Agotamiento de la vía – BRUMATTI ORTELLADO

PONENCIA
IVºCONGRESO ADA CIUDAD
AGOTAMIENTO DE LA VÍA
Por Sabrina Brumatti Ortellado y Leonardo Toia
-IPartimos de que el procedimiento administrativo debe constituir una
instancia esencial en el ejercicio de la función administrativa. Sin embargo, el
punto central en debate es su eficacia y las vallas para el ulterior acceso a la
instancia judicial.
Por esa razón, en estos párrafos tratamos de abrir debate sobre alguna
cuestión que vincula al procedimiento y al proceso administrativo, partiendo
naturalmente de la regla de la tutela judicial efectiva, como principio primario
del debido proceso en el Estado de derecho.
Esa relevancia que atribuimos al agotamiento de la vía, se relaciona la
calidad en la gestión administrativa, y no como una sucesión de hechos y actos
rituales que pierden su consistencia en orden a tutela del bien común y el
respeto de los derechos individuales y colectivos.
Desde este esquema, en primer lugar, precisaremos las pautas en el
sistema interamericano. Luego las reglas internas que habría, a nuestro
parecer, que re-examinar.
-IISistema interamericano
Aun cuando la Comisión y la Corte Interamericana de DDHH no
desconocen la validez convencional del sistema de agotamiento de la vía, lo
sujetan a estrictos estándares que procuramos mencionar en lo sucesivo.
a.- Informe en el caso Palacio1
Señalamos en otra ocasión2, que en este informe de la Comisión hizo
hincapié en el principio de buena fe, como un patrón de análisis no acotado
simplemente a relaciones intersubjetivas, sino, en un sentido fundamental,
como un estándar al que deben sujetar su conducta los poderes públicos, en el
ejercicio de sus atribuciones.
1 CIDH, informe 105/99, caso 10.194, Palacio, Narciso – Argentina, del 29/9/1999, publicado en LL., 2000-F, 594,
con nota de BOTASSI, CARLOS, “Habilitación de la instancia contencioso administrativa y derechos humanos”.
2
Toia, Leonardo M. “La Corte, una decisión y la tutela judicial efectiva” Sup. Adm. 2011 (marzo), 29.
1
Es decir, el principio de buena fe aparece ligado al debido proceso, en
tanto el ejercicio de las atribuciones constitucionales, legales o reglamentarias
de los órganos del Estado ha de seguir un procedimiento determinado para la
emanación de normas y decisiones (legalidad adjetiva), y, a su vez, éstas
deben cumplir con un módulo o patrón de justicia que determine su
razonabilidad3.
De esa forma, los presupuestos para acceder a la jurisdicción deben ser
claros, coherentes y, por ende, no pueden sorprender al particular sentando
principios y reglas, luego “derogados” por “excepciones”, que los
desnaturalicen y originen situaciones de incertidumbre y privación de acceso al
Poder Judicial4.
Es que toda reglamentación (o limitación) de un derecho esencial,
impone al Estado, en el marco de una sociedad democrática, el deber de
fundar las razones que la justifican o la sustentan.
De ahí, que como lo precisó la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, el concepto de tutela judicial efectiva “... puede traducirse en la
garantía de la libre entrada a los tribunales para la defensa de los derechos e
intereses frente al poder público, aun cuando la legalidad ordinaria no haya
reconocido un recurso o acción concreto...”. Al punto que agrega que puede
darse el caso que “... la incertidumbre o falta de claridad en la consagración de
estos requisitos de admisibilidad constituya una violación a dicho derecho
fundamental” (del caso Palacio, ap. 57 y 58). Tal es así que considera que la
tutela judicial efectiva impide que “... el acceso a la justicia se convierta en un
desagradable juego de confusiones en detrimento de los particulares. Las
garantías a la tutela judicial efectiva y al debido proceso imponen una
interpretación más justa y beneficiosa en el análisis de los requisitos de
admisión a la justicia, al punto que por el principio 'pro actione', hay que
extremar las posibilidades de interpretación más favorable al acceso a la
jurisdicción” (del caso Palacio, ap. 61).
b.- Caso Barbani Duarte
En fecha reciente, la Corte Interamericana de DD.HH. en el caso
“Barbani Duarte5”, en el que se debatió, en lo que interesa, acerca de la validez
convencional de un procedimiento administrativo estatuido ante una crisis del
sistema financiero en la República Oriental del Uruguay.
En ese precedente ese Tribunal, en primer término, precisó que las
garantías del art. 8 de la CADH se aplican al ámbito del procedimiento
administrativo.
3
LINARES, JUAN FRANCISCO, Razonabilidad de las leyes, cap. III, p. 25 y ss., 2º edición, Astrea.
4
Cabe señalar que, en el ámbito interno y frente a una situación similar, la Corte Suprema en el caso
“Sacoar” (Fallos, 311:2082) señaló que la garantía de defensa en juicio contempla la necesidad de que el
litigante conozca de antemano las ‘reglas claras de juego’ a las que atenerse en aras de la seguridad
jurídica. También dijo que las formas a las que deben ajustarse los procesos han de ser sopesadas en
relación con el fin último a que estos se enderezcan, o sea, contribuir a la más efectiva realización del
derecho.
5
De fecha 13-10-2011.
