77 Urbano: hacia una política nacional de ciudad

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Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo México.
Av. México 69, Col. Hipódromo Condesa
Cuauhtémoc, D.F., 06100, México
Tel. +52 (55) 3626 2963 - 64
Coordinación:
Mariana Orozco Camacho
Redacción:
Jorge Adalberto Cáñez Fernández
Xtabai Padilla Rodríguez
Edición:
Nicole Medgenberg Joublanc
Salvador Medina Ramírez
Carmen Jimena Veloz Rosas
Foto de portada:
Aarón Borrás
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Contenido
Introducción
Hacia una Política Nacional de Ciudad............................................................................. 4
Cinco propuestas para el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 en México
1. Más y mejor infraestructura urbana: camina, pedalea,
usa el transporte público.................................................................................. 6
2. Desarrollo urbano compacto: uso eficiente de nuestro espacio....................... 8
3. Ciudades densas y mixtas: todo cerca de ti....................................................... 10
4. Cambio climático y energía: menos CO2 en tu ambiente................................... 12
5. Gobierno de calidad: ¡hagámoslo posible!....................................................... 15
5.1 Metas claras, realistas y cuantificables: Información de calidad, gobiernos abiertos y evaluación de resultados................................... 15
5.2 Coordinación entre los tres niveles de gobierno................................. 16
5.3 Financiamiento para la transformación de nuestras ciudades............ 17
5.4 Participación ciudadana...................................................................... 18
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Hacia una política nacional de ciudad
El inicio de una nueva administración federal le brinda al país una importante oportunidad para
establecer una estrategia clara y viable que asegure la transformación de su desarrollo económico
y social.
Ante esta condición, resulta vital que los documentos más importantes con los que México guía
sus necesidades de crecimiento económico y dinámica social, el Plan Nacional de Desarrollo y el
Presupuesto de Egresos de la Federación, brinden las directrices para alcanzar el fortalecimiento
del territorio en las ciudades, que concentran al 77% de la población del país (INEGI, 2010).
Hasta el momento, ningún Plan Nacional de Desarrollo ha incluido como eje rector el desarrollo
ordenado de las ciudades. Por otro lado, los recursos federales dedicados a la construcción de
infraestructura urbana han privilegiado la implementación de proyectos que incentivan el uso
excesivo del automóvil. Existen pocos incentivos para que el gobierno federal y las autoridades
estatales y municipales trabajen conjuntamente los temas de planeación urbana y transporte.
Todo esto, aunado con los escasos mecanismos de participación social, ha llevado a una situación
crítica en nuestras urbes.
Satisfacer las grandes necesidades de transporte y vivienda de la población juega un rol
fundamental en el crecimiento económico y social del país. Resulta necesario abordar el tema
de manera integral para asegurar que la sustentabilidad y la equidad sean los ejes rectores que
guíen las decisiones de política pública en el ámbito urbano.
Es de interés para ITDP (Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo por sus siglas en
inglés) replantear de manera congruente y estratégica las políticas públicas federales en materia
de transporte y desarrollo urbano. Este replanteamiento ayudará a la actual administración
federal en el cumplimiento de objetivos como mayor inclusión social, reducción de la desigualdad,
desarrollo sustentable y la transformación a una economía baja en carbono.
Se estima que para 2050 México podría estar entre las economías más grandes del mundo
(Goldstone, 2011 y Hawkswoth & Gordon, 2008). Para que esto suceda la transformación del
transporte y el desarrollo urbano del país es clave (Medina, 2012).
Durante mucho tiempo el uso del automóvil fue un símbolo de progreso. Pero hoy esta asociación
es imposible. El uso creciente e indiscriminado del automóvil –incentivado por políticas públicas
de infraestructura y desarrollo urbano mal enfocadas– genera grandes impactos negativos a nivel
económico, ambiental y social en todo el país (Medina, 2012).
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México se encuentra a tiempo de revertir estas tendencias y no repetir los errores que otras
naciones cometieron poniendo en riesgo su sustentabilidad. Si tomamos las medidas adecuadas
que incluyan una reducción en la intensidad de uso del automóvil, una provisión de alternativas
de transporte no motorizado y público, y un desarrollo urbano ordenado, es posible garantizar
una movilidad sustentable, incrementando la calidad de vida de los habitantes y reduciendo la
desigualdad (Medina, 2012).
Es de gran importancia impulsar una política pública nacional enfocada a la creación de ciudad y
al impulso de una movilidad urbana sustentable, con el objetivo de dar dirección y coherencia al
quehacer público y establecer prioridades con los sectores social y privado de manera conjunta.
El desarrollo económico y social del país va a depender en gran medida si nuestras ciudades
permiten caminar con gusto, pedalear con seguridad, tomar un transporte público de calidad y
convivir en espacios públicos agradables.
