La niñez y La adoLescencia en eL saLvador frente a sus garantías

La niñez y la adolescencia
en El Salvador frente a
sus garantías sociales
de ciudadanía
Un análisis multidimensional de
sus privaciones
La niñez y la adolescencia
en El Salvador frente a
sus garantías sociales de
ciudadanía
Un análisis multidimensional
de sus privaciones
Secretaría técnica y de planificación de la presidencia (STPP)
Fondo de las naciones unidas para la infancia (UNICEF)
San salvador, agosto DE 2014
Reconocimientos
y Agradecimientos
Este documento es resultado de la colaboración entre la Secretaría Técnica de la Presidencia y el Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) en El Salvador, dentro del marco del Programa de Cooperación con el Gobierno de El Salvador para el período 2012-2015. El desarrollo de los contenidos estuvo a
cargo de los consultores Manuel Delgado (autor del capítulo 4), Angélica Jacome (aportes a los capítulos 2
y 5), Rocío Peinador (aportes al capítulos 2 y anexo 1), Marcela Pleitez y Adonay de Paz (aportes al capítulo
3 y anexos) y Claudia Robles (capítulo 1 y 5), quien actuó como coordinadora. El documento contó con la
revisión técnica de Juan Meléndez, coordinador de la Unidad del Sistema de Protección Social Universal,
y Gina Navas de Hernández, de la Unidad de Análisis Económico y Social, ambos de la Secretaría Técnica
y de Planificación de la Presencia, Gobierno de El Salvador; y de Rafael Ramírez, representante adjunto, y
Claudia Robles, especialista en Políticas Sociales, ambos de UNICEF El Salvador.
Se agradece la revisión que realizaron del capítulo 4 del documento, Samuel Hernández y Francisco Munguía, de la Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC), Gobierno de El Salvador; Alberto Minujin, director de Equity for Children y profesor del programa de postgrado en Asuntos Internacionales,
The New School for Public Engagement, Nueva York, Estados Unidos; y William Lázaro, de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) en El Salvador. Ernesto Espíndola, de la División de Desarrollo Social de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), participó en discusiones que nutrieron la
elaboración de este capítulo.
Se extiende un agradecimiento especial a los representantes de la sociedad civil, el sector público, la
academia y organismos internacionales que participaron en las discusiones para definir y validar los
indicadores y umbrales utilizados para la construcción de la medición exploratoria de las privaciones
de derechos que afectan a niñas, niños y adolescentes en El Salvador y cuyos resultados se incluyen en
este documento.
San Salvador, El Salvador, agosto de 2014
© Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia (STPP) y
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) El Salvador
San Salvador, El Salvador, agosto de 2014
ISBN: 978-99961-937-1-2
Edición de textos: María Tenorio
Diseño gráfico: Contracorriente Editores
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
reconocimientos y agradecimientos
prólogo
Prólogo
La erradicación de la pobreza en y desde la infancia,
y la equidad en el acceso a oportunidades y en el
ejercicio de derechos desde los primeros meses de
vida, son prerrequisitos para la construcción de una
sociedad desarrollada, cohesionada y próspera.
Existe evidencia consensuada en que el desarrollo
económico y social no pueden ser vistos de forma
separada sino como objetivos interdependientes
para el progreso de los países y que, para su realización, la inversión social en la infancia es imprescindible. El logro de estos objetivos depende fundamentalmente del liderazgo asumido por el Estado
a través del diseño de políticas públicas redistributivas, pertinentes y justas, y la incidencia que estas
medidas puedan generar en la ciudadanía.
En los últimos años, el Estado salvadoreño ha avanzado gradual y visiblemente en la implementación
de acciones que reduzcan las tensiones sociales asociadas a las profundas disparidades, mientras se consolidan acciones que buscan construir un país más
inclusivo e equitativo. El incremento en la inversión
social experimentado en este período, la puesta en
marcha del Plan Social Educativo Vamos a la Escuela, la Reforma de Salud en curso, y singularmente,
el conjunto de medidas que conforman el naciente
Sistema de Protección Social Universal (SPSU) en El
Salvador, evidencian estos esfuerzos, los cuales serán reforzados tal como se establece en el Programa
de Gobierno El Salvador Adelante 2014-2019.
La implementación de las reformas en el sector de
educación y salud, así como la mayoría de los pro-
gramas que componen el SPSU, posicionan a niñas,
niños y adolescentes como destinatarios prioritarios. La gradual implementación de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA)
y la aprobación de la Ley de Lactancia Materna son
también acciones que testifican la atención creciente que tiene esta población para las políticas públicas y normativas del país. Finalmente, la atención
de este grupo también se ha visto reforzada a través de la adopción de un enfoque de derechos y
ciclo de vida en las políticas sociales diseñadas en
años recientes. La puesta en marcha de la Ley de
Desarrollo y Protección Social abrirá nuevas oportunidades para reforzar la prioridad estratégica de
la infancia en el marco de un proyecto de desarrollo
de largo aliento para El Salvador, con fortalecidos
mecanismos de coordinación intra e inter sectorial.
La inversión social realizada para la sobrevivencia y
el desarrollo integral de la niñez y la adolescencia
tiene su expresión en la progresiva reducción de las
privaciones que experimenta la infancia en el país,
como se patenta en este documento. No obstante,
se evidencia también el largo camino por recorrer,
de manera de garantizar a cada niña y niño, independientemente de su condición social y cultural, la
protección de todos sus derechos para el ejercicio
de su ciudadanía en igualdad de condiciones.
Las cifras y mensajes plasmados en este documento llaman a la acción urgente por parte de los garantes del bienestar y los derechos de la niñez. El
Estado, la sociedad civil, las comunidades y fami-
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
lias, y particularmente, niñas y niños, son actores
protagónicos en la edificación de un gran acuerdo
nacional social, fiscal y político que priorice a la niñez y adolescencia al centro de las políticas sociales
que se diseñen en la próxima década. Con ello, no
sólo se dará cumplimiento al principio establecido
en la LEPINA sobre la prioridad absoluta de la niñez
en las políticas públicas y sobre el interés superior
del niño en todas las decisiones tomadas por parte
de los garantes de sus derechos; se estará también
apostando por la consolidación de una sociedad inclusiva desde sus bases.
Este documento entrega poderosas luces para la
construcción de una metodología de medición y
monitoreo de las privaciones y el diseño de políticas sociales que incorporen un enfoque de niñez
y derechos en su formulación. Abordar la multidimensionalidad del fenómeno de las privaciones e
inequidades, el cual trasciende a la mera disposición de ingresos y capacidad de consumo de los hogares, es especialmente relevante en el caso de la
infancia. Podemos conocer todavía poco de cómo
se distribuyen los recursos económicos al interior
Secretario Técnico y de Planificación de la Presidencia
Gobierno de El Salvador
de las familias y cómo estos llegan a niños y niñas,
pero sabemos que sus necesidades son específicas
frente a las de otros grupos y que no satisfacerlas
tienen efectos en extremo severos para el conjunto
de la población. Por ejemplo, no acceder a nutrición
o condiciones de saneamiento adecuadas desde los
primeros meses de vida, entre otros aspectos, genera impactos irreversibles en el desarrollo físico y
cognitivo de niños y niñas, y con ello, acarrean menores opciones para construir una sociedad competitiva y de alta productividad en el futuro.
El efectivo seguimiento de las múltiples privaciones
y sus efectos en este grupo depende de la disponibilidad de información específica y desagregada
para esta población. No obstante las dificultades
involucradas, la importancia del esfuerzo se vuelve
prioritario y representa un elemento pivotal de una
agenda para el desarrollo sustentable, paz y cohesión social, centrada en la eliminación de todas las
privaciones que afectan a la ciudadanía desde su
infancia temprana.
San Salvador, agosto de 2014
Gordon Jonathan Lewis
Representante
UNICEF El Salvador
prólogo
Contenido
Siglas y acrónimos/ Pág. 8
Resumen ejecutivo/ Pág. 10
01/ Un pacto de garantías de derechos sociales y económicos
para la niñez y la adolescencia: apostar por el desarrollo y
la erradicación de la pobreza/ Pág. 14
Garantizar los derechos de la niñez y la adolescencia como base del
pacto social entre ciudadanía y Estado/ Pág. 14
La privación de derechos en la niñez y la adolescencia: el rol de las
garantías sociales en la erradicación de la pobreza/ Pág. 17
Los límites al desarrollo en sociedades tolerantes a las privaciones de
derechos en la NNA: un llamado a la acción para El Salvador/ Pág. 18
02/ Privación de derechos en la infancia: fundamentos y
enfoques de medición/ Pág. 20
El análisis multidimensional de las privaciones de derechos
experimentadas en la NNA: fundamentos/ Pág. 20
Enfoques para la medición de las privaciones en la NNA/ Pág. 23
Aportes de las experiencias para la construcción de una medición de
privaciones en la NNA/ Pág. 26
03/ ¿Por qué es relevante analizar las privaciones en la niñez y
adolescencia en El Salvador? Un análisis desde la perspectiva
de la pobreza monetaria/ Pág. 32
La incidencia de la pobreza infantil medida según ingresos de los
hogares en El Salvador/ Pág. 35
Algunas consideraciones para el análisis multidimensional de las
privaciones que afectan a la infancia/ Pág. 38
04/ Un mapa preliminar de privaciones de derechos de la niñez
y la adolescencia en El Salvador/ Pág. 40
Umbrales de privación multidimensional y su actualización para el caso
de la niñez y la adolescencia en El Salvador/ Pág. 42
Fuentes de información para este ejercicio/ Pág. 46
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Medición de las privaciones multidimensionales
de derechos que aquejan a la NNA en El Salvador:
un ejercicio preliminar (2004-2012)/ Pág. 47
Interacciones entre dimensiones de privación
de derechos/ Pág. 52
Reflexiones a partir del ejercicio de medición
multidimensional/ Pág. 55
05/ Construir un pacto de garantías
sociales desde la Niñez y la
adolescencia/ Pág. 58
Garantías sociales de ciudadanía desde
la primera infancia: la importancia de los
consensos a través de un pacto social/ Pág. 60
El monitoreo de las privaciones
multidimensionales que afectan a la infancia:
aportes para la construcción de una medición
periódica/ Pág. 62
Una agenda de políticas y programas para
erradicar las privaciones en la infancia/ Pág. 64
Bibliografía/ Pág. 68
ANEXOS/ Pág. 72
Índice de cuadros
CUADRO 1. El Salvador: número y porcentaje de
hogares en situación de pobreza extrema y total
por área de residencia, en 2012/ Pág. 35
CUADRO 2. Umbrales de privación de derechos en
la infancia definidos en el estudio CEPAL-UNICEF,
2010/ Pág. 43
CUADRO 3. Umbrales de privación definidos para
el ejercicio preliminar de medición de las privaciones multidimensionales de derechos en la infancia
en El Salvador/ Pág. 45
CUADRO 4. Tasas de desnutrición imputadas en la
EHPM a partir del modelo utilizado en el estudio
CEPAL-UNICEF (2010)/ Pág. 47
CUADRO 5. Correlaciones entre dimensiones constitutivas del análisis de privación multidimensional
en la infancia en El Salvador/ Pág. 52
CUADRO 6. Relación entre la severidad de las privaciones de derechos y la incidencia de la pobreza
medida por ingresos en El Salvador/ Pág. 54
CUADRO 7. El Salvador: Relación entre el trabajo
infantil y el acceso a la educación, en 2012/ Pág. 55
Índice de diagramas
DIAGRAMA 1. Garantías sociales de ciudadanía
y derechos sociales y económicos: umbrales de
privación/ Pág. 16
DIAGRAMA 2. Correlación entre la medición de
pobreza por ingresos y la medición de pobreza por
privaciones constitutivas de derechos, 2012/ Pág. 53
Diagrama 3. Una agenda de políticas sociales
para consolidar garantías sociales de ciudadanía
desde la infancia/ Pág. 65
Índice de gráficos
GRÁFICO 1. América Latina (18 países): porcentaje
de la población en situación de pobreza e indigencia en América Latina, alrededor de 2012/ Pág. 34
GRÁFICO 2. El Salvador: porcentaje de hogares con
NNA y sin NNA en situación de pobreza extrema y
total, en 2012/ Pág. 36
GRÁFICO 3. El Salvador: porcentaje de la población
en situación de pobreza total según subgrupo de
edad y área de residencia, en 2012/ Pág. 37
GRÁFICO 4. El Salvador: porcentaje de hogares en
situación de pobreza según número de NNA que
habita en su interior, en 2012/ Pág. 37
GRÁFICO 5. El Salvador: porcentaje de hogares con
NNA en situación de pobreza y no pobres según
sexo, ocupación y escolaridad del jefe de hogar, en
2012/ Pág. 38
GRÁFICO 6. El Salvador: incidencia de las privaciones multidimensionales de derechos y la pobreza
por ingresos en la infancia, 2004-2012/ Pág. 48
GRÁFICO 7. El Salvador: evolución de la profundidad de las privaciones de derechos en la infancia,
2004-2012/ Pág. 48
GRÁFICO 8. El Salvador: evolución de las privaciones de derechos en la infancia, 2004-2012/ Pág. 49
GRÁFICO 9. El Salvador: evolución de la severidad
de las privaciones de derechos en la infancia, 20042012/ Pág. 50
GRÁFICO 10. El Salvador: porcentaje de NNA privada en dimensiones constitutivas de derechos (2012)
y evolución años 2004-2012/ Pág. 51
GRÁFICO 11. El Salvador: NNA privada en alguna
dimensión de derechos y pobre por ingresos, en
2012/ Pág. 54
contenido
prólogo
Siglas
y acrónimos
AFORE Administradoras de Fondos para el Retiro (México)
AMSSÁrea Metropolitana de San Salvador
AUC
Comisión de la Unión Africana (por sus siglas en inglés)
CDN
Convención de los Derechos del Niño
CEDAW
Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer
(por sus siglas en inglés)
CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (México)
DANE
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Colombia)
DDS
Dirección de Desarrollo Social (Colombia)
DIGESTYC Dirección General de Estadística y Censos
DNP
Departamento Nacional de Planeación (Colombia)
ECA
Comisión Económica de las Naciones Unidas para África (por sus siglas en inglés)
EHPM
Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples
FESAL
Encuesta Nacional de Salud Familiar
FGT
Foster, Greer y Thorbecke
IPCÍndice de Precios al Consumidor
IPMÍndice de Pobreza Multidimensional
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social
ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (México)
LEPINA
Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia
LSS Ley del Seguro Social (México)
MMIP
Método Integrado de Medición de la Pobreza
NBI
Necesidades Básicas Insatisfechas
NNA Niñez y adolescencia
OECD
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (por sus siglas en inglés)
OHCHR
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (por sus siglas en inglés)
OIT
Organización Internacional del Trabajo
ONU
Organización de las Naciones Unidas
PIDESC
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
PNUD
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
SAR Sistema de Ahorro para el Retiro (México)
SPSCV
Subdirección de Promoción Social y Calidad de Vida (Colombia)
STP
Secretaría Técnica de la Presidencia (a partir de julio 2014
Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia, STPP)
UNICEF
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (por sus siglas en inglés)
UPM
Unidad Primaria de Muestreo
USM
Unidad Secundaria de Muestreo
8
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Siglas y acrónimos
prólogo
9
Resumen
ejecutivo
Un pacto social para
garantizar el ejercicio de
los derechos sociales y
económicos desde la infancia
L
os derechos sociales y económicos –conjunto
de mínimos sociales considerados esenciales
para toda persona– abarcan múltiples dimensiones, incluido el nivel más alto posible de salud
física y mental, la educación, el trabajo, la seguridad social, la vivienda y condiciones generales
de vida, y la protección y asistencia a la familia y
sus miembros. Estos derechos están consagrados
por instrumentos internacionales de derechos
humanos, ratificados por los Estados, y cimentan
garantías sociales de ciudadanía en estos países.
Las Naciones Unidas (1995) han definido a la pobreza en función de la carencia de elementos sustanciales para la vida y han determinado que su
padecimiento implica una privación de derechos
sociales y económicos.
En el caso de la niñez y la adolescencia (NNA), derechos como el acceso a la salud, a la alimentación
nutritiva y adecuada, a la educación y al acceso a
servicios básicos, así como a la protección, se vuelven fundamentales para garantizar su desarrollo
integral a lo largo del ciclo de vida. Al no ser ejercidos, las privaciones en cualquiera de esos ámbitos
generan impactos irreversibles que afectan al conjunto de la sociedad.
10
En El Salvador, es posible constatar un avance significativo en varias de las dimensiones de derechos
examinadas para niñas, niños y adolescentes. No
obstante, todavía se enfrentan importantes privaciones en su ejercicio, y con ello, se vulneran las
garantías de ciudadanía desde los primeros años
de vida. Aún más, los costos de no atender la pobreza infantil en edades tempranas derivarán en
gastos remediales sustantivos, pues estos niños y
niñas crecerán con problemas de salud, rezagos
educativos y dificultades para conseguir un trabajo
decente, entre otras dificultades que experimentarán en la adultez. Este potencial perdido solo se
recupera con inversiones costosas y reactivas a lo
largo del ciclo de vida de la niña o el niño.
Este documento analiza las privaciones de derechos que afectan a la NNA en El Salvador desde
una óptica multidimensional y complementaria a
los análisis tradicionales de pobreza por ingresos,
proponiendo un ejercicio para su medición. Se examinan dichas privaciones desde la perspectiva de
las garantías de ciudadanía, expresadas en los derechos sociales y económicos de la infancia, cuyo
ejercicio se debe exigir al Estado. Se enfatiza que
su cumplimiento debe estar garantizado para cada
niña, niño y adolescente en el país, y figurar de
manera prioritaria en las políticas públicas, según
establece la Ley de Protección Integral de la Niñez
y Adolescencia (LEPINA). Asimismo, la realización
progresiva de tales derechos debe ser planificada
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
con un enfoque de equidad y no discriminación,
promoviendo la identificación de niñas y niños que
experimentan mayor privación para que accedan
de manera expedita a la atención estatal. La medición periódica de las privaciones que afectan a
la infancia puede contribuir al seguimiento de los
avances y al diseño de políticas públicas pertinentes, contribuyendo al desarrollo sustentable del
país y a su mayor cohesión social, con base en un
pacto social y fiscal que comprometa a la sociedad
en su conjunto.
Medición multidimensional de
las privaciones de derechos en
la niñez y la adolescencia
E
ste documento explora diversos enfoques metodológicos para construir una medición multidimensional de las privaciones de derechos que
afectan a la NNA. Para ello, se asume que las niñas,
niños y adolescentes enfrentan necesidades específicas y muy diferentes respecto de las de los adultos; que las privaciones experimentadas en la infancia son, muchas veces, irreversibles; y que no es
posible asumir el hogar como una unidad que distribuye equitativamente los recursos económicos
y las oportunidades entre todos sus miembros.
La revisión expuesta en el capítulo 2 parte de la
constatación de que una medición directa del ejer-
cicio de derechos de esta población puede arrojar
información más precisa respecto de su pobreza y
bienestar que una medición indirecta, como la que
tradicionalmente se emplea en el caso de los ingresos del hogar. Esta última considera como medida de privación el consumo potencial de bienes
y servicios, pero no su satisfacción efectiva; además, carece de información sobre cómo se toman
las decisiones al interior del hogar, sin explicitar,
entre otros aspectos, el impacto de las relaciones
de género e intergeneracionales en la distribución
y acceso a recursos, y cómo estas pueden afectar
el ejercicio de derechos de la niñez. Asimismo, una
medición centrada en los ingresos no considera
la existencia de un conjunto de bienes esenciales
que no necesariamente pueden adquirirse en el
mercado y que dependen de la existencia de una
oferta pública adecuada, por ejemplo, los servicios
de agua y saneamiento, el acceso a la educación o
a la salud. Por último, ese tipo de medición no visibiliza adecuadamente la diferencia en los recursos requeridos por diversos miembros del hogar
para satisfacer sus derechos. En atención a estos
elementos, el enfoque adoptado en el documento
busca complementar los enfoques de medición de
pobreza por ingresos y medición multidimensional
de privaciones de derechos.
Una medición multidimensional de las privaciones
que afectan a la NNA puede ser generada a partir
de, al menos, cinco enfoques distintos: el enfoque
Resumen ejecutivo
11
de las necesidades básicas insatisfechas, el enfoque de privación relativa, el método integrado de
medición de la pobreza, el enfoque de capacidades
y el enfoque de derechos. En todos los casos, se
trata de enfoques multidimensionales, que buscan
traducir a dimensiones concretas el concepto de
un nivel de vida adecuado y que pueden considerar, con diversos énfasis, las necesidades diferenciadas de la NNA frente a las de otros miembros
del hogar. Este documento adopta un enfoque de
derechos, al ser el más cercano a la noción de garantías de ciudadanía.
A la fecha solo dos países en América Latina han
implementado de manera oficial una medición
multidimensional de la pobreza en los hogares:
Colombia y México. Ambas mediciones incorporan indicadores específicos para la niñez. Adicionalmente, existen al menos tres experiencias de
medición comparativa de las privaciones de derechos: el caso de la metodología desarrollada por
la Universidad de Bristol con el apoyo del Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF);
su posterior adaptación para América Latina realizada por la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL) y UNICEF; y la medición
de pobreza en economías avanzadas construida
por la Oficina de Investigación de UNICEF (Innocenti). Estas experiencias constituyen importantes
antecedentes técnicos para realizar una medición
multidimensional de privaciones de derechos de la
infancia en El Salvador.
Las privaciones de derechos
que afectan a la niñez y la
adolescencia en El Salvador
A
l examinar la situación de El Salvador, destaca
una severa infantilización de la pobreza en el
país, debido a los ingresos limitados en los hogares
donde habitan niñas, niños o adolescentes. Si bien
esas cifras solo entregan una aproximación indirecta a las privaciones de derechos, como se muestra
en el capítulo 3, más de la mitad de la población
infantil habita en hogares donde no se cuenta con
recursos para satisfacer mínimamente las necesi-
12
dades básicas alimentarias de sus miembros. La incidencia de la pobreza se eleva por sobre el 50 % en
hogares donde habita NNA y es considerablemente
mayor para la población menor de 18 años de edad
que para los adultos. Por otra parte, son significativamente más pobres aquellos hogares donde habitan más niños y niñas, y donde el jefe o jefa de
hogar tiene un nivel educativo bajo.
Estos datos constituyen puntos de atención para diseñar políticas públicas que promuevan, con equidad, la protección y el desarrollo social inclusivo de
la niñez y adolescencia, así como de sus hogares.
Podrían formar parte de una agenda con este enfoque aquellas políticas y programas que atiendan,
de manera específica, a la infancia que crezca en
hogares con un entorno educativo deficiente, donde el jefe o jefa de hogar tenga un empleo precario
o donde el número de miembros dificulte la satisfacción de necesidades alimentarias básicas.
Las privaciones que experimenta la NNA, marcadas por los bajos ingresos monetarios de los
hogares, son corroboradas y especificadas en el
ejercicio de medición multidimensional de las privaciones de derechos que se expone en el capítulo 4. Esta medición, adaptada de la metodología
CEPAL-UNICEF para la pobreza infantil en América
Latina, considera que la pobreza es una violación a
los derechos humanos. Asimismo, utiliza su marco
normativo para definir la privación en cada una de
las dimensiones consideradas: educación, nutrición, vivienda, agua, saneamiento, información y
trabajo infantil. Se considera que un niño o niña
está en pobreza severa si experimenta al menos
una privación severa en una dimensión de derechos, y está en pobreza total, si experimenta una
privación moderada o severa en una de las dimensiones consideradas.
El ejercicio muestra una reducción de la incidencia de privaciones en la NNA entre los años 2004
y 2012. Entre estos años, el porcentaje de niñas,
niños y adolescentes que experimenta al menos
una privación en una dimensión de sus derechos
descendió de 74.3 % a 60.4 %, sin considerar su situación respecto de la pobreza de ingresos. Esta es
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
una buena noticia en cuanto manifiesta el efecto
de la inversión realizada, de manera acumulativa
durante los últimos años, en servicios sociales y
políticas sectoriales e intersectoriales que benefician a la NNA. No obstante, el alto porcentaje de
niñas, niños y adolescentes que vive con al menos
una privación indica la gravedad de este fenómeno
y la urgencia de ser abordado prioritariamente por
la política pública del país.
Construir garantías sociales
de ciudadanía
L
a reducción progresiva de las privaciones durante la última década ofrece buenas noticias
para la NNA y para la sociedad salvadoreña en su
conjunto. No obstante, aún falta mucho camino
por recorrer, por lo que se requiere de un fuerte
compromiso del Estado para incidir sustancialmente en el presente y futuro de niñas, niños y
adolescentes, y de las familias.
Los resultados expuestos en los capítulos 3 y 4 exhiben las dificultades y los desafíos del país para
garantizar que un conjunto de mínimos sociales
de ciudadanía sean ejercidos en su plenitud por
la NNA salvadoreña. Las privaciones allí señaladas
ponen en riesgo no solo el bienestar de niños y niñas individuales, sino también la cohesión social y
el desarrollo de toda una sociedad. Evidencian no
solo vulneraciones de derechos, sino también de
oportunidades: niños con un menor nivel educativo, o que padecen de desnutrición en el presente,
enfrentarán barreras, muchas veces insuperables
o superables con muchos retos y dificultades, para
un futuro pleno y productivo. Estas privaciones
dan cuenta también de las deudas en materia de
protección social que mantiene el país y que dificultan que tanto los mínimos se alcancen, como se
mantengan ante eventos que constituyen riesgos.
Con ello, se obstaculiza la formación del sentido
de ciudadanía y pertenencia que se forja desde los
primeros de años de vida, y que junto al ejercicio
de mínimos sociales, son parte constitutiva de lo
que podría ser una agenda para el bienestar de
ciudadanas y ciudadanos desde su primera infancia en El Salvador.
Frente a ello, el documento pone de relieve la contribución al país de una medición regular de las
privaciones de derechos en la infancia. Desde la
óptica de las garantías sociales, dicha medición debería construirse con apego a un enfoque de derechos, tomando en consideración criterios de progresividad claramente medibles. A su vez –y con
base en un pacto social y fiscal sostenible social,
económica y políticamente–, la medición debería
complementarse con un proceso que identifique
qué garantías de definición participativa y revisión
continua, acceso, calidad, financiamiento y compensación pueden ser consensuadas como parte
de un acuerdo de nación para erradicar las privaciones de derechos desde la infancia. De lo anterior
se deduce la necesidad de establecer un mapa de
políticas y programas multisectoriales para alcanzar este objetivo, que evite en un futuro acciones
remediales, menos efectivas, que solo atenúen los
impactos de las pérdidas agregadas derivadas de
no haber intervenido en el presente.
Resumen ejecutivo
13
01/
Un pacto de
garantías de
derechos sociales
y económicos
para la niñez y
la adolescencia:
apostar por el
desarrollo y la
erradicación de la
pobreza
Garantizar los derechos de la niñez y la
adolescencia como base del pacto social
entre ciudadanía y Estado
L
a construcción de sociedades cohesionadas, justas y desarrolladas demanda un amplio acuerdo social sobre los mínimos sociales que pueden
y deben ser resguardados para cada persona como base del pacto tácito
que existe entre el Estado y la ciudadanía. Ellos se expresan a través de derechos reconocidos por la legislación nacional e internacional, exigibles al
Estado, los que dan origen a un conjunto de garantías sociales de ciudadanía
(Marshall, 1965 citado en Gacitúa-Marió, Georgieva y Norton, 2009). Estas
garantías son precisamente el fundamento del sentido de pertenencia, adhesión y legitimidad requerido para la sobrevivencia y sostenibilidad de comunidades democráticas y de la paz social en las naciones.
La consolidación de estas garantías implica forjar consensos sobre los mecanismos a través de los cuales pueden ser alcanzadas, de manera que sean social, política y fiscalmente viables, y a la vez que su avance pueda ser monitoreado de una manera transparente y comunicable. Asimismo, estas garantías
14
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
prólogo
15
evidencian apuestas estratégicas para el desarrollo
social y económico de los países. Su materialización
permite sentar las bases para una sociedad con real
igualdad de oportunidades. En sociedades marcadas por la desigualdad, su alcance demanda de
políticas redistributivas y solidarias, con una implementación progresiva y priorizada desde una lógica
de equidad y de sostenibilidad, siendo ampliadas,
primero, para quienes padecen de mayor exclusión
y sufren de impactos más severos.
