ÿþ0 2 9 8 1 5 1 3 - Publicación de dictámenes Procuración General

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o B I E R N O DE LA e I u DAD DE B U E N o S A I R E S
CO13, Año del 30 aniversario de la vuelta a la democracia
Dictamen Jurídico
Número:
IF-cOI3-0c981513-
.PG
Buenos Aires, Jueves 11 de Julio de cOI3
Referencia:
EX 87566 / COOI
ADMINISTRACiÓN
GUBERNAMENTAL
de INGRESOS PÚBLICOS
Por estas actuaciones tramita el proyecto de decreto glosado en el
folio de fs, 178, mediante el cual se modifican los términos del decreto 1957/GCBAl2001.
Mi opinión es la siguiente,
I-ANTECEDENTES
Expte 87566/2001
El COlegio de Escribanos de la Ciudad de Buenos Aires a fs. 1/8 solicitó
la suspensión del decreto 1957/GCBAl01 fundando su petición en la falta de competencia del
Poder Ejecutivo para crear tributos, tachándolo de nulo y solicitando que, oportunamente, se
ordene su derogación. Se han agregado adhesiones a dicha presentación, por parte de distintos
escribanos.
El citado COlegio, a fs. 57/69 promueve reclamo impropio, solicitando la
suspensión del decreto 2019/GCBAl01, por el cual se ampliara el períodO para el pago de arancel
anual establecido por decreto 1957/GCBAl2001, ello por cuanto este último acto administrativo se
funda en otro de carácter nulo.
Con fecha 10 de Febrero de 2002 se hace saber que ante el Juzgado
Contencioso Administrativo y Tributario nO 5, Secretaria nO 9, tramitan los autos: "Colegio de
Escribanos de la Ciudad de Buenos Aires clGCBA slMedida Cautelar' y en los cuales este
organismo solicitó suspensión de plazos, con la conformidad de la aclara.
Obra a fs. 99/101, Dictamen PG N° 6286, en el cual sostiene que el
arancelamiento del costo de servicios que se prestan en forma efectiva, no puede ser considerado
un impuesto y que el recupero en cuestión por parte del Ejecutivo, se encuentra expresamente
delegado por la Legislatura Local al dictar el Código Fiscal
No obstante, advierte que del modo en que se encuentra redactado el
decreto en crisis (especialmente su arto 2°), la obligación de pago es genérica, anual, no
individualizada, y no un derecho o arancel de percepción directa ante los trámites que cada
profesional requiera, tal como lo señalara el dictamen citado más arriba. Concluye considerando
que corresponderia "hacer lugar al reclamo deducido por el Colegio de Escribanos de la. Ciudad de
Buenos Aires, mediante el dictado de un Decreto que con fundamento en los termmos del
presente dictamen, modifique los arts. 1°, 2° Y 3° del Decreto nO1957/GCBAl01 ".
A fs. 127. se informa que la causa "Colegio de Escribanos de la Ciudad
de Buenos Aires c/(GCBA si Medida Cautelar", ya citada, continúa con los plazos suspendidos al
18 de julio de 2002, no habiendo solicitado su reanudación ninguna de las partes.
A fs. 136, se indica que en la causa judicial referida no se debate
ninguna cuestión de fondo y que la medida cautelar tuvo por objeto la suspensión de la aplicación
del decreto impugnado hasta la resolución del reclamo administrativo y que se tornaria abstracta
la cuestión de dictarse el nuevo decreto.
En el Dictamen PG N° 19140 que luce a fS.137/138 este órgano asesor
se remite a su anterior intervención, indicando que lo allí aconsejado constituye una virtual
derogación del decreto impugnado y, por lo tanto, tornaría abstracto el trámite judicial iniciado por
el Colegio de Escribanos.
En informe de fs. 156/157/158 de fecha 27/7/2006, la Dirección General
de Análisis Fiscal del Ministerio de Hacienda considera conveniente elevar la propuesta de
modificación del Código Fiscal y Ley Tarifaria a fin de incorporar en su articulado la obligación de
pago de los aranceles en cuestión, definiendo de este modo la obligación fiscal y los monos que
corresponde percibir, máxime considerando la litigiosidad que ha adquirido la cuestión. A tal
fin propone la inclusión de los aranceles en cuestión en el Código Fiscal en "Rentas diversas" y
en la Ley Tarifaria, en donde se especifican los trámites que se arancelan.
La Dirección General de Análisis Fiscal, en fecha 12 de marzo de 2007,
a fs. 160/161, respecto del fondo de la cuestión, considera que el Poder Ejecutivo resulta
incompetente para la creación del arancelamiento, exponiendo que su creación es facultad
exclusiva del Poder Legislativo, so pena de violar los arts. 75, 76 Y 99, inc. 3° de la Constitución
Nacional y arts. 51, 80 Y 84 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, lo que implica en
definitiva, vulnerar el principio de legalidad allí consagrado esencial en materia fiscal. Destaca que
los escribanos en el desarrollo de su actividad revisten el carácter de funcionarios públicos.