En este contexto, ITDP pone a consideración las siguientes propuestas para tomar en cuenta en la
redacción del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y poder implementar acciones transversales
desde los diferentes programas sectoriales y estrategias nacionales para crear ciudades e impulsar
una movilidad sustentable en ellas:
1. Más y mejor infraestructura urbana: camina, pedalea, usa el transporte público
2. Desarrollo urbano compacto: uso eficiente de nuestro espacio
3. Ciudades densas y mixtas: todo cerca de ti
4. Cambio climático y energía: menos CO2 en tu ambiente
5. Gobierno de calidad: ¡hagámoslo posible!
5.1. Metas claras, realistas y cuantificables: Información de calidad, gobiernos abiertos y evaluación de resultados
5.2. Coordinación entre los tres niveles de gobierno
5.3. Financiamiento para la transformación de nuestras ciudades
5.4. Participación ciudadana
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1. Más y mejor infraestructura urbana: camina,
pedalea, usa el transporte público
La infraestructura es sinónimo de desarrollo económico, social y humano. Es condición para
triunfar en la economía global: invertir en infraestructura es construir un México mejor. Sin
embargo, México no ha sobresalido a nivel internacional por su calidad en infraestructura para
el desarrollo. El Índice de Competitividad Global posiciona a nuestro país en el lugar número 66
en calidad de infraestructura (WEF, 2011).
Resulta necesario que el Plan Nacional de Desarrollo establezca las líneas estratégicas para elaborar
un Programa Nacional de Infraestructura basado en promover la igualdad de oportunidades y el
valor de la competitividad económica (Programa Nacional de Infraestructura, 2007: 3-4).
Es en nuestras ciudades donde producimos más del 90% del PIB (Martín del Castillo, 2009:321)
y se ofrecen las más grandes oportunidades económicas y sociales; sin embargo, México sólo
invierte un 3.2% del PIB en infraestructura para el desarrollo, lo que puede generar una desventaja
competitiva frente a países como Chile y China que invierten el 5.8% y el 7.3% respectivamente
(Programa Nacional de Infraestructura, 2007: 20). De ahí la necesidad de incrementar nuestra
inversión, pero no sólo en carreteras, puertos, aeropuertos, electricidad y agua, sino también en
infraestructura urbana para la movilidad sustentable.
En los últimos años se han construido mecanismos federales para que dicha inversión sea
posible, tales como el Fondo Metropolitano creado en el 2006 y el Programa de Transporte Masivo,
creado en 2008. Este tipo de programas son necesarios, pero hasta ahora, sus reglas de operación
no han sido eficientes para cubrir las necesidades de nuestras ciudades. Si no logramos que
los proyectos metropolitanos cumplan con los lineamientos técnicos, tales como competitividad
económica, capacidades productivas de las zonas metropolitanas; mitigación de vulnerabilidad
o riesgo por fenómenos naturales, ambientales y los propiciados por la dinámica demográfica
y económica; consolidación urbana y aprovechamiento óptimo de las ventajas competitivas de
funcionamiento regional, urbano y económico del espacio territorial de las zonas metropolitanas,
no lograremos que el potencial económico de nuestras ciudades prospere ni que la calidad de
vida de los mexicanos mejore.
Por eso proponemos que el Plan Nacional de Desarrollo incluya explícitamente la necesidad
de contar con un Programa Nacional de Infraestructura que propicie la implementación de
Sistemas Integrados de Transporte Urbano Sustentable como eje rector del desarrollo nacional,
donde se incluya como concepto base la reducción del uso del automóvil en México, al igual
que el impulso del transporte público y no motorizado.
Si se redacta un Programa Nacional de Infraestructura con criterios de accesibilidad que
prioricen la movilidad peatonal y ciclista así como de gestión de la movilidad, los recursos
federales podrían ser canalizados a proyectos de espacios públicos, infraestructura peatonal,
infraestructura ciclista y transporte público. En ese orden de preferencia, fomentando su
conexión con los objetivos del Política Nacional de Vivienda y el Programa Nacional de Desarrollo
Urbano y Ordenamiento Territorial.
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A la par, habría que propiciar el fortalecimiento del Programa de Apoyo Federal al Transporte
Masivo a través de la ampliación de su equipo técnico con el objetivo de fortalecer y generar
capacidades para la planeación, implementación y gestión de proyectos.
De este modo, estaremos canalizando nuestros recursos humanos y económicos a la construcción
de construir ciudades más competitivas y con mejor calidad de vida. La bicicleta es el medio de
transporte más eficiente para viajes cortos, y para viajes largos, el transporte público debe ser
una mejor opción que el automóvil.