El contenido de estas garantías está dado precisamente por los mínimos sociales que buscan proteger. Su definición puede buscarse en el conjunto de
derechos económicos y sociales internacionalmente reconocidos y plasmados, entre otros instrumentos, en la Declaración Universal de los Derechos
diagrama 1
Humanos (ONU, 1948), el Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC)
(ONU, 1966), la Convención sobre los Derechos del
Niño (CDN) (ONU, 1989) y la Convención sobre la
Eliminación de todas las formas de Discriminación
contra la Mujer (ONU, 1979). En este contexto, el
trabajo, el acceso a la seguridad social, a la educación, al nivel más alto de salud física y mental posible, a la protección y asistencia para la familia y a
un nivel adecuado de vida, son todos derechos que
animan y guían estas garantías.
La expresión más directa del no cumplimiento
de estas garantías es la pobreza, y en especial, la
pobreza infantil. Ella remite a la rigidez que muestran las sociedades para concordar y brindar a sus
ciudadanos y ciudadanas mínimos fundamentales
Garantías sociales de ciudadanía y derechos sociales
y económicos: umbrales de privación
Ciudadanía social
Pleno ejercicio de derechos sociales que implica acceso
a conjunto de prestaciones que aseguren satisfacción de
necesidades básicasa
Derechos sociales
y económicosb
- Educación
- Salud
- Nivel adecuado de
vida (alimentación,
vestuario y vivienda)
- Protección y
asistencia a la familia
(maternidad, ingresos)
- Seguridad social
- Trabajo
Definir mínimos
sociales con base
en derechos
reconocidos
nacional e
internacionalmente
Traducir en
garantías sociales
de ciudadanía como
base del pacto entre
Estado y ciudadanía:
lo que se garantiza a
cada ciudadano/a con
base en un horizonte
de sustentabilidad y
progresividad
Delimita umbral de privación.
Puede ser redefinido en el tiempo
a
Con base en definición de Marshall (1950). b De acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ONU, 1966). Este conjunto de derechos sociales y económicos coincide con la
agrupación de derechos a la supervivencia y al desarrollo reconocidos por la Convención de los Derechos
del Niño (ONU, 1989).
Fuente: Elaboración propia.
16
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
y esenciales para el desarrollo integral desde los
primeros años de vida, obstaculizando, de esta forma, su ejercicio de derechos (diagrama 1).
Este documento analiza las privaciones que afectan a la NNA en El Salvador desde un enfoque de
derechos, una lógica de garantías sociales y una
perspectiva multidimensional. Tomando como
base los derechos sociales y económicos que le
son reconocidos a esta población como mínimos
sociales, y su incumplimiento como privaciones
que vulneran su garantía, el documento analiza la
situación de la NNA salvadoreña con respecto a las
privaciones de derechos que enfrenta. Desde esta
óptica, se asume que al constituir estos derechos
el umbral que define un nivel adecuado de vida, el
que niñas, niños y adolescentes se encuentren por
debajo de este umbral los posiciona en una situación de pobreza que reclama un abordaje urgente,
bajo un horizonte de progresividad.
De esta reflexión se desprenden tres puntos que
se abordan en el documento. En primer lugar, se
propone un camino a partir del cual construir una
medición periódica de las privaciones de derechos
que experimenta la NNA como un medio para monitorear el avance experimentado en sus garantías
sociales de ciudadanía. En segundo lugar, se enfatiza que la medición que se adopte, debe ser concebida en consenso con los actores sociales y una
lógica de garantías de ciudadanía, de manera que
esta se conciba como un proceso que comienza en
los primeros años de vida y se consolida durante
la NNA. Debe considerarse que intervenciones
tardías pueden traer asociados costos elevados
para la cohesión y paz social del país, además de
pérdidas irreparables para el desarrollo integral
de cada ciudadano y ciudadana. En tercer lugar,
los elevados niveles de privación en el ejercicio
simultáneo de sus derechos que muestran niñas,
niños y adolescentes, vuelven la tarea de su medición periódica y su atención por parte de políticas
públicas pertinentes, inminentes y perentorias. Lo
anterior deviene en la necesidad de consolidar un
pacto social y fiscal transversal en el país, capaz de
consolidar la inversión social en la NNA como prioridad estratégica del país.
La privación de derechos en la
niñez y la adolescencia: el rol
de las garantías sociales en la
erradicación de la pobreza
E
n cuanto a los derechos económicos y sociales
de la NNA, la CDN (ONU, 1989) define el derecho que tienen cada niña y cada niño al nivel más
alto posible de salud, incluido el acceso a servicios
preventivos y curativos; la alimentación nutritiva y
adecuada; la educación (primaria gratuita y obligatoria, y secundaria gratuita para incentivar el acceso
a la educación); el acceso a agua y saneamiento; y
la seguridad social. Así, todo infante tendrá derecho
a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social, así como a
asistencia material y programas de apoyo, particularmente de nutrición, vestido y vivienda, en caso
de requerirlo (Gordon, Nandy, Pantazis, Pemberton
y Townsend, 2003). La traducción de estos derechos
en garantías efectivas y progresivas para cada niño y
niña permitirá su realización progresiva, conforme a
las posibilidades de cada país (capítulo 4).
Desde este enfoque, las privaciones de derechos
sociales y económicos son constitutivas de pobreza (OHCHR, 2009), y si ocurren en la infancia, son
causantes de pobreza infantil. La Cumbre Mundial
sobre Desarrollo Social de Copenhague define la
pobreza como “una grave privación de elementos
de importancia vital para los seres humanos: comida, agua potable, instalaciones de saneamiento,
atención de salud, vivienda, enseñanza e información” (Naciones Unidas, 1995). A su vez, la pobreza
infantil reflejará los déficits institucionales para dar
pleno cumplimiento al conjunto de garantías establecidas para este grupo.
En este contexto, una medición de la pobreza a partir de los ingresos monetarios de los hogares constituye una medida potencial del consumo que cubriría las necesidades básicas de las personas. Ahora
bien, al considerar las privaciones de derechos, la
medición se vuelve directa, ilustrando de manera
más específica aquellas áreas donde el umbral de
vida adecuada no se está cumpliendo en un momento dado.
Capítulo 1 | Un pacto de garantías de derechos sociales y económicos para la niñez y la adolescencia
17
Asumiendo la lógica de las garantías sociales que deben estar a disposición de cada niña, niño y adolescente del país, la pobreza se transforma en un asunto
de responsabilidad pública, así como colectiva, que
trasciende, aunque incluye, la capacidad de contar
con ingresos suficientes. Según esta concepción, la
erradicación de la pobreza en la NNA requiere de
sólidas políticas sectoriales —de salud, educación,
empleo y vivienda— e intersectoriales —incluidas
las de protección social y desarrollo integral— para
el pleno ejercicio de sus derechos sociales y la protección de estos frente a riesgos asociados con el
ciclo de vida o la ocurrencia de eventos inesperados. Estas políticas suponen un rol estatal activo, así
como mecanismos redistributivos que cuenten con
la entera adhesión ciudadana, definidos en torno a
las garantías sociales de ciudadanía a ser defendidas.
Los límites al desarrollo en
sociedades tolerantes a las
privaciones de derechos en la
NNA: un llamado a la acción
para El Salvador
E
n 2010, se estimaba que había en el mundo
más de 81 millones de niñas y niños que no alcanzarían su pleno potencial de desarrollo, debido
a diversas causas, como la pobreza y malnutrición
(CEPAL-UNICEF, 2010). En 2012, 6.6 millones de
niñas y niños murieron antes de cumplir los cinco años, lo que equivale a 18,000 muertes por día
(UNICEF, 2013). Muchas de estas muertes se debieron a causas prevenibles, si tan solo se hubiera invertido a tiempo en sistemas de salud, en nutrición
adecuada y en ingresos para satisfacer un mínimo
de las necesidades básicas de las familias. Por ejemplo, se estima que los efectos de la desnutrición
son responsables de 35 % de estas muertes (United
Nations/African Union Commission, 2012). La inminencia de una nueva oleada de crisis económicas
convierte a estas cifras en una poderosa amenaza
para avanzar, de manera sostenible, en la ruta del
desarrollo mundial.
Las pérdidas reflejadas en estos datos no solo afectan a la niñez que vive con privaciones y a sus fami-
18
lias, sino al conjunto de la sociedad, que pierde en
cohesión social, en productividad y en oportunidades de desarrollo. Existe abundante evidencia respecto de los mayores retornos que tiene la inversión
social en edades tempranas y en áreas de desarrollo
fundamentales (educación, nutrición, salud) frente
a apuestas remediales que puedan movilizarse en
las siguientes etapas del ciclo de vida (Heckman,
2012)1. Por otra parte, la evidencia ha mostrado
taxativamente cómo el experimentar pobreza en
los primeros años de vida aumenta de manera exponencial la probabilidad de ser pobre al alcanzar
la adultez (OECD, 2009 y 2011). Los impactos de las
privaciones en la infancia, concebidas desde un enfoque de derechos son, de esta forma, profundos.
Esta pobreza se traducirá también, con altas probabilidades, en la perpetuación del fenómeno para
una cadena de hogares que, generación a generación, son sacrificados por otras prioridades de atención. Con ello, se expresa también el impacto más
desolador de las inequidades sociales, intradomésticas e intergeneracionales: mientras se ignora a la
infancia como prioridad real de la política pública,
y se le margina como receptora pasiva de apoyos
dirigidos a la familia en su conjunto o a otros miembros, se sacrifica el desarrollo de los países.
Desde la perspectiva acá expuesta, la vivencia de
múltiples privaciones en la infancia tiene consecuencias directas sobre la consolidación de pactos
de garantías sociales de ciudadanía. Al incumplirse estas garantías desde la temprana edad, se cimenta una distancia insoslayable entre Estado y
ciudadanía, que puede terminar fragmentando las
sociedades o profundizando su división. Además,
los costos de no atender la pobreza infantil derivarán, irremediablemente, en gastos remediales sustantivos, conforme niñas, niños y jóvenes se hacen
adultos, enferman, no logran proseguir sus estudios o tener un trabajo, y con ello no consiguen ser
plenamente incluidos en la sociedad. Este potencial perdido no se recupera nunca.
En atención a la relevancia que tiene la infancia para
el presente y futuro de los países, este documento
analiza las privaciones de derechos en El Salvador
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
desde la perspectiva de la NNA y ofrece orientaciones básicas para la toma de acuerdos, definición y
monitoreo de un conjunto de garantías sociales de
ciudadanía para la infancia.
El documento muestra los avances experimentados
en El Salvador, así como sus, todavía, profundos desafíos para garantizar a su infancia las condiciones
necesarias para el ejercicio de sus derechos sociales, elaborando una propuesta para su medición
y análisis. Desde esta perspectiva, niñas, niños, y
adolescentes del país están en su mayoría privados
del ejercicio de al menos un derecho social fundamental; asimismo, un conjunto significativo de ellas
y ellos arriesgan severamente la posibilidad de salir
de esa situación y acceder a las oportunidades de
desarrollo en igualdad de condiciones. Esta es la
principal constatación del documento, que constituye una situación de la mayor preocupación para
toda la sociedad. Genera, también, una luz de alerta para su pronta atención como prioridad social y
política por el presente y futuro de El Salvador.
Notas del capítulo
1/ Por ejemplo, Heckman (2012) muestra que el retorno
económico derivado de programas de estimulación temprana y educación parental puede alcanzar tasas entre 6 y
10 % por dólar invertido.
Capítulo 1 | Un pacto de garantías de derechos sociales y económicos para la niñez y la adolescencia
19
02/
Privación de
derechos en
la infancia:
fundamentos
y enfoques de
medición
Este capítulo revisa los enfoques desarrollados para la medición multidimensional de las privaciones y su aplicación al análisis de las privaciones de
derechos que afectan a niñas, niños y adolescentes. Tras definir los supuestos del análisis, se abordan cinco enfoques de medición multidimensional,
y se sintetizan aspectos a considerar en una propuesta para construir una
medición con pertinencia para la población infantil. Finalmente, se discuten los aportes que diversas experiencias y ejercicios de medición puedan
significar para la construcción de una medición multidimensional de las privaciones en la NNA de El Salvador.
El análisis multidimensional de las
privaciones de derechos experimentadas
en la NNA: fundamentos
U
NICEF (2005) ha definido la pobreza infantil como aquella que afecta a
los niños y las niñas que “sufren una privación de los recursos materiales,
espirituales y emocionales necesarios para sobrevivir, desarrollarse y prosperar, lo que les impide disfrutar sus derechos, alcanzar su pleno potencial o
participar como miembros plenos y en pie de igualdad de la sociedad”. En sintonía con esta perspectiva, la definición oficial de pobreza infantil adoptada
en la sexagésima primera Asamblea General de Naciones Unidas declara: “los
niños que viven en la pobreza están privados de un nivel adecuado de nutrición, instalaciones de abastecimiento de agua y saneamiento, acceso a servicios básicos de atención sanitaria, alojamiento, educación, participación y
20
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Capítulo 2 | Privación de derechos
Capítulo
en la infancia:
I | contexto
fundamentos
socioeconomico
y enfoques
de el
desalvador
medición
21
protección, y que, si bien la carencia grave de bienes
y servicios afecta a todos los seres humanos, para
quienes mayor amenaza y daño supone es para los
niños, que en esa situación son incapaces de ejercer
sus derechos, desarrollar plenamente su capacidad
y participar como miembros de pleno derecho de la
sociedad” (Naciones Unidas, 2007).
En estas definiciones están implícitos cinco supuestos que vale la pena considerar al analizar las
privaciones que afectan a niñas, niños y adolescentes en sociedades determinadas:
1. En toda situación de pobreza de los niños subyace la privación del ejercicio de sus derechos.
2. La niñez puede enfrentar múltiples privaciones en el ejercicio de sus derechos y, por tanto, el análisis de estas debe realizarse desde
una perspectiva multidimensional. De manera
complementaria, las respuestas de políticas
debieran también ser multidimensionales.
3. Las privaciones en la infancia equivalen a padecimientos severos e inaceptables en el presente, pero que también dan lugar a impactos
irreversibles para su acceso a oportunidades,
inclusión social y desarrollo futuro, por lo que
demandan atención prioritaria de parte del
Estado como garante de derechos.
4. Las privaciones en la infancia tienen una especificidad propia respecto de las carencias en la
edad adulta, y por tanto, reclaman un análisis
independiente.
5. No obstante, la pobreza infantil está profundamente vinculada con la de los adultos en un
mismo hogar. Los resultados de las mediciones
de pobreza por ingresos en El Salvador (capítulo 3) muestran que es mayor en hogares con
NNA, que en hogares sin ellos y ellas.
De esta manera, el estudio de la pobreza infantil
que reconozca a niñas, niños y adolescentes como
sujetos de derechos requerirá un análisis específico que considere los aspectos antes identificados.
Adicionalmente, centrar el análisis de la pobreza
infantil solo en la tradicional falta de ingresos resulta insuficiente para capturar la complejidad de
las privaciones que afectan a este grupo poblacio-
22
nal, y sus implicancias presentes y futuras. Su análisis deberá ser multidimensional.
La medición de la pobreza por ingresos asume que
la disponibilidad de recursos monetarios1 de las
personas y hogares les permite adquirir en el mercado una canasta de consumo mínimo y, con ello,
alcanzar un nivel básico de bienestar2. A esta canasta se le otorga un valor para establecer lo que
se conoce como “línea de pobreza”. Si un hogar o
una persona se ubican bajo esa línea, se consideran
en situación de pobreza. Con menos frecuencia, se
utiliza el gasto de los hogares para hacer la comparación con la canasta. Cuando se toma el ingreso
para la comparación, se está considerando la potencialidad del consumo, es decir, se asume que el
nivel de ingresos permitiría satisfacer un conjunto
de necesidades básicas. Por otra parte, cuando se
analiza el gasto, se habla de satisfacción efectiva
de necesidades (Beccaria y Perelman, 2000). Además, en la práctica estadística vigente en los países,
la medición de pobreza por ingresos termina con
frecuencia aludiendo fundamentalmente al consumo alimentario más básico al que tendrían acceso
estos hogares3. No se incluye, de esta forma, una
medición directa del consumo en los hogares, y por
tanto, del ejercicio efectivo de los derechos sociales esenciales por parte de sus miembros. De esta
forma, pese a su relevancia, este enfoque muestra
diversas limitaciones para dar cuenta de las privaciones efectivas que experimenta la NNA.
En primer lugar, el que un hogar con NNA tenga
ingresos sobre el umbral de la canasta básica no
garantiza que las niñas, niños y adolescentes no
se encuentren en una situación de privación. En
ello influyen las decisiones del hogar respecto de
la inversión de los recursos, así como la potencial
existencia de conflictos e inequidades en su distribución entre los miembros (Chant, 2003; Kabeer,
2006; Minujin, Delamonica y Davidziuk, 2006). Por
ejemplo, enfrentados a restricciones económicas,
algunos hogares podrían decidir priorizar su inversión en adquirir determinados bienes, incluso
sobre la nutrición adecuada de sus miembros, particularmente sensible para los niños y las niñas. Por
el contrario, es posible también que estos hogares
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
apuesten prioritariamente en invertir sus recursos
en la satisfacción de las necesidades básicas de niñas, niños y adolescentes. En cualquier caso, no es
posible presuponer estas decisiones y por lo mismo
se vuelve fundamental medir el nivel de bienestar
de niñas, niños y adolescentes de manera directa.
En segundo lugar, el bienestar infantil depende
fuertemente de factores fuera del mercado (Minujin et al., 2006), particularmente relevantes para el
caso de los hogares más vulnerables. El acceso a
servicios sociales de salud y educación, o de infraestructura de agua potable y saneamiento son altamente dependientes del nivel de inversión pública
en las localidades y por lo tanto, la calificación de su
acceso a través de una medida de ingresos no necesariamente captura el ejercicio de estos derechos.
En tercer lugar, la medición de la pobreza por ingresos pone poca atención en la estructura por género
y edad de los hogares, y no considera las diferencias
entre las necesidades de niños y niñas respecto de
los adultos (Minujin et al., 2006). Si bien se ha tratado de fortalecer la medición de ingresos con la construcción de las llamadas “escalas de equivalencia”,
un método que busca traducir monetariamente las
diferencias en las necesidades de consumo por edad
y sexo para poder establecer las líneas de pobreza,
las necesidades infantiles no necesariamente están
valoradas de manera adecuada en este enfoque y
más bien prevalecen criterios adultocéntricos en su
confección (Gordon, 2006).
Los argumentos expresados dan cuenta de la relevancia de generar una medición específica multidimensional de las privaciones que experimentan
niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos (Gordon et al., 2003). Lo anterior no implica una medición individual exclusivamente. Una
medición a nivel de hogar4, construida desde una
perspectiva multidimensional y con un enfoque
de derechos, podría aproximarse de manera más
exacta a las experiencias de privación y a las dinámicas que se producen en los diversos miembros,
atendiendo a la especificidad de sus necesidades.
A continuación, se analizan enfoques teóricos y
metodológicos de medición multidimensional de
privaciones y carencias que pueden ser considerados para la construcción de una medición con enfoque de NNA y con pertinencia para El Salvador.
Enfoques para la medición
de las privaciones en la NNA
L
a construcción de mediciones multidimensionales de pobreza se remonta, al menos, a cuatro
décadas de estudio sobre necesidades básicas, capacidades y privaciones que afectan a la población
y a la urgencia de identificar, de manera conjunta,
el acceso a diversos recursos irreductibles al ingreso. Es posible al menos identificar cinco enfoques
que permiten generar mediciones multidimensionales de las privaciones que afectan a la NNA.
Necesidades básicas insatisfechas
En primer lugar, el enfoque de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) alude al: “síndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo, la desnutrición, las precarias condiciones de vivienda, y las
malas condiciones sanitarias” (Altimir, 1979, p. 25).
Este enfoque amplía el campo de medición de los
ingresos a un conjunto de necesidades mínimas, definidas para cada contexto, que se supone deben ser
alcanzadas efectivamente para indicar que un hogar
no está en situación de pobreza (Feres y Mancero,
2001). En el caso de América Latina, la definición
de las necesidades tuvo la característica de configurar medidas de “resultado” que además estuvieron
muy asociadas a la disponibilidad de información
censal (Grupo de Expertos en Estadísticas de Pobreza, 2007). No obstante, las mediciones basadas en
NBI tienden a ocultar diferencias al interior de los
hogares en virtud de que la información usada para
su cálculo, generalmente, no aborda las distinciones
dentro de ellos y en muchas ocasiones tampoco
contempla indicadores a nivel individual (Grupo de
Expertos en Estadísticas de Pobreza, 2007).
Privación relativa
En segundo lugar, existe una larga tradición de
medición de la pobreza desde un concepto de
Capítulo 2 | Privación de derechos en la infancia: fundamentos y enfoques de medición
23
privación relativa, particularmente utilizado en
los ejercicios realizados en países de economías
avanzadas. Según este enfoque, “se dice que los
individuos, familias y grupos en la población están
en pobreza cuando carecen de recursos para obtener la dieta, participar en las actividades y tener
condiciones de vida y comodidades habituales, o
al menos impulsadas y aprobadas ampliamente, en
sociedades a las que ellos pertenecen” (Townsend,
1979, p. 31).
El enfoque de privación relativa se basa en la idea
que propone Peter Townsend (1979) de que: “las
necesidades de las personas, incluso por alimentos, son condicionadas por la sociedad en la que
ellas viven y a la que pertenecen y justo esas necesidades difieren en sociedades distintas y, por tanto, difieren en diversos períodos de la evolución
de cada sociedad” (p. 38). La privación se refiere a condiciones que experimentan las personas
pobres independientemente del ingreso (Gordon
y Nandy, 2012) y se asocia con los estilos de vida
prevalecientes5. Se asume que con la disminución
de los ingresos es cada vez más difícil mantener
estos estilos de vida reflejados en bienes y actividades por lo que o se suprimen o se buscan sustitutos menos caros de los mismos. La pobreza, dice
el autor, sería la falta de recursos; y la privación,
el efecto de una exposición prolongada a esa falta
de recursos.
Existen antecedentes del análisis específico de
las privaciones relativas de la infancia, aplicado al
caso de Gran Bretaña (Gordon et al., 2000). Para
este ejercicio, se identificaron, a partir de investigaciones específicas, las necesidades percibidas
de la población infantil para determinar su “nivel
de vida”. Utilizando el criterio de los padres de
niñas, niños y adolescentes, se define cuáles son
los bienes y actividades que pueden considerarse
como necesidades de la población infantil 6 y si son
satisfechas o no. Para el caso de quienes no las
puedan cubrir, se identifica a quienes no pueden
costearlas y a quienes tienen otros motivos para
no acceder a ellas. Para establecer el umbral de
pobreza —es decir, la cantidad de bienes y actividades bajo las cuales se considera que hay priva-
24
ción— se utiliza un método estadístico que consiste en maximizar las diferencias entre los pobres
y los no pobres, y en minimizarlas dentro de cada
uno de estos grupos.
Pese a los avances que este método propone para
el análisis multidimensional de las privaciones que
se experimentan en sociedades determinadas,
una de las principales críticas realizadas al enfoque de medición relativa de la pobreza es la dificultad para definir privaciones estándares a considerar y no distinguir taxativamente entre aquellas
que dan cuenta de elecciones y preferencias, frente a las que constituyen una falta de oportunidad
(Hick, 2011).
Método integrado de medición
de la pobreza
En tercer lugar, y en continuidad con la búsqueda
de un método multidimensional de análisis de las
privaciones que combine el análisis de los ingresos
y las necesidades básicas de la población, es posible identificar el método integrado de medición
de la pobreza (MMIP). Este se fundamenta en el
“principio de totalidad”, que plantea que el nivel
de vida y la pobreza pueden verse desde tres conceptos que delimitan el bienestar: las necesidades,
los satisfactores y los recursos7. Mientras las necesidades se ubican en el plano de lo biológico —se
clasifican en necesidades de supervivencia, cognitivas, emocionales y de crecimiento—, los satisfactores son resultado de las relaciones sociales8 y los
recursos, fuentes de bienestar 9.
Aplicaciones recientes de esta metodología abordan tres componentes o dimensiones: NBI, ingreso
y tiempo (Boltvinik, 2012). Primero, los indicadores
de las NBI, cardinalizados y estandarizados, constituyen un elemento básico para el uso de promedios ponderados en la identificación de los pobres
para cada una de las necesidades. Las ponderaciones se realizan a partir de los “costos sociales de
satisfacción” de cada componente.
Luego se construye una canasta, considerando
criterios normativos de aquellos recursos que
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
permitirían llevar una vida digna, de acuerdo
con lo identificado en investigaciones previas, así
como de la atención al costo estimado de estos
recursos en función de escalas de equivalencia
por sexo y edad, y se incluye un estimativo de
las economías de escala. Se construyen, de esta
forma, canastas específicas para varones adultos,
mujeres adultas, niños, niñas y bebés10. Esta canasta se traduce en un nivel de ingreso requerido
para costearla, considerando que no contemple
los bienes o servicios incluidos en la lista de necesidades básicas.
Finalmente, se estima la disponibilidad de tiempo
una vez considerado el trabajo, las tareas domésticas, el tiempo de cuido y de estudio (EVALUA-DF,
2011). La medida de tiempo y el ingreso se combinan con la idea de que en la búsqueda de ingresos
se emplea tiempo en “exceso” (EVALUA-DF, 2009).
Con esta información, se construye una medida de
ingreso laboral corregido, considerando el tiempo
extra trabajado para lograr los ingresos requeridos
para satisfacer las necesidades básicas. Como resultado, se tiene una medida que permite identificar cinco poblaciones en categorías que van desde
la indigencia, a la pobreza intensa, moderada, extrema e indigente.
En relación con la población de niñas, niños y adolescentes, este enfoque considera sus necesidades
específicas al construir una escala de equivalencia
basada en un enfoque normativo. La introducción
de la dimensión de tiempo y, en especial, el tiempo
para el cuido, merecen ser reconocidos como indicadores que se acercan a las necesidades de esta
población. Sin embargo, prevalece en este análisis
una supeditación del valor del tiempo y los recursos a un umbral de ingresos, no considerándose lo
que la ausencia de aquellos genera, en sí misma,
para niñas, niños o adolescentes. Si a esto se agrega que en el componente NBI tampoco existe especificidad (aunque se consideren indicadores que
pueden variar según la edad y, por tanto, son de
medición individual, como la educación), se tiende
a subvalorar las carencias específicas de las subpoblaciones en un hogar.
Enfoque de capacidades
En cuarto lugar, se ha desarrollado un análisis multidimensional de las privaciones que experimentan
personas y hogares a partir de un enfoque de capacidades. Bajo este enfoque, “la pobreza puede
definirse en un sentido absoluto como la privación
de capacidades básicas y en uno relativo como la
carencia de los medios considerados como apropiados en una sociedad específica para alcanzar dichas capacidades” (Sen, 1983, p. 310)11. Los bienes
no serían la medida del nivel de vida, sino la posibilidad de ejecutar acciones que permitan alcanzar
ese nivel de vida (Feres y Mancero, 2001).
Una de las grandes limitantes de este enfoque ha
sido la definición operacional de las capacidades
y funcionamientos, en general, y de las referidas a
la población de NNA (Minujin et al., 2006; Foster,
2010). Sin embargo, se han hecho esfuerzos importantes por abordarlas empíricamente. En particular, Biggeri y Mehrotra (2011) proponen, a través
de grupos focales, identificar capacidades críticas
para la NNA. Esos hallazgos se combinan con lo que
investigadores, a través de otro método, identifican
como dominios, a saber: ser capaces de nacer, ser
físicamente sanos y disfrutar la vida en un nivel normal; ser capaces de amar y ser amados por quienes
los cuidan, así como poder ser protegidos; ser capaces de estar mentalmente sanos; ser capaces de
ser protegidos de la violencia; ser capaces de ser
parte de redes sociales, así como dar y recibir apoyo social; participar y poder influenciar así como ser
capaces de recibir información objetiva; ser capaces de ser educados; ser capaces de ser protegidos
de la explotación económica y no económica; ser
capaces de ser resguardados y vivir en un ambiente sano, seguro y agradable; ser capaces de llevar a
cabo actividades de esparcimiento; ser capaces de
ser respetados y tratados con dignidad; ser capaces
de escoger vivir o no de acuerdo con una religión
e identidad; ser capaces de ejercitar la autonomía
utilizando su propio tiempo y ser capaces de moverse. En el caso de la experiencia en Nepal, la participación de la NNA da como resultado la inclusión
de tres dominios: ser capaces de tomar sus propias
decisiones en su autonomía personal; ser capaces
Capítulo 2 | Privación de derechos en la infancia: fundamentos y enfoques de medición
25
de entender e interpretar; ser capaces de planear,
imaginar y pensar (Biggeri y Mehrotra, 2011).