2
Sobre el tema, dijo que “… el artículo 8 de la Convención consagra los
lineamientos del debido proceso legal, el cual está compuesto de un conjunto
de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de
que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus
derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos”. Añadió
que “[d]e acuerdo a lo dispuesto en el artículo 8.1 de la Convención, en la
determinación de los derechos y obligaciones de las personas, de orden penal,
civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, se deben observar ‘las debidas
garantías’ que aseguren, según el procedimiento de que se trate, el derecho al
debido proceso. El incumplimiento de una de esas garantías conlleva una
violación de dicha disposición convencional”.
Concluyó la idea en sentido de que las garantías que establece el art.
8.1 de la CADH deben ser observadas en los distintos procedimientos en que
los órganos estatales adoptan decisiones sobre la determinación de los
derechos de las personas, ya que el Estado también otorga a autoridades
administrativas, colegiadas o unipersonales, la función de adoptar decisiones
que determinan derechos. (párr. 116 – 118).
Por otra parte, en lo que resulta esencial, estableció los alcances del
derecho a ser oído. Al respecto dijo que “[e]se derecho implica, por un lado, un
ámbito formal y procesal de asegurar el acceso al órgano competente para que
determine el derecho que se reclama en apego a las debidas garantías
procesales (tales como la presentación de alegatos y la aportación de prueba).
Por otra parte, ese derecho abarca un ámbito de protección material que
implica que el Estado garantice que la decisión que se produzca a través
del procedimiento satisfaga el fin para el cual fue concebido. Esto último
no significa que siempre deba ser acogido sino que se debe garantizar su
capacidad para producir el resultado para el que fue concebido” (párr. 122,
el énfasis nos pertenece).
Tomando esta última idea, parece una obviedad, pero el debido proceso
legal importa que los procedimientos (judiciales, administrativos, etc.), en orden
a ajustarse al estándar convencional, no deben exhibirse como una instancia
simplemente ritual, que, por lo demás, se transformen en una serie de
principios y reglas confusas, frustratorias de la tutela efectiva (tanto en sede
administrativa como judicial).
Naturalmente que es deber del Estado-parte acreditar que sus
procedimientos internos cumplen con la regla del due process con los alcances
con que fue definida.
c.- Principios
Así, en síntesis, las reglas del procedimiento y del proceso, aunque
parezca elemental remarcarlo, deben: (1) ser claras y coherentes, (2) no
sorprender al administrado en su buena fe, (3) propiciar un ámbito efectivo de
debate y participación, (4) adecuarse al ámbito de protección material que
comprende el principio del debido proceso; esto es, eficaz para lograr los fines
que lo inspira
3
De este esquema, entonces, el Estado se encuentra obligado a
demostrar ante la comunidad interamericana que sus procedimientos internos
(incluido el administrativo) son eficaces.
-IIIPrecisado el estándar interamericano, corresponde entonces ingresar al
análisis propuesto, esto es las reglas de la LPA que habría que reexaminar
para establecer su congruencia con aquél esquema.
Al respecto, cabe señalar que la LPA de la Ciudad presenta algunas
reglas que desnaturaliza a los principios que ella misma consagra, y culmina
por generar situaciones de indefensión, que lejos se encuentra de cumplir con
el estándar que exige el sistema interamericano, de ser un conjunto de
principios y reglas coherentes, en orden a respetar el debido proceso.
Concretamente, el particular puede actuar sin patrocinio letrado6, el
principio es el informalismo y la búsqueda de la verdad material, lo cual justifica
un procedimiento de corte oficioso. Asimismo, la pauta genérica es que los
plazos son obligatorios y no perentorios.
Sin embargo, esta suerte de axiomas que generan la confianza del
particular, se recrudecen, generando situaciones de indefensión, cuando los
plazos para recurrir resultan perentorios y breves, con la consecuencia de la
pérdida de la acción y del derecho.
Ahora bien, cabe interrogar: ¿Es coherente sentar esa serie de
principios, para luego transformar los aspectos vitales en inamovibles
condiciones que perjudican en forma definitiva al particular?.
Desde luego, que posibilitar que el particular actúe sin asistencia letrada
y con la confianza de que existe un formalismo moderado; no parece después
guardar proporción con el modo en que se reglamentó la forma de cuestionar la
decisión administrativa7. Lo gravoso de esta última consecuencia, no tiene su
razonable correlato en las pautas sentadas en forma previa. Todo ello, claro
está, siendo que en la generalidad de los casos quien acude al procedimiento
es un lego que puede no conocer de tecnicismos jurídicos.
Precisamente este es uno de los problemas capitales que, a nuestro
modo de ver, presenta el procedimiento en orden a las reglas del sistema
interamericano. Es, por el modo en que se encuentra legislado, una irrazonable
conjugación de reglas y principios.
Naturalmente que las soluciones que se pueden proponer son variadas.
Nuestra idea es que en el procedimiento administrativo se deba actuar con
patrocinio letrado, en caso que el particular acuda sin asistencia letrada, no
encontramos óbices constitucionales (habría que analizar la incidencia
presupuestaria y las reglas de la ley 1903 que habría que ajustar), para que su
defensa sea ejercida, para garantizar la tutela efectiva de los derechos, por el
6
7
Art. 22, LPA.
Estrictamente nos referimos al recurso jerárquico por ser el medio para agotar la vía administrativa (arts.
108 y ss. de la LPA).
4
Ministerio Público de la Defensa, al ser la administrativa una instancia previa y
obligatoria a la judicial.
Dejamos, por nuestra parte, abierto el debate a la propuesta de
soluciones frente al entuerto constitucional.
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