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2. Desarrollo urbano compacto:
uso eficiente de nuestro espacio
Por su enorme concentración de elementos, no todos tangibles, la ciudad se convierte en el
fenómeno más impactante y trascendente en la cultura del hombre. Recorrer nuestras ciudades
equivale a estudiar la historia y el progreso de México. Es hora de que se reflejen en ellas nuestros
valores democráticos y nuestra prosperidad económica. Sólo un Plan Nacional de Desarrollo
Urbano y Ordenamiento Territorial bien estructurado y ejecutable nos acercará a dicha visión.
El 12 de mayo de 1978 se aprobó por decreto presidencial el Plan Nacional de Desarrollo Urbano.
De ahí emanó la Ley General de Asentamientos Humanos, cuya legislación actual establece
en el artículo quinto la ejecución de planes o programas de desarrollo urbano. Igualmente las
31 entidades federativas expidieron sus leyes locales de Desarrollo Urbano. Asimismo, en 1976
se crea la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas. Le siguió la creación de la
Comisión de Nacional de Desarrollo Urbano en 1977. Y para 1982, a seis años de su creación,
la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas se transformó en la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Ecología, una década más tarde se convertiría en la Secretaría de Desarrollo
Social, quedando políticamente olvidado el desarrollo urbano.
Existen diversos organismos federales actuales enfocados en el Desarrollo Urbano del país:
la Comisión de Desarrollo Metropolitano (Diputados), la Comisión de Desarrollo Urbano y
Ordenamiento Territorial (Diputados y Senadores), y la recién reformada Secretaría de Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano. Existe una necesidad de realizar grandes esfuerzos intersectoriales
para combatir la problemática urbana.
Resulta necesario que nuestro Plan Nacional de Desarrollo reconozca que el crecimiento urbano
expandido y anárquico trae consecuencias graves con costos ecológicos, económicos y sociales
muy altos. Proponemos que el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento
Territorial del presente sexenio incluya la necesidad de generar un desarrollo urbano denso,
compacto y mixto evitando la expansión de las ciudades y promoviendo la reducción del uso
del automóvil, fortaleciendo el compromiso de la Presidencia al “Transitar hacia un Modelo de
Desarrollo Urbano Sustentable e Inteligente” y considerar a nuestras ciudades como motor de
la economía y generadora de empleos para todos los mexicanos.
En la visión 2030 de las ciudades mexicanas se afirma que “el reto estará en asegurar un
desarrollo sustentable, acorde a la urbanización y los avances tecnológicos” (Martín del
Castillo, 2009: 329). Las viviendas ofrecidas en nuestras ciudades deben seguir la lógica de los
equipamientos de cercanía, lo que quiere decir que el acceso a espacios públicos, a bienes y a
servicios queden a distancias caminables. Esto va de la mano con lo que llamamos un desarrollo
urbano sustentable por medio del fomento a la densidad, compacidad, conectividad y al uso
de suelos mixtos, lo que disminuye costos ambientales, económicos y sociales (Topelson, 2012).
De nada sirve hacer vivienda a las afueras del centro de los desarrollos urbanos, por eso, la
vivienda de interés social debe dejar de construirse en las llamadas “ciudades dormitorio” e
incorporarse a los centros urbanos con acceso a los sitios de trabajo, servicios y esparcimiento.
Lo anterior nos habla de una necesaria conexión entre el Programa Nacional de Desarrollo
Urbano y Ordenamiento Territorial y la Política Nacional de Vivienda.
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De ahí la importancia de un trabajo coordinado y eficiente entre los tres órdenes de gobierno
(federal, estatal y municipal). El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento
Territorial debe incluir la planeación de mecanismos que incentiven la coordinación para la
preservación y aprovechamiento del territorio en el marco del desarrollo urbano sustentable.
Igualmente, se debe incluir la disposición de un avanzado Sistema Nacional de Monitoreo y
Evaluación Territorial, el cual sea accesible, transparente y permita medir avances, problemas
y riesgos de la movilidad y el desarrollo urbano en las ciudades de nuestro país. Junto con esto
promover y mejorar el programa de Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables (DUIS) y sus
lineamientos, así como los de los Planes Integrales de Movilidad Urbana Sustentable (PIMUS).
Recordemos que “las ciudades son generadoras de oportunidad, conocimiento y cultura, brindad
oportunidad de empleo, mejoran la calidad de vida de los habitantes, nos permiten convivir y
generar cohesión social. La ciudad es una máquina de innovación, la creación más grande del
hombre” (Glaeser, 2011).
