del arancel a la modernidad, pasando por las tasas y

“DEL ARANCEL A LA MODERNIDAD, PASANDO POR LAS TASAS Y DESPLAZAMIENTOS” (NOTAS HISTÓRICAS SOBRE EL MODELO DE OFICINA JUDICIAL ESPAÑOL) Pascual Ortuño Muñoz Magistrado “A Manuela Carmena, que descubrió la partida PSC en las tasas judiciales 1 ” Índice I.‐ Introducción II.‐ Los orígenes de la construcción de una administración de justicia en la edad moderna III.‐ Los avatares del proceso de racionalización del funcionamiento en el siglo XIX IV.‐ La configuración histórica de la oficina judicial: la primera mitad del siglo XX V.‐ La configuración histórica de la oficina judicial: la realidad heredada VI.‐ Breve historia de la reforma de 2009 VII.‐ Los ejes del modelo de oficina judicial de la reforma BIBLIOGRAFÍA
I.‐ INTRODUCCIÓN Las cosas no son nunca “porque sí”, sino que responden a la ecología del sistema, utilizando en lenguaje moderno el axioma orteguiano de la prevalencia de las circunstancias. Parece oportuno por ello echar una mirada a la forma y elementos fácticos que tuvieron una especial incidencia en el viejo modelo, ante la perspectiva del importante cambio que se está produciendo en la forma de organizar la administración de justicia como consecuencia del más importante esfuerzo modernizador desde la Ley Orgánica de 1870. La conclusión es que los condicionantes históricos, especialmente la escasez de medios económicos y el desinterés de los poderes del Estado por la construcción de un modelo de justicia eficiente e independiente, han marcado hasta ahora el sistema. A pesar de la crisis económica en la que se produce este nuevo proyecto para el siglo XXI, y pese a la reacción adversa de importantes colectivos profesionales, existen elementos positivos para pensar que estamos ante un cambio de mentalidad, impuesta en parte por la necesidad social de disponer de un sistema de justicia que responda a las previsiones constitucionales. 1
Descubrió Doña Manuela, cuando era decana de Madrid, y tras muchas elucubraciones, que aquellas siglas en las liquidaciones de tasas judiciales no significaban otra cosa que: “por si cuela”. Durante muchos años estuvieron incluyéndose en las tasaciones de costas. A cambio, los jueces no se enteraban de lo que pasaba en la oficina. ¡¡¡Eran los tiempos en los que funcionaban bien las cosas …!!! 1 El objetivo de este trabajo es el de intentar clarificar los ejes de la reforma actual y las razones que la inspiran, con independencia de la mayor o menor bondad de la propuesta trasladada ya a los textos legales, del acierto del esquema que está en la mente del legislador, o de la persistencias de condicionamientos negativos estructurales e institucionales. No desconozco la demanda un amplio sector de la carrera judicial que se rebela contra el proyecto de la nueva oficina, al entender que son necesarios cambios estructurales ineludibles para una auténtica y profunda modernización, y que éstos deben abordarse previamente si existe verdadera determinación en optimizar el servicio público de la justicia como eje de las garantías de los derechos de los ciudadanos. Comparto la tesis de JIMÉNEZ ASENSIO al destacar que persisten factores que suponen un lastre importante para las reformas, como la cautividad del CGPJ por los partidos políticos mayoritarios ante los déficits que vienen produciéndose en la designación de los vocales que lo integran, la cautividad del cuerpo judicial por un asociacionismo predominantemente reivindicativo, y la cautividad del cuerpo funcionarial por los sindicatos, que tienen sus miras puestas fundamentalmente en la defensa de intereses corporativos 2 . Mi propósito se limita a analizar la importancia de la estructura económica que ha dado soporte a la oficina judicial desde el siglo XIX, que ha condicionado secularmente el diferente papel que los jueces han desempeñado en la misma. En el sentido que constituye el objeto de este trabajo, cabe afirmar que lo que entendemos hoy por oficina judicial, término acuñado en la postmodernidad que jamás se había utilizado en los siglos precedentes, es una entidad de elaboración histórica y de conformación paulatina. Sus carencias son fruto de graves errores de diseño y de condicionamientos del pasado. Su funcionamiento conserva vestigios de estratos ancestrales que se han mantenido en ocasiones con fundamento en principios que quedaron obsoletos, o en prejuicios que fueron abandonados hace años por las generaciones precedentes. Una constante histórica en la administración de justicia ha sido el desinterés del poder legislativo y de los gestores políticos por modernizar el sistema. Probablemente la razón ha sido el oscuro deseo de ejercer un control mediato de los tribunales que garantizase una esfera de impunidad, especialmente ante la arbitrariedad del ejercicio del poder o la constante de la corrupción política en épocas de nulo o bajo nivel democrático. Es de resaltar que cuando se dota de un armazón moderno al sistema de justicia, como exigencia del proceso de codificación que ya arrastraba un retraso de casi un siglo en relación a Francia o a Alemania, España atravesaba uno de los momentos de mayor pobreza de su historia. No existían dotaciones presupuestarias para darle un impulso modernizador, y se optó por los modos de administrar la justicia que han sustentado la base de la oficina judicial hasta épocas muy recientes, en torno a un juez aislado, ubicado en un tribunal unipersonal que era administrado por un secretario judicial que controlaba el curso de los procesos. El 2
JIMENEZ ASENSIO, Rafael. En “El encaje constitucional de la NOJ”. Ponencia presentada en el curso “La nueva Oficina Judicial”, CENDOJ, 2010, señala que “Sin embargo, todas estas reformas, tardíamente implantadas, corren serio riesgo de no suponer un avance real en el proceso de innovación que exige el sistema judicial español, puesto que no se puede llevar a cabo una reforma sólo o predominantemente procesal del modelo de Oficina Judicial cuando el sistema judicial tiene profundos problemas abiertos de institucionalización y nunca resueltos de forma seria. La gobernanza del sistema judicial muestra unos déficit importantes, mientras que la demarcación y planta judicial está fuertemente imbuida por criterios decimonónicos y nada adaptada a las nuevas realidad social, así como el modelo de organización y gestión imperante en la Administración de Justicia bien se puede calificar de agotado e inoperante para asumir las exigencias de una sociedad como la española en pleno siglo XXI”. 2 modelo ha dado lugar a la fragmentación de la jurisdicción en pequeños núcleos autárquicos fácilmente controlables. CHARLES ESDAILE describe el último tercio del siglo XIX en una España esencialmente rural, como una época en la que la pobreza y la hambruna de la población, tras las guerras carlistas y la pérdida de las colonias, contrastaba con una oligarquía que todo lo dominaba y todo lo podía, protegida por los magistrados locales, de la misma extracción social que los propietarios de las tierras” 3 . En épocas más recientes el desinterés por la mejora estructural de la justicia ha provenido de su escasa rentabilidad político‐electoral. A pesar del papel que la justicia desempeña en nuestra sociedad, lo cierto es que mientras la administración pública en general ha experimentado un proceso notable de modernización (la sanidad, la gobernanza, el ejército, la educación o la hacienda pública), la justicia ha seguido una dinámica de reformas parciales e insuficientes que no han logrado otra cosa que mantener remozadas unas estructuras arcaicas, insuficientes e inapropiadas para la sociedad del siglo XXI. Las conclusiones de este trabajo de investigación histórica permiten sostener que en nuestro proceso histórico, el eje de la oficina judicial radicó desde mediados del siglo XIX y hasta bien entrado el siglo XX en la figura de un notario, en funciones de secretario judicial, que dirigió, organizó e incluso pagó los gastos del servicio público en base al cobro del arancel, incluido los sueldos del personal administrativo y auxiliar, con excepción del de los jueces y los alguaciles. La gestión, como en el caso de los registradores y notarios, fue privada, lo que explica la ya aludida peculiaridad nacional del juzgado como unidad celular, que no existe en los países de nuestro entorno, puesto que se constituyeron ya desde el XIX como tribunales colegiados de instancia, gestionados siempre como organismos públicos. Íntegramente dependientes del presupuesto del Estado. Existe otro factor que ha condicionado nuestra oficina actual ha sido la exacerbación de la escrituridad en la tramitación procesal, justificada por la desconfianza absoluta en los jueces del primer grado, y la obsesión porque los asuntos llegaran a la apelación o a los tribunales colegiados sentenciadores. Este es un elemento que ha favorecido el paralelismo entre la notaría y el juzgado. Cuando en el año 1985 se derogó el sistema de arancel y, especialmente, cuando desaparecieron otros devengos de administración directa por los secretarios (y por el personal delegado del mismo), incluidas las famosas astillas y gastos de locomoción y desplazamiento, la oficina decimonónica se deshizo, sin que fuera sustituida por otro sistema de gestión racional, lo que provocó un verdadero caos que se mitigó con el surgimiento del juez en un nuevo papel, como jefe de la oficina judicial. Hasta ese momento el juez se había dedicado a la función que le era propia: a la presidencia de los actos orales, y al dictado de las sentencias en casos contradictorios. La desafección del funcionariado por las reformas aludidas que motivaron la pérdida de su estatus económico (privilegiado por los complementos que percibía), generó una auténtica huelga de celo que motivó la necesidad de que el juez saliera de su despacho y se pusiera al frente del juzgado, auxiliado en ocasiones por el secretariado judicial que, desconcertado, tardó años en encontrar su lugar en el sistema, y se refugió en la antigua función notarial de “dar fé” de las actuaciones con su presencia y firma, (en un momento en el que comenzaba la revolución tecnológica). 3
