JORNADA “LAS CONCESIONES DEL SERVICIO PUBLICO DE ELECTRICIDAD y GAS NATURAL” TARIFAS ÓPTIMAS EFICIENCIA SOCIAL, EQUIDAD DISTRIBUTIVA Y SOLIDARIDAD Universidad de Belgrano Facultad de Ingeniería GEIISE (Grupo de Enseñanza e Investigación Integral de Sistemas Eléctricos) Mag. – Ing. Julio César Molina 14 de Agosto de 2008 1 JCM GEIISE AGENDA • INTRODUCCIÓN. • LOS PRINCIPIOS EN LA DETERMINACIÓN DE TARIFAS. • FIJACIÓN DE TARIFAS. ü NIVEL. ü ESTRUCTURA. • LA EQUIDAD. • SUBSIDIOS CRUZADOS. • CONSTITUCIÓN NACIONAL. SERVICIOS PÚBLICOS. DERECHOS HUMANOS. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD. • CONCLUSIONES. 2 JCM GEIISE INTRODUCCIÓN 3 JCM GEIISE TARIFAS SU FUERZA CENTRÍPETA ABOGADOS CONTADORES GRUPOS DE PRESIÓN INGENIEROS TARIFAS ECONOMISTAS COMUNICADORES USUARIOS POLÍTICOS 4 JCM GEIISE TARIFAS SU FUERZA CENTRÍFUGA USO EFICIENTE Y RACIONAL DE LA ELECTRICIDAD INDIGENTES INVERSIONES TARIFAS SUSTENTABILIDAD POBRES 5 JCM GEIISE PRINCIPIOS. LOS PRINCIPIOS EN LA DETERMINACIÓN DE TARIFAS 6 JCM GEIISE PRINCIPIOS CONCEPTO, DIVERSOS SENTIDOS. PRINCIPIOS Son normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible, dentro de las posibilidades jurídicas y reales existentes. Por lo tanto, los principios son mandatos de optimización 1. PRINCIPIOS 2. PRINCIPIOS En el sentido de norma que expresa los valores superiores de un ordenamiento jurídico. En el sentido de norma programática o directriz. Es decir de norma que estipula la obligación de perseguir determinados fines. 7 JCM GEIISE PRINCIPIOS TARIFARIOS e INSTRUMENTOS TÉCNICOS 1.- PRINCIPIOS (norma general) JUSTAS y RAZONABLES 2.- PRINCIPIOS (norma programática) •SOSTENIBILIDAD • EFICIENCIA ECONÓMICA INSTRUMENTOS, PROCEDIMIENTO, METODOLOGÍAS TÉCNICAS (ingeniería, economía, contabilidad.) CUESTIONES SOCIALES TARIFAS ÓPTIMAS Nivel y Estructura Res. N° … •EQUIDAD • TRANSPARENCIA •OTROS 8 JCM GEIISE ARBITRAJE ENTRE DISTINTOS PRINCIPIOS La aplicación práctica de todos estos principios entraña gran complejidad, apareciendo intereses contradictorios entre ellos. SOSTENIBILIDAD Vs. EFICIENCIA EFICIENCIA Vs. EQUIDAD EL DESAFÍO REGULATORIO: Necesidad de considerar diversas combinaciones de instrumentos (normas, procedimientos, metodologías); a efecto de cumplir simultánea y equilibradamente con los principios tarifarios, minimizando la necesidad de enfrentar arbitrajes extremadamente complejos. 9 JCM GEIISE FIJACIÓN DE TARIFAS NIVEL Y ESTRUCTURA TARIFARIA 10 JCM GEIISE FIJACIÓN DE TARIFAS: OBJETIVOS Y ESTRUCTURAS 1.- TEORÍA POSITIVA LO QUE EN LA PRÁCTICA SUELE IMPLEMENTARSE PRETENSIÓN Maximización de votos FUNCIÓN OBJETIVO f= (v , v ,..., v ) 1 N Minimización de un índice de precios Maximización de ingresos ∑ p 2 N H .x 0 ∑ p .x i i =1 N i 0 0 i =1 i i N ∑ p .x i =1 i i ACLARACIÓN f : es una función que denota los votos esperados El objetivo básico radica en contener la tendencia ascendente de un índice de precios que refleje el costo de vida. La obtención de mayores ingresos por la venta del producto es el objetivo básico de la política de precios. 11 JCM GEIISE FIJACIÓN DE TARIFAS. OBJETIVOS Y ESTRUCTURA 2.- TEORÍA NORMATIVA PROPÓSITOS QUE DEBEN PERSEGUIR LAS INSTITUCIONES DE LA REGULACIÓN. PRETENSIÓN FUNCIÓN OBJETIVO EFICIENCIA N ∑ E Maximización del Bienestar Social EQUIDAD Maximización del Bienestar Social Ponderado h =1 +π h N ∑ w .E h =1 h h + λ .π ACLARACIÓN La suma de los excedentes de los N usuarios ( E ) y del beneficio del productor (p ) constituyen el objetivo a maximizar. La suma ponderada (ponderaciones: W, ? ) de los excedentes de los N usuarios y del beneficio del productor constituyen el objetivo a maximizar, introduciendo objetivos redistributivos. 