Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

NACIONES
UNIDAS
EP
UNEP/Env.Law/MTV4/MR/1/3
Distr. general
20 de agosto de 2015
Español
Original: inglés
Programa de las
Naciones Unidas
para el Medio Ambiente
Reunión de Altos Funcionarios Gubernamentales Expertos en
Derecho Ambiental dedicada al examen de mitad de período del
cuarto Programa para el Desarrollo y Examen Periódico del
Derecho Ambiental (Programa de Montevideo IV)
Montevideo, 7 a 11 de septiembre de 2015
Cuestiones nuevas e importantes en el ámbito del derecho
ambiental, en particular en esferas programáticas del Programa
de Montevideo IV
Nota de la Secretaría
I.
Introducción
1.
El Programa de Montevideo IV abarca una amplia gama de cuestiones en la esfera del
derecho ambiental. Sin embargo, desde que el Consejo de Administración del Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) adoptara el Programa en febrero de 2009 han
surgido algunas cuestiones importantes de interés internacional. Si bien en términos generales estas
nuevas cuestiones están contempladas en los distintos ámbitos del programa, puede que sea preciso
prestar una atención más específica a determinadas actividades o bien emplear un enfoque más
integral que abarque dos o más esferas programáticas. Y si bien algunos de los problemas tal vez no
son enteramente nuevos, sí requieren una atención renovada, habida cuenta de los últimos
acontecimientos.
2.
Las nuevas cuestiones que a continuación se ponen de relieve fueron identificadas durante el
examen preliminar de la aplicación del Programa de Montevideo IV y durante los seminarios
organizados por el PNUMA sobre cuestiones de derecho ambiental, incluida la aplicación del derecho
ambiental para combatir los delitos contra el medio ambiente y las actividades ilícitas en la esfera del
medio ambiente (Nairobi, 11 de junio de 2015); las leyes para regular la contaminación del aire y
proteger la atmósfera de la Tierra (Osaka (Japón) 23 y 24 de junio de 2015); las leyes para promover la
sostenibilidad ambiental de los océanos y los mares (Ciudad de Panamá, 9 y 10 de julio de 2015); y las
bases jurídicas para la sostenibilidad del medio ambiente (Nueva York, 13 y 14 de julio de 2015), así
como en la reunión de eminentes expertos jurídicos del PNUMA (Nueva York, 15 y 16 de julio
de 2015).
3.
Los informes de los seminarios y de la reunión de expertos pueden consultarse en los
documentos UNEP/Env.Law/MTV4/MR/1/INF/2 y UNEP/Env.Law/MTV4/MR/1/INF/3,
respectivamente. Cabe recordar que la Asamblea de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
del PNUMA abordó también algunas de esas cuestiones en su primer período de sesiones, en junio
de 2014, en particular en sus resoluciones 1/3, 1/6 y 1/7. El propósito de la presente nota es poner de
relieve esas cuestiones para que sean examinadas durante la reunión; no se pretende elaborar una lista
exhaustiva de cuestiones nuevas e importantes para su ulterior análisis.
K1502563
030915
UNEP/Env.Law/MTV4/MR/1/3
II.
Delitos contra el medio ambiente
4.
El creciente número de vulneraciones de la legislación medioambiental nacional e
internacional, en particular en lo relativo al comercio ilícito de flora y fauna silvestres y delitos
conexos, se ha convertido en un grave motivo de preocupación para la comunidad internacional
durante los últimos años. La caza furtiva de rinocerontes y elefantes en los países del África Oriental y
Meridional, por ejemplo, ha alcanzado una magnitud alarmante. Los delitos contra la vida silvestre y
los bosques no solo suponen la pérdida de la diversidad biológica, por ejemplo, sino que también
privan a los gobiernos de ingresos, aumentan la pobreza, interfieren con el hábitat natural y reducen
los recursos naturales, lo que a su vez propicia la erosión del suelo, inundaciones y hambrunas.
5.
Tal y como informan la Organización Internacional de Policía Criminal (INTERPOL) y el
Grupo de Tareas del Acuerdo de Lusaka sobre operaciones conjuntas de represión del comercio ilícito
de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, el comercio de fauna y flora silvestres es un
sistema extremadamente rentable, organizado y transnacional que crece con rapidez y abarca una
amplia variedad de flora y fauna silvestres en todos los continentes. Según estimaciones de diversas
fuentes internacionales todos los delitos cometidos cada año contra la vida silvestre (incluidos los
relacionados con la madera y la pesca) se calculan en decenas de miles de millones de dólares de los
Estados Unidos. Las modalidades de los delitos contra el medio ambiente varían de un país a otro. En
África Oriental, la lista incluye la caza furtiva, la explotación ilícita e insostenible de la vida silvestre
y los bosques y el tráfico de madera dura, los trofeos de caza y el carbón vegetal; en cada país las
modalidades son diferentes. En conjunto, los esfuerzos por aplicar la ley se ven obstaculizados,
además de por la magnitud y complejidad de los delitos contra la vida silvestre, por la existencia de
políticas, leyes y reglamentos nacionales débiles y fragmentados, y también por la falta de cooperación
suficiente y por la corrupción.
