Líneas de actuación para el impulso de una Política de Garantía de

Líneas de actuación para el impulso de una
Política de Garantía de Ingresos
Luis Sanzo González
1.
LA CONVENIENCIA DE UNA POLÍTICA ESTATAL DE GARANTÍA DE
INGRESOS INSPIRADA EN LA FILOSOFÍA DE LA RENTA BÁSICA
La conveniencia de una actuación a nivel estatal.
A diferencia de prácticamente todos los demás países del Sur de Europa, España es el
único Estado de la Unión Europea que queda en estos momentos completamente al margen del
proceso de implantación de un sistema de rentas mínimas de ámbito estatal. Y, además, por
voluntad propia.
En el Sur europeo, Francia fue el primer Estado en diseñar una fórmula de estas
características. Así, en diciembre de 1988 se aprueba en este país la ley que establece el
‘Revenu Minimum d’ Insertion’ (RMI) (1), una fórmula que tendría una influencia decisiva en
la evolución posterior de la política social en Europa.
El RMI francés constituye la primera expresión del nuevo paradigma de modelo de
garantía de ingresos mínimos que se consolida en los países occidentales a lo largo de los años
80. Este modelo se presenta como una alternativa a los sistemas inicialmente establecidos en el
centro y norte de Europa y en Norteamérica, de naturaleza esencialmente económica. El RMI
introduce, en cambio, dos grandes dimensiones en los objetivos generales de los sistemas de
rentas mínimas: la dimensión económica, centrada en el objetivo tradicional de garantía de unos
ingresos mínimos a la población sin recursos o con recursos insuficientes, y la dimensión más
propiamente social, centrada en el objetivo de inserción social y laboral de los beneficiarios de
estos sistemas.
La introducción del principio de inserción, ligado a la prestación de garantía de ingresos
mínimos, es una idea que se ha ido consolidando tras la aprobación del RMI francés. Esta
nueva perspectiva influye decisivamente, en particular, en las formulaciones de las
instituciones europeas. Así, la Recomendación 92/441 del Consejo de la Comunidad
Económica Europea invitaba en 1992 a los Estados miembros a reconocer un derecho
fundamental de la persona a recursos y prestaciones garantizados suficientes, estables y
regulares en el marco de un dispositivo global y coherente de lucha contra la marginación
social. De esta forma, el derecho a recursos y prestaciones garantizados
(1)
Ley n° 88-1088 de 1 de diciembre de 1988 relativa al ‘revenu minimum d'insertion’. Journal Officiel du 3 décembre 1988.
Debe señalarse que Michel Rocard era entonces Ministro de Estado, de Economía, Hacienda y Presupuestos.
suficientes debe ir acompañado de medidas que favorezcan la integración económica y social
de los beneficiarios, sobre todo en materia de salud, vivienda, formación y acceso al empleo
(2).
En el RMI francés se inspiran también las iniciativas adoptadas en los últimos años en
otros países del Sur europeo. Así, después de un proceso piloto iniciado en 1996, se aprueba en
1997 en Portugal el Rendimento Minimo Garantido(3). También una modalidad similar, el
Reddito Minimo di Insirimento, ha sido introducida de forma experimental en 39 municipios de
Italia, habiéndose prorrogado la experiencia de aplicación de esta prestación hasta el año 2002
(4). Por su parte, Grecia está actualmente estudiando la implantación de un sistema similar (5).
Lo que caracteriza el caso español no es sin embargo su exclusión del proceso anterior. En
realidad, en España las primeras iniciativas en este campo coinciden en el tiempo con la
aprobación del RMI en Francia. Así, el Ingreso Mínimo Familiar vasco se pone en marcha en
fecha tan temprana como 1989 (6). La aprobación de esta medida supone el primer paso de un
proceso que acabaría rápidamente con la introducción de prestaciones similares en todas las
Comunidades Autónomas españolas, todas ellas inspiradas en gran parte en el RMI francés.
El elemento realmente excepcional en España es la renuncia de la Administración Central
a asumir un papel de liderazgo en este proceso. Después de la radical oposición a estas
políticas manifestada inicialmente, la Administración adoptó pronto lo que ha sido una posición
continuista desde entonces: la de asumir la competencia autonómica en esta materia, orientando
a lo sumo sus
(2)
Recomendación 92/441/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1992, sobre los criterios comunes relativos a los recursos y
prestaciones suficientes en los sistemas de protección social. Esta Recomendación constituye todavía hoy la referencia normativa
fundamental para la actuación en esta materia en el seno de la Unión Europea.
(3)
Ley 19-A/96 de 29 de junio, desarrollada por Decreto Ley 196/97, de 31 de julio.
(4)
Ley 449/97 y Decreto Legislativo 237, de 18 de junio de 1998.
(5)
Pueden verse a este respecto los trabajos del asesor económico del Primer Ministro griego Manos Matsaganis, por ejemplo
ESTIMATING EXTREME POVERTY IN GREECE and the cost of eliminating it through a minimum guaranteed income
scheme, disponible en la red en http://www.aueb.gr/deos/00-02.pdf.
(6)
El IMF se aprueba en Euskadi por Decreto 39/89, de 28 de febrero, siendo posteriormente sustituido por el Ingreso Mínimo de
Inserción, establecido por la Ley 2/1990. Aunque inscrito en la dinámica abierta por el RMI, el modelo vasco ofrece una
aproximación original al problema que le asemeja en muchos aspectos a los sistemas iniciales introducidos en el Centro y Norte de
Europa, diferenciándose en este sentido del resto de los modelos autonómicos implantados en España.
esfuerzos a potenciar un proyecto de armonización de las normativas de las Comunidades
Autónomas (7).
Esta situación resulta difícil de sostener a largo plazo, siendo probable que la mera
generalización del proceso en curso en los países del Sur, gobernados mayoritariamente por
partidos socialistas, pueda constituir un referente importante para la definición de nuevos
objetivos en esta materia por parte de la actual oposición socialista. Por otra parte, las propias
incoherencias del modelo, en concreto la falta de integración del sistema autonómico de rentas
mínimas en el sistema general de protección, también impulsarán finalmente una acción estatal
en este campo (8).
En este contexto, la falta de actuación de la Administración española puede,
paradójicamente, resultar positiva. Esta falta de iniciativa tiene la ventaja de no haber llevado
todavía a optar por ningún modelo, lo que deja un margen abierto para la reflexión y el posible
diseño de un modelo alternativo al RMI francés.
El presente documento defiende, en este contexto de reflexión, la propuesta de
introducción en España - o en Euskadi, en su defecto, al tener competencias en la materia - de
un modelo parcial de Renta Básica para todos los ciudadanos, inspirado en la reflexión teórica
de pensadores como Philippe Van Parijs o Daniel Raventós, dejando a las Comunidades
Autónomas la función de complementarlo, entre otras medidas con un sistema residual de
garantía de recursos mínimos tradicional (9).
(7)
En la fase inicial del debate, la entonces Ministra de Asuntos Sociales, Matilde Fernández, se opuso radicalmente a la dinámica
iniciada en Euskadi, alegando que había que “enseñar a pescar en lugar de dar el pez”.
(8)
Desde un punto de vista formal, la gestión de los sistemas de mínimos autonómicos plantean problemas de coordinación con
otras prestaciones de contenido subsidiario, particularmente con las prestaciones no contributivas o con algunas modalidades de
subsidio de desempleo.
(9)
Respecto al trabajo de Van Parijs, ver particularmente:
Real Freedom for All. What (if Anything) Can Justify Capitalism? Oxford 1995, Clarendon Press
Basic Income: A simple and powerful idea for the 21st Century (BIEN 8. International Congress, Berlin 2000, Background
paper). http://www.etes.ucl.ac.be/BIEN/BerlinCongress/Berlin2000_papers/VAN_PARIJS.doc
A Basic Income for All, Boston Review October/November 2000. http://bostonreview.mit.edu/BR25.5/vanparijs.html
Respecto al trabajo de Daniel Raventós, puede consultarse:
El derecho a la existencia. Ariel, Barcelona 1999
La conveniencia de un modelo de Renta Básica.
A diferencia de lo que sucedía a mediados de los años 80, en los que simplemente
consolidar instrumentos de garantía de ingresos mínimos era visto con recelo en muchos
ámbitos políticos, existen actualmente condiciones para pensar en una posible introducción de
un sistema real de Renta Básica en nuestros países.
