Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC)

Relatório de Auditoria Operacional
Benefício de Prestação Continuada
da Assistência Social (BPC)
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria de Fiscalização e Avaliação
de Programas de Governo (SEPROG)
SAFS Quadra 4, Lote 1
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Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC) e na Renda Mensal Vitalícia (RMV)
Endereço para contato
República Federativa do Brasil
Tribunal de Contas da União
Ministros
Ubiratan Aguiar, Presidente
Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Valmir Campelo
Walton Alencar Rodrigues
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
José Jorge
José Múcio
Auditores
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
André Luís de Carvalho
Weder de Oliveira
Ministério Público
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Júlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Sérgio Ricardo Costa Caribé, Procurador
Relatório de Auditoria Operacional
Benefício de Prestação Continuada
da Assistência Social (BPC)
Relator
Ministro Augusto Nardes
Brasília, 2009
© Copyright 2009, Tribunal de Contas da União
Impresso no Brasil / Printed in Brazil
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Brasil. Tribunal de Contas da União.
Relatório de auditoria operacional : Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC)/ Relator Ministro Augusto Nardes. – Brasília : TCU, 2009.
146 p. : il., color.
1. Auditoria de natureza operacional. 2. Pessoa portadora de deficiência. 3. Idoso.
4. Programa de governo, avaliação. I. Benefício de Prestação Continuada (BPC).
II.Título.
Catalogação na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Resumo
1
O Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC) é uma transferência de renda garantida pelo art. 203 da Constituição Federal de 1988 e regulamentada
pelos arts. 20 e 21 da Lei nº 8.742/1993, chamada de Lei Orgânica da Assistência Social
(Loas). Esse benefício, de um salário mínimo mensal, é direcionado a idosos ou pessoas
com deficiência incapazes para o trabalho, cuja renda familiar per capita seja inferior a
um quarto de salário mínimo.
2
Até 1996, período de início do BPC, as pessoas idosas acima de 70 anos de idade e
as pessoas com deficiência, sem meios de subsistência, recebiam a Renda Mensal Vitalícia
(RMV), instituída pela Lei nº 6.179/1974. Como a RMV deixou de ser concedida a partir
da instituição do BPC, o foco da auditoria foi este último.
3
Segundo o Departamento de Benefícios Assistenciais (DBA) do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), havia, em 2008, 1,5 milhões de idosos e
1,4 milhões de pessoas com deficiência no BPC, e 271 mil pessoas com deficiência e 107 mil
idosos na RMV. Segundo a Diretoria, no mesmo ano, o orçamento conjunto do BPC e da
RMV foi de, aproximadamente, R$ 14,5 bilhões/ano.
4
A presente auditoria foi escolhida por meio do levantamento realizado na Função Assistência Social, resultado da sistemática dos Temas de Maior Significância (TMS) adotada
pelo TCU para focar sua ação fiscalizadora. A auditoria objetivou propor melhorias nos
processos de controle realizados pelo INSS (órgão operador) e pelo MDS (órgão coordenador e regulador), com vistas a evitar possíveis desperdícios decorrentes de erros e fraudes,
avaliando, inclusive, se o conceito de família empregado pelo BPC contribui para reduzir
problemas relacionados com a sua focalização.
5
Na auditoria foram empregadas duas abordagens complementares, uma analítica,
respaldada em técnicas estatísticas e econométricas, e uma operacional, fundamentada em
cruzamentos de bases de dados, técnicas de diagnóstico, benchmark, entrevistas, questionários
e estudo de caso. Essa metodologia permitiu investigar de forma integrada duas questões
centrais: i) a estimativa de erros de inclusão e de exclusão do BPC; ii) a efetividade do sistema
de controle do BPC na detecção de erros e fraudes. O exame dessas questões visa contribuir
para o debate qualificado acerca do desenho do BPC e para o aperfeiçoamento dos controles
sobre a boa aplicação desses recursos públicos.
6
Na primeira abordagem, usando informações do Censo 2000, da Pnad 2006 e de registros administrativos do MDS, foi estimado o grau de cobertura e de focalização do BPC,
usando o conceito de família conhecido como Grupo Familiar Doméstico (GFD). Esta análise
permitiu estimar também a influência do conceito de família empregado pelo BPC sobre a
focalização do benefício. Estimou-se que para 80% das famílias não fazia diferença o emprego
do conceito GFD ou do conceito estritamente legal de
acesso ao BPC, uma vez que para ambos os critérios
as famílias continuariam elegíveis ao benefício. No
entanto, a alteração do conceito poderia melhorar a
distribuição dos benefícios.
7
As análises realizadas apontam que cerca de
um terço dos beneficiários atendem aos critérios de
elegibilidade do BPC (renda familiar per capita inferior a um quarto de salário mínimo (SM) segundo o
conceito GFD. No entanto, este resultado deve ser
relativizado, em razão da grande vulnerabilidade social
de parcelas da população que estão pouco acima do
critério de concessão do benefício, da variabilidade da
renda dessas famílias e das dificuldades operacionais
de identificar essas pessoas. Para aprofundar a análise
e concentrar as ações de controle nos beneficiários
com maior probabilidade de não serem extremamente
pobres, os erros de inclusão foram classificados como de
baixa, média e alta intensidade, respectivamente para
faixas de renda entre ¼ e ½ SM, ½ e 1 SM e acima
de 1 SM. Considerando apenas os erros de alta intensidade, cerca de 10% dos beneficiários não atendem
aos critérios de elegibilidade do BPC.
8
Considerando apenas erros de focalização de
alta intensidade, foi estimado que haja subcobertura
no BPC da ordem de 27%, segundo conceito GFD.
A importância dessa constatação está no fato de
que o BPC continuará se expandindo até alcançar
a universalização de sua cobertura. Essa expansão é
desejável quando se considera o combate à pobreza
e à desigualdade, bem como a garantia do direito
constitucional, mas representa risco de desperdício
de recursos públicos caso o nível de vazamento do
benefício não seja reduzido.
9
Por meio da análise quantitativa, foi possível
demonstrar que o conceito de família, atualmente empregado no BPC, é uma fonte de risco para o benefício,
pois gera erros de inclusão e de exclusão que impactam
negativamente o seu efeito distributivo. Caso fosse
adotado o conceito de família GFD para o BPC seria
gerado efeito distributivo positivo de renda, uma vez
que seriam excluídos beneficiários pertencentes aos
percentis mais altos de renda e incluídos beneficiários
pertencentes aos percentis mais baixos de renda, ou
seja, mais pobres.
10 Na segunda questão, foram analisadas quatro
diferentes etapas do sistema de controle: a concessão,
o acompanhamento, a recuperação de benefícios irregulares e o gerenciamento de informações voltado para
controle. Para isso, foram realizados cruzamentos de
bases de dados, entrevistas, estudo de caso na Agência
da Previdência Social (APS) do Gama no Distrito Federal e aplicação de questionários para todos os órgãos
envolvidos no controle do BPC. Por fim, utilizaram-se
documentos do National Audit Office (NAO) da Inglaterra para realizar benchmarking entre os sistemas
de controle do Brasil, dos Estados Unidos e de alguns
países europeus.
11 Esta análise demonstrou que existem falhas no
sistema de detecção de erros e fraudes, em especial
no processo de verificação dos critérios de elegibilidade, no acompanhamento dos benefícios por meio do
processo de revisão e na recuperação de pagamentos
indevidos. Os cruzamentos do Sistema Único de Benefícios (SUB) com as bases do Renavam, do Incra, do
CNPJ e da RAIS objetivaram demonstrar a viabilidade
de utilizar dados relativos à riqueza das famílias para
corroborar as evidências de erros de inclusão.
12 Os cruzamentos consistiram na comparação das
informações constantes nas diversas bases de dados
relativas a um mesmo CPF, ou à combinação de campos
(CPF, nome e nome da mãe). A principal limitação
desse cruzamento de dados é o fato de que apenas a
partir de 2002 passou a ser obrigatório para o beneficiário possuir CPF. Dessa forma, ainda há casos de CPF
que podem corresponder a pai, mãe ou representante
legal. Cumpre ressaltar que o critério de elegibilidade
refere-se à renda per capita familiar e não somente a
do beneficiário, sendo, portanto, relevante também a
detecção de indícios de riqueza de pais e mães.
13 A partir dos cruzamentos, foram identificados 104
mil CPFs com veículos, 16 mil CPFs com propriedades
rurais, 1600 CPFs que são sócios de empresas e 2000 beneficiários com salários acima de R$ 650,00 mensais.
14 Foram também identificados problemas específicos no controle do BPC, entre eles: limitações
no procedimento de cadastramento; inexistência de
exigência formal para que os beneficiários informem
alterações cadastrais; ausência de sistemática que permita marcar os benefícios de maior risco; insuficiência
de divulgação dos deveres dos beneficiários; falta de
conclusão de 678,9 mil revisões iniciadas; 313 mil
beneficiários não localizados nas revisões; contradição
de informações do REVBPC e do SUB; recuperação
irrisória de pagamentos indevidos; e ausência de informações chave no REVBPC para gerenciamento do
sistema de controle.
15 Em suma, considerando as evidências de subcobertura, de problemas de focalização do BPC e de
limitações dos sistemas de concessão, de acompanhamento e de recuperação de benefícios indevidos, a
auditoria aponta a necessidade premente de controles
mais efetivos para evitar a inclusão e a permanência
de pessoas que não atendam aos critérios de elegibilidade, em especial o relativo à renda. Nesse sentido,
as recomendações consistem em conjunto de medidas
que objetivam o desenvolvimento de estratégia de
aperfeiçoamento do sistema de controle do BPC.
16 Em termos gerais, as recomendações visam a
elaboração de estratégia de controle que, entre outras
providências, priorize: i) a realização de inferências
estatísticas e de cruzamentos periódicos de bases de
dados que indiquem benefícios com maior probabilidade de serem indevidos; ii) o desenvolvimento de
sistema de marcação de benefícios e de ação direcionada dos assistentes sociais ou profissionais habilitados
que incremente a eficiência e a efetividade do acompanhamento; iii) o aperfeiçoamento do conceito de
família atualmente empregado; e iv) a resolução de
deficiências do sistema REVBPC, que registra as etapas
do processo de revisão.
17 Como as recomendações visam reduzir, prioritariamente, os erros de inclusão de pessoas com renda
familiar per capita superior a um salário mínimo (erros
de alta intensidade), a mensuração dos benefícios da
auditoria também se refere ao desperdício evitado com
a exclusão desses pagamentos. A economia acumulada
total das recomendações da auditoria corresponde a
6.387.000 salários mínimos, o que representa R$ 2.65
bilhões. A metodologia proposta para estimar a economia de recursos propiciada pela auditoria baseou-se
na soma de 173.800 benefícios indevidos cessados ao
final de 5 anos, o que corresponde ao final do período,
aproximadamente, a 49% dos erros de alta intensidade
que possivelmente existirão ao final do período de
5 anos, caso não se adote a estratégia de aperfeiçoamento do controle proposta pelo tribunal.
18 A partir da comparação internacional e da
magnitude dos vazamentos do benefício, é possível
concluir que os custos de ampliação e de fortalecimento das estruturas de controle do MDS e do INSS
serão superados em muito pelos benefícios que podem
trazer à sociedade, se adotadas as estratégias aqui
recomendadas.
Lista de Tabelas
Tabela 1.
Representatividade dos dados da PNAD 2004 (mil pessoas).
27
Tabela 2.
Representatividade da PNAD 2004 em relação à distribuição regional.
27
Tabela 3.
Estimativa de percentual de benefícios que não atendem a critérios de elegibilidade para
todas as revisões realizadas concluídas.
32
Tabela 4.
Execução Orçamentária do BPC e da RMV entre 1996 e 2007 em R$ Milhões.
40
Tabela 5.
Distribuição dos beneficiários do BPC na estrutura de renda, segundo conceito GFD.
48
Tabela 6.
Subcobertura do BPC, com base nos erros de inclusão estimados pela PNAD 2006,
segundo conceito GFD de família.
52
Tabela 7.
Bases de dados utilizadas pelo Governo do Reino Unido para averiguar critérios de
elegibilidade.
66
Tabela 8.
Percentual de beneficiários do BPC que vivem em setores censitários com diferentes
níveis de renda.
67
Tabela 9.
Quantidade de CPF no sistema de pagamento do BPC que correspondem aos de proprietários de
veículos automotores, segundo o Registro Nacional de Veículos Automotores de abril de 2008.
70
Tabela 10.
Número de beneficiários do BPC que são ou foram proprietários de imóveis rurais até
julho de 2008, por critério de cruzamento de dados com informações do Incra.
70
Tabela 11.
Número de beneficiários do BPC que são sócios de empresas, segundo cruzamento de
informações com o Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas de 2005.
71
Tabela 12.
Estimativa de economia anual de recursos do BPC, com base na identificação de possíveis
irregularidades referentes à inelegibilidade por renda e capacidade para o trabalho. 72
Tabela 13.
Número de beneficiários do BPC que apresentam dados inconsistentes com o registro no
CPF, por critério de cruzamento.
73
Tabela 14.
Estimativa do número de revisões de benefícios do BPC a serem realizadas a cada ano, de
1996 a 2007.
80
Tabela 15 .
Demonstração da diminuição do número de benefícios do BPC selecionados para serem
revistos, por etapa de revisão realizada, de 1999 a 2007.
81
Tabela 16.
Resumo das Etapas de Revisão do BPC em mil benefícios.
83
Tabela 17.
Motivos de reativação de benefícios do BPC.
86
Tabela 18.
Suspensões, Cessações e Reativações do benefício BPC n.º 125102197, de 2002 a 2008.
87
Tabela 19.
Suspensões, Cessação e Reativações do benefício BPC n.º 1111528281, de 2002 a 2004.
87
Tabela 20.
Benchmarking Internacional de Estimação de Erros e Fraudes em Transferências de Renda.
92
Tabela 21.
Estimativa de Fraudes Consolidada para Todos os Benefícios Administrados pelo INSS,
de 2006 a 2008.
Tabela
dos
94
Apêndices
Tabela 1.
Indícios de Irregularidades Identificadas nos Cruzamentos de Dados.
120
Tabela 2.
Economia de Recursos Oriundo das Recomendações da Auditor.
125
Lista de Figuras e Gráficos
Figura 1.
Nível de risco dos principais programas executados na Grã-Bretanha em 2006 (mil pessoas).
32
Gráfico 1.
Histórico (Valores Liquidados) da Função Assistência Social, por grupo de programas/ações
de governo, de 2000 a 2007.
40
Gráfico 2.
Distribuição dos beneficiários do BPC entre os quartis de distribuição de renda, segundo
conceito GFD.
48
Gráfico 3.
Discriminando a intensidade dos erros de inclusão na distribuição acumulada de
beneficiários do BPC, segundo conceito GFD – 2006.
49
Gráfico 4.
Magnitude dos erros de inclusão do BPC em 2006, segundo conceito GFD.
50
Gráfico 5.
Estimativa do percentual de beneficiários que são incluídos no BPC pelo conceito atual
de família e que deixariam de sê-lo com a mudança para o conceito GFD, em 2000.
57
Gráfico 6.