6.
Las estrategias de respuesta y las medidas para combatir el comercio ilícito de flora y fauna
silvestres se han intensificado gracias a los esfuerzos de los gobiernos y de diversas organizaciones
pertinentes, como la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y
Flora Silvestres (CITES), INTERPOL, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito,
la Organización Mundial de Aduanas y el Banco Mundial, tanto en forma individual como colectiva
en el marco del Consorcio Internacional para Combatir los Delitos contra la Vida Silvestre. A su vez,
el PNUMA ha incrementado su participación en esta cuestión de conformidad con la resolución 1/3 de
la Asamblea de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente sobre comercio ilícito de flora y fauna
silvestres. La Asamblea General, en su resolución 69/314 sobre la lucha contra el tráfico ilícito de
fauna y flora silvestres, instó a los Estados Miembros, entre otras cosas, a que adoptasen medidas
decisivas a nivel nacional para prevenir, combatir y eliminar el comercio ilícito de fauna y flora
silvestres, tanto por el lado de la oferta como del de la demanda, con medidas tales como el
fortalecimiento de la legislación necesaria para la prevención, investigación y enjuiciamiento de estos
tráficos ilícitos, así como el refuerzo de la aplicación de la ley y las respuestas de la justicia penal, de
conformidad con la legislación nacional y el derecho internacional.
7.
En lo tocante a productos químicos y desechos, se ha denunciado que continúa habiendo
dificultades para garantizar el cumplimiento y la aplicación de las obligaciones contraídas en virtud de
tratados como el Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono y el
Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos
y su Eliminación. En el caso del Protocolo de Montreal, se han logrado progresos considerables en la
prestación de asistencia a las Partes para asegurar el cumplimiento de los controles de las sustancias
que agotan la capa de ozono, pero queda todavía toda una serie de cuestiones que deben ser abordadas
de manera más eficaz para propiciar la aplicación. Así, por ejemplo, no existe ningún sistema oficial
para el intercambio y la verificación de información sobre licencias entre países importadores y
exportadores; hay importantes discrepancias entre los datos proporcionados sobre las importaciones y
exportaciones; se mantiene la posibilidad de producir ilícitamente sustancias que agotan la capa de
ozono; y los controles del tránsito siguen siendo débiles.
8.
El tráfico ilícito de desechos se ve fomentado por factores como los elevados gastos de
eliminación y la estricta reglamentación de los países desarrollados, la falta de una legislación
adecuada y la levedad de las penas en los países en desarrollo, la escasa cooperación entre organismos,
el bajo nivel de concienciación sobre esta cuestión y el incremento de los desechos generados. Según
el Convenio de Basilea, el tráfico ilícito de desechos peligrosos y otros desechos se considera un
delito, tal y como se estipula en el párrafo 3 del artículo 4. Para contribuir a hacer frente al problema,
la Conferencia de las Partes estableció en mayo de 2011 la Red Ambiental para Optimizar el
Cumplimiento de la Legislación en Materia de Tráfico Ilícito (ENFORCE). Entre las medidas de
respuesta regional cabría mencionar la Red Regional de Aplicación de las Medidas para los Productos
Químicos y los Desechos, que el PNUMA coordina para 25 países participantes de Asia Oriental y
2
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Meridional y que se creó con objeto de combatir el tráfico ilícito de productos químicos y desechos
mediante la mejora de la capacitación de los agentes de primera línea encargados de la aplicación de la
ley y la promoción de la cooperación en los planos nacional y regional. Pese a estas medidas, el tráfico
ilícito de desechos sigue siendo un problema constante que debe ser abordado.
9.
Las violaciones del derecho ambiental, en particular las cometidas por la delincuencia
organizada transnacional, pueden entrañar combinaciones de delitos contra el medio ambiente (por
ejemplo, el comercio ilícito de flora y fauna silvestres y de desechos peligrosos) y otros delitos graves,
como el blanqueo de dinero, el tráfico de estupefacientes, el comercio ilícito de armas y la
financiación del terrorismo. Habida cuenta de la naturaleza potencialmente intersectorial de los delitos
contra el medio ambiente, se precisa un enfoque integral que permita combatirlos con eficacia. En este
contexto, los esfuerzos del PNUMA por hacer frente a los delitos ambientales se rigen por el
desarrollo y la promoción del estado de derecho ambiental, como se destaca en la decisión 27/9 del
Consejo de Administración del PNUMA.