Las bases para esta implantación se encuentran precisamente en la consolidación de los
sistemas de garantía de ingresos mínimos y en sus positivos resultados, al menos en aquellos
casos en los que éstos han tenido un impacto demográfico y económico suficiente, como ocurre
en la experiencia del País Vasco. Al haber demostrado su necesidad y viabilidad, la
consolidación de estos programas es el principal factor que legitima la necesidad general de una
política general de garantía de ingresos.
La cuestión decisiva no radica por tanto en la fundamentación de la necesidad de este tipo
de política sino en el análisis de los argumentos que harían necesario dar el paso a un sistema
de Renta Básica, es decir a un sistema basado en un derecho individual y universal a una
prestación de garantía, en principio sin contraprestación alguna. Las razones operativas a favor
de este planteamiento son de distinta naturaleza.
En primer lugar, desde el punto de vista del principio de derecho a una prestación de
subsistencia, el sistema de Renta Básica tiene la ventaja de evitar a los potenciales
beneficiarios los procedimientos de control típicos de los sistemas de garantía de ingresos.
A diferencia de los sistemas tradicionales de garantía, que requieren para ser beneficiarios
de los mismos de la demostración de la escasez de recursos, la Renta Básica presupone la
asignación previa e incondicional de los medios necesarios para hacer realidad el derecho
universal a la existencia. No se exige una situación de ausencia o insuficiencia de rentas,
tampoco la inexistencia de un mínimo nivel patrimonial o la imposibilidad de recurrir a
cualquier tipo de derecho de alimentos por parte de familiares. La aportación de la Renta
Básica es independiente de otros recursos y de las fuentes de rentas disponibles, aportándose a
todos los ciudadanos, tanto a pobres como a ricos.
Esta aproximación tiene la ventaja fundamental de prevenir la estigmatización de los
perceptores, evitando situaciones percibidas de humillación o de diferencia respecto al resto de
la sociedad (10). Se evitan también comportamientos fraudulentos para acceder o mantener la
prestación, bastante comunes en la gestión de estas ayudas, en especial cuando no se
introducen mecanismos que hagan compatible el acceso al empleo con el mantenimiento de las
prestaciones.
Desde una perspectiva administrativa, la renuncia a investigar la situación patrimonial y
de renta de los beneficiarios y a controlar su disposición a la actividad favorece, en segundo
lugar, una simplificación y racionalización de la gestión de la política social. En el caso
español, en el que las prestaciones de garantía de ingresos son gestionadas por los servicios
sociales, esto permitiría reorientar la acción de los trabajadores sociales hacia las acciones de
inserción.
Con respecto a los sistemas tradicionales, el sistema de Renta Básica también permitiría
garantizar un mayor nivel de participación en las prestaciones, en principio en el límite del
100%, si bien hay que destacar que este argumento tiene poco peso en situaciones en las que,
como sucede en el País Vasco, el sistema tradicional de garantía de ingresos tiende a tener un
impacto igualmente importante (11).
Finalmente, dada la particular situación demográfica de nuestro país, la introducción de
un sistema de Renta Básica puede resultar a corto y medio plazo especialmente funcional en la
superación de algunos de los principales problemas sociales actuales, particularmente los
relacionados con la dificultad de la población joven en acceder a la independización.
En este sentido, uno de los efectos más positivos de la implantación de la Renta Básica
podría ser su contribución a la renovación demográfica interna. La Renta Básica, al establecer
un sistema universal de apoyo a la familia y garantizar una fuente regular de ingresos
suficientes, favorecería la constitución de muchos nuevos hogares entre la población joven,
rompiendo el bloqueo actualmente existente en los procesos de reproducción social y
demográfica. A corto y medio plazo, por tanto, la
(10)
Alrededor de un 30% de los beneficiarios del IMI vasco percibían esta situación de humillación a mediados del año 2000,
sintiéndose diferentes respecto al resto de la población un 22%.
(11)
Podemos estimar la cobertura del IMI respecto a sus potenciales demandantes en un 92% en el año 2000.
introducción de la Renta Básica podría tener un componente básico en una estrategia de
dinamización demográfica del país (12).
En cierta forma, el proceso de desarrollo de las políticas de garantía de ingresos suele
venir acompañado de una creciente tendencia a la individualización de las prestaciones. En el
caso del modelo vasco de garantía de recursos mínimos, el más desarrollado en España, una de
sus características es precisamente la creciente tendencia a acercarse a un planteamiento
universalista de la protección. De ahí que el paso de un modelo tradicional de garantía de
recursos a un sistema mixto, fundamentado sobre todo en una Renta Básica, se convierta en
una opción digna de ser objeto de un estudio detallado.
No sorprende por ello observar la progresiva consideración de las propuestas de la Renta
Básica por parte de los máximos impulsores de los sistemas tradicionales de garantía de
ingresos. Es significativo comprobar por ejemplo que Michel Rocard, uno de los principales
impulsores políticos e ideológicos del RMI francés, se encuentre actualmente vinculado al
debate sobre la Renta Básica.
(12)
Estas afirmaciones están basadas en el estudio estadístico de la situación económica de la población joven del País Vasco desde
mediados de los años 80. Ya en 1986 sostuvimos que la crisis de fecundidad, al menos en el País Vasco, sólo debía asociarse
secundariamente a factores culturales. Su origen principal era el bloqueo de los procesos de reproducción asociado al fenómeno de la
pobreza encubierta, es decir una situación potencial de vivencia de la pobreza extrema o de, al menos, situaciones de importante
ausencia de bienestar en el caso de que los jóvenes que así lo deseaban procedieran a independizarse. Los resultados de la Encuesta de
Pobreza y Desigualdades Sociales reflejan el mantenimiento de esta problemática en Euskadi a lo largo de la década de los 90.
Ver a este respecto:
La pobreza en la Comunidad Autónoma Vasca (Avance), Gobierno Vasco, Dpto. de Trabajo, Sanidad y Seguridad Social,
Vitoria-Gasteiz 1987, Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco.
Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales 1996 y 2000, Departamento de Justicia, Trabajo y Seguridad Social.
Considerando la valoración social de la fecundidad por la población femenina (ver las correspondientes Encuestas de Fecundidad) y
la problemática señalada, puede sostenerse la hipótesis de que nuestro Índice Sintético de Fecundidad no estaría en condiciones
económicas normales en torno a 1, como ocurre realmente, sino en el peor de los casos en torno a 1,5-1,7. De ahí la afirmación de que
la implantación de la Renta Básica tendría un efecto importante a corto y medio plazo sobre los procesos demográficos.
2.
PRINCIPIOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE RENTA BÁSICA
Sin embargo, a fin de avanzar en la formulación de un modelo de Renta Básica, la defensa
de la aplicación efectiva de este planteamiento debe realizarse tratando de superar algunas
limitaciones presentes en el modelo. Deben considerarse además otras importantes cuestiones
prácticas, particularmente en lo que concierne a la integración de la Renta Básica en el actual
modelo de política social y fiscal. Citaré, en consecuencia, una serie de elementos que deberían
tenerse en cuenta con carácter previo a la formulación de una propuesta concreta de
introducción de una Renta Básica.
Una orientación inicial a la supervivencia
Aunque a largo plazo la introducción de la Renta Básica puede contribuir a consolidar
niveles suficientes de bienestar e, incluso, al menos potencialmente, a liberar a toda la
población de la necesidad de acceder a una actividad productiva para alcanzar dichos niveles
de bienestar, a medio plazo resulta conveniente asumir un planteamiento más restringido,
ligado a la idea de supervivencia o cobertura de las necesidades básicas.
La Renta Básica en este sentido, además de contribuir al fomento de la libertad personal
en tanto que fundamento económico de un proyecto vital propio, debe constituir sobre todo el
instrumento esencial de una acción eficaz de lucha contra la pobreza. A corto y medio plazo,
sería conveniente asumir este objetivo básico de eliminación de la pobreza como elemento
consustancial a la inicial implantación de la Renta Básica.