Considera que el decreto 1957/GC8A/2001 adolece de vicios en la competencia y en su causa, lo
que genera su nulidad, estimando que corresponderia su derogación.
Obra a fs. 163 proyecto de decreto declarando nulo de nulidad absoluta
e insanable el decreto 1957/GCBA/2001.
En Dictamen PG N° 59365 de fecha 17/08/2007 glosado a fs. 165/166,
luego de señalar que el dictamen de fs. 99/101 constituye una virtual derogación del decreto
1957/GC8A/01 y de ratificar las anteriores intervenciones, se considera aconsejable propiciar la
inclusión del arancelamiento de los servicios de creación, cancelación y contralor de Registros
Notariales y de designación y remoción de sus titulares y adscriptos, en el Código Fiscal y Ley
Tarifaria.
La Dirección General de Análisis Fiscal a fs. 167 con fecha 12 de marzo
de 2008, señala que la inclusión del arancelamiento en los textos fiscal y tarifario propuesta no
tuvo favorable acogida por segundo año consecutivo. Ratifica en todos sus términos su anterior
intervención de fecha 12 de marzo de 220.
En Dictamen PG N° 063523, del 11/04/2008 que obra a fs. 168/170. se
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destaca que es competencia indelegable de la Ciudad la regulación y control del ejercicio de la
función notarial; resultando necesario regular el funcionamiento del Registro de Notarios y de la
Profesión de Escribano; toda vez que el Poder Ejecutivo es competente para la creación o
cancelaciónde los registros y la designación de sus titulares y adscriptos, siendo tales Registros
de propiedad del Estado, propiciando la modificación de los arts, 1. 2 Y 3 del decreto
1957/GC8A/01.
La Dirección General de Análisis Fiscal, a fS.173, señala la opinión
vertida en los dictámenes de este órgano asesor, acompañando proyecto de decreto mediante el
cual se modifican los términos los arts. 10, 20 Y 30 del decreto 19571,GC8A/01 (ver folio de fs, 172),
entendiendo que con la modificación propuesta se torna abstracto el reclamo impropio interpuesto.
La Dirección General de Justicia, Registro y Mediación a fs, 179 requiere
la actualización de los montos fijados en el proyecto de decreto y la intervención de esta
Procuración General para que ratifique o rectifique el dictamen de fS.168/170.
Señala que "el estado mediante la creación de REgistros u otros
organismos en los que impone a las personas físicas o ideales su inscripción o matriculaicón
cumple con la función de velar por la transparecencia, seriedad y legalidad que debe reglar las
relaciones jurídicas que se establecen entre sus habitantes". continúa afriamdno que "el estado
cumple con un deber natural irrenunicable, tal es el de velar por la seguridad jurídica que debe
primar en los actos que, del mismo carácter, llevan a cabo sus habitantes" y "que se trata de un
servicio que por ley debe prestar el Poder Ejecutivo local (Ley 404 Orgánica Notarial)".
11.- ANÁLISIS PE LA CUESTIÓN PLANTEAPA
1.-EI arancelamjento
Conforme surge de la remisión citada en el Acápite anterior, se solicita
de este organismo de la Constitución ratifique o rectifique el dictamen de fS.168/170.
En forma preliminar, considero conveniente
concepto de arancel y su diferencia con el de la tasa,
hacer alguna referencia al
Originariamente, el concepto de "tasa" iba unido al de "arancel", habida
cuenta que estamos hablando de tarifas oficiales que determinan los derechos que se han de
pagar por un procedimiento ante la Administración, como fórmula de regular el coste de las
actuaciones administrativas, Por este motivo, suelen confundirse ambos conceptos,
No obstante, con el correr del tiempo y los cambios producidos en la
organización y funciones del Estado, tanto desde el punto de vista orgánico como funcional,
ambos conceptos comenzaron a diferenciarse y así, mientras la tasa se vinculó con los servicios
públicos, el arancel quedó circunscripto al ámbito de otras actividades de prestación de servicios
de la Administración Pública destinadas a actividades que revisten "interés público"
La Corte Suprema ha sostenido que el pago de la tasa es una
contraprestación "aproximada" al costo del servicio prestado siendo un requisito fundamental
respecto de las tasas, reiteradamente exigido por una extensa y constante jurisprudencia del
Tribunal, que al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e
individualizada prestación de un servicio referido a algo no menos individualizado (bien o acto) del
contribuyente (Fallos: 234:663; 236:22; 251:222; 259:413; 312:1575; 325:1370; 329:792 y
M,1893, L'xLlI, "Mexicana de Aviación SA de CV clEstado Nacional", sentencia del 26 de agosto
de 2008, entre otros)" (del dictamen fiscal que la CSJN hace suyo en autos LABORATORIOS
RAFFO SA CI MUNICIPALIDAD DE CORDOBA.,S.C L.1303, L.XLlI., 25/11/2008).