III.
Reglamentación de la contaminación del aire y protección de la
atmósfera de la Tierra
10.
Los gobiernos nacionales utilizan una amplia gama de instrumentos regulatorios para controlar
la contaminación del aire, entre otros: las normas de calidad del aire, basadas en la evaluación de los
niveles de contaminantes atmosféricos que plantean riesgos para la salud, y los permisos de emisión
que tienen en cuenta esas normas; la vigilancia de la calidad del aire, la identificación de fuentes de
contaminación atmosférica problemáticas y la elaboración de modelos; y la participación de los
interesados en la adopción de decisiones, para lo cual se les proporciona información y se los
empodera para que tomen las medidas necesarias.
11.
Entre las esferas en las que los países necesitan apoyo en el plano nacional se cuentan las
siguientes: la mejora de la legislación ambiental, por ejemplo, mediante la prestación de asistencia en
la redacción de nuevas leyes y la simplificación, racionalización y armonización de la legislación
vigente; la asistencia con fuentes de contaminación que resulten difíciles de regular, como por ejemplo
las fuentes de neblina en zonas urbanas de los países en desarrollo y las emisiones procedentes de la
minería, o el control de las emisiones provenientes de fábricas pequeñas; el control de la emisión de
partículas finas, tales como la materia particulada fina de 2,5 micrómetros de diámetro o menos
(PM 2,5); la reglamentación de determinados productos químicos, como las sustancias químicas
empleadas en la agricultura y medicamentos humanos y veterinarios, así como de las existencias de
productos químicos; la aplicación de las leyes nacionales, con el apoyo de un programa de
capacitación de los abogados; y las cuestiones relativas a la participación de la opinión pública.
12.
Hay otros retos y necesidades adicionales en esta esfera a los que los gobiernos deben hacer
frente, entre los que figuran los siguientes: la comunicación de información sobre los riesgos sin
causar desproporcionada preocupación; el fomento de la participación pública de los interesados en la
adopción de decisiones; la participación del público en cuestiones relacionadas con la contaminación
atmosférica, a fin de convencerlos del valor de los controles ambientales; el equilibrio entre la
necesidad de regulación ambiental y los imperativos del desarrollo; la obtención de asistencia técnica,
por ejemplo para la vigilancia de la calidad del aire y de las fuentes de contaminación del aire; la
obtención de apoyo financiero para comprar y utilizar equipamientos; la promoción de la transferencia
de tecnología para mitigar la contaminación atmosférica; la obtención de apoyo para la capacitación de
los funcionarios; el desarrollo de datos más sólidos y fiables, en particular datos de referencia, y la
garantía de que estos se presentan a los encargados de la formulación de políticas de forma accesible;
la creación de un entendimiento común del estado de la contaminación atmosférica; la obtención de
más equipamiento y lugares de observación; y la inclusión del sector privado en las labores de
cumplimiento y ejecución, siguiendo el ejemplo de países que están experimentando con la vigilancia
de las emisiones a través del sector privado.
13.
En el plano internacional, y a pesar de los progresos alcanzados en materia regulatoria, sigue
habiendo una serie de problemas. Así, por ejemplo, la contaminación por ozono troposférico es un
problema que no puede resolverse a nivel regional, ya que la capa de ozono y sus precursores
atraviesan continentes enteros. Se estima que los efectos de la contaminación por ozono troposférico
para la salud humana se traducirán en más de 100.000 muertes prematuras en los países de Asia
Oriental solamente en 20201. La contaminación por dióxido de azufre es también migratoria; existe
1
Comunicado por la Red de Vigilancia de la Deposición Ácida en Asia Oriental (EANET)/Asia Centre for Air
Pollution Research.
3
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una clara relación positiva entre las mediciones de SO2 y los niveles de contaminación entre los países
del Asia Oriental.
14.
Debe intensificarse la cooperación regional para hacer frente a la contaminación atmosférica,
en particular en los casos en los que tenga una dimensión transfronteriza, y también para compartir
conocimientos sobre cómo hacer frente a problemas similares. La adopción de medidas a nivel
regional en Europa ha resultado en una serie de beneficios importantes, incluida la evitación de 58.000
muertes prematuras por año, lo que a su vez supuso un ahorro de entre 40.000 y 140.000 millones de
euros en costos externos y el aumento de la productividad de la fuerza de trabajo; los consiguientes
beneficios para la salud son, en términos monetarios, 12 veces superiores a los costes de
descontaminación2.