CHARLES ESDAILE, “Spain in the liberal age. From Constitution to civil war, 1808 ‐ 1939”, Edición de El País, 2007, tomo 17, página 360. 3 La ausencia de reformas estructurales, o la tibieza de las mismas (decanatos, aparición de oficinas comunes de notificación), han permitido el mantenimiento de un modus operandi inapropiado, obsoleto, que no ha podido hacer frente al incremento de la litigiosidad que se ha producido en los últimos veinticinco años. Durante este tiempo la imagen de la justicia ha alcanzado niveles lamentables 4 , mientras que los jueces, que cada vez han soportado mayor carga de trabajo, han visto degradada su función al tener que suplir las deficiencias de la ausencia de personal judicial auxiliar suficientemente formado, y abrumados por la exigencia de la inmediación en la práctica totalidad de los trámites procesales, incluso aquellos en los que notoriamente resulta innecesario. De esta forma también se ha generado una cierta frustración profesional en quiénes, preparados para dar una respuesta técnica a conflictos de relevancia jurídica, han tenido que hacer de jefes de personal, de formadores de los cuerpos auxiliares y de gestores de la litigiosidad impropia que, por la ausencia de los filtros que debieran existir, colocan al juez en el rompeolas de todos los conflictos, por leves, intrascendentes o absurdos que puedan ser, como ponen de manifiesto los 9.567.280 procesos incoados en 2009 5 en todas las jurisdicciones, de los cuales un porcentaje inferior al 20 % hubieran sido encomendados a un juez en sistemas anglosajones. II.‐ LOS ORÍGENES DE LA CONSTRUCCIÓN DE UNA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN LA EDAD MODERNA El concepto de “administración de justicia” es un concepto propio de la modernidad, de la Ilustración. En el antiguo régimen la justicia siempre había sido un atributo del poder económico y político. Como tal siempre ha sufrido los mismos avatares que éste: la justicia estaba sumamente fragmentada en el nacimiento de los estados modernos, pues su administración estaba atribuida como regalía o manifestación del poder a diversos titulares: con carácter territorial al señorío, a los monasterios, prioratos, abadías, obispados, o a las ciudades en virtud de la concesión de sus fueros o privilegios 6 . También se utilizó como moneda de cambio para la recaudación de impuestos por los reyes para sus necesidades militares, o para otorgar privilegios por servicios prestados. No obstante, y hasta finales del siglo XIX, la distribución territorial de la competencia en la administración de justicia tuvo unas fuertes limitaciones por la coexistencia de jurisdicciones paralelas autónomas “ad personam”, como la jurisdicción eclesiástica (y dentro de ésta la inquisición o santo oficio), la jurisdicción militar, o la de las hermandades o gremios. Con el 4
AYUSO, Mercedes y Montserrat Guillén. “La mediación dentro de la pirámide de litigiosidad: los costos de la justicia”, Capítulo XV del Libro Blanco de la Mediación en Cataluña, pág 825 a 871. IDT‐Generalitat de Catalunya, Barcelona, 2010. (disponible en www.llibreblancdelamediació.com) 5
“LA JUSTICIA DATO A DATO 2009”, página 30, publicado en la web “poderjudicial”. La estadística muestra que en el 2009 hubo un total de 9.567.280 de procesos incoados, respecto de los cuales hubo un total de 1.623.171 sentencias. Descontando la tasa de no resueltos, el porcentaje de sentencias con contradicción alcanza ligeramente el 23 %, que es todavía menor si se descuentan las sentencias penales “de conformidad” y los allanamientos civiles. 6
La justicia, como competencia propia del “burgo”, de las ciudades, condados o comunas, no ha estado nunca tan desarrollada en España como en Italia, que tenía esta fórmula desarrollada desde el renacimiento, o el Reino Unido, que la implantó en la época de Cromwell, o en la Francia consecuente con el proceso de ilustración. 4 advenimiento de la casa de Borbón que importaba la burocracia francesa y el absolutismo (el despotismo ilustrado), ya desarrollado por Luis XIV en el vecino país, se inició a principios del siglo XVIII una clara tendencia a la consolidación de una jurisdicción real. Es también con el surgimiento del Estado moderno cuando aparece una administración pública centralizada (o centralizante), coronada por un monarca absoluto que ya no se limitaba a impartir justicia como el viejo rey medieval sino que, además, llevaba adelante un proyecto político y ejecutaba tareas difícilmente asimilables a la administración de justicia de hoy, como ha sido objeto de análisis profundo en el trabajo colectivo “La Jurisdicción Contencioso Administrativo en España: Una historia de sus orígenes”, en los Cuadernos de Derecho Judicial 7 . Es aquí cuando se consolidan las “Audiencias reales”, en las que se ubicaban los “oidores”, ante quiénes se trasladaban las denuncias, demandas y quejas que previamente se planteaban generalmente ante los ayuntamientos. Los problemas en el siglo XVIII se centraban en la delimitación de las esferas de lo que se conoce como gobernanza, y lo que se conoce como justicia. Qué es gobierno, y qué es justicia es una problemática no resuelta hasta bien entrado el siglo XX. El mecanismo que se implantó fue el de las denominadas “cédulas de discordia”, especialmente en el ámbito territorial de las Indias y los territorios de Ultramar, y las “apelaciones de actos de gobierno” 8 . Tampoco es un tema cerrado en nuestros días. También es de extraordinaria importancia el impacto en la península e islas adyacentes de la implantación de los modelos de justicia en las colonias de ultramar, que se organiza de forma más coherente y racionalista, puesto que los virreinatos son “de nueva planta”. Los jueces y magistrados permiten contrarrestar el poder de los virreyes con una administración de justicia que mantiene su vínculo con el poder real, y con la Suprema Corte de las Españas y de las Indias, que es el antecedente del Tribunal Supremo actual 9 . Durante el siglo XVIII la organización de la justicia se fue desprendiendo ya de algunos elementos típicos del antiguo régimen. A pesar de que se reitera la idea de que nuestro modelo de oficina actual proviene del siglo XIX, la realidad es que tiene su anclaje en un siglo anterior, como señala JAVIER PAREDES “La institución judicial, en la manera como venía regulada en la Novísima Recopilación, año 1805, no necesitaba de grandes reformas” 10 . Las modificaciones estructurales que se necesitaban entonces se centraban en la independencia gubernativa, la supresión de los señoríos y las jurisdicciones especiales, como la de la milicia y la de la Iglesia, pero todavía no había surgido ni imaginado siquiera el concepto de carrera judicial, si bien, junto con las numerosas personas que ostentaban la competencia de juzgar por tenerla atribuida por razón de fuero, privilegio o especialidad, en el ámbito de las ciudades 7
AGÜERO, Alejandro. “Herramientas conceptuales de los juristas del derecho común” en La Jurisdicción contencioso administrativa”, Cuadernos de Derecho Judicial. Editados por el CENDOJ. Tomo VII 2008. 8
GARRIGA ACOSTA, Carlos. “Gobierno y Justicia” en “La Jurisdicción contencioso administrativa”, opus cit. Págs. 47 a 113. Cuadernos de Derecho Judicial. Editados por el CENDOJ. Tomo VII 2008. 9
MOLAS RIBALTA “Historia General de España y América”. 10