Alkire y Foster (2011) han trabajado sistemáticamente para construir una medición multidimensional de la pobreza que traduzca este enfoque en una
medición con pertinencia para la realidad de cada
país. Este método retoma los principios propuestos
por Sen para construir una medición de pobreza:
partir por la identificación de quienes están en esta
situación y, posteriormente, avanzar en la práctica
de agregación para la construcción de la medida
de pobreza (Alkire y Foster, 2011). En el proceso de
identificación se utilizan dos tipos de umbrales: uno
de privación, que define quién –individuo, hogar–
está privado en cada dimensión, y otro de pobreza,
que establece un número mínimo de dimensiones
para considerar que una persona está en situación
de pobreza. Además, es posible hacer ponderaciones diferentes para cada dimensión. Al final de esta
identificación se construyen medidas normalizadas
de la brecha entre los umbrales por dimensión y los
logros de las personas identificadas como pobres
según el umbral de pobreza12.
Una ventaja de este método es que puede usarse
con medidas ordinales y no solo cardinales, lo que
resulta útil ante las nuevas dimensiones de la pobreza cuya escala generalmente no es numérica.
Asimismo, permite estimar la intensidad, severidad y profundidad de la pobreza. Pero, fundamentalmente, hace hincapié en que se trata de una
medida que cumple propiedades axiomáticas que
deberían tener las medidas de pobreza.
Enfoque de derechos
Finalmente, el enfoque de derechos aplicado a la
medición de las privaciones ha sido utilizado en la
experiencia comparada de medición de la pobreza
infantil (CEPAL-UNICEF, 2010; Minujin, et al., 2006;
UNICEF, 2005). Este enfoque parte de la base de
que la pobreza es una violación de los derechos
humanos y utiliza el marco normativo de los tratados internacionales, así como las legislaciones
nacionales, en las definiciones de las privaciones
que considera. En este sentido, más que un méto-
26
do específico de medición de la pobreza, plantea
criterios normativos para la toma de decisiones en
la construcción de este tipo de medidas.
Tomando como base el PIDESC (ONU, 1966), así
como la CDN (ONU, 1989), trabajos como los desarrollados por UNICEF (2005) y CEPAL-UNICEF
(2010) han operativizado privaciones en las dimensiones de educación, salud, nutrición, vivienda, agua y saneamiento, protección y participación para la medición de pobreza infantil13.
En términos metodológicos, bajo este enfoque, al
tratarse de privaciones que afectan a sujetos de derechos, la identificación de quienes están privados
debe realizarse tomando a los individuos como unidad de análisis. Es posible, en este caso, definir umbrales de privación diferenciados para cada miembro
de un hogar, en atención a los derechos de los que
cada uno es titular. No obstante, la identificación
de privación de un hogar se define, al menos normativamente, al haber al menos uno de sus miembros privados14. En la misma lógica, y en atención a
la indivisibilidad de los derechos, en el ejercicio de
medición de la pobreza infantil realizado por CEPALUNICEF (2010) se considera que una persona —en
este caso, una niña, niño o adolescente— está privada si experimenta al menos una privación en uno de
sus derechos. No obstante, desde la óptica de la progresividad, este enfoque permite también identificar
umbrales severos y moderados de privación, según
la irreversibilidad de los impactos de las privaciones
en el desarrollo integral de niñas, niños y adolescentes. Con ello, es posible avanzar en la definición de
garantías sociales progresivas de ciudadanía para
la población infantil, erradicando con urgencia las
privaciones severas y generando acciones explícitas
para la superación de las privaciones moderadas.
Aportes de las experiencias
para la construcción de
una medición de privaciones en
la NNA
A
la fecha, solo dos países en América Latina han
implementado de manera oficial mediciones
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
multidimensionales de pobreza para la población
en general: Colombia y México. Ambas consideran
indicadores relevantes para caracterizar la pobreza
infantil, aunque con distinto nivel de especificidad
y visibilidad. Además, Chile realizó recientemente
un ejercicio para construir una propuesta de medición de pobreza multidimensional, la cual, sin haber alcanzado su oficialización, ofrece una mirada
relevante para el ejercicio que puede desarrollarse
en El Salvador. Desde una perspectiva comparativa,
la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)
y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF) adaptaron la metodología e indicadores
desarrollados originalmente por la Universidad de
Bristol, Inglaterra, para el estudio de la pobreza infantil en América Latina. Finalmente, la Oficina de
Investigación de UNICEF, Innocenti, ha desarrollado una medición de pobreza relativa infantil para
economías avanzadas, a partir de una metodología
multidimensional compuesta por indicadores específicos para niñas, niños y adolescentes de estos
países. Todas estas experiencias se revisan en detalle en el anexo 1.
Las experiencias reseñadas dan cuenta de las decisiones que se toman al construir una medición de
las privaciones multidimensionales que enfrenta la
población, y en particular, niñas, niños y adolescentes. Pueden, por tanto, servir de referencia para la
definición de indicadores multidimensionales de
privación de derechos en la infancia en El Salvador
y para zanjar su método de estimación. A continuación se destacan algunos aspectos, a modo de contribución para la discusión que pueda gestarse en El
Salvador al definir una medición de este tipo.
Implicaciones teóricas y
metodológicas
Los distintos ejercicios de medición existentes
exhiben una gama de enfoques teóricos y metodológicos que inspiran su diseño: el enfoque de
capacidades, en el caso de Colombia; una combinación entre el enfoque de privaciones relativas y
el enfoque de derechos, en el de México15; el enfoque de derechos, en el ejercicio de CEPAL-UNICEF
para América Latina; y el de privaciones relativas,
en el caso de la medición de pobreza en economías
avanzadas. Mientras las mediciones de México y
la de CEPAL-UNICEF exploran las privaciones experimentadas por los individuos y hogares, la de
Colombia adopta un foco estratégico en el hogar
o familia, en atención a su estrategia de políticas
públicas. Las implicaciones de los métodos adoptados, particularmente, la consideración de una o
más de una privación para ser considerado pobre,
derivan en niveles muy distintos de pobreza total
—considerablemente mayor, si se aborda desde
un enfoque de derechos, por ejemplo, frente a la
experiencia de Colombia—, así como en las variadas posibilidades que pueden aportar estas mediciones para el monitoreo de la política pública.
Por una parte, una medición conducente a un índice de pobreza para hogares permite monitorear el
impacto agregado que tienen las políticas públicas
en su reducción. Por otra parte, analizar de manera complementaria las privaciones que afectan a
individuos permite analizar el progreso o desafíos
en áreas específicas de las garantías ciudadanas o
los derechos sociales, así como revelar inequidades intradomésticas e intergeneracionales. En ello
no debe perderse de vista que los sujetos de derechos son las personas y no el hogar como unidad
de análisis. De allí la relevancia de mantener ambas unidades en la medición, con la posibilidad de
comparar en el tiempo la mejora: tanto en los indicadores individuales como en la medición agregada de pobreza.
Ingresos de los hogares
Las experiencias de México y la medición de pobreza infantil elaborada por CEPAL-UNICEF deciden
incorporar la dimensión de ingresos como medida
complementaria de pobreza: en el caso de México, de manera combinada con la pobreza multidimensional, identifica quiénes son pobres, mientras
que en la medición de pobreza infantil, se agrega
quiénes son pobres por ingresos y privaciones de
derechos para arribar a la pobreza total.
La medición de pobreza relativa infantil en economías avanzadas considera la dimensión de ingresos,
Capítulo 2 | Privación de derechos en la infancia: fundamentos y enfoques de medición
27
pero desde el prisma del bienestar, en países donde,
mayoritariamente, se ha alcanzado la satisfacción de
las necesidades básicas, y donde las inequidades de
ingresos se concentran en ámbitos asociados con la
recreación y calidad de vida. Los indicadores de esta
medición muestran también particularidades en su
elección, en atención a los niveles diferenciados de
desarrollo de los países, lo que no implica descartar,
incluso si se ha superado este umbral, un monitoreo permanente del cumplimiento de los derechos
sociales y económicos de la población. Salvo en el
último estudio de México, la dimensión de ingresos
no se aborda de una manera que permita contrastar, con especificidad para los distintos miembros
del hogar, y en particular para la NNA, qué nivel de
recursos se necesita para satisfacer necesidades básicas no abordadas por las privaciones multidimensionales contempladas —particularmente relevante,
por ejemplo, en el caso de adquisición de útiles escolares, transporte o vestuario—, frente al nivel de
recursos al que efectivamente se accede en el hogar.
Esta problemática reproduce, nuevamente, las limitaciones que presenta la medición de pobreza basada en ingresos para dar cuenta adecuada de las privaciones en la infancia, de manera más específica16.
Tres aspectos resaltan en relación con la visibilidad
de la población infantil en los indicadores escogidos. Por una parte, tanto en el caso de Colombia,
como en el de México, se incorporan indicadores
que miden las privaciones a nivel de los individuos
y no solo de hogar, pero además se incluyen algunos específicos para la población infantil, pese a
ser medidas de carácter general (para toda la población). Por otra parte, aun cuando la medición
se pueda descomponer por edad, el balance de los
indicadores colectivos y los específicos puede no
reflejar adecuadamente las diferencias al interior
de los hogares. Finalmente, aunque la medida de
pobreza se quede en el nivel del hogar, si aborda la
especificidad de la población infantil y adolescente
puede llegar a identificar hogares donde esta población esté sufriendo privaciones mayores que las
del resto de miembros.
1. Los de hogar o vivienda: indicadores compartidos o que afectan a todos los miembros de un
hogar (por ejemplo: calidad de la vivienda).
2. Los aplicables a toda la población según su
edad: indicadores de aspectos que pueden
ser medidos en cualquier grupo de edad (por
ejemplo: nivel educativo).
3. Los específicos de niñas, niños y adolescentes:
indicadores de aspectos que solo son medibles para la población en este grupo de edad
(por ejemplo: trabajo infantil).
En esta misma línea, es interesante abordar algunos elementos comparativos de las mediciones
revisadas. Por un lado, las dos mediciones de pobreza infantil reseñadas que se construyen con
fines comparativos entre países alertan sobre las
profundas diferencias e inequidades que afectan a
la NNA, según dónde ellas y ellos crezcan. La construcción de una medición de pobreza infantil no
puede prescindir de la consideración de que niñas,
niños y adolescentes son habitantes de un hogar,
y por tanto, en su pobreza inciden factores asociados con el hogar en que viven. Detrás de estos
resultados hay una serie de factores involucrados,
incluidos la capacidad de los Estados para movilizar políticas públicas relevantes en favor de la
infancia, incluyendo sistemas de monitoreo y evaluación de los progresos experimentados por esta
población, así como niveles de inversión dispares
que se reflejan en el bienestar de la niñez, o de la
población en general.
Esta distinción es útil pues los primeros aportan información sobre lo compartido en los hogares; los
Por otro lado, contar con información sobre las
privaciones que afectan a la NNA y a adultos en
Indicadores que visibilizan a la
población infantil
Para analizar los indicadores que se incorporan en
cada ejercicio de medición podemos distinguir tres
tipos:
28
segundos, respecto de las diferencias en espacios
compartidos del bienestar; y, los terceros, sobre
aquellos aspectos que tienen que ver exclusivamente con la población infantil y adolescente.
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
el hogar permite analizar las cadenas de transmisión intergeneracional de la pobreza y cómo estas
se refuerzan en su interior. Por ejemplo, al revisar los datos de pobreza multidimensional para
el caso de Colombia, resalta el hecho de que las
mayores privaciones en los hogares se concentren
en las dimensiones de empleo y logro educativo.
Por su naturaleza, estos dos indicadores refieren
directamente a derechos incumplidos al alcanzar
la adultez, pero fuertemente asociados con las violaciones de derechos en la infancia: niñas y niños
que acceden a un menor nivel educativo, así como
a una educación de menor calidad –como ocurre
en la mayoría de hogares pobres en América Latina (CEPAL 2012)–, al ser adultos no alcanzarán el
umbral de logro educativo requerido para ser plenamente incluidos en la sociedad y alcanzar buenos empleos. Estas privaciones solo se amplifican
en edades adultas, con una contribución potencial
elevada en la medición de pobreza. Muchas veces
se trata de privaciones de difícil reversión —particularmente evidente en el caso de los logros educativos— y muy costosos en su abordaje. Lo anterior fortalece el mensaje elaborado en el capítulo
1 respecto de que una estrategia eficiente y sólida
de desarrollo debe intensificar el cumplimiento de
las garantías sociales de ciudadanía desde la infancia y centralizar allí el uso prioritario de recursos,
en contextos de escasez.
Hacia una propuesta de medición de
la pobreza infantil en El Salvador:
valoración comparada de los
enfoques
Partiendo de la relevancia de generar una medición
específica multidimensional de las privaciones que
experimentan niños, niñas y adolescentes como
sujetos de derechos, existen puntos en común entre los cinco enfoques de medición y el análisis de
ejercicios internacionales existentes y reseñados
en esta sección. Todos parten de una perspectiva
multidimensional de las privaciones que afectan
a niñas, niños y adolescentes, adultos y hogares.
Muestran, por tanto, opciones válidas para construir una medición de las privaciones con especificidad en la NNA. Todos se preguntan por los aspec-
tos fundamentales para garantizar a cada persona
un nivel de vida adecuado y digno, y, por tanto, se
interrogan respecto de las necesidades básicas de
la población y de cómo definirlas. Reflexionan sobre cómo sus resultados podrían orientar las políticas públicas para avanzar en la senda de la erradicación de la pobreza e inequidad, y el logro del
bienestar general de la población.
Asimismo, las privaciones consideradas por cada
enfoque difieren. Lo anterior tendrá un efecto en
los mecanismos que se adopten para consensuar,
a nivel nacional, qué dimensiones constituyen
privación, con base en qué estándares deben ser
definidas y cómo se quieren medir. Los enfoques
revisados muestran diversos criterios para realizar
esta definición, desde la disponibilidad de información estadística comparada, en el caso del NBI, la
identificación de necesidades básicas y relacionales
a partir de la percepción de quienes las experimentan —los casos de la privación relativa, el MMIP y el
enfoque de capacidades—, a los derechos humanos
internacionalmente reconocidos, en el caso del enfoque de derechos. Estas diferencias se plasman en
las experiencias y ejercicios concretos reseñados.
Desde la perspectiva de las garantías sociales de
ciudadanía que se aborda en este documento, es
fundamental encontrar elementos normativos
que generen consenso transversal en la sociedad
respecto de su esencialidad, así como definir mecanismos que permitan su ratificación en cuanto a
umbrales para definir un nivel de vida adecuado.
En esta línea, en el documento se trabaja con un
enfoque de derechos para construir una propuesta
inicial de medición de las privaciones que afectan
a la NNA (capítulo 4). Ello no impide que procesos
participativos puedan y deban desarrollarse para
hacer de esta medición una altamente representativa de las privaciones percibidas por la NNA salvadoreña en relación con su bienestar.
De igual forma, con base en los enfoques revisados, se desprende que es factible y viable incorporar indicadores y dimensiones relevantes para
la NNA en una medición multidimensional de la
pobreza y privaciones a nivel de hogar, así como
Capítulo 2 | Privación de derechos en la infancia: fundamentos y enfoques de medición
29
generar una medición con especificidad para esta
población. Ambos esfuerzos son deseables y complementarios, resguardando la naturalidad de los
vínculos que se establecen entre el bienestar de
niñas, niños y adolescentes y los demás miembros
de sus familias y hogares en los que habitan. El esfuerzo se centra, por tanto, en definir la manera
más apropiada para arribar a dimensiones e indicadores que den cuenta efectiva de estas relaciones y de las privaciones que afectan a cada grupo
poblacional, para generar una medición consistente con un enfoque de ciclo de vida, derechos y género y que plasme, al mismo tiempo, los consensos
nacionales sobre garantías de ciudadanía.
al “hogar” como una aproximación a las mismas. En la
Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) de
El Salvador: “Se considera miembro del hogar al esposo,
esposa, hijos o cualquier otro miembro que el hogar considere haya sido miembro del mismo” (DIGESTYC, 2011).
5/ De una lista inicial de setenta indicadores, Townsend llega a doce que hacen parte del índice de privación propuesto para el estudio de 1979: “1) No tuvo una semana libre
en los últimos doce meses fuera de casa. 2) Para adultos
solamente. No tuvo un pariente o amigo que haya recibido
para una comida en las últimas cuatro semanas. 3) Para
adultos solamente. No ha salido con un pariente o amigo
a tomar una comida. 4) Para niños menores de 15 años
solamente. No tuvo un amigo con quien jugar o tomar el
En los siguientes dos capítulos, se postula por qué
es relevante para El Salvador estudiar y conocer
con mayor especificidad las privaciones de derechos que experimenta la infancia a la luz de los
datos disponibles y cómo estas pudieran ser abordadas en una medición específica para este grupo
de edad, así como en una medida de pobreza construida a nivel de hogar.
té en las últimas cuatro semanas. 5) No tuvo una fiesta de
cumpleaños en el último cumpleaños. 6) No tuvo una tarde o noche fuera para entretenimiento en las últimas dos
semanas. 7) No tuvo carne fresca (incluyendo las comidas
fuera de casa), al menos, cuatro veces a la semana. 8) Se
acostó uno o más días sin una comida cocinada. 9) No cocinó desayunos la mayoría de los días de la semana. 10) El
hogar no tiene una refrigeradora. 11) El hogar usualmente
(tres de cuatro veces) no comparte un sábado en conjunto.
12) El hogar no tiene dentro de la vivienda uso exclusivo
Notas del capítulo
de servicios (excusado; lavabo o lavatorio y grifo; ducha;
cocina de gas o eléctrica)” (Townsend, 1979, p. 250).
1/ Dentro de las estimaciones de los recursos monetarios de los hogares, se consideran también los ingresos
6/ A manera de ejemplo, algunas de las necesidades
no monetarios, asignándoseles un valor de mercado a los
identificadas en este estudio fueron: el consumo de fruta
ingresos en especie, autoconsumo o al alquiler estimado
fresca y vegetales al menos una vez a la semana, tener el
de la vivienda, por ejemplo. Lo anterior, se considera para
uniforme escolar requerido completo, disfrutar de vaca-
efecto de comparar a los hogares (Beccaria, 2007).
ciones lejos de casa al menos una vez al año, tener libros
propios, una cama para sí mismo o bien tener juguetes.
2/ En El Salvador, esta canasta se calcula, por parte de
DIGESTYC, a partir del valor de 11 productos, para áreas
7/ A manera de ejemplo de lo que el autor propone como
urbanas y 9, para áreas rurales, a lo que se adiciona un
“visión totalizadora” se pueden considerar las necesi-
10 % sobre el costo total en atención al gasto de cocción
dades de sobrevivencia o materiales. Los satisfactores
de los alimentos.
que estima para estas necesidades son objetos (como
alimentos, vivienda y servicios de seguridad); institucio-
3/ Así, por ejemplo, en El Salvador, la canasta básica
nes (como la familia o seguros); y actividades familiares
alimentaria que se usa para definir los umbrales de po-
(como comprar, cocinar y limpiar). Las fuentes del bienes-
breza extrema, relativa y moderada, solo incluye bienes
tar, en este caso vendrían dadas por el ingreso corriente,
alimentarios básicos.
activos básicos, (bienes y activos durables que proveen
servicios básicos al hogar), activos no básicos, acceso a
30
4/ Puesto que no es posible identificar con claridad a las
bienes y servicios gratuitos, tiempo, conocimientos y ha-
familias en el marco de encuestas, en general, se utiliza
bilidades (Boltvinik, 2010).
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
8/ Boltvinik (2010), creador de esta metodología, define
13/ El capítulo 4 desarrolla un ejercicio analítico y ope-
como satisfactores un conjunto de objetos externos, acti-
rativo de la construcción y medición de estas privaciones
vidades de otras personas que proporcionan beneficios;
para la NNA en El Salvador, siguiendo el trabajo pionero
actividades del sujeto; relaciones; información, conoci-
realizado para América Latina por CEPAL y UNICEF en
mientos y teorías.
2010. Asimismo, el capítulo V incluye una propuesta de
garantías básicas para el ejercicio de derechos sociales y
9/ Boltvinik (2010) delimita seis fuentes del bienestar: el
económicos de la niñez y adolescencia, que contempla las
ingreso corriente, el patrimonio básico, los activos no bá-
oportunidades que existen en el país para su monitoreo y
sicos y la capacidad de endeudamiento de los hogares, el
medición constante.
acceso a los bienes y servicios gratuitos por parte del gobierno u otras instituciones, el tiempo para el descanso, y
14/ Una excepción ocurre para sujetos de derechos colec-
las habilidades y conocimientos de las personas.
tivos reconocidos, como es el caso de los pueblos indígenas, para los cuales el no ejercicio de derechos culturales,
10/ Para la definición de estos grupos se utilizaron los si-
políticos o económicos afecta a una entidad más amplia
guientes criterios de edad: adultos son quienes tienen 15
que la individual (OIT, 1969; ONU, 2007).
años o más; niños y niñas, de 3 a 14 años inclusive; y bebés, los menores de 3 años (Boltvinik, 2012).
15/ En la estimación de la intensidad y profundidad de
la pobreza, CONEVAL utiliza parte del método de Alkire
11/ Algunos ejemplos de capacidades son: la capacidad
y Foster.
de permanecer vivo y disfrutar de una vida prolongada, la
capacidad para asegurar la reproducción de las personas
16/ En el estudio que da origen a los indicadores de Bris-
y la capacidad para tener una vida saludable, la capacidad
tol, se menciona que, para utilizar el ingreso como indica-
para interactuar socialmente y la capacidad para tener co-
dor de pobreza infantil, este debería responder a cuatro
nocimiento, libertad de pensamiento y expresión, entre
preguntas referidas a la población en esta edad: “¿cuánto
otras (Desai, 1994 citado en Hernández, 2005).
dinero reciben en efectivo? ¿qué parte del ingreso se gasta
únicamente en ellos? ¿cuánto ingreso reciben en especie
12/ Por ejemplo, supongamos que una persona tenía 5
tanto desde el ámbito privado como del público? y ¿qué
años de escolaridad y el umbral de privación en esa dimen-
parte de los restantes recursos del hogar que se gastan
sión es de 6. Se estima la brecha entre el umbral y el “lo-
para el beneficio conjunto de todos sus miembros les toca
gro” de la persona y se normaliza dividiéndolo por el valor
a ellos?”. En el caso de las privaciones que forman parte
del umbral. En esta fase, puesto que se identificó a los po-
de su propuesta argumentan que hay mucha más infor-
bres a través del umbral de pobreza, la información sobre
mación generada, gracias a la introducción de la CDN, lo
los logros de los no pobres no es considerada a través de la
que da como resultado una propuesta de medida de múl-
utilización del valor 0. Esto sienta las bases para el enfoque
tiples privaciones basada en el enfoque de privación rela-
central de su método, que es hacer una generalización de
tiva (Gordon et al., 2003). Ante la dificultad para elaborar
una medida multidimensional de pobreza bajo el estándar
un análisis detallado de líneas de pobreza monetaria en la
de las medidas FGT que se utilizan para las mediciones de
infancia, no se introduce el ingreso en esta metodología
ingreso, las cuales consideran el conteo de la pobreza, la
de medición multidimensional de la pobreza infantil.
intensidad, severidad y profundidad de la misma.
Capítulo 2 | Privación de derechos en la infancia: fundamentos y enfoques de medición
31
03/
¿Por qué es
relevante
analizar las
privaciones
en la niñez y
adolescencia
en El Salvador?
Un análisis desde
la perspectiva de la
pobreza monetaria
E
ste capítulo entrega una primera fundamentación del ejercicio de medición de las privaciones que afectan a la NNA en atención a los datos de
pobreza, medida en función de los ingresos monetarios de los hogares1. Al
desagregarse por subgrupos, estos datos indican una fuerte infantilización
de la pobreza en El Salvador. Comparados con otros países de la región, las
cifras son alarmantes en cuanto son indicativos de la intensidad de las privaciones en las que crecen niñas, niños y adolescentes en el país.
Si bien, como se ha discutido, esta información solo entrega una aproximación parcial a las privaciones multidimensionales, esta revisión muestra que
más de la mitad de esta población habita en hogares donde no se cuenta
con recursos para, mínimamente, satisfacer las necesidades básicas alimentarias. Esta situación afecta de manera más acuciosa a los hogares donde
habitan niñas, niños y adolescentes, y se vuelve más extrema conforme el
hogar tiene más miembros en edad infantil. Esta información es refrendada
en los siguientes capítulos, pues genera un antecedente poderoso para monitorear de manera constante las privaciones que aquejan a la infancia en El
Salvador. En particular, constituye un fuerte llamado de atención para el país
entero y para la generación de políticas públicas.
32
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Capítulo 3 | ¿Por qué es relevante analizar las privaciones
Capítulo I | en
contexto
la niñezsocioeconomico
y adolescencia en
deEl
elSalvador?
salvador
33
33
Gráfico 1
América Latina (18 países): Porcentaje de la población
en situación de pobreza e indigencia en América Latina,
alrededor del 2010
29.4
América
Latina (2010)
11.5
67.4
Honduras (2010)
42.8
58.3
Nicaragua (2009)
29.5
54.8
Paraguay (2010)
30.7
54.8
Guatemala (2006)
29.1
46.6
El Salvador (2010)
16.7
(Est. Plurinac. de) Bolivia
(2009)
42.4
22.4
República
Dominicana (2010)
41.4
20.9
37.3
Colombia (2010)
12.3
37.1
Ecuador (2010)
14.2
36.3
México (2010)
13.3
31.3
Perú (2010)
9.8
(Rep. Bol. de) Venezuela
(2010)
27.8
10.7
25.8
Panamá (2010)
12.6
24.9
Brasil (2009)
7.0
18.5
Costa Rica (2010)
6.8
11.5
3.6
Chile (2009)
8.6
1.4
Uruguay (2010)
8.6
Argentina (2010)
2.8
0
10
Pobreza
20
30
40
50
Indigencia
Fuente: Elaboración propia a partir de CEPAL, 2012.
34
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
60
70
80
La incidencia de la pobreza
infantil medida según ingresos
de los hogares en El Salvador
de ingresos: mientras en los dos quintiles más pobres, el ingreso promedio es de $ 121 y $ 229, respectivamente, en el más rico llega a $ 1,058, según
datos de la EHPM 2012. Esta distribución indica que
no es hasta el tercer quintil de ingresos que los hogares alcanzan un nivel suficiente para cubrir mínimamente sus necesidades básicas (UNICEF, 2013).
L
a pobreza es un fenómeno de alta incidencia
en América Latina. De acuerdo con estadísticas
de la CEPAL para 2012 (gráfico1), de un total de 18
países, 11 superaban el nivel promedio de pobreza
en la región, que afectaba a 29.4 % de la población. De esta lista, El Salvador ocupaba el quinto
lugar entre los países con mayor incidencia de la
pobreza, evidenciando que 46.6 % de su población
se encontraba en esta situación, estando 16.7 % en
situación de pobreza extrema o indigencia2.
Asimismo, esta información indica que en El Salvador, la pobreza no afecta a todo el territorio
por igual: su incidencia es mayor en áreas rurales
que en las urbanas. De acuerdo con las cifras de la
EHPM 2012, un 43.3 % de los hogares residentes en
el área rural vivían en condición de pobreza total,
en comparación al 29.9 % en áreas urbanas. En las
áreas rurales, 13.6 % de los hogares sufría los efectos de la pobreza extrema.
Datos más recientes publicados por Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC), construidos a partir de los resultados de la Encuesta
de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) 2012,
revelaron que el país continúa enfrentando serios
desafíos en materia de erradicación de la pobreza.
Para este año, un total de 561,620 familias estaba
en situación de pobreza por ingresos, lo cual representa el 34.5 % de los hogares salvadoreños. De
estos, 145,551 eran afectados severamente y estaban en situación de pobreza extrema3 (cuadro 1).
Esta panorámica indica que 1 de cada 3 hogares en
el país tiene problemas para satisfacer sus necesidades básicas, debido a la insuficiencia de ingresos.
Es previsible que estos atraviesen múltiples dificultades para adquirir en el mercado bienes y servicios de carácter fundamental para el sustento de
sus miembros, como alimentos, vestimenta, medicinas, etc. Precisando este análisis para hogares con
niñas, niños y adolescentes, es posible apreciar la
considerable mayor incidencia de pobreza en comparación con aquellos en los que no hay menores
de 18 años, independientemente del área de residencia (gráfico 2).
Debe considerarse también que el ingreso promedio
del hogar en El Salvador es $ 506.91. Las inequidades que afectan a los hogares se hacen más evidentes al considerar el ingreso promedio según quintil
Cuadro 1
Rural
Urbano
Total
El Salvador: número y porcentaje de hogares en situación de pobreza
extrema y total por área de residencia, en 2012
Pobreza extrema
(%)
pobreza total
(%)
75,487
13.6
241,367
43.3
70,064
6.5
320,253
29.9
145,551
8.9
561,620
34.5
Fuente: Elaboración propia a partir de EHPM, DIGESTYC, 2012.