12 JCM GEIISE NIVEL TARIFARIO 13 JCM GEIISE NIVEL TARIFARIO. (DISTRIBUCIÓN) ALGUNOS INTERROGANTES QUE DEBEN SIEMPRE RESPONDERSE. VAD Valor Agregado de Distribución C A P E X O P E X BASE DE CAPITAL REGULADA ( BCR ) CUÁL ES EL MÉTODO QUE POSIBILITA LA SOSTENIBILIDAD y la RAZONABILIDAD ? COSTO DE CAPITAL (r ) ES RAZONABLE EL WACC (CAPM) ? NORMAS DE DEPRECIACIÓN CUÁL ES EL SENDERO EFICIENTE ? COSTOS OPERATIVOS CUÁL MÉTODO ES EL ADECUADO PARA ESTABLECER LA EFICIENCIA, ECONOMÍA y PRUDENCIA EN LA OPERACIÓN ? 14 JCM GEIISE ESTRUCTURA TARIFARIA 15 JCM GEIISE REPARTO DE COSTOS ENTRE LOS USUARIOS ESTRUCTURAS DE PRECIOS PRECIOS LINEALES Si Si No No Si Precios Uniformes Precio = Costo Marginal Precio = Costo Medio NO DISCRIMINACIÓN El precio no varia para todo el universo de usuarios y no varia con la cantidad consumida Precio de Ramsey Tarifas por bloques Demandas fluctuantes Tarifas bipartitas Permiten la autoclasificación de los usuarios No Tarifas con mínimos de consumo PRÁCTICAS DISCRIMINATORIAS Precios diferentes en función del usuario, de la cantidad consumida y/o del período de tiempo considerado 16 JCM GEIISE LA EQUIDAD 17 JCM GEIISE EFICIENCIA Y EQUIDAD Superfairness BAUMOL, W. J. “Probablemente la razón más persistente, para la resistencia de quienes no son economistas, a nuestras más apreciadas recomendaciones micro-económicas, sea nuestra sistemática falta de consideración de sus implicancias sobre la equidad distributiva”. 1986 The MIT press 18 JCM GEIISE EFICIENCIA Y EQUIDAD Introducción al análisis económico del derecho ROEMER, A. 1994 Fondo de la Cultura Económico “Nuestra tarea se facilitaría mucho si la eficiencia pudiera defenderse con rigor como el único objetivo último. Sin embargo, encontramos dos objetivos – ambos frecuentemente contrapuestos –, la eficiencia y la equidad. Ha de recordarse que la meta última es lo que los economistas llaman eficiencia social, que requiere el intercambio entre la eficiencia y la asignación de recursos, por un lado, y la distribución de ingreso, por el otro”. 19 JCM GEIISE EFICIENCIA Y EQUIDAD La Economía del Sector Público STIGLITZ, J. E. “ Los críticos del principio de compensación señalan que si una política tiene consecuencias distributivas, éstas han de tenerse en cuenta explícitamente. Debe intentarse cuantificar la magnitud de las ganancias y de las pérdidas de cada grupo; sin embargo, no existe ninguna justificación para asignar el mismo peso a las ganancias de los ganadores y a las pérdidas de los perdedores” Ariel 20 JCM GEIISE EFICIENCIA Y EQUIDAD “En los tiempos actuales, a veces, se confunde la idea de una ´justa distribución de la riqueza´ con el concepto de ´justicia distributiva´. Mientras que el primer término suele referirse a las posiciones patrimoniales de los individuos que integran una sociedad (la cantidad de bienes que tienen los individuos), el segundo se refiere (al menos en la concepción aristotélico – tomista) a la justa distribución de bienes comunes. … Justicia distributiva en la escolástica tardía. CHAFUEN ALEJANDRO A. N° 18 Estudios Públicos Suelen pasar por alto el hecho de que existiendo bienes comunes siempre habrá lugar para la justicia distributiva, es decir, para que se establezcan reglas justas referidas a la distribución y al sostenimiento de los bienes públicos”. 21 JCM GEIISE EQUIDAD MAXIMIZACIÓN DEL BIENESTAR SOCIAL “PONDERADO” 1. Objetivo básico: a) evitar que los usuarios no puedan acceder al servicio por motivo de capacidad económica, b) garantizar la permanencia del usuario en el servicio. Ello depende de su excedente. Si es negativo, opta por no conectarse al servicio o desconectarse. 