acacías,
las obras no se encuentran
completamente terminadas.
obras no se encuentran completamente terminadas y
algunos no están aún aptos para su uso. Adicionalmente se evidencia incertidumbre sobre el costo de la descongestión judicial y los cargos creados en el período
2010-2014.
8. Política penitenciaria y carcelaria: Se realizaron diferentes ejercicios de control fiscal para evaluar la política penitenciaria y carcelaria concluyendo que la entrada al servicio de nuevas cárceles se ha quedado en
anuncios. A pesar del gasto realizado en el sector durante el pasado cuatrienio, entre septiembre de 2010
y marzo de 2015 no se construyó ningún recinto carcelario. Entre 2012 y 2014 los recursos de inversión
que no se ejecutaron alcanzaron más de $105 mil millones, dineros que hubieran permitido generar 1.400
cupos carcelarios nuevos. Mientras se incrementan
los gastos de funcionamiento, es baja la ejecución de
recursos de inversión por parte de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC). No se han
dado al servicio nuevos pabellones que se construyen
en algunas cárceles y, por tanto, no se han construido
nuevos cupos. Sin mencionar que la mayor parte de
la infraestructura penitenciaria es vetusta: 120 establecimientos tienen más de 21 años de construcción
y otros 20 tienen más de 100 años. Todas estas condiciones mantienen las condiciones de hacinamiento
de las personas privadas dela libertad, agravando sus
condenas y lo que es peor aun negándoles la oportunidad de contar con proyectos de reforma de sus
conductas o modelos de reinserción social.
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Temas administrativos en la CGR
En cuanto a los temas administrativos vale la pena resaltar que hemos disminuido el número de contratos conscientes de la austeridad de gasto. Mientras en 2013 los
ECONOMÍA COLOMBIANA 103
DESDE LA CGR
contratos eran 546 hoy tenemos 180. El detalle de los procesos contractuales puede ser observado en la página web, así como el avance de las
metas del plan de acción.
El presupuesto de la CGR para 2015 creció un 7% con respecto al 2014, pero
es importante resaltar que en mis dos primeros meses de trabajo logré que
el presupuesto de inversión de la entidad pasara de 29 mil millones a 109 mil
millones, con una partida adicional para 2015 de $75.000 millones destinada
a la compra de la nueva sede nivel central. Nuestro nivel de ejecución presupuestal a 26 de noviembre de 2015 se encontraba en el 63% y pensamos
dejarlo mucho más alto. Esa es mi meta y por ello seguimos sin descansar en
el proceso buscar y tener nuestra propia sede.
No quisiera terminar sin hablar de lo que nos proponemos hacer en los próximos tres años.
Colombia está atravesando uno de los momentos más trascendentales de
su historia. Estamos a poco tiempo de dar un paso gigante, el acuerdo de
paz con las Farc. Consolidar un país fuerte y con instituciones que sostengan su democracia no se logra solo con una firma: es necesario que trabajemos todos para recuperarnos como Nación.
La Contraloría General de la República va a ser uno de los símbolos de esa
recuperación. Tenemos que consolidar un modelo de Ética Pública, que
cree la confianza de los ciudadanos, que nos garantice un futuro de justicia y equidad social ajeno a los dolores de la confrontación y la guerra.
Entendemos que la CGR, como garante del uso de los dineros públicos es, y
quiero contribuir a que sea, un instrumento de la sociedad a la que le debe
brindar insumos y resultados rigurosos y técnicos, para que ésta reclame
de sus gobernantes actuaciones pertinentes y oportunas y participe en el
control y vigilancia de sus recursos.
En primer lugar, vamos a hacer un programa de fortalecimiento de la institución. Pusimos a consideración de las instancias gubernamentales el Programa de Fortalecimiento Institucional de la CGR el cual tiene un costo total estimado de USD$30 millones. Logramos la aprobación del Documento
CONPES 3841 y de la operación de crédito. El programa será ejecutado en
cinco años (hasta 2019).
Este fortalecimiento está orientado a materializar el nuevo enfoque del
control fiscal, mediante la adopción de estándares internacionales de auditoria y normas para las entidades fiscalizadoras superiores ISSAIs, lo cual
permitirá evaluar la eficacia y eficiencia de la gestión de los recursos públicos. En otras palabras vamos a informarle a la ciudadanía en qué se están
gastando sus impuestos.
Por otro lado, como un segundo punto, venimos gestionando la cooperación técnica de recursos por parte de la Comunidad Europea por valor
de 500.000 euros, los cuales se destinarán para fortalecer, en la CGR, el
análisis y evaluación de las políticas públicas que se diseñan y ejecutan en
el Estado Colombiano.
Estamos trabajando por la transparencia. La Contraloría General en la vigencia 2015 abrió proceso de selección concurso abierto de méritos para la
provisión de 132 cargos vacantes de carrera administrativa especial a nivel
nacional. Para adelantar este proceso se contrató a la Universidad Nacional
quien es la responsable de aplicar cada una de las pruebas.
104 ECONOMÍA COLOMBIANA
DESDE LA CGR
Quiero decirles que llegó la hora
de reformar una parte crítica del
control fiscal. El modelo de Estado
descentralizado y la legítima autonomía de las entidades territoriales
no pueden ser ajenos a una lógica
de control fiscal. Es necesario que
las comunidades de departamentos
y municipios cuenten con garantías
de vigilancia sobre los recursos públicos que les transfiere la Nación,
para atender las necesidades más
básicas, en materia de salud, educación, vivienda y agua potable.
Es hora de pensar en una seria y
definitiva revisión del ejercicio y de
la titularidad de las funciones de
control fiscal en las regiones, para
fortalecer el seguimiento técnico a
los recursos públicos a cargo de las
entidades territoriales. Llegó la hora
de garantizar a las comunidades regionales, mecanismos de vigilancia
independiente de las vicisitudes políticas y partidistas de las regiones.
Como lo he dicho en otras ocasiones, considero que la Contraloría General de la República podría asumir
las funciones de las contralorías territoriales contando con la experiencia y conocimiento de quienes hacen
parte de sus plantas de personal.
Asimismo debo insistir en la necesidad de pensar en una reforma que
permita dividir las tareas de los órganos de control fiscal, de modo
que unas dependencias se ocupen
de ejercer los sistemas de vigilancia
y control y otras de adelantar el juicio fiscal. Es necesario y útil crear
una Corte de Cuentas y eliminar el
principio que rige en la Contraloría de investigar y juzgar al mismo
tiempo. Este modelo no es garantía
de imparcialidad.
Este es sólo el primer año de mi gestión, agradezco a todos y cada uno
de los servidores públicos de la Contraloría por su labor diaria y la participación en todos estos avances y
los invito a participar activamente
en los nuevos procesos. Nos quedan
tres años más para seguir mostrando resultados.
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Liberación comercial y
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desarrollo productivo en Colombia
La liberación comercial, potencialmente benéfica, ha venido cobrando la
forma de “apertura hacia adentro”, por el predominio de las importaciones
sobre las exportaciones, con el agravante de que también ha contribuido
a la desindustrialización y “reprimarización” de la economía nacional.
Germán Vargas Alvarado
Contraloría Delegada para Infraestructura
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En el contexto de la globalización
económica y del desarrollo del sistema productivo, Colombia ha continuado operando con un enfoque
de ventajas comparativas, mas no
de construcción de ventajas competitivas, lo que la lleva a seguir produciendo principalmente productos
básicos, sin poder diversificar ni cualificar apropiadamente su canasta
de bienes exportables.
A pesar del propósito institucional
de mejorar la posición competitiva de la economía colombiana en
los mercados internacionales, en la
práctica no se han concretado los
beneficios latentes del modelo de
apertura económica y liberación comercial. Por ejemplo, en lo concerniente al componente cuantitativo,
conforme a las estadísticas oficiales
(página web del Dane, consultada
el 25 de noviembre de 2015), el comercio exterior colombiano pasó de
registrar un superávit de 3.908 millones de dólares entre 1980 y 1992,
a consignar un déficit de 11.588 millones de dólares entre 1993 y 2015
(acumulado a septiembre), en la balanza de importaciones y exportaciones. Así, la liberación comercial,
potencialmente benéfica, ha venido cobrando la forma
de “apertura hacia adentro”, por el predominio de las
importaciones sobre las exportaciones, con el agravante de que también ha contribuido a la desindustrialización y “reprimarización” de la economía nacional. Este
deterioro, en lo relativo al componente cualitativo de la
globalización económica, será documentado en desarrollo del presente escrito.
Estructura de las exportaciones
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Los datos disponibles, agrupados en la tabla siguiente
según la clasificación uniforme del comercio internacional (Cuci), muestran cómo la composición de las ventas
colombianas a los mercados externos favorece en mayor medida a los productos primarios, en relación con
las exportaciones nuevas y avanzadas, contrariamente
a lo consagrado en los planes nacionales de desarrollo:
La cualificación de las exportaciones
ha retrocedido ya que los bienes manufacturados
y portadores de valor agregado han perdido
importantes grados de participación dentro
de la actividad productiva nacional y dentro
del comercio internacional, contrariando
lo previsto en la planeación nacional.
ECONOMÍA COLOMBIANA 105
DESDE LA CGR
Cuadro 1
DESDE LA CGR
Colombia. Exportaciones, según la clasificación uniforme del comercio internacional (Cuci).
Millones de dólares. 2008-2015 (enero a septiembre)
Años
2008
2015 (enero
septiembre)
a
Total
Productos
agropecuarios
Combustibles y productos
de la extracción
Manufacturas
Otros Sectores
37.626
(100%)
6.693
(17.8%)
18.047
(47.9%)
11.852
(31.5%)
1.034
(2.8%)
27.963
(100%)
5.315
(19%)
15.472
(55.4%)
6.352
(22.7%)
824
(2.9%)
Fuente: DANE. Página web, consultada el 24.11.15. Cálculos autor.
En 2008, las exportaciones manufactureras (propiamente industriales) representaron el 31.5% del total vendido al exterior, en tanto que las de combustibles y productos de la extracción (producción primaria) alcanzaron el
47.9% de dicho total.
A septiembre de 2015, las exportaciones industriales representaban el
22.7% de las ventas, con una pérdida sensible de 8.8 puntos porcentuales
en relación con 2008, siendo que es este el tipo de exportación la que genera el valor agregado nuevo en la actividad productiva. La pérdida de los
sectores industriales fue cubierta por los bienes primarios y extractivos, los
que en lo corrido de 2015 coparon 55.4% de las ventas internacionales,
con una ganancia de 7.5 puntos porcentuales en comparación con 2008.
La cualificación de las exportaciones ha retrocedido, ya que los bienes manufacturados y portadores de valor agregado han perdido importantes grados de participación dentro de la actividad productiva nacional y dentro
del comercio internacional, contrariamente a lo previsto en la planeación
nacional.
La estructura productiva del país permanece concentrada en actividades
básicas de baja productividad, lo que comporta que en la canasta exportadora prevalezcan productos primarios o de origen extractivo, y no bienes
y servicios de sectores con capacidad de generación de valor agregado,
como las manufacturas con contenido tecnológico. No se evidencian avances sustantivos en cuanto a la diversificación del portafolio productivo,
consolidando así la especialidad exportadora del país en bienes de naturaleza primaria.
Estructura de las importaciones
Importaciones según sectores
Cuadro 2
Colombia. Importaciones, según clasificación
industrial internacional (Ciiu) 2015 (Enero a septiembre)
Sector
Valor (millones de dólares)
Porcentaje (%)
Total nacional
41.140
100.0
Sector industrial
39.211
95.3
Los demás sectores
1.929
4.7
Fuente: Dane. Página web, consultada el 24.11.15. Cálculos de autor.
En contraste con lo observado en las cifras de las exportaciones, en las
de las importaciones la categoría de bienes industriales participó en 2015
(acumulado enero a septiembre) con el 95.3% del total, profundizando la
participación en relación con 2008, año en que había sido del 93.5%. Sin
embargo, como se muestra en la siguiente tabla (4), esta prevalencia de las
importaciones de valor agregado no se orientó hacia la modernización y
desarrollo del aparato productivo interno.
Importaciones según uso o destino económico
Cuadro 4
Colombia. Importaciones, según la clasificación de uso
económico (Cuode). 2008
Tipo de bienes
Valor (millones de dólares)
Porcentaje (%)
Total nacional
18.932
100.0
Bienes de consumo
3.483
18.4
Materias primas
8.482
44.8
Bienes de capital
6.442
34.0
Bienes de construcción y otros
525
Fuente: Dane. Página web, consultada el 24.11.15. Cálculos de autor.
Contenido
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2.8
Anterior
Cuadro 5
Colombia. Importaciones, según la clasificación de uso
económico (Cuode).
Tipo de bienes
Valor (millones de dólares)
Porcentaje (%)
Total nacional
41.140
100.0
Bienes de consumo
9.224
22.4
Materias primas
17.918
43.5
Bienes de capital
12.658
30.8
Otros bienes
1.340
3.3
Zoom +
Fuente: Dane. Página web, consultada el 24.11.15. Cálculos de autor.
Colombia. Importaciones, según clasificación
industrial internacional (Ciiu). 2008
Sector
Valor (millones de dólares)
Porcentaje (%)
Total nacional
18.932
100.0
Sector industrial
17.694
93.5
Los demás sectores
1.238
6.5
Fuente: Dane. Información reportada a Contraloría General de la República.
Cálculos del autor.
106 ECONOMÍA COLOMBIANA
Cuadro 3
El comportamiento de las importaciones podría aprovecharse para incrementar el aprovisionamiento de bienes de capital, con el fin de desarrollar
y fortalecer el aparato productivo nacional, mediante incrementos en las
compras de maquinaria y equipos, para apoyar la ciencia, la tecnología, la
investigación en innovación, como está previsto en los planes nacionales
de desarrollo, y para el impulso de otros renglones exportadores. Esto no
viene ocurriendo, porque el porcentaje de las importaciones de bienes de
capital, en relación con las importaciones totales, en 2008 representó el
34% y en lo que va corrido de 2015 (acumulado enero a septiembre) descendió a 30.8%.
ECONOMÍA COLOMBIANA 107
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
Importaciones según regiones
Colombia tradicionalmente ha mostrado un marco de notorias disparidades
socioeconómicas entre sus regiones. Por ejemplo, registra una marcada
concentración de la planta productiva en el triángulo Bogotá-Medellín-Cali
y una ineficiente utilización del espacio geográfico restante, para los fines
del desarrollo económico. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se
ha fijado, como uno de sus objetivos estratégicos, actuar en el contexto
de la regionalización de sus metas y actividades de transformación productiva, con la finalidad de mejorar la productividad y competitividad del
conjunto del territorio nacional.
Las dos tablas siguientes (6y 7) muestran que la recepción y el empleo de
los bienes que son objeto de comercio internacional, también está notoriamente concentrada en tres departamentos: Bogotá-Cundinamarca, Antioquia y Valle del Cauca, los que fueron el destino del 75.7% de las compras
internacionales en 2010, y del 81.4% en lo corrido de 2015 (acumulado
enero a septiembre), mostrando un retroceso frente a lo esperado para la
concreción de las mejoras competitivas buscadas, ya que la participación
de los demás departamentos en las importaciones descendió de 24.3% a
18.6%, entre 2010 y 2014.
La estructura
productiva
colombiana
continua
generando,
principalmente,
bienes de baja
y mediana
complejidad.
del Programa de Transformación Productiva, aún en desarrollo) y 2013
(última información disponible de la Encuesta Anual Manufacturera-Industrial-, del Dane):
Colombia. Producción industrial según niveles de complejidad Ciiu. Millones de pesos. 2008-2013
Cuadro 8
Niveles de complejidad
2008
2013
149.945.511 (100%)
203.809.695 (100%)
Baja complejidad
57.752.182 (38.5%)
125.958.986 (61.8%)
Media complejidad
79.782.482 (53.2%)
71.106.231 (34.9%)
Alta complejidad
12.410.847 (8.3%)
6.744.478 (3.3%)
Total nacional
Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Reportes a la Contraloría General de la
República y página web, consultada el 25 de noviembre de 2015. Cálculos del autor.
Producción industrial según niveles de complejidad.
Millones de pesos. 2008-2013
Gráfico 1
140.000.000
Cuadro 6
Colombia. Importaciones, según departamentos destino. 2010
Departamentos de destino
Valor (millones de dólares)
de
Porcentaje (%)
Total nacional
40.486
100.0
Bogotá-Cundinamarca
21.574
53.3
Antioquia
4.844
12.0
Valle del Cauca
4.200
10.4
Los demás departamentos
9.868
24.3
Fuente: Dane. Información reportada a Contraloría General de la República. Cálculos del
autor.
Colombia. Importaciones, según departamentos
de destino 015 (enero a septiembre)
Departamento de destino
Valor (millones de dólares)
Porcentaje (%)
Total nacional
41.140
100.0
Bogotá-Cundinamarca
24.041
58.5
Antioquia
6.018
14.7
Valle del Cauca
3.332
8.2
Los demás departamentos
7.649
18.6
Fuente: Dane. Página web, consultada el 24.11.15. Cálculos de autor
Situación del sector industrial, frente a los requerimientos de la liberación comercial
En este apartado se analiza la situación del sector industrial colombiano,
en relación con su cualificación, diversificación, regionalización y desconcentración, metas consignadas en los planes nacionales de desarrollo. A
continuación se presenta un comparativo entre 2008 (año de formulación
108 ECONOMÍA COLOMBIANA
Contenido
120.000.000
100.000.000
Busqueda
79.782.482
80.000.000
60.000.000
71.106.231
57.752.182
Siguiente
40.000.000
Anterior
20.000.000
0
Cuadro 7
125.958.986
12.410.847
6.744.478
Zoom +
Baja complejidad
Media complejidad
2008
Alta complejidad
2013
En lo relativo a la meta de cualificar (“sofisticar”) el aparato productivo
de la Nación, dado que la clasificación industrial internacional uniforme
se estructura considerando el grado de complejidad de la producción, la
información de la tabla y gráfico anteriores muestra que la estructura productiva industrial del país en 2008 se orientaba notablemente hacia los
bienes de baja y mediana complejidad (más del 90% de la producción). Los
de mayor complejidad y desarrollo innovador agrupan menos de la décima
parte de la actividad productiva sectorial (8.3%).
Igualmente, de conformidad con la más reciente información disponible,
proveniente de la encuesta anual manufacturera de 2013, se constata que
desde la formulación, en 2008, de la política de competitividad y transformación productiva de largo plazo, la estructura productiva colombiana
continúa generando, principalmente bienes de baja y mediana complejidad
(el 96.7% del total de la producción, para dicho año). Los de mayor contenido tecnológico-productivo, aportan ahora 3.3% del total, cuando en 2008
aportaban el 8.3%. No hay transformación de la actividad productiva indusECONOMÍA COLOMBIANA 109
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
trial en el sentido de impulsar con mayor énfasis los productos que incorporen valor agregado industrial. Este hecho pone de presente la dificultad del
país para cualificarse y diversificarse, contrariamente a lo programado en el
actual Plan Nacional de Desarrollo, así como en todos los planes anteriores,
durante lo corrido del siglo.
Cuadro 10
En relación con la diversificación de la producción industrial, se observa lo
siguiente:
Total
Cuadro 9
Colombia. Producción industrial según grupos de la
Clasificación Industrial Internacional Uniforme.