Capítulo 3 | ¿Por qué es relevante analizar las privaciones en la niñez y adolescencia en El Salvador?
35
Según los resultados de la EHPM 2012, la pobreza
total en función de los ingresos monetarios es más
del doble en hogares con presencia de NNA que en
hogares sin NNA. Visto de otra forma, 1 de cada 2
hogares donde habitan NNA está en situación de
pobreza en El Salvador, proporción que desciende
a 1 de cada 4 para hogares sin NNA.
Realizando el ejercicio de visualizar la distribución
de la incidencia de la pobreza de ingresos en función de subgrupos de edad y área de residencia
(gráfico 3), es posible apreciar que esta afecta de
manera considerablemente alta a niñas y niños
menores de 12 años. La diferencia es sustantiva
si se compara, por ejemplo, la población menor a
Gráfico 2
12 años y la mayor de 65 años. Además, la probabilidad de experimentar una situación de pobreza
de ingresos en los hogares, aumenta desproporcionadamente para niñas y niños que viven en el
área rural. Resulta claro que la niñez, en particular
la primera infancia y niñez temprana, enfrenta un
escenario adverso en El Salvador y es esperable
que vea sus oportunidades de desarrollo severamente comprometidas. Eso se desprende del análisis que considera que su bienestar depende solo
de su nivel de consumo de bienes y servicios en
el mercado. Al tener en cuenta solo las necesidades alimentarias, los hogares donde habitan estas
niñas y niños no cuentan con recursos suficientes
para proveerlas.
El Salvador: Porcentaje de hogares con NNA y sin NNA en situación
de pobreza extrema y total, en 2012
60
50
50.4
40
37.7
30
25.1
20
16.3
15.9
10
7.6
0
8.2
3.6
Pobreza extrema
Pobreza total
Pobreza extrema
Familias sin NNA
Rural
Pobreza total
Familias con NNA
Urbano
Fuente: Elaboración propia a partir de tabulaciones especiales de EHPM, DIGESTYC, 2012.
36
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Gráfico 3
El Salvador: Porcentaje de la población en situación de pobreza
total según subgrupo de edad y área de residencia, en 2012
70
60
60.2
60.4
50
40
54.5
46.7
45.3
45.2
44.4
41.8
30
32.1
20
42.2
30.7
29.8
10
0
0 a 6 años
7 a 11 años
12 a 17 años
18 a 29 años
30 a 64 años
Rural
65 y más
Urbano
Fuente: Elaboración propia a partir de tabulaciones especiales de EHPM, DIGESTYC, 2012.
Al tomar en consideración el tamaño de las familias, se tiene que un mayor número de niñas, niños
y adolescentes al interior de los hogares, eleva significativamente la probabilidad de que el hogar se
encuentre en situación de pobreza. Al comparar los
hogares donde hay 6 NNA o más respecto a los hogares en los que no hay NNA, la probabilidad de que
el hogar sea pobre se incrementa en cuatro veces, y
la probabilidad de que el hogar esté en situación de
Gráfico 4
pobreza extrema se incrementa más de siete veces.
Es decir, a medida que aumenta el número de NNA
en los hogares, estos se ven compelidos a una situación de pobreza. Con ello, se reducen las posibilidades para que ellas y ellos puedan satisfacer sus
necesidades alimentarias, y acceder a garantías y
oportunidades para su desarrollo integral en igualdad de condiciones respecto a la niñez que crece en
hogares no pobres (gráfico 4).
El Salvador: Porcentaje de hogares en situación de pobreza según
número de NNA que habita en su interior, en 2012
90
80
82.2
70
73.9
60
66.3
50
53.8
40
42.6
30
31.9
20
29.3
10
18.8
0
4.8
Sin NNA
38.3
22.2
16.2
8.8
6.3
1 NNA
2NNA
Pobreza extrema
3NNA
4NNA
5NNA
6 o más NNA
Pobreza total
Fuente: Elaboración propia a partir de tabulaciones especiales de la EHPM, DIGESTYC, 2012.
Capítulo 3 | ¿Por qué es relevante analizar las privaciones en la niñez y adolescencia en El Salvador?
37
Gráfico 5
El Salvador: Porcentaje de hogares con NNA en situación de pobreza y
no pobres según sexo, ocupación y escolaridad del jefe de hogar, en 2012
90
80
83.0
76.5
70
60
76.0
67.3 66.7
50
49.9
40
30
34.0
32.7 33.3
20
10
13.8
10.0
0
Hombre
Mujer
Sexo jefe de hogar
Básica
incompleta
19.0
16.3
Media
incompleta
Media
completa
y más
Escolaridad jefe de hogar
Familias con NNA en pobreza total
15.0
5.0 1.0
Ocupado
Desocupado
Inactivo
Ocupación jefe de hogar
Familias con NNA no pobres
Fuente: Elaboración propia a partir de tabulaciones especiales de EHPM, DIGESTYC, 2012.
Finalmente, es relevante conocer los factores que
inciden en la vivencia de la pobreza en hogares con
NNA (gráfico 5). Comparando hogares pobres y no
pobres con NNA, se tiene que un factor determinante es el nivel de escolaridad del jefe o la jefa
de hogar. Mientras en 77 % de los hogares en pobreza con NNA, su jefe o jefa no ha completado la
educación básica, en los hogares no pobres este
porcentaje desciende al 50 %; además, se verifica
un incremento sustantivo de no pobres en aquellos hogares donde el jefe o jefa ha alcanzado una
escolaridad promedio de educación media y más.
Por otra parte, se identifica una relación positiva
entre la situación de pobreza y la inactividad del
jefe o jefa de hogar4. Resulta preocupante, no obstante, que en más del 75 % de los hogares con NNA
en situación de pobreza, la o el jefe de hogar se encuentre ocupado, lo que indica la insuficiencia de
los ingresos laborales para garantizar un nivel adecuado de vida a los miembros de su hogar. Si bien
sería relevante probar esta relación para el caso
38
donde dos o más adultos se encuentren ocupados,
esta información indica la dificultad que enfrentan
los hogares con NNA para acceder a trabajos decentes en el país.
Algunas consideraciones
para el análisis
multidimensional
de las privaciones que
afectan a la infancia
P
reliminarmente, es posible desprender varias
alertas de los datos aquí presentados. En primer lugar, y aun considerando las limitaciones de la
medición de pobreza en función de los ingresos, es
evidente que la mayoría de esta población vive en
una situación en la que, de adquirir todos los bienes
y servicios en el mercado, estos serían insuficientes
para satisfacer sus necesidades más fundamentales, y en particular, la de niñas, niños y adolescentes
que habitan en su interior.
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Las cifras son preocupantes si se considera que el
acceso a este umbral de necesidades básicas forma
parte irrenunciable de un pacto tácito entre sociedad y Estado, y constituye un supuesto fundamental
del ejercicio de derechos de la ciudadanía. Previendo que estos hogares no logran dar cumplimiento
a los requerimientos alimentarios de niñas y niños,
se anticipan nudos críticos complejos para erradicar
la pobreza y disminuir la presión que pesará sobre
el Estado para implementar políticas remediales en
la adultez (OECD, 2009). En particular, es muy grave
que más de la mitad de niñas y niños en sus primeros años de vida, crezcan sin las debidas condiciones
para alcanzar un desarrollo pleno en su adultez.
Notas del capítulo
1/ Se incluyen los ingresos por empleo, agropecuarios y
por remesas. Dentro del primer ítem, se incluyen los ingresos asociados a las transferencias monetarias de tipo
contributivo y no contributivo que reciben los miembros
de los hogares.
2/ La CEPAL actualiza regularmente los datos de pobreza
e indigencia (o pobreza extrema) para todos los países de
América Latina. Para ello, se genera una línea de pobreza
y una línea de indigencia, construidas a partir del método
del costo de las necesidades básicas. La línea de indigencia
equivale al valor de una canasta básica de alimentos capaz
de cubrir las necesidades nutricionales de la población. La
El mensaje para las políticas públicas es claro: la
infancia requiere de atención urgente respecto del
diseño de estrategias para la erradicación de su pobreza y para que los hogares donde habita, cuenten
con condiciones mínimas que garanticen un nivel
básico de bienestar, como única vía para detener el
sacrificio constante del potencial de generaciones
enteras en el país.
línea de pobreza incluye esta canasta y agrega el costo de
un conjunto de necesidades básicas no alimentarias, para
lo cual se multiplica la línea de la indigencia, a partir de
2007, por un factor variable para las áreas urbanas y rurales, reflejando la diferencia entre la evolución de precios de
los alimentos, y la del resto de bienes y servicios. De este
modo, la línea de indigencia se actualiza mediante la variación del índice de precios al consumidor (IPC) de alimentos,
mientras que la parte de la línea de pobreza que correspon-
En segundo lugar, los datos también ilustran algunos
rasgos del contexto o entorno familiar del hogar en
el que crecen niñas y niños en situación de pobreza.
Muestran la estrecha interrelación entre la pobreza
experimentada por otros miembros adultos del hogar y la infancia, y apuntan la necesidad de considerar
otras variables, además del ingreso, para caracterizar
las privaciones que afectan a este grupo y a sus hogares en El Salvador. Niñas, niños y adolescentes que
viven en hogares cuyos padres y madres no lograron
alcanzar un mínimo de escolaridad, ni pueden ejercer
plenamente su derecho al trabajo decente, son significativamente más pobres que quienes habitan en
hogares donde estas garantías han logrado alcanzarse. Los impactos de esta pobreza, con una alta probabilidad, se extenderán a lo largo de las generaciones,
según indica la evidencia (OECD, 2009 y 2011).
de al gasto en bienes y servicios no alimentarios se actuali-
Un análisis multidimensional de las privaciones
en la infancia permitirá averiguar tempranamente
cuáles son los factores prioritarios que se deben
atender en estos hogares, para garantizar un futuro
sustentable en el país.
4/ La población económicamente inactiva es el grupo
za mediante la variación del IPC correspondiente.
3/ De acuerdo a DIGESTYC, los hogares en pobreza extrema son aquellos que no alcanzan a cubrir con sus ingresos
el costo per cápita de una canasta básica alimentaria. La
pobreza general o total incluye a los hogares en pobreza
extrema y relativa, esta última definida como aquellos
cuyos ingresos no alcanzan a cubrir el costo per cápita de
dos canastas básicas alimentarias (canasta básica ampliada), que en la zona urbana se estima en $ 347.86 y en la
zona rural en $ 258.78 dólares mensuales. Es importante
considerar que los datos de pobreza total de CEPAL no son
coincidentes con las estimaciones oficinales de DIGESTYC,
ya que las cifras de CEPAL consideran ajustes especiales a las líneas de pobreza y pobreza extrema, de acuerdo al método de las necesidades básicas insatisfechas.
de personas que estando en edad de trabajar no trabajan ni buscan activamente empleo. Ejemplo de este
grupo son los estudiantes, amas de casa, jubilados, etc.
(DIGESTYC, 2012).
Capítulo 3 | ¿Por qué es relevante analizar las privaciones en la niñez y adolescencia en El Salvador?
39
04/
Un mapa
preliminar de
privaciones de
derechos de
la niñez y la
adolescencia
en El Salvador
Considerando la relevancia de identificar y abordar con especificidad las privaciones que experimenta la NNA en el país, este capítulo expone un ejercicio
que analiza el nivel de privación respecto de su ejercicio de derechos y acceso a oportunidades para el desarrollo integral. Para ello, se amplía, desde una
perspectiva salvadoreña, el ejercicio realizado por CEPAL y UNICEF en 2010 para
medir la pobreza infantil en 18 países de América Latina (anexo 1).
El capítulo explora la aplicación de la metodología de la medición multidimensional de la pobreza desarrollada a partir de los indicadores de Bristol
y adaptada por CEPAL-UNICEF para la información más reciente con la que
se cuenta en El Salvador. Se emplea la información resultante de la EHPM
de El Salvador de los años 2004, 2009, 2011 y 20121. La propuesta inicial
CEPAL-UNICEF se modifica levemente. El principal cambio a la metodología
consistió en adaptar los umbrales regionales a la realidad salvadoreña e incorporar a la definición de la pobreza el trabajo infantil y el rezago educativo
como dos privaciones importantes.
La medición no considera el ingreso como una dimensión de privación de derechos, aunque sí lo incluye en la identificación de la pobreza total. Se reconoce la privación de ingresos que padecen niñas, niños y adolescentes como una
40
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Capítulo 4 | Un mapa preliminar de privaciones de derechos
Capítulo I de
| contexto
la niñez ysocioeconomico
la adolescencia de
en el
El salvador
Salvador
41
41
medición complementaria, que indica las restricciones potenciales que experimentan para la satisfacción de sus necesidades básicas en el mercado. Así,
los ingresos se reportan como parte de la situación
de privación total que enfrenta este grupo en el país.
De esta forma, la identificación de las privaciones de
los derechos de la NNA se realiza en estricto apego a
un enfoque de derechos. Por una parte, el estar bajo
el umbral definido para alguna de las dimensiones
determina el que esa niña o niño esté en una situación de privación. Se asume que estas privaciones
no son intercambiables entre sí bajo un enfoque de
unión. Por otra parte, la inclusión de las dimensiones
consideradas en la medición, junto al criterio práctico
de disponibilidad de información, se fundamentan en
argumentos normativos vinculados con los compromisos adquiridos nacional e internacionalmente por
el Estado salvadoreño en relación con el bienestar socioeconómico de la infancia. Los derechos considerados para este ejercicio, en base a la información disponible en la EHPM, son: el derecho a la educación;
a un nivel de vida adecuado para el desarrollo físico,
mental, espiritual, moral y social —dentro del cual se
incluyen las dimensiones de nutrición y vivienda—; al
disfrute del más alto nivel posible de salud —dentro
del cual se incluye el disfrute de servicios sanitarios
básicos, como agua y saneamiento—; a la protección
contra la explotación económica —en el caso del trabajo infantil— y a la información2.
Umbrales de privación
multidimensional y su
actualización para el caso de
la niñez y la adolescencia en El
Salvador
S
egún el enfoque adoptado, medir multidimensionalmente las privaciones de derechos en la
infancia conlleva identificar, en primer lugar, quiénes están en situación de privación de derechos, y
posteriormente, agregar las privaciones para crear
un indicador general del grado de privación.
La identificación de los privados, en el enfoque multidimensional, debe hacerse a partir de un número
determinado de dimensiones a ser consideradas.
42
Para cada dimensión es necesario definir un umbral,
a partir del cual se determina si la persona está o no
privada de dicha dimensión. Siguiendo el ejercicio
de CEPAL-UNICEF (2010), se definen dos tipos de
umbrales para cada dimensión: severo y moderado.
Se considera que una niña o niño experimenta una
privación severa si esta genera efectos irreversibles
en su bienestar. Por otra parte, una privación se considera moderada si, aun teniendo un impacto importante en el ejercicio de derechos de la NNA, puede
ser reversible en el mediano plazo, de mediar esfuerzos destinados a su superación. La privación total
identifica a aquellas niñas y niños que experimentan,
al menos, una privación moderada o severa.
Una vez definidos los criterios, es necesario establecer el índice (agregado) de pobreza multidimensional. Este se determina con base en una función
que depende de los umbrales y de las dimensiones
definidas y, a la vez, indica la extensión de las privaciones en el país, tanto en términos de su incidencia, como en la distancia con respecto a la línea de
pobreza y la severidad.
Índice de pobreza multidimensional
Bourguignon y Chakravarty (2003) proponen un índice que es, a su vez, una extensión
del propuesto por Foster Greer y Thorbecke
(FGT), cuya expresión es:
xij θ
m
Pθ (X;z)=1/n ∑ ∑ aj . (1 - z ) j
j=1 i
sj
ij
Donde zj representa los umbrales en cada
una de las j dimensiones, n el total de la población, xij la característica de la persona i en
la dimensión j, Sj la población en condición
de pobreza, m el número de dimensiones,
aj un ponderador para cada una de las dimensiones, cuya suma debe ser igual a 1.
Finalmente θj, al igual que los índices FGT,
cuando θj = 0 nos indicará la incidencia de la
pobreza, cuando θj = 1 nos indicará la brecha
de la pobreza y cuando θj = 2 nos indicará la
severidad.
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Basándose en las definiciones de pobreza de la
Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social y de la
Asamblea General de Naciones Unidas, y en la disponibilidad de información estadística en los países
de América Latina y el Caribe, CEPAL-UNICEF (2010)
retoma las dimensiones que comprenden las necesidades básicas cuya satisfacción es clave para el
Cuadro 2
desarrollo infantil y que expresan derechos vulnerados por la pobreza. Estas dimensiones son la nutrición, el acceso al agua potable, al saneamiento, la
vivienda, la educación y la información3. El cuadro 2
reproduce los umbrales e indicadores definidos en
el estudio mencionado.
Umbrales de privación de derechos en la infancia definidos en el estudio
CEPAL-UNICEF, 2010
Artículo violado
de la Convención
Internacional
sobre los Derechos
del Niño
Dimensiones
Privación moderada
Privación severa
Nutrición
Insuficiencia ponderal moderada-grave (desnutrición
global) o baja talla para la
edad de moderada a grave
(desnutrición crónica): menos de 2 desviaciones estándar respecto del patrón de
referencia.
Insuficiencia ponderal grave 24 (2) (c) Salud
o baja talla para la edad grave (desnutrición crónica):
menos de 3 desviaciones estándar respecto del patrón
de referencia.
Agua potable
Origen del agua por pozo o Origen inseguro del agua
(ríos, vertientes).
noria.
Suministro de agua fuera de
la vivienda y fuera del predio
(pilones públicos, camiones,
aljibe u otros).
Saneamiento (conexión al
sistema de alcantarillado /
eliminación de excretas)
Sin conexión a alcantarillado Sin servicio de eliminación 24 (2) (c) Salud
(por ejemplo, pozos negros) de excretas (por ejemplo,
o acceso fuera de la vivien- directo al río).
da o predio.
Vivienda (razón de
personas por dormitorio,
material del piso, de los
muros y del techo)
Hacinamiento: 3 o más personas por dormitorio.
Viviendas con piso de tierra,
y materiales de construcción
inseguros.
Educación
Niñas, niños y adolescentes Niñas, niños y adolescentes 28 (1) (a) y (b) Educación
que, habiendo asistido a la que no han asistido nunca a
escuela, la abandonaron la escuela.
antes de completar la enseñanza secundaria.
Información: acceso a
Sin acceso en la vivienda a
electricidad, tenencia de
electricidad, a teléfono (fijo
radio, televisión o teléfono o móvil) a radio y televisión
(al menos 2 componentes).
24 (2) (e) Salud
Hacinamiento: 5 o más per- 27 (3) Estándar de vida
sonas por dormitorio.
Viviendas transitorias, muros o techos fabricados con
materiales de desechos.
Sin acceso en la vivienda a 13/17 Información
electricidad, a teléfono (fijo
o móvil) a radio y televisión
(simultáneamente).
Fuente: CEPAL-UNICEF, 2010.
Capítulo 4 | Un mapa preliminar de privaciones de derechos de la niñez y la adolescencia en El Salvador
43
Para el caso de El Salvador, en un ejercicio liderado
de manera conjunta entre la Secretaría Técnica de la
Presidencia y UNICEF, entre octubre y diciembre de
2012, se pusieron en discusión estas definiciones y
umbrales por dimensión4. Con esto se buscó validar
y fortalecer cada dimensión de manera que refleje la
realidad de las privaciones de derechos en la infancia
salvadoreña y los consensos técnicos y políticos del
país, traduciendo estas recomendaciones en ajustes
a los indicadores que pudieran realizarse conforme a
la disponibilidad de información en la EHPM.
Para el presente ejercicio, se hacen 4 modificaciones principales a los umbrales previamente definidos, las que se aplican a 3 dimensiones consideradas en la medición original (vivienda, saneamiento
y educación) y a la incorporación de una dimensión
nueva de pobreza infantil en este ejercicio (trabajo
infantil) (cuadro 3).
Primera modificación: material del
techo de la vivienda
De acuerdo con el enfoque de CEPAL-UNICEF (2010),
una de las dimensiones en las que la infancia salvadoreña está más privada en El Salvador es en la
calidad de la vivienda5. Así, la primera modificación,
relacionada con el umbral de esta dimensión, surge
de la revisión exhaustiva de las dinámicas que explican la alta incidencia de su privación en los hogares del país. Se concluyó que la alta incidencia de
la pobreza en la medición regional, se explica porque se consideró que vivir en una casa con techo
de asbesto (conocido como duralita) resulta en una
privación moderada.
No obstante, el uso de fibras de cemento es muy popular en El Salvador. De acuerdo con la EHPM 2012
más del 35.2 % de los hogares utilizan fibra de cemento como material para sus techos. Si bien el uso
de este material disminuye a medida que aumenta
el ingreso, la alta comercialización y utilización por
urbanizaciones formales (paredes de concreto, piso
de cemento y acceso a todos los servicios básicos)
de este material, no necesariamente significa una
privación en El Salvador. Tras discutir esta situación
en los foros especializados, se acordó eliminar este
44
indicador como parte de la medición. Fundamentalmente, en esta decisión se aludió a la dificultad
para distinguir a simple vista el asbesto.
Segunda modificación: uso
simultáneo de letrinas y pozos
Una segunda variación respecto del umbral original se refiere a los hogares donde la eliminación de
excretas se realiza a través de letrinas y, al mismo
tiempo, se extrae el agua para el consumo por medio de pozos en la propiedad. En estos hogares, el
acceso a saneamiento no es el adecuado y podría
existir contaminación cruzada de las aguas, por lo
que esta condición se considera como privación
moderada en la dimensión de saneamiento, escenario distinto al planteamiento original de la medición del enfoque CEPAL-UNICEF de 2010.
Tercera modificación: derecho a la
educación
En tercer lugar, se modifica el umbral de educación. Se considera que una niña, niño o adolescente que haya abandonado la escuela antes de
terminar la secundaria está privado severamente
del derecho a la educación y no de manera moderada como se plantea en el ejercicio original.
Además, se considera que la educación deberá de
iniciar a partir de los 4 años, es decir un menor
entre 4 y 6 años que no asista a una parvularia
o centro de educación inicial estaría siendo privado de su derecho a la educación. Por último,
se incluye el rezago educativo como un indicador
de la mala calidad del sistema educativo. Si el sistema educativo no es capaz de responder a las
diferencias en los proceso de aprendizaje, o a las
situaciones socioeconómicas de las alumnas y los
alumnos, y la única alternativa es que los alumnos
vayan rezagados, el sistema carece de la calidad
adecuada. El rezago, por otro lado, es un factor
de riesgo para que, en el futuro, las niñas, niños
y adolescentes abandonen la escuela. Es por ello
que se considera que una niña, niño o adolescente que esté en la escuela con 2 años de rezago
está en una condición de privación moderada de
su derecho a la educación.
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Cuarta modificación:
trabajo infantil
Finalmente, se adiciona una séptima dimensión al
análisis, el trabajo infantil. Al discutir en las mesas
técnicas con entidades de gobierno y expertos en
el tema, se consensuó que una niña, niño o adolescente que realice trabajo infantil6 se ve seriamente
Cuadro 3
privado y en situación de pobreza. En el marco de
referencia de la medición de trabajo infantil propuesto por el Comité sobre Medición de Trabajo
Infantil en El Salvador7, se reconoce como trabajo
infantil a la participación de los niños en formas de
trabajo prohibidas, que deben ser eliminadas por
ser física, mental, social o moralmente dañinas, de
acuerdo con la legislación nacional.
Umbrales de privación definidos para el ejercicio preliminar de medición de
las privaciones multidimensionales de derechos en la infancia en El Salvador
Dimensiones
Privación moderada
Privación severa
Nutrición
Insuficiencia ponderal moderada-grave
(desnutrición global) o baja talla para la
edad moderada a grave (desnutrición crónica): menos de 2 desviaciones estándar
respecto del patrón de referencia.
Insuficiencia ponderal grave o baja talla
para la edad grave (desnutrición crónica):
menos de 3 desviaciones estándar respecto del patrón de referencia.
Agua potable
Origen del agua por pozo o noria.
Origen inseguro del agua (ríos, vertientes).
Suministro de agua fuera de la vivienda y
fuera del predio (pilones públicos, camiones, aljibe u otros).
Saneamiento (conexión al
sistema de alcantarillado /
eliminación de excretas)
Sin conexión a alcantarillado (por ejemplo, Sin servicio de eliminación de excretas
pozos negros) o acceso fuera de la vivienda (por ejemplo, directo al río).
o predio.
Letrinas cuando la fuente de abastecimiento de agua es pozo.
Vivienda (razón de
personas por dormitorio,
material del piso, de los
muros y del techo)
Hacinamiento: 3 o más personas por dormitorio.
Viviendas con piso de tierra, y materiales
de construcción inseguros (bahareque,
paja o palma, lámina metálica mala).
Hacinamiento: 5 o más personas por
dormitorio.
Viviendas transitorias, muros o techos
fabricados con materiales de desechos.
Educación
Niñas, niños y adolescentes en educación
básica o media (7 a 18 años) con 2 años de
rezago en el sistema escolar.
Niñas y niños que no asisten a la parvularia
(mayores de 4 años).
Niñas, niños y adolescentes que nunca han
asistido a la escuela (mayores de 4 años).
Niñas, niños y adolescentes que habiendo
asistido a la escuela, la abandonaron antes
de finalizar la educación media (secundaria).
Información: acceso a
Sin acceso en la vivienda a electricidad, a Sin acceso en la vivienda a electricidad, a
electricidad, tenencia de
teléfono (fijo o móvil) a radio y televisión teléfono (fijo o móvil) a radio y televisión
radio, televisión o teléfono (al menos 2 componentes).
(simultáneamente).
Trabajo infantil
Niñas y niños catalogados por el Comité
sobre Medición del Trabajo Infantil, como
trabajadores infantiles, mayores de 14
años realizan trabajo infantil no peligroso y
que asisten a la escuela.
Niñas y niños catalogados por OIT como
trabajadores infantiles, mayores de 14
años que realizan trabajo peligroso o no
asisten a la escuela.
Fuente: Elaboración propia.
Capítulo 4 | Un mapa preliminar de privaciones de derechos de la niñez y la adolescencia en El Salvador
45
Las dimensiones consideradas son las siguientes:
1) trabajo peligroso, aquel que por su naturaleza
o por las condiciones en que se realiza (ya sea en
industrias o al interior del hogar), pone en peligro
el bienestar de la niñez y por tanto es prohibido;
2) largas jornadas de trabajo: para niñas y niños
menores de 16 años no deberá exceder de 6 horas
diarias o 34 semanales (art. 60, Ley de Protección
Integral de la Niñez y Adolescencia, LEPINA); en
el caso de los adolescentes mayores de 16 años,
la jornada laboral no podrá ser mayor de 8 horas
diarias o 44 horas semanales (art. 161, Código de
Trabajo); y 3) quehaceres domésticos de carácter
peligroso, referidos a aquellas actividades peligrosas, no remuneradas de la vida cotidiana que se
realizan al interior del hogar. Adicionalmente, los
menores de 14 años ocupados se consideran siempre en situación de trabajo infantil, en atención a
lo normado por la LEPINA.
Se considera que si una niña, niño o adolescente es
un trabajador infantil ha sido violado su derecho
a ser protegido contra la explotación económica y
contra el desempeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso o entorpecer su educación, o que
sea nocivo para su salud o para su desarrollo físico,
mental, espiritual, moral o social, de acuerdo con
la convención de los Derechos del Niño. Bajo este
precepto, en El Salvador se considera que todo
niño, niña o adolescente que esté en cualquier forma de trabajo infantil está privado de protección y,
por tanto, es pobre. Además, la incorporación de
esta dimensión es una forma de aproximarse a la
consideración de la pobreza de tiempo que puede
afectar severamente a la NNA.
46
Fuentes de información para
este ejercicio
L
a EHPM es una encuesta realizada desde 1975
y con periodicidad anual ininterrumpida desde
1997 a la fecha. Tiene una cobertura nacional, por
área urbana y rural, Área Metropolitana de San
Salvador (AMSS), por departamentos y a nivel de
50 municipios autorepresentados. Busca dar información sobre las características socioeconómicas
de la población en el área demográfica, de condiciones de vida, educación, empleo e ingreso, salud,
remesas familiares y gastos del hogar. El marco
muestral de la EHPM utiliza un diseño multietápico estratificado; se basa en una muestra maestra
derivada del censo de población de 2007, a partir
del cual se construyen las unidades primarias de
muestreo (UPM) y posteriormente unidades secundarias de muestreo (USM) que contienen alrededor de 150 hogares o menos, que deben de estar dentro de un solo municipio. Posteriormente, el
nivel de estratificación corresponde a los dominios
departamentales y 50 municipios autorepresentados (DIGESTYC, 2011).