Una aproximación inicialmente mixta unidad de convivencia - individuo
Como es conocido, el acceso universal a la Renta Básica se plantea en su formulación
clásica con carácter individual y de manera uniforme: la misma cuantía de Renta Básica debe
pagarse a cada ciudadano. Este planteamiento desarrolla el principio de ciudadanía, de
participación común en los bienes generados por la sociedad, garantizando la libertad de las
personas. La Renta Básica hace realmente factible el desarrollo de la libertad individual al
introducir los recursos materiales mínimos que las personas necesitan para desarrollar sus
propósitos, sabiendo además que pueden contar con ellos de manera duradera.
El carácter de derecho individual de la Renta Básica debe ser por tanto reivindicado. Pero,
al mismo tiempo, conviene superar las limitaciones asociadas a la idea de uniformidad de la
Renta Básica, al menos si al principio de libertad se asocia el de igualdad. Dada la evidencia de
la convivencia en común de la gran mayoría de las personas, esta situación introduce unas
economías de escala. Como consecuencia de las distintas formas de convivencia, la
uniformidad aparente de las personas ante la Renta Básica desaparece, asociándose distintos
grados de libertad real a situaciones de convivencia diferentes. La uniformidad de partida se
convierte así en una realidad final de desigualdad.
La falta de igualdad tiene, desde luego, implicaciones en términos de libertad. La libertad
de las personas asociado al acceso a la Renta Básica - el valor real de su libertad, medido en
términos de capacidad para hacer frente a las necesidades básicas - resulta muy diferente según
la forma de convivencia existente.
Por tanto, si se quiere ser coherente con una formulación que pretenda al mismo tiempo
garantizar la libertad y la igualdad de las personas, sólo pueda concebirse un planteamiento de
Renta Básica realmente uniforme e igual para todos - en el sentido de igualdad de valor real de
su libertad garantizada - si se neutraliza el efecto diferencial que introduce el marco de
convivencia.
Conviene así pensar en fórmulas que faciliten la autonomía real de decisión de las
personas, con independencia de su opción por una vida solitaria, en pequeños grupos o en
comunidad, fórmulas que hagan compatible el principio del derecho individual e igual a una
Renta Básica con la necesidad de que la Renta Básica percibida sea efectivamente igual para
todos en su capacidad para garantizar la supervivencia. En un contexto de puesta en marcha
inicial de la Renta Básica, con una cuantía necesariamente reducida, resolver esta cuestión
resulta fundamental (13).
(13)
Es cierto que, en un contexto de Renta Básica plena, que garantice a todos la oportunidad de cubrir las necesidades básicas,
con independencia de su forma de convivencia, la libertad formal y real de elegir está garantizada y, por tanto, el problema de la
igualdad tiene menor importancia. Sin embargo, seguiría estando presente esta problemática de desigualdad, como puede observarse
en el siguiente cuadro:
Situaciones
Bienestar(1)
Persona sola
Ingresos por RB
75.000
102,5
53,4
73.183
140.386
Matrimonio
150.000
165,9
86,6
90.400
173.219
Matr. 1 hijo menor
187.500
177,8
95,0
105.465
197.387
Matr. 2 hijos
225.000
200,3
106,0
112.315
212.178
(1)
Ing.RB /pobreza
Ing.RB/bienestar
Umbrales pobreza(1) Umbrales
Definidos utilizando el método Gobierno Vasco, cifras medias. Fuente: Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales 2.000.
La solución pasa por neutralizar el efecto convivencia, introduciendo una Renta Básica de
unidad de convivencia, complementaria a la Renta Básica individual, que recoja el nivel medio
de gastos comunes a todas las unidades, con independencia de su tamaño (14).
Hay que aclarar, en cualquier caso, que no se trata de una propuesta de Renta Básica
diferencial según la forma de convivencia sino más bien de un modelo de Renta Básica
individual igual e uniforme, completado con una Renta Básica de unidad de convivencia.
Un enfoque inicialmente asociado a una política de estímulos o bonificación al empleo
Una de las ideas clave del modelo de Renta Básica es su carácter incondicional, no
exigiéndose por ello ningún tipo de contraprestación ni ninguna actuación específica orientada
a consolidar determinados comportamientos. La Renta Básica no está sujeta a la comprobación
de recursos y o a una u otra forma de convivencia pero tampoco se asocia a determinadas
condiciones de actividad económica. No sólo no se exige una contrapartida en términos de
participación laboral previa (tiempo mínimo de trabajo o de cotización previa a la Seguridad
Social) o posterior al acceso a la prestación (contraprestación); tampoco se requiere una
inscripción en los servicios de empleo, una disponibilidad a aceptar un puesto de trabajo
ofertado o el compromiso de realizar acciones de formación o cualificación personal. No hace
falta estar disponible para el empleo o querer trabajar de forma remunerada para disfrutar de la
prestación.
Por supuesto, este planteamiento está en total contradicción con la filosofía básica de
prestaciones como el RMI francés en las que no sólo la disponibilidad para el empleo sino, de
forma más genérica, la disposición favorable a desarrollar acciones para la inserción
constituyen un fundamento mismo del acceso a la prestación de garantía de ingresos.
Así, en el caso de una Renta Básica de 75000 pesetas (37500 para los menores), se garantizarían unos recursos que resultarían
suficientes para superar la pobreza en todos los casos. Sin embargo, estos ingresos situarían a los matrimonios, especialmente si tienen
hijos, en niveles de bienestar muy superiores. La diferencia de niveles de cobertura de las necesidades que supondría este modelo
sigue siendo, por tanto, fundamental.
(14)
Una aproximación coherente con este planteamiento ya fue anticipada por Sally Lerner en Canadá. Ver al respecto Basic
Income: Economic Security for all Canadians, Sally Lerner, Charles. M.A. Clark y Robert Needham, Between the Lines,
Toronto, 1999.
El carácter incondicional de la Renta Básica encuentra su fundamento principal en el
derecho social a disfrutar de al menos una parte del capital, capacidad productiva y saber
científico-técnico creado por las generaciones anteriores. Dado que la capacidad de generar
riqueza de una sociedad es el resultado del todo el saber científico-técnico acumulado por las
personas que nos precedieron, el fruto de ese patrimonio debe revertir, aunque sólo fuera
parcialmente, en el conjunto de los ciudadanos bajo la forma de Renta Básica. Asumir el
principio de la igualdad de oportunidades requeriría, desde luego, como corolario la aceptación
de esta premisa de igualdad en el acceso parcial a los resultados de la riqueza acumulada.
La mayor parte de los defensores de la Renta Básica incondicional presuponen sin
embargo que la disposición social dominante se traducirá en prácticamente todos los casos en
la realización complementaria de actividades socialmente positivas, ya sea en el ámbito
autónomo o en el mercantil, circunstancia favorecida por el estímulo que supone poder acceder
a todas las rentas complementarias procedentes de la actividad económica.
Llevado al límite, sin embargo, el principio de incondicionalidad tiene una limitación
evidente: ante la garantía de la Renta Básica, podría pensarse en un escenario hipotético en el
que nadie encontraría motivos para participar en actividades productivas remuneradas. Es
evidente que si la Renta Básica garantizase un nivel de bienestar suficiente, y no sólo la
supervivencia, el interés por centrar la vida personal en acciones no productivas ganaría
muchos enteros, pudiendo llegarse a la contradicción de que no hubiera recursos humanos
suficientes para mantener el sistema productivo necesario, con la consiguiente pérdida de
riqueza económica.
No se trata tanto en este caso de la contradicción entre parasitismo y participación como
entre participación en las actividades deseadas y participación en las necesarias para la
reproducción social. Es evidente que muchas de estas últimas resultan a menudo poco
estimulantes y atractivas, consideración ésta en la que no intervienen cuestiones de valoración
moral sobre el sentido de la vida y del trabajo dominante entre las personas sino una simple
valoración sobre lo que podría implicar una real libertad de opción.
Por otra parte, en el contexto de una sociedad como la nuestra, la apelación a la
justificación del derecho a la Renta Básica en términos del capital y saber acumulados sólo
encuentra realmente dicha justificación si el beneficiario de la Renta Básica contribuye a su vez
a reproducir y/o ampliar dicho saber o dicho capital. En nuestras sociedades competitivas es
evidente que hay fuertes reticencias sociales a sostener prestaciones que no se fundamenten, en
el caso de personas en edad activa, en una contribución de algún tipo. El rechazo o la oposición
a los sistemas de garantía de ingresos mínimos se ha asociado históricamente a este problema;
las modalidades de reforma de los sistemas de garantía de ingresos en las últimas décadas,
también.