Millones de pesos. 2008
Descripción del grupo industrial
Total
Valor y participación
porcentual (%)
149.945.511 (100.00%)
1. Tratamiento de carne de pescado y pescado
5.837.649
2. Elaboración de productos lácteos
4.992.642
3. Elaboración de productos de molinería
8.721.557
4. Elaboración de otros productos alimenticios
5.149.595
5. Elaboración de bebidas
9.413.187
6. Fabricación de papel y cartón y sus productos
5.944.110
7. Productos de la refinación del petróleo
19.909.195
8. Sustancias químicas básicas
6.831.456
9. Fabricación de otros productos químicos
12.222.013
10. Fabricación de productos de plástico
6.268.311
11. Fabricación de productos minerales no metálicos
7.052.431
12. Industrias básicas de hierro y acero
5.959.000
Resto de la producción industrial
51.644.365 (34.4%)
Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Reportes a la Contraloría General de la
República. Cálculos del autor.
El comportamiento
de las importaciones
podría aprovecharse
para incrementar el
aprovisionamiento de
bienes de capital con
el fin de desarrollar
y fortalecer el aparato
productivo nacional,
mediante incrementos
en las compras
de maquinaria
y equipos.
110 ECONOMÍA COLOMBIANA
En lo concerniente a la meta de diversificar el aparato productivo de la Nación, en la tabla anterior se evidencia que en 2008 la parte esencial de la
actividad productiva industrial de país se concentró en 12 grupos de los
61 en que estaba estructurada la clasificación de las actividades industriales, como evidencia de la escasa diversificación de que adolece el país en
materia de actividad manufacturera. Así, sólo el 19% de las agrupaciones
industriales generaron el 65.6% de la producción, siendo, como ya se advirtió, los renglones de producción básica o de complejidad media los que
prevalecen en la estructura productiva, a diferencia de los sectores de punta, los que sólo aportan porciones reducidas del producto nacional. En la
canasta de los doce principales grupos de producción industrial, no queda
registrado ninguno correspondiente a la categoría de bienes de capital.
En la tabla siguiente (10) se verifica la dinámica de cambio del comportamiento de los grupos industriales, dentro de la actividad productiva sectorial, al llegar a 2013:
Colombia. Producción industrial según grupos de la
Clasificación Industrial Internacional Uniforme.
Millones de pesos. 2013
Descripción del grupo industrial
Valor y participación
porcentual (%)
203.809.695 (100%)
1. Productos de la refinación del petróleo
46.586.997
2. Fabricación de otros productos químicos
13.418.501
3. Elaboración de bebidas
11.922.560
4. Elaboración de otros productos alimenticios
9.467.137
5. Fabricación de productos minerales no metálicos
9.254.736
6. Tratamiento de carne de pescado y pescado
7.895.642
7. Fabricación de productos de plástico
7.541.172
8. Sustancias químicas básicas
7.27.602
9. Elaboración de productos lácteos
6.658.017
10. Confección de prendas de vestir
6.510.282
11. Fabricación de papel y cartón y sus productos
6.486.424
12. Industrias básicas de hierro y acero
5.475.539
Resto de la producción industrial
72.592.688 (35.6%)
Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Reportes a la Contraloría General de la
República. Cálculos del autor.
Contenido
Busqueda
En la tabla anterior (10), que contiene la última información industrial del
Dane, se observa cómo el componente esencial de la actividad productiva
industrial de la nación se mantiene concentrado en un área restringida del
universo industrial (sólo doce de los sesenta y cuatro grupos que conforman la estructura de la clasificación industrial Ciiu, para 2013). Para este
período, el 18.7% de las agrupaciones industriales generaron el 64.4% de
la producción.
En la canasta de los doce principales grupos de producción industrial, para
2013, no se registra, aún, por ejemplo, ningún acápite para los bienes de
capital. Los de “clase mundial”, incluidos dentro del Programa de Transformación Productiva de la Nación, aún no han fortalecido su ponderación
dentro de la canasta de productos del sector productivo.
Siguiente
Anterior
Zoom +
En las siguiente tabla (11) se observa comparativamente (2008 y 2013) el
comportamiento del sector manufacturero nacional, en cuanto a nivel de
producción, según la distribución regional de la actividad productiva:
Cuadro 11
Colombia. Producción industrial por regiones.
Millones de pesos. 2008-2013
Áreas metropolitanas
Total nacional
Bogotá-Medellín-Cali
Resto del país
2008
2013
149.945.511 (100%)
203.809.695 (100%)
79.924.273 (53.4%)
107.822.019 (52.9%)
70.021.238 (46,6)
95.987.676 (47.1%)
Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Reportes a la Contraloría General de la
República y página web, consultada el 25 de noviembre de 2015. Cálculos del autor.
ECONOMÍA COLOMBIANA 111
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
El sector industrial (productivo) en el contexto del Producto Interno Bruto-PIB
En 2008 las áreas metropolitanas de Bogotá, Medellín y Cali (triángulo
productivo tradicional del país) concentraron el 53.3% de la producción
industrial nacional. En 2013 dicha concentración alcanzó el 52,9%, lo cual
implica que en el período observado no se avanzó en los programas de regionalización del sistema productivo, contrariamente a lo planeado.
En las siguientes tablas (12 y 13) se comparan 2008 y 2013, en cuanto al
comportamiento productivo del sector manufacturero nacional, según la
escala de personal de las unidades de producción industrial:
Cuadro 12
Colombia. Producción industrial, según escala de personal de los establecimientos. Participación porcentual. 2010
Escala de personal
Total nacional
Producción
Número de
establecimientos
100.0
100.0
Hasta 49 trabajadores
13.0
72.3
Más de 49 trabajadores
87.0
27.7
Cuadro 14
Años
PIB nacional e industrial. 2011-2014
Miles de millones de pesos. Precios constantes
PIB Nacional
Crecimiento (%)
PIB Industrial
Crecimiento (%)
Participación (%)
2011
452.578
6.6
56.631
4.7
12.5
2012
470.880
4.0
56.677
0.1
12.0
2013
494.124
4.9
57.041
0.6
11.5
2014
516.619
4.6
57.181
0.2
11.1
Fuente: DANE. Página web, consultada el 24.11.15. Cálculos autor.
Crecimiento del PIB industrial frente al PIB nacional
Valores porcentuales. 2011-2014
(Valores Porcentuales)
Gráfico 2
Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Reportes a la Contraloría General de la
República. Cálculos del autor.
7%
Cuadro 13
Colombia. Producción industrial, según escala de
personal de los establecimientos.
Participación porcentual. 2013
Producción
Número de
establecimientos
100.0
100.0
Hasta 49 trabajadores
20.5
68.9
Más de 49 trabajadores
79.5
31.1
Escala de personal
Total nacional
Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Página web, consultada el 25 de noviembre
de 2015. Cálculos del autor.
Las tablas anteriores (12 y 13) muestran que las unidades productivas que
cuentan con hasta 49 trabajadores, en 2010 representaron 72.3% del universo empresarial industrial del país, y que generaron el 13% de la producción. En 2013, dichas unidades productivas pequeñas crearon el 68.9% de
la producción industrial, representando 20.5% de las unidades productivas
industriales de la nación. Así, las empresas sectoriales de tamaño pequeño
siguen siendo predominantes en la actividad industrial, lo cual restringe
las posibilidades de modernización sectorial, según lo que se señala más
adelante, en las conclusiones de este artículo.
Contenido
6.6%
6%
Busqueda
5%
4.9%
4.7%
4.6%
4.0%
4%
Siguiente
3%
Anterior
2%
1%
Zoom +
0.6%
0.2%
0.1%
0%
2011
2012
PIB Nacional
2013
2014
PIB Nacional
Como se observa en la tabla 14 y en gráfico 2, en términos de la evolución
del PIB, entre 2012 y 2014 el sector de las industrias manufactureras creció
a tasas anuales inferiores al 1% (0.1%, 0.6% y 0.2%, respectivamente), notablemente por debajo del crecimiento general de la economía, el cual para
los mismos años registró cifras superiores al 4% anual (4%, 4.9% y 4.6%,
respectivamente). De igual manera, la contribución del producto industrial
a la producción nacional, descendió del 12.5% en 2012, al 11.1% en 2014.
Por lo tanto, los signos de desaceleración de la industria observados recurrentemente entre 2012 y 2014 requieren la implementación de medidas
que permitan contribuir a mejorar el nivel de productividad del sector. La
liberación comercial sin construcción de ventajas competitivas para la economía nacional, ha originado procesos de desindustrialización y reprimarización del país.
112 ECONOMÍA COLOMBIANA
ECONOMÍA COLOMBIANA 113
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
Conclusiones
basadas en una real expansión industrial, y que deriven en una reconversión tecnológica efectiva, y en
la generación de exportaciones de valor agregado,
mantiene el aparato productivo colombiano en estado de atraso en relación con las exigencias de la
globalización.
De la observación de la información macrosectorial
oficial incluida en este documento, se concluye lo siguiente:
1. La parte más significativa de la actividad productiva
industrial del país se mantiene concentrada en un
espacio restringido del universo productivo (en sólo
doce de los sesenta y cuatro grupos que conforman
la estructura de la clasificación internacional de actividades manufactureras). Este hecho es expresión
de la escasa diversificación que continúa caracterizando al país, en lo relativo a la producción del sector industrial. Colombia no viene actuando consistentemente en las áreas estratégicas del desarrollo
de su aparato productivo, en lo relativo a su sofisticación y diversificación, viabilizando, así, el hecho
de que la estructura de la canasta de exportaciones
esté determinada por las contingencias de precios
de la economía mundial, y no por la cualificación estructural de producción interna.
2. En el sector industrial, las pequeñas y medianas empresas siguen siendo predominantes en la actividad
productiva, con el agravante de que no cuentan con
vínculos organizativos orgánicos, tales que promuevan la generación de valor agregado entre diversos
eslabones de las ramas de actividad. Así, el tamaño insuficiente de las empresas en el sector de las
manufacturas no favorece la aplicación efectiva de
una política de transformación productiva y de incrementos efectivos de productividad, para afrontar
la competencia mundial y el acceso real a los mercados financieros, tecnológicos y de información. Esta
circunstancia llama a incidir de manera efectiva en
el nivel de organización, estructura y asociatividad
productiva y comercial de las pequeñas y medianas
empresas industriales.
3. No se registran avances en los programas de regionalización y desconcentración del sistema productivo,
contrariamente a lo previsto en los planes nacionales de desarrollo, en cuyos diagnósticos se evidencia
que los establecimientos productivos deberían estar
localizados y articulados localmente, para plantear
la oferta de bienes a partir de estructuras de costos
óptimas, por la generación de economías de escala.
4. En síntesis, Colombia no ha avanzado con solvencia
en la construcción de un aparato productivo competitivo, tal que le brinde autonomía frente a las
contingencias externas, registrando así una notable dependencia de las circunstancias exógenas, en
desarrollo de sus políticas de liberación comercial.
La ausencia de efectivas políticas sectoriales estructurales que generen transformaciones productivas
114 ECONOMÍA COLOMBIANA
Consideraciones y recomendaciones
En correspondencia con las conclusiones, se pueden
formular las siguientes consideraciones y recomendaciones:
1. El avance cualificado de la producción interna permitiría consolidar una economía dinámica que garantice independencia y estabilidad frente a circunstancias exteriores o coyunturales, como las asociadas
al comportamiento circunstancial de los precios en
los mercados globalizados, para blindarse frente a
circunstancias como las operan actualmente en lo
relativo los precios internacionales del petróleo, que
impactan negativamente, en gran medida, las finanzas estatales. Las deficiencias en el comportamiento exportador del país, pueden contrarrestarse con
la generación de exportaciones estructuralmente
competitivas y rentables, mediante una real transformación de la base productiva nacional, anhelo
nacional aún no materializado.
El comportamiento de
las importaciones podría
aprovecharse para
incrementar el
aprovisionamiento de bienes
de capital con el fin de
desarrollar y fortalecer el
aparato productivo nacional,
mediante incrementos en las
compras de maquinaria
y equipo para apoyar la
ciencia, la tecnología, la
investigación en innovación
como está previsto en los
planes nacionales
de desarrollo.
2. Los sectores tradicionales o primarios no están en condición de
sustentar la transformación productiva que exige la economía
del país, dentro del objetivo de
garantizar la obtención efectiva
de los beneficios del libre comercio. Las exportaciones primarias
carecen de la posibilidad real de
convertirse en el motor del desarrollo de la economía nacional.
Así, en la dirección de consolidar un contexto de crecimiento perdurable, es importante
revertir la tendencia a producir
principalmente bienes de escasa
complejidad tecnológica. Esta
transformación permitiría vincularse a los procesos de liberación
comercial en condiciones ventajosas para la economía nacional.
3. La búsqueda de nuevos acuerdos
y tratados comerciales debería
desarrollarse en un contexto
que le permita al país ocuparse
de la generación de una nueva
oferta exportable cualificada. La
especialización exportadora del
país sigue siendo insuficiente,
porque no cubre los rubros dinámicos de la apertura comercial.
Atender solamente los componentes transables de la globalización (suscripción creciente
de tratados de libre comercio),
es decir sólo los aspectos de acceso a nuevos mercados, puede
impulsar un crecimiento de las
exportaciones, pero sin que esto
conlleve necesariamente una
cualificación integral de la economía y de su sector industrial,
al desatender la cualificación
productiva interna.
4. Para garantizar la efectividad de
la política comercial, además de
las medidas de liberación (eliminación de las protecciones
internas, por ejemplo) y de la
suscripción de nuevos acuerdos,
se debería viabilizar el incremento de la capacidad del sistema
productivo interno, mediante la
implementación de procesos de
conglomeración empresarial y desconcentración regional del sistema de producción, procesos contemplados en los planes nacionales de desarrollo, para
participar de manera verdaderamente competitiva
en los mercados ampliados. La política comercial
contiene dos vertientes, una relativa a la negociación y suscripción de acuerdos comerciales, tales
que favorezcan la diversificación productiva, y una
de promoción del desarrollo productivo doméstico.
Esta última no ha recibido la atención debida, para
que se corresponda con los énfasis de cualificación
consagrados en los planes de desarrollo, en esta materia, y a los cuales ya se hizo referencia.
Contenido
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5. En este contexto, es indispensable abrirle a la economía nacional la posibilidad de acceder a una producción exportable diversificada, cualificada, proveniente cada vez en mayor medida del sector industrial,
en sus sectores de punta, y cuya ventaja competitiva
se fundamente en la mejora de los procesos productivos internos, en sectores modernos. La verdadera
competitividad es el resultado de políticas estatales
estructurales destinadas a viabilizar la generación
de valor añadido en el sistema productivo interno,
de manera sostenible, como condición sin la cual no
es factible obtener los beneficios de la globalización
económica.
6. La competitividad no surge de manera espontánea, sino que se construye a partir de planes concretos, hasta consolidar una estructura productiva
conformada por empresas de distintos tamaños,
relacionadas horizontal y verticalmente, tal que
aliente la competitividad mediante una oferta inECONOMÍA COLOMBIANA 115
DESDE LA CGR
terna especializada de insumos,
tecnologías y habilidades para
sustentar un proceso de innovación generalizable a lo largo
de cadenas productivas. En esta
dirección es importante que Colombia cuente con una política
industrial moderna y activa de
desarrollo estratégico del sector
productivo, encauzada hacia el
logro de una verdadera transformación de la competitividad
industrial. La oferta de bienes y
servicios, para ser competitiva
en mercados internacionales,
debe conglomerarse. La competitividad no es asunto de unidades productivas aisladas. En los
mercados globales no es posible
competir a partir de esquemas
de dispersión productiva. En esta
dirección, es imprescindible promover el desarrollo efectivo de
conglomerados industriales que
faciliten el encadenamiento de
las diversas actividades del mercado interno, para generar valor
añadido, empleo y economías de
escala, como fuentes de la verdadera competitividad. Dentro
de este cometido, los sectores
industriales o encadenamientos
productivos de mayor contenido de conocimiento y desarrollo tecnológico pueden ser los
elementos destacados de una
política selectiva de desarrollo
productivo y de conformación
de clústeres industriales.
7. Conforme a lo planteado, para lograr un verdadero desarrollo nacional, es indispensable acometer profundas transformaciones
productivas, creando o consolidando sectores industriales que
favorezcan un mayor entronque
y asociación de actividades al interior de la economía. El hecho de
que el consumo intermedio para
las actividades de producción y
exportación se genere internamente, comportaría demandas
domésticas adicionales de bienes, servicios y mano de obra,
permitiendo que las políticas de
116 ECONOMÍA COLOMBIANA
DESDE LA CGR
liberación comercial auspicien el
fortalecimiento de la economía
en general, y de la industria en
particular. La articulación de las
metas exportadoras con el proceso productivo interno, promueve
eslabonamientos que conducen
a que el consumo intermedio de
la economía provenga en óptima
medida del mercado interno. Así,
la inserción en el comercio libre
genera un fortalecimiento de
las industrias y de las dinámicas
productivas nacionales, y no su
debilitamiento.
8. Según lo consignado en el Plan
Nacional de Desarrollo 20142018, uno de los resultados que
mostrará una evolución favorable en el desarrollo productivo
y de internacionalización del
país será el incremento de las
exportaciones de bienes no minero-energéticos. Para ello será
necesario lograr la inserción del
país en “cadenas globales de
valor”. Este objetivo está orientado a ampliar tanto los encadenamientos horizontales como
los verticales de las empresas,
para aprovechar las economías
de conglomeración a escala internacional.
9. Dentro de los programas de transformación productiva, el componente regional también adquiere
una importancia significativa,
ya que la fuente estratégica de
competitividad está en los sistemas territoriales de promoción
de la inversión productiva. Las
unidades de producción deberían estar articuladas regionalmente para plantear la oferta en
términos de costos óptimos. En
este marco de auténtico desarrollo regional es que podrían plantearse las estrategias industriales. Gradualmente, la economía
de las localidades puede tomar
la forma de consorcios, distritos, alianzas, encadenamientos
y articulaciones de la actividad
productiva. La conjunción de
empresa y región es semillero de
inserción simétrica en la globalización de las economías. Así, el
desarrollo local se constituye en
fuente de competitividad efectiva. La aplicación de un modelo
regional proactivo que garantice
la interacción permanente entre
las localidades, la nación y el comercio internacional, conlleva
una expansión horizontal de los
mercados internos territoriales
(nuevos productos, más consumidores), por el uso de la capacidad de producción actualmente
inactiva, por los desarrollos en la
productividad per cápita, y por
el mejoramiento sustancial de la
situación de empleo de los factores productivos.
10.Como una externalidad muy importante, cabe mencionar que
al cualificarse el empleo territorial de los recursos, la región
fortalece su capacidad de crear
capital social básico, en la forma
de infraestructura de servicios
y obras, y su potencialidad de
apoyar la conformación de una
base económica local. Ésta base,
en sentido amplio, puede estar conformada por el conjunto
de actividades productivas que
buscan satisfacer y desarrollar
el mercado interno, pero que,
básicamente, están destinadas
a la provisión de otros mercados,
sean regionales, nacionales o internacionales. Así, las economías
municipales originan ingresos
nuevos, los que les permitirán
invertir en la generación de empleo y en la reducción de las demandas por transferencias sobre
la tributación nacional, contribuyendo a la sanidad fiscal del país.