Los umbrales del cuadro 3 serán los utilizados en el
presente análisis de las privaciones multidimensionales de derechos en la infancia. Estos se aplican
para los años 2004, 2009, 2011 y 20128.
Dado que la EHPM no mide el estado nutricional de
los menores de 5 años, y que este es una dimensión
importante para definir las privaciones de la infancia,
se utiliza un modelo econométrico desarrollado por
CEPAL-UNICEF para imputar en la EHPM la probabilidad de que un menor de 5 años tenga desnutrición
global y crónica, tanto para los niveles graves como
moderados (CEPAL-UNICEF, 2010). El modelo se estimó utilizando los datos de la Encuesta Nacional de
Salud Familiar de 1985, FESAL (ADS, 1985). Se utilizó
un modelo surveylogistic (anexo 2), que determina
la probabilidad de estar en desnutrición a partir de
características socioeconómicas de la población (hacinamiento, acceso a agua potable, a saneamiento,
la educación de la madre, entre otros).
Una vez definidos los criterios de identificación, se
hace la agregación de acuerdo con la fórmula propuesta por Bourgignon y Chakravarty. Para el ejercicio de medición que se detalla a continuación, se
adopta el enfoque de unión, por ser coherente con
la definición de pobreza basada en derechos9.
Un 1.7 % de los menores de 5 años estaban en situación de desnutrición global grave (bajo peso para
la edad, -3 desviaciones estándar) y el 9.3 % en situación de desnutrición global moderada (bajo peso
para la edad, -2 desviaciones estándar) de acuerdo a
la imputación (cuadro 4).
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Cuadro 4
Tasas de desnutrición imputadas en la EHPM a partir del modelo utilizado
en el estudio CEPAL-UNICEF (2010)
Desnutrición
global moderada
Desnutrición global grave
Total
No
Sí
No
89.5
1.2
90.7
Sí
8.8
0.4
9.3
Total
98.3
1.7
100
Desnutrición
crónica moderada
Desnutrición crónica grave
Total
No
Sí
No
80.1
1.7
81.9
Sí
16.6
1.5
18.1
Total
96.8
3.2
100
Fuente: Elaboración propia sobre la base de FESAL 1985 (ADS, 1985) y EHPM, DIGESTYC, 2004, 2009, 2011 y 2012.
Para todas las restantes dimensiones e indicadores definidas para la medición (cuadro 3), la EHPM
proveía de información suficiente para construir el
análisis propuesto.
Medición de las privaciones
multidimensionales de
derechos que aquejan a la NNA
en El Salvador: un ejercicio
preliminar (2004-2012)
B
asados en las EHPM y la metodología y umbrales descritos previamente, en 2004, 75.2 % de
las niñas, niños y adolescentes vivían en una situación de privación multidimensional, viendo vulnerados al menos uno de sus derechos de manera
severa o moderada. La incidencia de esta situación
se redujo sostenidamente hasta llegar a 60.4 % en
2012 (gráfico 6).
A manera de contraste, como muestra el gráfico
6, si se consideran solo los ingresos monetarios de
los hogares donde habitan niñas, niños y adolescentes, la incidencia de la pobreza en este grupo
ha sido más fluctuante durante la misma década.
Esto debido a las variaciones en los precios de los
alimentos, que afectan la capacidad de los hogares
para solventar sus necesidades en el mercado. En
cambio, el análisis de las privaciones de derechos
ilustra el impacto que tienen inversiones públicas
sostenidas en áreas claves para el desarrollo de la
niñez, como, por ejemplo, la expansión de la cobertura educativa o de los servicios básicos.
Además, el que la incidencia de privaciones multidimensionales sea siempre superior a la insuficiencia de ingresos refleja la capacidad de la primera
medición para identificar a niñas, niños y adolescentes que, de otra forma, permanecerían invisibilizados como privados con respecto al ejercicio de
sus derechos.
En el enfoque multidimensional, la profundidad de
las privaciones mide la distancia promedio entre el
conjunto de privaciones graves que afecta a cada
Capítulo 4 | Un mapa preliminar de privaciones de derechos de la niñez y la adolescencia en El Salvador
47
El Salvador: Incidencia de las privaciones multidimensionales de
derechos y la pobreza por ingresos en la infancia, 2004-2012
GRÁFICO 6
80
70
75.2
64.4
60
62.7
57.6
50
60.4
52.9
50.1
50.0
40
30
20
10
0
2004
2009
2011
Medición multidimensional
2012
Pobreza por ingresos
Fuente: Elaboración propia sobre la base de EHPM, DIGESTYC, 2004, 2009, 2011 y 2012.
El Salvador: Evolución de la profundidad de las privaciones de
derechos en la infancia, 2004-2012
Profundidad medición multidimensional
14
12
100
90
12.0
80
10
70
8.8
8
6
40.6
39.2
8.2
7.9
39.8
30
20
2
10
0
2004
2009
Medición multidimensional
2011
2012
Pobreza por ingresos
Fuente: Elaboración propia sobre la base de EHPM, DIGESTYC, 2004, 2009, 2011 y 2012.
48
50
40
37.1
4
0
60
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Profundidad pobreza por ingresos
GRÁFICO 7
GRÁFICO 8
El Salvador: Evolución de la severidad de las privaciones de derechos
en la infancia, 2004-2012
3.0
2.5
2.7
2.0
1.7
1.5
1.5
1.5
1.0
0.5
0.0
2004
2009
2011
2012
Fuente: Elaboración propia sobre la base de EHPM, DIGESTYC, 2004, 2009, 2011 y 2012.
niña y niño, y los umbrales que permitirían considerarlo como no privado (CEPAL-UNICEF, 2010). A
diferencia de la medición de pobreza por ingreso,
donde la profundidad puede expresarse como porcentaje de la línea de la pobreza, en el enfoque multidimensional el concepto de profundidad es menos
intuitivo. Por ejemplo, en 2012, a las niñas, niños y
adolescentes en El Salvador les hacía falta 37.1 %
de la canasta básica en promedio para poder salir
de una situación de insuficiencia de ingresos. En la
medición multidimensional, puede ser útil pensar
en la profundidad como una medida de distancia al
umbral donde cero implica que está en el umbral
de privación y 100 que está en la máxima distancia
posible del umbral. Al igual que la incidencia, la profundidad de la pobreza ha disminuido entre 2004 y
2012, de un valor de 12.04 al 7.88, es decir, la distancia promedio para superar las privaciones se ha ido
acortando (gráfico 7).
Otra manera de medir la profundidad de las privaciones experimentadas es saber cuántas privaciones en promedio están sufriendo las niñas, niños
y adolescentes en el país. La incidencia total indica
que sufren al menos una privación en las dimen-
siones medidas. En 2004, 75.2 % sufría al menos
una privación, mientras que en 2009, esta situación
afectaba a 64.4 %, en 2011, a 62.7 % y en 2012, a
60.4 % de la NNA, respectivamente. En promedio,
mientras en 2004 la infancia experimentaba privaciones en 2.7 dimensiones, en 2012 esta proporción
había disminuido a 1.5 (gráfico 8).
La población que sufría más de una privación disminuye significativamente en el tiempo, pasando de
75.2 % en 2004 a 60.4 % en 2012. Al examinar la
severidad, se constata que en 2004 46.9 % sufría al
menos una privación severa, escenario que disminuye a 37.8 % y 33.4 % en 2009 y 2012, respectivamente (gráfico 9).
Seguidamente, es posible identificar la incidencia
de las privaciones en cada una de las áreas de derechos consideradas en este ejercicio (gráfico 10):
i) la falta de acceso al agua potable, ii) la falta de
acceso a saneamiento, iii) condiciones de la vivienda inadecuadas, iv) la falta de acceso a educación,
v) la falta de acceso a la información, vi) la falta de
acceso a una nutrición adecuada, y vii) la falta de
protección contra la explotación económica.
Capítulo 4 | Un mapa preliminar de privaciones de derechos de la niñez y la adolescencia en El Salvador
49
Gráfico 9
El Salvador: Evolución de las privaciones de derechos en la infancia,
2004-2012
Privación total
80
Privación severa
80
75.2
70
70
60
60
64.4
60.4
50
40
50
36.6
33.4
30
20
0
37.8
40
30
10
46.9
20
20.6
6.6
2004
3 o más
17.5
2.4
1.6
2009
2012
1 o más
10
0
7.6
2.2
2004
4.5
1.1
2009
3.2
0.8
2012
5 o más
Fuente: Elaboración propia a partir de tabulaciones especiales de la EHPM, DIGESTYC, 2012.
En primer lugar, en las condiciones de vivienda se
consideran indicadores de hacinamiento y de materiales predominantes de los muros, techos y pisos,
que dan cuenta de su “habitabilidad”, conforme la
define el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (CEPAL-UNICEF, 2010). En El Salvador, 43.6
% de las niñas, niños y adolescentes se veían afectados por las inadecuadas condiciones de la vivienda
que habitaban en 2012 (47 % en 2009 y 62.2 % en
2004). Para 2012, alrededor del 17.6 % se ven afectados de forma severa en este aspecto (gráfico 10).
En segundo lugar, la falta de acceso y calidad de
los servicios de agua y saneamiento guarda relación directa con la morbilidad, desnutrición y
mortalidad infantil (CEPAL-UNICEF, 2010). En 2004,
47.6 % de NNA carecía de acceso adecuado al agua
potable. Para 2012, la cifra disminuyó significativamente al 18.7 % mientras que un 6.3 % estaba
severamente privado. Sin embargo, estas cifras
son todavía altas.
En tercer lugar, 24.3 % de NNA sufría privaciones
respecto al acceso a saneamiento básico en 2004,
incidencia que se reducía a 19.3 % en 2012, de
manera menos pronunciada que en el caso de los
progresos experimentados en acceso a agua. Adi-
50
cionalmente, 4.8 % sufría privaciones graves en el
acceso a saneamiento básico, en 2012.
En cuarto lugar, el aumento de la cobertura educacional en El Salvador es uno de los mayores avances
en los últimos años, al igual que en la región latinoamericana. La privación total en esta dimensión
se reduce de 28.4 % en 2004 a 20.4 % en 2012. A
pesar de estos avances, en 2012, 12.6 % de los menores de 18 años tienen privaciones severas para el
acceso a la educación y un 7.8 % tienen privaciones
moderadas (rezago de 2 años en el sistema educativo). Este último indicador alerta sobre quienes
enfrentan una probabilidad más alta de abandonar
la escuela en el futuro por no recibir el apoyo adecuado del sistema educativo.
En quinto lugar, la privación en el acceso a la información se incluye aquí como una aproximación al
ejercicio del derecho a la participación de la NNA. El
supuesto es que quienes tienen acceso a información básica en el hogar sobre sus derechos podrán
mínimamente reclamarlos, en caso de vulneración.
La privación en el acceso a la información es medida como la falta de acceso a la energía eléctrica y a
un medio de comunicación tradicional (radio, televisión, teléfono)10. En 2004, 24.4 % de NNA estaba
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
privada de alguna manera del acceso a la información. Este indicador ha disminuido drásticamente:
en 2012, solo 7.8 % estaban en esta situación.
La sexta dimensión es una de las más importantes en cuanto refleja impactos severos, no solo en
el presente, sino también en el futuro: la desnutrición infantil. Además de violar el derecho a la
alimentación, padecerla incrementa el riesgo de
muerte, afecta el desarrollo cognitivo y el estado
de la salud de las niñas y los niños por el resto de
sus vidas. Considerando que los datos utilizados
Gráfico 10
33.4
17.5
Vivienda
Educación
12.6
Saneamiento
4.8
Agua
Nutrición
1.6
6.3
27.0
26.0
7.8
14.5
12.4
6.2
4.9
1.0
Trabajo infantil
Finalmente, la última dimensión incorporada es la
del trabajo infantil. La metodología para medir el trabajo infantil es la desarrollada por las instituciones
que conforman el Comité sobre Medición de Trabajo
Infantil en El Salvador. Esta distingue rigurosamente
El Salvador: Porcentaje de NNA privada en dimensiones constitutivas
de derechos (2012) y evolución años 2004-2012
Total
Información
corresponden a FESAL 2008 (ADS, 2009), es adecuado considerar que alrededor de 5 % de la niñez
está privada en esta dimensión a lo largo del período. La imputación en 2012 indica que 5.6 % de esta
población tendría esta privación, en función de los
resultados de la EHPM para ese año (gráfico 10).
Año 2012
Severos
2.1
Moderados
4.6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
80
70
60
50
40
Vivienda
Agua
30
Educación
Saneamiento
20
Información
Nutrición
10
Trabajo infantil
0
2004
2009
2012
Fuente: Elaboración propia sobre la base de EHPM, DIGESTYC, 2004, 2009 y 2012
Capítulo 4 | Un mapa preliminar de privaciones de derechos de la niñez y la adolescencia en El Salvador
51
entre trabajo permitido y trabajo infantil, el cual es
una violación al derecho a la protección contra la
explotación económica y, por tanto, es considerado
como una privación. La metodología ha sido recientemente desarrollada por lo que se tienen estimaciones confiables para los años 2009, 2011 y 2012, en
los que en promedio el 7 % de las niñas, niños y adolescentes eran trabajadores infantiles. Para 2004, la
cifra calculada es posible que esté subvalorada porque la boleta de la EHPM de dicho año no permite
distinguir con precisión a los niños trabajadores.
Cabe considerar que la disminución de la incidencia
de la pobreza infantil se debe principalmente a la
disminución en las privaciones de la vivienda, agua,
información, saneamiento y educación en el período bajo estudio. Los cambios en nutrición son menores (y estadísticamente no significativos, debido
a ser una imputación) y las mediciones más confiables de trabajo infantil indicarían un leve incremento. Este comportamiento nos indica que el acceso
a los activos de los hogares ha mejorado de alguna
manera en los últimos años y que, por tanto, la privación infantil disminuye, aun cuando su incidencia
es todavía bastante alta. Como se observa en el gráfico 6, la pobreza por ingresos refleja, consecuentemente, los vaivenes del ingreso y es más sensible a
los impactos de crisis económicas. La medición multidimensional, por su parte, hace referencia, principalmente, a activos del hogar (características de la
Cuadro 5
vivienda y capital humano, tanto en salud como en
educación), los cuales responden más a la política
social pública, captando la mejora en el acceso a los
servicios públicos, así como reflejando condiciones
sociales que impactan en el largo plazo.
Interacciones entre
dimensiones de privación
de derechos
C
onsiderando el principio de indivisibilidad de
los derechos humanos así como la estrecha relación entre los mismos, es posible pensar que una
privación en una dimensión conlleva a una privación en otra. No obstante, al realizar un análisis simple de correlación en las dimensiones consideradas
en el ejercicio, los coeficientes de correlación entre
las diferentes dimensiones son bajos, inferiores al
50 % en todos los casos11.
Las dimensiones que muestran un mayor grado de
correlación entre sí son las de vivienda, saneamiento, agua potable e información, todas muy relacionadas con los activos del hogar. Así, es de esperar
que alguien que habite en una vivienda precaria a la
vez tenga poco acceso a los servicios básicos, pero
no necesariamente debiera inferirse de esto que
tendría un acceso limitado a la educación o nutrición
(cuadro 5).
Correlaciones entre dimensiones constitutivas del análisis de privación
multidimensional en la infancia en El Salvador
Agua
Nutrición potable
Saneamiento
Vivienda Educación Información
Nutrición
1.00
Agua potable
0.10
1.00
Saneamiento
0.09
0.23
1.00
Vivienda
0.13
0.27
0.30
1.00
Educación
-0.06
0.05
0.02
0.06
1.00
Información
0.08
0.23
0.23
0.25
0.02
1.00
Trabajo infantil
-0.03
0.02
0.02
0.06
0.05
0.02
Fuente: Elaboración propia sobre la base de EHPM, DIGESTYC, 2012.
52
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Trabajo
infantil
1.00
diagrama 2
correlación entre la medición de pobreza por ingresos y la
medición de pobreza por privaciones constitutivas de derechos, 2012
60.4 %
1 o más
privaciones
50.0 %
Pobreza
monetaria
23.1 %
1 o más
privaciones
37.3 %
Pobres por
ingresos y
con 1 o más
privaciones
12.7 %
Pobres por
ingresos
26.9 %
Sin privaciones y no
pobres por ingreso
Fuente: Elaboración propia a partir de EHPM, 2012.
De este ejercicio simple no se puede deducir que
una dimensión esté completamente correlacionada
con otra y que, por tanto, no esté aportando a la
medición multidimensional. Por el contrario, el bajo
valor del índice de correlación nos sugiere que cada
una de las dimensiones es importante en sí misma.
Un aspecto fundamental de tomar en cuenta es
la relación entre la medición multidimensional de
las privaciones, que da cuenta que un 60.4% de la
NNA está privada en una o más dimensiones constitutivas de derechos, y la medición de pobreza por
ingresos, que indica que un 50% de la NNA se encuentra en situación de pobreza monetaria.
Al asociar ambas medidas, se observa que el 73.1%
de la infancia salvadoreña sufre de una o más privaciones en sus derechos y/o cuenta con recursos
monetarios insuficientes para satisfacer sus necesidades más esenciales. De este porcentaje, el 37.3%
se ve afectado por ambas condiciones, el 23.1% no
es pobre más sufre privaciones en sus derechos y
el 12.7% es únicamente pobre por ingresos. Solo el
29.6% se encuentra libre de pobreza y privaciones a
sus derechos (diagrama 2).
Esta relación es aún mayor si se desagrega la pobreza por ingreso entre extrema (por debajo de la
canasta básica alimenticia) y relativa (mayor a la canasta básica alimenticia, pero menor a la canasta
básica ampliada). Como puede verse en el cuadro
6, 85.2 %12 de la niñez catalogada como pobre extrema sufre una o más privaciones, y alrededor del
70.1 %13 de la niñez catalogada como pobre relativa
sufre de una o más privaciones (cuadro 6).
Al evaluar la correlación de cada una de las dimensiones con la pobreza por ingreso (gráfico 11), la
privación en información es la que mayor correlación guarda con el ingreso. El 82.3 % de las niñas,
niños y adolescentes que están privados de información son a la vez pobres por ingreso (41.6 % son
pobres extremos, y 40.7 % son pobres moderados).
De igual manera la nutrición guarda una alta correlación con el ingreso: 73.5 % de los privados en nutrición eran pobres de ingreso. Más abajo, siguen
las correlaciones entre ingresos y la privación en
agua (68.6 %), la privación en saneamiento (69.4 %)
y la privación en vivienda (67.9%). La menor correlación la tienen la educación (60.7 %) y el trabajo
infantil (52.1 %).
Capítulo 4 | Un mapa preliminar de privaciones de derechos de la niñez y la adolescencia en El Salvador
53
Cuadro 6
Relación entre la severidad de las privaciones de derechos y la incidencia
de la pobreza medida por ingresos en El Salvador
Pobreza
multidimensional
Pobre
Pobre
extremo
relativo
Pobre total
No pobre
(por ingreso) (por ingreso) (por ingreso) (por ingreso)
Total
6 privaciones
0.1
0.1
0.2
0.03
0.2
5 privaciones
0.6
0.5
1.1
0.3
1.4
4 privaciones
1.6
2.1
3.7
1.2
4.9
3 privaciones
3.2
4.8
8.0
3.1
11.1
2 privaciones
3.8
8.4
12.2
6.5
18.7
1 privación
3.4
8.7
12.1
12
24.1
1 o más privaciones
12.7 (85.2%)
24.6 (70.1%)
37.3 (74.6%)
23.1 (46.2%)
60.4
Sin privaciones
2.2 (14.8%)
10.5 (29.9%)
12.7 (25.4%)
26.9 (53.8%)
39.6
Total
14.9 (100%)
35.1 (100%)
50.0 (100%)
50.0 (100%)
100.0
Fuente: Elaboración propia sobre la base de EHPM, DIGESTYC, 2012.
Gráfico 11 El Salvador: NNA privada en alguna dimensión de derechos
y pobre por ingresos, en 2012
0
Trabajo infantil
20
17.0
Vivienda
60
41.6
21.2
80
100
47.9
35.1
Información
Educación
40
17.7
40.7
39.3
39.6
24.4
43.5
32.1
Saneamiento
26.8
42.5
30.6
Agua potable
26.1
42.5
31.4
Nutrición
28.3
26.5
45.2
Pobreza extrema
Pobreza relativa
No pobres
Fuente: Elaboración propia sobre la base de EHPM, DIGESTYC, 2012.
Del total de trabajadoras y trabajadores infantiles, el
41.7 % no sufría de ninguna privación en el área de
educación, es decir asistían a la escuela, y no tenían
un rezago igual o mayor a 2 años respecto del grado
al que asistían. Por otro lado, el 57.8 % restante sí sufría de alguna privación en el área educativa, ya sea
54
por no asistir a la escuela o por asistir con un rezago
mayor de 2 años. De la niñez que estudia y trabaja,
18.9 %, aproximadamente asiste a la escuela con un
rezago mayor de 2 años, siendo esta una población
con alta probabilidad de abandonar la escuela antes
de terminar la secundaria (cuadro 7).
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Cuadro 7
Trabajo infantil
EL SALVADOR: RELACIÓN ENTRE EL TRABAJO INFANTIL
Y EL ACCESO A LA EDUCACIÓN, 2012
Estudia
actualmente
(1)
Rezago
educativo14
No estudia
actualmente
(2)
Total NNA
(1 + 2)
95,093
(60.57%)
29,615
(18.86%)
61,916
(39.43%)
157,009
(100%)
Fuente: Elaboración propia a partir de EHPM, DIGESTYC, 2012.
Cabe destacar que la relación entre trabajo infantil
y pobreza puede ser contradictoria, porque, si bien,
enviar un menor de edad a trabajar aporta más ingresos al hogar y por tanto el hogar es menos probable de ser catalogado como pobre de ingreso, se
viola un importante derecho de la niñez, que debe
ser protegido por el Estado salvadoreño. Lo anterior ofrece un argumento poderoso para incluir esta
dimensión en la medición que aquí se expone.
Reflexiones a partir del
ejercicio de medición
multidimensional
L
a información que aquí se ha presentado busca impulsar una discusión de país relevante y
profunda, respecto de qué significa e implica la
pobreza infantil, más allá de un foco exclusivamente centrado en los ingresos y, por ende, en el
consumo potencial que pudiera tener un hogar en
determinados momentos del tiempo. El análisis
que aquí se ha expuesto parte de comprender que
las privaciones experimentadas por niñas, niños y
adolescentes determinan su pobreza en el momento de la medición y tienen impactos en el tiempo,
aumentando sus probabilidades de permanecer
en esta situación, conforme a lo expresado en los
tratados internacionales de derechos humanos y
derechos de la niñez.
Intuitivamente, el ejercicio propuesto es simple.
Por una parte, busca reconocer los avances que
evidencia el país en inversiones públicas relevantes
que abonan directamente al ejercicio de derechos
de la NNA. Por otra parte, identifica la necesidad de
monitorear las principales brechas de atención en
dimensiones que repercutirán, de forma determinante, en el acceso a oportunidades de desarrollo
durante la infancia y adultez. Al decir que no existe plena coincidencia entre quienes se identifican
como pobres en función de sus ingresos y quienes
están privados en sus derechos, se alude directamente al rol de las políticas públicas estatales para
garantizar el ejercicio de derechos en la infancia y
trascender la acción del mercado en la determinación de garantías sociales básicas de ciudadanía.
Siendo la medición altamente sensible a los umbrales determinados para cada dimensión, es clave
que la definición de la pobreza multidimensional
nazca de un ejercicio participativo: la sociedad en
conjunto y los expertos deben definir qué nivel de
acceso o qué tipo de servicio es símbolo de pobreza
en El Salvador de ahora y qué no lo es, a la luz de
los derechos del niño, los convenios ratificados y la
legislación nacional.
Muchas de las dimensiones incluidas en este ejercicio fueron elegidas por la viabilidad de su medición. En su elección primaron tres criterios: su
previa incorporación en ejercicios existentes, y
en particular, en la medición de la pobreza infantil
realizada por CEPAL y UNICEF en 2010; la disponibilidad de información estadística apropiada en
la EHPM y la validación y opinión expresada por
Capítulo 4 | Un mapa preliminar de privaciones de derechos de la niñez y la adolescencia en El Salvador
55
expertos sectoriales en sesiones de trabajo desarrolladas durante 2012. Sin embargo, siguiendo el
enfoque de derechos, se deben incluir todas las
dimensiones que constituyan una privación severa
en las necesidades básicas de la infancia, a fin de
concentrar en estas los esfuerzos de política pública. Dentro de las dimensiones o derechos que
no se han podido abordar por falta de una medida
efectiva están: el cuido en la primera infancia, el
derecho a la alimentación más allá del grave estado de la desnutrición, el derecho a la salud y a
la recreación, entre otros. Estas dimensiones podrían ser abordadas en un instrumento específico
que levantara información relevante sobre las privaciones de derechos que afectan a la población
salvadoreña.
dor, esfuerzo coliderado por la Secretaría Técnica de la
Presidencia (STP), la Dirección General de Estadística y
Censos (DIGESTYC), el Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) y el Fondo de Naciones Unidas para
la Infancia (UNICEF). Estas discusiones se han llevado a
cabo entre octubre de 2012 y agosto de 2013. El ejercicio
que aquí se expone busca contribuir a la discusión nacional en este tema y visibilizar la pobreza infantil, en atención de su severidad, en cualquier futura medición. En su
preparación, se llevaron a cabo una serie de reuniones,
organizadas conjuntamente por la STP, PNUD y UNICEF
con más de 50 expertos sectoriales provenientes de la
academia, sector público, sociedad civil y organismos internacionales para cada una de las dimensiones incorporadas en esta medición. Estas reuniones buscaron identificar posibles adaptaciones a los criterios considerados
para la construcción de la medición de pobreza infantil en
Finalmente, el objetivo de la medición multidimensional es señalar que además de la pobreza de ingresos existen serias privaciones en la población a
las que la sociedad debe dar una respuesta y, por
tanto, cualquier mejora en el sistema educativo,
en los servicios básicos del hogar, en la calidad de
la vivienda, en la protección de la infancia ante la
explotación económica o en el mayor acceso a la
información, deberían dar por resultado una reducción sistemática en las privaciones multidimensionales que afectan a la NNA en el país.
América Latina (CEPAL-UNICEF, 2010), consensuando los
indicadores a ser finalmente incorporados en base a la
disponibilidad de información en la EHPM 2012.
5/ Los resultados de esta medición de pobreza infantil
pueden apreciarse en el anexo 1.
6/ Es importante notar que existe una diferencia entre
trabajo permitido y trabajo infantil. El trabajo permitido
es aquel que desarrollan mayores de 16 años y que está
debidamente regulado, el trabajo infantil por tanto es ilegal y los Estados están obligados a su erradicación.
Notas del capítulo
7/ El Comité está compuesto por DIGESTYC-Ministerio de
Economía, Ministerio de Salud, Consejo Nacional de la
1/ Al momento del cierre de esta publicación, la última
Niñez y la Adolescencia, Instituto Salvadoreño para el De-
EHPM publicada correspondía al año 2012.
sarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia, Secretaría
Técnica de la Presidencia y la Organización Internacional
2/ En el anexo 3 se incluye una descripción detallada de
del Trabajo.
los contenidos de cada uno de estos derechos.
8/ En el caso de la medición para 2004, no fue posible
3/ Se excluye la dimensión salud de la lista de dimensio-
replicar con exactitud la metodología de medición de
nes consideradas originalmente por la metodología de
trabajo infantil que se ha consensuado en El Salvador a
Bristol, por la escasa disponibilidad de información com-
partir de 2013. Lo anterior responde a que en la boleta de
parativa en las encuestas de hogares de los países de la
la EHPM de ese año no se incluyeron variables necesarias
región. Para antecedentes, véase el capítulo 3.
para reproducirla, al no preguntársele a los menores por
su situación laboral ni las jornadas de trabajo.
4/ Este proceso se enmarcó en la discusión más amplia
56
generada en el país para construir una medición oficial
9/ Para mayores antecedentes, véase la discusión pro-
de la pobreza multidimensional en hogares en El Salva-
puesta en el capítulo 3.
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
10/ Sería atendible que, en futuras mediciones, se con-
13/ Equivale al cociente entre el total de NNA que viven
sidere el acceso a internet como un medio de comunica-
con al menos una privación (24.6 %) y son catalogados
ción importante, y su no acceso como privación.
simultáneamente como pobres relativos en función de su
nivel de ingresos (35 %).
11/ Se considerarían como no significativas correlaciones
menores al 50 %.
14/ Los NNA que experimentan rezago educativo son una
fracción de los que estudian actualmente.