La superación de estas contradicciones puede realizarse recurriendo a la apelación de
Gorz a la participación activa en la creación de riqueza como elemento inseparable, para el
ciudadano, de su derecho a la Renta Básica, lo que nos introduciría de lleno en el principio de
contraprestación implícito en el RMI (aunque entendido en términos de complemento
participativo ligado a la ciudadanía más que como obligación previa para el acceso a la Renta)
(15).
Una aproximación diferente, compatible con el planteamiento original de la Renta Básica,
pasaría por introducir un suplemento a la Renta Básica - que no formaría estrictamente parte
de la misma - correspondiente a las personas que, por medio de actividades productivas,
contribuirían a la reproducción y ampliación del saber y capital social.
La introducción de la Renta Básica debe acompañarse por tanto de medidas
complementarias que impliquen un plus de cobertura para aquellos que participan, de forma
relevante, en la reproducción y mejora del producto social. La definición de esta medida
debería tener en cuenta, de cara a su formulación, experiencias como el EITC americano, el
WFTC británico, las propuestas de Roger Godino de reforma del RMI o la reciente
introducción de una prima al empleo en el debate parlamentario francés, todas ellas en la línea
de las acciones establecidas en Euskadi de estímulos al empleo (16).
(15)
Ver al respecto Metamorfosis del trabajo. André Gorz, Madrid, Sistema, 1995.
(16)
El planteamiento de Roger Godino puede estudiarse en Basic Income Market Economy and Democracy: A French
Approach (BIEN 8. International Congress, Berlin 2000). http://www.etes.ucl.ac.be/BIEN/BerlinCongress/Berlin2000
_papers/godino.doc.
Ver igualmente la ORDEN de 14 de febrero de 2001, del Consejero de Justicia, Trabajo y Seguridad Social, por la que se establecen
en Euskadi los estímulos al empleo de los titulares de la Renta Básica y de los beneficiarios de las Ayudas de Emergencia Social.
El fundamento de estas medidas sería compensar a aquellas personas que, por medio de su
trabajo, no sólo contribuyen a financiar la parte recibida de Renta Básica sino también la que
será disfrutada, en paralelo o en el futuro, por el resto de la población. Estas actuaciones
complementarias se basan por tanto más en el principio de reconocimiento de la contribución
personal, mediante la actividad, a la reproducción de la riqueza social que en la idea de
contraprestación o, incluso, de obligación cívica ligada a la ciudadanía.
Sin embargo, no debería descartarse, aunque no se defienda expresamente en este
documento, un planteamiento de contraprestación en sentido más estricto en el que al principio
de ciudadanía se asociarían no sólo derechos sino también responsabilidades. Quizá una buena
aproximación a este respecto sería la planteada por Atkinson. De esta forma, su modalidad de
‘ingreso de participación’ impone alguna modalidad de contribución social que, además de por
el acceso al empleo, puede hacerse efectiva mediante el acceso a la educación, a la formación o
a programas activos de búsqueda de empleo o mediante actividades tales como el cuidado de
niños o ancianos o el trabajo voluntario en ONG’s (17).
La complementariedad entre Renta Básica y política social
El modelo de Renta Básica de Van Parijs es esencialmente libertariano frente al más
socializante-organizativo de Gorz. Sin embargo, la propuesta es también compatible con una
visión liberal e incluso neo-liberal. No en vano el planteamiento de impuesto negativo de
Milton Friedman asumía el principio de Renta Básica, si bien asociado a la eliminación de
todas las demás prestaciones sociales (18). Aunque en la mayor parte de los casos no se llega a
un planteamiento tan radical, sí es evidente que la mayor parte de los teóricos de la Renta
Básica plantean una simplificación o una reducción del actual sistema de prestaciones sociales.
Éste es un error que no se debe cometer en el proceso de implantación inicial de la Renta
Básica. Es importante, en este contexto, insistir en la necesidad de introducir un modelo de
prestación que implique un avance social efectivo en la redistribución del producto social.
(17)
Atkinson, Anthony B. The Case for a Participation Income, in The Political Quarterly (Oxford) 67 , January-March 1996,
67-70.
(18)
Ver Capitalism and Freedom (Chicago: University of Chicago Press, 1962 y 1982) y A Tax-Based Subsidy for the Poor?
OutLook, April 1966.
En esta línea de actuación, no sólo es necesario mantener el sistema de prestaciones
contributivas sino que incluso sería conveniente introducir los nuevos planteamientos
respetando las medidas actuales de prestaciones no contributivas que, en cierta forma,
constituyen un principio de aplicación de las ideas de la Renta Básica. De esta forma, las
acciones de universalización de la Renta Básica deberían complementar lo existente y no
sustituirlas, aunque eso sí desde un planteamiento de reforma de las actuales medidas de forma
que se ajusten más claramente a los principios de universalidad y de incondicionalidad en el
acceso a las mismas.
Una gestión fiscal de la Renta Básica
En el planteamiento dominante de Renta Básica, su gestión se asocia a la llegada mensual
del correspondiente cheque o transferencia al domicilio de los beneficiarios. Aunque el modelo
de impuesto negativo representa una cierta forma de hacer efectivos los principios de la Renta
Básica, la mayoría de los defensores del modelo consideran preferible el acceso mensual a los
recursos.
Sin embargo, un planteamiento de impuesto negativo tiene la ventaja de ligar Renta
Básica, política fiscal y política social, existiendo al menos dos argumentos decisivos para
preferir una integración entre gestión de la Renta Básica y gestión fiscal.
El primero es que, inevitablemente, el diseño y la gestión de ambas políticas deben estar
coordinadas para evitar disfunciones. Muchas innovaciones sociales recientes - como la prima
al empleo francesa o el debate británico sobre la reforma de la protección social- tienden a
insistir en la integración de la dimensión fiscal y social en la gestión de las prestaciones
sociales. El motivo es que es necesario tratar conjuntamente los distintos efectos que, sobre las
disponibilidades económicas reales, tienen tanto la política social como la política fiscal.
El segundo argumento tiene que ver con un objetivo defendido por los defensores de la
Renta Básica, esto es que, en el caso de las clases sociales más acomodadas, los impuestos
acaben absorbiendo las aportaciones suplementarias obtenidas a través de la introducción de la
Renta Básica. Por tanto, es necesario que la introducción de la Renta Básica no tenga efectos
negativos sobre la redistribución interna de los ingresos, lo que, en la práctica, quiere decir que
no debe suponer una mejora - al menos no sustancial - de ingresos de los colectivos en
situación de bienestar, mayoritarios en la población. En la situación actual, con bolsas
importantes de pobreza e importantes núcleos de hogares en situación de ausencia de bienestar,
no se trata en definitiva de mejorar la situación de todos, ni siquiera de la mayoría, sino de los
grupos más desfavorecidos. La Renta Básica no debe acentuar sino reducir el Efecto Mateo en
la gestión de las prestaciones sociales.
Ahora bien, si esto es así, ¿qué sentido real tiene hacer llegar mensualmente unos ingresos
que se sabe que, en numerosos casos, al final deberán destinarse prácticamente en su integridad
a Hacienda?
Sensu contrario, es cierto que la gestión anualizada de un sistema de impuesto negativo
introduciría un problema importante: el peligro de no hacer llegar la Renta Básica a las
personas necesitadas en el momento estrictamente necesario. Esto podría sin embargo
resolverse fácilmente combinando el principio de declaración fiscal anual con la posibilidad de
hacer efectivo en cualquier momento el cobro periódico de la Renta Básica.
El modelo fiscal español, basado en principios de individualización fiscal, hace
especialmente factible este planteamiento. El desarrollo de Internet, por otra parte, no hace sino
facilitar la posibilidad de aplicar este planteamiento universalista de la gestión fiscal al permitir
instrumentar mecanismos sencillos y poco costosos de aplicación del modelo.
El mantenimiento de un sistema complementario, más o menos residual, de garantía de
recursos mínimos tradicional
Uno de los supuestos del modelo de Renta Básica es que su aplicación resultará más
eficaz en la lucha contra la pobreza que todas las medidas tradicionales de protección. Esta
afirmación tiene mucho de voluntarista. No hay que descartar, por ejemplo, que en un contexto
de eliminación del conjunto de sistemas de protección, mecanismos como la inflación pudieran
acabar reduciendo a la nada estos sistemas de Renta Básica. El carácter potencialmente
insuficiente de este tipo de prestaciones se comprueba de hecho al analizar la evolución reciente
del sistema de pensiones, con muchas de ellas ofreciendo recursos inferiores a las cuantías
garantizadas por los sistemas de garantía de ingresos mínimos.