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3. Ciudades densas y mixtas: todo cerca de ti
Entre 2005 y 2010, prácticamente todo el crecimiento poblacional ocurrió en los 402 municipios
que integran a las 115 ciudades más importantes del país. Durante este periodo, en dichos
municipios la población aumentó a casi 12 millones de habitantes, mientras que en todo el
país el crecimiento neto fue de 9 millones de habitantes. En otras palabras, en los restantes
2039 municipios del país, en su mayoría rurales, la población disminuyo casi en 3 millones de
habitantes (CONOREVI, 2011). Si a este dato le añadimos los 30 millones de mexicanos que viven
en pobreza urbana, tenemos un rezago de vivienda urbana preocupante que no se resolverá
integralmente si seguimos con la actual tendencia de construir desarrollos residenciales alejados
de la ciudad, también conocidos como ciudades dormitorio. Este tipo de desarrollo desalienta el
uso de modos de transporte no motorizados y obliga a su población a gastar tiempo y dinero en
sus trayectos diarios, ya sea en transporte público o en automóvil.
Contextualizando, para el 2020 el número de hogares en México será de 38 millones, y para el
2030 llegarán a 45 millones, esto implica un aumento de cuatro y seis millones respectivamente
sobre las proyecciones anuales de CONAPO. Se calcula que la necesidad anual de viviendas
para cada año de la década entre 2010 y 2020 será de 775 mil (CONOREVI, 2011), esto se debe
principalmente a que nunca en la historia demográfica del país se habían incorporado tantos
jóvenes a la población. A esto hay que agregarle que la gran mayoría de la juventud mexicana,
entre un 70-80%, buscará vivienda en una ciudad y no en el campo. Lo cual implica un análisis
técnico sobre la adecuada localización de estas nuevas viviendas que como veremos la gran
mayoría de las nuevas viviendas se incorporarán en las grandes ciudades del país.
Es derecho constitucional de todo mexicano disfrutar de una vivienda digna y decorosa. Según el
artículo 4 de nuestra Carta Magna, la ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de
alcanzar tal objetivo. Por lo que al interpretar los adjetivos “digna y decorosa” queremos acentuar la
importancia de la localización de la vivienda. De este modo, proponemos establecer una política
nacional de vivienda que elimine la dependencia a largos trayectos en transporte público o,
en su caso, en automóvil. De ahí la importancia de que nuestro Plan Nacional de Desarrollo
contemple el impulso de un desarrollo habitacional con equipamientos de cercanía con el fin
de reducir las distancias en los trayectos diarios. Para lo anterior, es necesario replantear el papel de la política financiera de vivienda social de la
nación, enfocándose en generar los incentivos requeridos para el desarrollo de viviendas en zonas
céntricas que contribuyan a la recuperación de los centros históricos y no en zonas periféricas.
Que además genere los mecanismos financieros para impulsar tanto el reciclaje urbano como
la renta de vivienda al interior de las ciudades y la creación de desarrollos al interior de las
ciudades, aprovechando la disponibilidad de espacio urbano (Medina, 2012:46).
Para 2010, el INFONAVIT creó el programa Hipoteca Verde para disminuir el consumo de agua,
luz y gas, mejorar el ahorro en el gasto familiar y contribuir a evitar el agotamiento de recursos
naturales. Sin embargo, esta hipoteca no tomó en cuenta la localización de la vivienda y lo
negativo que podría resultar que sus habitantes realicen largos trayectos en transporte público y
sean dependientes del uso del automóvil. Resulta necesario fortalecer con criterios técnicos de
localización a este gran esfuerzo del INFONAVIT que también servirán a las otras áreas del
gobierno relacionadas con la vivienda.
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Los DUIS promovidos por la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) podrían convertirse en una
solución que ayude a resolver los problemas de vivienda y movilidad en las ciudades del país.
Para lograrlo, debe existir una visión clara de cómo se deben de integrar los nuevos conjuntos
habitacionales a la ciudad, así como de cuál debe der la imagen objetivo en término de los
indicadores que permitan la aprobación y evaluación de los DUIS.
Nuestras recomendaciones van enfocadas a reforzar los lineamientos y criterios de movilidad a
fin de fortalecer los mecanismos de aprobación y evaluación de los DUIS de cara a los retos de
vivienda y transporte que el país enfrentará en la próxima década.
Estas propuestas buscan mejorar la localización de nuevas viviendas a través de su densificación
responsable. Esto implica rescatar las zonas céntricas de las ciudades y fomentar la vivienda digna
cerca de todos los bienes y servicios. El fin es que los centros urbanos sean zonas animadas con
espacios públicos de calidad donde la gente viva y realice sus actividades cotidianas a distancias
caminables. Uno de los grandes obstáculos es la especulación del costo del suelo. Es necesario
que el gobierno intervenga y genere la oferta necesaria de vivienda en estos centros para que los
créditos de los programas de gobierno permitan la compra de vivienda asequible.
Resolver la problemática de la vivienda es una tarea intersectorial entre el INFONAVIT, la
SHF, la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI) y los demás organismos públicos y privados
involucrados. Estos actores deben ir de la mano con las empresas desarrolladoras de vivienda
con el objetivo de ubicar las nuevas viviendas en lugares estratégicos para reducir los costos y
tiempos de traslado de los habitantes con menores ingresos.