Estimativa do percentual de beneficiários que são excluídos do BPC em razão do conceito
atual de família e que passariam a ser incluídos com a mudança para o conceito GFD.
57
Gráfico 7.
Benefícios do BPC a revisar, segundo a LOAS, em comparação com o número de benefícios
revisões iniciadas, por etapa de revisão, de 1999 a 2007.
Gráficos
dos
81
Apêndices
Gráfico 1.
Salários Mínimos Economizados com as Revisões Propostas pela Auditoria.
122
Gráfico 2.
Economia de Recursos Fruto da Mudança de Conceito de Família em Meses.
123
Gráfico 3.
Economia de Recursos Fruto da Mudança de Conceito de Família Por 5 Anos.
123
Sumário
1 Introdução; 17
Antecedentes; 17
Objetivos e Escopo da Auditoria; 17
Metodologia; 19
Limitações do Uso da PNAD e do CENSO; 25
2 Visão geral; 31
Risco de Fraudes e Erros em Programas de Seguridade Social–Benchmarking Internacional; 31
Principais Órgãos Envolvidos no Sistema de Controle de Erros e Fraudes do BPC; 33
Órgãos e Unidades Decentralizadas e Diretoria de Benefícios; 33
Auditoria Geral do INSS; 34
Ministério da Previdência Social (MPS); 36
Assessoria de Pesquisa Estratégica e de Gerenciamento de Riscos (APE-GR); 36
Histórico; 37
Legislação; 38
Aspectos Orçamentários; 39
Sistemas de Controle; 41
Etapas dos Sistemas de Controle de Erros e Fraudes; 41
O Sistema de Controle de Erros e Fraudes do BPC; 42
3 Efetividade Do BPC; 47
Sobrecobertura do BPC; 47
Subcobertura do BPC; 52
Relevância do Conceito de Família ; 54
4 O Sistema de controle do BPC não é efetivo na detecção de erros e fraudes?; 63
Existem Limitações no Processo de Verificação dos Critérios de Elegibilidade; 63
Processo de Concessão; 63
Limitações no Processo de Verificação de Elegibilidade; 63
Benefícios Potenciais de Controle Provenientes de Cruzamentos de Dados; 69
Deficiência no Procedimento de Cadastramento; 72
Insuficiência de Divulgação dos Deveres dos Beneficiários; 75
Inexistência de Sistemática de Marcação de Benefícios de Risco; 76
Necessidade de Aumento da Frequência com que os Controles sobre Erros e Fraudes são Realizados; 77
O Processo de Revisão é Deficiente; 78
O Processo de Acompanhamento; 78
O Processo de Revisão; 79
O Processo de Revisão é Incapaz de Alcançar Parcela Substancial de Beneficiários; 80
Não Conclusão de Revisões e Não Localização de Número Elevado de Beneficiários; 82
Possibilidade de Pagamento Indevido de Benefícios – Contradição entre os Dados do REVBPC e do SUB; 84
Exemplos; 86
Prolongado Período para Conclusão da Revisão; 88
Processo de Recuperação de Recursos; 89
Não Regulamentação por Parte do INSS do art. 49 do Decreto nº 6.214/2007,que Trata da
Cobrança Administrativa de Débitos, Impedindo Maior Efetividade na Recuperação de Recursos; 89
Evidência de que a Recuperação desde a Implementação do Benefício é Irrisória; 90
O Sistema de Acompanhamento Gerencial do BPC não possui Estatísticas Referentes a Erros e Fraudes; 91
Inexistência de Estimativa de Valores Monetários e de Número de Denúncias de Erros e Fraudes
Impossibilita Geração de Sistema de Metas para Acompanhar a Eficácia dos Sistemas de Controle
na Resolução desses Problemas; 92
Benchmarking Internacional; 92
A Experiência Nacional; 93
5 Análise dos Comentários dos Gestores; 97
Comentários do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS); 97
Comentários do Ministério do Desenvolvimento Social; 97
6 Conclusão; 103
7 Proposta de Encaminhamento; 107
Apêndices; 111
Apêndice A; 111
Metodologia Utilizada nos Cruzamentos de Bases de Dados; 111
Apêndice B – Mapas de Processo; 114
Processos de Concessão; 114
Processo de Revisão; 116
Apêndice C – Benefícios da Auditoria; 117
Introdução; 117
Metodologia; 118
Resultados; 119
I – Benefícios cessados devidos às recomendações no curto prazo; 119
II – Benefícios cessados devido às recomendações no médio prazo; 121
III–Economia de recursos acumulada no intervalo de 5 anos; 121
Conclusão; 124
Referências; 127
Voto; 131
Acórdão; 143
Acórdão Nº 668/2009–Tcu – Plenário; 143
1. Introdução
1
A presente auditoria (art. 238, incisos I e II,
RITCU) tem a finalidade de averiguar se os recursos
distribuídos pelo BPC estão alcançando os objetivos
previstos pelo arcabouço normativo que o rege. O que
se busca é detectar áreas em que o marco legal ou o
sistema de controle de erros e fraudes possam ser aprimorados, com a finalidade de que todos os beneficiários
potenciais possam ser alcançados e que não haja vazamentos por meio de concessão de benefícios a pessoas
que não cumpram aos critérios de elegibilidade.
2
O arcabouço legal que rege o BPC considera
que o benefício só deve ser concedido a pessoas cujas
famílias sejam incapazes de prover seu sustento.
A Constituição Federal de 1988 previu (art. 203,
inciso V) a garantia de um salário mínimo de benefício
mensal à pessoa com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção
ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser
a lei. Desta forma, é muito importante averiguar se os
beneficiários do BPC se situam em famílias pobres.
3
O Estado apenas possui a obrigação legal de
conceder o benefício para pessoas que vivam em
famílias pobres e que cumpram os demais critérios
de elegibilidade. Assim, o critério de renda produz
dois tipos de questões a serem tratadas pela auditoria:
i) preocupação com a fiscalidade da ação, isto é, pagamento indevido de benefícios; ii) preocupação com
os direitos das pessoas elegíveis que ainda não foram
incorporadas ao benefício.
4
Em números de 2008, o BPC precisa de R$ 14,5
bilhões/ano para atender a todos os beneficiários,
alcançando 2,9 milhões de famílias com alto grau
de vulnerabilidade. Nesse contexto, a ocorrência de
qualquer situação de vazamento de recursos, seja por
fatores relacionados ao desenho da política seja por sua
implementação, possui potencial de trazer importantes
prejuízos para a sociedade.
Antecedentes
5
O Plano Estratégico do Tribunal de Contas da
União (TCU) para o período de 2006 a 2010, aprovado pela Portaria TCU nº 042 de 22 de fevereiro de
2006, define como um de seus objetivos estratégicos
contribuir para a melhoria da administração pública
(objetivo nº 2) e, como uma de suas linhas estratégicas,
definir e implantar ações que contribuam para o aperfeiçoamento da administração pública e da legislação
que a rege (estratégia nº 7).
6
Nesse sentido, e em conformidade com o artigo
4º da Resolução 185, de 13 de dezembro de 2005, que
institui a adoção de Temas de Maior Significância
(TMS) para organizar a ação de fiscalização do Tribunal, foi realizado, em 2007, levantamento na Função
Assistência para apontar as áreas passíveis de auditoria
que fazem parte do plano de fiscalização 2008.
7
A seleção das áreas, apontadas no levantamento,
levou em conta os critérios de materialidade, relevância
e de risco das ações de governo não alcançarem seus
objetivos. O trabalho abrangeu as principais políticas
de assistência social: transferência de renda condicionada, transferências de renda não condicionadas,
segurança alimentar e políticas de assistência social
stricto sensu.
8
A presente auditoria é resultado desse levantamento na Função Assistência Social. O BPC representa, em termos orçamentários, o principal componente
da Função Assistência Social. Dada sua importância
social e materialidade, esse benefício foi escolhido
pelo TCU como prioritário.
Objetivos
e
Escopo
da
Auditoria
9
Políticas de transferência de renda, tal como
o BPC, são caracterizadas por movimentar volume
Benefício de Prestação Continuada
17
substancial de recursos e serem destinadas a parcelas
pobres da população. Por essas razões, a aplicação de
recursos do BPC deve buscar ser a mais eficaz possível
no sentido de fazer chegar recursos escassos a parcelas
vulneráveis da população. Potencialmente, essas políticas estão sujeitas a ameaças de vazamentos decorrentes de fraudes, erros e de problemas de focalização
e subcobertura de beneficiários.
10 Segundo experiência internacional, relatada
pelo National Audit Office (NAO 2008) da Inglaterra,
quando se trabalha com benefícios sociais, em especial
políticas de transferência de renda, faz-se necessário o
monitoramento sistêmico das inconformidades (fraudes e erros). A importância do tema está no fato de que,
dado o alto volume total de recursos dos benefícios,
pequenos percentuais de inconformidades podem gerar
prejuízos volumosos.
11 Os objetivos da auditoria são examinar o desenho
do benefício e os processos de controle realizados pelos
órgãos responsáveis pelo controle de erros e de fraudes
do BPC.
12 Quanto ao primeiro objetivo, os exames
limitaram-se a estimar os efeitos que o conceito de
família empregado pelo BPC tem sobre a focalização e
cobertura do benefício, com o objetivo de subsidiar as
discussões sobre a definição de família para efeito de verificação da elegibilidade para receber o benefício. Esse
objetivo ganha relevância em razão da tramitação no
Congresso nacional do Projeto de Lei nº 3.077/2008,
de autoria do Poder Executivo, que altera a Lei nº
8.742/1993 – Lei Orgânica da Assistência Social,
inclusive a definição de família para efeito do cálculo
da renda per capita familiar. Esse objetivo enquadra-se
em dois focos de atuação do controle externo, segundo
padrões internacionais para execução de auditoria de
natureza operacional:
(3) fornecer ao Poder Legislativo análises independentes
acerca dos problemas de economia, eficiência e eficácia
nas atividades do governo e, desse modo, contribuir para
a melhoria delas;
(4) fornecer ao Poder Legislativo avaliações independentes acerca do efeito intencional e não-intencional,
direto ou indireto, dos programas da Administração e
dos seus órgãos, e sobre na medida em que são alcançados os propósitos ou os objetivos, ou por que não são
alcançados1.
13 A aplicação de técnicas estatísticas para examinar a focalização e a cobertura do BPC visou obter
evidências analíticas2, que se somaram às evidências
sobre a eficácia do sistema de controle do benefício,
proporcionando diagnóstico sobre seu desempenho
atual segundo esses dois aspectos.
14 Quanto ao segundo objetivo, foram examinados
os controles que visam evitar erros e fraudes na aplicação de recursos do BPC. Os órgãos componentes
do sistema de controle são o Instituto Nacional de
Seguro Social (INSS) (órgão operador), o Ministério da
Previdência Social (MPS) (Ministério ao qual o INSS
está vinculado), o Ministério do Desenvolvimento
Social (MDS) (órgão coordenador e regulador) e a
Advocacia Geral da União (AGU) (órgão responsável pela cobrança judicial de débitos relacionados ao
BPC). Embora a coordenação seja feita pelo MDS, a
solicitação do benefício se dá em agências do INSS
tanto para idosos como para pessoas com deficiência.
A seleção dos beneficiários com deficiência é feita por
médicos-peritos da previdência, que avaliam o grau
de incapacidade para a vida independente e para o
trabalho dos requerentes.
15 O BPC é financiado com recursos da Seguridade
Social alocados no Fundo Nacional de Assistência
1
International Organization of Supreme Audit Institutions (Intosai). Diretrizes para aplicação de normas de auditoria operacional. Salvador: Tribunal de Contas do Estado da Bahia, 2005, p. 39.
2
18
As evidências analíticas surgem da análise e verificação dos dados. A análise pode ser realizada sobre cálculos, proporção, tendências
e padrões de dados procedentes da entidade auditada ou de outras fontes pertinentes. International Organization of Supreme Audit
Institutions (Intosai). Diretrizes para aplicação de normas de auditoria operacional. Salvador: Tribunal de Contas do Estado da Bahia,
2005, p. 73.
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
Social (FNAS). O benefício integra a Política Nacional de Assistência Social, coordenada pela Secretaria
Nacional de Assistência Social (SNAS) do MDS.
O INSS, autarquia vinculada ao Ministério da Previdência Social, é o responsável pela operacionalização
do benefício. A Empresa de Tecnologia e Informações
da Previdência Social (Dataprev) é responsável por
processar as informações e gerar dados estatísticos.
16 Nos demais níveis de governo, o MDS atua de
forma cooperada com os órgãos gestores da política de
assistência social, isto é, com as Secretarias de Estado
(SEAS) e Municipais (SMAS) de Assistência Social,
preservada a autonomia administrativa dos entes federados.
17 O projeto inicial da auditoria era estender o
escopo do trabalho para abranger a ação conhecida
como Renda Mensal Vitalícia (RMV), que representa
política que precedeu o BPC. Até 1996, as pessoas
idosas acima de 70 anos de idade e as pessoas com
deficiência, sem meios de subsistência, recebiam a
Renda Mensal Vitalícia (RMV), instituída pela Lei
nº 6.179/1974. A RMV deixou de ser concedida a
partir da instituição do BPC, contudo, ainda existem
beneficiários remanescentes da RMV. Dado que os
beneficiários da RMV não possuem a obrigatoriedade
legal de ter de respeitar os critérios de elegibilidade após
a concessão do benefício, considerou-se que pouco
poderia ser feito para aprimorar o sistema de controle
sobre esse benefício. Por essa razão, foi decidido focar
a auditoria integralmente no BPC.
18 Cabe esclarecer que o escopo da presente auditoria não abrangeu outras importantes questões
relacionadas ao BPC, tais como: i) conexões e a articulação entre o BPC e outros programas de Política de
Assistência Social; ii) possibilidade dada aos idosos,
e não estendida às pessoas com deficiência, de não
computar em sua renda familiar a renda relativa a
outro benefício BPC concedido à outra pessoa idosa
da família; iii) impacto do BPC sobre a economia dos
municípios que receberam recursos dessa ação.
Metodologia
19 A metodologia usada une uma abordagem analítica – respaldada em técnicas estatísticas e econométricas, com uma abordagem operacional – fundamentada
em cruzamentos de bases de dados, análise documental,
entrevistas e mapeamento de processos, Esta forma
de abordar o problema visou não apenas identificar as
falhas, mas também auxiliar os gestores na definição
de uma estratégia de aperfeiçoamento dos controles do
BPC, identificando as áreas de maior risco que devem
ser priorizadas.
20 Para avaliar a capacidade dos órgãos responsáveis em controlar o BPC, a auditoria investigou duas
questões básicas, que são:
Questão 1: Qual a efetividade do BPC em atender a seu
público-alvo, isto é, a pessoas com deficiência e a idosos
extremamente pobres (renda per capita familiar de menos
de ¼ de salário mínimo)?
Subquestão 1.1: Qual a estimativa de focalização
do BPC, isto é, de inclusão de beneficiários em
domicílios extremamente pobres (menos de ¼
s.m. per capita) e de vazamento, ou seja, inclusão
de beneficiários em domicílios que não atendam
a esse critério?