PAREDES, Javier: “La Organización de la justicia en la España Liberal”, CIVITAS, monografías, Madrid 1991. Pag 82. 5 se fueron implantando los “Alcaldes de Corte” o los ya citados oidores de justicia, cuya regulación se recoge en la Novísima Recopilación 11 . En el siglo XVIII se consolidaron las Reales Chancillerías, a las que, con respeto de los fueros y privilegios jurisdiccionales, iban los asuntos civiles de alguna importancia o las causas penales de mayor trascendencia pública –casos de corte‐, allí se instalaron las antiguas Audiencias, una suerte de tribunales reales que tenían competencias gubernativas y judiciales, que siempre tuvieron la facultad de avocar 12 . En cualquier caso, y en lo que se refiere a los costes del los procesos, que en definitiva es el principal elemento que condiciona la estructura de las oficinas judiciales, se produjo en el siglo XVIII la introducción del arancel (derechos de vista) como fórmula para sufragar los gastos que se derivaban de la tramitación de los juicios: también la novísima recopilación en 1805 recoge su funcionalidad 13 : “Todos los ministros y oficiales y cada uno de los que al presente son y en adelante fueren, serán obligados a guardar y cumplir el arancel en todo y por todo, según en él se contiene mientras no se mandare otra cosa, han de tener en sus oficios una tabla en público, con el arancel que corresponde a cada oficio, de letra clara y legible, para que cada uno sepa lo que ha de llevar, y las partes lo que han de pagar, y las digan y pidan enteramente sus derechos en la cantidad señalada en él”. Son frecuentes las órdenes reales advirtiendo de los abusos en el cobro del arancel que, por otra parte, compensaba a los escribanos de las intervenciones en las que, por su naturaleza, nada podían cobrar. Con la revolución francesa y la recepción en España de los ideales de la nueva era que se instauraba, la justicia estaba llamada a ser el tercer poder del Estado de Derecho. Sin embargo, y a pesar de las proclamas, leyes de bases, comisiones de codificación y ensayos constitucionales, la instauración de un sistema eficaz de justicia siguió siendo una asignatura en la que una y otra vez se suspendía hasta las reformas que se produjeron ya a finales del siglo XIX. III.‐ LOS AVATERES DEL PROCESO DE RACIONALIZACIÓN DEL FUNCIONAMIENTO DE LA JUSTICIA EN EL SIGLO XIX El Estatuto de Bayona en cuyo artículo 98 se suprimían los tribunales especiales, las jurisdicciones especiales, las justicias de abadengos, órdenes y señoríos, así como la Constitución de 1812, que proclamó la jurisdicción unificada en todo el reino, representan el punto de partida respecto a los principios o bases del sistema de justicia, pero no llegaron a materializarse nunca en derecho positivo. El repliegue de Fernando VII hacia el absolutismo y el conservadurismo dio pié a que se mantuvieran las jurisdicciones especiales. La presión ejercida por determinados sectores para conservar los privilegios fue enorme en todo el siglo 11
Novísima Recopilación, 1805. Libro IV, Título XVIII, pág. 326. Fondo documental de la Universidad de Sevilla. "web: pixelegis.com” 12
Novísima Recopilación. Id al anterior, pág 107. Mediante la avocación, cualquier persona con interés legítima podía solicitar de la Audiencia que recabase para sí el conocimiento de una causa que estuviese siendo enjuiciada por un juzgado de otra corte de inferior rango. Si la Real Chancillería lo consideraba oportuno, reclamaba para sí la avocación del pleito en el estado en el que se encontrase. 13
Novísima Recopilación. Id al anterior. Pág 286. Libro IV, Título XVII, Ley IV. 6 XIX. El papa Gregorio XVI amenazó a la monarquía española con la ruptura cuando se pretendieron eliminar los fueros eclesiásticos, (incluso el Santo Oficio continuó su labor hasta la mitad del siglo). En consecuencia, una de las principales preocupaciones permanentes del liberalismo decimonónico fue la unificación jurisdiccional, corolario del principio de igualdad, conectado con la tendencia centralizadora. Ostentando Argüelles el ministerio de gracia y justicia, y debido a los escasos recursos económicos de los que se disponía, se optó por mantener el “estatus quo” en todo el territorio en cuanto a la administración de justicia, pero con el contrapeso de unas Audiencias Territoriales en las que se residenciarían las avocaciones y las apelaciones. En 1.814 se publicaron los Reglamentos de la Suprema Corte, de las Audiencias Territoriales y de los Juzgados de Primera Instancia (en esta época tanto civiles como penales, inexistentes en la mayoría del territorio), pero hasta 1834, siendo ministro Martínez de la Rosa, no se publicó la división territorial en las 15 Audiencias Territoriales, al tiempo que se suprimieron los Consejos de España y de las Indias y se estableció el Supremo Tribunal de España y de las Indias, con una sala de Ultramar 14 . Por lo que se refiere a la organización de lo que podría denominarse una incipiente oficina judicial, el Decreto de 26 de septiembre de 1835 promulgó el Reglamento de la Justicia Ordinaria, por el que se atribuyó a los alcaldes y tenientes de alcalde el oficio de jueces de primera instancia (artículo 32): “para todas las diligencias judiciales sobre asuntos civiles, hasta que lleguen a ser contenciosos entre las partes, en cuyo caso deberán remitirlas al juez letrado de primera instancia”, así como en materia penal (artículo 33): “en los casos de cometerse en sus pueblos algún delito, deberán proceder, de oficio o a instancia de parte, a formar las primeras diligencias del sumario y a arrestar a los reos”. Igualmente se les confiaban importantes competencias conciliatorias: “Cuantos más litigios y querellas corten, mayor será el servicio que hagan al Estado”. El Decreto de 22 de septiembre de 1836 creó la “Junta calificadora de magistrados y jueces”, “para preparar la organización judicial, para cuando sea dable hacerla sobre el principio de la inamovilidad”. No obstante el ministro de gracia y justicia quedaba autorizado a suspender a los jueces por cuatro meses, y el consejo de ministros era el competente para su destitución, sin perjuicio de que lo hubiera sido en virtud de una sentencia ejecutoria. Lo establecido en el referido decreto quedó en agua de borrajas, puesto que nunca se llegó a implantar el sistema, y los nombramientos continuaron como hasta entonces, al arbitrio del ministro correspondiente, con el régimen típico de cesantías en cuanto a los demás cargos, en especial, los de escribanos reales, que ejercían de notarios para documentar los pleitos, habida cuenta de que el proceso de enjuiciamiento era esencialmente oral. Por Decreto de 1 de agosto de 1843 se crea la Comisión General de Codificación, en la que figuran jurisconsultos de la altura de Cortina, Bravo Murillo o Pascual Madoz, que en legislaturas posteriores fueron ministros del ramo. Poco después, por Decreto de 9 de diciembre de 1843, se suprimieron las cesantías, lo que significó un importante paso en la configuración de las profesiones forenses (jueces, magistrados, forenses y escribanos), y se crean las “juntas gubernativas” de las Audiencias Territoriales. Estos órganos tenían entre sus finalidades las de procurar la uniformidad de prácticas y usos protocolarios de los Tribunales. Por este decreto se reguló, por ejemplo, el uso del birrete y se intentó la racionalización y 14
PAREDES, JAVIER: “La Organización de la Justicia en la España Liberal”. Asociación Profesional e la Magistratura. Editado por CIVITAS, monografías, Madrid, 1991. Obra imprescindible para conocer los orígenes de la carrera judicial en España, y a la que debo una gran parte de la información obtenida. 7 mayor eficacia del trabajo de los jueces y tribunales. Se inició una época de gran interés en el desarrollo de la justicia en España. Además del estímulo por una justicia de mayor calidad (se generaliza el aforismo de que “no existe diferencia entre un juez malvado y un juez ignorante”, que recoge José María Trillo en su “Oración Inaugural”), se crean la Academia Matritense de Legislación y Jurisprudencia, y se ponen en marcha diferentes colegios de abogados. El Reglamento de los Juzgados 1ª Instancia de 1 de mayo de 1844, fijó las atribuciones de los fiscales, escribanos, secretarios y alguaciles: “Los alcaldes sustituyen a los jueces por causa de enfermedad, o mientras la junta de la respectiva audiencia no comisione letrado a quien se confíe el ejercicio de la jurisdicción”. “Si existe más de un juez por partido, intervienen por turno”. Los jueces utilizan a los alcaldes y alguaciles como “policía judicial”: “Las diligencias judiciales que en virtud del artículo 32 del Reglamento Provisional para la administración de de justicia se puedan formar por los alcaldes, serán remitidas a los juzgados del partido en cuanto se hagan contenciosas o haya necesidad de conocimiento de derecho”. La citada norma fija competencias, deslinda lo administrativo de lo jurídico y regula los deberes de los escribanos, secretarios y alguaciles. En cuanto a los fiscales, se dispone que ha de existir un solo individuo por cada territorio, para evitar defender distintas orientaciones. Se regula también el sueldo de cada uno de los funcionarios del tribunal 15 . A partir del Real Decreto de 30 de marzo de 1846, en los discursos de apertura de los tribunales se consignan los datos estadísticos de cada Audiencia Territorial, lo que nos permite hoy tener una radiografía de la justicia en España y su evolución. El ministro Francisco Castro Orozco, constituyó en 1847 la comisión para la redacción del proyecto de ley sobre las condiciones para el nombramiento de los magistrados, sobre el principio de la inamovilidad”: RD 8 de octubre de 1947 “Nombramiento, responsabilidad e inamovilidad” Reformado por RO de 5 de septiembre de 1850, que fija de una forma muy rigurosa y perentoria los plazos y términos procesales, mientras se promulga un código de procedimiento. Es interesante analizar las medidas para el fortalecimiento de la administración que propuso Bravo Murillo en el proyecto de 15 de abril de 1844, entre las que se incluye la Ley Orgánica de Tribunales, como el acceso por oposición o concurso de méritos, la jerarquía administrativa y los reglamentos. Para ser juez sería necesario disponer de “datos sobre experiencia o práctica del foro, sin cuyo requisito ninguno debe ser admitido al certamen público”. “El ingreso en la carrera ha de comenzar por los juzgados de instrucción, con un sistema cuidadosamente combinado, que concilie la antigüedad y el mérito para ascender a todos los grados, porque adoptado solo el de antigüedad faltaría el estímulo para sobresalir y distinguirse”. En pleno sexenio revolucionario se promulgó el 11 de abril de 1868 la ley de bases “para la elaboración de una ley completa y definitiva de la ordenación judicial y competencia de los Tribunales del fuero común, con supresión de los fueros de guerra, marina y extranjería en lo respectivo a los negocios civiles; también de los juzgados especiales de hacienda y los tribunales de comercio, devolviéndose el conocimiento de todos estos asuntos a la jurisdicción real y ordinaria”, inmediatamente después se pone en marcha la unificación jurisdiccional, 15