12/Equivale al cociente entre el total de NNA que viven
con al menos una privación (12.8 %) y al mismo tiempo
son catalogados como pobres extremos en función de su
nivel de ingresos (15 %).
Capítulo 4 | Un mapa preliminar de privaciones de derechos de la niñez y la adolescencia en El Salvador
57
05/
Construir
un pacto de
garantías
sociales desde
la Niñez y lA
adolescencia
Como se ha evidenciado en este volumen y, en particular, en los últimos
dos capítulos, la situación de la NNA en El Salvador ha mejorado relativamente durante la última década, pero aún subsisten agudas privaciones
en diversas dimensiones de su bienestar. La pobreza monetaria –vinculada
estrechamente con la capacidad de consumo de un umbral mínimo de alimentos– ha mostrado una evolución irregular, con una tendencia a la mejora; no obstante, su incidencia es considerablemente más alta para niñas,
niños y adolescentes, especialmente para niñas y niños pequeños que para
el resto de la población. Los datos son indicativos de la urgencia de atender
a hogares con niños y niñas. El que el jefe o jefa de hogar esté ocupado no
logra mitigar significativamente esta situación, lo que da cuenta de la magnitud de las privaciones, así como de la relevancia de consolidar políticas
integrales de apoyo desde el Estado.
Por otra parte, la evidencia sobre las privaciones que enfrenta la NNA
también muestra avances significativos respecto de 2004, aunque todavía revela un panorama complejo en el que la mayoría de la población de
NNA ve incumplido al menos uno de sus derechos. En la mayor parte de los
casos, aunque no en su totalidad, se trata de una población identificada
como pobre en función de los ingresos disponibles en sus hogares. Ahora
bien, si en 2004, en promedio, la NNA experimentaba casi 3 privaciones
de manera simultánea, en 2012, esta vivencia se ha reducido a poco más
58
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Capítulo 5 | Construir
Capítulo Iun
| contexto
pacto de garantías
socioeconomico
sociales
dedesde
el salvador
la NNA
59
59
de 1. La mayor incidencia de privación se da en el
acceso a una vivienda digna, privación compartida
con otros miembros del hogar, seguida por la educación, dimensión que atañe solo a la NNA.
Debe constatarse que, para cada una de las dimensiones de derechos revisados, existen niñas, niños
y adolescentes en situación de privación. En este
sentido, puede hablarse de una vulneración transversal de sus derechos sociales de ciudadanía, que
demanda una estrategia comprometida y multidimensional de abordaje como parte de un proyecto
más amplio de desarrollo del país.
Al menos tres implicaciones pueden extraerse a
partir de la información levantada. Estas confirman
el peso ineludible que conlleva para las sociedades
el que los derechos se vulneren desde los primeros
años, en cuanto a sus implicancias en términos de
ciudadanía, cohesión social y oportunidades para
el desarrollo integral y sustentable.
En primer lugar, los resultados expuestos exhiben la
dificultad que ha mostrado el país para garantizar
que un conjunto de mínimos sociales de ciudadanía
sean ejercidos en su plenitud por la NNA y la necesidad de revertir esta situación. En segundo lugar,
la magnitud de los resultados reseñados, así como
la factibilidad de monitorear de manera permanente el avance en el cumplimiento de estos derechos,
llamarían a diseñar un mecanismo de medición regular de las privaciones que enfrenta la NNA en El
Salvador. En el ejercicio aquí presentado, se ha propuesto construir esta medición desde un enfoque
de derechos, como marco normativo natural de un
pacto social de garantías de ciudadanía. Esta es una
de las opciones metodológicas posibles. En tercer
lugar, las privaciones que muestran los resultados
dan cuenta de un contexto de alarma respecto del
bienestar presente y futuro de la NNA. En esta línea,
de los esfuerzos de definir un conjunto de garantías
y de traducirlos a un mecanismo para su medición y
monitoreo, se sigue la necesidad de liderar el diseño
de políticas multisectoriales para esta población, y
de un pacto social y fiscal para asegurar el logro progresivo de su ejercicio de derechos. A continuación,
se desarrollan estos tres elementos.
60
Garantías sociales de
ciudadanía desde la primera
infancia: la importancia de
los consensos a través de un
pacto social
C
omo se dijo en el capítulo 1, el incumplimiento
de los derechos de la niñez, desde sus primeros años, tiene repercusiones para el conjunto de
la sociedad. Supone la privación de derechos, y en
particular, de oportunidades significativas para su
desarrollo en áreas cruciales de su bienestar. En
particular, un niño o niña en esta situación arrastrará privaciones hasta su adultez, lo que dificultará o impedirá su desarrollo integral, complejizándose, a medida que crece, las posibilidades para
revertir este escenario. Al mismo tiempo, este
incumplimiento se instala en el centro de los vínculos entre ciudadanía y Estado, forjando una distancia importante que solo se acrecentará en los
años siguientes.
Por otra parte, para avanzar en el cumplimiento de estos derechos, se requiere de la puesta
en marcha de mecanismos concretos que hagan
operativo este avance a través de compromisos
exigibles para la ciudadanía. En este sentido, aquí
se propone identificar, levantar y poner en marcha
una agenda de garantías sociales para la infancia
(Gacitúa-Marió, Georgieva y Norton, 2009) que, en
su expresión básica, dé cuenta de las dimensiones
de derechos sociales consagradas en el PIDESC y la
CDN, así como en instrumentos nacionales como la
Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA)1. Mínimamente, estas dimensiones
cubren los siguientes ámbitos: educación, salud,
alimentación adecuada, nivel adecuado de vida y
protección de ingresos, seguridad social y protección contra la explotación económica, este último,
como expresión del ejercicio de los derechos económicos de adolescentes que trabajan y que no
deben hacerlo en condiciones de trabajo infantil
(anexo 3 y diagrama 3).
El concepto de garantías sociales remite a un conjunto de estándares en ámbitos concretos de política social, definidos en atención a legislación vi-
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
gente, que generan obligaciones para cada Estado
(Gacitúa-Marió, Georgieva y Norton, 2009, p. 23), y
son susceptibles de implementación y seguimiento.
Estas dan cuenta de los niveles de necesidad básica (o mínimos sociales) de protección que es posible garantizar en una determinada sociedad, de
acuerdo con los consensos políticos y sociales sobre
aquellos ámbitos que constituyen bienes públicos
fundamentales (Rawls, 1971 en Gacitúa-Marió et
al., 2009, p. 22). Se considera también en su definición el principio de progresividad de los derechos
sociales, según el cual el Estado se compromete a
garantizar su satisfacción hasta el nivel máximo de
recursos posibles. La identificación de las garantías
ayuda a consensuar cuáles son estos niveles posibles de común acuerdo en cada sociedad.
En la definición de las garantías sociales se encuentra implícita la noción de pactos sociales; las
primeras deben quedar plenamente estipuladas
al interior de estos últimos. Estos pactos pueden
responder a un acuerdo tácito o explícito bajo el
cual ciertos principios y mínimos sociales quedan
establecidos y resguardados. Como mínimo, los
derechos sociales y económicos reconocidos por
cada Estado en la legislación internacional y nacional adoptada, constituyen la base de este pacto.
Idealmente, es posible y deseable que cada sociedad genere consensos que plasmen de manera
concreta cuáles son estos mínimos, como se garantizarán y se alcanzarán de manera progresiva.
Estos pueden traducirse en acuerdos fiscales, legislativos y en políticas concretas a ser impulsadas
para su consecución.
En este contexto, la ciudadanía debe participar en
la definición y conocer cuáles son los estándares
exigibles como umbrales básicos para cada uno de
estos mínimos sociales, teniendo acceso a los servicios y políticas que les permitan alcanzarlos bajo
criterios de equidad (Gacitúa-Marió et al., 2009, p.
3). En el proceso de diseño e implementación de estas garantías, es posible establecer un conjunto de
subgarantías que definen estándares para su definición participativa y revisión; acceso; calidad; financiamiento y compensación ante su incumplimiento
(Gacitúa-Marió et al., 2009, p. 5). De esta manera,
las garantías establecen los métodos, mecanismos
o dispositivos a través de los cuales los derechos
pueden ejercerse (Sojo, 2007, p. 127). Se sigue de
lo anterior que de los mínimos sociales a ser garantizados a la NNA, será necesario generar un proceso
de adopción de consensos a fin de concretar acuerdos respecto de los umbrales y subgarantías efectivas para toda la niñez y adolescencia en el país. La
construcción de una metodología multidimensional
de las privaciones abre una oportunidad para la discusión de estos mecanismos.
El supuesto de la puesta en marcha de este sistema de garantías sociales de ciudadanía desde la
infancia es que, tras su implementación, no solo
se verán resultados rotundos en la disminución de
las privaciones multidimensionales que afectan a
este grupo. Al mismo tiempo, se generarán avances más amplios para los países al menos en los
tres siguientes ámbitos:
a) al considerarse como parte de las garantías
para la NNA aquellas que se vinculan al hábitat
donde se desarrollan niños y niñas (por ejemplo, los casos de las dimensiones de vivienda,
agua y saneamiento), es esperable que las privaciones también decrezcan en la población
en general, lográndose un efecto consolidado
amplio para la ciudadanía, que ayude, a su vez,
a fortalecer los consensos políticos y sociales
necesarios para su puesta en marcha;
b) los impactos de su implementación tendrán
también retornos en la sociedad en su conjunto, al ser esperable que se generen importantes ganancias en términos de la productividad
y los menores costos asociados con intervenciones remediales en edades futuras, como es
el caso de programas de escolarización y nivelación de estudios de jóvenes y adultos, y de
la mayor demanda de los servicios públicos de
salud asociada con una población con mayor
riesgo a contraer enfermedades que podrían
haber sido prevenibles si se hubiera contado
con atención médica temprana y alimentación
adecuada; y,
c) finalmente, fortalecer la ciudadanía desde la
primera infancia conlleva importantes logros
Capítulo 5 | Construir un pacto de garantías sociales desde la NNA
61
en términos de la cohesión social y política,
esencial para la sustentabilidad y desarrollo
de los países.
El llamado que hace este documento es, por tanto, a consolidar un pacto social y fiscal explícito y
concreto respecto de las garantías sociales de ciudadanía que es posible alcanzar progresivamente
para toda la población de niñas, niños y adolescentes como estrategia para avanzar en su ejercicio
universal en El Salvador.
El monitoreo de las
privaciones multidimensionales
que afectan a la infancia:
aportes para la construcción
de una medición periódica
L
a mera enunciación de las garantías sociales
que deben ser ejercidas por cada niña, niño o
adolescente en el país por medio del acceso de
igual calidad y oportunidad a bienes y servicios públicos o privados, no basta para que, por sí sola,
esta situación se materialice. En este contexto,
una medición periódica de las privaciones y oportunidades de la infancia, que entregue información
más directa sobre su vivencia de pobreza que la
centrada en los ingresos del hogar, permitiría seguir los avances tras la promulgación de la LEPINA
y la Ley de Desarrollo y Protección Social, y orientar con mayor precisión, los esfuerzos de política
pública requeridos para su consolidación. De hecho, su construcción abre una oportunidad única
para que se reflexione colectivamente sobre las
garantías de ciudadanía que considera esta medición. Asimismo, puede entregar una base de información adecuada para que la ciudadanía refuerce
la exigibilidad de sus derechos al Estado, órgano
garante de su cumplimiento.
Entre las diversas formas de medición multidimensional de las privaciones en la infancia, en este
documento se ha levantado un ejercicio fundado
en un enfoque de derechos humanos que dé seguimiento a un conjunto de garantías y mínimos
sociales de ciudadanía. Por una parte, este enfo-
62
que visibiliza el rol del Estado en cuanto a respetar,
promover y proteger los derechos de la NNA a través de garantías concretas y políticas públicas. Por
otra parte, pone al centro del análisis la calidad de
sujeto de derechos que tienen niños, niñas y adolescentes, en cuanto a su exigibilidad.
A continuación se exponen algunos principios que
una medición de estas características debiera tomar en cuenta, reforzándose que las dimensiones,
indicadores y umbrales concretos que el país se
comprometa año a año a monitorear deben de ser
definidos en un proceso amplio y de común consenso con representantes del Estado y sociedad
civil. Asimismo, se toma como base la metodología
acá presentada que sigue la construida por CEPAL
y UNICEF, y se adecua a la realidad salvadoreña (capítulo 4), desde un enfoque de derechos.
Un enfoque de derechos permite definir las privaciones a ser consideradas en la medición desde estándares normativos, que quedan expresados en
los derechos reconocidos en la legislación nacional
e internacional reconocida por el Estado salvadoreño (anexo 3), los que a su vez, dan cuenta de estándares ampliamente consensuados (Gordon et
al., 2003). Con ello, se disminuye el rango de decisiones arbitrarias en las definiciones de los elementos necesarios para medir la pobreza desde los
derechos humanos. La medición presentada en el
capítulo 4 muestra la factibilidad de atender a este
conjunto de derechos para construir una medición
multidimensional de privaciones en la infancia de
manera congruente, complementaria y específica
frente a una medición de hogares2.
Bajo este prisma, se reconoce que los estándares
de derechos generan obligaciones para los Estados
con sus ciudadanos de carácter irrenunciable, universal y progresivo (Sengupta, 2006, p. 11). Los Estados tienen la triple función de respetar, proteger
y promover la realización de estos derechos, los
cuales son indivisibles y complementarios (Abramovich, 2006, p. 43). Además, la implementación
de los derechos sociales, económicos y culturales
es progresiva, de acuerdo con los niveles de desarrollo de cada Estado, y su realización debiera
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
estar primero garantizada para los más desfavorecidos en la sociedad, aun cuando debe tener un
horizonte de universalidad.
En esta línea, los umbrales de una medición como
la propuesta en este documento pueden reflejar
esta perspectiva de progresividad, delimitando
metas que puedan alcanzarse en una sociedad y
momento determinado, pero que no necesariamente deben permanecer estáticas en el tiempo,
sino avanzar conforme se cuente con mayores recursos. Adicionalmente, un enfoque de derechos
conlleva cinco principios guía: identificación de los
pobres, equidad y no discriminación, participación
y empoderamiento, y rendición de cuentas y transparencia (OHCHR, 2009).
Una medición construida desde la lógica de garantías y mínimos sociales de ciudadanía permite,
como muestra el ejercicio realizado, identificar a
quiénes se ubican por debajo de los umbrales básicos. Al considerar al conjunto de la población para
esta identificación, se cumple con el principio de
equidad y no discriminación. El que los mínimos
sean establecidos –y redefenidos en distintos momentos– desde una óptica participativa es un desafío para una medición que se construya a nivel
oficial de país. Asimismo, el que sus resultados se
informen de manera periódica y abierta a la ciudadanía permite también su adhesión al principio de
rendición de cuentas y transparencia.
Finalmente, desde un enfoque de niñez, combinado con uno de derechos, es preciso considerar un
conjunto de elementos al momento de construir
una medición como la aquí ejemplificada, que permita dar cuenta efectiva del ejercicio de su ciudadanía y derechos desde los primeros años. Estas
consideraciones son válidas tanto para un ejercicio
específico de medición de privaciones en la NNA,
como para uno que tome como referencia al hogar dentro del cual pueden habitar niños, niñas y
adolescentes.
1. Respecto de la unidad de análisis, desde el enfoque acá adoptado, el sujeto de derechos es
siempre la persona. Lo anterior implica que,
aunque la medición resultante entregue información al nivel del hogar, su construcción
debe atender a los derechos de los miembros
que lo componen.
2. En particular, para niñas, niños y adolescentes,
deberán considerarse, de manera específica,
aquellas privaciones que reflejan el no ejercicio de sus derechos y garantías sociales, y
en particular, la severidad que esta situación
genera en términos de la irreversibilidad de
los impactos. Esto puede verse reflejado, por
ejemplo, en la asignación eventual de ponderadores a los distintos indicadores utilizados
o a la representación de los indicadores de
infancia en los indicadores escogidos para la
medición.
3. De la misma manera que los derechos humanos son interdependientes e indivisibles, se
considerará que una persona, en este caso,
un niño, niña o adolescente está privada si no
logra ejercer al menos uno de sus derechos
(CEPAL-UNICEF, 2010). Desde esta lógica se
concibe que no es posible aplicar un criterio
de compensación entre las dimensiones de
privación, por considerarse inaceptable.
4. Asimismo, una medición construida desde
esta perspectiva dará cuenta de los efectos
agregados al interior del hogar ante el incumplimiento de un derecho: por ejemplo, en hogares donde sus miembros adultos no ejercen
su derecho a un nivel adecuado de vida, es
probable que niñas y niños vean vulnerado su
derecho a la educación o a la protección contra el trabajo infantil.
Un ejercicio de esta naturaleza posibilita, tomando
al hogar como unidad de análisis, comprender a
cabalidad las implicaciones que tiene la reproducción intergeneracional e intradoméstica de las privaciones. Con ello se indicará, por ejemplo, cómo
la niñez privada proviene, en general, de hogares
donde otros miembros también lo están, o cómo
determinadas privaciones en la infancia –como el
que niños o niñas ejerzan trabajo infantil– se vinculan con inequidades intradomésticas en el hogar
respecto a la determinación de qué recursos se invierten y en quién.
Capítulo 5 | Construir un pacto de garantías sociales desde la NNA
63
Cabe destacar que, para incorporar adecuadamente las privaciones que afectan a la NNA en una
medición como la que aquí se propone, es necesario contar con información pertinente en fuentes
estadísticas de alta calidad. Lo anterior demanda
el necesario fortalecimiento de los sistemas estadísticos desde un enfoque de niñez, y la sistematización y sustentabilidad de los indicadores que
componen la medición.
Una agenda de políticas y
programas para erradicar las
privaciones en la infancia
E
l ejercicio de medición presentado en este documento muestra la urgencia de atender las privaciones que experimenta la NNA en el país, considerando su intensidad y magnitud. A la vez, indica
las oportunidades que permite un ejercicio de esta
naturaleza para avanzar en la generación de un pacto social y fiscal, en el cual figuren plenamente las
garantías sociales de ciudadanía que deben estar
resguardadas desde la primera infancia, consensuando en los mínimos sociales a garantizar. Una
medición de las privaciones de la naturaleza de lo
que aquí se propone facilita este proceso de diálogo, discusión y acuerdo nacional, contribuyendo a
un objetivo estratégico para el desarrollo del país.
No obstante, contar con un acuerdo social y una
medición por sí solos no logrará transformar el contexto que da origen a estas privaciones. Esfuerzos
concretos de políticas públicas de dos naturalezas,
sectoriales e intersectoriales, son requeridos para
gestar avances sólidos en la reducción de las privaciones para cada una de las dimensiones y entre
sí. Si bien estos esfuerzos son requeridos teniendo
en mente a toda la población en general, generar
una estrategia articulada y específica de políticas
sociales para la NNA es un paso fundamental para
erradicar sus privaciones y consolidar un enfoque
de ciclo de vida en la política social.
En primer lugar, las privaciones introducidas en la
medición, ejemplificada en el capítulo 4, reflejan
déficits sectoriales muy claros en áreas del desa-
64
rrollo integral de NNA. En particular, muestran las
brechas persistentes en el acceso a servicios sociales en dimensiones como las de servicios básicos (agua y saneamiento) y educación. El que los
hogares cuenten con un mayor nivel de recursos
no necesariamente garantizará que servicios de
calidad puedan ser adquiridos en el mercado; es
imperativo implementar políticas redistributivas
para garantizar un mismo piso de oportunidades y
acceso garantizados para cada niño, niña y adolescente que crece en el país.
Algo similar sucede con el acceso a la salud. Si bien
no se ha incluido esta dimensión en la medición
expuesta en el documento, puede verse reflejada en los datos de desnutrición. Esta dimensión
es especialmente sensible a la intervención de la
política pública, y está vinculada con los niveles
educativos de los miembros adultos del hogar. Su
erradicación como dimensión de privación infantil
pasará necesariamente por políticas de seguridad
alimentaria, de saneamiento y control temprano
de salud, cuyo financiamiento requiere de mecanismos redistributivos.
En segundo lugar, los resultados muestran privaciones en dimensiones que constituyen importantes
activos para la NNA y sus familias, como es el caso
de la vivienda y del acceso a determinados bienes
al interior del hogar que permiten el cumplimiento
del derecho a la información. Cambios importantes en estas dos dimensiones se generarían con el
fortalecimiento de la política de vivienda en el país
y el aumento de recursos monetarios al interior del
hogar. La mejoría pasa por la combinación de mejores oportunidades laborales en condiciones de
trabajo decente y de políticas de protección a los
ingresos de las familias, junto con acciones específicas en el campo de la vivienda social.
Finalmente, un tercer subconjunto de dimensiones
reúne el trabajo infantil y la pobreza de ingresos, altamente sensibles, respectivamente, a políticas de
erradicación y de transferencias asistenciales para
hogares con ingresos bajo un umbral aceptable.
Las privaciones podrían reducirse de manera importante con intervenciones en los mercados labo-
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
rales y políticas de protección social que buscaran
prevenir su ocurrencia. Este tipo de intervenciones
podría abordar la temprana detección de niños y
niñas en hogares que no asisten a la escuela o que
están en mayor riesgo o en situación de desnutrición infantil, lo cual reduciría, de manera sinérgica,
las privaciones en múltiples dimensiones.
En todos los casos, es imperativo abordar combinadamente las privaciones que experimenta la
NNA a través de:
a) Políticas sectoriales de educación, salud, vivienda y empleo.
b) Políticas de protección social intersectoriales
orientadas a garantizar niveles de bienestar
económico definidos como mínimos sociales.
Este es el caso, por ejemplo, de subsidios o
transferencias monetarias que busquen forta-
diagrama 3
Una agenda de políticas sociales para consolidar garantías
sociales de ciudadanía desde la infancia
Ciudadanía social
Desarrollo integral de la
primera infanciaa
Privaciones de derechos
lecer el vínculo explícito entre servicios sociales existentes (por ejemplo, de educación) y la
asistencia efectiva por parte de niñas, niños y
adolescentes, superando barreras que dificultan este acceso, como pueden ser las monetarias o de transporte.
c) Políticas de protección social intersectoriales
orientadas a cautelar que tanto este nivel,
como la disposición de activos esenciales, se
mantengan frente a eventos de riesgo –como
desastres naturales o crisis económicas, y
otros de naturaleza individual, como enfermedades catastróficas o el desempleo– (STPUNICEF, 2014). Este es el caso, por ejemplo,
de políticas de transferencias monetarias no
condicionadas que frente a un evento de crisis
o riesgos, puedan abordar rápidamente la disminución de ingresos en una familia, los que
de otra forma podrían determinar la entrada
Derecho a la supervivencia y desarrollo integral
de la NNA:
- Derecho a la educación
- Derecho al nivel más
alto posible de salud
física y mental
- Derecho a un nivel
adecuado de vida
y protección de los
ingresos
- Derecho a la seguridad
social
Derecho a la protección
contra la explotación
económica.
Garantías consolidadas
Acceso garantizado efectivo
a servicios sociales a través
de políticas sectoriales
adecuadas: salud; seguridad
alimentaria; educación;
vivienda y saneamiento
Políticas de protección social
para garantizar el goce de un
piso mínimo de bienestar
Políticas de protección
social para proteger un piso
mínimo de bienestar frente
a riesgos
Requiere de
identificación
de activos
claves en
función de
derechos
Requiere
de
identificación
de riesgos y
capacidad
de respuesta
de la
población
a
Si bien no es derecho explícitamente reconocido por la CDN, hace parte de la observación no. 7 del Comité
sobre los Derechos del Niño.
Fuente: Elaboración propia.
Capítulo 5 | Construir un pacto de garantías sociales desde la NNA
65
de un niño o niña al trabajo infantil o pérdidas
irreparables en su nutrición, entre otros posibles escenarios.
Notas del capítulo
1/ La Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA) tiene como finalidad garantizar el ejercicio y
La existencia articulada de ambas políticas permitirá cimentar el camino hacia la consolidación de
garantías sociales de ciudadanía desde la primera
infancia y ante todo evento (diagrama 2).
disfrute pleno de los derechos y facilitar el cumplimiento de los deberes de todo niño, niña o adolescente en El
Salvador. La LEPINA entró parcialmente en vigencia el 16
de abril de 2009, con el decreto legislativo 839, y entró
plenamente en vigencia desde enero de 2011.
Como se ve, existe una íntima conexión entre una
medición de privaciones multidimensionales en la
NNA y la información que esta genera, y el diseño
de un conjunto de políticas dirigidas a su erradicación. A estas políticas se suman aquellas que deberían atender factores que incrementen el riesgo
de que niñas, niños y adolescentes experimenten
alguna privación, como provenir de un hogar muy
numeroso, o con un entorno educativo o de inserción laboral precaria, a la luz de datos como los
expuestos en el capítulo 3. La priorización de estas
intervenciones en la infancia cobra sentido a la luz
de lo enunciado en el artículo 14 de la LEPINA y que
establece el principio de su “prioridad absoluta” en
la planificación de las políticas públicas en el país3.
2/ Como se menciona en el capítulo 5, la medición consideró dimensiones para las cuales fue posible encontrar información en las encuestas de hogares, excluyéndose de este ejercicio, por ejemplo, la salud. Asimismo,
la dimensión de ingresos, como parte de la garantía de
nivel adecuado de vida y protección de los ingresos, se
consideró como medida complementaria de privación.
Esto, en atención a lo expuesto en el capítulo 2 respecto de los diversos objetivos de las mediciones de privaciones por ingresos y multidimensional, al considerarse
que la primera es una medida indirecta, y la segunda,
una directa, de satisfacción de necesidades básicas o
ejercicio de derechos. No se consideró la garantía de
seguridad social al considerarse que expresa un mecanismo de protección de los derechos adquiridos, más
El desafío que esta información abre para El Salvador
es relevante e intenso. Además de buscar la mejor
medición que monitoree de manera permanente el
fenómeno, requerirá definir el conjunto de garantías sociales que, de forma progresiva, haga posible
su afianzamiento para el conjunto de la población,
partiendo de la NNA como grupo más vulnerable.
Ello pasará por la construcción de un pacto social
y fiscal que permita conciliar voluntades, prioridades y definir etapas posibles de ser alcanzadas. El
que estas garantías sean definidas desde la primera
infancia contribuirá a asegurar el desarrollo sustentable del país así como su paz social.
66
que su ejercicio en un momento dado. No obstante, no
se descarta la posibilidad de incorporar estas dimensiones en futuras mediciones.
3/ El artículo 14 de la LEPINA estipula que: “El Estado
debe garantizar de forma prioritaria todos los derechos
de la niñez y de la adolescencia mediante su preferente
consideración en las políticas públicas, la asignación de
recursos, el acceso a los servicios públicos, la prestación
de auxilio y atención en situaciones de vulnerabilidad y
en cualquier otro tipo de atención que requieran”.
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
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Bibliografía
71
Anexos
Anexo 1
La medición de las privaciones
en la niñez y la adolescencia
desde una perspectiva
comparada
A
la fecha, solo dos países en América Latina han
implementado de manera oficial mediciones
multidimensionales de pobreza para la población
en general: Colombia y México. Ambas consideran
indicadores relevantes para caracterizar la pobreza
infantil, aunque con distinto nivel de especificidad
y visibilidad. Además, Chile realizó recientemente
un ejercicio para construir una propuesta de medición de pobreza multidimensional, la cual, sin haber alcanzado su oficialización, ofrece una mirada
relevante para el ejercicio que puede desarrollarse
en El Salvador. Desde una perspectiva comparativa, la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL) y el Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF) adaptaron la metodología e indicadores desarrollados originalmente por la Universidad de Bristol, Inglaterra, para el estudio de
la pobreza infantil en América Latina. Finalmente,
la Oficina de Investigación de UNICEF, Innocenti,
ha desarrollado una medición de pobreza relativa infantil para economías avanzadas, a partir de
una metodología multidimensional compuesta por
indicadores específicos para niñas, niños y adolescentes de estos países.
72
Estas cuatro experiencias, son antecedentes técnicos fundamentales para un esfuerzo de construcción de indicadores multidimensionales de
privación de derechos en la infancia en El Salvador
y para zanjar su método de estimación. Los cuatro
casos exponen, además, énfasis diferenciados en
los enfoques adoptados para construir la medición
y, por tanto, su análisis comparado permite profundizar en sus similitudes y diferencias, así como
en sus ventajas y riesgos.
Para analizar los indicadores que se incorporan en
cada medición podemos distinguir tres tipos:
1. Los de hogar o vivienda: indicadores compartidos o que afectan a todos los miembros de un
hogar (por ejemplo: calidad de la vivienda).
2. Los aplicables a toda la población según su
edad: indicadores de aspectos que pueden
ser medidos en cualquier grupo de edad (por
ejemplo: nivel educativo).