15.
Es necesaria una mayor y más sistematizada coordinación de las leyes sobre contaminación
atmosférica en los planos nacional e internacional. El Convenio de Minamata sobre el Mercurio es un
ejemplo de cómo un enfoque integrado y coordinado de un contaminante en particular puede dar lugar
a una protección eficaz del medio ambiente: la regulación del mercurio contempla todas las fases del
proceso, y aborda no solo las emisiones de mercurio a la atmósfera sino también productos y procesos
que utilizan mercurio, responsables en una proporción considerable de las emisiones. Sería
aconsejable aplicar el mismo enfoque coordinado para proteger la atmósfera y otros entornos del
medio de otros contaminantes. El anexo VI del Convenio Internacional para Prevenir la
Contaminación por los Buques de 1973, modificado por el Protocolo de 1978 (MARPOL), se ocupa de
la cuestión de la contaminación del aire por los buques transatlánticos mediante la regulación de las
emisiones de sustancias que agotan la capa de ozono, los óxidos de azufre, los óxidos de nitrógeno, los
compuestos orgánicos volátiles y la incineración a bordo de los buques y la limitación del contenido
de azufre en los combustibles marinos. Las zonas de control de las emisiones establecidas en virtud del
Convenio MARPOL, en el que se imponen límites más rigurosos a las emisiones transportadas por el
aire, tienen el potencial necesario para lograr una reducción drástica de las deposiciones de ozono,
PM 2,5 y azufre y, por extensión, para prevenir un gran número de muertes prematuras y la pérdida de
días de trabajo.
16.
También podrían derivarse beneficios del fomento de las sinergias entre los tratados sobre el
cambio climático y otros acuerdos internacionales en la esfera del medio ambiente, así como del
análisis de los beneficios conjuntos. Tales oportunidades, sin embargo, no se han explotado a fondo.
Por ejemplo: existe una buena oportunidad de aumentar las sinergias entre los tratados sobre el cambio
climático y el Protocolo de Montreal en la gestión de los hidrofluorocarbonos. Sería posible alcanzar
sinergias comparables entre los esfuerzos por hacer frente a las emisiones de mercurio de las centrales
eléctricas de carbón en virtud del Convenio de Minamata y a los gases de efecto invernadero en virtud
de los tratados sobre cambio climático. Se podrían lograr importantes avances tanto en la mitigación
de la contaminación atmosférica como en la lucha contra el cambio climático mediante una regulación
coordinada de los contaminantes de permanencia breve en el clima, como el hollín, el metano y el
ozono troposférico.
17.
Para proteger de manera más eficaz la atmósfera será preciso adoptar un enfoque integral en la
regulación de los contaminantes atmosféricos, considerando para ello todos los canales de emisión.
Así, debería existir una coordinación más eficaz entre los tratados internacionales vigentes en aquellas
esferas que se refieren a las emisiones de determinados contaminantes atmosféricos; hasta la fecha, sin
embargo, no se ha establecido un mecanismo de coordinación semejante.
18.
En general, y pese a que se han aprobado diversos tratados internacionales para hacer frente a
aspectos concretos de los cambios en el clima de la Tierra provocados por los seres humanos, no existe
ningún marco jurídico internacional para la protección de la atmósfera del planeta en su totalidad. Con
ese fin, los especialistas en derecho internacional y el PNUMA deberían apoyar plenamente la labor en
curso de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas para elaborar directrices para
la protección de la atmósfera, las cuales se espera que adopten un enfoque de “una sola atmósfera” del
planeta, sin ocuparse de sustancias concretas ni interferir en los procesos políticos que se desarrollan
en el marco de los regímenes de tratados concretos.
IV.
Alcanzar la sostenibilidad ambiental de los océanos y los mares
19.
Los océanos, los mares y las zonas costeras constituyen un componente integrado y esencial
del ecosistema terrestre y son fundamentales para su sostenibilidad. Existe, sin embargo, una creciente
preocupación a escala internacional sobre cuestiones como la contaminación marina (incluidos los
2
Estimaciones extraídas del Paquete “Aire limpio” para Europa adoptado por la Comisión Europea en diciembre
de 2013.
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detritos marinos, y especialmente los plásticos), los contaminantes orgánicos persistentes, los metales
pesados y los compuestos nitrogenados procedentes de diversas fuentes marinas y terrestres, entre
ellas las actividades navieras y las escorrentías. Asimismo, resulta necesario adoptar medidas
colectivas para prevenir una mayor acidificación de los océanos, y también para aumentar la
resiliencia de los ecosistemas marinos.