Esas recomendaciones de ubicación de vivienda orientada al transporte sustentable y la
densificación urbana se alinean con la reciente declaración de Presidencia de la República en
la cual se comprometen a promover una Política Nacional de Vivienda. La cual consiste, según
el comunicado oficial, en un nuevo modelo enfocado a promover el desarrollo ordenado y
sustentable del sector; a mejorar y regularizar la vivienda urbana, y transitar hacia un Modelo de
Desarrollo Urbano Sustentable e Inteligente. Asimismo, los créditos y subsidios del Gobierno de
la República, serán reorientados al fomento del crecimiento urbano ordenado (Presidencia de la
República, 2012).
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4. Cambio climático y energía:
menos CO2 en tu ambiente
Las políticas públicas en el tema de cambio climático son recientes. Los impactos visibles de
dicho cambio, el contexto internacional y los compromisos anunciados por las administraciones
federales anteriores para darle cumplimiento a lo establecido en la Comisión Marco de Naciones
Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC) y al Protocolo de Kioto han impulsado el tema en la
agenda pública nacional.
La Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC) y el Programa Especial de Cambio Climático
(PECC), desarrollados en la anterior administración por la Secretaria de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (SEMARNAT), la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC)1 y el
Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC), eran instrumentos no vinculatorios
hasta la reciente aprobación de la Ley General de Cambio Climático (LGCC)2. Estos instrumentos
establecen los compromisos para los tres niveles de gobierno para la elaboración y aplicación de
políticas públicas de protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico,
en materia de cambio climático causado por el aumento en la emisión y en la concentración de
gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera.3
Actualmente la ENCC, según el art. 66 de la LGCC, “es un instrumento rector de la política nacional
a corto, mediano y largo plazos para enfrentar los efectos del cambio climático y transitar hacia
una economía sustentable, competitiva y baja en emisiones de carbono”. Cabe destacar que
después de la LGCC las disposiciones son vinculatorias para las Secretarías del Gobierno Federal
en la implementación de la ENCC.
La ENCC 2007 consideraba al transporte como una actividad que impacta en el desarrollo del
país, tanto en el ámbito ambiental y social, como en el económico relacionado con el crecimiento
del consumo de combustibles fósiles, especialmente gasolinas. Esta determinaba que dicho
sector, de acuerdo con el inventario nacional de emisiones de gases de efecto invernadero
(INEGI, 2002), contribuía al 30% de las emisiones provenientes del sector energético debido al
aumento de la población, el crecimiento económico, la intensidad energética y la mezcla de uso
de combustibles fósiles.
Dentro de las estrategias que se consideraban para el tema de transporte se mencionan:
- Renovación del parque automotriz
- Incentivos económicos para el uso de vehículos más eficientes
- Establecer normas y estándares para aumentar la eficiencia de nuevos vehículos y limiten
las emisiones de CO2
- Inspección y mantenimiento vehicular
- Establecer límites máximos de velocidad en carreteras
- Retirar de circulación vehículos contaminantes
- Mejorar la estructura de la carretera para hacer más eficiente los vehículos kilómetros
recorridos y por unidad de carga
- Desarrollar y establecer modalidades de transporte público eficiente desde el punto de
vista energético y bajo en intensidad de carbono
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Para coordinar la formulación de políticas de acción climática, el 25 de abril 2005 se creó la Comisión Intersecretarial de 2
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2012.T
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Tales como el bióxido de carbono (CO2), el metano (CH4), el óxido nitroso (N2O), el hexafloruro se azufre (S6) y los
Cambio Climático (CICC).
perfluorocarbonos (dentro de los que se encuentran los hidrofluorocarbonos).
Entre las líneas de acción climática en la generación y uso de la energía, se propuso establecer
incentivos fiscales y financieros para concretar proyectos energéticos sustentables, cancelar
subsidios al consumo de energéticos o a la producción basada en combustibles fósiles, incrementar
el rendimiento del parque vehicular e integrar políticas de promoción de transporte público bajo
en emisiones de carbono y transporte ferroviario.
Resulta necesario que el Gobierno Federal impulse, a través del Plan Nacional de Desarrollo,
un Programa Especial de Cambio Climático y una nueva Estrategia Nacional de Cambio
Climático que facilite la reducción de emisiones de CO2 y contaminantes atmosféricos en
las zonas urbanas; que contribuyan a la eficiencia energética del país; ayude a minimizar la
dependencia a los combustibles fósiles; permita evitar el uso indiscriminado del automóvil
privado; cambiar hacia un transporte bajo en carbono mediante la inversión en transporte
público y no motorizado; y mejorar las tecnologías y combustibles actuales, vinculando estas
acciones a la Estrategia Nacional de Energía.