MADOZ, PASCUAL. “Diccionario geográfico, estadístico e histórico de España y sus posesiones de Ultramar”. Madrid, 1848‐1850. Recoge los sueldos de los distintos profesionales del foro. Los jueces cobraban, en 1855, 7.300, 8.600 o 11.500 reales anuales, según fueran de entrada, ascenso o término, mientras que los magistrados cobraban 24.000. Los secretarios archiveros percibían 6.600 reales, y los oficiales 4.100, frente a los 1.500 que percibían los alguaciles. 8 siendo ministro Montero Ríos, con la Ley Orgánica Provisional del Poder Judicial de 1870 16 . La consagración absoluta del principio de unidad de fueros implicaba, por su propia lógica interna, el triunfo de la tendencia judicialista, como pone de manifiesto Rafael de Mendizábal 17 . Había pasado más de medio siglo desde las Cortes de Cádiz y desde el Reglamento de Juzgados y Audiencias de 1812. Decía Pedro Gómez de la Serna en un artículo publicado en la Revista General de Legislación y Jurisprudencia en 1871, que recoge ARGÚNDEZ, que “por una fatalidad que no se comprende, pero que se palpa, siempre que se ha tratado de grandes reformas en la organización judicial y en los procedimientos en materia criminal, se han encontrado dificultades invencibles, creadas por intereses de algunos, por la apatía e indolencia de otros y por la flojedad de personas que debían haber mirado como un título de gloria unir su nombre al perfeccionamiento de nuestro derecho. 18 Tras la LOPJ de 1870 se sucedieron los proyectos de organización de las carreras judicial y fiscal, sin que ninguno de ellos cristalizase, hasta el Proyecto de bases de la organización de los tribunales de 1880 de Alonso Martínez, preludio de la Ley Adicional a la LOPJ de 14 de octubre de 1882, que introduce el ingreso en la carrera judicial mediante pruebas, y se establece la clara opción por los tribunales de primera instancia colegiados 19 . En cuanto a la oficina judicial, se va configurando de forma imprecisa en torno a la figura del escribano, que participa del régimen jurídico del notariado a cuyo colegio pertenecían, pues ostenta la fe pública, y administra el arancel que posibilita la documentación de los pleitos y el funcionamiento de los tribunales. Esta transformación de lo que era la base administrativa del tribunal, tiene su punto álgido en la promulgación del primer reglamento notarial, en 1862, en el que figuran incluidos los escribanos judiciales como fedatarios públicos, como antes se señalaba. Con ello se inicia un periodo de desarrollo muy extenso, que está marcado fundamentalmente por factores de carácter económico, puesto que las reformas que se estaban produciendo en el sistema requerían un aumento de gastos a cargo del entonces Ministerio de Gracia y Justicia, cuando este órgano gubernativo contaba con muy escasas partidas presupuestarias, razón por la que se mantuvo la financiación basada en el arancel y en la figura de un notario/secretario que al tiempo que aportaba a sus escribientes y a los medios materiales que resultaban necesarios, financiaba el sistema sin ningún gasto para las arcas públicas. El secretario judicial, como profesional independiente al servicio de los tribunales, surge en el último tercio del siglo XIX, en el momento en el que los escribanos reales se escinden del notariado, en cuyos colegios estaban integrados originariamente, cuando las necesidades judiciales imponen la presencia de un escribano especializado en todas las actuaciones 16
En el discurso de presentación del proyecto de ley MONTERO RIOS pidió el apoyo de la cámara: “Si se quiere que la institución judicial sea en nuestra patria un verdadero poder, y no un peligro” 17
MENDIZÁBAL, RAFAEL. “Los órdenes jurisdiccionales. La determinación legal del juez”, en “LA JUSTICIA PROCESAL” (vvaa), Cuadernos de Derecho Judicial. CGPJ, nº VI, 2008. 18
ARGÚNDEZ, ANTONIO. “Historia, estructura y actividad del poder judicial en España”. Editora Nacional, Madrid, 1974. (página 126) 19
Un nuevo proyecto de bases para la reforma de la organización judicial, de 9.11.1886 de Alonso Martínez, prevé la creación de tribunales municipales colegiados: un juez de carrera y dos adjuntos; la separación civil y criminal; y el régimen jurídico de las profesiones de fiscal, abogado y juez. Nunca se llevó a término, pero constituye un antecedente importante para el devenir futuro de la carrera judicial. 9 procesales, en una administración de justicia que era esencialmente oral, y que necesitaba ser documentada debido a la prevalencia de la apelación y de la competencia para el enjuiciamiento de los delitos en las audiencias territoriales. La Ley Provisional de Organización de los Tribunales de 1870, introdujo determinadas disposiciones transitorias referidas a los secretarios judiciales, que a partir de entonces quedaron diferenciados del vetusto escribano. No obstante su primordial función continuó siendo la de cobrar y administrar el arancel, como recuerda RODRIGUEZ TIRADO 20 en su interesante trabajo sobre la figura del secretario. La institución del arancel, como medio de autofinanciación en una España debilitada por las guerras civiles del siglo XIX, las guerras coloniales y las sucesivas crisis económicas, constituye el condicionante esencial del mantenimiento de una justicia que solo se administraba gratuitamente a quiénes ostentaban la condición de pobres de solemnidad. La estructura impuesta por la necesidad de recaudar fondos está en la raíz de algunos de los problemas históricos que inciden directamente en los déficits de la administración de justicia hoy. Las razones son, en consecuencia, netamente económicas. Una última Ley de Bases para la reforma de la justicia, de fecha 31 de marzo de 1900, adjunta a la de presupuestos generales del Estado, adelanta una idea que, no obstante su prematura formulación, no fue plasmada legislativamente hasta 1985, ya en el último tercio del siglo XX: la premisa que se quería establecer, similar a la que ya estaba implantada en toda la Europa continental, es la de que “todos los secretarios, alguaciles y demás escribanos, no cobrarán derechos, sino sueldo solamente”. IV.‐ LA CONFIGURACIÓN HISTÓRICA DE LA OFICINA JUDICIAL: LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XX Comienza el siglo XX con la Ley Fundamental de Tribunales (refundición de las de 1882 y 1892), que aportó la implantación de la inamovilidad judicial, y sentó las bases para establecer la inspección de tribunales, al tiempo que los jueces, con el sistema de oposición, ganaron prestigio personal y profesional. Eduardo Dato ocupaba el Ministerio de Justicia y publicó el Decreto de 22 de diciembre de 1902, que modificó la prueba de acceso a la función judicial (dando mayor importancia a los ejercicios prácticos que al examen oral), y estableciendo la adscripción de los aspirantes a los tribunales por un periodo de tres años en concepto de auxiliares. Al mismo tiempo fijó como sistema de acceso el de antigüedad y excluyó los sistemas de elección, por cuanto “da origen a rápidas carreras y origina injustificadas postergaciones, acostumbrando a los funcionarios cuya constante de vida debe ser el derecho a esperar del favor mejoras y ascensos”. Es en este momento en el que también se abroga el cuarto turno, que posteriormente ha sido restablecido en determinados periodos de la historia de la magistratura española21 . Un nuevo proyecto de reforma de la Justicia, el de 1905, también de Eduardo Dato, crea los tribunales de lo contencioso (abandonando el sistema de Consejo de Estado que había estado vigente durante el siglo XIX), crea los tribunales colegiados de la justicia municipal y establece algunas directrices respecto de la carrera judicial. En cuanto a la oficina judicial, afianza el 20
RODRIGUEZ TIRADO, Ana María. “Las Funciones Procesales del Secretario Judicial”, Edit. J.M. BOSCH, Zaragoza, 2001, págs 18 a 23. 21