Las estrategias que desarrollen las regiones y sus empresas no deben
responder solamente a las necesidades locales o nacionales, sino también a un ambiente de competencia global y de internacionalización.
Para la concreción de este propósito, la producción de bienes, la competencia, la logística y la tecnología pueden ser implementados desde
las regiones.
12.El tamaño pequeño, predominante de las empresas colombianas de los
diversos sectores, no favorece la aplicación exitosa de una política de
transformación productiva ni de incrementos efectivos de productividad y competitividad, para afrontar la competencia mundial, y el acceso
a mercados financieros, tecnológicos y de información. Esta circunstancia hace necesario incidir en el nivel de organización, estructura y asociatividad productiva y comercial de las mipyme industriales, para mejorar sus coberturas a todo nivel, a riesgo de hacer nugatorios los intentos
de modernización del aparato productivo nacional. De igual manera, es
indispensable extender la articulación de las pequeñas empresas con las
grandes y con la contratación originada en el sector público.
13.En síntesis: las insuficiencias persistentes de la política productiva
en Colombia son subsanables, a partir de una acción más dinámica y
protagónica del Estado. Para la implementación exitosa de unas metas sectoriales, en industria y comercio, cualificando efectivamente la
oferta exportable del país, se requiere: a) promover decididamente la
conformación y afianzamiento de las cadenas productivas y clústeres
industriales nacionales; b) impulsar una política de integración y asociatividad de las pequeñas y medianas empresas, ya que su actual tamaño
dificulta la implementación de una política de incrementos efectivos en
la productividad; y c) fomentar acciones de articulación regional de las
unidades de producción y de mejora sistemática de los procesos productivos, como fuente de costos y competitividad óptimos. Una vez
alcanzado tales propósitos, el país estaría en condiciones de competir
en condiciones de mayor igualdad, sin que la profundización de la competencia, ni la liberación masiva del comercio, erosionen el sistema productivo y el trabajo nacionales. También se lograría que el conjunto de
la economía desarrolle dinamismos no inferiores a los del sector exportador. Este avance constituye un sólido punto de partida para nuestra
incorporación competitiva en el mundo desarrollado.
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11.En la misma dirección, el planteamiento oficial señala que
también es necesario que las regiones sean líderes de las estrategias de desarrollo productivo,
de acuerdo con sus capacidades
geográficas, institucionales, tecnológicas y de capital humano.
ECONOMÍA COLOMBIANA 117
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
Una década en los subsidios
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de energía eléctrica
Revisar el funcionamiento agregado del esquema de subsidios resulta imperioso, tanto para garantizar el acceso al servicio público como para
evaluar el impacto, la eficacia y la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo de la totalidad de la inversión pública, destinada a cubrir
este gasto desde el Presupuesto General de la Nación.
Hadar Yesid Suárez Gómez
Olga Liliana López Rodríguez*
Aspectos económicos y jurídicos del esquema de subsidios en el sector eléctrico en Colombia
La política económica de un país debe promover la consecución de distintos objetivos que resulten en beneficio de los individuos. Dentro de los
objetivos se encuentra la búsqueda de la equidad y la redistribución del ingreso, los cuales pueden generar externalidades positivas o negativas con
los consabidos efectos sobre la eficiencia productiva.
Uno de esos instrumentos, a través de los cuales se avanza en equidad y
eficiencia en los servicios públicos domiciliarios, son los subsidios. Estos,
en primera instancia, permiten que las personas de bajos ingresos accedan
a algunos bienes y servicios que pueden considerarse básicos para su subsistencia y que por la escasez de sus recursos, no cuentan con la capacidad
para adquirirlos. Así mismo, permite mejorar la solvencia de las empresas
que desarrollan la actividad de comercialización de electricidad y de esta
forma, generar externalidades positivas sobre el resto de las firmas y sus
respectivas actividades de la cadena productiva (distribución, transmisión
y generación).
En Colombia la Ley 142 de 1994 definió un esquema de subsidios para
el servicio público de electricidad que se sustenta en dos tipos. En los
subsidios cruzados, usuarios de mayores ingresos pagan un sobreprecio,
conocido como contribución, que se distribuye entre aquellos con deficiencia en capacidad de pago. Estos se complementan con los subsidios
* Ingeniero Electricista, Administrador Público, Especialista en Economía Internacional y Economista,
Especialista en Finanzas y Especialista Mercado de Capitales, profesionales de la Dirección de Estudios
Sectoriales, C.D. Minas y Energía.
118 ECONOMÍA COLOMBIANA
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Artículo
directos, a través de los cuales el
Estado asume parte de los costos
de la prestación del servicio, de manera que se garantice que el suministro de energía eléctrica, en una
cantidad mínima definida como de
subsistencia1, llegue a los sectores
más vulnerables de la sociedad; a un
precio inferior al que resultaría si se
aplicara el resultante del mercado.
Leyes posteriores crearon nuevos
subsidios tanto a las tarifas, como a
la infraestructura, que aunque permitirían un análisis más completo
de la sostenibilidad fiscal de los subsidios en general, no son objeto de
este documento.
El Constituyente de 1991 concibió
los subsidios bajo el principio rector
de “dar prioridad a las obligaciones sociales del estado en la planeación y el
presupuesto”, en la medida en que la
eficiente prestación de los servicios
públicos es “en su esencia filosófica
humanista, finalista y social”2.
Se señaló además que “servicio público es toda actividad encaminada a
satisfacer una necesidad colectiva de
carácter general en forma continua
y obligatoria, bien sea directamente
por el Estado, concesionarios o administradores delegados o particulares”.
Los servicios colectivos domiciliarios “son los que satisfacen necesidades colectivas y presentan indivisibilidades y economías de escala que
conducen a la constitución de monopolios naturales”3.
De igual manera dejó claro que “el
Estado debe procurar el bien común y
la satisfacción de las necesidades colectivas entre ellas las de los servicios
públicos”, y “garantizar la prestación
en forma continua, eficiente y oportuna”, características propias de todos
los servicios públicos4.
No sea extraño entonces, que en la
constituyente de 1991 el tema de
los servicios públicos domiciliarios
fuese tratado en llave con el régimen económico y la finalidad social
del estado agregando que “La concepción de los servicios públicos como
El Plan de Desarrollo 2002-2006 estableció
que para los estratos 1 y 2 los subsidios a aplicar
para el consumo de subsistencia debían ser tales
que el incremento tarifario no fuera superior
a la inflación, es decir no se aplica la totalidad
de la variación que presenten los componentes
del costo unitario de prestación del servicio.
expresión de la finalidad social del estado determina el establecimiento de los derechos sociales de los asociados como
bienes jurídicos cuya protección recae en los distintos niveles del estado, lo que hace imperativo consagrar constitucionalmente estas garantías, para que la satisfacción de las
necesidades vitales de la población tenga una base jurídica
al más alto nivel”5.
Con base en todo lo anterior, a través de la denominación como inversión social de los subsidios a servicios
públicos6, pretende darle prioridad y tratamiento especial a esta asignación de recursos desde los presupuestos de la Nación y los demás órdenes territoriales.
Lo anterior muestra a los subsidios como instrumentos
de la política fiscal que pretenden corregir imperfecciones de los mercados, explotar las economías de escala
o conseguir objetivos de política social7.
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1 El art. 11 de la Ley 143 de 1994 definió como consumo de subsistencia
“la cantidad mínima de electricidad utilizada en un mes por un usuario típico
para satisfacer necesidades básicas, que solo puede ser satisfechas mediante
esta forma de energía final”.
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El Decreto 487 de 2001 definió el consumo de subsistencia como “aquel que
satisface las necesidades básicas de los usuarios de menores ingresos. Para
los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, el
consumo de subsistencia será fijado de acuerdo con la Ley por el MME”.
Para el caso de la Electricidad el consumo básico de subsistencia, se fijó en
173 kW-h mes, para las poblaciones situadas por debajo de 1.000 metros
sobre el nivel del mar (m.s.n.m) y 130 kW-hmes, para las poblaciones situadas por encima de los 1.000 m.s.n.m.; Resolución MinMinas355 de 2004.
2 Lemos Simmonds, Ossa Escobar, Molina Giraldo, Yepes Parra, Lloreda
Caicedo, Hoyos Naranjo; Informe ponencia. Régimen económico y finalidad
social del estado. Gaceta Constitucional; Abril 18 de 1991, pág. 3.
3 Augusto Ramirez; Servicios Públicos. Gaceta Constitucional 41; Abril 9 de
1991, pág. 28.
4 Eduardo Verano de la Rosa; Servicios Públicos; Gaceta Constitucional 51;
Abril 16 de 1991; pág. 17.
5 Lemos Simmonds, Ossa Escobar, Molina Giraldo, Yepes Parra, Lloreda Caicedo, Hoyos Naranjo. Gaceta Constitucional; Informe ponencia. Régimen económico y finalidad social del Estado; Abril 18 de 1991, pág. 5.
6 Ley 142 de 1994, Artículo 89.
7 CLEMENS, Benedict, RÉJANE Hugouneng, GERD, Schartz (1995); Goverment Subsidies: Concepts. International Trends and Reform Options; Working
Paper 9591; Fondo Monetario Internacional; Septiembre 1995.
ECONOMÍA COLOMBIANA 119
DESDE LA CGR
En los años 2002-2003
los subsidios aumentaron en
102.4 % , las contribuciones
solo un 8.3% y el déficit del
esquema se incrementó
un 414.8 %
Sin embargo, la misma existencia de los subsidios puede
resultar en desmejoras de bienestar para la sociedad, si
no se tiene claro el objetivo que se quiere alcanzar con
su implementación, así como si no se logra una estructura de subsidios simple, transparente y viable financieramente. La efectividad de los subsidios depende de los
objetivos de esta política y de la acertada identificación
de su población objetivo. Con un enfoque económico,
lo que se quiere alcanzar es una reasignación de recursos, más si el enfoque es político, el fin último sería una
mejora en las condiciones para alcanzar, mantener o legitimar el poder de quien ejecuta dicha política.
Aun si un mercado alcanza la eficiencia, es posible que
esa asignación no sea equitativa, por lo que los subsidios pueden mejorar lo segundo sin afectar lo primero,
siempre y cuando sean diseñados adecuadamente teniendo en cuenta además de los principios de equidad y
eficiencia, el de transparencia. Si esto último no se cumple, la frontera que separa los objetivos económicos y
sociales con los políticos tiende a desaparecer.
Este breve marco teórico, permite entrever que un análisis del esquema de solidaridad en tarifas puede abordarse desde múltiples enfoques, tales como:
• La mejora efectiva de las condiciones de acceso al
servicio y más allá, en el bienestar de la población
vulnerable.
• Los avances en equidad, vista exclusivamente desde
la redistribución de ingresos.
• La mejora de la viabilidad financiera de los prestadores del servicio, como una variable que favorece
tanto la ampliación de coberturas, como una mayor
calidad.
• La sostenibilidad fiscal, vista como el desbalance
entre las necesidades de recursos y las fuentes, así
como su impacto en los presupuestos públicos.
Este último será objeto de ampliación en los siguientes
apartados.
120 ECONOMÍA COLOMBIANA
DESDE LA CGR
Esquema de subsidios en el sector eléctrico
en Colombia: antecedentes y modificaciones
A partir de la promulgación de la Ley 142 de 1994, se
dispuso que las tarifas de los usuarios de Estratos 1, 2
y 3 se subsidiarán en niveles máximos de 50%, 40% y
15%, respectivamente (Art. 99, numeral 99.6); los distritos de riego del Incora, menores a 50ha, se considerarían estrato 1. En primera instancia, los recursos requeridos serían cubiertos con los aportes, equivalentes
al 20% del costo unitario, de usuarios de Estratos 5 y
6, Industriales y Comerciales, tanto regulados como no
regulados y en caso de existir déficit, este se financiaría con recursos del Presupuesto General de la Nación
- PGN y de los Presupuestos de los entes territoriales.
Para entonces, los únicos clientes exentos de contribución eran los hospitales, clínicas, puestos y centros de
salud, y los centros educativos y asistenciales sin ánimo
de lucro, así como los usuarios estrato 4.
El Fondo de solidaridad para subsidios y redistribución
de ingresos – FSSRI del orden nacional, para el servicio
de electricidad, se creó mediante el Decreto 3087 de
diciembre de 19978; en desarrollo del Artículo 89 de la
Ley de Servicios Públicos Domiciliarios. Este es un fondo cuenta especial de manejo de recursos públicos, sin
personería jurídica, que está bajo la administración del
Ministerio de Minas y Energía.
En 2004, mediante Resolución 355, el Ministerio de Minas y Energía modificó el consumo básico de subsistencia para el servicio de Electricidad el cual se fijó, a partir
de 2007, en 173kW-h mes, para las poblaciones situadas
por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar y 130
kW-h mes, para las demás. Esta medida ayudó a disminuir la necesidad de subsidios para los 2 años siguientes
(0,9% en 2005 y 4,5% en 2006, ver Tabla No. 1).
a. Indexación de tarifas con el IPC
En el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Ley 812
de junio de 2003, Artículo 116, se estableció que para
los estratos 1 y 2 los subsidios a aplicar para el consumo de subsistencia, debían ser tales que el incremento
tarifario a este tipo de usuarios no fuera superior a la
inflación, es decir no se le aplica la totalidad de la variación que presenten los componentes del Costo Unitario de prestación del servicio.
El año siguiente a la implementación de esta medida
se presentaron incrementos de 19% en subsidios y de
52,6% en el déficit del FSSRI; sin embargo, la indexación de tarifas sólo se puede asociar a incrementos de
8 Derogado por el Decreto 847 de mayo de 2001; posteriormente modificado por los decretos 201 de 2004 y 2287 de julio de 2004.
alrededor del 4% en las necesidades
de recursos para esta inversión. A
este factor hay que agregarle el incremento de la necesidad de subsidios como resultado de los sucesivos periodos tarifarios quinquenales
y los aumentos en tarifas asociados.
Mediante la Ley 1117 de diciembre
de 2006, Artículo 3, se extiende por
cuatro años más la aplicación de
la indexación de tarifas con el IPC
para estratos 1 y 2; delimitando los
porcentajes máximos a subsidiar de
60% y 50% en cada estrato respectivamente.
La Ley 1428 de diciembre de 2010,
Artículo 3, extiende hasta 2014 la
aplicación de la indexación de tarifas con el IPC para estratos 1 y 2.
Finalmente, en la última reforma
tributaria (Ley 1428 de diciembre
de 2014, Artículo 76), se prorroga
la aplicación de la indexación de tarifas con el IPC para estratos 1 y 2
durante la vigencia de 2015.
b. Ampliación de exenciones
Mediante el Decreto 2287 de julio de 2004 el Ministerio de Minas
y Energía disminuyó a la mitad las
contribuciones que pagarían a partir
de 2007, las entidades prestadoras
de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.
En diciembre de 2007, como resultado de la aplicación
de la Resolución 182138 que desarrolla el Artículo 2 de
la Ley 1117 de 2006, se aumentó los Subsidios para
Zonas No Interconectadas – ZNI. La medida consistió
en subsidiar los usuarios de cada localidad en estas zonas, de tal manera que sus tarifas sean iguales a las del
mercado de comercialización incumbente más cercano
del Sistema Interconectado Nacional - SIN.
Seguidamente, el Ministerio de Minas y Energía mediante Decreto 1215 de julio de 2008, elimina la contribución de solidaridad para los cogeneradores, respecto
a la energía producida para su propio consumo.
Finalmente con la Reforma tributaria desarrollada mediante la Ley 1430 de diciembre de 2010, Artículo 2 se
determinó que a partir de 2012, los usuarios industriales no serían sujetos del cobro de contribución. Esto
redundó en una disminución de 33% en las contribuciones, es decir $470.679 millones.
A pesar de las anteriores medidas, las contribuciones
siguieron incrementándose hasta 2011, pero a un ritmo
menor que los subsidios.
Impacto presupuestal de los subsidios en el sector eléctrico en Colombia
En los años analizados (2003-2014), los subsidios aumentaron en 102,4%, las contribuciones sólo un 8,3% y
el déficit del esquema se incrementó un 414,8%, ver Tabla No. 1. Hoy los recursos de los usuarios aportantes
representan el 41% de los recursos requeridos para subsidios, cifra que en 2006 fue de casi el doble (80,2%).
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Posteriormente el Decreto del Ministerio de Minas y Energía No. 549
de febrero de 2007, eliminó la contribución de solidaridad para autogeneradores, respecto a la energía
producida para la atención de sus
propias necesidades.
Por su parte, en el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010, Ley 1151 de
julio de 2007, Artículo 65, se elimina la contribución de solidaridad a
usuarios no residenciales y a usuarios no regulados de las Zonas no
Interconectadas - ZNI. El artículo
276 de la Ley 1450 de 2011, prorrogó su vigencia para el siguiente
cuatrienio.
ECONOMÍA COLOMBIANA 121
DESDE LA CGR
Cuadro 1
DESDE LA CGR
Histórico de subsidios y contribuciones de electricidad
Gráfico 2
Subsidios
Contribuciones
Déficit
Déficit %
5.000.000
2003
1.160.528
891.953
268.575
23,1%
4.500.000
2004
1.384.560
974.789
409.771
29,6%
4.000.000
2005
1.372.007
1.003.271
368.736
26,9%
3.500.000
2006
1.310.904
1.051.303
259.601
19,8%
2007
1.387.541
1.086.529
301.012
21,7%
2008
1.650.596
1.127.527
523.069
31,7%
2.500.000
2009
2.033.059
1.280.899
752.160
37,0%
2.000.000
2010
2.183.362
1.365.965
817.396
37,4
1.500.000
2011
2.233.150
1.422.698
810.451
36,3%
1.000.000
2012
2.278.032
952.019
1.326.013
58,2%
2013
2.230.764
913.649
1.317.115
59,0%
2014
2.348.341
965.595
1.382.746
58,9%
Año
* Cifras en millones de pesos de 2014.
Fuente: MinMinas; cálculos CGR.
Gráfico 1
Evolución del déficit del PGN y recursos de inversión del PGN
(cifras en millones de pesos de 2014)
3.000.000
500.000
0
2003
2004
2005
2006
2007
Déficit
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Recursos de inversión PGN
Fuente: MinHacienda; cálculos CGR.
Ahora bien, si se mira la participación porcentual del déficit en la inversión
se puede ver claramente que el ritmo de crecimiento del déficit ha sido más
dinámico y por tanto que su participación es cada vez más significativa;
pasando de un 1,2% en el año 2003 a un 3,1% en el 2014, ver Gráfico No 3.
Evolución subsidios, contribuciones y déficit del FSSRI
(cifras en millones de pesos de 2014)
2.500.000
Gráfico 3
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Participación del Déficit en los recursos de inversión del PGN
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2.000.000
0,035
Anterior
1.500.000
0,03
0,025
Zoom +
1.000.000
0,02
500.000
0,015
0,01
0
2003
2004
2005
2006
2007
Subsidios
2008
2009
Contibuciones
2010
2011
2012
2013
2014
0,005
Déficit
0
Fuente: MinMinas; cálculos CGR.