20.
Entre los principales problemas a que se enfrentan los gobiernos nacionales en la protección
del medio marino están la sobreexplotación de los hábitats y la pérdida y la degradación del hábitat.
Algunos hábitats, como los manglares, no solo constituyen valiosos recursos naturales, sino que
también brindan protección a la población local en caso de desastres ambientales. Existe una necesidad
urgente, por lo tanto, de proteger sus floras y faunas locales y de hacer frente a las especies exóticas
invasivas (por ejemplo, el pez león y los sargazos son problemas particulares en la zona del Caribe) y
de mitigar los efectos del cambio climático, que conducen a la redistribución de las especies marinas y
la reducción de la biodiversidad marina.
21.
Los problemas de reglamentación a este respecto incluyen el desarrollo de capacidades
para formular las leyes necesarias y para aplicarlas; la participación de la población local y su
concienciación sobre el valor de los recursos marinos; la búsqueda del equilibrio adecuado entre
la conservación y el desarrollo; y la lucha contra la corrupción.
22.
La contaminación del medio marino, según se define en el artículo 1, párrafo 1 4), de la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, incluye la introducción indirecta de
energía por parte del ser humano en el medio marino. El incremento de la energía ya almacenada en
los océanos resulta en el calentamiento de las aguas, el aumento del nivel del mar, la redistribución de
las especies marinas, efectos diversos sobre los ecosistemas y también en la introducción indirecta de
dióxido de carbono antropogénico en el medio marino que provoca la acidificación de los océanos. El
calentamiento de los océanos es la causa principal del aumento de la energía almacenada en el sistema
climático, debido al aumento de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera.
Más del 90% de esta energía se acumuló durante el período comprendido entre 1971 y 2010. Sus
consecuencias son el aumento del nivel del mar, la redistribución de las especies marinas y la
reducción de la diversidad biológica marina en regiones susceptibles al cambio climático, y las
amenazas a la sostenibilidad a largo plazo de los arrecifes de coral y las comunidades costeras
humanas. En virtud del artículo 4, párrafo 1 d), de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático, los océanos y las zonas costeras y los ecosistemas marinos se identifican como
sumideros y depósitos de los gases de efecto invernadero. Los océanos absorben el 30% de las
emisiones de dióxido de carbono.
23.
La promoción de sinergias entre la Convención sobre el Derecho del Mar y la Convención
Marco sobre el Cambio Climático conlleva beneficios conjuntos: las medidas de mitigación destinadas
a reducir el dióxido de carbono y otras emisiones de gases de efecto invernadero y los esfuerzos de
adaptación son pasos importantes en el cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de la
Convención sobre el Derecho del Mar; la aplicación de la disposición de la Convención relativa a la
protección y preservación del medio marino y a la conservación de los recursos marinos vivos es
importante para alcanzar los objetivos de mitigación y adaptación, por cuanto aumentan la resiliencia
frente a los efectos del cambio climático. Además, el control de la emisión de contaminantes
transportados por el aire regulados por otros tratados internacionales (tales como los contaminantes
orgánicos persistentes que contempla el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos
Persistentes y el mercurio contemplado por el Convenio de Minamata) también facilitará la aplicación
de las disposiciones de la Convención sobre el Derecho del Mar relativas a la protección y
preservación del medio marino y a la conservación de los recursos marinos vivos. Esos contaminantes
también se liberan con los efluentes de actividades en tierra firme.
24.
Los océanos asimilan el dióxido de carbono y son cada vez más ácidos: es el proceso conocido
como la acidificación de los océanos, que resulta nocivo para los corales, los pterópodos y los
mariscos y tiene importantes consecuencias para la diversidad biológica a nivel mundial, así como
para la producción de alimentos y actividades económicas conexas. Si bien hay una serie de acuerdos
ambientales multilaterales y políticas internacionales que abordan la acidificación de los océanos, no
existe un régimen de carácter general e integral con el que hacer frente al problema. La importancia de
la cuestión ha sido reconocida por la Asamblea General, que en su resolución 69/245 sobre los
océanos y el derecho del mar pidió que se intensificara la investigación y aumentaran las medidas
destinadas a abordar los niveles de acidez de los océanos y sus efectos sobre ecosistemas vulnerables,
en particular los arrecifes de coral.
25.
En lo que a la contaminación marina se refiere (en particular los detritos plásticos y
microplásticos), y pese a las amenazas a la diversidad biológica y la actividad económica causadas por
5
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estas sustancias, no existe un régimen jurídico vinculante o no vinculante que aborde sus causas y sus
efectos. Tampoco ha habido ningún esfuerzo internacional eficaz para crear incentivos económicos
con los que evitar los desechos marinos. Es difícil hacer frente a los consiguientes daños ambientales
únicamente en el plano nacional; los desechos se trasladan de la jurisdicción de un Estado a otro, así
como a zonas fuera de toda jurisdicción nacional.