Asimismo, se recomienda que las políticas tengan una temporalidad a largo plazo 20302050 con revisiones periódicas y que integre a los tres niveles de gobiernos dentro de sus
capacidades y atribuciones.4 Para tales fines se necesita la construcción de nuevos indicadores,
completos y comparables en tiempo y espacio.
Estas recomendaciones se basan en la premisa básica anunciada por el presente Gobierno
Federal: “Lograr un crecimiento económico respetuoso del ambiente y bajo en emisiones de gases
de efecto invernadero” y con base a los principios de la Política Nacional Climática establecidos
en el artículo 29 de la Ley General de Cambio Climático y el 4° Constitucional: sustentabilidad,
corresponsabilidad, precaución, prevención, adopción de una economía verde, integridad y
transversalidad, participación ciudadana, responsabilidad ambiental, uso de instrumentos
económicos, responsabilidades comunes pero diferenciadas, transparencia y acceso a la
información y equidad.
El transporte en las zonas urbanas representa uno de los principales consumos de energía del
país. Esto ejerce grandes presiones sobre los recursos naturales y contribuye al cambio climático.
Por tal motivo, la Estrategia Nacional de Energía, aprobada por el Senado de la República y en
espera de ser ratificada por la Cámara de Diputados, debe promover combustibles limpios,
particularmente con bajo contenido de azufre, que permitirán la adopción de tecnologías de
punta para el control de emisiones dentro del sector transporte. También se debe promover
la eficiencia energética mediante la implementación de normas vehiculares y la planeación
urbana. Es necesario impulsar la conexión de estas acciones en la redacción del Programa
Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial cuyas prioridades sean la regulación
de la mancha urbana y el establecimiento de redes integradas y eficientes de movilidad
sustentable de pasajeros y mercancías a través de trenes, camiones y movilidad no motorizada
(peatones y ciclistas).
4
La Política Nacional en materia de Cambio Climático comprende la proyecta la planeación en mediano y largo plazo
mediante previsiones a diez, veinte y cuarenta años.
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Según la Ley General de Cambio Climático, México se propone reducir en un 50% sus emisiones
al 2050, en relación con su volumen emitido en el año 2000. El país aspira así a contribuir a un
posible escenario de estabilización de las concentraciones de GEI en la atmósfera a un nivel no
superior a 450 partes por millón de bióxido de carbono equivalente (CO2e), y una convergencia
flexible hacia un promedio global de emisiones per cápita de 2.8 toneladas de CO2 para el 2050.
Esto no será posible si no cambiamos el paradigma de construir ciudades para los automóviles a
uno que construya ciudades para las personas. Lo anterior nos habla de una inminente necesidad
de conectar la Estrategia Nacional de Energía con la Estrategia Nacional de Cambio Climático,
principalmente, y los demás programas federales ya mencionados. Para la nueva Estrategia Nacional de Energía se propone al Gobierno Federal el impulso de
políticas públicas que no sólo contribuyan a la eficiencia energética del país, sino que ayuden a
minimizar la dependencia a los combustibles fósiles y permitan evitar el uso indiscriminado del
automóvil privado. Adicionalmente se deben mejorar las tecnologías y combustibles actuales.
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5. Gobierno de calidad: ¡hagámoslo posible!
5.1 Metas claras, realistas y cuantificables: Información de calidad, gobiernos abiertos
y evaluación de resultados
Desde la reforma constitucional de 1983 que introdujo el Sistema Nacional De Planeación, han
existido seis Planes Nacionales de Desarrollo. La inclusión de metas, objetivos e indicadores
estratégicos claros y medibles en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y la vinculación anual
con el Presupuesto de Egresos de la Federación y los demás mecanismos de financiamiento
federal, resulta indispensable para pasar del discurso a la acción.
Además de reforzar los órganos técnicos de planeación de políticas y de evaluación presupuestal
a nivel federal, proponemos considerar tres elementos básicos, mencionados lo largo del
presente documento, para la construcción e implementación de una política nacional de ciudad
y movilidad urbana sustentable:
-Evitar o reducir el número de viajes
-Cambiar a modos de transporte más eficientes como los no motorizados y el transporte público
-Mejorar las tecnologías y combustibles actuales
La creación de bases de datos y de indicadores es sumamente importante para monitorear los
resultados de las políticas públicas implementadas y modificarlas temporalmente para asignar
nuevas partidas presupuestales y modificaciones en el número de recursos humanos asignados,
en caso de necesitarlo, para lograr el cumplimiento de las metas establecidas en el Plan Nacional
de Desarrollo.