De ahí que siga siendo necesario mantener, aunque sólo fuera como elemento residual, un
sistema complementario de garantía de ingresos, de tipo convivencial y en base a comprobación
de recursos. Este sistema debería cumplir, siempre que ello fuera necesario, al menos tres
objetivos:
-
Comprobar que los niveles de cobertura de las necesidades básicas están realmente
garantizados, teniendo en cuenta en su caso otros factores - distintos de la forma de
convivencia - que sitúan diferencialmente a las personas ante la posibilidad de hacer frente a
sus necesidades básicas (problemáticas personales especiales, diferentes niveles de coste de
vida, costes de transporte añadidos, etc.).
-
Aumentar, en su caso y en la medida de lo posible y conveniente, los niveles de
garantía establecidos.
-
Cubrir necesidades extraordinarias o excepcionales.
El mantenimiento de un sistema como el señalado no sólo debe tener un componente de
garantía de ingresos sino que debe prever, además, medidas de intervención en la dimensión de
la pobreza de acumulación, es decir con respecto al acceso a los bienes y equipamientos
necesarios a largo plazo para mantener unas condiciones de vida adecuadas (19).
La introducción de la Renta Básica, sin embargo, debería procurar limitar al máximo el
impacto cuantitativo y cualitativo de estas medidas, al menos en su dimensión de garantía de
rentas y de cobertura de las necesidades básicas. En ese sentido, todas las variables y
dimensiones que pudieran incorporarse al modelo básico - desde un tratamiento diferenciado de
las situaciones de minusvalía a la consideración de diferentes niveles de precios a nivel
territorial - deberían plantearse en el diseño del modelo general de Renta Básica.
(19)
La distinción entre pobreza de mantenimiento y de acumulación se explica en cualquiera de los documentos señalados en la
nota 12.
Un marco europeo para la implantación de la Renta Básica
Uno de los aspectos clave de la Renta Básica es el acceso a la misma de todos los
miembros de pleno derecho de una determinada sociedad, incluyendo en dicha definición a los
no ciudadanos con derecho a residencia permanente en el territorio. Dadas las implicaciones
que esto tiene respecto a fenómenos como la inmigración o la competitividad, resultaría
conveniente pensar en un sistema común a la Unión Europea.
En el corto plazo, no obstante, un planteamiento de Renta Básica en el marco de la Unión
Europea resulta probablemente utópico y, en ese sentido, es posible que se pueda avanzar más
decisivamente desde una perspectiva estatal o autonómica (al menos en el caso vasco, gracias
al sistema de Concierto Económico). Sin embargo, debería defenderse, al menos desde una
perspectiva teórica general, un planteamiento europeísta a este nivel, por tres razones básicas:
a)
En primer lugar, por hacer realidad, mediante una acción concreta, el principio de
intervención social de la Unión Europea, compensando de esta manera la lógica insolidaria de
la liberalización total de los mercados.
b)
En segundo lugar, porque sería una vía fundamental de redistribución dentro de la
Unión Europea que beneficiaría a los países más pobres, ayudando a financiar en ellos un
sistema de Renta Básica.
c)
Finalmente porque es evidente que nuestro país, para evitar riesgos comparativos,
debería moverse en parámetros similares a los del resto de Europa en estos aspectos clave
relativos a la política social, con implicaciones importantes respecto a la fijación de los costes
laborales.
En una perspectiva de Renta Básica al menos parcialmente europea, la modalidad de
implantación debería plantearse de forma que se cumplieran dos objetivos: la cobertura de las
necesidades básicas y la equivalencia de la cobertura entre países con distintos niveles de
precios. A priori, dos posibles alternativas podrían formularse:
a)
La fijación de una cesta básica correspondiente al país más pobre que, en los demás
países, se ajustaría en términos de 'poder de compra equivalente' y que sería garantizada por la
Unión Europea, con o sin complementación de los Estados.
b)
El establecimiento de una aportación básica por parte de la Unión Europea,
equivalente en poder de compra, inferior pero cercana al punto a) anterior, que necesariamente
debería ser objeto de complementación por los Estados.
Sería en cualquier caso deseable que, en tanto que mecanismo de integración social
europea, una parte del coste de implantación de un sistema de Renta Básica fuera asumido por
la Unión Europea, por ejemplo en un nivel del 50%. El Estado debería asumir la financiación
del resto del gasto así como de los posibles complementos respecto al nivel mínimo europeo
garantizado, lo que sucedería igualmente en el ámbito autonómico si se mejoraran a ese nivel
las prestaciones. Se haría así efectivo el principio de la compatibilidad entre distintos niveles
complementarios de solidaridad - europeo, estatal, autonómico -.
En definitiva, se plantea un modelo de solidaridad global, parcialmente financiado por la
Unión Europea y el Estado así como, en caso de complementos autonómicos, por cada
Comunidad Autónoma, la cual además garantizaría el mantenimiento de una última red de
protección, de carácter tradicional. La propuesta se traduce así en un modelo mixto de Renta
Básica general con un sistema complementario de garantía de recursos gestionado a nivel
autonómico (configurado en una línea similar a la que actualmente existe en Euskadi).
3.
PLANTEAMIENTO OPERATIVO
Resulta factible plantear un modelo sostenible de Renta Básica para España (o, en otro
ámbito, Euskadi) que responda a los principios definidos con anterioridad y que resulte
financieramente asumible. Se plantean a continuación algunos aspectos concretos para la
aplicación de dicho modelo.
Renta Básica individual
Todos las personas con derecho a residencia permanente en España, nacionales o
extranjeras (20), tendrán derecho a una Renta Básica individual, de carácter incondicional
(aunque con los matices que se señalan posteriormente).
Esta Renta Básica individual será de 360.000 pesetas anuales en el caso de personas mayores
de 25 años o menores de esa edad independizados, de 150.000 en el caso de personas de 14 a
24 años no independizadas y de 100.000 en el caso de personas menores de 14 años,
pudiéndose establecer un complemento en el caso de personas con minusvalía, siguiendo para
ello el actual modelo previsto en el IRPF.
Hay que señalar que las cifras anteriores - al igual que la que se presenta a continuación
para la Renta Básica de unidad de convivencia- son meramente orientativas, de la misma forma
que lo es el sistema de clasificación de las personas utilizado, pudiendo emplearse cualquier
otro. Estas cuestiones deberán precisarse más en el futuro conforme se desarrolle la
investigación en este campo o se formulen alternativas políticas en la materia. Sin embargo, a
la vista de la experiencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, constituyen una
referencia operativa para estimar inicialmente costes de aplicación.
(20)
En España la residencia permanente es la situación que autoriza a residir indefinidamente y trabajar en igualdad de
condiciones que los españoles. Tienen derecho a la misma los que hayan tenido residencia temporal durante cinco años de forma
continuada.
En el caso de los residentes no permanentes, se debería estar a lo que establezcan los programas complementarios de garantía de
ingresos y, en su caso, los tratados bilaterales.
Renta Básica de unidad de convivencia o unidad familiar
Cada unidad de convivencia residente en una vivienda o alojamiento particular (21) tendrá
además derecho a una cuantía económica anual de 500.000 pesetas en concepto de Renta
Básica de unidad de convivencia. Esta cuantía podrá ser percibida por uno de los adultos de la
unidad, con la autorización de los demás, o distribuida entre todos ellos. Las personas que
vivan solas en una vivienda o alojamiento particular también tendrán derecho a esta modalidad
de Renta Básica.
En cada vivienda o alojamiento podrá accederse a una única Renta Básica por unidad de
convivencia, salvo que se determinen situaciones asimilables a formas de convivencia colectiva
(22).