Subquestão 1.2: Sob qual perspectiva o conceito
de família utilizado pode estar afetando o grau de
focalização e de vazamento do BPC?
Questão 2: O sistema de controle do BPC é efetivo na
detecção de erros e fraudes?
Subquestão 2.1: O sistema de concessão de
benefícios do BPC é eficaz na detecção de erros
e fraudes?
Subquestão 2.2: Os sistemas de acompanhamento do BPC são eficazes na detecção e investigação
de erros e fraudes?
Benefício de Prestação Continuada
19
Subquestão 2.3: O sistema de recuperação de
recursos do BPC é eficaz?
Subquestão 2.4: São coletados dados e informações sobre erros e fraudes para gerenciamento
do BPC?
21 A questão 1, por ter um caráter avaliativo e
exploratório, foi trabalhada com uma abordagem
analítica, utilizando procedimentos quantitativos
nas bases da PNAD (2006) e do Censo (2000). Para
auxiliar a equipe nessa tarefa, o Tribunal requisitou o
técnico do IPEA Marcelo Medeiros, especialista em
temas relacionados à desigualdade e à pobreza.
22 Quando os mecanismos de controle e o desenho3
são falhos, duas abordagens que podem servir como
sinalização desse problema são: a avaliação da proporção de beneficiários que realmente se enquadram nos
critérios de elegibilidade (focalização); e a análise da
proporção de beneficiários atendidos entre o universo
de elegíveis (cobertura).
23 Na questão 1, foram utilizadas as bases de dados
do Questionário da Amostra do Censo Demográfico de
2000 (Censo 2000), da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domicílios de 2006 (PNAD 2006) e dos registros
administrativos do Ministério de Desenvolvimento
Social e Combate à Fome (MDS). Para toda a análise
dessa questão as bases de dados foram trabalhadas,
isto é, foram retirados os registros incompletos e com
valores ignorados.
24 Em relação à subquestão 1.1, buscou-se avaliar o
grau de focalização4 e de cobertura do BPC. Para isso,
foram estimados os erros de inclusão (vazamento) e de
exclusão5. A intenção dessas análises foi a de identificar
em que medida o público-alvo do benefício vem sendo
alcançado eficazmente e se os controles do benefício
em questão precisam ser aperfeiçoados para reduzir o
desperdício de recursos públicos.
25 A análise da subquestão 1.1 centrou-se em
avaliar a distribuição do BPC em domicílios pobres.
Para isso, foi utilizada a PNAD (2006) que em seu suplemento tem a informação sobre quantos moradores
idosos ou pessoas com deficiência receberam recursos
do BPC no mês da pesquisa, informação esta que
serviu para identificarmos os domicílios que recebem
o benefício.
26 Como um dos objetivos da primeira subquestão
era o de identificar os erros de inclusão, buscou-se
estratificar a renda per capita dos beneficiários em 100
partes (centésimos). Para tanto, computou-se como
rendimento familiar os rendimentos monetários de
todas as fontes dos membros da família e subtraiu-se
da renda familiar total o equivalente a múltiplos do
salário-mínimo, conforme a quantidade de benefícios
recebidos pelas famílias6. Esse procedimento permitiu
estimar a renda familiar per capita dos beneficiários
sem os recursos do BPC. Cabe destacar que se essa
prática não fosse empregada o resultado não responderia à realidade social dessas famílias, haja vista que o
benefício do BPC, de um salário mínimo, é suficiente
para deslocar significativamente uma família na distribuição de renda brasileira.
27 Após a estratificação dos beneficiários, em relação à renda per capita familiar, investigou-se qual
centésimo correspondia ao critério de renda per capita
máximo do BPC de ¼ de SM. Com efeito, todos os
beneficiários que estivessem além desse centésimo
(recebendo mais do que o critério de elegibilidade
3
Por desenho, entenda-se o conjunto de regras que regem a forma como os benefícios serão concedidos.
4
Um dos principais argumentos em favor da necessidade de aperfeiçoamento da focalização nas políticas de combate à pobreza está
relacionado à eficiência dos gastos sociais, ou seja, quanto mais preciso for o método utilizado para alcançar os elegíveis, menor será
o desperdício e menores serão os custos envolvidos.
5
Dada a dificuldade em distinguir elegíveis e não elegíveis, muitas vezes o gestor não consegue fazer o benefício chegar a todos que
fazem parte do público-alvo. Em suma, o erro de inclusão pode gerar o problema de má focalização e o erro de exclusão gera a subcobertura.
6
O valor do salário-mínimo vigente em setembro de 2006, mês do levantamento da PNAD (2006), era R$ 350,00.
20
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
de renda per capita) poderiam ser considerados como
fazendo parte do erro de inclusão (vazamento).
Com esse procedimento foi possível evidenciar o grau
de focalização do BPC.
28 Cabe destacar que, conforme expresso na subquestão, a análise utilizou os membros do domicílio
como fonte para calcular a renda per capita familiar e
não o conceito de família do BPC que, como veremos
na próxima seção, exclui do cômputo da renda, entre
outros, filhos e irmãos maiores de 21 anos de idade.
29 Essa forma de calcular a renda per capita familiar
vem sendo usada em outros estudos7 para avaliação
da distribuição do BPC nos estratos de renda e, nesta
auditoria, foi adotada por dois motivos básicos:
a) por um problema operacional, isto é, a PNAD
(2006) pergunta no questionário de domicílios
quantas pessoas recebem o benefício, mas não
identifica no questionário de pessoas quem são
elas, o que impossibilita fazer o cômputo de
renda das famílias excluindo os filhos e irmãos
maiores de 21(as relações de parentesco não são
identificadas);
b) por uma questão prática, considerando que é
importante, para um benefício voltado para
pessoas extremamente pobres, que a unidade
de consumo da qual o potencial beneficiário
participa seja vulnerável socialmente. Além
disso, como bem destacado pelo MDS em seus
comentários a este relatório8, a família não é
apenas uma unidade de consumo, mas também
“um núcleo, cujos membros estabelecem entre
si relações de proteção mútuas e abrangentes9,
ou seja, um núcleo protetivo do beneficiário e ao
mesmo tempo protegido por ele”. Entendemos
que essa definição do MDS reforça a idéia de
que é bem mais razoável considerar no cálculo
da renda per capita familiar os membros do
domicílio que fazem parte do núcleo protetivo.
Assim, definiu-se que a renda per capita a ser
considerada deve ser aquela representada pelo
grupo que reparte as receitas e as despesas do
domicílio.
30 Ainda na subquestão 1.1, no que diz respeito à
avaliação do grau de cobertura, foram usados os resultados da análise referente aos erros de inclusão, obtido
por intermédio da PNAD (2006). Essa abordagem
supera a deficiência da PNAD (2006) que subestima
o número real de pessoas que recebem o BPC, pois
utiliza na estimativa o número de beneficiários, segundo registros administrativos, bem como o número de
elegíveis apresentado em publicação do MDS10.
31 Assim, ao se multiplicar o total de beneficiários
pela proporção daqueles que realmente atendiam ao
critério de renda e se comparar com o total de elegíveis
em 200611, foi possível obter, não apenas, o número
estimado de pessoas que estavam atendendo ao critério
de renda do BPC, mas também relativizar o nível de
subcobertura com base nos erros de inclusão de baixa,
média e alta intensidades.
32 Para calcular o número estimado de beneficiários
que efetivamente atendiam ao critério de renda do benefício, empregaram-se três diferentes tipos de cálculo:
i) o primeiro excluía do cômputo todos os beneficiários
enquadrados nos erros de inclusão de baixa, média e
alta intensidade; ii) o segundo, dadas as dificuldades
práticas de se distinguir os que efetivamente se en-
7
Lindert et. al. (2007) do Banco Mundial (2007), Medeiros et. al. (2007) e Soares et. al. (2006) do IPEA.
8
Nota Técnica/DBA/SNAS/MDS/nº 63/2008, encaminhada pelo Ofício 1350/SNAS/MDS, de 19 de dezembro de2008
9
O MDS acrescentou que entende por relações mútuas e abrangentes “aquelas de natureza afetiva, de cuidados, de solidariedade, de
dependência econômica, entre outras que se processam entre pessoas unidas por laços de consangüinidade, convivência domiciliar,
solidariedade econômica e afetividade”.
10
11
Políticas e Programas do MDS – Resultados. Volume II Bolsa Família e Assistência Social (2007).
Agostinho et. al. (2007).
Benefício de Prestação Continuada
21
quadram e os que se caracterizam como erros de baixa
intensidade, optou-se por excluir apenas os erros de
inclusão de média e alta intensidade; iii) o terceiro,
utilizou-se apenas dos erros de alta intensidade. Com
efeito, foi possível obter as primeiras estimativas de
erro de focalização.
33 Na subquestão “Objetivos e Escopo da Auditoria”
(p. 11), avaliou-se a influência do conceito de família,
atualmente empregado no BPC, como possível fonte
de erro12, isto é, investigou-se sob qual perspectiva o
vazamento (erros de inclusão) e a subcobertura (erro
de exclusão) podem estar ocorrendo em razão do conceito de família vigente no BPC (seção “Relevância do
Conceito de Família”, p. 48).
34 A metodologia do estudo consistiu em estimar,
usando o Censo (2000), a posição das pessoas na distribuição de rendimentos familiares per capita, segundo
dois conceitos de família distintos, e medir a mobilidade
entre classes de renda decorrente da diferença conceitual. O primeiro conceito de família é o utilizado pelo
BPC e o segundo foi o que se aproxima do conceito do
Cadúnico, entendemos representar melhor a unidade
de consumo e o núcleo protetivo formado pela família,
aqui denominada Grupo Familiar Doméstico (GFD).
35 Conforme o conceito do BPC, família é o grupo
de pessoas coabitando em um mesmo domicílio formado pelo requerente ou beneficiário, o cônjuge ou
companheiro(a), os pais, os filhos menores de 21 anos
ou inválidos e os equiparados, inclusive o enteado e
o menor tutelado, e os irmãos menores de 21 anos
ou inválidos. No conceito GFD, família é o grupo de
pessoas vivendo em um domicílio formado por todos os
parentes e eventuais não-parentes agregados à família,
noção de família que se aproxima melhor dos conceitos
de unidade de consumo e de núcleo protetivo.
36 O Censo 2000 foi utilizado na estimativa, pois
este coleta informações sobre idade, deficiência e
características sociais da população que permitem
uma identificação aproximada dos potenciais bene-
12
ficiários do BPC na população. Também estabelece
uma pessoa de referência em cada unidade domiciliar
– denominada pessoa responsável – e identifica o tipo
de relação de parentesco ou norma de convivência
com essa pessoa. Assim, combinando as informações
sobre elegibilidade para o BPC em relação com as
pessoas de referência das unidades domiciliares e seus
subgrupos, foi possível identificar as famílias BPC e
GFD no Censo 2000 usando o máximo possível de
informações sobre os vínculos entre os moradores de
um domicílio.
37 A composição de famílias no Censo requer a
identificação de pessoas que atendem os critérios de
idade e incapacidade. Idades fazem parte do levantamento regular, mas incapacidade, segundo a definição
do benefício, não.
38 A forma usada para se estimar a proporção de
pessoas com deficiência e idade inferior a 65 anos,
segundo estratos de renda, parte de informações censitárias e, por isso, considera a idade das pessoas na data
do Censo 2000 (mês de julho de 2000). Classificou-se
toda a população, independente de seu nível de renda
familiar per capita, em quatro grupos, crianças incapazes
para a vida independente, adultos incapazes para o
trabalho, idosos (incapacidade presumida) e demais
pessoas. Os três primeiros são potenciais beneficiários
do BPC, se atenderem ao critério de renda.
39 Por incapacidade para o trabalho entende-se a
incapacidade de conseguir trabalho cuja remuneração
seja suficiente para assegurar a própria subsistência.
Tratou-se trabalho de remuneração suficiente como
aquele cujos rendimentos mensais fossem superiores a
um salário-mínimo. Para a definição de incapacidade
para o trabalho considerou-se apenas a probabilidade
de trabalhar de um indivíduo dadas as suas características e as características do segmento do mercado de
trabalho em que ele pode se inserir.
40 Para definir incapacidade, usou-se o conceito
de incapacidade previsto no inciso III do art. 4º do
Erro de desenho, isto é, falhas na definição de conceitos e de regras que afetam negativamente a operação eficiente do benefício.
22
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
Decreto nº 6214/2007, que estipula a consideração da
interação entre a pessoa e seu ambiente físico e social
e em princípios da Política Nacional para a Integração
das Pessoas Portadoras de Deficiência.
41 A definição de incapacidade foi concebida por
dois critérios cumulativos: i) primeiro, as pessoas com
deficiência deveriam ter alguma perda de funcionalidade (capacidade para executar tarefas), ou restrições nas
características orgânicas (ausência de membros, por
exemplo); ii) segundo, caso a pessoa com deficiência
cumprisse o primeiro critério, ela deveria possuir valor
esperado condicional de trabalhar em ocupação com
remuneração superior a um salário mínimo, no caso
de adultos, e frequentar a escola, no caso de crianças,
respectivamente inferiores a 0,25 e 0,50.
42 Dessa forma, estimou-se, a partir dos dados
do Censo 2000, o valor esperado de participação no
mercado de trabalho condicionado à idade, gênero,
cor, nível educacional, grande região de residência,
características de urbanização da área de residência e
deficiências.
43 Como no BPC a incapacidade para o trabalho
de crianças e jovens (0 a 16 anos) é presumida, cabe
verificar sua incapacidade para a vida independente.
Procedeu-se de modo semelhante ao adotado para
definir incapacidade para o trabalho e definiu-se incapacidade para a vida independente a situação na qual
a probabilidade de frequentar escola é baixa.
44 Para efetuar as estimativas, a população foi
agrupada em seis faixas etárias (0 a 6, 7 a 16, 17 a 24,
25 a 44, 45 a 64 e 65 ou mais anos), dois sexos, dois
grupos raciais (brancos, para os indivíduos classificados
no Censo como brancos e amarelos, e negros para os
pretos, pardos e indígenas), 17 níveis educacionais
(correspondentes ao número de anos de estudo concluídos), cinco Grandes Regiões de Residência, duas áreas
de urbanização (urbanizada, para áreas urbanizadas de
cidades e não urbanizada, para todas as demais situações, inclusive áreas urbanizadas isoladas) e características corporais e funcionais (dificuldade para enxergar,
ouvir e caminhar ou subir escadas – todas subdivididas
em incapaz, grande, alguma ou nenhuma dificuldade,
deficiência mental permanente e paralisias total, das
pernas, de uma parte do corpo e falta de membros).
45 Para cada grupo, formado pelos critérios apresentados no parágrafo anterior, foi calculado o valor
esperado condicional de participação no mercado de
trabalho ou participação na escola e comparado com
as proporções de corte previamente definidas de 0,25
(de participação no mercado de trabalho) e de 0,50
(de frequência na escola). Caso as proporções calculadas fossem inferiores a esses pontos de corte os indivíduos eram classificados como elegíveis para o BPC.