3. Los específicos de niñas, niños y adolescentes:
indicadores de aspectos que solo son medibles para la población en este grupo de edad
(por ejemplo: trabajo infantil).
Esta distinción es útil pues los primeros aportan información sobre lo compartido en los hogares; los
segundos, respecto de las diferencias en espacios
compartidos del bienestar; y, los terceros, sobre
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
aquellos aspectos que tienen que ver exclusivamente con la población infantil y adolescente.
A continuación, se entrega una panorámica de las
cuatro experiencias mencionadas, analizando los
indicadores que incluyen en su atención a la especificidad de las privaciones de la NNA.
La experiencia de México
En el 2009, el Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social (CONEVAL) en México
presentó la primera metodología oficial de medición multidimensional de la pobreza para el país.
Esta adopta el método bidimensional planteado
desde el enfoque de la privación relativa en donde un eje del ingreso llamado de “bienestar” se
cruza con un índice de privación social compuesto
por una serie de carencias, eje al que se denomina de “derechos sociales”. De ahí se pueden reconocer cuatro poblaciones distintas: quienes no
presentan carencias y cuyos ingresos están por
encima de la línea de bienestar o no pobres multidimensionales y no vulnerables; quienes tienen
un ingreso menor al de la línea de bienestar pero
no presentan carencias o vulnerables por ingreso;
quienes tienen al menos una carencia pero tienen
ingresos por encima de la línea de bienestar o vulnerables por carencias sociales; y, finalmente, los
pobres multidimensionales.
Dentro de la pobreza, este método distingue entre la moderada (bajo la línea de bienestar, pero
por encima de la línea de bienestar mínimo y con
una o dos carencias) y la extrema (bajo la línea de
bienestar mínima, y con tres o más carencias). La
definición del eje de carencias en el “índice de privación social”, así como el método para determinar
sus umbrales, se basan en una perspectiva de derechos, y se define a una persona pobre “si es carente
tanto en el espacio de bienestar como en el espacio
de los derechos” (CONEVAL, 2009, p. 21).
Con este método se pueden dar estimaciones a nivel de hogar y a nivel de cada persona, por lo que
es posible conocer la pobreza específica de niñas
y niños en el país (CONEVAL-UNICEF, 2009). En el
cuadro A.1 se muestran los indicadores que forman parte del índice de privación social.
El indicador de acceso a la alimentación tiene implícita una medición directa de la seguridad alimentaria en menores de dieciocho años. La escala en la
que se basa contempla una subescala que mide la
gravedad de la inseguridad alimentaria a través de
la presentación de carencias alimentarias reportadas en esa población (CONEVAL, 2009). Este es
un indicador específico para la población infantil
y adolescente. En las dimensiones educativas y de
salud se tienen indicadores directos que, si bien se
miden individualmente, también son aplicables a
anexos
73
Cuadro A1
Indicadores del índice de privación social (derechos sociales) de la
metodología del CONEVAL en México
Rezago educativo
promedio en el hogar
Tiene de 3 a 15 años, no cuenta con la educación básica obligatoria y no asiste a un centro de educación formal.
Nació antes de 1982 y no cuenta con el nivel de educación obligatoria vigente en el momento en que debía haberla cursado (primaria completa).
Nació a partir de 1982 y no cuenta con el nivel de educación obligatoria (secundaria
completa).
Acceso a la salud
No cuenta con adscripción o derecho a recibir servicios médicos de alguna institución
que los presta, incluyendo el Seguro Popular, las instituciones públicas de seguridad social (IMSS, ISSSTE federal o estatal, Pemex, Ejército o Marina) o los servicios médicos
privados.
Acceso a la alimentación
Presenta un grado de inseguridad alimentaria moderado o severo.
Acceso a la seguridad
social
En cuanto a la población económicamente activa, asalariada, se considera que no tiene
carencia en esta dimensión si disfruta, por parte de su trabajo, de las prestaciones establecidas en el artículo 2° de la LSS (o sus equivalentes en las legislaciones aplicables al
apartado B del artículo 123 constitucional).
Dado el carácter voluntario de la inscripción al sistema por parte de ciertas categorías
ocupacionales, en el caso de la población trabajadora no asalariada o independiente se
considera que tiene acceso a la seguridad social cuando dispone de servicios médicos
como prestación laboral o por contratación voluntaria al régimen obligatorio del IMSS y,
además, cuenta con SAR o AFORE.
Para la población en general, se considera que tiene acceso cuando goce de alguna jubilación o pensión, o sea familiar de una persona dentro o fuera del hogar con acceso a la
seguridad social.
En el caso de la población en edad de jubilación (65 años o más), se considera que tiene acceso a la seguridad social si es beneficiario de algún programa de pensiones para
adultos mayores.
La población que no cumpla con alguno de los criterios mencionados, se considera en
situación de carencia por acceso a la seguridad social.
Calidad y espacios
de la vivienda
El material de los pisos de la vivienda es de tierra.
El material del techo de la vivienda es de lámina de cartón o desechos.
El material de los muros de la vivienda es de embarro o bajareque; de carrizo, bambú o
palma; de lámina de cartón, metálica o asbesto; o material de desecho.
La razón de persona por cuarto (hacinamiento) es mayor que 2.5.
Acceso a servicios básicos
en la vivienda
El agua se obtiene de un pozo, río, lago, arroyo, pipa; o bien, el agua entubada la obtienen por acarreo de otra vivienda, o de la llave pública o hidrante.
No cuentan con servicio de drenaje, o el desagüe tiene conexión a una tubería que va a
dar a un río, lago, mar, barranca o grieta.
No disponen de energía eléctrica.
El combustible que se usa para cocinar o calentar los alimentos es leña o carbón sin
chimenea.
Fuente: coneval, 2009.
todos los grupos de edad. El resto de indicadores
se refieren a la colectividad en un hogar.
Según el método de agregación empleado, con
solo que se presente una carencia en el índice de
privación, se considerará que hay carencia por
derechos sociales. Es decir, en el caso de que al
74
menos un indicador que dé cuenta de la situación
de niñas, niños y adolescentes muestre algún grado de privación, este pesará para representar una
carencia en el índice. Sin embargo, para la agregación en la población en pobreza multidimensional,
si una carencia se presenta pero el ingreso está
por encima de la línea de bienestar, la persona no
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Gráfico A1
México: porcentaje de la población total de 0 a 17 años, y de 18 años o
más con al menos una carencia social en 2008 y 2010
100
80
77.5
82.3
76.3
74.9
74.8
74.0
60
40
20
0
Población total
Población de 0 a 17 años
2008
Población de 18 años o más
2010
Fuente: CONEVAL, UNICEF, 2013.
se considerará como pobre. Cabe aclarar que una
persona que muestre al menos una carencia y que
se encuentre por encima de la línea de bienestar,
no será considerada de inmediato como no pobre,
sino que estará en el plano de “los vulnerables por
carencias”.
En 2013, CONEVAL y UNICEF publicaron un análisis de la medición multidimensional de la pobreza
aplicada a la población mayor y menor de 18 años
para los años 2008 y 2010 (gráfico A1).
Ese ejercicio indicó que la población entre 0 y 17
años es la más propensa a experimentar carencias
sociales en México, lo que indica que, sin duda, se
trata de una población altamente vulnerable que
requiere de esfuerzos de política pública específicos para su atención. En el año 2008, el 82.3 % de
la población infantil experimentaba al menos una
carencia social, cifra que logró reducirse a 76.3 %
para el año 2010. A pesar de la reducción, resulta
imposible ignorar que más de la mitad de la población infantil (al igual que la adulta) ve violados al
menos uno de sus derechos sociales1.
Al considerar el umbral de 3 carencias o más, en
2008, el 33.4 % de la población infantil experimentaba esa situación; la cifra logró una reducción de 6 puntos porcentuales en 2010, afectando a un 27.4 % de la población. Sin embargo, por
optimista que parezca el panorama, las cifras indican que, en 2010, 1 de cada 5 niños experimentaba una privación severa en al menos 3 áreas
de derechos considerados en esta medición. Al
combinar el efecto de las privaciones sociales
con la pobreza por ingresos, puede inferirse que
la pobreza, tanto en términos económicos como
sociales impacta principalmente a la población
infantil, en comparación con el resto de la población (cuadro A2).
La experiencia de Colombia
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) en
Colombia presentó en 2011 el índice de pobreza
multidimensional (IPM), adaptado de la metodología diseñada por Alkire y Foster (2011). El índice contempla cinco dimensiones: las condiciones
educativas del hogar, condiciones de la niñez y la
anexos
75
Cuadro A2
México: Indigencia, número de personas y carencias promedio de la
población debajo de los umbrales de cumplimiento de derechos sociales
y bienestar económico para a población adulta e infantil en 2008 y 2012
Indicadores
2008
2010
Porcentaje
Carencias
promedio
Porcentaje
Carencias
promedio
Población con al menos una carencia social
77.5
2.4
74.9
2.3
Población con al menos tres carencias sociales
31.1
3.7
26.6
3.6
Población con un ingreso inferior a la línea de bienestar
mínimo
16.7
3.0
19.4
2.7
Población con un ingreso inferior a la línea de bienestar
49.0
2.5
52.0
2.2
Población con al menos una carencia social
82.3
2.4
76.3
2.3
Población con al menos tres carencias sociales
33.4
3.6
27.4
3.5
Población con un ingreso inferior a la línea de bienestar
mínimo
21.3
2.9
24.7
2.6
Población con un ingreso inferior a la línea de bienestar
58.1
2.4
61.0
2.1
Población total
Derechos sociales
Bienestar económico
Población de 0 a 17 años
Derechos sociales
Bienestar económico
Fuente: CONEVAL-UNICEF, 2013.
juventud, trabajo, salud, y acceso a servicios públicos y condiciones de la vivienda.
La unidad de análisis elegida para la construcción
de este IPM es el hogar, lo que quiere decir que
“las privaciones son experimentadas simultáneamente por las personas que conforman un hogar
y no por personas aisladas” (Angulo, Díaz y Pardo,
2011). De esta forma, si bien los resultados de la
medición se informan como incidencia de la pobreza multidimensional a nivel de individuo, no es
posible generar una medición independiente para
un subconjunto de la población, como la niñez y
adolescencia.
La decisión anterior fue tomada por el equipo colombiano con el propósito de hacer compatible
el IPM con la orientación y el diseño de los instrumentos de política pública para la reducción
76
de la pobreza. Lo anterior se justifica porque, en
primer lugar, la garantía de las condiciones de
vida y los derechos de la población son responsabilidad de la familia, la sociedad y el Estado, de
acuerdo con la Constitución Política de Colombia.
Además, porque la evidencia empírica muestra
que los hogares responden de manera solidaria
y cooperativa ante situaciones adversas, y no de
forma aislada.
En total, la medición cuenta con 15 indicadores.
La metodología de Alkire y Foster exige la selección de un “k”, es decir, el número de privaciones
a partir del cual un hogar es considerado multidimensionalmente pobre. Para su determinación,
el equipo colombiano calculó el promedio que
sufren distintos grupos de población y consideró
criterios estadísticos para obtener un valor razonable con base en la información empírica. Fi-
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
nalmente, se seleccionó un “k” igual a 33 % para
estimar la incidencia y la incidencia ajustada de
la pobreza multidimensional (Cuervo et al., 2011).
Lo anterior implica que, para definir que un hogar
está en pobreza, se debe evidenciar que, en su
conjunto, sus miembros experimentan al menos
cinco privaciones (Angulo et al., 2011; DNP-DDSSPSCV, 2011).
Como se observa en el cuadro A3, el IPM incluye
una dimensión completa –condiciones de la niñez
Cuadro A3
y juventud– con cuatro indicadores que miden
privaciones en la población infantil y adolescente,
aunque también en la dimensión de salud se integra un indicador que toma en cuenta a esta población. De ellos, las barreras de acceso a servicios
para el cuidado de la primera infancia y el trabajo
infantil son específicas para este grupo etario. Los
dos que tienen que ver con la educación y el de
salud son aplicables a todos los grupos de edad.
Los demás indicadores corresponden al hogar o
vivienda.
Indicadores del índice de pobreza multidimensional del DNP en Colombia
Condiciones educativas
del hogar
Bajo logro educativo. Se mide a través de la escolaridad promedio de las personas de 15 años
o más en el hogar. Se considera que un hogar está privado cuando el promedio del logro educativo de las personas de 15 años o más que lo componen es menor a 9 años escolares.
Analfabetismo. Se consideran como privados aquellos hogares donde menos del 100 %
de las personas de 15 años y más saben leer y escribir, es decir, en donde al menos una
persona de 15 años o más no sabe leer y escribir.
Condiciones de la niñez y
la juventud
Inasistencia escolar. Se considera que un hogar está privado si menos del 100 % de los
niños entre 6 y 16 años asiste al colegio.
Rezago escolar. Se considera que un hogar tiene privación en la variable si alguno de los niños
entre 7 y 17 años tiene rezago escolar. El rezago escolar se define como la diferencia entre
el número de años normativos y años aprobados por un niño entre 7 y 17 años de edad.
Barreras de acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia. Se considera que
un hogar enfrenta privación en esta variable si al menos uno de los niños entre 0 y 5
años del hogar no tiene acceso simultáneo a los servicios para el cuidado integral de la
primera infancia. De tal forma, un hogar no enfrenta privación cuando los niños menores de 5 años en el hogar asisten la mayor parte del tiempo entre semana a un hogar
comunitario, guardería o preescolar o permanecen al cuidado de un adulto responsable,
están asegurados a una entidad de seguridad social en salud y reciben almuerzo en el
establecimiento en el que permanecen la mayor parte del tiempo.
Trabajo infantil. Están en condición de trabajo infantil, niños (5 a 17 años) que hagan
oficios del hogar por más de 15 horas a la semana, niños hasta los 14 años que trabajen
(ocupados) y niños de 15 a 17 años que hacen trabajo no ligero.
Trabajo
Desempleo de larga duración. Este indicador mide el porcentaje de la población económicamente activa (PEA) del hogar que está desempleado por más de 12 meses. Un hogar
en donde haya por lo menos una persona económicamente activa en desempleo de larga
duración se encuentra en privación por esta variable.
Empleo informal. El indicador toma la proporción de la PEA del hogar que está ocupada
con afiliación a pensiones (la afiliación a pensiones se toma como proxy de la formalidad). Se considera en privación un hogar en donde menos del 100 % de la PEA tiene
trabajo formal.
Salud
Sin aseguramiento en salud. Este indicador considera el porcentaje de personas en el
hogar que se encuentran afiliadas al Sistema de Seguridad Social en Salud (SGSSS). Un
hogar se encuentra en privación si alguno de sus miembros no está asegurado en salud.
Dado que en el indicador de acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia se
observa si los niños entre 0 y 5 años se encuentran afiliados al SGSSS, este indicador se
mide solo para la población mayor de 5 años.
Barreras de acceso a servicios de salud dada una necesidad. Este indicador es la proporción de personas del hogar que, dada una necesidad, accedieron a servicio institucional
de salud. Se consideran como no privados los hogares en los que una o varias personas
tuvieron en el último mes una enfermedad, accidente, problema odontológico o algún
otro problema de salud que no implicó hospitalización y que para tratar este problema
acudieron a un médico general, especialista, odontólogo, terapista o institución de salud.
anexos
77
Cuadro A3
continuación
Acceso a servicios públicos Acceso a fuente de agua mejorada. Para la definición de este indicador se siguieron los lidomiciliarios y condiciones neamientos de la OMS/UNICEF donde en el área urbana un hogar se considera en situación
de vivienda
de privación, si este no cuenta con conexión a servicio público de acueducto en la vivienda.
En el área rural, se consideran privados aquellos hogares que, teniendo o no servicio público
de acueducto, obtienen el agua para preparar los alimentos de pozo sin bomba, agua lluvia,
río, manantial, pila pública, carro tanque, aguatero u otra fuente.
Eliminación de excretas. En este caso, se consideran privados los hogares del área urbana
que no poseen conexión a servicio público de alcantarillado. En el área rural, se encuentran
privados los hogares que tienen inodoro sin conexión, letrina o bajamar, o simplemente no
cuentan con servicio sanitario.
Pisos. Se consideran privados los hogares que tienen pisos de tierra.
Paredes exteriores. La privación en la zona urbana se evidencia cuando el material de las
paredes exteriores del hogar es madera burda, tabla, tablón, guadua, otro vegetal, zinc, tela,
cartón, desechos o cuando no tenga paredes.
Hacinamiento crítico. Se considera que existe hacinamiento en el hogar (y por tanto privación) cuando el número de personas por cuarto para dormir, excluyendo cocina, baño y
garaje, es mayor o igual a 3 personas en el área urbana y de más de 3 personas por cuarto
para la zona rural.
Fuente: Angulo et al., 2011.
Gráfico A2
Colombia: porcentaje de hogares que enfrentan privación por
variable (2012)
0
10
20
30
40
50
60
Trabajo informal
80.0
Bajo logro educativo
53.1
Rezago escolar
33.3
Sin aseguramiento en salud
17.9
Hacinamiento crítico
13.1
Analfabetismo
12.1
Sin acceso a fuente de agua mejorada
12.3
Inadecuada eliminación de excretas
12.1
Barreras a servicios para cuidado de la primera infancia
6.6
Desempleo de larga duración
10.0
Barreras de acceso a servicios de salud
Materialidad inadecuada de pisos
6.6
5.9
Trabajo infantil
3.7
Inasistencia escolar
4.1
Materialidad inadecuada de paredes exteriores
2.2
Fuente: DANE, 2012.
78
70
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
80
Teóricamente, considerando el método de agregación, si niñas, niños y adolescentes presentaran
privaciones en al menos cinco indicadores, se podría considerar al hogar en pobreza. Sin embargo,
al momento de realizar la agregación a este nivel,
se ha tomado la precaución de considerar al hogar
como privado si existe al menos un niño en estado
de privación. A manera de ejemplo, si en el hogar existe un niño que realiza trabajo infantil, esto
automáticamente se traduce como una privación
para el hogar entero.
sociales que deben ser diseñadas para el combate
de la pobreza en Colombia. Por ejemplo, al contar con un 33.3 % con rezago escolar, el gobierno
puede diseñar políticas públicas orientadas a la
permanencia de las niñas y niños en el sistema
educativo. Asimismo, un análisis integrado de la
medición con base en datos de 2012, encontró
que la incidencia total de pobreza multidimensional afectaba a 27 % de las personas en el país
(DNP, 2013).
La experiencia chilena
Como parte del ejercicio de medición, se obtuvieron los resultados ilustrados en el gráfico A2 para
2010. Se encontró que la privación más grave en
los hogares colombianos es el trabajo informal,
ya que afecta a un 80 % del total nacional. Asimismo, el bajo logro educativo aparece aproximadamente en uno de cada dos hogares en Colombia.
En resumen, el panorama ilustrado da luces a los
formuladores de política sobre el tipo de políticas
Cuadro A4
Chile: indicadores de privación y ponderadores para la medición
multidimensional de la pobreza
Dimensiones
Educación
Salud
Empleo y seguridad social
Vivienda
Entorno y redes
En Chile, se buscó complementar la medición de
pobreza por ingresos con una multidimensional,
capaz de visibilizar las carencias sociales que experimentan los hogares. Para ello, se creó la Comisión Asesora Presidencial de Expertos para la
Actualización de la Línea de Pobreza y la Pobreza Extrema, constituida el 13 de diciembre de
2012, encargada de asesorar al Presidente de la
Ponderación de
indicadores
Ponderación de
dimensiones
Asistencia
5%
20 %
Escolaridad
5%
Nivel de aprendizaje
10 %
Autopercepción de salud
10 %
Acceso a salud
10 %
Ocupación
10 %
Seguridad Social
10 %
Hacinamiento
6.6 %
Estado de la vivienda
6.6 %
Acceso a servicios básicos
6.6 %
Indicadores
Seguridad pública
5%
Medioambiente
5%
Equipamiento
5%
Redes de apoyo
5%
20 %
20 %
20 %
20 %
Fuente: Informe final de la Comisión para la Medición de la Pobreza (2014).
anexos
79
República en la revisión de aspectos relacionados
a la medición de la pobreza y elaborar propuestas
en relación con la materia. Se buscó que la medición de pobreza implementada fuera comprensible, transparente en su metodología, replicable
por la ciudadanía, y que esta arrojara información
de utilidad para el diseño de políticas públicas (Comisión para la Medición de la Pobreza, 2014).
El ejercicio plasmado en el Informe Final de la Comisión en el año 2014, tomó como unidad de medida al hogar ya que, de acuerdo con la Comisión,
las necesidades y carencias que experimentan los
individuos tienen impactos directos e indirectos en
el hogar, por lo que todos los miembros, en conjunto, hacen frente a las crisis y despliegan estrategias para solventar sus dificultades.
Gráfico A3
La medición permitió dar cuenta de la heterogeneidad de la población con mayores carencias, al
considerar múltiples dimensiones. Estas fueron
elegidas sobre la base de la literatura y las experiencias internacionales en la materia. Las cinco
dimensiones contempladas en esta propuesta son
las descritas en el cuadro A4.
Se estimó que cada una de estas dimensiones tiene
igual importancia en la medida de carencias, por lo
que se acordó que cada una tendría igual ponderación (20 %) en el índice agregado. El índice agregado toma valores entre 0 y 100 % para cada uno de
los hogares. Por recomendación de la Comisión, se
decidió catalogar como “carentes” a aquellos hogares que experimentaran al menos el 33 % del total
de carencias, como es la norma en la mayor parte
Propuesta de esquema de identificación multidimensional de pobreza
para Chile
Ingresos
No pobreza ni vulnerabilidad
57.1 %
Vulnerabilidad
27.8 %
Línea de vulnerabilidad
$588.156
Línea de pobreza
$392.104
Línea de pobreza extrema
$261.403
Pobreza total 15.2 %
Pobreza extrema 2.3 %
Porcentaje de carencias
0 %
33 %
100 %
Umbral de carencias
Fuente: Informe final de la Comisión para la Medición de la Pobreza (2014).
80
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
de mediciones realizadas a nivel internacional, que
toman como base la medida de Alkire y Foster.
Además, a recomendación de la Comisión, se utilizó un esquema de clasificación de los hogares, dónde se combinó la medida de pobreza por ingresos
con la medida de pobreza multidimensional. Por el
lado del ingreso, se definieron tres líneas de corte
para poder distinguir, junto a la información de las
carencias sociales, a la población en: pobreza, pobreza extrema, y vulnerabilidad. En relación con la
medida multidimensional, se utilizó el criterio del
33 %, mencionado anteriormente.
En resumen, los hogares en situación de pobreza
son todos aquellos cuyos ingresos no superan la línea de pobreza. Aquellos en pobreza extrema son
los que tienen ingresos por debajo de la línea de
pobreza extrema y cuyas carencias sociales superan el 33 % del total. Los que se encuentran en estado de vulnerabilidad son aquellos hogares que,
a pesar de tener ingresos que superan la línea de
pobreza, perciben ingresos por debajo de la línea
de vulnerabilidad o sus carencias sociales superan
el umbral del 33 % (gráfico A3).
A partir de la clasificación anterior, se obtuvieron
los siguientes resultados:
•
•
•
•
El 57.1 % de los hogares se encontraba libre de
pobreza y vulnerabilidad
El 27.8 % se encontraba en estado de vulnerabilidad
El 15.2 % de los hogares eran pobres
El 2.3 % de los hogares se encontraban en situación de pobreza extrema
En esta medición se incluye solo un indicador específico para la NNA en la dimensión de educación:
nivel de aprendizaje. Un hogar se define como carente cuando en él al menos una niña, niño o adolescente asiste a un centro educativo cuya calificación en el Sistema de Medición de la Calidad de la
Educación (SIMCE) de lenguaje o matemáticas es
considerado “insuficiente” por la Agencia de Calidad de la Educación (Comisión para la Medición de
la Pobreza, 2014).
El método Bristol y su adaptación
para América Latina: el ejercicio
CEPAL-UNICEF
“La pobreza absoluta es una condición caracterizada por la privación severa de necesidades
humanas básicas, incluyendo alimentación,
agua potable, infraestructura de saneamiento,
salud, vivienda, educación e información. Depende no solamente del ingreso sino del acceso a los servicios sociales.”
Naciones Unidas, 1995
En el 2003, se presentaron los resultados de un estudio desarrollado por la Universidad de Bristol, la
London School of Economics y UNICEF, sobre pobreza infantil en países en vías de desarrollo. En
este trabajo se plantea que la pobreza absoluta
puede ser medida a través de la privación severa en siete dimensiones de necesidades básicas:
alimentación, agua potable, saneamiento, salud,
vivienda, educación, información y acceso a servicios. Para establecer los umbrales se utilizó el
criterio de severidad de acuerdo con estándares
internacionales basados en la definición de pobreza absoluta de la Cumbre Mundial de Desarrollo
Social, por lo que en este análisis solo se consideraron privaciones severas.
La lista de necesidades se basó en conglomerados
de derechos de la CDN (ONU, 1989) agrupados con
el criterio de si la reducción en la insatisfacción de
uno de ellos podría tener injerencia en la reducción de otros. De este ejercicio, se obtuvieron diez
conglomerados para los cuales se identificaron indicadores específicos2. Si una niña o niño presenta
dos o más privaciones severas, se les considera en
pobreza. De igual manera, si en un hogar se presentan dos o más privaciones, se le identifica en
situación de pobreza. Se utiliza el criterio de dos
privaciones, en lugar de una, al considerarse que la
pobreza puede ser resultado de otros factores que
no tienen que ver directamente con ella. Los resultados utilizan el indicador de recuento y dos indicadores de severidad –porcentaje de niños u hogares
según número de privaciones y según combinaciones de privaciones (Gordon et al., 2003).
anexos
81
Cuadro A5
Indicadores de las metodologías de medición de la pobreza infantil
de Bristol y CEPAL-UNICEF
Bristol-UNICEF
CEPAL
Severa
Moderada
Severa
Educación
Niñas y niños entre 7 y 18 años
que no están actualmente y
que nunca han ido a la escuela.
Niñas, niños y adolescentes
que, habiendo asistido a la
escuela, la abandonaron antes
de completar la enseñanza
secundaria.
Niñas, niños y adolescentes
que no han asistido nunca a la
escuela.
Salud
Niñas y niños no vacunados
contra enfermedad alguna
o que hayan tenido recientemente enfermedades que
involucran diarrea y no hayan
recibido tratamiento o asesoramiento médico.
Alimentación
Niñas y niños con peso y talla
para la edad de 3 desviaciones
estándar por debajo de la media de referencia poblacional
internacional.
Insuficiencia ponderal moderada-grave (desnutrición global) o baja talla para la edad
moderada-grave (desnutrición
crónica): menos de 2 desviaciones estándar respecto del
patrón de referencia.
Insuficiencia ponderal grave o
baja talla grave: menos de 3
desviaciones estándar respecto del patrón de referencia.
Información
Niñas y niños entre 3 y 18
años sin acceso a radio, televisión, teléfono o diarios en
su casa.
Sin acceso en la vivienda a
electricidad, teléfono (móvil
o fijo), radio o televisión (al
menos dos componentes no
disponibles).
Sin acceso en la vivienda a
electricidad, teléfono (móvil o
fijo), radio o televisión (simultáneamente).
Vivienda
Niñas y niños en viviendas
con más de 5 personas por
habitación o cuyas viviendas
no cuentan con piso.
Hacinamiento: 3 o más
personas por dormitorio o
pieza (excluye baño y cocina),
piso de tierra/materiales de
construcción inseguros (muros
o techos de barro o materiales
similares).
Hacinamiento: 5 o más personas por dormitorio o pieza,
viviendas transitorias (carpas
y similares), muros o techos
fabricados con materiales de
desechos.
Agua
Nilas y niños con acceso a
aguas no entubadas para beber o que habitan a más de 15
minutos de la fuente de agua
más cercana.
a) Origen del agua por pozo o
noria.
b) Suministro del agua fuera
de la vivienda y fuera del
predio (por ejemplo, pilones
públicos, camiones aljibe u
otros).
a) Origen inseguro del agua:
fuentes naturales de agua
(ríos, vertientes).
b) En el caso de la disponibilidad de algún indicador de
tiempo de acceso a la fuente
de agua, 15 minutos o más.
Saneamiento
Niñas y niños sin acceso a
excusado en la vecindad de su
vivienda.
Sin conexión a alcantarillado
(por ejemplo, pozos negros) o
acceso fuera de la vivienda o
predio.
Sin servicio a la eliminación de
excretas (por ejemplo, directo
al río).
Acceso a otros
servicios
Niñas y niños que viven a 20
kilómetros o más de cualquier
tipo de escuela o a 50 kilómetros o más de infraestructura
médica con doctores.