26.
La diversidad biológica se enfrenta a numerosas y muy considerables amenazas en zonas fuera
de la jurisdicción nacional, entre las que se cuentan el crecimiento de la pesca comercial y un mayor
interés en la explotación de minerales en esas zonas, el aumento del tráfico marítimo y la
contaminación procedente de fuentes terrestres. En respuesta a estos problemas, la Asamblea General
adoptó la resolución 69/292 sobre la elaboración de un instrumento internacional jurídicamente
vinculante en el marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar relativo a
la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la
jurisdicción nacional. Es necesario coordinar los esfuerzos realizados por la comunidad jurídica
internacional para hacer frente a estas cuestiones. La situación actual es que existen varios regímenes
jurídicos y organizaciones sectoriales diferentes con competencias sobre la cuestión, pero no hay un
mecanismo de coordinación general y multisectorial responsable de su gestión.
27.
Ha habido un aumento constante en el porcentaje de actividades de pesca biológicamente
insostenibles, y la pesca ilícita, no declarada y no reglamentada, sigue siendo una importante amenaza
mundial para la ordenación sostenible de la pesca a largo plazo. Aun cuando puede argumentarse que
instrumentos como el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura proporcionan un marco internacional amplio
para la pesca sostenible, su aplicación es limitada, la interpretación de las normas y principios
incoherente y los mecanismos para verificar su cumplimiento insuficientes.
28.
Las zonas que escapan a la jurisdicción nacional constituyen casi el 50% de la superficie de la
Tierra y se ven cada vez más afectadas por las actividades humanas; según algunas estimaciones, más
del 40% de los océanos está ahora muy afectados por tales actividades. La reglamentación
internacional de la contaminación marina en zonas fuera de la jurisdicción nacional es, en
consecuencia, fragmentaria, con una serie de instrumentos internacionales que abarcan diferentes
regiones o diferentes fuentes de contaminación; puede que un enfoque integral resulte un medio más
eficaz de hacer frente a la contaminación marina. Aunque en la parte XI de la Convención sobre el
Derecho del Mar se prevé un régimen de reglamentación para el control de la explotación minera de
los fondos marinos en zonas fuera de la jurisdicción nacional, el régimen se basa en instrumentos
jurídicos negociados hace ya algún tiempo y se centra fundamentalmente en la exploración; en
consecuencia, puede haber margen para llevar a cabo un trabajo adicional.
V.
Base jurídica para la sostenibilidad ambiental
29.
En su informe de síntesis sobre la agenda para el desarrollo sostenible después de 2015, “El
camino hacia la dignidad para 2030: acabar con la pobreza y transformar vidas protegiendo el
planeta”, el Secretario General hizo hincapié en que una agenda universal y transformadora para el
desarrollo sostenible debía basarse en los derechos y centrarse en las personas y el planeta. Uno de los
seis elementos esenciales de aquel programa se refiere al planeta: “proteger nuestros ecosistemas para
todas las sociedades y para nuestros hijos”. Según explica el informe, se precisa una gobernanza eficaz
para lograr ese objetivo; las leyes y las instituciones deben proteger los derechos humanos y las
libertades fundamentales; debe haber acceso a la justicia, instituciones responsables y un entorno que
permita este objetivo en el marco del estado de derecho. La ley, unida a instituciones sólidas
encargadas de su aplicación, es esencial para que las sociedades puedan hacer frente a cuestiones
ambientales respetando al mismo tiempo los derechos fundamentales, las libertades y los principios
de equidad.
30.