46 Assim, depois de identificadas as pessoas idosas
ou com deficiência, suas famílias foram compostas tendo elas como pessoa de referência na composição. Com
essas definições de família, a do BPC e a representada
pelo GFD, foi possível estimar como a mudança conceitual afeta os rendimentos das pessoas, sua posição
na estratificação social e as consequências da mudança
em termos de distribuição.
47 Por sua vez, a questão 2 da auditoria é eminentemente operacional, isto é, buscou-se avaliar se os sistemas de controle do BPC são efetivos na detecção de
erros e fraudes. Essa questão analisou quatro diferentes
fases do controle para investigar o grau de efetividade
dos mecanismos de detecção de erros e fraudes no BPC,
são elas: a concessão, o acompanhamento, a recuperação de recursos de benefícios pagos indevidamente
e o gerenciamento de informações para o controle.
48 Em relação à avaliação das fases de controle previamente estabelecidas, foram realizados os seguintes
procedimentos específicos: realização de mapas de
processo, realização de análise Swot13 e de riscos, realização de análise Reci14, análise de dados das etapas
13
Swot representa as iniciais das seguintes palavras em inglês: i) (S) Strengths (Pontos Fortes, de origem interna); ii) (W) Weaknesses
(Pontos Fracos, de origem interna); iii) (O) Opportunities (Oportunidades externas); iv) (T) Threats (Ameaças externas).
14
As iniciais Reci correspondem, em inglês, à sigla Raci, provenientes das seguintes palavras em inglês: Responsible, Accountable, Consulted and Informed.
Benefício de Prestação Continuada
23
de revisão no sistema de revisões do BPC–REVBPC, benchmarking, cruzamento de bases
de dados, entrevistas, questionários e estudo de caso na agência do Gama, Distrito Federal,
e em sua respectiva Gerência Executiva.
49 Os mapas de processo foram realizados para identificar pontos de gargalo no processo
de controle, partindo da concessão até a recuperação dos recursos pagos indevidamente. Essa
análise foi primordial para a auditoria na medida em que o processo de controle do BPC tem
muitas etapas e envolve diversos órgãos.
50 Foi realizada benchmarking, baseada em publicações do National Audit Office (NAO)
da Inglaterra. Dessa forma, foram identificados aspectos a serem investigados nas quatro
áreas de controle-chave de benefícios de seguridade que são: a concessão, o acompanhamento, a recuperação de recursos de benefícios pagos indevidamente e o gerenciamento de
informações. Ademais, os cruzamentos de informações para identificação de erros e fraudes
em benefícios realizados pelo NAO também serviram como parâmetro de possíveis práticas
e procedimentos de controle que poderiam ser empregados no BPC.
51 Foram realizados cruzamentos dos dados relativos aos beneficiários constante do
Sistema Único de Benefícios (SUB) com informações da Relação Anual de Informações
Sociais (RAIS) (para avaliar possível ocupação no mercado de trabalho, bem como o nível
dos rendimentos), com a base do Registro Nacional de Veículos Automotores (Renavam),
do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária Incra) e do Cadastro Nacional de
Pessoas Jurídicas (CNPJ) (para se obter proxies de nível de riqueza que fossem incompatíveis
com o critério de renda do BPC que é de ¼ do salário mínimo). Nesse caso, foi definido, como
critério, que beneficiários do BPC que tenham carros, propriedades rurais e participem de
empresas devam receber especial atenção do controle. Utilizou-se ainda informações de outra
auditoria do Tribunal, ainda em andamento, que cruzou informações da base do Sistema de
Óbitos (Sisob) com o SUB, com vistas a avaliar se o benefício ainda estava sendo concedido
a pessoas mortas.
52 O Sistema Único de Benefícios (SUB) registra os dados dos beneficiários do INSS,
no qual são cadastrados os eventos previdenciários ou do BPC, relativos às concessões,
manutenções e cessações dos benefícios. A base do Incra identifica pessoas que, em algum
momento, foram proprietárias de imóveis rurais, portanto, por esse arquivo, não é possível
verificar se a pessoa é proprietária de imóvel atualmente, inclusive acampados e assentados
dos movimentos sociais que demandam reforma agrária. O Registro Nacional de Veículos
Automotores (Renavam) registra dados sobre veículos e seus proprietários. No Cadastro de
Pessoa Física (CPF) da Receita Federal, é possível verificar o registro e a pessoa cadastrada,
além de informações como nome da mãe e data de nascimento. A Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) possui dados sobre a empregabilidade das pessoas e suas remunerações. O Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) permite identificar pessoas sócias
de empresas.
53 Além dos procedimentos citados anteriormente, foram realizadas entrevistas e encaminhados ofícios de requisição de dados e informações ao INSS (Diretoria de Benefícios
e Coordenação de Monitoramento, Auditoria Geral, Corregedoria) para o Ministério da
24
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
Previdência Social (MPS) (Assessoria de Pesquisa Estratégica e Gerenciamento de Risco
(APE/GR), Ouvidoria), para a Dataprev, para o MDS (Departamento de Benefícios Assistenciais (DBA), para a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI)), e para a
Advocacia-Geral da União (AGU).
54 Outro procedimento empregado na auditoria foi a extração de informações do REVBPC
e a posterior análise de dados das etapas de revisão do BPC. Essa atividade permitiu identificar, entre outros aspectos, a efetividade do acompanhamento dos benefícios atualmente
realizados pelo INSS. Além disso, as informações das revisões concluídas, aproximadamente
1,2 milhões de benefícios, com tratamentos adequados, possam servir para estimar o nível
de erros e fraudes do BPC.
55 Por fim, foi realizado estudo de caso para avaliar a operacionalização da concessão, da
manutenção e da revisão do BPC na Agência da Previdência Social (APS) do Gama (DF)
e em sua respectiva Gerência Executiva. Além disso, testaram-se as limitações do Cadastro
Nacional de Informações Sociais (CNIS).
56 As análises estatísticas realizadas no exame da questão 1 estão sujeitas a limitações,
em razão da natureza dos dados disponíveis, que devem ser consideradas ao se interpretar
os resultados. A seguir, descrevem-se as principais limitações referentes às bases de dados
usadas no exame da primeira questão.
Limitações
do
Uso
da
PNAD
e do
CENSO
57 Existem várias limitações no uso do Censo 2000 e da PNAD, por isso, a presente seção
objetiva apresentar alguns pontos que precisam ser ressaltados. Entre as principais limitações,
destaca-se que a PNAD não identifica o indivíduo e sim a unidade domiciliar onde vive um
indivíduo recebendo o BPC. Esse problema dificulta a composição da renda familiar segundo
o conceito de família BPC.
58 Ainda em relação ao BPC, na PNAD as seguintes perguntas são realizadas: a) se algum
morador idoso ou pessoa com deficiência havia recebido o benefício no mês; b) quantos
moradores idosos ou pessoas com deficiência haviam recebido dinheiro do BPC no mês;
e c) se algum outro morador havia recebido dinheiro do benefício no mês. No entanto, o
suplemento especial não fornece nem a identificação do(s) beneficiário(s) e nem previu a
captação da renda proveniente desses programas como uma categoria à parte no questionário de indivíduos. Por esse motivo, não é possível saber ao certo se a renda registrada na
categoria de “outros rendimentos” é ou não renda proveniente de programa de transferência
de renda que algum beneficiário residente no domicílio tenha recebido no mês de referência
da pesquisa.
59 Em relação à composição da renda, apesar das doações regulares recebidas não serem
computadas como rendimentos familiares, no Censo 2000, o valor das pensões alimentícias,
mesadas e doações é captado em uma mesma categoria, o que impediu sua exclusão no
estudo. O recebimento do BPC é captado na mesma categoria que o seguro-desemprego e
outros programas de transferência, sem possibilidade de se identificar o benefício na fonte
Benefício de Prestação Continuada
25
de rendimento. Por esta razão, para efeito das análises de que trata a seção 3.3, não foram
excluídos no cômputo da renda familiar total rendimentos que poderiam, eventualmente,
corresponder ao BPC. Deve-se notar que o volume de beneficiários em 2000 era muito
inferior ao observado hoje.
60 Além disso, o BPC computa o rendimento das famílias de origem de pessoas internadas
em hospitais, asilos, etc. As bases de dados utilizadas, contudo, não permitem este cômputo.
Por isso, trabalhou-se apenas com os domicílios particulares.
61 Outra limitação refere-se ao fato de que a legislação referente ao BPC determinar que
a definição de incapacidade deve levar em conta a interação entre a pessoa e seu ambiente
físico e social. No entanto, o Censo 2000 identifica deficiência através de um questionário
de funcionalidades (capacidade de executar determinadas tarefas) e características orgânicas
(ausência de membros, etc.) que não leva em consideração essa interação. Não há, portanto,
comparação imediata possível entre os dados censitários e os critérios legais. Essa limitação foi
atenuada com a abordagem proposta na subquestão responsável por analisar a subcobertura
(seção “Subcobertura do BPC”, p. 46).
62 Ademais, o Censo e a PNAD subdividem a unidade domiciliar em “famílias” – que na
verdade são subgrupos associados à noção de núcleo familiar – e em cada subgrupo estabelece
uma pessoa de referência e identifica o tipo de relação dos membros da “família” com essa
pessoa. O termo “família” no Censo e na PNAD pode levar a uma noção equivocada sobre
as relações de parentesco dentro da unidade domiciliar, e seu uso neste sentido foi evitado no
estudo. A composição das famílias GFD é mais simples e trata como membros todas as pessoas
que tinham qualquer relação de parentesco ou eram agregados da pessoa responsável.
63 Característica importante a ser ressaltada é que por não ocorrer viés sistemático nas
informações captadas pela PNAD, é razoável assumir que este levantamento representa adequadamente a distribuição relativa dos fenômenos na população. De fato, testes realizados
por Soares et. al. (2006) sugerem que, no caso das transferências de renda, a PNAD não é
uma boa fonte para valores absolutos, mas é uma referência aceitável para valores relativos.
Evidência disso é que quando contrastados, os dados sobre transferências de renda das PNADs
2004 (de Soares et. al.) e 2006 indicam distribuições relativas semelhantes.
64 Sobre esse tema, o MDS por meio da nota da Nota Técnica de nº 058/2008 SAGI-MDS
de 17 de dezembro de 2008, que:
A PNAD pode não apresentar viés estatístico, ou seja, o valor esperado das estimativas são iguais
aos respectivos parâmetros populacionais, porém pode ocorrer viés de resposta, pois as respostas
são autodeclaradas. Vários artigos e o próprio IBGE mostram, por exemplo, que a renda da PNAD
subestima a renda nacional. Assim, mesmo que fosse feito um censo para levantar se um domicílio
tem beneficiários do BPC, provavelmente, a quantidade daqueles que declaram positivamente
estaria próxima das estimativas amostrais, ou seja, o problema deve ser a subdeclaração[...].
26
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
65 Uma limitação da PNAD identificada por Soares et al. (2006) foi que, usando microdados da PNAD (2004), em relação ao BPC, haveria sub-representação de, aproximadamente,
60%15. Segundo os autores fato semelhante estaria ocorrendo com as informações do Bolsa
Família (Tabela 1).
Registros
Benefício
Administrativos
PNAD
Sub(-) sobre(+)
cobertura da PNAD
BPC Pessoas com Deficiência
1.098
437
-60%
BPC Idoso
885
324
-63%
Total LOAS
1.983
762
-62%
Bolsa Família
5.035
2.089
-58%
Tabela 1.
Representatividade dos dados
da PNAD 2004
(mil pessoas)
Fonte: Soares et. al. (2006).
66 Em termos de distribuição regional, pode-se afirmar que os dados da PNAD reproduzem
com boa precisão os dados administrativos quando se observa a distribuição dos benefícios
entre as pessoas com deficiência, como mostra a Tabela 2. Todavia, a distribuição regional do
BPC entre os idosos revela superestimação (relativa) do Nordeste em detrimento do Sudeste
PNAD, ao passo em que em relação às outras regiões a discrepância não é tão significativa.
Região Pessoas com Deficiência
Registro administrativo
PNAD
Idosos
Registro administrativo
Tabela 2 .
Total
PNAD
Registro administrativo
PNAD
N
10%
10%
9%
5%
10%
8%
NE
41%
44%
32%
56%
37%
49%
SE
30%
28%
39%
20%
34%
24%
S
10%
10%
10%
8%
10%
9%
CO
8%
8%
10%
13%
9%
10%
Representatividade
da PNAD 2004 em
relação à distribuição regional
Fonte: Soares et. al. (2006).
15
Segundo Soares et. al. (2007), uma possível explicação para este fenômeno pode ser a confusão por parte
dos beneficiários (ou dos respondentes dos questionários, que podem ser pessoas distintas) entre o BPC e
pensões e aposentadorias. É possível, portanto, que uma parte significativa do BPC esteja sendo captada nas
entradas de aposentadoria e pensões. O MDS afirma que uma outra explicação seria “o uso de calibrações
feitas na PNAD para ajustar as estimativas amostrais de totais populacionais às estimativas demográficas do
IBGE. Em função do distanciamento da PNAD 2006 ao último censo, as calibrações podem não expandir
adequadamente os dados amostrais” (Nota Técnica n.º 58/2008 SAGI-MDS).
Benefício de Prestação Continuada
27
67 Os dados analisados nesta seção indicam que, apesar de não conseguir reproduzir o número absoluto de beneficiários dos programas e benefícios de transferência de renda, a PNAD
consegue refletir de forma razoável a distribuição regional dos dados administrativos.
68 Em relação à utilização do Censo em pesquisas, uma limitação usualmente apresentada
para os investigadores neste tipo de estudo é que, quando são realizadas projeções, algumas
premissas fortes precisam ser assumidas, como a de permanência da composição das famílias
e da estabilidade na distribuição de renda segundo tipos de família.
69 Apesar das limitações da PNAD e do Censo, vários estudos são realizados com essas
bases, inclusive artigos e publicações oficiais que tratam da focalização do Bolsa Família.
Por isso, é importante ressaltar que essas bases, apesar de gerarem dificuldades analíticas,
fornecem o melhor retrato disponível da situação socioeconômica do país.
28
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
2 Visão geral
Risco de Fraudes e Erros em
Programas de Seguridade Social–
Benchmarking Internacional
70 Programas de transferência de renda, tais como
o BPC, apresentam significativo risco de ocorrência de
inconformidades (erros e fraudes) nos benefícios. Isso
é devido, entre outros motivos, ao volume de recursos
envolvidos e à complexidade e dificuldade inerentes
aos processos de concessão e controle dos benefícios.
71 Entre as fraudes e erros 16 usualmente identificados destacam-se: i) renda declarada falsa; ii)
participação em vários programas simultaneamente
sem que tal participação seja permitida legalmente;
iii) identificação falsa dos beneficiários; iv) grupos de
servidores dos órgãos gestores envolvidos em redes
criminosas.
72 Para realizar ações de combate às inconformidades, o Departamento de Trabalho e Pensões (DTP)
estimou que 154 milhões de libras foram gastas em
atividades para reduzir fraudes e erros na seguridade
social da Grã Bretanha segundo NAO (2006), envolvendo cerca de 4.000 funcionários, sendo, aproximadamente, 3000 no serviço de investigação de fraude e
os demais no serviço de análise de conformidade dos
beneficiários. Essa estratégia de combate às inconformidades permitiu identificar 614.000 casos de fraude
potenciais.