ANTONIO ARGÚNDEZ, obra citada, página 150. 10 sistema de la autofinanciación por arancel: “Será requisito para acceder a la judicatura, pertenecer al cuerpo de aspirantes, o ser abogado con más de dos años de ejercicio o juez o fiscal municipal; los jueces municipales cobrarán con cargo al arancel”. Antonio Maura elabora un nuevo Proyecto de Bases para la reforma de los tribunales, mediante el Real Decreto de 2 de diciembre de 1914. En la discusión parlamentaria del mismo, Víctor Pradera propuso, sin éxito, la supresión del arancel, que en consecuencia continuó como forma de financiación de la administración de justicia. No obstante las declaraciones contenidas en los proyectos y decretos gubernamentales, la administración de justicia alcanzó las cotas más bajas de su historia en el primer tercio del siglo XX. Roig i Bergadá, ministro de gracia y justicia, al exponer ante el congreso de los diputados las líneas de su ministerio en 1918, narraba un panorama desolador 22 : “la justicia es lenta, cara, complicada, de escasos rendimientos en sus resultados, dura y poco humana, viniendo sujeta a la influencia de la política, que si en las altas esferas es de escasa importancia, por el prestigio y la elevada preeminencia de los primeros puestos de la magistratura, desgraciadamente en los puestos de inferior grado, sobre todo en los juzgados rurales, el juez sufre la influencia directa, cercana e inmediata del cacique y de los parlamentarios de la comarca, ya no tan grosera, ya no tan coactiva, pero no menos cierta”. Lo que hoy podríamos entender como oficina judicial, estaba en el primer tercio del siglo XX sujeta a los dictados de la política local, como muestra la dependencia de la ubicación de los equipamientos judiciales de los municipios, pero en cuanto a su funcionamiento continuaba delegada a quien la sostenía económicamente, es decir, al secretario judicial que tenía una categoría social superior incluso a la del juez. Los jueces, por otra parte, dependían de los favores de los políticos y de sus influencias cerca del ministerio para cosas tan triviales como los permisos, o tan importantes como los ascensos y traslados, que estaban en manos del ministerio de turno. Es interesante la lectura de la obra de Félix Gil Mariscal “La función judicial aplicada y los jueces” para tener una idea aproximada de lo expuestos que estaban los jueces, con unos sueldos mínimos, que provocaban “la incompleta satisfacción de los fines humanos primordiales, con la consiguiente aproximación al estado de necesidad jurídica 23 . El 20 de octubre de 1923 se creó la Junta Organizadora del Poder Judicial, con una oficina Inspectora para la depuración de responsabilidades civiles y penales por prevaricación, con efectos retroactivos a los cinco años anteriores. El sistema establecía el autogobierno de la magistratura, pero no llegó a consolidarse a pesar de medidas como la separación de las carreras judicial y fiscal y la creación del Consejo Judicial en 1926. Los jueces y magistrados vieron con entusiasmo que los enunciados sobre la independencia judicial, fundamentalmente respecto del poder ejecutivo, podían traer grandes ventajas, pronto comprobaron que la dictadura de Primo de Rivera diseñaba un modelo que ella misma no respetaba, restringiendo de facto la autonomía judicial por la escasez de medios que continuaron dependiendo del arancel y de la semiprivatización que venía instalada desde el siglo XIX, y por la consolidación de prácticas tales como la facultad del gobierno de suspender la eficacia y cumplimiento de las sentencias introducida por el Decreto Ley de 14 de octubre de 1926, imponiendo la vigilancia a 22
JOSEP ROIG I BERGADÀ, fue catedrático de derecho mercantil, presidente de la Academia catalana de legislación y jurisprudencia, y alcalde de Barcelona. Miembro del partido liberal, ocupó la cartera de Gracia y Justicia de la que dimitió por la posición contraria al estatuto de autonomía del ministro de la gobernación Alba Bonifaz, siendo presidente del gobierno Antonio Maura. 23
GIL MARISCAL, Félix. “La Función Judicial Aplicada y los Jueces”. Editorial Reus, 1922, págs. 66‐68. 11 los jueces por la Guardia Civil o suspendiendo provisionalmente la inamovilidad judicial con el Decreto Ley de 22 de diciembre de 1928. El tema de la justicia seguía sin resolverse al advenimiento de la II República. Muy pronto, del 6 al 12 de julio de 1931 se celebró en el palacio del Senado la que se denominó “Asamblea Judicial”, bajo la presidencia del presidente del Tribunal Supremo, y con Fernando de los Ríos como ministro de justicia. En la misma se redactaron las bases para la reforma, entre las que, en lo que se refiera a la oficina judicial, se fijaba el objetivo de unificar las funciones del secretariado con el resto del personal al servicio de los juzgados 24 . Fernando de los Ríos impulsó con carácter urgente los estudios previos para una reforma en profundidad de la justicia. Tal vez sea la de mayor importancia que nunca se ha producido a nivel teórico, que no práctico, puesto que la mayor parte de sus propuestas no se tradujeron posteriormente al derecho positivo por los avatares históricos que sucedieron. Se creó la Comisión Jurídico Asesora que dictaminó, entre otras cosas, la mejora del ingreso en la carrera judicial mediante oposición, seguida de un periodo de prácticas y otro de adjuntías y la creación de una escuela judicial 25 . Este dictamen dio origen al Proyecto de 1933 del ministro Sánchez Albornoz, que preveía la configuración de la carrera judicial con ascensos por antigüedad acompañados de una prueba de suficiencia y el análisis de la calidad de sus sentencias, el establecimiento del sistema inglés de tribunales de circuito y la supresión del arancel. La reforma contemplaba medidas de racionalización el trabajo por módulos de unidad y producción, una justicia municipal con jueces profesionales en las capitales para descargar las materias policiales y la jurisdicción voluntaria, la instauración de consultorios jurídicos ciudadanos, y una reorganización del personal auxiliar que comenzó a producirse con el Decreto de 2 de junio de 1933. Jiménez de Asúa, presidente del congreso de diputados, Quintano Ripollés, Felipe Sánchez Román y tantos otros juristas que colaboraron con el proyecto de modernización de la justicia, terminaron su vida en el exilio después de que la II República fracasara en sus primitivos propósitos de acometer lo que hubiera sido una histórica reforma. El Presidente del Tribunal Supremo Diego Medina García, se expresaba así en su discurso de apertura de tribunales en septiembre de 1935: “Llevo más de cinco lustros asistiendo a esta solemnidad y pude aprender la ineficacia de los más excelentes programas, expuestos por altas mentalidades del foro y de la tribuna, todos malogrados, ya por el cambio de las personas, ya por el agobio de las obligaciones del tesoro público. No vi jamás que se concediera a este importante servicio para la vida del Estado, ni siquiera igual atención a la obtenida por otros más susceptibles de aplazamiento. Así se malograron las legítimas esperanzas de mejora”. 24
ANTONIO ARGÚNDEZ, opus cit, menciona otras bases, como la autonomía del Poder Judicial en orden a la totalidad de los nombramientos, fijándose como criterio únicamente el de la antigüedad, incluso para las salas del TS, con la supresión también de las categorías. 25
La Escuela Judicial (Centro de Estudios Jurídicos), no obstante, no se creó hasta la Ley de 26.4.1944. Su primer director, en 1947 fue Plaza Navarro, que la calificó como “una prudente reacción contra el ingreso por oposición; la oposición puede servir para contener los desmanes del favor, pero no basta para garantizar la formación completa de los futuros titulares para una función que exige virtudes probadas. (DIEZ AÑOS DE LA ESCUELA JUDICIAL. Madrid, 1961. vvaa) 12 V.‐LA CONFIGURACIÓN VIGENTE DE LA OFICINA JUDICIAL: LA REALIDAD OBJETO DE TRANSFORMACIÓN. Como hemos visto ya, venimos de un diseño de OJ muy particular, deudor e hijo de una serie de avatares históricos que explican nuestro actual modelo. Entre ellos, y como ya se ha apuntado, los condicionantes económicos. La más reciente configuración de la oficina judicial se desarrolla a partir de dos decisiones legales escalonadas en el tiempo, y producidas en los últimos 50 años, que dan como resultado el actual modelo que se pretende superar. La primera decisión legal de extraordinaria importancia, es la que se produjo en 1947, cuando el conjunto del personal administrativo y auxiliar que trabajaba en el despacho del tribunal, incluido el secretario judicial, pasaron a ser considerados funcionarios públicos dependientes en cuanto a su retribución del presupuesto general del Estado. La Ley de 8 de junio de 1947, sobre organización del secretariado y personal auxiliar y subalterno de la administración de justicia, creó los cuerpos de oficiales, auxiliares y agentes judiciales, y expropió al secretario judicial de la administración y disfrute del arancel, aun cuando le mantuvo como obligación principal la de liquidarlo y administrarlo (artículo cuatro). Hasta entonces, y de forma similar a como en la actualidad lo siguen haciendo los notarios y registradores, era el secretario el que lo liquidaba y lo cobraba, y con su rendimiento procuraba el mantenimiento de los servicios del juzgado. El personal que trabajaba en la oficina era dependiente del secretario, que pagaba su nómina y dirigía la organización del trabajo, la contratación y cese de los administrativos y agentes, incluida la previsión social de los mismos. No obstante, y pese a esta importante reforma, la principal función del secretario continuó siendo la de liquidar y cobrar el arancel y “dirigir la empresa”. Los jueces se incorporaban a una oficina que enteramente era gestionada por el secretario, que era el responsable de formar las causas, de la custodia de los autos, de dar la fe pública, de mantener el edificio, (la mayor parte de las veces de alquiler), y proveer del mobiliario y servicios, y que debía procurar que todo estuviese preparado para que el juez pudiera realizar su cometido. Por otra parte, y como el procedimiento judicial, primitivamente oral en sus orígenes, había devenido esencialmente escrito, era el secretario, con sus empleados, quiénes realizaban la tramitación íntegra, desde la admisión de las demandas, querellas y denuncias, a las ratificaciones, la toma de declaraciones, el recibimiento de testimonios, que se solían tomar en la oficina judicial, y que una vez realizados se pasaban al juez para que diese el visto bueno o estampase su firma. En resumidas cuentas, al