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fuente: MinHacienda; cálculos CGR.
Por su parte, al comparar la evolución del déficit del FSSRI y los montos
de recursos destinados a inversión en el PGN, se observa una tendencia
creciente en las dos series; no obstante, mientras que el crecimiento real
de la inversión fue sólo del 79%, en 12 años, el aumento del déficit fue
del 183% con tasas medias anuales del 12% y 25% respectivamente, ver
Gráfico No 2.
122 ECONOMÍA COLOMBIANA
Aun cuando nominalmente una participación de 3% puede considerarse
como mínima, cabe destacar que sólo en 2014 la inversión total objeto de
este análisis, representó el 22% de las apropiaciones del PGN. La inquietud
que generan estos hechos, es que el crecimiento más que proporcional del
déficit del FSSRI implica un mayor esfuerzo del presupuesto, al priorizarse
los subsidios en detrimento de la financiación de la inversión en otros sectores de la economía.
ECONOMÍA COLOMBIANA 123
DESDE LA CGR
Aspectos críticos del esquema de subsidios en el sector eléctrico y estrategias planteadas
Para finales de 2005, se tenía identificada la necesidad
de abordar la inviabilidad a que podría estar abocado el
esquema de subsidios de servicios públicos domiciliarios; representada en el creciente déficit entre subsidios
y contribuciones, así como los errores de inclusión y exclusión. Este diagnóstico fue recogido en el Documento Conpes 3386 de 20059.
El Conpes planteó una estrategia que consistió en la
definición y aplicación de nuevas metodologías de estratificación socioeconómica; la evaluación de la eficacia y la eficiencia de la estratificación socioeconómica
como instrumento de focalización de subsidios; y la
asignación de subsidios para el estrato 3 condicionada
a la disponibilidad de recursos o a la calificación SISBEN de cada hogar.
En los sucesivos Planes Nacionales de Desarrollo se ha
observado como relevante el tema de la solvencia de la
subvención a los servicios públicos domiciliarios.
Se propuso también aumentar la contribución a usuarios de estratos 5 y 6 lo cual liberaría al Estado de la
carga fiscal que implica las transferencias por concepto
de subsidios. Esto se pudo complementar con la extensión de esta medida a los demás tipos de usuarios, con
lo cual el aumento requerido sería sólo del 5%, frente al
85% necesario para cubrir el déficit con aportes de los
estratos 5 y 6 exclusivamente10.
En el PND 2010-201411 se determinó la necesidad
de reformar el esquema de solidaridad, definiéndose
como meta el contar con una nueva metodología de
estratificación socioeconómica implementada. Paralelo a este proceso y para garantizar la sostenibilidad fiscal del esquema, se definió como necesario, adelantar
la reducción gradual de los subsidios de los estratos 1
y 2 a los niveles máximos de la Ley 142; la eliminación
gradual del subsidio al estrato 3; revisar los niveles de
consumo básico de subsistencia en cada sector, que
incentiven el uso eficiente de la energía; y revisar el
esquema de aportes.
Finalmente, en las Bases del PND 2014-201812se resalta el hecho de que los recursos aportados por el Estado
9 Consejo Nacional de Política Económica y Social, DNP; Plan de acción para
la focalización de los subsidios para servicios públicos domiciliarios; Bogotá,
D.C., 10 de octubre de 2005.
10 DNP; www.sigov.gov.co; metas PND 2002-2006
11 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para
todos; páginas 219, 231, 326 y 542.
12 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo
país.
124 ECONOMÍA COLOMBIANA
DESDE LA CGR
crecieron significativamente en los últimos años, que
hoy representan el 63% del total de los subsidios, pasando de $436.505 millones en 2010 a $1.360.509
millones en 2014, como consecuencia principalmente
de la eliminación de la contribución del 20% del valor
facturado a los usuarios industriales, según lo establecido por la Ley 1430 de 2010. El gobierno destaca la
necesidad de focalizar los subsidios para que los mismos beneficien solamente a los usuarios de menores
ingresos y mantener el principio de sostenibilidad en
el esquema de subsidios.
A pesar de que se tiene identificada la problemática hace
más de 10 años, hoy persisten los problemas para completar la implementación de los ajustes a la estratificación y las mejoras en materia de focalización derivadas
de esta. Los avances en esta materia, así como los ajustes al consumo de subsistencia, no han logrado la disminución de las necesidades de recursos para subsidios,
que mantienen la tendencia creciente.
Por su parte, la eliminación del subsidio al estrato 3
no se ha dado y la reducción gradual de los subsidios
a estratos 1 y 2, a los niveles de la Ley 142, no se ha
iniciado.
5. Vulnerabilidad en el esquema de subsidios y riesgos para el sector eléctrico
Se observa que en el largo plazo, se pueden copar los recursos disponibles
en el PGN para inversión, únicamente con subsidios por menores tarifas
de los fondos de solidaridad para servicios públicos domiciliarios; esto si
no se logra avanzar en los ajustes a la asignación de este rubro. Este riesgo se suma a la necesidad de financiar otros programas de subsidios a
tarifas para estratos 1 y 2, como es el relacionado con el Fondo de Energía
Social – FOES, para el caso del servicio de electricidad.
Lo anterior, aunado a la permanencia en el tiempo de elevados niveles de
subsidios sin una evaluación de sus resultados, conlleva a que se pierda
claridad sobre la naturaleza de estos gastos de inversión pública, que de
acuerdo con el Ministerio de Hacienda, son erogaciones susceptibles de
causar réditos o de ser de algún modo económicamente productivas, o
que se materialicen en bienes de utilización perdurable, llamados también
de capital por oposición a los de funcionamiento, que se hayan destinado
por lo común a extinguirse con su empleo. La característica fundamental
de éste debe ser que su asignación permita acrecentar la capacidad de producción y la productividad en el campo de la estructura física, económica
y social. Adicionalmente, en cuanto a temporalidad se define que los proyectos de inversión pública contemplan actividades limitadas en el tiempo, que utilizan total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear,
ampliar, mejorar o recuperar la capacidad de producción o de provisión de
bienes o servicios por parte del Estado.
Adicionalmente, las continuas modificaciones al régimen de subsidios y
contribuciones, aumenta la complejidad de la gestión del esquema de solidaridad, dificultando tanto su control, como la implementación de ajustes.
La aplicación intensiva de los subsidios, como mecanismo de garantía de
acceso al servicio y suficiencia financiera, genera distorsión entre los comportamientos de la oferta y la demanda del servicio, al perderse el papel de
la tarifa como señal de escasez y de eficiencia. En la medida en que los ingresos de un prestador del servicio dependen cada vez menos de la demanda, se ven afectados aspectos como la atención al usuario, especialmente
para los usuarios subsidiados, segmento para el cual el cliente principal
sería el gestor del PGN. Por su parte, el usuario tendría menos incentivos
para un uso más racional del servicio, ya que su factura depende cada vez
menos de la escasez de fuentes energéticas primarias o de la cantidad de
energía que este consuma.
La aplicación intensiva
de los subsidios, como
mecanismo de garantía
de acceso al servicio y
suficiencia financiera,
genera distorsión entre
los comportamientos
de la oferta y la demanda
del servicio, al perderse
el papel de la tarifa
como señal de escasez
y de eficiencia.
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Un riesgo no menos importante es la pérdida del interés público por debatir
las medidas regulatorias de impacto tarifario ya que la única contraparte sería el Estado; al ser quien asume las consecuencias económicas de
cualquier cambio en la metodología para el cálculo los costos del servicio.
En otras palabras, es finalmente en los presupuestos públicos donde se
asume las consecuencias de este desfase entre los costos eficientes y los
pagos finales por el servicio, tornando la tarifación en un mero cálculo de
las transferencias de rentas entre el Estado y los prestadores del servicio.
Teniendo en cuenta que el esquema de subsidios está extendido a todos
los servicios públicos domiciliarios, y que el análisis de sostenibilidad a partir de un sólo servicio no es concluyente, es imperioso revisar el funcionamiento agregado del esquema para evaluar el impacto, la eficacia y la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo de la totalidad de la Inversión
pública, a partir del análisis de aquella destinada a cubrir subsidios, desde
el Presupuesto General de la Nación.
ECONOMÍA COLOMBIANA 125
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
Gasto Público Ambiental
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2013 - 2014
Los resultados de la vigencia 2014 confirman las bajas ejecuciones
presupuestales de un número importante de Corporaciones
Autónomas Regionales, beneficiarias de recursos de inversión
del PGN y corroboran su ineficiente gestión tal como
lo ha reflejado la CGR para anualidades anteriores.
Yesid Antonio Pulido Molina
Diego Alberto Ospina Guzmán
Contraloría Delegada para Medio Ambiente
El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 que acaba de culminar estableció los lineamientos relacionados con la eficiencia del Gasto Público cuyos
fines se encaminaban a su a su total cumplimiento.
En lo que tiene que ver con la apropiación de recursos para el sector medio
ambiente, se le da relevancia a la asignación, sin embargo es necesario establecer que es la etapa de ejecución de los mismos la que reviste mayor
importancia y a la que se le debe prestar la mayor atención, dado que solo
de su eficiente aplicación por parte de las entidades ejecutoras depende el
logro de los resultados esperados, y por ser éstos históricamente escasos
deben ser administrados y manejados con la mayor diligencia.
El Presupuesto General de la Nación y el gasto público social ambiental
El gasto ambiental está clasificado dentro del PGN como Gasto Público Social, las asignaciones para este propósito son incorporadas anualmente en
ese anexo en cumplimiento de los mandatos Constitucionales y Legales1.
La Dirección General del Presupuesto Público Nacional cuenta con un clasificador funcional del gasto que ha utilizado y adaptado a los criterios
sobre clasificación de gasto público señalados en el Manual de Estadísticas y Finanzas Públicas de 1986 del Fondo Monetario Internacional que
corresponde a la finalidad y función a que se destinan los recursos. Éste
presenta 12 categorías de las cuales seis son utilizadas para la determinación del Gasto Público Social (GPS) en Colombia. Las categorías (6) medio
ambiente; (7) vivienda y espacio público; (8) salud; (9) recreación, deporte, cultura y comunicación; (10) educación y (11) protección social, componen GPS excluyendo el servicio de la deuda pública. Es claro entonces
que el gasto público ambiental se encuentra clasificado dentro del Gasto
Público Social.
126 ECONOMÍA COLOMBIANA
1 La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que
agrupará las partidas de tal naturaleza, según
definición hecha por la ley orgánica respectiva.
Excepto en los casos de guerra exterior o por
razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación. En la distribución territorial del gasto
público social se tendrá en cuenta el número de
personas con necesidades básicas insatisfechas,
la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley. El
presupuesto de inversión no se podrá disminuir
porcentualmente con relación al año anterior
respecto del gasto total de la correspondiente
ley de apropiaciones. (Art. 350 C. N.); El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de la población son finalidades sociales del
Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas
de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los
planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá
prioridad sobre cualquier otra asignación. (Art.
366 C. N.); se entiende por gasto público social
aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable, vivienda,
y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población,
programados tanto en funcionamiento como en
inversión. El presupuesto de inversión social no
se podrá disminuir porcentualmente en relación
con el del año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.
La ley de apropiaciones identificará en un anexo
las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el presupuesto de la Nación. (Art. 41
Dec. 111/96).
Históricamente veintinueve (29) CAR obtienen aportes del PGN para gastos de funcionamiento, y de ellas, en promedio diecinueve (19) reciben
recursos para inversión2.
En el Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
(2011-2012), como resultado del análisis a las ejecuciones presupuestales
de las vigencias 2009, 2010 y 2011 se evidenció una deficiente gestión
presupuestal de dichas Corporaciones.
Para efectos de los análisis efectuados, la CGR ha tenido en cuenta la normatividad aplicable en materia presupuestal a las CAR y la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, toda vez que ésta ha sido reiterativa en diferenciar
entre recursos del Presupuesto General de la Nación y recursos propios,
dado que la mayoría de Corporaciones ejecuta los dos tipos de recursos.
Es importante anotar que, para efectos del presente análisis, el Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación se aplica exclusivamente
al manejo de los recursos que se apropian del Presupuesto General de
la Nación, mientras que para los recursos propios de las CAR se acata lo
que determinan la Ley 99 de 1993 y las sentencias C-275-983 y C-689114 de la Corte Constitucional respecto al manejo presupuestal de estas
entidades públicas, en las que se les reconoce la autonomía en el manejo
de sus fondos en lo que tiene que ver con el recaudo programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución, dado que
estas operaciones presupuestales se tramitan por sus órganos de dirección y administración sin ninguna injerencia del Ejecutivo Nacional ni del
Congreso de la República.
Cuadro 1
Contenido
Busqueda
Presupuesto entidades SINA 2014
Siguiente
2013
%
2014
569.080
26
568.933
24
-147
0%
REC. PROPIOS CAR
1.657.312
74
1.809.388
76
152.076
9%
TOTAL
2.226.392
151.929
7%
PGN
%
2.378.321
Fuente: Sistema Integrado de Información Financiera - SIIF; Cálculos CDMA-CGR
Variación
%
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Como se observa en el cuadro anterior el gasto de las entidades del SINA
continúa con la tendencia de financiamiento en gran medida con recursos
propios de las Corporaciones Autónomas Regionales-y en menor cuantía
con aportes del Presupuesto General de la Nación- (PGN).
Para la vigencia 2014 los recursos apropiados para financiar el gasto ambiental llegó a $2.378.321 millones, correspondiendo al PGN la suma de
$568.933 millones equivalentes al 24% y los recursos propios de las Corporaciones autónomas regionales por $1.809.388 millones representan el
restante 76%.
2 Las siete (7) Corporaciones de Desarrollo Sostenible reciben aportes del PGN tanto para funcionamiento
como para inversión
3 Declara exequible el artículo 4o. del decreto 111 de 1996, bajo el entendido de que se aplica exclusivamente para las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que corresponde a los recursos provenientes
de la Nación. Por consiguiente, no se extiende al manejo de los demás recursos de las Corporaciones, entre
los cuales se encuentran los contemplados en el artículo 317 de la Constitución.
4 La Corte Constitucional declara estarse a lo resuelto en la Sentencia C-275 de 1998 respecto del artículo 4º del Decreto 111 de 1996, al haber operado la cosa juzgada constitucional.
ECONOMÍA COLOMBIANA 127
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
dado que muestran bajos niveles de
ejecución.
El presupuesto consolidado asignado a las entidades del
SINA para la vigencia 2014 creció en un 7% con respecto al apropiado en el año 2013, pasando de $2.226.392
millones a $2.378.321 millones.
El Ministerio Ambiente y Desarrollo Sostenible- MADS registra una
reducción considerable en el rubro
de inversión. De una apropiación
inicial de $127.147 millones pasa a
una definitiva de $91.418 millones,
es decir, se recorta en un 28%, pero
adicionalmente presenta una pérdida de apropiación del 6%, lo que
limita el cumplimiento de las metas
físicas de los proyectos de inversión
establecidos en el Plan Operativo
Anual de Inversiones; lo mismo sucedió con el Fondo Nacional Ambiental- FONAM que de una apropiación inicial de $126.119 millones,
se redujo en un 73%, al pasar a una
definitiva de $34.018 millones pero
además presenta una pérdida de
apropiación del 4%.
Por fuente de recursos, los del PGN decrecieron en $147
millones, es decir, en términos absolutos permanecieron estables al pasar de $569.080 millones a $568.933
millones. Los recursos propios de las CAR aumentaron
un 9%, pasando de $1.657.312 millones a $1.809.388
millones.
Recursos Presupuesto General de la Nación
Gastos de funcionamiento
El monto de recursos para gastos de funcionamiento
de la vigencia 2014 asignado para las secciones presupuestales del Sector Medio Ambiente se fijó en un monto de $280.407 millones.
Se presenta un alto nivel de ejecución de gastos de
funcionamiento. Las pérdidas de apropiación son mínimas con excepción de la ANLA 13%, FONAM 30% y
CRQ 10%, lo que para estas entidades denota falta de
planeación, porque esos saldos no utilizados pudieron
haberse solicitado con destino a gastos de inversión.
No obstante lo anterior, en su conjunto las Entidades del nivel central
(Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible- MADS, Fondo Nacional Ambiental- FONAM, Instituto
de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales-IDEAM, Parques
Nacionales Naturales de Colombia
y Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales- ANLA), cumplieron
con los topes establecidos en la
constitución de reservas presupuestales para gastos de inversión establecidos en el artículo 2 del Decreto
1957 de 2007.
Respecto a los compromisos adquiridos y a la ejecución
de este tipo de recursos (funcionamiento) la gestión
es óptima, debido a que por el hecho se ser gastos inflexibles (servicios personales, gastos generales y transferencias corrientes de ley), se tradujeron en gastos
obligados, es decir, en pagos y en menor proporción en
cuentas por pagar.
No obstante lo anterior, se observa que nueve (9) CAR
incumplieron el límite del 2% en la constitución de reservas presupuestales para gastos de funcionamiento
establecido en el artículo 2 del Decreto 1957 de 2007,
así: CVS 3%, CODECHOCO 3%, CORPOAMAZONIA 9%,
CORALINA 10%, CORPOMOJANA 6%, CAM 4%, CRA
5%, CORPOCHIVOR 10% y CORPOGUAVIO 16%. (Ver
cuadro resumen anexo 1). Para mayor ilustración se
puede consultar el Informe del Estado de los Recursos
Naturales y del Ambiente 2014-2015 publicado en la
página Web de la CGR.
Gastos de Inversión
Las apropiaciones para programas, subprogramas y proyectos de inversión del Sector Medio Ambiente ascendieron a $288.526 millones
En contraste con las altas ejecuciones de gastos de
funcionamiento, la mayoría de entidades presentan ineficiencia en la gestión de estos recursos de inversión
apropiados para cumplir con sus objetos misionales,
128 ECONOMÍA COLOMBIANA
Como en las vigencias
anteriores buena parte del
presupuesto de inversión de
las CAR se concentró en las
cuatro corporaciones que
no recibieron recursos
del presupuesto nacional
(CAR, CVC, CORNARE y CDMB).
No sucede lo mismo con la ejecución presupuestal de las Corporaciones Autónomas Regionales con
los recursos de inversión del PGN
puestos a su disposición para desarrollar sus objetos sociales.
Los resultados de la vigencia 2014
confirman las bajas ejecuciones
presupuestales de una importante cantidad de CAR beneficiarias
de recursos de inversión del PGN y
corroboran su ineficiente gestión
presupuestal como lo ha reflejado
la CGR para anualidades anteriores. En síntesis, el Sistema Nacional Ambiental (SINA) central no
solo recibe una baja asignación en
comparación con otros sectores del
Estado, sino que además varias de
sus entidades son ineficientes en la
ejecución de sus presupuestos. Ello
desvirtúa parcialmente el argumento según el cual el incumplimiento
de metas físicas de los proyectos de
inversión se da como consecuencia
de la falta de recursos.