73 O referido Departamento, ainda em 2006,
adotou uma nova metodologia que permitiu atuar diferentemente entre os benefícios da seguridade social
no país, dando atenção àqueles com maior risco de
fraude. Assim, com base no nível de risco, os benefícios
16
são agrupados em diferentes áreas (Figura 1) e passam
a ser revisados continuamente ou periodicamente.
74 Os benefícios similares ao BPC, “Benefício para
Deficiência Física ou Mental” e “Benefício por Incapacidade Laboral”, possuem alta materialidade, aliada a
baixo risco de ocorrência de fraude (Figura 1). Esse fato
faz com que esses benefícios sejam revisados de forma
periódica. As revisões contínuas são apenas destinadas
a benefícios que aliam alta materialidade a alto risco
de ocorrência de fraudes. Para o caso brasileiro ainda
não é possível desenvolver análise da mesma natureza,
uma vez que não existe conhecimento sobre os riscos
relativos de ocorrência de fraudes dos diferentes benefícios.
75 Com base nesses estudos internacionais, dois
aspectos tornam-se evidentes: primeiro, é oportuno
e relevante investigar a extensão das fraudes e erros
dentro do sistema de gastos sociais dos países; segundo,
é preciso que o órgão gestor desenvolva procedimentos
para combater as inconformidades e que o controle
externo atue com vistas a identificar falhas e ameaças
ao sistema de controle.
76 Diferentemente do padrão observado para o
cenário internacional, para programas de transferência
de renda para pessoas com deficiência e pessoas consideradas incapazes para o trabalho, o BPC apresenta
elevado grau de risco de ocorrência de erros e fraudes
relacionados aos critérios de elegibilidade do programa:
i) critério de renda per capita; ii) critério de incapacidade para o trabalho e para vida independente; iii)
critério de não acúmulo de benefícios; iv) critério de
que o beneficiário esteja vivo.
Segundo o NAO (2006), o Departamento de Trabalho e Pensões (DTP) faz uma distinção entre erro do beneficiário (customer error)
e erro oficial (official error). Por erro do beneficiário, o departamento considera aquele que ocorre quando informação incorreta
é fornecida sem intenções fraudulentas, o Departamento define erro oficial como aquele referente a uma falha por uma ação ou
omissão dos servidores, no qual os beneficiários não causaram e nem contribuíram e que no momento do recebimento do benefício
não havia como o beneficiário estar ciente.
Benefício de Prestação Continuada
31
Risco de Fraude dos Principais Benefícios da Grã Bretanha
Figura 1.
Nível de risco dos
principais programas executados
na Grã-Bretanha
em 2006 (mil
pessoas)
Maior risco de fraude
Seguro Desemprego
Auxílio Aluguel
Benefício ao Cuidador
Auxílio de Renda
Renúncia Tributária
de pagamentos de
aluguel
Crédito Pensionista
Alta Materialidade
Baixa Materialidade
Benefício Deficiência
Física ou Mental
Pensão de
Aposentadoria
Benefício
Incapacidade Laboral
Menor risco de fraude
Revisões periódicas
Revisões contínuas
Não revisado
Fonte: National Audit Office (2006)
77 Os critérios de renda per capita, de incapacidade para o trabalho e vida independente
e da condição de vida do beneficiário, apresentam elevados percentuais de não atendimento
de condições (Tabela 3). Por exemplo, os percentuais de fraude para benefícios de pessoas
com deficiência e pessoas consideradas incapazes para o trabalho no Reino Unido situaramse respectivamente em 0,5% e 0,1%, segundo dados do NAO para o biênio 2006/2007.
Tabela 3 .
Estimativa de
percentual de
benefícios que não
atendem a critérios
de elegibilidade
para todas as
revisões realizadas concluídas
32
Critério de Renda
6,4%
Fonte: REVBPC.
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
Perícia Médica Denegatória
4,8%
Óbitos Informados Acúmulo de Benefícios
5,0%
1,5%
78 A comparação com os resultados internacionais mostra que existe amplo escopo para
redução dos percentuais de erros e fraudes encontrados para o caso brasileiro. Valores acima de
5% representam mais de 10 vezes as magnitudes encontradas no Reino Unido para benefícios
similares, o que enfatiza a necessidade de melhorias no sistema de controle do BPC. Quando
convertemos os percentuais de erros e fraudes estimados para valores monetários, obtém-se,
para um orçamento de R$ 14,5 bilhões em 2008, o percentual de 6,4% de inconformidades
relativas ao critério de renda, o que representa R$ 928 milhões. Assim, fica demonstrada a
materialidade do problema abordado pela presente auditoria.
Principais Órgãos Envolvidos no Sistema
Controle de Erros e Fraudes do BPC
de
79 O sistema de controle de erros e fraudes do BPC é composto de diferentes órgãos
pertencentes às seguintes instituições: MDS, MPS, INSS, Dataprev e AGU. Esses órgãos
participam ao menos de um dos processos de implementação/controle do BPC: detecção,
prevenção, investigação e recuperação de recursos malversados. Nessa seção, serão apresentadas as formas de atuação dos principais órgãos dessas intuições envolvidos com o controle
do BPC.
80 Antes de delinear as atribuições dos principais órgãos envolvidos com o controle de
erros e fraudes relacionados ao BPC, destaca-se que todos eles possuem atribuições mais
amplas em termos de controle, sendo de sua alçada também outros benefícios previdenciários
e assistenciais.
81 Como o sistema de controle de erros e fraudes do BPC abrange diversos órgãos, é relevante saber se algum desses órgãos possui visão geral sobre todo o sistema e de que forma
essa coordenação é exercida. Por meio do Ofício nº 743/INSS/GABRE, foi respondido que o
INSS criou o Comitê de Controle Interno centralizado e está criando os Comitês de Controle
Interno nas Gerências Regionais com o objetivo de aperfeiçoar a coordenação sobre todas
as áreas do INSS.
82 Os órgãos de controle interno criados possuem atribuições de supervisão sobre as ações
que ocorrem dentro do INSS. Contudo, seria recomendável que essas ações, para o caso
do BPC, fossem estendidas para situações que ocorrem em outras instituições do sistema,
como são os casos do MDS, MPS e AGU. O que se defende não é uma intromissão na forma
como os demais órgãos operam e sim a realização de intercâmbio de informações para que a
atuação do sistema seja a mais harmônica possível.
Órgãos e Unidades Decentralizadas e Diretoria de Benefícios
83 Iniciaremos a apresentação pelos órgãos classificados pelo art. 3.º do Regimento Interno do INSS como órgãos e unidades descentralizados, que são as gerências e agências do
INSS. Esses órgãos possuem a atribuição de atender os beneficiários, realizando o processo
de concessão do benefício.
Benefício de Prestação Continuada
33
84 Em relação ao processo de acompanhamento, foi
perguntado ao INSS, por meio do Ofício nº 742/INSS/
GAPRE, se existem procedimentos de detecção de
irregularidades realizados por agências ou gerências do
INSS na fase de acompanhamento – fase que se inicia
após a concessão do benefício e estende-se até sua
finalização –do BPC, nos moldes existentes para o novo
modelo de acompanhamento que está sendo elaborado
pelo INSS chamado de Sistema Monitor. A resposta
foi negativa, sendo ressaltado que os procedimentos de
detecção de irregularidades estão limitados à revisão
bienal prevista no art. 21 da Lei nº 8.742/1993.
85 Também foi demandado, por meio do Ofício
nº 742/INSS/GAPRE, qual seria o quantitativo de
pessoal que trabalha com monitoramento nas agências
do INSS. A resposta primeiramente destacou que não
existe estrutura oficial de monitoramento operacional de benefícios do INSS, das gerências regionais,
gerências executivas e agências da previdência social
estrutura de Monitoramento Operacional de Benefícios. Quando necessário, os gerentes executivos
designam servidores ou grupo de trabalho para atuar
em atividades de monitoramento. Estima-se que 100
servidores estejam designados pelas gerências executivas para acompanhar e supervisionar as agências de
previdência social.
86 A atuação dos órgãos e unidades descentralizadas
é supervisionada pela Diretoria de Benefícios, órgão
classificado como de natureza específica pela estrutura
organizacional estabelecida pelo Regimento Interno
do INSS. Compete a essa Diretoria, que possui 65
servidores, as seguintes atribuições de interesse para
a presente auditoria, conforme art. 39 do Regimento
Interno do INSS:
• gerenciar o reconhecimento, pela Previdência
Social, de direito ao recebimento de benefícios
por ela administrados;
• desenvolver análises e pesquisas voltadas ao
aperfeiçoamento dos mecanismos de reconhecimento de direito ao recebimento de benefícios;
• gerenciar as atividades de perícia médica e de
reabilitação profissional, inclusive as efetuadas
por executores indiretos;
34
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
• estabelecer diretrizes gerais para o desenvolvimento de planos, programas e metas das atividades de reconhecimento inicial, manutenção e
revisão de direitos ao recebimento de benefícios
previdenciários exercidas pelas GerênciasExecutivas; e
• orientar e uniformizar procedimentos de reconhecimento inicial, manutenção, recursos e
revisão de direitos ao recebimento de benefícios
previdenciários.
87 A Diretoria de benefícios possui, assim, responsabilidade sobre o estabelecimento de diretrizes,
a orientação e a uniformização dos procedimentos
relacionados aos principais processos analisados por
essa auditoria: i) concessão ou reconhecimento inicial
do benefício; ii) acompanhamento ou manutenção
dos benefício, incluindo-se o processo de revisão do
benefício.
Auditoria Geral do INSS
88 Compete a auditoria geral, entre outros, planejar,
acompanhar e controlar o desenvolvimento de auditorias preventivas e corretivas, inclusive nos órgãos e
unidades descentralizadas, previstas no Plano de Ação
Global, em consonância com o modelo de gestão por
resultados.
89 Em relação à sua atuação, anualmente é formulado o Plano Anual de Atividades de Auditoria Interna
(Paint). Nesse plano, o tema BPC concorre com os
demais temas de relevância do INSS. Após realização
de análise de risco, o tema BPC não vem sendo considerado relativamente relevante para ser incluído na
revisão bienal instituída pelos Decretos nºs 1.444/1995 e
6.214/2007, em seus artigos 37 e 42, respectivamente.
90 A auditoria geral e suas projeções regionais
podem atuar em temas relacionados ao BPC quando
são detectas necessidades de intervenção, geralmente
provenientes de análises de risco prévias. Outra possibilidade de intervenção decorre de comunicações de
possíveis irregularidades ou denúncias relacionadas a
esse benefício.
91 A auditoria geral está iniciando importante participação na realização de cruzamento de dados com a
finalidade de detectar irregularidade nos critérios de
elegibilidade dos benefícios administrados pelo INSS.
Para tanto, vem efetuando contatos com outros órgãos
de outras esferas governamentais no sentido de firmar
acordos de cooperação técnica para troca de informações. Cabe destacar que a auditoria geral trabalha
com software próprio para a análise de bases de dados,
possuindo em seus quadros servidores qualificados para
o trabalho.
92 Conforme Ofício nº 677/INSS/GAPRE, a auditoria geral e as auditorias regionais possuem em conjunto
381 servidores. O quadro de pessoal é composto por
técnicos de seguro social investidos na atribuição de
auditores internos. Não existe, desta forma, a Carreira de Auditoria Previdenciária, sendo o trabalho de
auditoria realizado por contadores, administradores
e outros profissionais requisitados de outras áreas do
INSS. Como será demonstrado neste relatório, há
necessidade de fortalecer o sistema de controle de
erros e fraudes e benefícios sociais gerenciados pelo
INSS, considerando o benefício potencial decorrente
do aperfeiçoamento dos mecanismos de detecção de
pagamentos indevidos.
93 Para finalizar, destaca-se que a auditoria geral
contribuiu consideravelmente para a presente auditoria
com o fornecimento de informações relevantes sobre
os processos de concessão e revisão de benefícios, inclusive prestando esclarecimentos sobre denúncias de
pagamento de benefícios para processos com situação
de suspenso ou cessado no sistema REVBPC. Esses
esclarecimentos enriqueceram consideravelmente os
achados da presente auditoria.
Ministério do Desenvolvimento Social (MDS)
94 Conforme Portaria nº 330/2006, que aprovou o
Regimento Interno do MDS, ao Departamento de Be-
nefícios Assistenciais (DBA) subordinado à Secretaria
Nacional de Assistência Social (SNAS) compete, entre
outros:
• gerir a concessão, manutenção e revisão do Benefício de Prestação Continuada da Assistência
Social (BPC);
• atuar junto ao Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS) e aos três níveis de governo, com
vistas ao aperfeiçoamento da gestão do BPC;
• coordenar, normalizar e implementar os benefícios assistenciais, articulando-os aos demais
programas e serviços da assistência social
objetivando a elevação do padrão de vida dos
usuários;
• manter organizado sistema de informações e
dados sobre os benefícios, com vistas ao planejamento, desenvolvimento e avaliação das
ações.
95 Segundo o Ofício de Requisição SNAS/MDS
nº 84/2008, o DBA possui 19 funcionários divididos
entre a Direção, a Coordenação Geral de Regulação
e Ações Intersetoriais (CGRAI) e da Coordenação
Geral de Gestão dos Benefícios de Assistência Social
(CGGB). A CGGB é a coordenação que mais tem proximidade com os processos de concessão, manutenção
e revisão de benefícios.
96 Não existem servidores, nos estados e municípios,
envolvidos com atividades relacionadas aos controles
dos processos de concessão, manutenção e revisão de
benefícios. Em relação ao processo de revisão existe a
participação de funcionários de outros entes federados
na sua consecução, contudo, o quantitativo dos mesmos é desconhecido.
97 A gestão dos processos de concessão, manutenção e revisão do BPC, conforme Ofício de Requisição
SNAS/MDS nº 84/2008, é acompanhada por meio da
observação do movimento de requerimentos, conces-
Benefício de Prestação Continuada
35
sões, indeferimentos, concessões por decisão judicial,
quantitativos mantidos e benefícios revisados.
98 Para realizar essas análises, o MDS utiliza dados
fornecidos pela Dataprev, que é a mesma fonte de dados
empregada pelo INSS. Como será comentado nas seções
relacionados à operacionalização dos processos de concessão e acompanhamento, os sistemas empregados pelo
INSS possuem limitações tanto em sua capacidade de
realização de cruzamentos como em sua capacidade de
registrar todas as etapas do processo de revisão. Assim,
o MDS tal como o INSS possui limitações em sua capacidade de gestão dos principais processos de controle
do BPC.
99 Em relação à limitação de dados para gestão do
BPC, o MDS, no primeiro semestre de 2007, juntamente com a empresa CPqD, iniciou processo de construção de novo sistema para tratamento das informações
do BPC, foram gerados indicadores chaves de gestão
(anexo I destes autos).