Sería aconsejable perseguir los objetivos siguientes, entre otras cosas, para el ulterior
desarrollo y aplicación del derecho ambiental, para apoyar así las actividades encaminadas a mejorar
la sostenibilidad ambiental en el contexto del desarrollo sostenible:
a)
Promoción continuada del desarrollo y la aplicación del estado de derecho ambiental;
b)
Respeto de la relación entre los derechos humanos y el medio ambiente, con especial
atención a cuestiones como los derechos de los pueblos indígenas y de los grupos desfavorecidos y
vulnerables, la relación entre el género y el medio ambiente, los efectos del cambio climático sobre
los derechos humanos, el acceso al agua potable y el saneamiento, los efectos de la contaminación
sobre el derecho a una vida y un entorno sanos, la necesidad de transparencia en la solución de
controversias, la vinculación con el principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo y el acceso a los servicios esenciales de los ecosistemas;
6
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c)
Análisis del concepto de los “derechos de la naturaleza” elaborado en varios Estados
como derechos que permiten a la opinión pública iniciar acciones legales en nombre de los
recursos naturales;
d)
Aplicación continuada del principio 10 de la Declaración de Río, también mediante la
Convención sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y
el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales de 1998 (Convención de Aarhus); las Directrices para
la Elaboración de Legislación Nacional sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público
y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales, (Directrices de Bali); y el apoyo a los esfuerzos de
los países de la región de América Latina y el Caribe para la elaboración de un instrumento regional
con el que aplicar el principio 10 de la Declaración de Río;
e)
Uso de la ley como instrumento para reducir la pobreza, reduciendo los efectos de la
degradación del medio ambiente sobre los pobres y los daños ambientales causados por la pobreza;
f)
Adopción de enfoques innovadores para el desarrollo y el fortalecimiento de la ley,
para así promover la economía ecológica, la cual, por ejemplo, protege especies de alto valor y mejora
la gobernanza, lo que a su vez atrae inversiones; promover la conservación basada en zonas, que
protege a los servicios de los ecosistemas vitales para el crecimiento económico y los medios de
subsistencia y apoya la resiliencia económica frente a los efectos del cambio climático; proteger los
recursos de agua dulce, cuya escasez constituye una amenaza considerable para la sostenibilidad
económica; y promover un enfoque holístico de la relación entre elementos de las modalidades de
producción y consumo sostenibles, la planificación del desarrollo, el acceso a fuentes de energía
limpias o renovables, las medidas para el cambio climático, la ordenación de los ecosistemas y
otros aspectos de la economía ecológica.
31.
En lo que respecta a la protección de los grupos más vulnerables, en particular en las
emergencias ambientales, y teniendo en cuenta la protección del medio ambiente y los derechos
humanos, debe considerarse la posibilidad de responder con medidas jurídicas y regulatorias al
desplazamiento de personas provocado por el cambio climático y ambiental.
32.
En aquellos esfuerzos encaminados a alcanzar los objetivos ambientales convenidos
internacionalmente, la aplicación y el cumplimiento de los acuerdos multilaterales sobre el medio
ambiente reviste una importancia capital. Este objetivo, sin embargo, sigue siendo un desafío para
muchos países que tienen problemas para cumplir con sus obligaciones internacionales en virtud de
esos acuerdos. En respuesta, algunos acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente han desarrollado
mecanismos de cumplimiento, aunque en algunos casos se ha bloqueado su aprobación. Un reto
fundamental en esta tarea es el que plantea la ausencia de legislación de aplicación en el plano
nacional, que a su vez conlleva otro problema: las dificultades a la hora de evaluar la eficacia de los
acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente.
33.
Será preciso desplegar esfuerzos para subsanar la actual fragmentación de la gobernanza
ambiental en general, así como la de acápites de las leyes ambientales en que se basa la gobernanza,
con miras a lograr que todos los países y la comunidad internacional en su conjunto se beneficien de
un enfoque más integral, coordinado y sinérgico de la sostenibilidad del medio ambiente, y también a
ofrecer las bases de un desarrollo sostenible.
VI.
A.
Otras nuevas cuestiones
Extracción de recursos naturales no biológicos
34.
A medida que avanzan las tecnologías empleadas en la extracción de petróleo, gas, minerales y
otros recursos naturales no biológicos y en la localización de tales recursos en lugares remotos del
planeta, aumenta también el número de actividades de extracción industrial que se llevan a cabo en
todo el mundo, y la previsión es que el número de estas actividades seguirá aumentando. Aun cuando
estas actividades extractivas pueden abrir importantes oportunidades de crecimiento económico,
pueden igualmente constituir graves amenazas para el medio ambiente y la salud humana, en particular
en aquellos casos en los que las leyes que regulan tales actividades no se han desarrollado
adecuadamente y no abarcan las cuestiones relativas al medio ambiente, o en aquellos en los que la
aplicación coercitiva de las leyes existentes es escasa, En tierra firme, estas actividades extractivas no
solo podrían dar lugar a problemas ambientales como la contaminación del aire y del agua (incluidas
las aguas subterráneas) o la contaminación del suelo, con los consiguientes efectos adversos para la
salud humana, sino que también podrían afectar negativamente a los pueblos indígenas o la población
local, al privarlos de sus medios de subsistencia. En las zonas costeras y en el mar, la contaminación
marina procedente de las actividades extractivas podría propagarse más allá de las fronteras y
convertirse en una cuestión transfronteriza. Se espera que las nuevas tecnologías, después de la etapa
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de exploración, harán posible la explotación de los recursos minerales de los fondos marinos
depositados en las zonas fuera de la jurisdicción nacional, lo que se regiría por el régimen establecido
en virtud de la Convención sobre el Derecho del Mar, que incluye la supervisión de la protección del
medio ambiente. Sin embargo, todavía están por elaborar esas medidas de protección ambiental en
relación con las actividades de extracción de minerales de los fondos marinos. A esto cabe añadir que
las industrias extractivas pueden trasladarse de un país con una legislación de control de la
contaminación muy rigurosa en lo concerniente a las actividades extractivas a otro en el que tales
leyes están menos desarrolladas. Es necesario elaborar estándares internacionalmente reconocidos
para las actividades extractivas y establecer parámetros de referencia internacionales para la
protección del medio ambiente.