Recursos Propios de las
Corporaciones Autónomas
Regionales- CAR
En materia de ejecución presupuestal de recursos propios se han
detectado grandes deficiencias
que se tienden a justificar en la
autonomía otorgada por la Ley a
las Corporaciones Autónomas Regionales5, frente a lo cual la CGR
ha expresado de la mano de los recientes desarrollos normativos y la
reiterada jurisprudencia, que los recursos propios de estas entidades
por ser del ámbito de aplicación
del artículo 352 de la Constitución
Política, deben manejarse acatando los principios constitucionales y
legales que rigen el gasto público
(planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación
integral y especialización), consignados en el artículo 12 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto General
de la Nación (Decreto 111 de 1996
que compila la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de
1995), que les permita realizar
unas ejecuciones presupuestales
responsables y eficientes.
Por esta razón, debido a que en las
vigencias 2013 y 2014 se detectaron las mismas falencias de años
anteriores e incluso su agudización
en relación con la constitución de
reservas presupuestales con cargo
a los recursos propios de las CAR, a
pesar de que dichas entidades gozan de autonomía en el manejo de
los recursos propios en lo que tiene
que ver con su recaudo, programación, elaboración, presentación,
aprobación, modificación y ejecución, operaciones presupuestales
que se tramitan por intermedio de
sus órganos de dirección y adminis-
tración, es decir sin ninguna injerencia del Ejecutivo Nacional ni del
Congreso de la República; deben
dar aplicación a los principios presupuestales que establece la Constitución y la Ley como se ha mencionado anteriormente.
En este mismo sentido, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos –OCDE-, en
el documento “Evaluaciones del
desempeño ambiental- Colombia
2014” consigna algunas observaciones puntuales relacionadas con
el Gasto Público Ambiental de las
Corporaciones Autónomas Regionales sobre las cuales la CGR en los
dos últimos informes del Estado de
los Recursos Naturales y del Medio
Ambiente se había pronunciado6.
Contenido
5 Sentencias C-275 de 1998 y C-689 de 2011
Busqueda
6 “Las 33 corporaciones autónomas regionales (CAR) tienen responsabilidades clave en la aplicación de
políticas de medio ambiente a nivel subnacional. El MADS es responsable de supervisar y coordinar las actividades de las CAR y estas forman parte integral del sistema de gestión ambiental. Sin embargo, la Constitución otorga a las corporaciones un alto grado de autonomía en materia administrativa y fiscal, y son
pocos los controles y restricciones a los que estas están sometidas.” (Negrilla fuera de texto). (Página 44)
“Reforzar el papel del MADS como el principal órgano encargado de dirigir y supervisar el sistema nacional
de gestión ambiental; otorgarle los medios para supervisar y dirigir más eficazmente la labor de las CAR;
garantizar que la asignación de responsabilidades, las estructura de rendición de cuentas, el financiamiento y las capacidades de las autoridades ambientales en todos los niveles de gobierno permiten el logro eficaz y efectivo de los objetivos de política ambiental; establecer mecanismos de coordinación para fortalecer el diálogo regional y la integración de políticas entre las CAR y entre los departamentos.” (Página 45).
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“La Constitución otorga a las CAR una autonomía considerable y le da poder al Congreso para crearlas
y regular sus operaciones (artículo 150). Estas corporaciones tienen personería jurídica y cuentan con
juntas directivas en las que el MADS solo tiene uno de 13 asientos. Las CAR no están subordinadas a los
departamentos, y la supervisión del Congreso se limita a recibir informes financieros, que no incluyen ninguna evaluación de su desempeño. Como resultado, las CAR tienen de hecho poca responsabilidad ante las
instituciones elegidas democráticamente.” (Negrilla fuera de texto). (Página 51).
“Se esperan —y se necesitan— reformas más integrales para aumentar la transparencia, la integridad y la
rendición de cuentas de las CAR y permitirles cumplir un papel más constructivo en el sistema de gobernanza ambiental de Colombia.” (Negrilla fuera de texto). (Página 52).
“La amplia autonomía administrativa de estas corporaciones se combina con la concentración de recursos
financieros: la mayor parte de los recursos financieros del SINA proviene de los propios recursos de las
CAR.” (Negrilla fuera de texto (Página 52)
“En 2012, la Contraloría señaló que la falta de procedimientos presupuestarios armonizados impide efectuar una evaluación adecuada de los recursos financieros y los gastos de las corporaciones.” (Negrilla
fuera de texto). (Página 71).
“Otro desafío que se plantea en el gasto público ambiental es el de la eficiencia del gasto. Entre los aspectos críticos que hay que abordar cabe mencionar la priorización de los proyectos de inversión ambiental,
el mejoramiento del diseño de los proyectos de inversión, la coordinación de la inversión ambiental con
otros programas de gasto público, y la corrupción. Es necesario mejorar la evaluación de los proyectos de
inversión ambiental. A veces se realizan análisis de costo-beneficio ex ante, pero rara vez evaluaciones ex
post.” (Negrilla fuera de texto” (Página 104).
En el gráfico 3.7 Colombia- ingreso de las corporaciones autónomas regionales (CAR) 2000-2011 se
señala: “La falta de procedimientos presupuestarios armonizados limita la confiabilidad de estos datos.”
(Negrilla fuera de texto) (Página 105).
ECONOMÍA COLOMBIANA 129
DESDE LA CGR
Como un hecho sobresaliente que respalda lo expuesto, recientemente la
Contraloría General de la República mediante la Resolución Reglamentaria
Orgánica No. 0001 del 07 de mayo de 2014 reglamentó el III del título I
de la Ley 42 de 1993 sobre la contabilidad presupuestaria. En el artículo 2
incorpora en el ámbito de aplicación a los órganos autónomos Constitucionales, entre ellos las Corporaciones Autónomas Regionales7.
La mencionada Resolución como situación relevante establece el libro de
Legalización del Gasto en el que las entidades registran las operaciones
posteriores al giro de los recursos hasta tanto se reciban los bienes, servicios u obras objeto de la apropiación (Artículos 10, 20 y 21)
Por lo anteriormente expuesto y dado que las CARs constituyen el 65% de
los sujetos de control de esta Delegada, la Dirección de Estudios Sectoriales considera pertinente y oportuno que en el análisis y evaluación de la
Matriz de Riesgo de los procesos auditores micro que se practican a estas
Corporaciones se tengan en cuenta, los resultados consignados en los Informes de Ley antes mencionados, ya que entre otras cosas permitirán unificar criterios respecto al tema del manejo presupuestal de las Autoridades
Ambientales Regionales.
El presupuesto consolidado definitivo que manejaron las CAR para la vigencia 2014 ascendió a $1.986.395 millones. De este total, se adquirieron compromisos por $1.731.455 millones, correspondientes al 87% de
la apropiación definitiva. Las obligaciones, por su parte, ascendieron a
$828.044 millones, correspondientes al 48% del valor comprometido para
la vigencia. Se realizaron pagos por $797.491 millones, correspondientes
al 46% de los compromisos y al 96% de las obligaciones adquiridas. Como
resultado de la ejecución presupuestal, se presentaron saldos de apropiación por $254.940 millones, equivalentes al 13%.
Para la anualidad 2014 el presupuesto total de las CAR se incrementó
en un 8.5% respecto al año anterior, al pasar de $1.830.570 millones a
$1.986.395 millones.
Para la vigencia en estudio se mantiene la tendencia de baja ejecución global de recursos por parte de las CAR. Mientras en el año inmediatamente
anterior la ejecución global alcanzó 47% para el año 2014 prácticamente se
mantuvo constante al subir un punto porcentual al 48%. El restante 52% se
constituyó como reserva presupuestal. (Ver cuadro resumen anexo 2). Para
mayor ilustración se puede consultar el Informe del Estado de los Recursos
Naturales y del Ambiente 2014-2015 publicado en la página Web de la CGR.
Gastos de Funcionamiento
Dos (2) Corporaciones registraron compromisos de gastos de funcionamiento por encima de los montos comprometidos paras para gastos de
inversión: la CSB con el 89% del total comprometido y CRQ con el 59% del
total comprometido, es decir aplicaron más recursos para gastos administrativos que para ejecutar proyectos en cumplimiento de su función misional.
7 ARTÍCULO 2. AMBITO DE APLICACIÓN. Las disposiciones de la presente resolución, son de obligatorio
cumplimiento por parte de las entidades nacionales incluyendo los órganos autónomos Constitucionales,
las entidades descentralizadas funcionalmente o por servicios de cualquier orden, las empresas públicas,
las entidades territoriales, los organismos de control fiscal, las personas o entidades particulares que manejen fondos de la Nación, en relación a dichos fondos y los fondos sin personería jurídica de carácter
especial o creados por la ley o con autorización de ésta.
130 ECONOMÍA COLOMBIANA
DESDE LA CGR
Pero además seis (6) CAR comprometieron una gran
proporción de recursos para este tipo de gastos en relación con los compromisos totales: CORPORINOQUIA
45%, CAS 29%, CORTOLIMA 37%, CORPOCALDAS
33%, CRC 46% y CORPONARIÑO 40%). (Para mayor
ilustración se puede consultar el Informe del Estado de
los Recursos Naturales y del Ambiente 2014-2015 publicado en la página Web de la CGR).
Gastos de Inversión
Los gastos de Inversión se constituyen en herramienta
fundamental para el cumplimiento de las metas físicas
formuladas en los Planes de Acción Anuales de las Corporaciones Autónomas Regionales.
La apropiación definitiva global para gastos de inversión con que contaron las 33 Corporaciones Autónomas Regionales para gastos de inversión en la vigencia
2014, alcanzó un monto de $1.595.059 millones. De
este total, se adquirieron compromisos por $1.404.050
millones, correspondientes al 88% de la apropiación
definitiva. Las obligaciones, por su parte, ascendieron
a $524.156 millones, correspondientes al 37% del valor comprometido para la vigencia. Se realizaron pagos
por $500.737 millones, correspondientes al 36% de los
compromisos y al 96% de las obligaciones adquiridas.
Además se constituyeron reservas presupuestales por
$879.895 millones equivalentes al 63% del valor comprometido. Como resultado de la ejecución presupuestal, se registran saldos de apropiación por $191.008
millones equivalentes al 12%. (Para mayor ilustración
se puede consultar el Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2014-2015 publicado en
la página Web de la CGR).
Como en las vigencias anteriores buena parte del presupuesto de inversión de las CAR se concentró en las
cuatro Corporaciones que no recibieron recursos del
Presupuesto General de la Nación (CAR, CVC, CORNARE y CDMB). Para la anualidad 2014 el porcentaje
de apropiación llegó al 56%, no obstante pese a contar con estos cuantiosos recurso éstas corporaciones
presentan los más bajos desempeños en la ejecución
de recursos de inversión: (CAR solo ejecutó el 11% de
sus recursos y constituyó reservas presupuestales por
el 89%, CVC ejecutó el 74% y constituyó reservas por
el 26%, CORNARE ejecutó el 35% y constituyó reservas
por el 65% y CDMB ejecutó recursos por el 60% y constituyó reservas por el 40%). (Ver cuadro resumen anexo
3). Para mayor ilustración se puede consultar el Informe
del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
2014-2015 publicado en la página Web de la CGR.
Pero además como se detalla en el cuadro anexo 3, la
mayoría de Corporaciones con alguna holgura económica por apropiación definitiva y por compromisos,
continúan presentando bajas ejecuciones, como ocurre
con, la Corporación Autónoma Regional de los Valles
del Sinú y del San Jorge-CVS que ejecutó recursos por
el 26% y constituyó reservas por el 74%; Corporación
Autónoma Regional de Antioquia- CORANTIOQUIA ejecutó recursos por el 72% y reservó el 28%; Corporación
Autónoma Regional de la Guajira-CORPOGUAJIRA con
una ejecución del 50% y constituyó reservas por el 50%
y Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena- CORMACARENA que ejecutó el 56% constituyendo reservas por el 44%. (Ver cuadro resumen anexo 3).
Para mayor ilustración se puede consultar el Informe del
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 20142015 publicado en la página web de la Contraloría General de la República.
La inoportunidad en la aplicación de los recursos apropiados para Gastos de Inversión en la anualidad es
cuestionable, si se tiene en cuenta que las Autoridades
Ambientales Regionales no tienen restricciones presupuestales dado que éstas recaudan, aprueban y ejecutan sus propios recursos.
En buena medida los buenos resultados en la ejecución
de los recursos públicos depende del manejo eficiente
de los Presupuestos Anuales, de tal manera que los objetos para los cuales se apropiaron se traduzcan en la
recepción de los bienes y servicios en la anualidad en la
que se programaron y se satisfagan las demandas de la
población en las jurisdicciones de cada CAR en materia
ambiental.
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El Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible registra
una reducción considerable en el rubro
de inversión. De una apropiación inicial
de $ 127.147 millones pasa a una
definitiva de $91.418 millones,
es decir se recorta en un 28%.
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En materia de ejecución
presupuestal de recursos propios,
se han detectado grandes
deficiencias que se tienden a
justificar en la autonomía otorgada
por la ley a las Corporaciones
Autónomas Regionales, frente
a lo cual la CGR sostiene que
esos recursos deben manejarse
acatando los principios
constitucionales y legales.
ECONOMÍA COLOMBIANA 131
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
Servicio de la deuda
Para la vigencia 2014, nueve (9) Corporaciones Autónomas Regionales
registraron gastos para atender servicio de la deuda: CAR $8.380 millones, CVS $3.669 millones, CORNARE $917 millones, CDMB $266 millones, CORPONOR $6.053 millones, CORMACARENA $1.482 millones, CAS
$1.079 millones, CORPOCALDAS $2.621 millones y CORPOBOYACA $
1.788 millones.
Para este rubro específico, en todos los casos se ejecutó la totalidad de
los recursos comprometidos. (Para mayor ilustración se puede consultar el
Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2014-2015
publicado en la página Web de la CGR).
Fallo Consejo de Estado Radicación N° 18871 de 2014 sobre el cobro de
intereses moratorios por el no pago oportuno de la transferencia8.
Artículo 42 y 43 de la Ley 99 de 1993. - Tasas retributivas, compensatorias y por utilización de aguas
Rentas de Destinación Específica ejecutadas por las CAR
Se debe establecer que en general y en algunos casos particulares las Corporaciones Autónomas Regionales recaudan, incorporan y ejecutan recursos de destinación específica, los cuales se deben aplicar exclusivamente al
objeto previsto en las respectivas leyes que los crearon.
Sobretasa Ambiental sobre los peajes de las vías próximas o situadas en Áreas de Conservación y Protección Municipal, sitios Ramsar o Humedales de Importancia Internacional
Transferencias del Sector eléctrico
132 ECONOMÍA COLOMBIANA
Sentencia C-594-10 que declaró exequibles, por los cargos analizados, los
artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994.
Mediante sentencia C-495-96 declaró exequibles el artículo 42 y su parágrafo, el artículo 43 y su parágrafo, y el numeral 4º del artículo 46, la Ley
99 de 19939.
Es por esto que en el análisis y evaluación de las ejecuciones presupuestales de las CAR, en desarrollo de los procesos de Control Micro se debe
hacer un seguimiento detallado al manejo de este tipo de recursos, para
establecer que los mismos se están aplicando conforme a los fines previstos en las Leyes de creación y jurisprudencia expedida por las Altas Cortes
al respecto.
La inoportunidad
en la aplicación de los
recursos apropiados
para gastos de
inversión en
la anualidad es
cuestionable si se
tiene en cuenta
que las autoridades
ambientales regionales
no tienen restricciones
presupuestales dado
que estas recaudan,
aprueban y ejecutan
sus propios recursos.
Sentencia C-495-98 que declaró exequibles las expresiones acusadas del
literal b) numeral 2, b) del numeral 3 y parágrafo 1 del art. 45, de la ley 99
de 1993.
Con la expedición de la Ley 99 de 1993, se estableció como renta de las
Corporaciones Autónomas Regionales las transferencias del sector eléctrico; en este sentido el artículo 45, modificado por el artículo 222 de la ley
1450 de 2011 (PND 2010-2014) determinó como obligación de las empresas generadoras de energía eléctrica con potencia nominal instalada superior a 10.000 kilovatios, transferir el 6% de sus ventas brutas de energía a
las autoridades ambientales y municipios que tengan jurisdicción en los
territorios, en los que se desarrolle el proyecto.
Es importante evaluar en consecuencia, si los recursos provenientes de las
mencionadas transferencias se han invertido de manera eficiente en la
protección de las respectivas cuencas, de acuerdo con la normatividad antes enunciada, teniendo en cuenta además la reiterada jurisprudencia que
ha sentado la Corte Constitucional sobre el tema, en la que se reafirma la
destinación específica de tales recursos en:
La protección del medio ambiente, la defensa de la cuenca hidrográfica utilizada para la generación y el área de influencia.
• La destinación de hasta el 10% del valor transferido a la CAR respectiva
para gastos de funcionamiento.
La Ley 981 de 2005 modificada por la Ley 1718 de 2014 y ésta a su vez
modificada por el artículo 253 de la ley 1753 de 2015 (PND 2014-2018),
estableció
una Sobretasa Ambiental sobre los peajes de las vías próximas o situadas
en Areas de Conservación y Protección Municipal, sitios Ramsar o Humedales de Importancia Internacional definidos en la Ley 357 de 1997 y Reservas de Biosfera y Zonas de Amortiguación.
Mediante Resolución 1710 de 2005 el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Territorial reglamentó parcialmente la Ley 981 de 2005 en lo relacionado
con la determinación de las entidades que se constituyen en sujeto activo
y de la destinación del recaudo de la sobretasa ambiental a que se refiere
dicha ley.
La citada resolución determinó las casetas recaudadoras y sujeto activo
de la sobretasa ambiental sobre la vía que conduce del municipio de Ciénaga (Magdalena) a la ciudad de Barranquilla y que en la actualidad afecta
a la Ciénaga Grande de Santa Marta. El sujeto activo de la totalidad de
los recursos que se recaudan por concepto de esta sobretasa ambiental
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8 La Sala precisa que el interés moratorio a cargo de la actora debe liquidarse a la tasa que señala el
artículo 635 del Estatuto Tributario, a la que remite el artículo 3 de la Ley 1066 de 2006, ya que, como
se explicó, la transferencia del sector eléctrico es una contribución parafiscal y, en esa medida, encuadra
en el supuesto de hecho del inciso 1° del artículo 3 de la Ley 1066 de 2006 según el cual “los contribuyentes o responsables de las tasas, contribuciones fiscales y contribuciones parafiscales que no las cancelen
oportunamente deberán liquidar y pagar intereses moratorios a la tasa prevista en el Estatuto Tributario.
9 “A partir de la anterior transcripción, se puede afirmar que las contribuciones previstas en los artículos
42 y 43 de la Ley 99 tienen el carácter de tasas nacionales con destinación específica, pues, en efecto,
tales contribuciones procuran la recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación por
parte de las autoridades ambientales de los siguientes servicios: (….)”
• Causación y cobro de intereses de mora por la no transferencia oportuna de los recursos.
“Así, estas tasas constituyen mecanismos de financiamiento de algunos servicios públicos específicos de
carácter administrativo sobre el medio ambiente. En consecuencia de lo anterior no le cabe duda a esta
Corporación, que nos encontramos ante verdaderas tasas por la prestación de un servicio público específico”.
• La definición de estos recursos como contribución parafiscal vía jurisprudencial tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de
Estado.