100 A análise dos riscos apontados pela DBA, em relação aos processos de concessão, manutenção e revisão,
demonstra as principais preocupações dessa Diretoria
sobre o tema. Assim, têm-se como principais riscos do
processo de concessão, os seguintes: i) insuficiente informação da população sobre o direito ao benefício; ii) critérios de acesso de difícil assimilação; iii) subjetividade no
processo de reconhecimento por parte da perícia médica
do INSS da “incapacidade para vida independente e para
o trabalho”; iv) dificuldade de atendimento (morosidade,
qualidade no atendimento, agendamento eletrônico,
acesso às agências de previdência social (APS); v) frágil
definição de renda familiar per capita e de sua composição
para fins de concessão do benefício.
101 Conclui-se da análise do parágrafo anterior que
não representam riscos para a DBA aspectos relacionados aos controles de erros e fraudes do BPC, tais como
a qualidade dos dados coletados dos beneficiários do
BPC (CPF, nome do beneficiário, nome da mãe, CEP,
endereço) e as limitações dos cruzamentos de dados
realizados pelo INSS para controle de critérios de
elegibilidade do BPC.
36
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
102 Em termos do processo de manutenção, foram
observados os seguintes riscos: i) administração do
cadastro do BPC pelo INSS, com pouco compartilhamento com o MDS; ii) falta de articulação do BPC com
os demais programas e políticas setoriais com vistas a
garantir maior autonomia para idosos e pessoas com
deficiência; iii) deficiência de acompanhamento pela
rede Sistema Único de Assistência Social (Suas). Mais
uma vez, não foram elencadas como de maior risco
atividades relacionadas ao controle de erros e fraudes
do BPC.
103 Sobre o processo de revisão, foram apontados os
seguintes riscos: i) análise circunstancial da renda familiar por ocasião da revisão, dada à variação da renda
devido à informalidade e à sazonalidade dos proventos;
ii) modelo revisional inadequado para o contexto e as
exigências referentes ao controle do BPC.
104 Para finalizar, cabe destacar que o MDS vem
promovendo o redesenho do modelo revisional. Representa um dos objetivos dessa auditoria contribuir
para a formulação desse novo modelo por meio da
detecção de limitações do atual modelo e pelo destaque
de estratégias de melhoria do sistema de revisão.
Ministério da Previdência Social (MPS)
105 Sobre o MPS serão abordados os papéis desempenhados pela Assessoria de Pesquisa Estratégica
(APE-GR) e pelo Serviço de Ouvidoria.
Assessoria de Pesquisa Estratégica e de
Gerenciamento de Riscos (APE-GR)
106 A APE foi instituída pela então Diretoria de Arrecadação e Fiscalização do INSS, através da Portaria
nº 433/1988, tendo como atribuições, ações direcionadas à área de arrecadação, fiscalização e cobrança
do INSS, não tendo atuado na área de benefício.
107 Foi apenas em 1999 que iniciou trabalho conjunto com o Departamento de Polícia Federal e Ministério
Público Federal, no sentido de combater crimes contra
a Previdência Social, incluindo os relativos aos bene-
fícios administrados pelo INSS. A Portaria nº 36/2006
da APE define as atribuições desse órgão:
1.º As ações e procedimentos técnicos de inteligência,
metodologias, controles e normas de segurança, bem
como a realização de programas e atividades de combate à fraude ou quaisquer atos lesivos à Previdência
Social, serão executados pela Assessoria de Pesquisa
Estratégica–APE
108 A Portaria nº 350/2006 transformou a APE
em APE-GR, uma Assessoria voltada ao combate de
crimes previdenciários e às atividades de inteligência,
vinculada à Secretaria-Executiva do Ministério da
Previdência Social.
109 A APE-GR possui 91 servidores em caráter permanente, cedidos pelo INSS ao MPS. Existem outros
63 servidores que trabalham na forma de força-tarefa
previdenciária.
110 Em relação aos benefícios administrados pelo
INSS, a APE-GR atua de forma colaborativa com as
áreas de controle do INSS, no sentido de: i) treinar
gerentes e chefes de serviço de benefício do INSS no
sistema elaborado e mantido pela APE-GR, Monitoramento e Análise das Informações da Previdência
Social (Maiprev); ii) celebrar convênios com órgãos
e entidades, a fim de fazer cruzamentos de informações para o encaminhamento ao INSS e detecção de
fraude.
Serviço de Ouvidoria
111 O Serviço de Ouvidoria está vinculado diretamente ao Ministro da Previdência Social, desempenhado papel essencial na detecção de indícios de
erros e fraudes em todos os benefícios administrados
pelo INSS. A Ouvidoria e os serviços de cruzamentos
de dados representam os dois principais veículos de
detecção de irregularidades nos benefícios.
112 Sobre a estrutura da Ouvidoria, merecem destaque:
• Há aproximadamente 120 pessoas lotadas na
Ouvidoria-Geral da Previdência Social, a maioria são funcionários terceirizados (85 pessoas
+ 9 reservas (contingente utilizado quando
titulares não podem trabalhar).
• Nas centrais de atendimento 135 pessoas, dentre
os serviços realizados, encaminha manifestações
à Ouvidoria, e estão localizadas nas cidades de
Caruaru-PE, Recife-PE e Salvador-BA.
• O sistema utilizado para cadastramento e acompanhamento de denúncias é o SOUWeb.
113 Em entrevista, técnicos da ouvidoria afirmaram que atualmente existem na organização pessoas
responsáveis pelo monitoramento de manifestações
pendentes de solução. Essa equipe realiza notificações
para ação das unidades responsáveis, controlam informações sobre o tempo médio de resolução e publicam
mensalmente, por unidade, informações consolidadas
sobre o tramites destes casos.
114 Técnicos da ouvidoria afirmaram em entrevista
que há estudos para instituição de prazos máximos
para cumprimento de ações referentes ao trâmite das
manifestações, porém não há normas a respeito. A
ouvidoria, segundo os mesmos técnicos, teria mecanismos para indicar prazos para execução das ações pelas
unidades, possibilitando ao sistema “marcar” as manifestações para as quais o prazo não foi cumprido.
Histórico
115 Em dezembro de 1974, por meio da Lei nº 6.179,
foi criada a Renda Mensal Vitalícia (RMV), benefício
previdenciário, destinados às pessoas maiores de 70
anos de idade ou inválidos, definitivamente incapacitados para o trabalho, que não exerciam atividades
remuneradas, não aufiram rendimento, sob qualquer
forma, superior a 60% do valor do salário-mínimo do
local de pagamento17, não sejam mantidos por pessoa
17
Nesta data não existia o salário-mínimo nacional e o benefício pago correspondia a 60% do salário-mínimo local.
Benefício de Prestação Continuada
37
de quem dependam e não tenham outro meio de prover ao próprio sustento, desde que
cumpridos os seguintes requisitos:
• Tenham sido filiados ao regime do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS),
em qualquer época, no mínimo por 12 (doze) meses, consecutivos ou não, vindo a
perder a qualidade de segurado; ou
• Tenham exercido atividade remunerada incluída à época da vigente da lei no regime
do INPS ou do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (Funrural), mesmo sem
filiação à Previdência Social, no mínimo por 5 (cinco) anos, consecutivos ou não; ou
ainda: tenham ingressado no regime do INPS após completar 60 (sessenta) anos de
idade sem direito aos benefícios regulamentares.
116 A verificação da invalidez deveria ser feita em exame médico-pericial a cargo da Previdência Social.
117 A Constituição Federal de 1988 previu (art. 203, inciso V) a garantia de um salário
mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir
meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser
a lei. Enquanto essa lei não fosse editada, continuava em vigência a Lei nº 6.179/1974.
118 Em 24 de junho de 1991 foi publicada a Lei nº 8.213, dispondo sobre os Planos de
Benefícios da Previdência Social. Esta lei trazia, em seu art. 139, disposição no sentido de
que a RMV continuaria integrando o elenco de benefícios da Previdência Social, até que
fosse regulamentado o inciso V do art. 203 da Constituição Federal que originou o BPC.
Legislação
119 O BPC, criado no Brasil pela Constituição Federal de 1988, é uma transferência incondicional de renda para idosos ou pessoas com deficiência, extremamente pobres, cuja
renda familiar per capita seja inferior a um quarto de salário mínimo. O valor da transferência é equivalente a um salário mínimo mensal. As transferências são independentes de
contribuições prévias para o sistema de seguridade social e não são condicionadas a qualquer
contrapartida.
120 O BPC rigorosamente não se define como um programa (art. 24 da Lei nº 8.742/93–
LOAS), mas recebe essa denominação usualmente na literatura e nos estudos do MDS.
Por isso, a denominação de programa será eventualmente usada no texto para se referir ao
BPC.
121 No caso das pessoas com deficiência não idosas, apenas aqueles extremamente pobres
classificados como possuidores de deficiência grave que incapacita para a vida independente
e para o trabalho podem receber o BPC. Peritos do BPC realizam testes para avaliar tanto a
situação social quanto a condição de deficiência. O sistema de transferências prevê reavaliações, a cada dois anos, para verificar a persistência dessas condições.
38
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
122 O BPC é garantido pela Constituição Federal de 1988, artigo 203, e assegurado pelos
artigos 20 e 21 da Lei nº 8.742/1993, chamada de Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).
Contudo, a concessão do BPC só foi iniciada em janeiro de 1996, após a edição do Decreto
nº 1.744/1995. A idade limite para solicitação do BPC baixou de 70 anos de idade para 67
anos com a Lei nº 9.720/1998; e de 67 anos para 65 anos, a partir de janeiro de 2004, com
a aprovação do Estatuto do Idoso.
123 Para efeito do cálculo de renda familiar per capita mensal, a LOAS definiu o conceito
de família da seguinte forma: “a unidade mononuclear, vivendo sob o mesmo teto, cuja
economia é mantida pela contribuição de seus integrantes”. A Lei nº 9.720/1998 redefiniu
o conceito de família para a concessão do BPC: “o conjunto de pessoas elencadas no art.
16 da Lei nº 8.213/1991, desde que vivam sob o mesmo teto”, assim entendidos: os pais, o
cônjuge, o companheiro, os filhos, os irmãos e os equiparados legalmente a essas condições,
menores de 21 anos ou inválidos.
124 Para fins de concessão do BPC, o Decreto nº 1.744/1995 estabelecia a pessoa com deficiência como “aquela incapacitada para a vida independente e para o trabalho, em razão de
anomalias ou lesões irreversíveis de natureza hereditária, congênitas ou adquiridas, que impeçam
o desempenho das atividades da vida diária e do trabalho”. O Decreto nº 3.298/1999, que regulamentou a Lei nº 7.853/1989, considera, porém, que “deficiência é toda perda ou anormalidade
de uma estrutura ou função psicológica, fisiológica ou anatômica que gere incapacidade para
o desempenho de atividade, dentro do padrão considerado normal para o ser humano”.
125 Mais recentemente, o Decreto nº 6214/2007 definiu incapacidade de forma a considerar
não apenas aspectos físicos dos indivíduos, mas também sua interação com o meio social:
Art. 4.º Para fins do reconhecimento do direito ao benefício18, considera-se
[...]
III – Incapacidade: fenômeno multidimensional que abrange limitação do desempenho de atividade
e restrição da participação, com redução efetiva e acentuada da capacidade de inclusão social, em
correspondência à interação entre a pessoa com deficiência e seu ambiente físico e social.
Aspectos Orçamentários
126 A Função Assistência Social caracterizou-se por forte crescimento dos valores liquidados por seu orçamento entre 2000 e 2007. No ano de 2000, menos de R$ 5 bilhões foram
liquidados em programas e ações pertencentes a essa função. Contudo, esse valor cresceu
aproximadamente cinco vezes em seis anos, ascendendo para cifras superiores a R$ 25 bilhões
em 2006, conforme pode ser observado pelo Gráfico 1.
18
Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social.
Benefício de Prestação Continuada
39
127 O BPC e a RMV juntamente com o Programa Bolsa Família (PBF) foram os grandes
responsáveis pelo incremento dos valores alocados à Função Assistência Social a partir de
2004. Estas ações, em termos econômicos, podem ser classificadas como de transferência
de renda19.
128 Juntos, esses programas corresponderam por mais de 90% dos valores liquidados pela
Função Assistência Social entre 2000 e 2007. Em 2007, esses programas corresponderam a
mais de R$ 23 bilhões. Essa preferência por programas de transferência de renda denota as
prioridades estabelecidas pelo governo sobre a forma de combater as vulnerabilidades sociais:
destaque especial é dado à questão do combate à pobreza uma vez que tal problema guarda
forte correlação com os demais aspectos abordados por políticas de assistência social, como
são os casos da insegurança alimentar e questões relacionadas à desestruturação de famílias.
R$ 30,00
Gráfico 1 .
R$ 25,00
Bilhões
Histórico (Valores
Liquidados) da
Função Assistência
Social, por grupo
de programas/
ações de governo,
de 2000 a 2007
R$ 20,00
R$ 15,00
R$ 10,00
R$ 5,00
R$ 0,00
2000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
FAS
TR Bolsa Família
TR Idosos - Deficientes
Demais Gastos Liquidados
Fonte: Banco de Dados da Câmara dos Deputados e Síntese - TCU.
129 A Tabela 4 fornece a evolução do orçamento para as ações orçamentárias da RMV e
do BPC. Pode-se observar que de 1998 a 2007 o percentual de crescimento situou-se em
30,88%. Considerando-se apenas o BPC, constata-se que, para 2007, 48% dos recursos foram
para beneficiários idosos e 52% destinaram-se a beneficiários com deficiência.
19
Em termos jurídicos, os valores monetários repassados pelo Benefício de Prestação Continuada não são
classificados como renda.
40
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
Tabela 4 .
ANO
AÇÃO
1996 1997
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
RMV Idoso
567
RMV Pessoa
com Deficiência
936
Total RMV
BPC Idoso
BPC Pessoa
com Deficiência
Total BPC
130
793
1.140 1.546 1.989 2.650 3.540 4.506 5.729 7.540 9.679 11.567
Total Geral
130
793
1.140 1.546 3.492 4.286 5.251 6.475 7.575 9.335 11.571 13.468
Percentual
de Incremento
610
615
708
604
587
583
2007
577
1.027 1.096 1.261 1.243 1.209 1.309
1.324
1.503 1.636 1.711 1.969 1.846 1.795 1.892
1.902
639
907
1.280 1.731 2.429 3.481 4.562
5.556
1.349 1.743 2.260 2.774 3.300 4.059 5.117
6.011
509,62 43,83 35,62 125,89 22,74 22,52 23,30 17,00 23,23 23,95
Execução Orçamentária do BPC
e da RMV entre
1996 e 2007 em
R$ Milhões.
16,40
Fonte: Banco de Dados da Câmara dos Deputados.
Sistemas
de
Controle
Etapas dos Sistemas de Controle de Erros e Fraudes
130 O controle de atividades abrange procedimentos, técnicas e mecanismos desenvolvidos
para garantir a aderência aos critérios estabelecidos. Dessa forma, para facilitar o acompanhamento do controle das atividades dos programas de transferência de renda, tais como o
BPC, é usual que se divida essa em cinco etapas, são elas:
•Dissuasão (convencimento por campanhas de rádio, televisão e jornais que objetivam
deter fraudes e minimizar erros);
•Detecção (por meio de denúncias e cruzamento de bases de dados é possível investigar
casos de irregularidades);
•Prevenção (atuar junto aos beneficiários com entrevistas como forma de reforçar suas
responsabilidades);
•Investigação (com base nos indicativos levantados na etapa de detecção são coletadas
mais evidências que permitam a recuperação dos recursos indevidos);
•Recuperação e Punição (após a análise dos casos é decidido que encaminhamento os
casos detectados e investigados terão).