Fuente: Elaboración propia con base en CEPAL-UNICEF, 2010.
82
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
1. Adaptación de los indicadores a las fuentes
disponibles en los países de la región, como se
indica en el cuadro A5.
2. Los umbrales de privación se elevaron hacia
lo que teóricamente el método Bristol distingue como privación moderada. Con este método quienes presentan privación moderada
se identifican como pobres pero también se
puede distinguir quienes presentan privaciones severas, base para la identificación de la
población infantil en pobreza extrema.
Dentro de la iniciativa de UNICEF de medir la
pobreza en el mundo, en 2010 se estableció un
acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL) para hacer un estudio comparativo en América Latina que adaptara
la metodología de Bristol al contexto regional
(CEPAL-UNICEF, 2010).
La adaptación resultó en una serie de variaciones
al método original que se pueden resumir en los
siguientes elementos:
Gráfico A4
América Latina (18 países): incidencia de la pobreza infantil
multidimensional, alrededor de 2011
0
20.0
América Latina
16.3
120.0
78.6
46.9
Honduras (2010)
71.4
22.0
Perú (2011)
63.1
30.9
62.6
54.0
10.3
7.0
47.8
Ecuador (2011)
15.1
México (2010)
13.7
37.6
Colombia (2011)
15.0
36.1
40.7
11.7
33.8
14.7
Argentina (2011)
7.6
Costa Rica (2011)
6.9
140.0
78.9
42.7
(Est. Plurinac. de) Bolivia (2009)
(Rep. Bol. de) Venezuela (2011)
100.0
79.9
28.1
Nicaragua (2005)
Brasil (2011)
80.0
47.8
El Salvador (2010)
Rep. Dominicana (2011)
60.0
40.5
Guatemala (2006)
Paraguay (2011)
40.0
31.8
24.3
19.5
Uruguay (2011)
3.9
18.6
Chile (2011)
4.0
15.7
Niños en pobreza extrema
Niños pobres
Fuente: Panorama Social de América Latina, CEPAL, 2013.
anexos
83
3. El umbral de pobreza se establece con el incumplimiento de cualquiera de los derechos
asociados a cada indicador, según el principio
de indivisibilidad de los derechos humanos.
4. La medición de las privaciones fue comparada y complementada con las líneas de ingreso
(Espíndola y Rico, 2010). La pobreza total incluye, en este ejercicio, a quienes son privados
en atención a sus derechos y en términos de
los niveles de ingresos monetarios per cápita
de sus hogares.
5. Se considera que una niña o niño es pobre si experimenta al menos una privación en alguna dimensión de sus derechos sociales, en atención
al principio de indivisibilidad entre los derechos,
el cual indica que su incumplimiento genera
siempre una privación para quien la padece.
En atención a la dificultad para medir comparativamente, a nivel regional, las dimensiones de salud y
el acceso a otros servicios, estas no fueron consideradas en la metodología CEPAL-UNICEF. Para el resto
de las dimensiones, se adaptaron los indicadores
de privación severa y se incluyeron los de privación
moderada. Con base en este enfoque, el ejercicio de
medición de la pobreza total alrededor de 2010 dio
como resultado la distribución de la pobreza infan-
Cuadro A6
til en América Latina que se presenta en el gráfico
A.4. Cabe destacar que, en este ejercicio, El Salvador
aparece como el segundo país con mayor incidencia
de pobreza infantil en la región con 78.9 %, cifra que
supera el promedio de América Latina (40.5%).
Medición de la pobreza infantil en
las economías avanzadas
En 2012, la Oficina de Investigación de UNICEF
–Innocenti– publicó un estudio denominado Medición de la pobreza infantil: Nuevas tablas clasificatorias de la pobreza infantil en los países ricos del
mundo (UNICEF, 2012). Dicho estudio empleó dos
métodos: el de privaciones y el de pobreza infantil
relativa. Este último consiste en la estimación del
porcentaje de niños que viven en condiciones de
pobreza relativa, es decir, que forman parte de una
familia cuyo ingreso disponible (ajustado por el tamaño de la familia y su composición) es inferior al
50 % del ingreso medio nacional. En contraste, el
método de privaciones generó un índice de pobreza infantil que muestra la proporción de niños y niñas que sufren privaciones en 2 o más indicadores
de un total de 14 considerados como normales y
necesarios para los niños de los países avanzados
económicamente (cuadro A6). En otras palabras, se
Lista de condiciones necesarias para no estar en situación de privación
infantil en países adelantados económicamente
De acuerdo con la Report Card N.° 10, un niño o niña es considerado “privado” en el índice de privación infantil si el
hogar al que pertenece no le permite tener acceso a dos o más de los elementos siguientes:
1. 2. 3. 4. 5. 6. Tres comidas al día
Al menos una comida al día con carne, pollo o pescado (o un plato vegetariano equivalente)
Frutas y verduras frescas todos los días
Libros adecuados a la edad y nivel de conocimientos del niño (excepto libros de texto)
Artículos para actividades de esparcimiento al aire libre (bicicleta, patines, etc.)
Actividades regulares de esparcimiento (nadar, tocar un instrumento musical, participar en organizaciones
juveniles, etc.)
7. Juegos para la casa (al menos uno por niño, incluidos juguetes educativos para bebés, bloques, juegos de mesa,
juegos de computadora, etc.)
8. Dinero para participar en los paseos y actividades de la escuela
9. Un lugar tranquilo con espacio y luz suficientes para hacer la tarea escolar
10. Conexión a internet
11. Algunas prendas de vestir nuevas (es decir, no todas de segunda mano)
12. Dos pares de zapatos del tamaño correcto (incluido al menos un par para cualquier clima)
13. Oportunidad de invitar de vez en cuando a un amigo a jugar y comer en su casa
14. Oportunidad de festejar acontecimientos especiales, como su cumpleaños, su santo, fiestas religiosas, etc.
Fuente: UNICEF, 2013
84
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Gráfico A5
Incidencia de la privación infantil en 29 países con economías
avanzadas: porcentaje de niñas y niños que carecen de dos o más
elementos, alrededor de 2012
0
10
20
30
40
50
60
Rumania
80
72.6
Bulgaria
56.6
Hungría
31.9
Letonia
31.8
Portugal
27.4
Polonia
20.9
Lituania
19.8
Eslovaquia
19.2
Grecia
17.2
Italia
13.3
Estonia
12.4
Francia
10.1
Bélgica
9.1
Malta
8.9
Alemania
8.8
República Checa
8.8
Austria
8.7
Eslovenia
8.3
España
8.1
Chipre
7.0
Reino Unido
5.5
Irlanda
4.9
Luxemburgo
Países Bajos
70
4.4
2.7
Dinamarca
2.6
Finlandia
2.5
Noruega
1.9
Suecia
1.3
Islandia 0.9
Privación infantil (porcentaje de niños que carecen de 2 o más elementos)
Fuente: UNICEF, 2013.
anexos
85
trata de un reflejo de la capacidad monetaria que
tienen las familias para asegurar que sus niños crezcan bajo las condiciones necesarias que les permitan escapar de la pobreza infantil.
Notas del anexo
1/ Los indicadores utilizados para identificar las privaciones tanto de la población infantil como de la adulta
fueron los siguientes: rezago educativo (con umbrales di-
El gráfico A5 muestra los puntajes obtenidos por
cada país en el índice de pobreza infantil. Rumania
lidera la lista con un 72.6 % de sus niñas y niños en
estado de privación según los criterios establecidos. Le siguen Bulgaria con un 56.6 %, Hungría con
31.9 % y Letonia con 31.8 %. Es importante notar
que estos niveles de privación guardan una inmensa distancia con los países cuyos índices ocupan los
valores mínimos, por ejemplo Islandia con un 0.9 %
de sus niñas y niños en estado de privación, lo que
indica que existen amplias brechas entre los países
más avanzados.
ferenciados según rango de edad), acceso a servicios de
salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de
la vivienda, acceso a los servicios básicos de la vivienda y
acceso a la alimentación.
2/ Los conglomerados fueron los siguientes: “derechos
de libertad de expresión y pensamiento e intercambio de
información e ideas; derecho al acceso a información en
medios y libros para promover bienestar social y mental; derecho a medidas de protección contra la violencia,
el maltrato, lesiones, explotación, abuso –incluyendo
abuso sexual–, drogas ilícitas y privación; derechos en
discapacidad de asistencia para necesidades especiales
A pesar de la favorable condición económica de
las naciones más ricas, en algunas como Rumania
y Bulgaria, hay alta incidencia de privación infantil.
Esta no se manifiesta en la satisfacción de necesidades básicas, como las identificadas en las experiencias de medición multidimensional en América
Latina. No obstante, al tratarse de una medición de
privación relativa, da cuenta de las fracturas que
estos países exhiben para consolidar una situación
de mayor equidad en la infancia y, por tanto, de los
desafíos que enfrentan de cara a una estrategia de
desarrollo sustentable para el futuro.
o participación activa en la vida comunitaria; derecho al
mayor estándar alcanzable en salud y acceso a alimentos nutritivos y adecuados, agua potable, un ambiente
libre de contaminación y servicios preventivos y curativos
en salud; derecho a beneficiarse de la seguridad social
incluido el aseguramiento social; derecho a un nivel de
vida adecuado para un desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social y asistencia material y programas de
apoyo, particularmente de nutrición, vestido y vivienda;
derecho a la educación primaria gratuita y obligatoria y
a una apropiada educación secundaria gratuita para ensanchar el acceso a la educación; derecho a actividades
recreativas y participación; y derecho a medidas que promuevan la recuperación e integración social posteriores
a una negligencia, abuso, explotación, sufrimiento en un
conflicto armado, tortura u otros tratamientos degradantes” (Gordon et al., 2003, p. 16).
86
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
Anexo 2
modelo econométrico para
imputación en ehpm de la
probabilidad de desnutrición
global y crónica en menores
de cinco años (cepal-unicef,
2010)
P(Y=1 | X1X2X3Xk) » ln [p/(1-p)] = α+β1X1+ β2X2+ β3X3+ βkXk (1)
Donde Y es una variable binaria que toma el valor
de 1 cuando la niña o el niño está en desnutrición,
Xk las variables socio económicas que determinan el estado nutricional de los menores y β son
los coeficientes que determinan la relación entre
las variables y la probabilidad de estar desnutrido. Los coeficientes calculados a partir de FESAL
1985 son utilizados para imputar las probabilidades de desnutrición en las EHPM recientes. Si bien
los parámetros datan de una encuesta anterior, la
relación causal entre la desnutrición y las variables
socioeconómicas es estructural por lo que es probable que no se modifique mucho en el tiempo.
La fórmula de la probabilidad a ser imputada en la
EHPM es:
ρ = 1/1- e-(α+β1 X1+β2X2+β3X3+ βkXk) (2)
Los coeficientes y las variables socioeconómicas se
detallan a continuación:
a) Modelo de desnutrición global (bajo peso para
la edad) moderada:
logitdgm = -1.5152 + 0.1921*hv014
+ -0.5977*hc61a + -1.0777*hc61b +
-1.7265*hc61c + -1.0837*comba +
-0.6734*combb + -0.6748*room1 (3)
b) Modelo de desnutrición global (bajo peso para
la edad) grave o severa:
logitdgg= -5.5528 + 0.2960*hv014
+ 0.0442*v012 + -0.6861*agua1a +
-0.9610*agua1b (4)
c) Modelo de desnutrición crónica (baja talla para
la edad) moderada:
logitdcm= -1.0277 + 0.2323*hv014
- 0.5258*agua1a - 0.2565*agua1b 1.0971*sshha - 0.419*sshhb - 0.3522*hc61a
+ -0.8512*hc61b + -1.3964*hc61c +
-0.4115*room1 + 0.2334*edad2 (5)
d) Modelo de desnutrición crónica (baja talla para
la edad) grave o severa:
logitdcg = -1.7865 + 0.2573*hv014
- 0.5865*agua1a - 0.4283*agua1b 0.5916*hc61a -1.5777*hc61b - 3.1994*hc61c
- 0.8946*hnoa - 0.6249*hnob (6)
Donde “hv014” representa el número de menores
de 5 años en el hogar, “agua1a” es igual a 1 si el
acceso a agua es por cañería dentro de la vivienda,
“agua1b” es igual a 1 si el acceso a agua es por cañería fuera de la vivienda pero dentro de la propiedad,
“sshha” es igual a 1 si el hogar dispone de inodoro
a alcantarillado o fosa séptica, “sshhb” es igual a 1
si en el hogar la disposición de excretas es insegura, “hc61a” es igual a 1 si la madre tiene educación
primaria completa, “hc61b” si la madre tiene educación secundaria completa y “hc61c” si la madre tiene
educación superior, “room1” es igual a 1 si hay más
de tres piezas para dormir, “edad2” es la edad del
menor en años, “comba” es igual a 1 si utilizan energía eléctrica o gas propano para cocinar, “combb” si
utilizan peores condiciones para cocinar (leña, carbón, etc.), “hnoa” es igual a 1 si el hermano es el mayor y “hnob” es igual a 1 si no es el hermano mayor.
Al aplicar las ecuaciones (3) a la (6) se reprodujeron las
tasas de desnutrición prevalentes en FESAL 1985 (ADS,
1985), en las EHPM de 2004, 2009, 2011 y 2012.
anexos
87
Anexo 3
Garantías sociales de
ciudadanía desde un enfoque
de derechos
Salud
Definición normativa
Gratuidad de servicios de salud preventiva y curativa a NNA que los requiera, además del suministro
de consultas, medicinas, exámenes, y otros elementos necesarios para la prevención, tratamiento y rehabilitación. Atención médica durante y después del embarazo. En materia de salud sexual y
reproductiva, toda la NNA tiene derecho a recibir
información.
LEPINA
Art. 21. La salud es un bien público y un derecho
fundamental de las niñas, niños y adolescentes
que debe entenderse de manera integral como la
resultante de la interacción dinámica de distintos
factores bio-psicosociales, económicos, el medio
ambiente, el agua en calidad y cantidad suficiente,
el estilo de vida y el sistema de atención sanitaria.
El Estado debe garantizar este derecho mediante
el desarrollo de las políticas públicas y programas
que sean necesarios para asegurar la salud integral
de la niñez y adolescencia. En todo caso, la ausencia de políticas o programas de salud no exime de
la responsabilidad estatal de atención que sea requerida en forma individualizada para cualquier
niña, niño o adolescente.
Art. 22. El Estado proveerá gratuitamente, en el nivel
de atención correspondiente, los servicios de salud
a las niñas, niños o adolescentes que los requieran.
Ese servicio implica también el suministro gratuito
de consultas, medicinas, exámenes, prótesis, la implementación de programas para la utilización terapéutica de órganos o tejidos humanos u otros elementos necesarios para la prevención, tratamiento
y rehabilitación de la niña, niño o adolescente.
Cuando no resulte posible el acceso de las niñas,
niños o adolescentes a la atención y los servicios
88
del sistema público de salud o este no cuente con
los medios idóneos, el Órgano Ejecutivo en el ramo
de Salud Pública y Asistencia Social, en el marco
del Sistema Nacional de Salud, deberá coordinar
esfuerzos con los miembros y colaboradores del
mismo, así como con instituciones nacionales e internacionales públicas o privadas para preservar
la salud de las niñas, niños y adolescentes que lo
requieran.
Excepcionalmente, en casos de inminente peligro
de muerte, y agotadas las alternativas existentes,
el Estado podrá gestionar que los servicios de salud sean brindados por entidades privadas, debiendo asumir los gastos correspondientes, si los
hubiere; cuando la madre, padre, representante,
responsable o sus familias no pudieren solventarlos por sí mismos. Para tales efectos, se celebrarán
los convenios correspondientes.
En ningún caso, se podrá negar la atención médica
so pretexto de la ausencia del representante legal,
la falta de cupo o recursos y las consideraciones
técnicas de la atención.
CDN
Art. 24. 1. Los Estados Partes reconocen el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible
de salud y a servicios para el tratamiento de las
enfermedades y la rehabilitación de la salud. Los
Estados Partes se esforzarán por asegurar que ningún niño sea privado de su derecho al disfrute de
esos servicios sanitarios.
2. Los Estados Partes asegurarán la plena aplicación de este derecho y, en particular, adoptarán las
medidas apropiadas para:
a) Reducir la mortalidad infantil y en la niñez;
b) Asegurar la prestación de la asistencia médica
y la atención sanitaria que sean necesarias a
todos los niños, haciendo hincapié en el desarrollo de la atención primaria de salud;
c) Combatir las enfermedades y la malnutrición
en el marco de la atención primaria de la salud
mediante, entre otras cosas, la aplicación de
la tecnología disponible y el suministro de ali-
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
mentos nutritivos adecuados y agua potable
salubre, teniendo en cuenta los peligros y riesgos de contaminación del medio ambiente;
d) Asegurar atención sanitaria prenatal y postnatal apropiada a las madres;
e) Asegurar que todos los sectores de la sociedad, y en particular los padres y los niños, conozcan los principios básicos de la salud y la
nutrición de los niños, las ventajas de la lactancia materna, la higiene y el saneamiento
ambiental y las medidas de prevención de accidentes, tengan acceso a la educación pertinente y reciban apoyo en la aplicación de esos
conocimientos;
f) Desarrollar la atención sanitaria preventiva, la
orientación a los padres y la educación y servicios en materia de planificación de la familia.
adecuado es esencial para un desarrollo integral
desde la concepción. Este derecho comprende:
3. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas
eficaces y apropiadas posibles para abolir las prácticas tradicionales que sean perjudiciales para la
salud de los niños.
2. A los padres u otras personas encargadas del
niño les incumbe la responsabilidad primordial de
proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios
económicos, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del niño.
4. Los Estados Partes se comprometen a promover
y alentar la cooperación internacional con miras
a lograr progresivamente la plena realización del
derecho reconocido en el presente artículo. A este
respecto, se tendrán plenamente en cuenta las necesidades de los países en desarrollo.
Alimentación adecuada
Definición normativa
La NNA tiene derecho a una alimentación nutritiva
y balanceada que le permita desarrollarse y gozar
de una vida digna. Es obligación del Estado crear
políticas y programas que aseguren el cumplimiento de este derecho. Asimismo, tanto el Estado
como los padres y madres de familia velarán por la
provisión de leche materna a los lactantes hasta al
menos los 6 meses de edad.
LEPINA
Art. 20. Todas las niñas, niños y adolescentes tienen el derecho de gozar de un nivel de vida adecuado en condiciones de dignidad y goce de sus
derechos. El derecho a un nivel de vida digno y
a) Alimentación nutritiva y balanceada bajo los
requerimientos y normativas que las autoridades de salud establezcan;
b) Vivienda digna, segura e higiénica, con servicios públicos esenciales como agua potable,
alcantarillado y energía eléctrica;
c) Vestuario adecuado al clima, limpio y suficiente para sus actividades cotidianas; y,
d) Recreación y sano esparcimiento.
CDN
Art. 27. 1. Los Estados Partes reconocen el derecho
de todo niño a un nivel de vida adecuado para su
desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.
3. Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres
y a otras personas responsables por el niño a dar
efectividad a este derecho y, en caso necesario,
proporcionarán asistencia material y programas
de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda.
Educación
Definición normativa
La NNA tiene derecho a recibir una educación integral. La atención inicial, básica, media y especial
será gratuita y obligatoria (LEPINA), umbral que incluye lo establecido en la CDN.
LEPINA
Art. 82. La educación inicial, parvularia, básica, media y especial será gratuita y obligatoria. Los servicios de los centros públicos de desarrollo infantil serán gratuitos y deberán reunir todas las condiciones
necesarias para la atención de las niñas y niños.
anexos
89
Art. 83. El Estado deberá garantizar el acceso a la
educación y a la cultura, el cual comprende, entre
otras condiciones, amplia cobertura territorial en
todos los niveles educativos, adecuada infraestructura, idóneas modalidades, planes y programas de
educación, docencia cualificada, suficientes recursos pedagógicos, tecnológicos, y espacios culturales y recreativos; además, deberá garantizar el
acceso y la permanencia de las niñas, niños y adolescentes en el sistema educativo en condiciones
de igualdad y sin ningún tipo de discriminación.
En ningún caso la falta de documento de filiación
o de identidad de la niña, niño y adolescente será
obstáculo para su correspondiente inscripción.
Art. 84. El Estado garantizará programas integrados o especiales según el caso, para las niñas, niños
y adolescentes con discapacidad física o mental,
especialmente destinados a asegurarles el acceso
efectivo a la educación, la capacitación y las oportunidades de esparcimiento.
Los centros educativos públicos y privados deberán adecuar su infraestructura para garantizar el
acceso a este derecho.
CDN
Art. 28. 1. Los Estados Partes reconocen el derecho del niño a la educación y, a fin de que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de
igualdad de oportunidades ese derecho, deberán
en particular:
a) Implantar la enseñanza primaria obligatoria y
gratuita para todos;
b) Fomentar el desarrollo, en sus distintas formas, de la enseñanza secundaria, incluida la
enseñanza general y profesional, hacer que
todos los niños dispongan de ella y tengan acceso a ella y adoptar medidas apropiadas tales
como la implantación de la enseñanza gratuita
y la concesión de asistencia financiera en caso
de necesidad;
c) Hacer la enseñanza superior accesible a todos,
sobre la base de la capacidad, por cuantos medios sean apropiados;
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d) Hacer que todos los niños dispongan de información y orientación en cuestiones educacionales y profesionales y tengan acceso a ellas;
e) Adoptar medidas para fomentar la asistencia
regular a las escuelas y reducir las tasas de deserción escolar.
Nivel adecuado de vida y protección
de los ingresos
Definición normativa
La NNA tiene derecho a habitar en una vivienda
digna, segura e higiénica, que cuente con los servicios públicos esenciales. Asimismo, debe tener
acceso a recreación y sano esparcimiento, y a un
nivel de ingresos que les permita adquirir vestuario adecuado y cubrir sus medios de vida.
LEPINA
Art. 20. Todas las niñas, niños y adolescentes tienen el derecho de gozar de un nivel de vida adecuado en condiciones de dignidad y goce de sus
derechos. El derecho a un nivel de vida digno y
adecuado es esencial para un desarrollo integral
desde la concepción. Este derecho comprende:
a) Alimentación nutritiva y balanceada bajo los
requerimientos y normativas que las autoridades de salud establezcan;
b) Vivienda digna, segura e higiénica, con servicios públicos esenciales como agua potable,
alcantarillado y energía eléctrica;
c) Vestuario adecuado al clima, limpio y suficiente para sus actividades cotidianas; y,
d) Recreación y sano esparcimiento. Corresponde a la madre, al padre, la familia ampliada,
los representantes y responsables la garantía
de este derecho conforme a sus posibilidades
y medios económicos. El Estado, por medio de
políticas públicas y programas, deberá asegurarles condiciones para que cumplan con esta
responsabilidad.
CDN
Art. 27. 1. Los Estados Partes reconocen el derecho
de todo niño a un nivel de vida adecuado para su
desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.
La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
2. A los padres u otras personas encargadas del
niño les incumbe la responsabilidad primordial de
proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios
económicos, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del niño.
3. Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres
y a otras personas responsables por el niño a dar
efectividad a este derecho y, en caso necesario,
proporcionarán asistencia material y programas
de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda.
Seguridad social
Definición normativa
Las niñas y niños tienen derecho a beneficiarse de
la seguridad social.
LEPINA
Art. 34. Las niñas, niños y adolescentes tienen el derecho de ser inscritos y beneficiarse en forma prioritaria de los servicios de salud provistos por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social cuando su madre
o padre sea derecho habiente. De igual manera, las
otras instituciones públicas que brindan servicios de
seguridad social otorgarán la misma cobertura.
La cobertura de los servicios a las niñas, niños y
adolescentes se asumirá y desarrollará de forma
progresiva y conforme a las leyes correspondientes,
atendiendo a las capacidades y hasta el máximo de
los recursos disponibles. Dicha progresividad será
supervisada por el Consejo Nacional de la Niñez y
de la Adolescencia. En caso de no ser beneficiarios,
deberán ser atendidos cuando en el sistema de salud pública no existan los medios y recursos necesarios para el tratamiento médico-quirúrgico que
necesitasen y la emergencia así lo amerite.
CDN
Art. 26. 1. Los Estados Partes reconocerán a todos
los niños el derecho a beneficiarse de la seguridad
social, incluso del seguro social, y adoptarán las
medidas necesarias para lograr la plena realización
de este derecho de conformidad con su legislación
nacional.
2. Las prestaciones deberían concederse, cuando
corresponda, teniendo en cuenta los recursos y la situación del niño y de las personas que sean responsables del mantenimiento del niño, así como cualquier otra consideración pertinente a una solicitud
de prestaciones hecha por el niño o en su nombre.
Protección frente a la explotación
económica (trabajo infantil)
Definición normativa
Es deber del Estado proteger a la NNA contra toda
forma de explotación económica, actividades que
pongan en peligro su integridad o que perjudiquen
su derecho a la educación. También, el Estado deberá fijar la edad mínima para trabajar.
LEPINA
Art. 56. Las niñas, niños y adolescentes serán protegidos de toda forma de explotación económica.
Estas incluyen:
a) Las peores formas de trabajo infantil;
d) Las formas contemporáneas de esclavitud y
las prácticas análogas a esta, la servidumbre
por deudas, la condición de siervo, el trabajo
forzoso, obligatorio o sin remuneración;
e) El trabajo que, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, dañe la salud,
la seguridad o la moralidad de las niñas, niños
y adolescentes.
La colaboración de niñas, niños y adolescentes en
las actividades económicas y productivas de la familia podrán realizarse siempre que:
a) No afecte el derecho a la educación y sano esparcimiento;
b) No se ponga en riesgo su salud e integridad física, psicológica y moral; y,
c) No se afecte su desarrollo.
Art. 57. Los adolescentes tienen el derecho a ser
protegidos ante toda práctica laboral que, dentro
anexos
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del sector formal e informal de la economía, ponga
en riesgo el ejercicio de sus derechos. Para tales
efectos, el Estado y la sociedad formularán las políticas, planes, programas y medidas de protección
tendentes a erradicar el trabajo de las niñas, niños
y adolescentes que no han cumplido la edad mínima para el trabajo.
El Órgano Ejecutivo en el ramo de Trabajo y Previsión Social deberá desarrollar campañas, inspecciones y acciones permanentes en los lugares de
trabajo, con el fin de sancionar a los patronos por
el incumplimiento a la presente disposición.
Art. 59. La edad mínima para que una persona
pueda realizar actividades laborales es de catorce años de edad, siempre y cuando se garantice el
respeto de sus derechos y no perjudique el acceso
y derecho a la educación. Bajo ningún concepto se
autorizará el trabajo para las niñas, niños y adolescentes menores de catorce años.
El Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia
establecerá políticas para elevar progresivamente
la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo
a un nivel que haga posible el más completo desarrollo físico y mental de los adolescentes.
Art. 60. La jornada de trabajo de los adolescentes
menores de dieciséis años, en cualquier clase de
trabajo, no podrá ser mayor de seis horas diarias
ni de treinta y cuatro horas semanales. Se prohíbe
también el trabajo nocturno.
Art. 64. Las personas mayores de dieciséis años
podrán realizar trabajos o labores domésticas
como empleadas.
de la República, tratados internacionales vigentes
en El Salvador y en la presente Ley.
La jornada laboral no podrá ser superior a la establecida en la presente Ley. Tendrán derecho a que
se les respeten sus horas de alimentación y al disfrute del descanso durante la jornada de trabajo
y al ejercicio del derecho a la educación; en este
sentido, el patrono deberá facilitar la asistencia a
la escuela más cercana.
La remuneración para este tipo de labores no podrá ser menor a la recibida por las personas mayores de dieciocho años.
CDN
Art. 32. 1. Los Estados Partes reconocen el derecho
del niño a estar protegido contra la explotación económica y contra el desempeño de cualquier trabajo
que pueda ser peligroso o entorpecer su educación,
o que sea nocivo para su salud o para su desarrollo
físico, mental, espiritual, moral o social.
2. Los Estados Partes adoptarán medidas legislativas, administrativas, sociales y educacionales para
garantizar la aplicación del presente artículo. Con
ese propósito y teniendo en cuenta las disposiciones pertinentes de otros instrumentos internacionales, los Estados Partes, en particular:
a) Fijarán una edad o edades mínimas para trabajar;
b) Dispondrán la reglamentación apropiada de
los horarios y condiciones de trabajo;
c) Estipularán las penalidades u otras sanciones
apropiadas para asegurar la aplicación efectiva del presente artículo.
En caso de contratación, se les reconocen todos los
derechos laborales establecidos en la Constitución
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La niñez y la adolescencia en El Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadanía
ISBN 978-99961-937-1-2
9 789996 193712