Impuesto negativo
El mecanismo operativo básico para hacer llegar la Renta Básica será de tipo impositivo impuesto negativo -. Los aspectos concretos de este mecanismo operativo son los siguientes:
RENTA BÁSICA INDIVIDUAL:
a)
Cada persona mayor de 25 años, o menor independizada, tendrá la obligación de presentar
una declaración individual de ingresos anual para acceder a la Renta Básica (23).
b)
Se incluirán en la base liquidable del IRPF todas las rentas obtenidas en el año anterior,
con independencia de la fuente, quedando únicamente exceptuados los ingresos asociados al
sistema
(21)
Algunos supuestos de marco físico de residencia colectiva deberán asimilarse a viviendas o alojamientos particulares de cara a
delimitar las situaciones específicas de independización. El tratamiento dado a esta cuestión en el IMI vasco constituye una fuente de
partida para la reflexión.
(22)
La cuestión de los realquilados, pisos compartidos, etc., plantea la realidad de la convivencia conjunta de unidades de
convivencia realmente diferenciadas. Esta cuestión también debe ser considerada, ofreciendo también al respecto ideas de interés la
experiencia acumulada en el desarrollo del IMI vasco.
(23)
A efectos de minimizar las implicaciones económicas de la gestión asociada, deberá potenciarse la introducción y utilización
de Internet, constituyendo a este respecto la vía más operativa para hacer efectivas las declaraciones individualizadas. Convendría no
obstante estudiar un sistema de exención de la obligación de declarar similar al actual para aquellos casos en los que la cuota líquida,
una vez aplicados los principios de Renta Básica y considerados los ingresos disponibles, tienda a ser cero.
complementario de recursos garantizados de corte tradicional. Las prestaciones no
contributivas, otros subsidios asistenciales y adelantos sobre la Renta Básica - excepto la
correspondiente a descendientes - también se computarán en la base liquidable (restándose en
su caso la parte de Renta Básica que hubiera reintegrado previamente el declarante).
c)
La cuantía de la Renta Básica individual será deducida de la base liquidable del
declarante. También se deducirán las bonificaciones por estímulos al empleo, de las que se
habla con posterioridad.
d)
A efectos del cómputo de la cuota íntegra, los tipos impositivos a aplicar a la base
liquidable deberán ajustarse de forma que, para las personas con recursos suficientes para
cubrir sus necesidades básicas, se mantenga un nivel de aportación fiscal similar al existente
hasta ahora. Esto supondrá básicamente incrementar en un 6% los actuales tipos aplicables
(modelo alavés de IRPF-2000). Este tipo se aplicaría en todos los casos en los que se dé una
base liquidable positiva.
e)
La cuantía de la Renta Básica correspondiente a descendientes menores de 25 años que
convivan en el seno de la unidad de convivencia se deducirá de la cuota íntegra (restando en su
caso la parte que hubiera podido reingresar el declarante). Al igual que sucede en la actualidad,
estas deducciones se añadirán a las demás deducciones previstas por el IRPF.
f)
La parte resultante será abonada al declarante siguiendo un procedimiento similar al que
se utiliza en la actualidad. De esta forma, a la cuota íntegra se le restará el conjunto de
deducciones y el saldo neto de pagos a cuenta.
RENTA BÁSICA DE UNIDAD DE CONVIVENCIA
a)
Cada unidad de convivencia - a través de uno de sus miembros - presentará una hoja
complementaria de declaración, en la que aparecerán el resultado de la base liquidable
correspondiente a cada uno de los adultos componentes de la unidad de convivencia.
b)
Si la base liquidable conjunta es inferior a la cuantía de la Renta Básica por unidad de
convivencia, se abonará la cuantía diferencial correspondiente. Este pago podrá realizarse de
forma global a un único adulto, con consentimiento de los demás, o de forma parcial al
conjunto de adultos de la unidad de convivencia, dividiendo la cuantía de la Renta Básica por el
número de personas afectadas. Esta segunda alternativa sería, lógicamente, la preferible.
c)
Se tendrán en cuenta los posibles abonos a cuenta de esta modalidad de Renta Básica así
como, en su caso, posibles devoluciones de dichos adelantos.
No será obligatoria la presentación de este módulo, salvo en el caso de desear acceder a
esta modalidad de Renta Básica.
Mecanismo compensador por acceso al empleo
A la hora de computar los ingresos por rendimientos del trabajo, las personas que
participen en el proceso productivo tendrán derecho a una compensación complementaria,
calculada en función de sus ingresos brutos por trabajo, la cual se detraerá de la base
liquidable. Adoptando el modelo actualmente aplicado en el IRPF en el territorio de Álava, por
ejemplo, el modelo debería corregirse en base a dos planteamientos:
a)
Por un lado, aumentar la cuantía máxima de bonificación, situándola en 500.000
pesetas anuales por persona ocupada.
b)
Por otra parte, asociar dichas cuantías a la renta producida, aumentando éstas
progresivamente. No obstante, se asumirá igualmente el planteamiento de favorecer
diferencialmente a los pequeños salarios, acentuando la proporción descontada por encima de
su aportación en términos de renta producida (siempre que la aportación anual sea igual o
superior al 75% del Salario Mínimo Interprofesional).
Una fórmula de posible utilización para consolidar estos objetivos sería la siguiente:
Estímulo o bonificación = (25% ingresos de trabajo + [10% (Ingresos por trabajo - (2* Renta
Básica individual))] (Con un tope máximo de 500.000 pesetas).
Un ejemplo concreto: el caso de las personas solas
Se presentan en el siguiente cuadro los datos específicos que se derivarían de la aplicación
del modelo anterior en el caso de personas solas, según su nivel de ingresos por trabajo. El
cuadro vale con carácter general para valorar la cuantía de Renta Básica individual neta que
llegaría, una vez detraído el Impuesto sobre la Renta, a cada persona mayor de 25 años o
menor independizada en función de su nivel de ingresos. Permite, además, valorar la
implicación complementaria que, de acuerdo con dichos ingresos, tendría la Renta Básica por
unidad de convivencia.
Aplicación del modelo a personas solas, según su nivel de ingresos
40% SMI
IRPF
Propuesta
75% SMI
IRPF
Ingresos netos trabajo
Sin ingresos
IRPF
Propuesta
Propuesta
0
0
403872
403872
757260
757260
Bonificación por empleo
0
0
625000
69355
625000
193041
RB Individual
0
360000
0
360000
0
360000
Base liquidable ( 1 -(2+3+4) )
0
-360000
-221128
-25483
132260
204219
Tipo impositivo medio real
0
0
0
0
0
1,62
Resultado final declaración
0
-360000
0
-25483
0
12253
RB individual
RB unidad convivencia
0
0
360000
500000
0
0
25483
500000
0
0
0
295781
Aportación media RB-IRPF
0
860000
0
525483
0
283528
Idem mensual
0
71667
0
43790
0
23627
Ingresos anuales finales
0
1040788
0
860000
403872
929355
757260
71667
33656
77446
63105
300% SMI
IRPF
Propuesta
1000% SMI
IRPF
3029040
3029040
10096800
Bonificación por empleo
150% SMI
IRPF
Propuesta
Propuesta
1514520
1514520
10096800
566806
458082
350000
500000
350000
500000
RB Individual
0
360000
0
360000
0
360000
Base liquidable ( 1 -(2+3+4) )
947714
9236800
4,34
696438
2679040
2169040
9746800
4,28
16,13
16,19
30,97
Resultado final declaración
65741
3453458
64811
488710
490332
3126812
RB individual
RB unidad convivencia
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Aportación media RB-IRPF
3453458
Idem mensual
287788
-65741
-64811
-488710
-490332
-3126812
-
-5478
-5401
-40726
-40861
-260568
-
Ingresos anuales finales
1448779
6643342
1449709
2540330
2538708
6969988
Persona sola
Idem mensual
Persona sola
Ingresos netos trabajo
Tipo impositivo medio real
86732
34,20
Idem mensual
120732
120809
211694
211559
580832
553612
Hipótesis: Sólo ingresos por trabajo, ausencia de retenciones previas y de deducciones complementarias.
Se aumentan los tipos aplicables en 6 puntos porcentuales.
Datos correspondientes al IRPF en Álava
Las principales implicaciones del modelo son las siguientes:
*
El modelo garantiza unos ingresos cercanos al Salario Mínimo Interprofesional
mensual a todas las personas solas sin recursos que viven de forma independiente. En el caso
de personas sin recursos que conviven con otros adultos, se garantiza una cuantía menor pero
significativa (360.000 pesetas), con independencia de la convivencia o no con personas con
recursos suficientes.
*
El ingreso final disponible siempre aumenta en función de los ingresos por trabajo
generados.