La unión de la tasa a la de prestación de un servicio público divisible,
convirtió a ésta en una especie del género de los tributos y, como tal, participando de las
caracteristicas esenciales de estos como son las de legalidad, irretroactividad, igualdad, no
confiscatoriedad, equidad, generalidad, solidaridad, capacidad contributiva y certeza. Su diferencia
especifica está dada por su propia finalidad, cual es la de estar destinada a un servicio concreto,
material, que presta la Administración (a diferencia del impuesto, cuyo fin es general y cuya
finalidad es el sostenimiento del Estado).
El concepto de arancel, en cambio, quedó delimitado al ámbito de las
actividades de interés público, prestadas por un sujeto privado pero que, precisamente por el
interés público comprometido, requieren una determinada actividad de contralor por parte de la
Administración.
Cabe recordar que el Art.51 de la Constitución de la Ciudad de Buenos
Aires establece que "No hay tributo sin ley formal; es nula cualquier delegación explícita o implícita
que de esta facultad haga la Legislatura. La ley debe precisar la medida de la obligación tributaria.
El sistema tributario y las cargas públicas se basan en los principios de legalidad, irretroactividad,
igualdad, no confiscatoriedad,
equidad, generalidad, solidaridad, capacidad contributiva y
certeza ... ", debiendo entenderse que el término
"tributo" abarca a todo tipo de prestación
pecuniaria exigida coercitivamente por el Estado, sea impuesto, derecho, tasa, contribución o
arancel.
Ahora bien, la norma citada precedentemente establece el principio de
legalidad, ya contenido en la Constitución Nacional en su art.17.
Al respecto la doctrina ha considerado: "Decir que no debe existir
tributo sin ley, significa que sólo la ley puede establecer las obligaciones tributarias y, por lo tanto,
sólo la ley debe definir cuáles son los supuestos y los elementos de la relación tributaria. Y al decir
elementos y supuestos, quiero significar que es la ley la que debe definir los hechos imponibles y
la esfera subjetiva, o sea cuáles son los sujetos pasivos de la obligación que va a nacer. Debe ser
la ley la que debe establecer el objeto y la cantidad de la prestación ... es también la ley la que
debe definir ese monto"(conf. Dino Jarach, "Temas de Derecho Tributario" Comisión de Estudios
de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, 1968, pág.10).
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Con relación al principio de legalidad en materia tributaria ha sostenido
nuestro más Alto Tribunal que "confirmando una tradicional línea de jurisprudencia esta Corte
resolvió -frente a un caso que guarda cierta similitud con el presente (E.35.xXIV. "Eves Argentina
S.A. si recurso de apelación- IVA" , sentencia del 14 de octubre de 1993) que era ajustada a
derecho la sentencia apelada que habia declarado inconstitucional el decreto allí impugnado, en
cuanto éste importaba extender un impuesto a un supuesto distinto del contemplado por el
legislador. Consideró, a mayor abundamiento, que cualquier extensión analógica, aun por via
reglamentaria, de los supuestos taxativamente previstos en la ley se exhibía en pugna con el
principio constitucional de legalidad del tributo y que ninguna carga tributaria puede ser exigible
sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos
constitucionales, esto es válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales
atribuciones, de conformidad con los arts. 4, 17, 44 Y 67 -texto 1853-1860- de la Constitución
Nacional (considerandos 9° Y 10, con cita de Fallos: 312:912 - y sus referencias- y 248:482; en la
misma línea se ubican los pronunciamientos de Fallos: 303:245 y 305:134, entre muchos otros
relativos al príncipio de legalidad en materia tributaria" (Video Club Dreams c. Instituto Nacional
•
de Cinematografía
si amparo; CS, 1995/06/069.
En consecuencia y conforme lo expresado, el vehículo formal de la
creación de cualquier especie de tributo es una ley que incluya entre las previsiones del Código
Fiscal ía descripción de su hecho imponible y, en la Ley Tarifaria, el monto a abonar por el tributo
del que se trata.
Habida cuenta que lo antedicho difíere del criterio anteriormente
sostenido, se rectifican los términos del Dictamen N° 63523 de fS.168/170. con el alcance
plasmado en el presente dictamen.
2.- El reclamo del Colegio de Escribanos
Tratándose de la impugnación de un acto de alcance general, la
presentación efectuada por el Colegio de Escribanos encuadra en la via del reclamo que
contempla el arto 91 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
En atención a las conclusiones arribadas en el Punto 1 del presente
Acápite, que resultan básicamente coincidentes con la postura sostenida por la entidad recurrente,
corresponde hacer lugar al remedio procedimental intentado.
III.-CONCLUSIÓN
Por lo expuesto, es dable hacer lugar al reclamo incoado por el Colegio
de Escribanos, ello mediante el dictado del pertinente acto administrativo y, en consecuencia,
derogar el decreto 1957/GCBA/2001
cuestionado.
JULIO MARCELO CONTE GRAND
Procurador General
PROCURACION GENERAL (AJG)
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