ITDP propone doce índices basados en los ocho principios para la movilidad urbana sustentable
(ITDP, 2012) y cuatro más: uno sobre la calidad y cantidad de “Espacio Público”; otro sobre “Aire
limpio y cambio climático”, ya que el transporte motorizado es responsable del 31.2% emisiones
de CO2; el tercero reconoce la importancia de la “Seguridad Vial”, y por último un indicador que
nos ayudará a monitorear los esfuerzos del gobierno por actuar a favor de nuestros objetivos. A
este último indicador lo llamamos de “Gestión pública”.
Al dar seguimiento a estos índices se logrará medir el nivel de mejora en la movilidad en nuestras
ciudades y contar con información de calidad que permita evaluar el impacto de las políticas
públicas implementadas y esté al alcance de gobiernos y ciudadanos.
El derecho a gobiernos abiertos, donde la transparencia, la rendición de cuentas y la participación
ciudadana tienen un rol esencial, nunca había sido tan sencillo gracias a Internet. Esta herramienta
permite que el ciudadano tenga acceso a las bases de datos de sus gobiernos con un par de
clicks. En el caso mexicano la ley federal de transparencia y acceso a la información pública
gubernamental señala en su artículo primero que se debe “garantizar el acceso de toda persona
a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos
o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal.”
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Sin embargo, lo mencionado anteriormente es insuficiente si cada instancia y dependencia
del gobierno no cuenta con sistemas de monitoreo e indicadores para generar bases de datos
útiles a la población. Por lo tanto, es importante que en el tema de ciudad y movilidad
sustentable se generen datos oficiales que nos permitan calificar y mejorar a través del
tiempo nuestras ciudades.
Hasta el momento no existe información oficial ni valoración de todas las externalidades negativas
(económicas, sociales y ambientales) asociadas al uso excesivo del automóvil. Igualmente, es
necesario realizar Encuestas Origen-Destino y de opinión de los usuarios acerca del transporte
y las vialidades en las zonas metropolitanas. Con esto podríamos generar un Sistema Nacional
de Monitoreo y Evaluación Territorial, que permitirá, tanto a gobiernos como a sociedad civil,
realizar estadísticas y visualización de los datos – de forma clara y amigable para que nos
demos cuenta de la problemática actual y a través de indicadores podamos definir metas claras,
medibles y cuantificables.
5.2 Coordinación entre los tres niveles de gobierno
En México, cada nivel de gobierno tiene una función económica y social propia así como
independencia en sus acciones. Sin embargo, como federación, el sentido de unidad va más allá
del mero concepto jurídico, en especial cuando hablamos de construir ciudad.
Resulta conveniente implementar incentivos para mejorar la coordinación entre los tres niveles
de gobierno, federal, estatal y municipal en el manejo de las políticas públicas de desarrollo
urbano así como de transporte de pasajeros y carga; urbano e interurbano para alinear los
actuales esquemas de planeación local a la visión nacional propuesta.
A pesar de que existen ciertos mecanismos de coordinación en la materia, tales como sistemas,
acuerdos y convenios, resultan insuficientes para lograr una estrecha colaboración para la
implementación de una política nacional de ciudad y movilidad urbana sustentable.
Resulta importante recalcar los numerosos intentos para llevar a cabo reformas y adiciones
necesarias a las constituciones políticas estatales. Esta recomendación pretende promover
una actitud participativa de los tres niveles de gobierno basada en estímulos para lograr la
instrumentación de la política y vencer la negociación político-presupuestaría y las inercias de
los aparatos burocráticos y políticos existentes.
El art. 115 constitucional señala la posibilidad de convenir el ejercicio de ciertas funciones con el
objetivo de brindar servicios públicos cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario.
La creación de los Comités de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADES) en los ochentas y
los Consejos de Desarrollo Metropolitano, más recientemente, son un gran avance que establece
incipientes mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, la sociedad civil
y el sector privado. Es necesario generar alicientes para mejorar la gestión de recursos federales
que llegan a las zonas urbanas con el objetivo de promover condiciones que contribuyan a la
implementación de una Política Nacional de Ciudad y Movilidad Sustentable.
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Las actuales prácticas administrativas en los gobiernos locales dificultan la eficiencia recaudatoria
municipal y estatal en México, lo que genera una fuerte dependencia del Presupuesto de Egresos
de la Federación para desarrollar infraestructura urbana de movilidad sustentable. En 2011, sólo
el 23% de los recursos federales (Garduño, 2012) fue destinado a este tipo de acciones.
Se pueden establecer metas para propiciar la construcción de ciudad y mejorar la movilidad en los
municipios y estados del país, asignando recursos federales cuando se verifique el cumplimiento
de las mismas. Este es un camino sin explorar que pudiera generar incentivos para mejorar las
capacidades técnicas e institucionales en las entidades responsables de la asignación y aplicación
de los recursos federales.