*
La aportación fiscal es menor a la actual en los tramos inferiores de renta,
ligeramente superior en los intermedios y bastante superior en los tramos altos. El modelo
beneficia sustancialmente por tanto a los colectivos más desfavorecidos respecto al modelo
actual de IRPF.
Adelanto de la Renta Básica y prestaciones asistenciales
Las personas mayores de 25 años y menores independizadas podrán solicitar adelantos
trimestrales de su renta básica individual, incluyendo igualmente la parte correspondiente a la
unidad de convivencia y a los demás miembros descendientes. Estos adelantos serán realizados
con carácter automático e incondicional por Hacienda, pudiéndose elegir entre un pago
trimestral global o un prorrateo mensual (susceptible de prorrogarse a petición de los
interesados). En el momento de la declaración, estos adelantos serán restados de la parte
correspondiente, esto es en la base liquidable en lo relativo a la Renta Básica individual y de
unidad de convivencia y en las deducciones a aplicar a la cuota íntegra en lo relativo a la parte
correspondiente a la Renta Básica de los descendientes.
La solicitud de estos adelantos podrá tramitarse a través de los servicios sociales de base,
dado que esta medida podría facilitar en el caso de colectivos marginados el acceso a la Renta
Básica.
En el caso de las personas sujetas actualmente a la posibilidad de acceder a prestaciones
asistenciales (PNC, prestaciones asistenciales por desempleo o similares), se mantendrá el
actual sistema, tratando de individualizarlo al máximo y eliminando, en la medida de lo posible,
los mecanismos de comprobación de recursos. En estos casos, se mantendría por tanto el
principio de prestación de carácter mensual. Al igual que la Renta Básica, en el momento de la
declaración, estos ingresos serán contemplados a efectos del cómputo de la base liquidable. Lo
mismo sucedería, lógicamente, con las prestaciones contributivas.
Los adelantos a cuenta de Renta Básica podrán reintegrarse a la Hacienda, detrayéndose
en tal caso dichas cuantías de las inicialmente adelantadas en el momento de la gestión del
Impuesto.
Sistema complementario de recursos mínimos
Deberá mantenerse un sistema tradicional de garantía de recursos mínimos, gestionado por
cada Comunidad Autónoma. El objetivo del mismo podría ser mejorar los niveles de cobertura
desde una perspectiva de aproximación estrictamente familiar tradicional. Sin embargo, este
sistema debería asumir su carácter residual, debiéndose tratar de ajustar a nivel fiscal en cada
Comunidad Autónoma los niveles de la Renta Básica necesarios para hacer frente a las
necesidades básicas (incluyendo por tanto posibles costes diferenciales).
Este ajuste podría ser realizado directamente en el caso de Comunidades Autónomas con
competencia (caso de Euskadi) o buscando otras fórmulas en el caso de las Comunidades de
Régimen Común, siempre que hubiera un acuerdo de financiación al respecto entre el Estado y
la Comunidad Autónoma.
En base a los principios anteriores, el sistema complementario de garantía de mínimos
actual debería ajustarse, una vez puesta en marcha la Renta Básica, actuando sólo
marginalmente en términos de cobertura de ingresos y centrándose en los siguientes objetivos
económicos complementarios:
a)
Contribuir a la financiación del acceso y mantenimiento en la vivienda, en aquellas
unidades de convivencia en los que la Renta Básica resultara insuficiente para hacer frente a
estos costes. Debería establecerse para ello una prestación específica de apoyo al acceso a la
vivienda, complementaria de la Renta Básica pero de gestión autonómica o local (24)
(24)
Hay que señalar, no obstante, que esta cuestión también podría solucionarse por la vía fiscal.
b)
Consolidar unas mínimas condiciones de vida a largo plazo, garantizando a toda la
población unas condiciones adecuadas de la vivienda en cuanto a mobiliario, equipamientos e
instalaciones.
c)
Hacer frente a situaciones de necesidad extraordinarias y de emergencia.
El estudio de la experiencia de las AES vascas resultaría sumamente interesante a este
respecto.
No habría que descartar del todo, sin embargo, la posibilidad de atender a colectivos que
quedaran al margen de la Renta Básica, por ejemplo residentes legales no permanentes ni
tampoco, cuando ello fuera decisión de la Comunidad Autónoma, la posibilidad de introducir
una mejora de los niveles garantizados por esta vía. Esta última decisión plantearía, sin
embargo, el problema del mantenimiento de importantes estructuras burocráticas que
convendría orientar al trabajo de inserción después de la introducción de la Renta Básica.
La reorientación del trabajo de los servicios sociales hacia el objetivo social de la
inserción social constituye de hecho uno de los aspectos necesarios de la reforma. En este caso,
y dado que la garantía de recursos obtenida al margen de los servicios sociales puede
incrementar el peligro de marginalización en algunos colectivos con problemas de
desestructuración y de aislamiento social, resultaría necesaria buscar fórmulas para seguir
manteniendo el contacto de estos colectivos con los servicios sociales.
La experiencia reciente de los sistemas de ingresos mínimos revela de hecho que uno de
las ventajas de su gestión por los servicios sociales consiste precisamente en evitar el peligro de
marginalización de colectivos que, además de problemas económicos, plantean otras carencias
sociales. Los trabajadores sociales deben por ello salir de su ámbito tradicional para ir a buscar
a los colectivos sociales necesitados que, una vez establecida la Renta Básica, puedan plantear
una limitada propensión a acceder a los servicios sociales.
4.
IMPLICACIONES DEL MODELO
Implicaciones filosóficas
El modelo que se plantea es en general coherente con la visión tradicional de la Renta
Básica. Sin embargo, plantea algunas variantes. La primera se asocia a la introducción de la
Renta Básica de unidad de convivencia. Esta propuesta choca inicialmente con la idea del
carácter individual de la Renta Básica y con la perspectiva de que, para acceder a la misma,
resulta irrelevante con qué personas se conviva. La cantidad de la Renta Básica, uniforme en
todos los casos, resulta por tanto una variable independiente del tipo de hogar al que se
pertenezca, lo que evita los problemas ligados a los subsidios tradicionales, que requieren el
control de la unidad de convivencia.
Lo cierto es que nada en la propuesta que señalo pone en tela de juicio el planteamiento
individual. Simplemente, para optimizar la acción de esta Renta Básica individual, se introduce
una Renta Básica por unidad de convivencia que haga frente a gastos que resultan comunes a
todos los hogares o unidades de convivencia, independientemente de su composición. De esta
forma, se toman en cuenta distintos ámbitos de necesidad, los estrictamente individuales y
aquellos asociados al mantenimiento de un hogar o unidad de convivencia. No se exige, por
otra parte, otro elemento de control que el asociado con carácter general a la comprobación de
la veracidad de los datos fiscales presentados (en la misma línea que lo que ya ocurre
actualmente).
La segunda variante hace referencia al planteamiento complementario de mecanismos
fiscales de estímulo al empleo, directamente vinculados a la gestión de la Renta Básica. Este
planteamiento sin embargo no pone en tela de juicio los planteamientos tradicionales, siendo
únicamente un instrumento complementario, de carácter fiscal en la propuesta, que favorece la
opción por el empleo. Este mecanismo, además, ya se usa fiscalmente en la actualidad.
La tercera diferencia es más importante. Hace referencia a la evidencia de que, en la
práctica, la modalidad de Renta Básica propuesta se asocia sobre todo a la universalización de
las prestaciones entre menores de 25 años no independizados, la cobertura de carencias básicas
que afectan a unidades independizadas con recursos menores a las cuantías de la Renta Básica
y la introducción de una garantía de ingresos a todas las personas mayores de 25 años sin
recursos personales. En los demás casos, mayoritarios, la participación fiscal seguiría
manteniéndose en niveles muy similares a los niveles actuales e incluso podría aumentar (así
debería ocurrir en los tramos altos de renta, proporcionalmente favorecidos por la normativa
actual).
Como ya se señaló en su momento, uno de los principios básicos del modelo es que el
aumento de los topes impositivos debe compensar la introducción de la Renta Básica en la gran
mayoría de los casos de las personas actualmente ocupadas o con fuentes propias de ingresos.