juez se le pasaban los autos cuando estaban ya conclusos para la celebración del juicio oral, si procedía, o directamente para sentencia. Los abogados jamás veían al juez hasta ese momento, pero tampoco al secretario, puesto que eran los oficiales judiciales quiénes se responsabilizaban del trámite. El personal judicial solía estar altamente cualificado, el oficio tenía un extraordinario prestigio y en muchas ocasiones se transmitía de padres a hijos. Los modernos formularios son un pálido reflejo de aquellas fórmulas que los oficiales llevaban en sus mentes y sabían recitar de memoria para que el escribiente, auxiliar administrativo después, los pasara a máquina. La preparación técnica de los oficiales era muy cuidadosa. Primero, y tras la escolarización, se comenzaban a preparar los temarios con el Escriche o el Alcubilla bajo la supervisión de algún oficial o secretario (preparador), al que se le pagaba una pequeña gratificación. Al mismo tiempo se aprendía mecanografía. Después, y únicamente los más listos y esforzados, entraban en el juzgado, al servicio de un oficial, en calidad de “meritorios”, categoría ésta no reconocida 13 legalmente en la plantilla funcionarial, pero de la que estaban llenas los juzgados. Se les retribuía generalmente por los procuradores, que de esta manera pagaban las copias que para ellos hacían de las resoluciones judiciales (no existían las fotocopiadoras). Pasados unos años podían optar a cubrir alguna vacante de agente o de auxiliar administrativo, previo el examen en la Audiencia Territorial correspondiente. Sin su trabajo, el funcionamiento de los juzgados era inimaginable. Los abogados y procuradores despachaban directamente con los oficiales. Ante el secretario únicamente acudían los procuradores para pagar los aranceles, gastos y suplidos del juzgado. Entre éstos, curiosamente, estaba el papel de copia. Este modelo de oficina judicial, con la única excepción de las magistraturas de trabajo 26 , pervivió hasta la Ley Orgánica 6/ 1985, de 1 de julio y las normas que la desarrollaron. La reforma a este respecto consistió en la implantación del principio de gratuidad de la justicia, que conllevó la supresión absoluta de tasas y aranceles 27 , y la equiparación de los cuerpos de secretarios, oficiales, auxiliares y agentes al régimen jurídico de la función pública en cuanto a su régimen retributivo. El secretario judicial dejó de tener como principal misión la de la liquidación de las tasas, y se suprimió el devengo de gastos que la secretaría presentaba al procurador mediante la correspondiente tasación, (o fuera de ella en algunos casos), a los procuradores de las partes, que hasta entonces seguía constituyendo la principal fuente de ingresos de los funcionarios que prestaban servicios en la oficina judicial 28 . Es importante consignar que, aun cuando desde 1947 ya tenían legalmente tal condición, el régimen retributivo era especial, puesto que los aranceles y tasas permanecieron y, especialmente, el devengo de gastos de muy distinto signo que se cargaba a las partes, conocido en el argot forense como “astilla”. A cambio de este régimen de autofinanciación semipúblico, se habían mantenido altas cotas de productividad, y una distribución del trabajo en los juzgados en virtud de la cual la secretaría asumía íntegramente toda la tramitación (no había inmediación judicial), incluida la redacción de sentencias sin contradicción, y se reservaba para el juez el dictado de las resoluciones en procesos con contradicción efectiva. 26
Las “magistraturas de trabajo” (jurisdicción especial), eran órganos que, por impartir justicia gratuita, estaban servidas por funcionarios del estado pagados con cargo a los fondos del ministerio de trabajo, que las financiaba con los recargos de la ejecución forzosa de las cuotas patronales a la seguridad social, que tenían atribuida. 27
Se debe al ministro Fernando Ledesma la Ley 25/1986, de 24 de diciembre, de supresión de las tasas, que justificó la decisión en la nefasta gestión que como recaudadores habían realizado los secretarios judiciales, y las perversiones que el sistema de cobranza en los juzgados se producían, al tiempo que señalaba que suponía un grave perjuicio mantener a un cuerpo de profesionales 28
Es preciso reflexionar la razón por la cual en 1947, es decir, en plena posguerra y en momentos de quiebra absoluta de las arcas del Estado, se produce la transformación del régimen de contratación del personal judicial por el secretario en la formación de cuerpos de funcionarios de justicia. Evidentemente fue una conquista social en cuanto al estatus, pero una pérdida económica considerable, por cuanto la mayoría de los oficiales estaban en régimen de convenio con el secretario, es decir, al igual que los oficiales de notarías y registros, cobraban un porcentaje de lo recaudado por el arancel. No hubo protestas, por cuanto el sueldo oficial era meramente simbólico, y en la realidad continuaron percibiendo los porcentajes recaudados por los conceptos de gastos, salidas, locomociones o incluso las más audaces de “atenciones con el juzgado”. Prueba de ello es que los oficiales continuaron manteniendo a su cargo a los “meritorios”, y sufragaron a sus expensas la primera fase de la informatización de los juzgados, a los que dotaron de fotocopiadoras, ordenadores y máquinas de escribir eléctricas que ellos mismos adquirían. 14 La quiebra del modelo se había producido ya con el Real Decreto 210/85, de 20 de febrero 29 , conocido como el decretazo del autobús, en virtud del cual se suprimieron de forma drástica las indemnizaciones por diligencias realizadas fuera de la sede del juzgado. Los funcionarios tenían derecho a percibir de la administración pública únicamente, y con los controles de intervención previa, el importe de los billetes del transporte público. A partir de este momento comenzó a configurarse la oficina judicial moderna que actualmente conocemos. Habíamos salido del sistema de oficina judicial privada, y entrábamos en una oficina pública. Como era de esperar se pusieron de manifiesto las contradicciones del sistema. Un buen número de oficiales de la administración de justicia, que eran excelentes juristas, algunos de ellos con la carrera de derecho, pasaron a ejercer la abogacía o a trabajar en despachos de abogados. Los que se quedaron optaron por los destinos con menor carga de trabajo, como los juzgados de paz o los de instrucción, donde se retribuían las guardias. Obviamente se dejaron de despachar multitud de asuntos, puesto que los funcionarios que hasta entonces dominaban los trámites procesales, esperaban instrucciones del secretario o del juez, incluso para despachar la ejecución y señalar la realización de los embargos 30 . En una reacción de carácter corporativo de los secretarios judiciales, se empezó a reivindicar por una parte significativa de este colectivo la importancia constitucional de la fe pública que ellos garantizaban, (y de la que hasta entonces no se habían percatado). A los efectos que aquí interesan, lo cierto es que se inició una nueva era en la administración de justicia, con la tara de una estructura de la oficina judicial arcaica, concebida para un sistema semiprivatizado (al igual que los registros y las notarías), y autofinanciado, alejado de los sistemas de eficiencia y modernidad de la administración pública que ya habían sido implantados en otros órganos del Estado y de la administración autonómica y local. En este modelo de oficina judicial, que es el que hoy todavía sigue implantado, el juez pasó a desempeñar papeles que nunca le habían correspondido, tanto como responsable de la oficina a efectos de personal, organización y medios materiales (en los numerosos casos en los que un secretariado descontento se inhibía), o en competencia con el propio secretario, y como responsable y garante de la tramitación procesal, con la consiguiente carga de trabajo burocrático y de gestión y la importante merma del tiempo suficiente para la dedicación a su preparación técnica, al estudio de los litigios y a la función propiamente jurisdiccional. La oficina judicial a la que se han incorporado las tres cuartas partes de los actuales jueces, es la que, en grandes rasgos pero, sobre todo estructuralmente, continúa todavía instalada. Es la que se pretende reformar, y sobre la que podemos dirigir nuestra mirada crítica. La cuestión es responder a una pregunta elemental: ¿es su estructura adecuada para las necesidades de la sociedad del siglo XXI? 29
BOE 21.2.1985. Es curioso analizar su contenido, puesto que con las indemnizaciones por transporte, a precio de taxis, y computando la mayor parte de las veces el transporte de una primera diligencia falida “de búsqueda”, se compensaba la pérdida de otros devengos por gastos de tramitación que se habían suprimido. 30