En caso de cumplirse el 100% de las metas previstas en cierto periodo se transferiría el 100% del
monto máximo asignado. En caso del cumplimiento parcial de las metas, el monto a recibir sería
un porcentaje proporcional a las metas alcanzadas.
5.3 Financiamiento para la transformación de nuestras ciudades
A pesar de la definición de los compromisos que la federación establezca, el Plan Nacional de
Desarrollo le corresponde sólo al ejecutivo.
Resulta necesario corresponsabilizar a las cámaras federales, BANOBRAS, SHF, CONAVI en el
cumplimiento de las metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo para lograr un uso
eficiente de los recursos federales. Dicho uso debe monitorearse a través de indicadores estratégicos
anuales que permitan identificar la evolución de los programas sectoriales relacionados con el
desarrollo urbano y la movilidad sustentables en el país.
Es necesario modificar las actuales reglas de operación de los fondos federales que financian
proyectos de transporte y accesibilidad urbana, así como establecer fondos específicos
alineados al Plan Nacional de Desarrollo y sus programas sectoriales en donde se establezca
la obligación de realizar estudios de desarrollo urbano orientados al transporte, inversiones
en movilidad y accesibilidad peatonal y ciclista, compra de terrenos intraurbanos, creación de
zonas de pacificación del tráfico, sistemas de parquímetros, sistemas de tarifas por congestión
e implementación de carriles de circulación preferente. Además de crear fondos específicos
que promuevan la intermodalidad de carga impulsando el uso de ferrocarril y cabotaje.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público debe establecer mecanismos de evaluación, revisión
y aprobación de proyectos de movilidad a financiar. Los proyectos deberán cumplir criterios
de sustentabilidad y reducción del uso del automóvil, valoración costo-beneficio valorando el
total de las externalidades generadas a la sociedad por un proyecto; así como compararse con
otro tipo de soluciones de movilidad y contar con un PIMUS para acceder a ellos.
Proponemos aspirar a un sistema de evaluación del desempeño federal orientado a resultados
que logre definir estrategias basadas en una visión a largo plazo, integralidad de los programas
sectoriales y articulación de las diferentes instituciones que concurren en el hacer ciudad.
17
5.4 Participación ciudadana
Superar la escasez de mecanismos de participación social en nuestro país es vital para que el
ciudadano vea reflejadas sus necesidades en los planes del gobierno.
Tal como lo señala el artículo cuarto de la Ley General de Planeación “Es responsabilidad del
Ejecutivo Federal conducir la planeación nacional del desarrollo con la participación democrática
de los grupos sociales.” Por lo que el Sistema Nacional de Planeación Democrática, previo a la
redacción del Plan Nacional de Desarrollo, tiene que ser específico en la inclusión de la sociedad
civil tomando en cuenta la siguiente normatividad:
• Artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: La soberanía
nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del
pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable
derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.
• Artículo 26 - A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: El Estado
organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez,
dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia
y la democratización política, social y cultural de la Nación. Los fines del proyecto nacional
contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación
será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las
aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de
desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los
programas de la Administración Pública Federal. La ley facultará al Ejecutivo para que
establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional
de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control
y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos
responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine
mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas.
•Artículo 20 de la Ley General de Planeación: En el ámbito del Sistema Nacional de
Planeación Democrática tendrá lugar la participación y consulta de los diversos grupos
sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones para la elaboración,
actualización y ejecución del Plan y los programas a que se refiere esta Ley. Las organizaciones
representativas de los obreros, campesinos, pueblos y grupos populares; de las instituciones
académicas, profesionales y de investigación de los organismos empresariales; y de otras
agrupaciones sociales, participarán como órganos de consulta permanente en los aspectos
de la planeación democrática relacionados con su actividad a través de foros de consulta
popular que al efecto se convocarán. Así mismo, participarán en los mismos foros los
diputados y senadores del Congreso de la Unión. Las comunidades indígenas deberán ser
consultadas y podrán participar en la definición de los programas federales que afecten
directamente el desarrollo de sus pueblos y comunidades. Para tal efecto, y conforme a la
legislación aplicable, en el Sistema deberán preverse la organización y funcionamiento, las
formalidades, periodicidad y términos a que se sujetarán la participación y consulta para
la planeación nacional del desarrollo.
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Se espera que las propuestas mencionadas en este documento y las participaciones de los
ciudadanos interesados en la construcción de políticas públicas sean tomadas en cuenta por
el Ejecutivo Federal y toda autoridad relacionada la redacción de Plan Nacional de Desarrollo
2013 – 2018. De esta manera, se podrán incluir las estrategias necesarias para asegurar la
construcción de ciudad y la transformación de la movilidad urbana para alcanzar un desarrollo
democrático, la igualdad de oportunidades y el fortalecimiento económico para nuestro México.
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