Benefício de Prestação Continuada
41
131 O objetivo das campanhas de dissuasão é o de
aumentar a preocupação daqueles que pensam em
cometer ou estão cometendo fraudes. O importante
é passar a mensagem de que é crime burlar os critérios
de elegibilidade dos programas e que os sistemas de
controle estão atuando eficazmente na resolução dos
casos. A expectativa de controle gerada pela etapa
de dissuasão, apesar de difícil mensuração, representa relevante componente no combate aos erros e as
fraudes, sendo seu efeito considerável dado que atua
em etapa prévia à entrada do problema no sistema.
132 Com relação à detecção, dois serviços destacamse: a utilização de canais de interação com o público,
via telefone, cartas e sítios da internet, que permitem
a realização de denúncias (Hotline) e o cruzamento
de diferentes bases de dados.
133 Países como a Austrália, Inglaterra e Holanda
possuem setor especializado em cruzamento de dados.
O serviço consiste em comparar diferentes bases (internas e externas ao programa), a fim de identificar
possíveis anomalias que constituam indícios de fraudes
e erros.
134 A etapa de recuperação e execução judicial
consiste no exame de casos passíveis de serem levados
a julgamento. Após a coleta de evidências de fraude,
nas etapas de detecção e investigação, os casos são
encaminhados para o setor jurídico.
135 Além de bem executar as etapas de dissuasão,
prevenção, detecção, investigação e recuperação/
punição, é preciso também que haja adequado fluxo
dos casos de erros e de fraudes dentro do sistema. Isto
pode ocorrer por meio da priorização dos casos mais
importantes identificados em análises de risco.
136 Em relação ao fluxo dos casos das fraudes e de
erros dentro do sistema de fiscalização é importante
ressaltar, a título de exemplo, a estratégia adotada pelo
Departamento de Trabalho e Pensão da Inglaterra.
Após a detecção de indícios de irregularidade, seja
por meio do Hotline ou dos cruzamentos de bases de
dados, o Departamento realiza análise de risco dos
42
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
possíveis erros e fraudes. Com isso, é possível separar
os casos entre diferentes grupos de benefícios a serem
investigados, isto é, dividir os benefícios entre erros
e fraudes e entre os de maior e de menor volume de
recursos envolvidos.
137 Após essa classificação, os casos recebem diferentes encaminhamentos para continuara ser investigados. Para tanto, existem dois setores: o de Avaliação
da Regularidade do Benefício, para os casos de erros
e fraudes de menor risco, e o Serviço de Investigação
de Fraude, para os demais casos.
138 O Setor de Avaliação da Regularidade do Benefício serve para corrigir casos em que uma investigação
criminal completa não é necessária ou em casos de baixo
risco e que não tendem a ter uma sanção. A ação do
Setor consiste basicamente em realizar entrevistas com
os beneficiários com vistas a descobrir irregularidades,
a corrigir falhas e a recuperar pagamentos indevidos e
a garantir a regularidade futura do benefício.
139 O Serviço de Investigação de Fraudes investiga casos visando buscar elementos que permitam
sanções. Para isso, os funcionários são treinados para
desenvolverem técnicas de investigação.
O Sistema de Controle de
Erros e Fraudes do BPC
140 O sistema de controle de erros e fraudes do BPC
pode ser descrito pelas etapas de detecção (realizada
pelo INSS (cruzamentos CNIS e cruzamentos esporádicos realizados pela auditoria interna) e pelo MPS
(trabalho realizado pela ouvidoria)), prevenção (realizada pelo INSS), investigação (realizada pelo INSS
e pela APE-GR do MPS) e recuperação de recursos
(realizada pela AGU).
141 Em relação à etapa de detecção de fraudes e
erros cabe destacar alguns pontos que serão objeto
de análise mais profunda nas próximas seções: i) que
os cruzamentos de dados realizados na etapa de concessão, utilizando-se das bases de dados presentes no
Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS),
apesar de muito importantes, deveriam ser complementados com outras bases de dados
que atacassem mais eficazmente o problema da informalidade do mercado de trabalho e
outras debilidades de informações que impedem a averiguação completa dos critérios de
elegibilidade do BPC; ii) que tanto os serviços de cruzamento de dados como os de ouvidoria coletem os dados sobre fraudes e erros desagregados por benefício, o que não ocorre
atualmente, sendo que os dados de denúncias à ouvidoria podem estar agregando vários
benefícios de uma só vez.
142 Em termos de prevenção e investigação, o sistema de controle de erros e fraudes do
BPC está mais bem equipado para lidar com casos de fraudes de alta complexidade. Por meio
da APE-GR, foi desenvolvido banco de dados (Maiprev) capaz de detectar padrões anômalos
de benefícios em agências, gerências, municípios, estados etc. Essas análises realizam-se em
nível agregado, em contraposição à análise por benefício concedido, o que é mais adequado
para a detecção de fraudes de alta relevância.
143 Em contraposição, não existe procedimento sistematizado para detecção de casos de
erros e fraudes desagregados por benefício. Esse tipo de análise seria relevante para detectar
casos em que a ação equivocada ou ilícita foi cometida por indivíduos isolados não pertencentes a grupos organizados. Essa análise ganha em relevância em um contexto em que a
recuperação de recursos, seja por meio jurídico ou administrativo, é incipiente como é o caso
brasileiro.
144 Um dos objetivos principais dessa auditoria será propor ações que melhorem o sistema
de controle do BPC. Para tanto será necessário:
i) reduzir a proporção de pagamentos indevidos em determinado prazo. Condição necessária para obter essa redução é conhecer o valor desses erros e fraudes ao longo dos anos
para que seja possível construir sistema de metas para redução desses valores;
ii)incrementar o cruzamento de bases de dados de outros departamentos de governo e
do setor privado. Pretende-se também revisar os benefícios em um período determinado
para verificar se estes permanecem atendendo aos critérios de elegibilidade;
iii) maximizar a recuperação de pagamentos ilegais sempre que for custo-efetivo fazê-lo.
Para tanto, a principal medida será o aperfeiçoamento dos processos para reduzir o prazo
e os custos de recuperação.
Benefício de Prestação Continuada
43
Sistema
de
Controle
de
Erros
e
Fraudes
no
BPC
Detecção
Sistema de Cruzamento de Dados
– CNIS:
1) apropriado para detectar rendas de trabalho do setor formal da
economia;
2) apropriado para detectar acúmulo de outros benefícios federais
Cruzamento de dados realizados
pela auditoria interna: Realizados de forma esporádica e não
sistemática.
Serviço de ouvidoria.
Recebimento de qualquer tipo de
denúncia, inclusive de fraudes.
Pessoal Envolvido–120 funcionários
Prevençao
sistema de análise de risco
Não está sistematizado procedimento que separe os casos de
fraude como de alto ou baixo
risco para posterior reentrevista
dos casos considerados como
problemáticos.
Setor responsável por casos de
relevância moderada: Inexistência de setor que cuide de casos
de erros e fraudes de baixo valor
agregado que não mereçam ser
levados à justiça principalmente
pela baixa perspectiva de recuperação de recursos.
Investigação
Serviço de investigação de fraude
realizado pela ape-gr.
Investiga casos suspeitos de
fraude de alta magnitude com o
objetivo de alcançar uma sanção;
Pessoal Envolvido–154 funcionários
Casos com baixa probabilidade de
sanção;
- Casos de fraude considerados de
baixo risco pelo sistema de análise
de risco.
Recuperação
Serviço de recuperação judicial.
Apresenta recuperação irrisória
de recursos para o caso do BPC.
44
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
Serviço de recuperação administrativa.
Ação – Serviço ainda não regulamentado pelo INSS.
Serviço de investigação de erros e
fraudes de baixo risco.
Esse serviço não existe para o
Brasil, sendo sua ação realizada
de forma não sistemática pelas
agências e gerências do INSS.
3 Efetividade Do BPC
Qual a Efetividade do BPC em Atender a seu Público-Alvo, isto é, Pessoas com Deficiência
Idosos Extremamente Pobres (renda per capita familiar de menos de ¼ de salário mínimo)?
145 Conforme ressaltado na metodologia, o objetivo
da análise do BPC não foi o de simplesmente avaliar
a existência da sobrecobertura e da subcobertura de
idosos e pessoas com deficiência, entre gêneros ou entre regiões, mas, sobretudo, o de avaliar a necessidade
de aperfeiçoamento do desenho e dos mecanismos
de avaliação de entrada e de acompanhamento das
condições de elegibilidade.
146 Cabe destacar que tanto para o estudo de sobrecobertura, como para o de subcobertura, utilizou-se
o conceito de grupo familiar com base no domicílio
(GFD) por representar melhor a situação social real
das famílias, isto é, corresponde mais fielmente aos grupos que podem assegurar a subsistência dos membros
familiares mencionados pela Constituição de 1988.
147 Com vistas a facilitar a compreensão do achado,
serão apresentados primeiro os resultados relativos à
sobrecobertura, isto é, à inclusão de beneficiários com
renda per capita superior a ¼ do SM, segundo conceito
GFD. A seção seguinte trata da subcobertura, isto é, a
proporção de elegíveis não atendidos que significa, em
última análise, a necessidade de expansão do BPC.
Sobrecobertura
do
BPC
148 O exercício estatístico realizado evidenciou que,
segundo a PNAD (2006), existe significativo erro de
inclusão no Benefício de Prestação Continuada da
Assistência Social (BPC). Contudo, como será evidenciado na apresentação dos resultados desta seção,
20
21
e
a focalização do benefício é comparativamente boa,
pois a maior parte das pessoas beneficiadas atendidas
encontram-se abaixo da linha de ½ salário mínimo20.
149 O principal critério utilizado nesta análise foi o
referente à renda. O BPC tem como objetivo constitucional atender um grupo de pessoas extremamente
pobres, isto é, idosos e pessoas com deficiência com
renda per capita familiar inferior a ¼ do SM. Dessa
forma, os beneficiários residentes em domicílios com
renda per capita superior a esse critério foram considerados como fazendo parte do erro de inclusão.
150 Usando apenas a PNAD (2006), segundo conceito GFD, estimou-se que 36% dos atuais beneficiários
atendem ao critério de renda de ¼ do SM familiar per
capita21 e encontram-se até o 13º centésimo da distribuição de renda. Contudo, cabe destacar que 67%
dos benefícios estão sendo concedidos para pessoas em
famílias que se encontravam na linha de corte de até
½ SM. familiar per capita, que vai até o 33º centésimo
da distribuição. Além disso, 90% dos beneficiários
residem em domicílios com renda per capita de até 1
salário mínimo, que representam famílias cuja renda
vai até o 62º centésimo na distribuição (Tabela 5).
151 Apesar do erro de inclusão ser significativo, é
preciso ressaltar que o BPC tem boa focalização, comparável a programas de transferência de renda elogiados
em âmbito nacional e internacional. A avaliação da
distribuição do BPC entre os quartis22 da distribuição de
renda possibilita importantes conclusões. Em primeiro
Para alguns autores, como Soares et al. (2006) e Medeiros et al. (2007), essa linha representaria a linha de pobreza.
Em 2006, representava R$87,50.
22
Distribuição da renda em quatro grupos.
Benefício de Prestação Continuada
47
lugar, a distribuição do BPC se concentra nos segmentos mais pobres da população (Gráfico
2). Em segundo, observa-se rápida redução de cobertura entre os quartis. Além disso, mais
de 80% dos beneficiários encontram-se nos dois primeiros quartis, que são especificamente
aqueles com maior vulnerabilidade. Por último, apesar de ser um percentual baixo em relação
Tabela 5 .
Distribuição dos
beneficiários do
BPC na estrutura
de renda, segundo
conceito GFD
Limite de Renda
Percentual de Beneficiários
Centésimo da Distribuição de
(salário mínimo)
Atendidos
Renda
¼
36%
13%
½
67%
33%
1
90%
62%
Fonte: PNAD (2006).
aos primeiros quartis, 6% dos beneficiários estavam entre os 25% mais ricos da população. O
que, em 2006, correspondia a mais de 140.000 beneficiários (Gráfico 2).
Gráfico 2 .
60%
Percentual de beneficiários
Distribuição dos
beneficiários do
BPC entre os quartis de distribuição
de renda, segundo
conceito GFD
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1
2
3
4
Quartis
Fonte: PNAD (2006).
152 Ao analisar os erros de inclusão apresentados acima, é preciso considerar que o BPC
sempre apresentará problemas relativos a erros de inclusão, por seu grande número de beneficiários, por ter público-alvo, em sua maioria, na informalidade do mercado de trabalho
e auferindo rendas que oscilam periodicamente.
48
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
153 Contudo, os sistemas de controle do BPC devem ser aperfeiçoados para reduzir esses
erros de inclusão, priorizando os casos em que esses erros se refiram aos beneficiários que
se encontram nos centésimos mais altos da distribuição de renda. Nesse sentido, decidiu-se
discriminar os erros entre aqueles de baixa, média e alta intensidade.
154 Para analisar os erros de inclusão do BPC, a auditoria adotou critérios para classificá-los.
Assim, considerou-se a sobrecobertura como um erro de baixa intensidade quando ocorria
entre o 13º centésimo e o 33º da distribuição de renda, isto é, entre ¼ e ½ do SM per capita.
As razões para o estabelecimento dessa faixa são os possíveis erros de estimativa e as características sociais e flutuações da renda das pessoas desse grupo social. Por sua vez, entre o
34º centésimo e o 61º da distribuição de renda, isto é, entre aqueles que recebem entre ½ e
1 SM per capita, os erros foram considerados de média intensidade porque os beneficiários
nesse grupo não são mais considerados extremamente pobres como preconiza o BPC, mas
ainda podem ser caracterizados como pertencentes a famílias pobres. E, por último, a partir
do 62º centésimo a renda per capita domiciliar, isto é, renda per capita domiciliar superior a
1 SM, considerou-se que os erros são de alta intensidade (Gráfico 3).
Gráfico 3 .
Discriminando a
intensidade dos
erros de inclusão
na distribuição
acumulada de
beneficiários do
BPC, segundo conceito GFD – 2006
Porcentagem de
Beneficiários com renda igual ou inferior
90%
67%
36%
10%
Renda (em fração da
maior renda do
programa)
20%
Até
¼ S.M.
30%
40%
De ¼
S.M. até
½ S.M.
50%
60%
70%
80%
De ½
S.M. até
1 S.M
90%
100%
De 1 S.M.
até a maior
renda do
programa
Até ¼ S.M. (critério BPC - até R$ 87,50)
De ¼ S.M. até ½ S.M. - Erro de Inclusão de Baixa Intensidade
De ½ S.M. até 1 S.M. - Erro de Inclusão de Média Intensidade
De 1 S.M. até a maior renda do programa - Erro de Inclusão de Alta Intensidade
Fonte: PNAD (2006).