Aún así, con la introducción de la Renta Básica entre el conjunto de personas dependientes y la
mejora del sistema de estímulos al empleo, una parte sustancial de la población sería
beneficiaria neta del modelo, aunque normalmente en pequeñas cuantías.
Es verdad en cualquier caso que, con la modalidad planteada, se pierde la idea de una
prestación de transferencia regular a todos los miembros de la comunidad. Pero este
planteamiento, que resulta a priori impactante en la apuesta por la Renta Básica, es poco
operativo en el momento actual porque daría lugar en la mayoría de los casos a la recuperación
fiscal de la Renta Básica. La aplicación de esta modalidad de pago sólo sería realmente
conveniente a largo plazo, conforme fuera evidenciándose la caída del número medio de horas
trabajadas y ganando peso el mecanismo económicamente compensador de la Renta Básica
como forma real de acceso a unos ingresos propios.
En realidad, más que la perspectiva de un cheque regular que llega mensualmente a casa,
lo que pretende la modalidad de Renta Básica defendida es consolidar un sistema de garantía de
recursos mínimos de orientación universal e incondicional. A partir de su implantación,
cualquier persona que - por obligación legal (edad mínima y máxima), falta de oportunidades
de empleo o decisión propia - careciera de recursos sabrá que tendrá acceso a una Renta
Básica individual e incondicional. Éste es el elemento realmente sustancial de la propuesta, al
permitir que cada persona o unidad de convivencia pueda establecer sus estrategias vitales de
actuación sabiendo que puede contar sobre esta prestación de base.
En definitiva, ninguno de los elementos señalados hasta ahora plantea realmente un
alejamiento sustancial de la idea de un derecho incondicional, individual y uniforme a una
Renta Básica.
Sólo la posibilidad de introducir algún tipo de obligación asociada a la dependencia a
largo plazo de la Renta Básica sin aportación fiscal compensatoria - que no se defiende
expresamente pero que tampoco se descarta en el modelo - podría considerarse un alejamiento
mayor respecto a los planteamientos tradicionales de la Renta Básica. A la sociedad y a sus
representantes debe corresponder valorar en cada momento la conveniencia o no de recurrir a
este tipo de planteamientos en función de las ideas sociales dominantes respecto al sistema de
derechos y responsabilidades sociales, la capacidad productiva real de la sociedad, la evolución
de la recaudación y la percepción del modelo por la mayoría social. De optarse por esta
solución, es evidente que el modelo de ‘ingreso de participación’ de Atkinson podría constituir
una referencia necesaria para el diseño del sistema.
Implicaciones económicas
La consideración de una doble Renta Básica (individual y de unidad de convivencia)
facilita claramente las posibilidades de ajustarse a objetivos mixtos de fomento de la libertad
personal y de lucha contra la pobreza.
En este sentido, se facilita a continuación un cuadro en el que se compara el impacto que
tendría el acceso a la Renta Básica, según distintas modalidades de convivencia, respecto a la
estimación media de los costes necesarios para llegar a cubrir las necesidades básicas (ausencia
de pobreza) así como para alcanzar los niveles mínimos de bienestar esperados en nuestra
sociedad, valores éstos derivados de la EPDS que realizamos en Euskadi. Los datos se
presentan en cifras anuales y mensualizadas.
Ingresos por Renta Básica -individual y de unidad de convivencia- e impacto de los
mismos de cara a la superación de los umbrales de pobreza y de acceso a los niveles de
bienestar socialmente esperados
Situaciones
Ingresos por RB (anual)
Ingresos por RB (mensual)
/umbral de pobreza
% Ing.RB/ umbral de bienestar
Umbrales Bienestar
Persona sola
Matrimonio
Matr. 1 hijo menor
Matr. 2 hijos
(1)
860.000
1.684.632
1.220.000
2.078.628
1.320.000
2.368.644
1.470.000
2.546.136
% Ing.RB
Umbrales pobreza
71.667
97,9
51,0
878.196
101.667
112,5
58,7
1.084.800
110.000
104,3
55,7
1.265.580
122.500
109,1
57,7
1.347.780
Definidos utilizando el método Gobierno Vasco, cifras medias. Fuente: Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales 2.000.
Como puede verse, la gran ventaja de este modelo es que, partiendo de cifras moderadas
de Renta Básica individual, garantiza recursos suficientes para acercarse sustancialmente o
superar el nivel de pobreza a todas las unidades de convivencia, situando además a las distintas
unidades en circunstancias similares de cara a cubrir sus necesidades básicas.
De no introducirse el complemento por unidad de convivencia y limitarnos a las cuantías
de la Renta Básica individual prevista, nos encontraríamos en cambio con que los usuarios
tradicionales de los sistemas de garantía de recursos mínimos (en los que predominan las
personas solas y las familias monoparentales con hijos) seguirían teniendo que acudir
masivamente a esos sistemas complementarios (25). Esto eliminaría uno de los elementos
funcionales básicos de la introducción de la Renta Básica, esto es la simplificación de la acción
actual de los servicios sociales, perdiendo bastante sentido la introducción de la nueva
prestación.
La propuesta presentada, basada en una cuantía moderada de Renta Básica individual,
completada por una Renta Básica de unidad de convivencia complementaria, tiene por otra
parte implicaciones fundamentales en términos de coste. Frente a propuestas de Renta Básica
más ambiciosas (26), plantea una perspectiva de coste económico elevado pero susceptible de
ser razonablemente contemplado y analizado a medio plazo. De esta forma, el coste estimado
de aplicación del modelo en el caso vasco se sitúa - partiendo de datos de la EPDS 2000- en
unos todavía altos 151 mil millones de pesetas, con un impacto estimado sobre el PIB de
alrededor del 2,7%. El coste para el conjunto de España sería probablemente superior a 2,5
billones de pesetas.
(25)
Con una cuantía de 30000 pesetas mensuales (50% para los menores), la Renta Básica sólo cubriría un 34,2% de las
necesidades básicas de una persona sola, un 41,5% de las correspondientes a una familia monoparental con dos miembros o un 55,2%
de las necesidades de un matrimonio. Incluso aumentando en un 50% la cuantía de la Renta Básica, situándola en 45.000 pesetas, los
porcentajes correspondientes seguirían siendo todavía bajos, especialmente en el caso de personas solas y familias monoparentales
(51,2%, 62,2% y 83%).
(26)
Para conseguir la superación de los umbrales de pobreza en todas las situaciones de convivencia sería necesario establecer una
Renta Básica individual de alrededor de 70.000 pesetas por persona, una cifra propuesta recientemente por CCOO de Cataluña.
Aceptando la hipótesis de partida de que, una vez aplicados impuestos, la Renta Básica supondría una compensación real equivalente
a la diferencia neta existente en la actualidad entre los ingresos personales y la cuantía de la Renta Básica, se estima que en el caso
vasco - con 2.150.000 habitantes- la aplicación de este modelo de prestación tendría un coste de mantenimiento anual de unos 580
mil millones de pesetas, lo que supone un 10,2% del PIB y un 52,4% del gasto SEEPROS (que incluye todo el gasto social actual en
la Comunidad Autónoma, excluida únicamente la educación). En la hipótesis de una distribución absoluta de la cuantía, no
compensada vía impuestos, el coste sería tres veces mayor, con un impacto sobre el PIB que se estima en un 30,2%.
Implicaciones prácticas
Conviene volver a repetir que la propuesta presentada en este documento puede estudiarse
en sus cuantías y en sus mecanismos prácticos de aplicación. El elemento central de la
propuesta es el modelo de aproximación a la lucha contra la pobreza que plantea, social y
económicamente susceptible de ser tenido en cuenta. En este sentido, se configura de tal forma
que resulta relativamente sencillo aplicarlo partiendo del actual modelo de fiscalidad y de
política social. Su coste, por otra parte, puede considerarse razonable en una perspectiva a
medio plazo.
Hay que señalar igualmente, para finalizar, que la propuesta presentada no pretende
competir con ninguna otra que pudiera realizarse desde el ámbito de los defensores de la Renta
Básica. En este sentido, se configura únicamente como otra posible vía de actuación. Su interés
esencial, eso sí, es que constituye una alternativa al debate con el que se han venido
enfrentando los partidarios de la Renta Básica desde sus orígenes: plantear una Renta Básica
económicamente asumible pero de cuantía poco relevante para superar la pobreza o plantear
una Renta Básica de cuantía suficiente pero de difícil implantación económica.