“Obsérvese que en este caso la ley 99 de 1993 no creó nuevas tasas, sino que se ocupó de regular en el
orden legal y dentro del marco de la nueva Carta Política las creadas en el Decreto ley 2811 de 1974, pero
ahora dentro de las nueva normatividad constitucional las reguló como rentas de inversión social y como
tales son la excepción a la regla de que no pueden existir rentas nacionales con destinación específica”.
ECONOMÍA COLOMBIANA 133
Así mismo la resolución en comento estableció las casetas recaudadoras y sujetos activos de la sobretasa
ambiental sobre la vía que conduce de la ciudad de
Barranquilla (Atlántico), a la ciudad de Cartagena (Bolívar) y que afecta en la actualidad a la Ciénaga de La
Virgen (Bolívar). Los sujetos activos de los recursos que
se recaudan por concepto son: la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique- Cardique y la Entidad
Promotora del Medio Ambiente de Cartagena- EPA, los
cuales teniendo en cuenta la importancia estratégica
de la zona de conservación y protección, el carácter
integral de dicha área y la responsabilidad compartida
de las dos autoridades se distribuyen en partes iguales
según lo establecido en la Ley 981 de 2005.
La resolución además dispuso el destino específico
e estos recursos así: “Tales autoridades solo podrán
destinar el recaudo de la sobretasa a la ejecución de
proyectos, obras y actividades orientados a la recuperación y conservación de las áreas afectadas, previstas
en el respectivo Plan de Manejo del Parque Natural Distrital Ciénaga de La Virgen y su correspondiente Plan
de Inversiones”.
Es de destacar que el artículo 11 la Ley 981 de 2005
le atribuye a la Contraloría General de la República la
vigilancia y control de los recursos de esa sobretasa
ambiental relacionada con su adecuado recaudo, así
como su correcta ejecución, lo cual incluye a la Entidad
Promotora del Medio Ambiente de Cartagena- EPA.
Teniendo en cuenta que por este concepto CORPAMAG, CARDIQUE y la EPA, deben incorporar en sus
respectivos presupuestos estos recursos y dado que la
misma Ley 981 de 2005 les otorgó un destino específico, la CGR en la evaluación de las ejecuciones presu-
puestales tanto de ingresos como de gastos debe verificar que los mismos se estén aplicando a las actividades
previstas en la Ley.
Recursos del Fondo de Compensación Ambiental- FCA
El Fondo de Compensación Ambiental se creó mediante
el artículo 24 de la Ley 344 de 1996 como una cuenta
de la Nación, sin personería jurídica, adscrito al Ministerio del Medio Ambiente con el fin de financiar el presupuesto de funcionamiento, inversión y servicio de la
deuda de las Corporaciones Autónomas Regionales y
de Desarrollo Sostenible.
Mediante sentencia C-578-99 la Corte Constitucional
declaró exequibles los incisos 1º, 2º y 3º del artículo 24
de la Ley 344 de 1996 estableciendo la destinación específica de los recursos que conforman dicho Fondo10.
El Decreto 954 de 1999 reglamentó su funcionamiento
y administración y circunscribe el manejo de los recursos a la aplicación del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación11.
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10 (…) El organismo a que se refieren las normas acusadas, es un fondo
especial constituido como una cuenta de la Nación; por tal circunstancia, carece de personería jurídica y sus recursos se manejan directamente por el Ministerio del Medio Ambiente, con destino al financiamiento de las actividades
señaladas en la ley que lo creó (…).
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Es oportuno, además, señalar que los recursos de dicho fondo se manejan
de manera similar a los llamados recursos parafiscales, cuando éstos son
administrados por un órgano que hace parte del presupuesto (D. 111/96,
art. 11-a). Y aun cuando los recursos del fondo provienen de distintas fuentes, integran una comunidad de ingresos de carácter nacional, aunque no son
recursos de la Nación, lo cual significa que una vez incorporados a éste se
desligan de su fuente de origen y se afectan al cumplimiento de los objetivos
que fueron tenidos en cuenta para su constitución.
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11 ART. 10. Disposiciones generales. Además de lo dispuesto anteriormente,
el funcionamiento y administración del fondo de compensación ambiental
tendrá en cuenta las siguientes consideraciones:
1. El Gobierno Nacional distribuirá anualmente en el decreto de liquidación
del presupuesto general de la Nación, los recursos del fondo de compensación
ambiental destinados para inversión, funcionamiento y servicio de la deuda,
con base en la propuesta presentada por el comité del fondo.
Foto archivo El Espectador.
es la Corporación Autónoma Regional del MagdalenaCorpamag y además estableció el destino específico
de los mismos: “La Corporación Autónoma Regional
del Magdalena, Corpamag, solo podrá destinar los recursos de la sobretasa ambiental recaudados a la ejecución de proyectos, obras y actividades orientados a
la recuperación y conservación de las áreas afectadas,
en el Complejo Lagunar de la Ciénaga Grande de Santa
Marta, incluido el Parque Isla de Salamanca”.
2. La ejecución de los recursos asignados por el fondo de compensación ambiental a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible
estará sujeta al Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Lauchlin Currie
Histórico
134 ECONOMÍA COLOMBIANA
ECONOMÍA COLOMBIANA 135
HISTÓRICO
HISTÓRICO
El crecimiento económico
Artículo
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y la supervivencia
1
Esta conferencia del profesor Lauchlin Currie se publicó hace unos años
en Economía Colombiana (edición 313-314) pero como el tema recobra
actualidad se consideró oportuno desempolvarla, sobre todo por los
resultados de la cumbre de París sobre el cambio climático. Que se
renuncie al laissez fare y la humanidad tome conciencia acerca
de la necesidad de entrenar mentes más disciplinadas y maduras,
plantea el profesor Currie.
Lauchlin Currie
Pocas cosas en una larga vida me han deparado mayor
placer que el título de Doctor Honoris Causa en Leyes
que me fue otorgado por la universidad donde pasé
unos arios muy felices y a la cual me unen fuertes y
perdurables lazos de afecto.
Cuando, con motivo de mi visita a Vancouver, fui invitado a dar una conferencia pública, naturalmente me
sentí halagado y pasé algún tiempo reflexionando acerca de un tema apropiado. Consideré que si bien dicho
tema no debería apartarse demasiado de mi disciplina
particular —la economía— habría de estar relacionado
con un asunto de interés y preocupación general. Finalmente di con “La econo¬mía y la supervivencia”,
y debo admitir que esta selección se debe en parte al
hecho de que al leer recientemente la nueva obra de
Arthur Hoestler, Janus, descubrí que el autor suponía,
con mucha tranquilidad, que la economía nada tenía
que contribuir al tema. De modo que me puse a pensar
acerca de cómo la economía debería contribuir al tema
más importante de nuestros tiempos —la supervivencia
1 Conferencia dictada en la Simón Fraser University, Vancouver, Canadá,
junio 1981. Publicado en español como “La economía política y la supervivencia”, en L Currie, Políticas de crecimiento y desarrollo, Bogotá, Banco de
la República, 1982., y en Cuadernos de economía VoL XIII, No.18-19, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Económicas, 1993. En
este artículo, que refleja la visión dél autor sobre la amenaza implícita que
significa el crecimiento para la supervi¬vencia misma de la humanidad, la responsable de esta compilación omitió algunas secciones en las cuales el autor
reflexiona sobre el comportamiento humano y la imposibilidad de alcanzar el
bienestar en las actuales condiciones de evolución de la humanidad.
136 ECONOMÍA COLOMBIANA
Lauchlin Currie
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Artículo
del hombre—. Confío en que ustedes dispensarán el toque de sensacionalismo en el título. Realmente
no pienso que la vida misma esté en
peligro de extinción. Es demasiado
tenaz como para que se extinga tan
fácilmente. Al usár el término ‘supervivencia’ me refiero a una supervivencia satisfactoria o aun tolerable.
Tampoco me considero calificado
para discutir el tema desde el punto
de vista de un físico como lo hace
Freeman Dyson en su fascinante libro Disturbing the Universe, con sus
provocativas especulaciones sobre
la guerra biológica y el espacio extraterrestre.
Mi objetivo es mucho más modesto.
El marco de referencia está conformado por las próximas generaciones, con un especial énfasis en lo
que la economía como disciplina
puede contribuir al tema global. El
problema consiste simplemente en
el rumbo que parece hemos tomado
colectivamente y en lo que se puede hacer para sustituir unas fuerzas
ciegas y no dirigidas por un mayor
grado de orientación consciente hacia una meta seleccionada en forma
más deliberada y más satisfactoria.
Ustedes recordarán el cuento del piloto en los primeros días de la aviación, quien hizo dos anuncios a sus
pasajeros, el uno un tanto alarmante, pero el otro tranquilizador. El
primer anuncio indicaba que estaba
perdido. El segundo, sin embargo,
decía que su tiempo de vuelo era
excelente. Me temo que la historia
desgraciadamente viene al caso en
nuestra condición actual. No tenemos ni la más remota idea de hacia
dónde nos dirigimos, pero sí sabemos que lo estamos haciendo con
un registro de tiempo excelente. Mi
propia vida abarca un período que
se inicia con la vida estable en una
pequeña ciudad canadiense antes
de la llegada del automóvil y llega
hasta la vida desarraigada de nuestros días en que tomamos como un
hecho corriente los anuncios diarios
sobre nuevos descubrimientos téc-
Confío en que ustedes dispensarán
el toque de sensacionalismo en el título.
Realmente no pienso que la vida misma esté
en peligro de extinción. Es demasiado tenaz
como para que se extinga tan fácilmente.
Al usar el término ‘supervivencia’
me refiero a una supervivencia
satisfactoria o aun tolerable
nicos que cambian nuestro modo de vida. También ocurrió durante el lapso de mi vida que el mundo consumió
la mayor parte de sus fuentes de energía barata.
Desde un punto de vista, la velocidad de transformación ha sido sorprendente y hasta excitante.
Una proyección de esta tasa hacia el futuro, sin embargo, excede los límites de la credibilidad. Cuando se
haya comprendido de lleno que la transformación en
el medio ambiente ha sido, es, y probablemente continuará siendo un cambio carente de toda planeación
y prácticamente sin un control consciente, la palabra
‘atemorizante’ llegará a ser un adjetivo más apropiado.
Permítanme justificar dicho adjetivo, citando un pasaje
sacado de la crítica a un artículo recientemente publicado y que versa sobre los armamentos modernos. “Si
la Unión Soviética lanzara un ataque con un número
suficiente de proyectiles para destruir la totalidad de
los I.C.B.M. de los Estados Unidos donde quiera que
éstos estén instalados, se estima que 130 millones de
norteamericanos morirían, aunque dichos proyectiles
sobrevivan para lanzar el contraataque. Desde el fondo
del océano, submarinos lanza proyectiles matarían entonces un número equivalente de rusos”2.
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Desde el 6 de agosto de 1945 hemos estado viviendo
tiempo prestado. Me temo que esta aseveración ha dejado de acongojarnos, pero creo que se ciñe a la realidad hoy más que nunca.
Este, entonces, es mi tema. ¿Qué podemos fijarnos
como destino o meta, y cómo podemos trazar planes
conscientes que orienten nuestro curso hacia dicha
meta? Hemos creado y estamos creando tantas amenazas a nuestra supervivencia que con cada día que pasa
podemos, cada vez menos, permitirnos el lujo de seguir
sin rumbo o de permitir el laissez faire en el más amplio
2 Juicio crítico de James Connan sobre el artículo “The Winning Weapon”
escrito por Gregg Herken, Business Week, marzo 16 de 1981, p.8.
ECONOMÍA COLOMBIANA 137
HISTÓRICO
HISTÓRICO
suficiente sobre su medio ambiente
como para garantizar su supervivencia. De este modo espero haber
escapado de lo que a primera vista
pudiera interpretarse como una
contradicción.
sentido de la palabra. Si bien el tema no es utópico, debo admitir que es
ambicioso, y ninguna ciencia o disciplina por sí sola puede proporcionar la
respuesta completa. Me apresuro a añadir que yo no la tengo. Cuando se
reflexiona acerca de la economía se piensa en crecimiento, en desarrollo,
en cambio tecnológico. No obstante, es precisamente por el hecho de que
la economía sí procura interpretar el proceso de crecimiento económico
que puede tener algo digno de aportar a un tema generalmente re¬servado
a generalistas o a estudiantes capacitados en otras disciplinas.
La naturaleza cambiante del problema
En primer lugar, cabe anotar que el hecho de decir que el increíble paso del
cambio tecnológico, que se aceleró en los dos siglos pasados, carezca de
dirección básica, no equivale a decir que no tenga explicación. Debemos
entender las fuerzas subyacentes que nos impulsan antes de que podamos
ejercer algún tipo de control y dirección sobre estas fuerzas. La economía,
en conjunción con algunos pensamientos teóricos básicos acerca de la naturaleza del hombre, puede ayudarnos a com-prender dichas fuerzas y a
apreciar la extrema dificultad de la tarea que enfrentamos.
Hace muchos años, durante mi primera misión en Colombia para el Banco
Mundial, tuve como miembro de mi equipo a un agregado de sanidad del
Servicio de Salud Pública de los Estados Unidos. Me preocupaba intensamente la alta tasa de fertilidad y traté de persuadir a mi amigo de que el
Servicio de Salud investigara el problema de la contraconcepción. Nunca
me olvidé de su respuesta. Esta fue la de que “¡políticamente, todavía no
puedo hacerlo. Pero, y esto cumplirá igualmente bien con tus propósitos,
puedo trabajar so¬bre las condiciones que estimulan la fertilidad!” Así mismo, al tener conocimientos más pro¬fundos acerca de la naturaleza del
crecimiento, estaremos en mejores condiciones de guiarlo y dirigirlo.
He aquí unas aclaraciones adi cionales antes de embarcarmeen el tema.
Pondré énfasis en los peligros concomitantes de un crecimiento no dirigido
o planeado. ¿Pero será posible poner en tela de juicio la conveniencia del
crecimiento mismo, especialmente en un mundo donde la pobreza todavía
es muy extensa? ¿En efecto, será que estoy obrando de un modo desatinadamente contradictorio al estar ejerciendo mi propia profesión —la de
un asesor económico a países en desarrollo — que en su mayor parte ha
estado encaminada a acelerar el crecimiento? Me atrevo a pensar que no.
Lo que hoy tengo que decir concierne al futuro de los países más desarrollados y sólo al futuro más lejano de los países menos desarrollados que están siguiendo sus huellas. De ningún modo trata de abordar los problemas
económicos actuales.
Permítanme dejar muy en claro mi convicción de que por el momento todavía es preciso estimular el crecimiento económico, especialmente en los
países en desarrollo.
En mis propias reflexiones hago una distinción entre el crecimiento y el
desarrollo. Mi definición del desarrollo reza, no en términos de ingreso per
cápita, sino más bien en términos de un aceptable grado de control sobre el medio ambiente en todos sus aspectos, tanto sociales como físicos.
Ningún país, desde luego, tiene completo control de su medio ambiente o
capacidad para moldearlo. Pero algunos países aparentemente lo tienen
más que otros. De ahí que distinguimos entre un mayor y un menor grado
de desarrollo. El crecimiento económico es, a mi juicio, una condición necesaria pero no suficiente del desarrollo en este sen¬tido. Es algo que todos
los países en desarrollo deben tener en mayor grado. No obstante, doy
por sentado que ningún país — aun el más avanzado — tiene un dominio
138 ECONOMÍA COLOMBIANA
Hemos creado
y estamos creando
tantas amenazas
a nuestra
supervivencia
que con cada día
que pasa podemos,
cada vez menos,
permitirnos el
lujo de seguir
sin rumbo o de
permitir el laissez
faire en el más
amplio sentido
de la palabra
En este momento debo hacer una
indicación y realizar un intento de
escapar a lo que podría parecer una
inconsistencia un mayor crecimiento económico es una condición
necesaria para el desarrollo, especialmente en países muy pobres.
Pero al mismo tiempo he venido
señalando los peligros y los costos
del crecimiento en los países más
desarrollados. Creo que ambas afirmaciones son correctas. El asunto es de grado. Un cierto nivel de
abundancia es necesario para poder
contar con el ocio y dedicar tiempo
al estudio, a la meditación y a la reflexión que requerimos para poder
garantizar un mayor control sobre
los aspectos no conscientes de las
motivaciones, o al menos percatamos sobre ellos. Pero, y esto es lo
molesto, la motivación eco¬nómica
se ha vuelto tan fuerte que se está
interponiendo en el camino hacia
un más firme y consciente manejo
del ambiente en todos aquellos aspectos que yo he identificado como
desarrollo. Una razón importante la
constituye el hecho de que nos vemos forzados a una temprana especialización en nuestro trabajo y en
nuestro entrenamiento. Las universidades no han sido inmunes a esta
presión. La especialización sin duda
ha mejorado nuestra eficiencia en
campos específicos. Pero los problemas más importantes desde el punto de vista de la supervivencia son
de carácter general y requieren de
una profunda síntesis de los hallazgos en muchos campos. Esto podría
explicar por qué hay tan pocos generalistas, por qué se presenta esa brecha tan aterradora y, me temo que
creciente, entre la calidad de nues-
Contenido
Freeman Dyson.
tro severo pensamiento técnico y de
nuestra comprensión sociopolítica,
y cómo puede suceder que la misma
sociedad que coloca un hombre en
la luna se vea envuelta en la guerra
de Vietnam. De ahí que yo trate de
eludir el cargo de inconsistencia al
sostener que, hasta cierto punto,
el crecimiento es una condición necesaria del desarrollo, pero que más
allá de este punto, la motivación y
los procesos que crean el crecimiento económico tienden a frustrar el
desarrollo en el sentido que he venido dando a esta expresión.
Aproximación a las soluciones
Entonces, ¿qué vamos a hacer?
Cualquier solución que tratemos
de adoptar debe llenar ciertas condiciones. Primero, debe ser objeto
de aplicación general a todo el orbe.
Creo, también, que debe permitirnos el uso de todo el arsenal de
ventajas y mecanismos que ahorran
mano de obra, con los cuales contamos ya, o que poseeremos pronto y que no queremos sacrificar. Y
esto, igualmente, debe ser aplicable
al mundo entero. Debe, por encima
de todo, Ofrecernos la forma de
satisfacer la necesidad que tiene el
individuo de ser estimado, alnado o
respetado por los demás. Debe basarse en, o estar acompañada de,
un conjunto de valores que sean
creativos y compasivos en lugar de
destructivos. Debe incorporar una
serie de decisiones extremadamente penosas sobre la cantidad de recursos destinados a la medicina y
a la seguridad nacional. Todas ellas
son condiciones difíciles de cumplir.
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Sin embargo, me aventuraré a indicar ciertas pistas que merecen estudio. Ustedes recuerdan que hice
varios comentarios relacionados
con el crecimiento económico sin
fin. Una de ellas tenía fundamento
en las motivaciones que, en forma
creciente, se basan en necesidades
psíquicas y no puramente físicas.