Este extremo fue escandaloso, hasta el punto de que si anteriormente un oficial se podía responsabilizar en un día de hasta una treintena de emplazamientos –con sus correspondientes embargos‐, para lo que era asistido de sus meritorios, a partir del “decretazo” no se hacía más que uno al día, y con la presencia siempre del secretario judicial, por lo que en menos de un mes los señalamientos para embargos se preveían con tres años de antelación. 15 Ya son más de 500 jueces españoles los que han podido realizar los renombrados “Erasmus Judiciales”, propiciados por la EJTN, y la Comisión Europea. Bastantes menos los que han podido conocer otros sistemas, como el norteamericano o el canadiense. Pero es un número suficiente para adquirir conciencia de que la oficina judicial en la que venimos trabajando es peculiar, “is diferent”, como se decía de España en la época de promoción del turismo que se acometió en los años 60. Si acudimos a los sistemas de nuestro entorno, ya sean de tradición “common law” o de tradición “code civil”, no se encuentra la estructuración de los tribunales en el panal de celdas autónomas que todavía caracteriza la estructura de la administración de justicia en España (el síndrome de “mi juzgado”). Más aún, si decimos incluso en nuestro vecino Portugal que trabajamos en el Juzgado número 37 de Madrid, nos miran con cierta extrañeza y nos suelen preguntar con curiosidad por el significado de la numeración de los tribunales. Tampoco es un sistema que hayamos exportado a nuestras antiguas colonias, puesto que las mismas desarrollaron sus modelos a partir de las estructuras españolas del siglo XVIII, que curiosamente preveían un sistema para las colonias diferente que el que estaba implantado en la metrópoli. Otro tanto ocurre con el concepto de plaza en propiedad. Vinculado al principio de inamovilidad judicial, conquista del Estado de Derecho, se ha generado una suerte de atribución perenne de órgano funcional que, en ocasiones, crea una simbiosis incluso enfermiza y es causa, acreditada, de múltiples patologías. En Francia o Italia, sin ir más lejos, ningún magistrado puede permanecer más de diez años en una misma posición. Se ha de cambiar por higiene mental, por evitar atribuciones exorbitadas de competencias. Aquí se ha venido adquiriendo el derecho in “eternum”, y no sólo los jueces, sino fundamentalmente los secretarios judiciales (por mimetismo de notarios y registradores), que ganaban con el tiempo un precioso tesoro, un juzgado rentable económicamente. Y es que este apego nunca ha prevalecido la defensa de la inamovilidad o a la defensa de la independencia, sino mas bien la defensa de la administración del “arancel”, causa, reitero, de tantas perversiones de nuestro sistema. VI.‐ BREVE HISTORIA DE LA REFORMA DE 2009 La actual reforma tiene uno de sus principales hitos en la publicación de la LO 1/2009 y la Ley 13/2009, ambas de 3.11.2009 31 cuyos textos legales son de un importante calado, tanto en el aspecto orgánico, como en los protocolos de actuación procesal. Estos textos legales no contienen una definición explícita del modelo, pero tienen una coherencia interna, en su conjunto, de la que debemos extraer, en gran medida por inducción, la racionalidad del nuevo sistema organizativo. Para ello es necesario situar los orígenes de la reforma en el “Libro Blanco de la Justicia” aprobado por el pleno del CGPJ en el mes de septiembre de 1997, en el “Pacto de Estado por la Justicia” suscrito por las principales fuerzas políticas en 2001 y en la primera norma positiva que marca el camino de la nueva estructura, que fue la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, que abrió el camino para las reformas de las estructuras funcionariales en el nuevo marco de una administración de justicia de gestión compartida por diversas administraciones. 31
BOE 4 de noviembre de 2009. La entrada en vigor de la primera fue el 5.11.2009, y de la segunda el 5.5.2009, aun cuando su efectiva implantación está condicionada en diversos aspectos, a procesos administrativos que pueden demorarse varios años. 16 Por primera vez en nuestra historia, la reforma es fruto del consenso entre los representantes políticos. No es obra de un gobierno en particular, sino que ha sido impulsada en el mismo sentido por los gobiernos del PP y del PSOE, sucesivamente, y ha contado con el respaldo parlamentario de toda la cámara. Lo mismo cabe decir de la firme decisión del CGPJ que ha situado entre las líneas de actuación fundamentales, plenamente consensuadas, la de la modernización de la justicia con el apoyo decidido al despliegue e implantación del nuevo modelo de oficina judicial. La paradoja, por otra parte, es que el modelo no está finalizado, sino que está en construcción, y lo que es más complicado todavía, que las autoridades gubernamentales que tienen la responsabilidad de diseñar y ejecutar la implantación, son en una importante parcela heterogéneas: Ministerio de Justicia, CCAA, CGPJ, con planificaciones diferentes en importantes aspectos, desigual dotación presupuestaria, distintas prioridades, tiempos y calendarios todavía por definir. La reforma, por otra parte, no está exenta de polémica. Cuando nos acercamos a un cambio de estas características surge el natural recelo sobre el acierto en las soluciones que se han previsto por el legislador. Son muchas las voces que alertan de que es muy probable que estemos ante una nueva oportunidad fallida. Desde luego, cualquier jurista con una mínima experiencia en el funcionamiento del sistema español puede encontrar graves errores de diseño y temer mayores calamidades en su ejecución. Pero hay que saber deslindar lo que indudablemente puede ser mejorable, de la resistencia al cambio que surge ante cualquier proceso de innovación. Hay que saber deslindar también los legítimos intereses corporativos, del mejor interés de los ciudadanos. Por esta razón ha parecido de utilidad echar una mirada al pasado, conocer las razones por las que tenemos el modelo de oficina judicial que pretendemos cambiar. VII.‐ LOS EJES DEL MODELO DE OFICINA JUDICIAL DE LA REFORMA La reforma de la oficina judicial que inspiran las leyes promulgadas en 2003 y 2009, así como los desarrollos reglamentarios ya en vigor y los que será preciso elaborar, anuncian un cambio de modelo en dos direcciones diferentes: a) dotar a la función del juez de un soporte más efectivo que el que ahora tiene, mediante la reordenación del papel que desempeñan las distintas profesiones forenses responsables del proceso; y b) instaurar una nueva forma de gestionar los expedientes judiciales. Para este fin se escinden las funciones propias de la tramitación del litigio ante el tribunal, de aquel otro ámbito que puede calificarse más netamente como jurisdiccional, que es el de la celebración del juicio y la decisión de la controversia mediante una resolución fundada en derecho: el dictado de la sentencia. Como históricamente ha ocurrido en anteriores reformas en el sistema de justicia, esta innovación de los instrumentos procesales ha venido acompañada de una cierta voluntad de modernización. En este sentido en los últimos años se han introducido determinadas palabras que antes eran ajenas al mundo de lo judicial y que se han ido incorporando en su acervo semántico, tales como “informatización de procesos”, “eficacia”, “transparencia”, “módulos”, “productividad”, “rapidez”, “trabajo cooperativo”, “servicios comunes” “operadores jurídicos” o “unidades de gestión”. Esta terminología es más propia del mundo de la empresa, por lo que en ocasiones genera rechazo en el mundo de los profesionales del derecho, puesto que es difícil conciliar su significado con la finalidad de la “sagrada” función judicial. No obstante, el objetivo es compartido: administrar recta justicia de calidad, con la garantía para el ciudadano 17 de la debida independencia judicial, con la solemnidad y los ritmos que necesita un trabajo sosegado y responsable. El diseño legal no se basa en ninguna originalidad excéntrica. Como ocurre en sistemas judiciales ya implantados desde antiguo en el derecho comparado, se pretende que el papel del juez se dignifique al quedar centrado en la función jurisdiccional, en el proceso deliberativo y resolutivo del asunto 32 , en tanto que se responsabiliza a la secretaría judicial, en un sentido amplio, de las tareas típicas de la gestión del proceso que, sin perjuicio de los mecanismos de avocación ante el juez en caso de discrepancia entre las partes, quedan residenciadas en las manos de los otros actores que conforman un tribunal de justicia, que son: a.
Los secretarios, en su nueva configuración profesional, que se emancipan de un solo juez y de un solo juzgado después de más de un siglo de tener un juzgado en propiedad, y adquieren el protagonismo que les pertenece por su gran preparación técnica, diversificando y especializando, así mismo, las funciones a realizar en la nueva organización, dejando en el archivo de la historia otras que habían quedado obsoletas. b.
El personal administrativo, que la nomenclatura había relegado a una masa desmotivada de “funcionarios” a la sombra de un juez y de un secretario, sin ninguna perspectiva de progreso en la organización, adquiere otra consideración profesional. Estos cuerpos de funcionarios asumen ahora nuevas responsabilidades y pasan a integrase en las nuevas categorías de gestión procesal o de tramitación, y se ubican en unidades operativas de diverso signo que, bien son de apoyo directo a los jueces, o tienen como objetivo funciones de tipo transversal. En cualquier caso pierden la adscripción exclusiva y excluyente a un único juzgado que tenían antes. c.
Las gerencias de medios personales, materiales y económicos, que se habían ido introduciendo para posibilitar la distribución de competencias entre el ministerio de justicia y las comunidades autónomas con competencias transferidas, cuya acción se intenta sistematizar, perfilando sus funciones y los mecanismos de ensamblaje y colaboración con las diversas esferas de responsabilidad en la oficina judicial. d.