2. El diseño: Debe estar fundamentado sobre un criterio adecuado. Se puede relacionar con la renta equivalente de los usuarios, y su cuantía ha de determinarse en base a la disposición al pago de los mismos, ligada a su capacidad económica. 3. Un mecanismo: Para introducir equidad en las tarifas consiste en definir una FUNCIÓN SOCIAL COMO SUMA PONDERADA DE LOS EXCEDENTES INDIVIDUALES, a partir de algún criterio de capacidad económica. 22 JCM GEIISE EQUIDAD DISTRIBUTIVA Y TARIFAS. EJEMPLO DE UN MECANISMO DE MAXIMIZACIÓN DEL BIENESTAR SOCIAL “PONDERADO”. FELDSTEIN: desarrolla una tarifa que incluye argumentos redistributivos, ponderando los excedentes individuales en base a la utilidad marginal de la renta. Así cuanto mayor es la elasticidad de dicha utilidad marginal, mayor es la ponderación del excedente correspondiente a usuarios con bajos ingresos. En ese contexto la formulación de Ramsey queda del siguiente modo: Siendo θ ij = m di= ∑ σ j x θ j j =1 qij qi ∂V *j ∂W x σ j= ∂V *j ∂Y j pi − ci λ − d i = λ .ηi pi característica distributiva del bien i, donde: : participación de cada usuario en el consumo del bien i : valoración social del ingreso de la persona j ∂W ∂V *j Valuación marginal social de la utilidad de la persona j. ∂V *j Utilidad marginal privada del ∂Y j ingreso de cada persona. 23 JCM GEIISE EQUIDAD DISTRIBUTIVA Y TARIFAS CARACTERÍSTICA DISTRIBUTIVA (di) PARA DISTINTOS BLOQUES DE CONSUMO QUINTILES BLOQUES DE CONSUMO qij = θ ij qi 0 - 300 > 300 - = 450 > 450 1 2 3 4 5 35 % 28 % 15 % 10 % 12 % 20 % 21 % 26 % 22 % 11 % 6% 17 % 17 % 25 % 35 % TOTAL CONSUMO 100 % 100 % 100% 8,44 6,24 3,68 INGRESO PROMEDIO PONDERADORES ($) σ j Y5 = σ5 Y j 400 1.000 1.700 2.700 6.500 16,25 6,50 3,80 2,40 1,00 CARACTERÍSTICA DISTRIBUTIVA m = di ∑ σ j x θ j j =1 24 JCM GEIISE EQUIDAD DISTRIBUTIVA Y TARIFAS Asumiendo algunas simplificaciones (elasticidades y costos marginales constantes, etc.), se CM g llega a: pi = λ x ; de lo cual resulta que el cociente entre dos precios (p1 y p3) viene di p 3 d1 = dado por el cociente inverso de las características distributivas p1 d3 De acuerdo a los valores resultantes de las características distributivas (d i) d1 = 8,44; d2 = 6,24 y d3 = 3,68 y tendríamos, por ejemplo: P p3 p1 = p2 p1 8, 44 3, 68 = 8, 44 6,24 resultando p = 2,29 x p 3 1 resultando p 2 = 1,35 x p1 TARIFAS EN TRES BLOQUES CRECIENTES p3 p2 p1 300 450 Q 25 JCM GEIISE SUBSIDIOS CRUZADOS JCM 26 JCM GEIISE SUBSIDIOS CRUZADOS. G U2 U1 1.-COSTO DE PRESTACIÓN DE CADA USUARIO. SAC C (U2; 0) = 5 ; C (0; U 1) = 5 2.- COSTO DE PRESTACIÓN CONJUNTO C (U2; U 1) = 6 3.- SE DENOTA EL CARÁCTER DE MONOPOLIO C (U2; U1) = 6 < C (U2; 0) + C (0; U 1) = 5 + 5 = 10 4.- COSTO INCREMENTAL DE LOS SERVICIOS CIU1 = C (U2; U 1) - C (U2; 0) = 6 - 5 = 1 CIU2 = C (U2; U1) - C (0; U 1) = 6 - 5 = 1 5.- SI ESTABLECEMOS COSTOS DE PRIMER MEJOR CIU1 + CIU2 = 1 + 1 = 2; No se garantiza la sostenibilidad que está dada por: C (U2; U 1) = 6 DISTINTAS ESTRUCTURAS TARIFARIAS SIN PRODUCCIÓN DE SUBSIDIOS CRUZADOS a) TU2 = 3 - TU1 = 3; b) TU2 = 2 - TU1 = 4; c) TU2 = 4 - TU1 = 2; d) TU2 = 1 - TU1 = 5; e) TU2 = 5 - TU1 = 1 SUBSIDIO CRUZADO TU2 = 0,5 < CIU2 = 1 y T U1 = 5,5 > C(0; U1) = 5 DISPONIBILIDAD A PAGAR Si la disponibilidad a pagar del usuario (U1) es TU1max = 2; las tarifas TU2 = 3; TU1 = 3 son inviable y no sostenible (pese a no tener subsidio cruzado), ya que el usuario U1 abandonaría el servicio. 27 JCM GEIISE CONSTITUCIÓN NACIONAL, TRATADOS INTERNACIONALES Y SERVICIOS PÚBLICOS EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD 28 JCM GEIISE SERVICIOS PÚBLICOS SU VINCULACIÓN CON LOS DERECHOS HUMANOS. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD. CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ARGENTINA Art. 42 Art. 75. inc. 22 Art. 75. inc. 22 PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE USUARIOS Y CONSUMIDORES DECLARACIÓN AMERICANA DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS (Art. XXXVI) (Art. 25 inc. 1) Art. 75. inc. 19 Art. 75. inc. 22 Art. 75. inc. 22 “PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD” PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS SOCIALES Y CULTURALES CONVENCIÓN INTERNACIONAL SOBRE LA ELIMINACIÓN DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINA- (Art. 11) (Art. 5 inc. f) 29 JCM GEIISE CONCLUSIONES 1. La determinación de tarifas, implica actuar en un contexto multiobjetivo, delimitado por una serie de principios (sostenibilidad, eficiencia, equidad, solidaridad, etc.) que deben observar las mismas, para la verificación del principio de justicia y razonabilildad. 2. La meta última es lo que suele señalarse como eficiencia social, que requiere del equilibrio de la eficiencia económica y la equidad. 3. Existe una variedad inconmensurable de costos, que de tomarlas todas en cuenta generaría una estructura tarifaria de una variedad tal que la haría tan compleja, inmanejable e ineficiente. 4. El objetivo de simplicidad de las tarifas genera por si solo una redistribución de ingresos. 5. Debe tenerse absoluta claridad sobre las condiciones para la existencia de subsidio cruzado como son: a) cobrar tarifas por debajo de los costos incrementales y b) cobrar tarifas por arriba de lo que implica la prestación aislada (stand alone cost). 30 JCM GEIISE CONCLUSIONES 6. El servicio público de electricidad, constituye una actividad tendiente a alcanzar cometidos esenciales como es el bienestar general y el progreso social. 7. El acceso y permanencia de los usuarios en el servicio público constituye un derecho protegido por los preceptos contenido en nuestra Constitución Nacional. 8. Las tarifas no pueden de modo alguno constituir una limitación que imposibilite el acceso o la permanencia de todo ciudadano al servicio público. Dicha circunstancia obliga a la protección de aquellos miembros “más débiles” de la sociedad. 9. Hay un deber de la comunidad hacia todo lo social, lo cual se enmarca en una exigencia de la justicia social. 10. El principio de solidaridad es receptado en nuestra Constitución Nacional como uno de los valores vinculantes para el Estado garante de la prestación de los servicios públicos. 31 JCM GEIISE CONCLUSIONES 11. La justificación económica de pérdidas de eficiencia a efecto del logro de la sostenibilidad, no deben considerarse como excluyentes de las que puedan generarse por la introducción de consideraciones de equidad distributiva. 12. Siempre existe un nivel de compromiso entre los distintos principios, debiéndose tener en cuenta, la no existencia en el mundo real de arbitrajes perfectos. 13. Las evidencias de casos establecidos y estudios realizados muestran para distintos alternativas que la focalización de la población objetivo presenta siempre errores de inclusión y exclusión. 14. Estudios de distintas alternativas van a permitir siempre una mejora de los errores de inclusión y exclusión. 15. Se requiere realizar esfuerzos en la realización de tales estudios y en la implementación de posteriores controles. 13. RECORDAR SIEMPRE QUE: LA INEFICIENCIA Y LA INEQUIDAD SON ILEGALES Y POR LO TANTO GENERAN RESPONSABILIDADES 32 JCM GEIISE Muchas Gracias 33