Estas son tan efectivas precisamente porque el crecimiento alcanzado
no llena las expectativas ni satisface la motivación que conduce a un
mayor ingreso. Otra es inherente al
sistema mismo, donde el crecimienECONOMÍA COLOMBIANA 139
HISTÓRICO
to, por medio de economías de escala, engendra más crecimiento en
una cadena sin fin. Una pista que
acredita un estudio es que sabemos que, aún hoy en algunos, hay
motivaciones no pecuniarias hacia
actividades que satisfacen nuestras
necesidades psíquicas. Las actividades altamente artísticas y creativas,
y los niveles más altos del deporte,
están dirigidos por motivaciones
mixtas, y las grandes recompensas
monetarias en tales campos son
un símbolo de éxito. Pero a un nivel menos profesional, hay muchos
miles de personas que derivan una
intensa satisfacción de sus actividades en el deporte, en la jardinería, en
la música, en el trabajo científico, en
escribir, y en otras más que llenan
sus necesidades de logro y de autoestimación. Es cierto que las motivaciones pecuniarias influyen, pero
todo lo que necesito sugerir, por el
momento, es que aquí tenemos la
pista de una posible solución.
No creo que constituya un antojo el
creer que en un ambiente diferente
—que puede ser creado en forma
consciente—las actividades que
hasta ahora consideramos como
de “tiempo parcial” o de “después
de las horas de trabajo” pudieran
convertirse en actividades principales o “de tiempo completo”, con lo
cual los papeles de las actividades
económicas y no económicas, junto
con sus correspondientes, algunos
de estimación, se reversarían.
En mis propias reflexiones hago
una distinción entre el crecimiento
y el desarrollo. Mi definición del
desarrollo reza, no en términos de
ingreso per cápita, sino más bien
en términos de un aceptable grado
de control sobre el medio ambiente
en todos sus aspectos, tanto sociales
como físicos. Ningún país, desde luego,
tiene completo control de su medio
ambiente o capacidad para moldearlo.
140 ECONOMÍA COLOMBIANA
HISTÓRICO
Ya mencioné que la solución debe basarse en, o estar
acompañada de, valores morales constructivos.
A pesar de todo esto, me aventuro a dudar de la sabiduría del laissez-faire
en el campo de los valores culturales.
Para mí, otra vez, existen ciertas pistas estimulantes.
Una de ellas la constituye la amplia respuesta a los libros profundamente morales de Tolkein. Otra, la ármación de un siquiatra norteamericano, Harry Stack Sullivan, quien en aspectos significativos difiere de Freud,
respecto a que así como hay una tendencia inherente
hacia la salud física., hay también una tendencia hacia
la salud mental.
En primer término, sostengo que poca gente, y especialmente cuando no
se trata de economistas, sabe apreciar las fuerzas tan tremendas que tienden a perpetuar un crecimiento sin fin, y que estas fuerzas existen en buena parte en los países desarrollados por razón de la frustración presente y
de la falla del crecimiento en satisfacer deseos profundos pero inconscientes. Tales fuerzas se suplementan con los deseos insaciables de extender
la longevidad y de garantizar la seguridad nacional. En otras palabras, las
fuerzas no planificadas y no orientadas en operación están cargando los
dados en contra de un resultado favorable, en forma tan grande, que no
creo que mucha gente se dé cuenta de ello.
Sin lugar a dudas las alegrías más intensas surgen de
nuestras emociones. Pero también lo hacen nuestros
más grandes peligros. Desde el punto de vista de la
supervivencia, el esfuerzo que debe hacerse es el de
buscar un mayor grado de control y de orientación de
nuestras emociones por medio de una conciencia entrenada, informada y disciplinada. Me temo que algunos siquiatras podrían considerar que mi suposición
acerca de la existencia de un abismo entre el consciente y el inconsciente sea algo ingenua. Quizás me esté
expresando mal, pero considero en todo caso que ellos
estarían de acuerdo en que alguna gente parece más
madura y tiene una mente más disciplinada
que otra, lo cual resulta ;lita para mis propósitos, ya que
lo que me ocupa es un asunto más de grado que de fondo. Esto me trae al punto que quizás sea el más difícil
de mi tesis.
Ustedes podrían estar dispuestos a aceptar que el cambio tecnológico y el crecimiento económico, favorable
por muchas razones, han creado al mismo tiempo peligrosas amenazas
para la supervivencia humana en condiciones satisfactorias. De lo que no estoy seguro, es que estén dispuestos a aceptar la implicación de que debemos buscar
conscientemente la forma de moldear e influenciar
nuestro medio ambiente y nuestra cultura, con sus
valores morales, o al menos reducirlas. En este punto
aprecio inmensamente el hecho de que esté tocando
un nervio sensible de una audiencia que es producto de
una cultura democrática liberal, puesto que yo también
soy producto de esa misma cultura. Todos hemos visto
intentos o logros de apoderarse del poder, la manipulación creciente de la cultura, o los cambios en ella, en
forma tan repugnante que nos sentimos inclinados en
este campo a arriesgarnos con el Iniccezfaire de la libre competencia de ideas, aunque sabemos los peligros
que esto implica.
Esta actitud es un producto de la tradición liberal, que
ha sido fortalecida por otros eventos de este siglo y que
ha encontrado su expresión en los trabajos de Huxley,
Orwell y otros.
En segundo lugar, las fuerzas del crecimiento llevan a una creciente y continua especialización, cuando al mismo tiempo la solución de los problemas
más serios de la actualidad y los que vienen, requiere de la orientación de
generalistas que posean un conocimiento profundo en varios campos. De
nuevo, en este aspecto los dados están cargados en contra de una solución
satisfactoria.
Tengo la sospecha de que en el fondo todos sentimos aún que la ciencia y
la tecnología son fuerzas benéficas y que podrán, en alguna forma, ofrecer
respuestas a todos los problemas en todos los campos. La palabra “progreso” tiene en sí misma una connotación placentera. ¡Uno no puede estar
en contra del progreso! Y los científicos de la fisica pueden estar tan libres
del conocimiento de las ciencias sociales como estas últimas lo están de
las ciencias fisicas. Y los valores morales de ambos pueden ser objeto de
cuestionamiento.
Además, imagino que mucha gente cree que nuestra nave espacial “Tierra”
tiene pilotos que cuentan con miles de expertos asistentes y que éstos, a
su vez, tienen de vez en cuando reuniones para coordinar las políticas.
Me temo que en su mayor parte se trata de un mito. Yo he estado en el
gobierno buena parte de mi vida activa y púedo asegurarles que lo urgente
tiene prelación sobre lo importante, así como que los objetivos son en gran
parte de tipo personal, para alcanzar el poder o para conservarlo. Dada esta
motivación fundamental, no es difícil, aun para la gente sincera, identificar
su interés personal con el nacional e inclusive con el universal. En cuanto
a los técnicos, estos generalmente tienen las mismas motivaciones, pero
trabajan muchas veces en campos altamente especializados.
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En resumen, nuestros pilotos se preocupan más de mantenerse en la cabina de mando que de nuestro destino.
El hombre está adquiriendo el poder de moldear y dar forma al hombre,
pero no hay reglas, no hay guías para orientar su acción. Como traté de
indicar anteriormente, la brecha entre nuestra capacidad técnica y nuestra
percepción filosófica o humanística se está ensanchando. En tales circunstancias, ¿no resulta peligroso confiar en forma creciente en el laissezfaire
dentro del dominio de las ideas?
A falta de una frase mejor, he usado la de “el control consciente”, que puede producirles un escalofrío que baja por la espalda. Por lo tanto permítanme volver a este aspecto final de mi argumento. “Lo que quiero decir con
un control consciente es, sin duda, no confiarle a una persona viva los poderes dictatoriales. Lo que quiero sugerir es que en nuestras universidades
ECONOMÍA COLOMBIANA 141
HISTÓRICO
y fundaciones logremos que nuestros académicos más
capacitados piensen profundamente en las implicaciones de lo que he venido diciendo. Dudo que esto pueda
ser realizado en forma fructífera por los especialistas.
Debemos hacer lo posible porque algunas personas, en
el período mentalmente más activo de sus vidas, puedan lograr im conocimiento suficientemente avanzado
en un número de disciplinas para que así hagan generalizaciones de mayor alcance, de tal modo que se sustituyan las soluciones específicas ad hoc por solucionesmás profundas y de mayor envergadura.
Un segundo papel de las universidades consiste en darle
más énfasis a la formación de mentes más disciplinadas
y maduras. No es suficiente que produzcan unos pocos
generalistas verdaderamente profundos. Deben tener
una audiencia receptiva y discriminada, gente que esté
enterada de la naturaleza del problema, que sea receptiva a ideas que inicialmen¬te pueden ocasionar tanta
conmoción y tener tanto alcance como las de Darwin o
Freud en sus tiempos, gente que pueda apreciar la profunda diferencia entre un Fromm y un Marcuse.
Estos dos propósitos son responsabilidad especial de
‘nuestros altos centros académicos. Me atrevería a confiar en que si algunos de ustedes rechazan cualquier
sugerencia de control consciente —con sus quizás siniestras connotaciones— al menos serían receptivos a
la sugerencia de que si queremos sobrevivir, debemos
pensar mucho en el problema y no simplemente suponer que los especialistas en los varios campos de la
ciencia, por sí mismos, sin orientación y en ausencia de
valores morales coordinados, nos den las respuestas
adecuadas. Me sentí reconfortado después de haber escrito lo anterior, cuando supe que el mismo pensamiento fue expresado hace veinticuatro años por el general
Bradley en ocasión similar. Lo dijo muy simplemente:
“El problema central de nuestro tiempo es el de cómo
emplear la inteligencia humana para salvar ala humanidad”.3 Una dificultad surge, sin embargo de que, en la
más reciente evolución del hombre en los últimos quinientos milenios más o menos, la capacidad cognoscitiva se sobre impuso y no reemplazó a, ni estuvo bien
incorporada en, las otras partes del cerebro que controlan las reacciones viscerales y emocionales del cuerpo
142 ECONOMÍA COLOMBIANA
Yo he estado en el gobierno buena
parte de mi vida activa y puedo
asegurarles que lo urgente tiene
prelación sobre lo importante,
así como que los objetivos son
en gran parte de tipo personal,
para alcanzar el poder
o para conservarlo
que se desarrollaron durante las fases de los reptiles y
los mamíferos. De ahí la posibilidad de conflicto. Este es
el aspecto de nuestra evolución que permite el uso de
las expresiones “auto”disciplina y “auto” control. También es esto lo que hace que el autocontrol sea tan fácil. Koestler presenta nuestro dilema en forma divertida
pero dramática cuando dice que lo que hace tan difícil
un tratamiento siquiátrico es que el paciente que está
recostado en el sofá del siquiatra debe tratar de hablar,
no sólo por sí mismo, sino también por el caballo y el
cocodrilo que están acostados a su lado.
Así concluyo. El cambio se está acelerando, se aproximó
y se está aproximando a un terreno peligroso. La brecha
entre nuestro conocimiento técnico y nuestro equipo
emocional se está ensanchando. En la libre competencia
de ideas hay obstáculos al desarrollo de hombres sabios,
doctos y profetas, con valores morales profundos, y al
desarrollo de una audiencia creciente que pueda apreciar sus palabras. La economía, en forma común a las
otras ciencias, tiene mucho que contribuir a este doble
propósito. Lo que faltan son personas versadas que puedan aprovechar la contribución de la economía y de las
otras ciencias, y un creciente grupo de mentes modernas
que por ‘una parte puedan entender y apoyar a aquellas
personas versadas y, por otra, comiencen a aplicar sus
hallazgos y sus consejos. Esta es, en mi opinión, la tarea
suprema de nuestras universidades y de nuestro tiempo.
Coyuntura
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3 Bradley, Omar, “This Ultimate Threat”, discurso de Grado, St Alban’s School,
Washington, D.C., noviembre 5 de 1957.
ECONOMÍA COLOMBIANA 143
COYUNTURA
COYUNTURA
La economía colombiana
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Inicio
se desacelera...
economía se ha profundizado con el aporte negativo del comercio exterior
neto2 (exportaciones menos importaciones), que se ha explicado por un crecimiento de las exportaciones de 0,3% en este lapso y un aumento de las
importaciones de 3% (ver gráfica 2).
Gráfico 2
Variación porcentual demanda agregada
(enero-septiembre)
14
12
10
Los problemas que enfrentó la economía colombiana en 2015,
aunados al incierto panorama del entorno internacional,
hacen prever que se avecinan complejos retos para el manejo
macroeconómico del país en el presente año.
8
6
4
2
0
-2
-4
Juan Pablo Radziunas P., Miguel Alfonso
Montoya O y Carlos Humberto Barrera G.
Contraloría Delegada Economía y finanzas
PIB sectorial. Variación anual (%)
20,0
15,0
10,0
5,0
-
II
III
2013 p
Minas
Fuente: DANE
144 ECONOMÍA COLOMBIANA
IV
Exportaciones
totales
2015
Contenido
Reficar.
Busqueda
25,0
I
Formación bruta
de capital
Fuente: DANE
El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) estableció
para el tercer trimestre de 2015 un crecimiento del Producto Interno Bruto
(PIB) de 3,2% (gráfica 1), frente al mismo período del año pasado, “explicado principalmente por el comportamiento de las siguientes ramas de actividad: comercio, reparación, restaurantes y hoteles; agricultura, ganadería,
caza, silvicultura y pesca y establecimientos financieros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas. Por su parte, la actividad que registró el
único decrecimiento fue explotación de minas y canteras”1.
(5,0)
Consumo total
2014
El crecimiento del producto
Gráfico 1
Importaciones
totales
I
II
III
IV
I
2014 pr
Manufacturero
II
III
Durante los últimos años, el sector
minero energético participó de manera importante en el crecimiento de
la economía colombiana, pero luego
perdió protagonismo tras recibir el
choque de la caída de los precios de
los commodities, especialmente el
petróleo. Por su parte, el sector de la
construcción ha comenzado a ser un
motor de sostenibilidad del Producto Interno Bruto, principalmente, en
obras de infraestructura física.
Por su parte, la demanda interna
entre enero y septiembre de 2015
creció a un ritmo inferior al registrado en 2014, con una tasa de 3,3%
anual, resultado de una menor dinámica de la inversión, la cual presentó
un crecimiento de solo 2,8% en este
período, así como del consumo que
siguió perdiendo el ritmo que traía
del año anterior al presentar una
variación de 3,4% en este mismo
período. Esta desaceleración de la
2015 pr
Construcción
Total
1 Cuentas Trimestrales - Colombia Producto Interno Bruto (PIB). Boletín Técnico Tercer Trimestre de 2015
Así las cosas, frente al comportamiento reciente del PIB en Colombia, el
Banco de la República revisó su pronóstico para 2015, al pasar de 2,8%
al 3,0%, mientras que el Fondo Monetario Internacional (FMI) y agencias
privadas internacionales, como Standard and Poor’s, se mantienen en una
proyección de crecimiento de 2,5%. En cuanto al 2016, la firma calificadora
proyecta un crecimiento del 3,0%, el Banco de la República de 2.8%; el FMI
lo sitúa en 2,7%, mientras la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) lo ubica en 3,0% insistiendo en la aplicación de
reformas estructurales, incluyendo la tributaria, con el fin de recuperar para
el país su senda de crecimiento (Cuadro 1).
Cuadro 1
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Proyecciones crecimiento PIB, Colombia
2015
2016
FMI
2,5%
2,7%
OCDE
2,8%
3,0%
Banco Mundial
3,5%
3,0%
CEPAL
2,9%
3,0%
Asobancaria
2,8%
3,0%
Banco de laRepública
rango 2,4%-3,4%
rango 1,5%-4%
Fedesarrollo
3,0%
2,7%
Minhacienda
3,2%
3,2%
ANIF
2,9%
2,5%
Fuente: Cada institución. Para 2016, sondeo del Diario La República, enero 27 de 2016.
2 Las cifras de exportaciones e importaciones corresponden a las Cuentas Nacionales del DANE en precios
constantes de 2005.
ECONOMÍA COLOMBIANA 145
COYUNTURA
COYUNTURA
Gráfico 3
Inflación anual y meta de inflación Colombia
Variación anual del Índice de precios al consumidor
8,00
7,00
120
118
116
114
112
110
108
106
104
Prod. interna
dic-15
nov-15
oct-15
sep-15
ago-15
jul-15
jun-15
may-15
abr-15
100
mar-15
102
feb-15
Colombia había logrado mantener durante tres lustros una inflación muy
controlada desde la implementación del esquema de inflación objetivo a
fines del siglo XX. Sin embargo, factores relativos a la oferta como el clima y la devaluación del peso perturbaron la estabilidad los precios lo que
provocó que comenzaran a desanclarse las expectativas de inflación de los
agentes desde comienzos de 2015, desviándose del rango meta previsto
por el Banco de la República (Gráfica 3).
Índice de precios producción
interna e importados
Gráfico 4
ene-15
La inflación
Así las cosas, frente
al comportamiento
reciente del PIB en
Colombia, el Banco de
la República revisó su
pronóstico para 2015, al
pasar de 2,8% al 3,0%,
mientras que el Fondo
Monetario Internacional
(FMI) y agencias
privadas internacionales,
como Standard and Poor’s,
se mantienen en una
proyección de
crecimiento
de 2,5%.
dic-14
El crecimiento para 2016 estará influenciado por la puesta en marcha de la
Refinería de Cartagena (Reficar), que podría tener un impacto cercano a un
punto del PIB (se calcula que las ventas externas de la empresa le pueden
aportar al país US$ 800 millones a la balanza comercial en 20153) y, de otro
lado, por el desarrollo de las Vías 4G y las inversiones adicionales en redes
secundarias, terciarias y urbanas.
Importados
Fuente: DANE.
Índice de precios canasta familiar
Gráfico 5
Contenido
112
Variación anual (%)
Busqueda
110
6,00
108
5,00
Siguiente
Límite superior
4,00
106
Anterior
3,00
104
Límite inferior
2,00
102
Zoom +
Fuente: DANE y Banco de la República
Total
dic-15
nov-15
oct-15
sep-15
ago-15
jul-15
jun-15
may-15
abr-15
mar-15
feb-15
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
dic-14
100
0
ene-15
1,00
Alimentos
Fuente: DANE.
El resultado definitivo de la inflación en 2015 se ubicó en 6,77%. Por componentes de la canasta familiar, el grupo de alimentos registró el mayor
incremento con una variación anual de 10,85% y, por tanto, dado su peso
dentro del total de la canasta, es el que más contribuyó al alza de la inflación durante este año.
Estos aumentos de precios, en el caso de los alimentos y de los bienes
transables, como lo ha expresado el Banco de la República recientemente, han sido provocados por la combinación de los factores mencionados
anteriormente, reflejándose en la dinámica de los índices de precios del
consumidor y del productor (Gráficas 4 y 5).
3 Banco de la República. Informe sobre Inflación. Septiembre 2015.Pag. 31
146 ECONOMÍA COLOMBIANA
Las proyecciones para los primeros meses de 2016 no se alejan de los resultados obtenidos a finales de 2015. A este respecto, el Banco de la República, en el Informe de Política Monetaria de octubre de 2015, señaló que
las medidas de expectativas de inflación de los analistas a uno y dos años
se incrementaron, situándose en 4,4% y 3,5%, respectivamente. Posteriormente, a finales de noviembre4, el Banco aceptó que la inflación difícilmente se ubicará por debajo del 4% a fines de 2016 y solo se podría regresar a
una tasa de inflación del 3% en 2017.
En este sentido, el fenómeno inflacionario se mantendrá en el corto plazo y
seguramente implicará esfuerzos por parte del Banco de la República, has4 Reunión de la Junta del Banco de la República del 27 de noviembre de 2015.