La generalización de un concepto genuino de tribunal, que ha de superar, por obsoleto, el concepto de “juzgado” como unidad de adscripción funcional, construido históricamente por razones económicas según un modelo celular autárquico, en torno a un único secretario y a un único juez. Este nuevo concepto ya se introdujo con nitidez por la Ley 1/2000, de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil 33 . Es el esquema generalizado en todo el mundo occidental: el de un tribunal homogéneo y único en cada demarcación (o por jurisdicciones), que está organizado con criterios de eficiencia, al que están adscritos un número de jueces proporcional a la carga de litigiosidad, que trabajan en base a principios de colegiación, con un alto grado de coordinación gracias a un reparto de competencias organizativas y de gestión, 32
Es un proceso similar al que se ha vivido en otros ámbitos de la función pública, como el sanitario, donde para optimizar los recursos y elevar la calidad, se ha transformado la práctica médica que giraba en torno a un doctor de prestigio responsable de todo, al trabajo en centros hospitalarios en el que ubican equipos de especialistas, con una gestión especializada y la utilización de alta tecnología compartida. 33
Faustino Cordón Moreno destacaba en la primera edición comentada de la LEC publicada por Aranzadi, (Pamplona), 2000, la importancia de la utilización de la referencia al tribunal en todas las secuencias procesales. 18 compatible con la salvaguarda rigurosa de la independencia judicial individual en el ámbito de mayor trascendencia constitucional, que es el de juzgar. La coordinación de criterios queda de esta forma garantizada, al tiempo que desaparecen los desequilibrios entre unos y otros juzgados, puesto que se suplen con normalidad las bajas, ausencias o fluctuaciones de entrada de asuntos. El sistema es el que también ha hecho propio el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y está generalizado en toda Europa y en el mundo anglosajón 34 . Precisamente uno de los aspectos en el que más se ha criticado la reforma es que no haya apostado claramente por el tribunal único por partido judicial (o por especialidad jurisdiccional provincial), y se haya quedado a medio camino en este objetivo, aun cuando ciertamente el camino está abierto y permite un grado de flexibilidad suficiente para que las administraciones autonómicas puedan modular sus esfuerzos presupuestarios. Recientemente, el informe que ha emitido la comisión especial constituida para los trabajos preparatorios del nuevo diseño de planta judicial, aconseja claramente este sistema, que ya fue barajado en anteriores reformas de la justicia operadas en nuestra historia 35 . Esta comisión concluye con cinco recomendaciones: 1) la superación del partido judicial como base del modelo; 2) la extensión de la organización colegiada; 3) la creación de juzgados de base o de primer grado; 4) la creación de tribunales de instancia y 5) la atribución de la instrucción al Ministerio Fiscal. El informe, de extraordinario valor como propuesta de bases de la reforma de la justicia, incide claramente en el modelo de oficina judicial, por lo que es lamentable que en vez de ver su luz en el mes de marzo de 2010 no hubiera servido de base para las reformas de 2003 y 2009. No obstante, la práctica opinión unánime respecto de la bondad de las propuestas, y la esperada reacción urgente del gobierno con la formulación de los proyectos de ley que hagan posible las reformas, pueden dar un impulso a la implantación de las modificaciones orgánicas, procesales y organizativas que están en curso. En conclusión, el objetivo que se pretende con la reformulación del andamiaje de la oficina judicial no es otro que la adaptación de los esquemas de trabajo propios del enjuiciamiento, a los criterios organizativos actuales de eficiencia y calidad. A pesar del caos organizativo que presenta la actual distribución competencial entre las diversas administraciones, destacado por JIMENEZ ASENSIO 36 , puede mantenerse la opinión de que con ello se va a conseguir un mejor aprovechamiento, en beneficio de la justicia, de las tecnologías del siglo XXI y de la administración de los recursos, puesto que la competitividad entre las administraciones 34
Por otra parte el modelo tribunal permite la especialización de todo el colectivo funcionarial, incluidos los propios secretarios y jueces. Nótese que en el iter formativo también este sistema tiene enormes ventajas, puesto que los nuevos jueces se integran como adjuntos en un tribunal que les ofrece mucha más seguridad, y van accediendo a esferas de mayor responsabilidad según la experiencia que adquieren. 35
La Ley de bases de 1880, de Alonso Martínez (preludio de la reforma de 1882), optaba por el sistema de tribunal francés, como también lo hizo en 1933 el proyecto de Álvaro de Albornoz, ministro de justicia en el gobierno de la segunda república, que pretendió también introducir el sistema de tribunales de circuito propio del sistema anglosajón. 36
JIMENEZ ASENSIO, Rafael. En “El encaje constitucional de la NOJ”. Ponencia presentada en el curso “La nueva Oficina Judicial”, CENDOJ, 2010, (ya citada), destaca que la dispersión de la responsabilidad en la gestión de la administración de justicia entre el Ministerio de Justicia, el Consejo General del Poder Judicial y las Comunidades Autónomas, que mantienen una pugna todavía no resuelta por acaparar mayor grado de competencias, sin órganos comunes de coordinación, sitúa la reforma al borde del caos. 19 autonómicas por conseguir un mayor nivel de eficiencia en la gestión, puede ser un aliciente para la optimización del sistema que, en cualquier caso, dependerá de la prioridad que se otorgue a la justicia en la distribución presupuestaria de los recursos económicos de los que disponen las administraciones responsables de la implantación y desarrollo de la oficina judicial. No obstante, bajando del terreno de los principios, en la práctica cotidiana de los juzgados, la novedad inmediata de mayor trascendencia en la reforma ha sido la de colocar al secretario judicial en un papel activo en la gestión del trabajo ordinario de los tribunales, con la reubicación del juez en el rol que le es más propio, que es el de juzgar y garantizar la ejecución de lo juzgado. Las reformas procesales promulgadas desarrollan el esquema que facilitará la introducción de los nuevos métodos de trabajo en un periodo de tiempo que está todavía por determinar, puesto que depende de muchos factores. Mas lo significativo ha sido el reto de abordar una cuestión, como la de la reforma de la justicia, que históricamente representa una asignatura pendiente para todos los gobiernos, que van añadiendo modificaciones parciales desde principios del siglo XIX. Siguen vigentes hoy las palabras de Fernando de los Ríos al presentar los proyectos de su mandato como ministro de justicia en los albores de la II República, puesto que, a pesar del incremento de medios humanos y materiales experimentado, la reforma estructural siempre se ha venido dejando para el futuro 37 : “lo más urgente, es acometer la reforma de la administración de justicia”, empeño que ante la crisis económica que padecemos, sitúa los planes de modernización en un objetivo difícil de conseguir, a no ser que confluyan las voluntades políticas y corporativas que lo hagan posible. Que la reforma de la justicia constituya un elemento básico de la “política de estado”, que cuente con el más amplio consenso posible, lo empezamos a vislumbrar con el “pacto por la justicia” de 2001, que debería ser objeto de reafirmación ante las nuevas contiendas electorales que se avecinan. Que los cuerpos de funcionarios judiciales comprendan que su adaptación a los cambios es una exigencia del servicio público que desempeñan es algo con lo que podemos contar de antemano, puesto que ya en anteriores retos de la historia lo han demostrado. Únicamente piden, pedimos, de los gestores políticos que trabajen con seriedad, profesionalidad y coherencia. BIBLIOGRAFIA CONSULTADA AGÚNDEZ, Antonio. “Historia, estructura y actividad del poder judicial en España”. Editora Nacional. Madrid, 1974. AGÜERO, Alejandro. “Herramientas conceptuales de los juristas del derecho común” en La Jurisdicción contencioso administrativa”, Cuadernos de Derecho Judicial. Editados por el CENDOJ. Madrid 2008. ARNAIZ SERRANO, Amaya ; TOMÁS PORTER, José Juan 37
LASSO GAITE, Juan Francisco. “Crónica de la codificación española” Tomo I. Comisión General de Codificación. Editada por Ministerio de Justicia, Madrid 1998 (págs. 307 a 310). En la presentación al congreso de los diputados de la creación de la Comisión Jurídica asesora, el 12.7.1931, el entonces Ministro de Justicia, Fernando de los Ríos ya señalaba que: “Lo más urgente es una racionalización del trabajo en los órganos judiciales”. 20 La nueva oficina judicial y el nuevo modelo procesal: Un estudio sobre la organización y funciones en la oficina judicial y los procesos judiciales tras la reforma de la legislación procesal operada por la Ley 13/2009. Revista jurídica de la Comunidad Valenciana AYUSO, Mercedes. “Los Costes de la Justicia”. En “En el libro blanco de la mediación en Cataluña”. Edita IDT (Institut Dret i Tecnología) – Departament de Justicia. 2010. (Acceso libre en la web www.llibreblancdelamediació.com). ESDAILE, Charles. “España en la etapa liberal”. Editora “El País”, volumen 17 de “Historia de España” coordinada por John Lynch. Madrid. 2007. GARRIGA ACOSTA, Carlos. “Gobierno y Justicia” en “La Jurisdicción contencioso administrativa”. Cuadernos de Derecho Judicial. Editados por el CENDOJ. Tomo VII 2008. GIL MARISCAL, Félix. “La Función Judicial aplicada y los Jueces”. Editorial REUS. Madrid, 1922. JIMÉNEZ ASENSIO, Rafael. “El Encaje constitucional de la NOJ” Edit. CGPJ, ponencia en presentada en el curso “El papel del juez en la nueva oficina judicial”. Madrid, 2010. LASSO GAITE, Juan Francisco. “Organización Judicial”, volumen I en “Crónica de la codificación española”. Edita Ministerio de Justicia; Comisión General de Codificación. Madrid, 1998. LORENTE SARIÑENA, Marta. “Justicia administrativa en la España bonapartista: la frustración del sueño imperial”. En “La jurisdicción contencioso administrativa en España”, de Cuadernos de Derecho Judicial. Edita CENDOJ. 2009. MADOZ, Pascual. “Diccionario geográfico, estadístico e histórico de España y sus posesiones de Ultramar”. Madrid, 1848‐1850 MENDIZÁBAL, Rafael. “Los órdenes jurisdiccionales. La determinación legal del juez. En el volumen “La Justicia Procesal”. Edita CENDOJ, 2008. NOVÍSIMA RECOPILACIÓN. Fondo Documental de la Universidad de Sevilla. (Acceso libre en la web www.pixelegis.com). PAREDES, Javier. “La Organización de la Justicia en la España Liberal”. Edita: Monografías CIVITAS. Madrid 1991. PASTOR PRIETO, Santos. “¿Penuria de medios? Un análisis empírico de los costes públicos de la justicia”, en “La justicia procesal”. Cuadernos de Derecho Judicial. Edita. CENDOJ. Madrid 2009. RODRIGUEZ TIRADO, Ana María. “Las funciones procesales del Secretario judicial”. Edita J.M. Bosch Editor. Barcelona, 2001. VARIOS AUTORES. “Diez años de Escuela Judicial. Editiones Ministerio de Justicia. 1961. 21