B.
Desechos plásticos
35.
Los desechos plásticos plantean graves amenazas ambientales, y cuando pasan a ser desechos
marinos son causa de contaminación transfronteriza. Las actuales leyes y políticas son fragmentarias o
no son capaces de hacer frente a este problema de manera holística. Los actuales instrumentos
jurídicos aplicables y las políticas en este ámbito deben estar mejor coordinados, y es preciso aplicar
un enfoque integral que abarque todo el ciclo vital para el control de los desechos plásticos.
C.
Contaminación acústica
36.
La contaminación acústica causa graves efectos sobre la salud y vulnera el derecho a disfrutar de
una vida sana y un entorno saludable. Sin embargo, este es un problema que a menudo se ha pasado por
alto en las leyes y normas nacionales ya que los daños que resultan para la salud humana no son tan
visibles como los causados por otros tipos de contaminación. Asimismo, algunos estudios han puesto de
manifiesto casos de ruido que afectan negativamente a la fauna, en particular el ruido subacuático que
afecta a los mamíferos marinos. Debe prestarse especial atención a este problema en el contexto de la
planificación espacial y la política de transporte, así como a la posible revisión de las leyes pertinentes.
D.
Seguridad del abastecimiento de agua
37.
Frente al cambio climático y las presiones ambientales de otra índole, existe una necesidad
urgente de fortalecer los marcos jurídicos relativos al medio ambiente en los que se basa la gestión de
los asuntos públicos, a fin de garantizar la salud de los ecosistemas, la gestión racional de los usos
contradictorios y un acceso equitativo y adecuado al agua potable y el abastecimiento de agua.
E.
Revisión del enfoque de la evaluación del impacto ambiental
38.
Los cambios experimentados por los países en sus modalidades de desarrollo y las nuevas
tecnologías introducidas en los últimos decenios requieren la revisión y el perfeccionamiento de las
directrices sobre la evaluación del impacto ambiental, incluidos sus aspectos transfronterizos, con miras
a mejorar su eficacia tomando para ello en consideración los efectos acumulativos y recientemente
descubiertos, como los resultantes de la ubicación de turbinas eólicas o de la radiación de líneas
eléctricas, y también las repercusiones sociales. El enfoque integrado resultante hará posible una
evaluación completa de los efectos sobre la salud y el bienestar humanos y también sobre el
medio ambiente.
F.
Configuración futura del derecho ambiental internacional para superar la
fragmentación del derecho ambiental
39.
Para promover el desarrollo sostenible, la vinculación entre las personas, el planeta y la
prosperidad debe seguir integrándose de manera equilibrada en el derecho internacional. Es preciso
abordar este empeño de manera más coordinada e integral, y es preciso también promover sinergias
dondequiera que reporten beneficios. A diferencia de lo que ocurre en el comercio internacional, sin
embargo, no existe un solo régimen jurídico internacional general sobre el medio ambiente mundial
que rija las relaciones entre las personas y el planeta en general. Los actuales acuerdos multilaterales
sobre el medio ambiente se han elaborado en respuesta a problemas ambientales específicos, y el
alcance de algunos acuerdos es mucho más amplio que el de otros. Tal y como se ha señalado en
varias partes del presente documento, es necesario un enfoque más integral y coordinado,
especialmente en lo relativo a los problemas de la contaminación, de cara a proteger la atmósfera y el
medio marino. En consecuencia, sería conveniente examinar la viabilidad de establecer un amplio
marco jurídico internacional sobre las cuestiones conexas, en consonancia con lo que establece la
sección III.F del Programa de Montevideo IV, relativa a la prevención y control de la contaminación;
en ella se insta a estudiar, en consulta con los gobiernos y los órganos de la Convención, la viabilidad
de una convención marco en la esfera de los productos químicos.
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