ECONOMÍA COLOMBIANA 147
COYUNTURA
COYUNTURA
ta anclar las expectativas y recobrar su credibilidad. Es importante recordar
que en el modelo de inflación objetivo, la tasa de interés es la variable que
permite direccionar la política monetaria para controlar los movimientos
de la demanda de la economía a través de cambios del crédito del sistema
financiero y, por esa vía, controlar las presiones inflacionarias.
No obstante, los aumentos de tasa de interés que realiza el Banco de la
República con el objetivo de controlar la inflación, pueden tener efectos
negativos sobre el crecimiento de la economía, ya que podrían generar un
desestimulo a la demanda agregada.
Gráfico 7
Tasa Representativa del Mercado
$3.500
$3.300
El precio del petróleo
En 2015, los precios del petróleo permanecieron en niveles bajos, después
de la descolgada que sufrieron en el segundo semestre de 2014. A diciembre de 2015, el crudo de referencia WTI registró una caída de 37% respecto
a igual mes de 2014, al pasar su cotización de US$59,3 dólares por barril a
US$37,3 (ver gráfica 6).
Gráfico 6
choques externos relacionados con la caída en los precios de las materias
primas (principalmente el petróleo) cambiaron la tendencia del precio del
dólar hacia una devaluación nominal (promedio mensual) que alcanzó el
38,4% a fines de 2015. El precio del dólar subió de un promedio de $2.344
en diciembre de 2014 a $3.244para el mismo mes del año 2015 (Gráfica 7).
$3.100
COL/US$
$2.900
$2.700
$2.500
$2.300
$2.100
Precios internacionales del petróleo
$1.900
130
$1.700
120
$1.500
110
USD$/barril
Las bajas
cotizaciones del
crudo, reflejan el
comportamiento
del mercado
internacional con
una demanda
aún débil,
principalmente
de los más grandes consumidores
(Estados Unidos y
China) que no han
logrado absorber la
oferta adicional.
Contenido
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
100
Fuente: Banco de la República
Busqueda
90
80
70
60
50
2013
2014
WTI
noviembre
septiembre
julio
mayo
marzo
enero
noviembre
septiembre
julio
mayo
marzo
enero
noviembre
septiembre
julio
mayo
marzo
30
enero
40
2015
Brent
Fuente: PEMEX
Las bajas cotizaciones del crudo, reflejan el comportamiento del mercado
internacional con una demanda aún débil, principalmente de los más grandes consumidores (Estados Unidos y China) que no han logrado absorber
la oferta adicional, sobre todo por el aumento de la producción de crudo
de EE. UU., y en países como Arabia Saudita, Iraq, y de los integrantes de
la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). La EIA5 estima
que la producción de crudo de la OPEP en 2015 alcanzaría 31,6 millones
de barriles diarios, lo que significa un crecimiento de 2.6% frente a 2014.
La tasa de cambio
Una de las variables que mayor volatilidad ha tenido en meses recientes es
la tasa de cambio. Después de un prolongado período de revaluación, los
5 Energy Information Administration
148 ECONOMÍA COLOMBIANA
La tasa de cambio tendría una alta volatilidad el corto y largo plazo: de un
lado, por su vínculo con la evolución de los precios del petróleo, y, de otro,
por el efecto del manejo reciente de la política monetaria de la Reserva
Federal (FED) que ha iniciado sus aumentos graduales de tasa de interés.
La reciente alza de tasa de interés por parte de la FED elevará la demanda
de dólares, lo cual conduciría a una mayor devaluación6. Si bien el aumento
de 25 puntos básicos (pb) era esperado por el mercado, se estima que la
nueva postura de la FED tenga como consecuencia un alza de la divisa.
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No obstante, factores como la ratificación de la calificación BBB para el
país, por parte de la calificadora de riesgo Fitch, el dinamismo de la economía de EE.UU y el aumento reciente de la tasa de intervención por parte del
Banco de la República, podrían compensar el aumento de la tasa de la FED.
Al finalizar 2015, la tasa de cambio anual promedio fue de $2.741 por dólar, lo cual significó un 10,5% más de lo que esperaba el gobierno en su
supuesto de tasa de cambio para 2015, incluido en el Proyecto de Presupuesto en julio del año anterior.
Para 2016, las predicciones sobre el comportamiento del dólar se encuentran en un rango que va desde $2.500 hasta $3.500. La divisa podría alcanzar los $3.500 debido a que el precio del petróleo podría bajar a niveles
cercanos al US$ 20 por barril7.
6 Opinión de Alberto Bernal, Bulltick Capital. En El Espectador,” Dólar: el optimista y el pesimista”. Autor
Camilo Vega Barbosa. Publicado en el diario El Espectador, noviembre 18 de 2015.
7 Dólar: el optimista y el pesimista”. Autor Camilo Vega Barbosa. Publicado en el diario El Espectador,
noviembre 18 de 2015.
ECONOMÍA COLOMBIANA 149
COYUNTURA
A esto se deben agregar las expectativas de las autoridades económicas
frente al tema. En la reunión el Banco
de la República de octubre de 2015
se tomó la decisión de intervenir
el mercado cambiario mediante un
nuevo mecanismo denominado “subastas de opciones financieras”8. Al
poner en marcha este nuevo instrumento, el Emisor está enviando al
mercado el mensaje de que reconoce la transmisión de la devaluación a
la inflación (Pass Through): “con el fin
de moderar aumentos injustificados
de la tasa de cambio, que puedan contribuir a desanclar las expectativas de
inflación, y suministrar liquidez al mercado cambiario cuando se presenten
faltantes significativos de la misma”9.
Sin embargo, debe señalarse que
con este mecanismo el Emisor no
intenta determinar el nivel de la tasa
de cambio, sino que en el marco de
la inflación objetivo, el propósito de
las opciones de venta de dólares es
la de reducir la volatilidad de la moneda frente al dólar.
COYUNTURA
por US$30.679 millones de exportaciones y US$43.574 millones de importaciones, reflejo del deterioro de los términos de intercambio. En el acumulado de los últimos doce meses (octubre 2014 a octubre 2015), el déficit
se sitúa en US$15.665 millones (Gráfica 8).
El impacto de la devaluación aún no se manifiesta en el comportamiento
de las exportaciones10. Entre enero y noviembre de 2015, las ventas externas del país se redujeron en 35,1%, con relación al mismo período del
año anterior, al pasar de US$51.027,2 millones a US$33.117,0 millones.
La caída está explicada por una reducción del 47,2% en combustibles y
productos extractivos.
Por su parte, el acumulado de las importaciones de enero a octubre de 2015
se redujo en 14,2% originado, principalmente, en la caída de 11,5% en las
compras manufactureras, al pasar de US$40.180,8 millones CIF en 2014
a US$35.556,6 millones CIF en 2015, y de los combustibles y productos
de las industrias extractivas, que cayeron 32,6%, pasando de US$7.270,8
millones CIF en el 2014 a US$4.900,9 millones CIF.
Gráfico 8
Millones de US$
5.000
0
De enero a octubre de 2015 la balanza comercial acumuló un déficit
de US$12.895 millones, explicado
8 Estas subastas solo se utilizarían por un monto de USD 500 millones cuando la Tasa Representativa del Mercado se encuentre siete puntos
porcentuales por encima de su promedio móvil
de orden 20. Estas opciones tendrán una vigencia de un mes a partir del día de la subasta y su
ejercicio está sujeto al cumplimiento de la misma
condición.
9 Comunicado de prensa Banco de la República,
30 de octubre de 2015
10 Cifras del Dane, en dólares corrientes.
150 ECONOMÍA COLOMBIANA
2011
Frente a los menores ingresos petroleros y el aumento
del gasto de intereses externos, el Gobierno aplazó en el
2015, en el Presupuesto General de la Nación, gastos en
inversión por 0,4% del PIB; sin embargo, se han generado mayores ingresos por la reforma tributaria de 2014
(0,5% del PIB) y por el efecto positivo de la tasa de cambio en el recaudo de IVA externo y arancel (0,5% del PIB).
Dado lo anterior, el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP) 2015 proyectó el déficit del GNC en 3,0% del
PIB para el 2015, teniendo como supuesto un crecimiento económico del 3,6%. Sin embargo, las expectativas de crecimiento han cambiado como se anotó
arriba. El Banco de la República situó su proyección del
crecimiento de la economía en 3,0%12, lo que pone en
duda el alcance de la meta fiscal fijada por el Gobierno,
ratificada en la presentación de la revisión del Plan Financiero del 23 de diciembre pasado.
En efecto, con un crecimiento del 3,0% en 2015, el
déficit del Gobierno estaría en torno al 3,4% del PIB;
mientras la deuda pasaría del 38,3% en 2014 al 41,9%
del PIB en 2015, es decir, cuatro puntos superiores a la
proyección del MFMP13. Por tanto, para cumplir con la
meta de déficit, el Gobierno tendría que reducir el gasto o incrementar los ingresos para no incurrir en mayor
deuda14. Si se opta por ajuste en el gasto, recaerá seguramente sobre la inversión, dada la inflexibilidad del
presupuesto, afectando el gasto social y la inversión en
infraestructura, ciencia y tecnología, lo cual tiene un
efecto directo en la productividad del país15.
10.000
No obstante, posibles alzas adicionales de la tasa de la FED en 2016, -5.000
unido a la incertidumbre frente al
desempeño económico de las eco- -10.000
nomías emergentes, las menores
perspectivas de crecimiento para la
-15.000
economía colombiana y los bajos ni2010
veles en los que se mantendrían los
precios del petróleo, mantendrían la Fuente: DANE
tasa de cambio en rangos elevados.
La balanza comercial
Balanza comercial anualizada
te el 2015. Por el lado del gasto, la devaluación derivada
de la caída de los precios del petróleo tendría un impacto
adicional en el pago de intereses del 0,3% del PIB11.
2012
2013
2014
2015
Frente a esta tendencia, el déficit de la balanza comercial de Colombia al finalizar 2015 se estima alrededor de US$16.000 millones y, para 2016 se podría
acentuar teniendo en cuenta el deterioro de las cotizaciones del petróleo.
Entorno macroeconómico y déficit del Gobierno Nacional
El panorama macroeconómico de 2015 descrito arriba y el comportamiento que se espera para el 2016 en materia de crecimiento económico, precios del petróleo, tasa de cambio, tasas de interés externas e internas, inciden en los ingresos y egresos del Gobierno Nacional Central (GNC), y por
tanto influyen en su déficit y el nivel de la deuda respecto al PIB.
De una parte, la caída de los precios del petróleo, según el Gobierno, disminuirán en 2015 los ingresos por el orden del 1,2% del PIB, lo cual incluye los
menores ingresos de renta y dividendos transferidos del sector petrolero de
la vigencia 2014 y los menores impuestos por la caída de los ingresos duran-
Para el 2016, el MFMP esperaba un crecimiento económico del 3,8%, sin embargo, el Gobierno la revisó al
3,2%, lo cual tiene una implicación en el balance fiscal y
la relación deuda a PIB. El déficit fiscal se ubicaría en 3,6
% del PIB y la deuda se elevaría al 43 % del PIB, esto es,
tres puntos más a lo esperado en el MFMP (39,9% del
PIB). Ahora bien, algunos analistas ya están pronosticando crecimientos inferiores al 2,5% para el 2016, lo que
elevaría aún más el nivel del déficit y seguidamente el
de la deuda. Para lograr esta meta de déficit, el Gobierno
Nacional le apuesta al incremento de los ingresos por los
planes antievasión ($4 billones) y la reducción del presupuesto de gasto ($3,5 billones); medidas anunciadas en
la revisión del Plan Financiero para el 2016.
A este complejo panorama fiscal se agrega el efecto
que tendrían en el balance del GNC aumentos adicionales de las tasas de intervención del Banco de la República y de la FED.
Entre septiembre y diciembre de 2015, la Junta Directiva del Banco de la República decidió incrementar la
tasa de interés de intervención16
en 125 p.b.17, situándola en 5,75%
anual. El emisor argumenta que las
expectativas de inflación superan la
meta fijada por el mismo, asociada
a presiones de demanda18. Lo que
preocupa es que la decisión de aumentar la tasa de intervención se
adopta con una brecha del producto
negativa (PIB observado menos PIB
potencial o de largo plazo).
En efecto, el Banco estima un crecimiento del 3,0% para el 2015, lo
cual sería inferior al producto de
largo plazo calculado por el MFMP
(4,4%)19. Es factible que el alza de
tasas impacte negativamente la demanda agregada, vía aumento de
tasas de interés del crédito, lo que
agudizaría la tendencia a la desaceleración exhibida en lo corrido del
año. Esto podría generar un menor
crecimiento económico, especialmente para el 2016, lo cual implicaría un menor recaudo tributario y
un aumento de las tasas de los TES,
dificultando el cumplimiento del déficit fiscal fijado por el MFMP.
11 Reporte de Hacienda. Caída de los precios del petróleo y economía colombiana. Dirección General de Política Macroeconómica, Ministerio de Hacienda
y Crédito Público. V 2 año 4. Julio 25 de 2015.
12 El Banco de la República mantuvo el rango estimado de crecimiento económico entre 2,4 y 3,4%, con 3,0% como cifra más factible. Comunicado de
prensa 30 de octubre 2015.
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13 Esta proyección incorpora la devaluación observada entre enero y diciembre (31,6%). La proyectada en el Marco Fiscal para 2015 es de 3,4%. La tasa
de interés real de la deuda es del 9,5% anual debido al aumento de la devaluación promedio. El MFMP la estimaba en 24%, y a diciembre fue del 37,3%.
14 Al corte de noviembre de 2015 el Gobierno ha efectuado un recorte presupuestal de $9 billones.
15 Claro está que debe tenerse en cuenta el Informe final de la comisión de
expertos con respecto a la reforma tributaria estructural. Una vez se conozca,
el Gobierno Nacional debería iniciar las discusiones con los diferentes sectores
involucrados, con el fin de llegar a los consensos necesarios que viabilicen el trámite de la reforma en el Congreso. En lo que existe un relativo consenso por parte de los analistas, es que la reforma estará dirigida a reducir la carga impositiva
al capital privado, aumentar la base tributaria de los asalariados, endurecer la
legislación para las entidades sin ánimo de lucro e incrementar la tarifa del IVA.
16 Tasa a la que el Emisor brinda liquidez a corto plazo, tanto a bancos comerciales como a otras entidades financieras.
17 100 puntos básicos equivalen a 1%.
18 De acuerdo al emisor esto se refleja en indicadores de inflación como el
IPC, la inflación sin alimentos, la inflación sin alimentos ni regulados, la de
transables, la de no transables, y el promedio de las básicas (Cano, 2015).
19 El PIB potencial lo establece el Comité Consultivo de la regla fiscal, a partir del cálculo de un subcomité de expertos, basado en la metodología de la
función de producción. El resultado, asi como la diferencia con el crecimiento
económico, se publican en el MFMP.
ECONOMÍA COLOMBIANA 151
COYUNTURA
Por el lado del recaudo, el aumento de las tasas de interés afecta el consumo
de los hogares, reduciendo el recaudo por concepto de IVA, y las utilidades
de las empresas, disminuyendo el impuesto a la renta. Los rendimientos de
los TES se elevan por la mayor percepción de riesgo asociado a un menor
crecimiento económico y las restricciones a la liquidez y al crédito impuesto
entre otros factores por la política monetaria20.
De acuerdo con lo anterior, podría hablarse de una política procíclica, en la
medida en que la política fiscal efectúa recortes presupuestales para cumplir con las metas de déficit asociadas a la regla fiscal21, mientras la política
monetaria se torna restrictiva, con alza de tasa de intervención para llevar
la inflación al rango establecido como meta, pero a costa de debilitar aún
más la economía, ya expuesta a choques externos.
En cuanto al efecto del alza de interés de la FED, se espera que induzca
una recomposición del portafolio de bonos soberanos, reduciendo las posiciones de TES en favor de bonos externos (como las letras del Tesoro de
EE.UU), lo que disminuye los precios de los TES y aumenta la tasa de los
mismos, tendencia que se acentúa y retroalimenta con la devaluación.
Cabe anotar que desde abril de 2015, el aumento de la percepción de riesgo,
en razón a la debilidad de los fundamentales (débil crecimiento económico,
bajos niveles de los precios del petróleo, menores flujos de capital extranjero) llevaron a una tendencia al alza de las tasas de los TES, que se acentuó
en julio, registrándose un aumento de dichos rendimientos en más de cien
puntos básicos, bajo una tasa de intervención del Emisor que se mantuvo
fija desde septiembre de 2014 (Gráfica 9).
Gráfico 9
Tasas de rendimiento de los TES en pesos y tasa de intervención
Si bien este aumento de las tasas de los TES no influyó sustancialmente en
el costo de financiamiento del GNC, ya que al cierre de septiembre se cumplió con la colocación de los títulos subastados22, se inició la colocación de
TES a corto plazo desde noviembre, a tasas de mercado más elevadas con
respecto a las tasas registradas en el primer semestre del año.
Para el 2016 los rendimientos de los TES en el mercado secundario presentarían una tendencia al alza, debido fundamentalmente la mayor percepción
derivada del comportamiento macroeconómico, a lo que se suma el alza de
interés por parte del Banco de la República y la FED, lo cual tendría un impacto en el gasto efectivo de intereses de la deuda interna a partir de 2017.
En cuanto a tasas de los bonos soberanos, si bien se conservó la calificación de riesgo país, manteniéndose así los spreads con respecto a las tasas
de los títulos del Tesoro de EE.UU, el alza de la tasa de la FED elevará la tasa
de los bonos externos colocados en el 2016, lo que incidirá en el pago de
intereses externos a partir de 2017.
21 El presupuesto general de la Nación prácticamente es igual al de 2015 ($216 billones), es decir el
crecimiento del gasto es negativo en términos reales.
La regla fiscal opera en estas circunstancias de manera procíclica, pues obliga al Gobierno a efectuar
reducciones del gasto para cumplir con las metas de déficit en momentos en que el nivel de actividad económica se desacelera. De acuerdo a como está diseñada, solo permite aumentos del gasto para enfrentar
aquellas situaciones en que el PIB observado es inferior al PIB potencial en dos o más puntos porcentuales
y la brecha del producto es negativa. Por tanto, en 2016 esta condición no se activaría, aunque el crecimiento económico muestre, como se espera, signos de desaceleración.
22 De acuerdo con el MFMP 2015, las necesidades de financiamiento para 2015 ascienden a $43,1 billones, de los cuales $22,6 billones corresponden a la emisión de subastas de TES. Estos ya fueron emitidos
en su totalidad (Comunicado de prensa. MHCP. 6 de octubre 2015).
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02-mar-14
02-feb-14
3,0
02-ene-14
4,0
TES Tasa de Inversión
Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco de la República
20 Para el Banco de la República, el alza de la tasa de intervención debería reducir las expectativas de
inflación, y por esta vía, reducir los rendimientos de los TES. Sin embargo, el emisor acepta que otros
factores afectan los rendimientos de los títulos como el crecimiento económico y precios de las materias
primas, y factores externos, como las tasas de interés internacional y los spreads de los bonos soberanos.
152 ECONOMÍA COLOMBIANA
ECONOMÍA COLOMBIANA 153
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