Benefício de Prestação Continuada
49
155 Em relação ao erro de inclusão total, o erro de baixa intensidade é o que representa a
maior parcela, aproximadamente, 48%. Os erros de média e alta intensidade representam,
respectivamente, 36% e 16% do erro total.
Gráfico 4 .
Magnitude dos
erros de inclusão do BPC em
2006, segundo
conceito GFD.
Erro de baixa intensidade
(até ½ S.M.) 48%
Erro de média intensidade
(até 1 S.M.) 36%
Erro de alta intensidade
(acima de 1 S.M.) 16%
Fonte: PNAD (2006)
156 Os erros de baixa e média intensidade são mais difíceis de serem identificados por
cruzamento de informações com bancos de dados da administração pública e até mesmo
pela visita de assistentes sociais durante o processo de revisão. Além do fato de a exclusão
dessas pessoas do BPC poder significar risco dada a vulnerabilidade social dessas famílias.
157 Contudo, os erros de alta intensidade são, comparativamente, menos difíceis de serem
identificados. Nesse sentido, pelo fato dessas pessoas terem melhores condições financeiras, é
maior a probabilidade de possuírem veículos, emprego formal, propriedades e outros elementos
que indicam que elas estão fora do público alvo do BPC. Ademais, a visita do assistente social
para identificar renda superior ao critério pode ser mais efetiva nesses casos. Assim, cabe destacar que, apesar de os erros de alta intensidade serem os de menor proporção, eles são muito
significativos em decorrência do tamanho do BPC.
158 Em relação às causas de sobrecobertura, isto é, dos erros de inclusão, tem-se: limitações
no sistema de concessão do BPC, permitindo a entrada de beneficiários que não atendem
aos critérios23; limitações no sistema de acompanhamento, permitindo a manutenção de
23
24
50
Pontos específicos dessa questão serão discutidos na seção 3.2 Subcobertura do BPC
Pontos específicos serão discutidos na seção 3.2 Subcobertura do BPC.
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
beneficiários que não atendem aos critérios24; fraudes e erros administrativos e erros dos
beneficiários; erros no desenho, como, por exemplo, o conceito de família.
159 Soares et. al. (2006), Medeiros et. al. (2007), em publicações do IPEA, e Lindert et.
al. (2007), em publicação do Banco Mundial, apresentaram com base na PNAD (2004) que
o erro de focalização era grande à época das avaliações. Soares et. al. (2006), por exemplo,
trabalharam com uma metodologia destinada a identificar indiretamente a distribuição do
BPC ao longo de estratos de renda em 2004. Mostraram que o BPC transfere aproximadamente 50% de seus recursos a pessoas que não atendem ao critério legal de renda, mas
concluem que o benefício é concedido, predominantemente, à população mais pobre, pois,
aproximadamente, 60% dos benefícios seriam distribuídos para pessoas cuja renda per capita
domiciliar estaria abaixo da linha de pobreza, que para os autores seria ½ salário mínimo
familiar per capita.
160 Medeiros et. al. (2007) mostram que cerca de 38% da renda do BPC vai para beneficiários em famílias com renda per capita superior ao critério legal de renda da época. Contudo,
concluem que o BPC está cumprindo, em boa medida, seus propósitos. Por último, Lindert
et. al. (2007) ressaltam que somente 30% dos recursos da ação vão para o 1.º quartil, área
da distribuição da renda onde está incluída a linha de corte do BPC.
161 Cabe destacar que a metodologia estatística empregada assemelha-se a desses estudos,
inclusive com o uso do conceito domicílio IBGE para definir a renda familiar per capita dos
beneficiários. Agostinho et. al. (2007), em publicação do MDS, usaram uma projeção do
Censo (2000)25 e estimaram que existia sobrecobertura de idosos no BPC já mesmo antes
de levar em conta o fato de a focalização do benefício não ser perfeita. Segundo os autores,
os elegíveis em 2006 seriam 1.063.967 e na época, conforme dados administrativos, estariam recebendo o benefício 1.166.725 idosos. Para pessoas com deficiência, esses autores
ressaltam que existia subcobertura, ponto que será analisado na seção “Subcobertura do
BPC” (p.46).
162 Dessa forma, as evidências apresentadas ressaltam um risco que se caracteriza pela permanência de benefícios que não cumprem critérios de elegibilidade e pelas novas concessões
irregulares de benefícios que passam a acontecer se os controles permanecerem os mesmos.
Segundo dados do INSS, desde 2004, são concedidos anualmente, aproximadamente, 300
mil benefícios do BPC.
163 Em suma, conclui-se que o grau de focalização do BPC é bom, dado que 67% dos
beneficiários recebem menos de ½ SM. Entretanto, os erros de inclusão geram indícios de
que os sistemas de concessão e manutenção estão permitindo a entrada e a permanência de
pessoas que não fazem parte do público-alvo.
164 Apesar dessa evidência, cabe ressaltar os esforços da equipe do MDS no desenvolvimento
de nova sistemática de revisão dos benefícios, com vistas a incorporar cruzamentos de infor25
Partindo das premissas de constância na composição familiar idosos, assim como no nível de distribuição de
renda dentro das famílias, ambas em relação ao 2000; e ausência de alterações nos critérios de concessão
do BPC.
Benefício de Prestação Continuada
51
mações com bancos de dados da administração pública e exame mais detalhado de amostra
de benefícios que represente os casos com maior risco de ocorrência de erros e fraudes.
165 A oportunidade dessa abordagem é que, dadas as restrições operacionais do INSS e
do MDS, estes devem se concentrar, prioritariamente, em suspender e cessar benefícios com
maior probabilidade de estarem chegando a famílias de renda mais elevada.
Subcobertura
do
BPC
166 Conforme as análises realizadas na auditoria, existe subcobertura de atendimento do
público-alvo, o que significa em primeiro lugar problema grave, pois pessoas em situação de
elevada vulnerabilidade social encontram-se desassistidas e, em segundo lugar, que o BPC
continuará em franco processo de expansão. Essa última constatação é crucial para a definição da estratégia de aperfeiçoamento dos controles, haja vista que evidencia a urgência de
medidas que evitem que potenciais vazamentos (erros de inclusão) continuem ocorrendo
no processo de concessão dos benefícios e posterior revisão.
167 Em termos gerais, a subcobertura relaciona-se com erros de exclusão, isto é, existem
pessoas que são elegíveis e, por diferentes motivos, não estão recebendo o benefício. Conforme
ressaltado na metodologia (seção “Metodologia”, p. 13), a investigação sobre a subcobertura
baseou-se nos resultados da análise referente aos erros de inclusão, por intermédio da PNAD
(2006). A partir dessas informações, multiplicou-se o número de pessoas que recebiam
BPC em 2006, segundo informações administrativas apresentadas na publicação do MDS
(2007)26, pela proporção daqueles que atendiam ao critério de renda, segundo resultados
apresentados na seção “Sobrecobertura do BPC” (p. 41). Dessa forma, foi possível obter o
número estimado de pessoas que recebiam BPC e atendiam ao critério de renda à época. Em
seguida, foi possível comparar esse número com o total de elegíveis em 2006, apresentado
em publicação do MDS27.
168 Segundo esta abordagem, a subcobertura seria de, aproximadamente, 71% se considerarmos os erros de baixa, média e alta intensidade (Tabela 6). Contudo, dada a dificuldade
em se identificar efetivamente os erros de baixa intensidade, haja vista, que estão muito
próximos do critério de corte, identificou-se a subcobertura, ressaltando apenas os erros de
alta intensidade, o que seria, aproximadamente, 27% (Tabela 6).
Tabela 6 .
Subcobertura do
BPC, com base nos
erros de inclusão
estimados pela
PNAD 2006,
segundo conceito
GFD de família.
A) Estimativa de elegíveis (2006)*
3.041.550
B) Benefícios efetivos em 2006 (dados administrativos)**
2.445.602
C) Percentual de erros de inclusão de baixa, média e alta
intensidade ***
D) Nº de beneficiários que recebiam BPC e atendiam ao critério de renda,
excluindo erros de inclusão de baixa, média e alta intensidade (B x (1-C))
E) Subcobertura, considerando erros de baixa, média e alta intensidade
(1-D/A)*100%
26
27
52
64%
880.417
71%
Políticas e Programas do MDS – Resultados. Volume II Bolsa Família e Assistência Social, p. 233, (2007).
Agostinho et. al. (2007).
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
F) Percentual de erros de inclusão de média e alta intensidade ***
33%
G) Nº de beneficiários que efetivamente atendiam ao critério de renda,
excluindo erros de inclusão de média e alta intensidade (B x (1-F))
1.638.553
H) Subcobertura considerando erros de média e alta intensidade (1-G/
A)*100%
46%
I)Percentual de erros de inclusão alta intensidade ***
J) Nº de beneficiários que efetivamente atendiam ao critério de renda excluindo erros de inclusão de alta intensidade (B x (1-I))
K) Subcobertura, considerando erros de alta intensidade (1-J/A)*100%
10%
2.201.042
27%
Fonte: PNAD (2006).
* Estimativa de Agostinho et al. (2007) em publicação do MDS.
** Publicação do MDS (2007) pag. 233.
*** Estimativa obtida na seção “Sobrecobertura do BPC” (p.41), segundo conceito GFD.
169 Em suma, a avaliação do grau de cobertura do BPC demonstra que o BPC ainda terá
de se expandir significativamente para atender o grupo de potenciais beneficiários28, o que
pode ser um risco ao erário se continuarem sendo concedidos benefícios a pessoas que não
estejam em domicílios extremamente pobres, como preconiza as regras do benefício.
170 No tocante a esse tema, Agostinho et. al. (2007) estimam a demanda potencial total
usando o Censo 2000 e comparam com o número de beneficiários do BPC com vistas a avaliar
a cobertura. Para isso, definem como potenciais demandantes do BPC as pessoas com idade
superior a 65 anos e aquelas com atributos físicos relacionados à deficiência grave (total
incapacidade para enxergar, ouvir, caminhar, trabalhar ou freqüentar escola e paralisias permanentes) que atendem aos critérios de renda da legislação. O estudo chega à conclusão que
há subcobertura de elegíveis pessoas com deficiência, pois os potenciais beneficiários seriam
1.977.583, em 2006, e os benefícios efetivos 1.278.877, o que representa 35% de subcobertura.
Contudo, é de se imaginar que o problema é ainda mais grave, pois o estudo desses autores
presumiu focalização perfeita do benefício, isto é, que todos os beneficiários efetivos pertencem
ao público-alvo, hipótese que as estimativas de Soares et. al. (2006), Medeiros et. al. (2007)
e Lindert et. al. (2007), usando a PNAD 2004, apontam como não realista.
171 A subcobertura apresentada gera um desafio para o controle do benefício, pois, se os
controles atuais não forem aperfeiçoados, é possível que no processo de expansão os erros de
inclusão e de exclusão continuem a ocorrer na mesma medida em que ocorrem atualmente.
Isso significaria desperdício de recursos públicos, representado pelo pagamento do BPC a
pessoas fora de seu público-alvo, e iniquidade, causada pelo não-reconhecimento do direito
constitucional a pessoas elegíveis e em situação de vulnerabilidade.
172 Dessa forma, a subcobertura, identificada nas duas abordagens, evidencia a urgência
de controles de concessão e de manutenção mais efetivos e a necessidade de o MDS con28
Segundo Ofício SNAS/MDS n.º 834/2008, à fl.73, a SNAS/MDS tem a meta de universalização da cobertura
do BPC até 2010.
Benefício de Prestação Continuada
53
tinuar as ações de focalização para reduzir os erros
de exclusão. Destaca-se que o MDS vem tomando
medidas de incremento da focalização. Inclusive,
segundo o Ofício SNAS/MDS nº 834/2008, às fls.
68/131, já foram realizadas ações nesse sentido em
municípios de Pernambuco e Paraíba29.
173 A subcobertura e a sobrecobertura podem ser o
resultado de impossibilidades intrínsecas de diferenciação de beneficiários com rendas muitos reduzidas, de
fraudes, de erros administrativos, de erros dos beneficiários e até mesmo de erros do desenho do programa.
Esse último tipo de erro, relativo ao desenho, decorre
de regras de implementação do benefício e de conceitos
que geram ineficiência operacional ou que provoquem
efeitos contrários aos objetivos da política.
174 Por isso, a “seção Relevância do Conceito de
Família” (abaixo) discute evidências de que o atual
conceito de família utilizado no BPC está gerando
ineficiência distributiva do benefício ao beneficiar de
forma indireta famílias que teriam a capacidade de
gerar poupanças para arcar com as despesas extras de
pessoas com deficiência ou idosas.
175 Para finalizar, cabe destacar que a convicção
sobre a existência de subcobertura e problemas de
focalização relacionados ao BPC respalda-se também
em documentos e publicações do MDS. Em relação à
subcobertura, o MDS enviou ao TCU dois trabalhos,
presente às fls. 69 a 130, relativos à sua estratégia de
alcance de beneficiários, nos estados de Pernambuco e
Paraíba, que apesar de elegíveis ao benefício ainda não
foram contemplados por recursos do BPC, conforme
citação abaixo:
Tendo em vista a meta da Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social
e Combate à Fome – SNAS/MDS – de universalização
na cobertura do Benefício de Prestação Continuada
da Assistência Social – BPC – até 2010, é requerida
atenção especial ao acompanhamento sistemático da
evolução de sua cobertura, por meio de indicadores
29
de proporção do BPC sobre as populações idosas e de
pessoas com deficiência, justificando-se desta forma a
importância de estudos sobre a proporção do BPC e a
possibilidade de ampliação da mesma nos municípios do
país. (Grifo nosso, parágrafo 1 da introdução do texto:
Análise de indicadores de proporção do Benefício de
Prestação Continuada da Assistência Social em Pernambuco, fl. 73)
176 A análise do texto acima mostra que o próprio
MDS confirma a existência de subcobertura do benefício, uma vez que prevê metas de universalização para
o ano de 2010 para o BPC.
177 Por sua vez, por meio de texto “Estimativa do
Público-alvo do Programa BPC e sua Cobertura”,
presente na publicação do MDS intitulada “Avaliação de Políticas e Programas do MDS – Resultados,
Volume II – Bolsa Família e Assistência Social” de
Agostinho et. al. (2007), pode-se observar problemas
na focalização do BPC. Segundo o texto mencionado,
foram realizadas estimativas da população elegível total
do BPC-Idoso (65 anos ou mais) e BPC-Pessoas com
Deficiência, que foram respectivamente de: BPC-Idoso
ano de 2008: 1.119.735 pessoas; BPC-Pessoas com
Deficiência: 1.086.235 pessoas. Como em 2008 o BPC,
quando consultados dados administrativos do INSS, já
possuía mais 1.400.000 beneficiários idosos e mais de
1.400.000 beneficiários pessoa com deficiência, inferese que parcela dos beneficiários, ao menos 300.000
para cada classe de benefícios, foram incorretamente
escolhidos.
Relevância
do
Conceito
de
Família
178 O conceito de família BPC permite a inclusão de
beneficiários membros de famílias com renda per capita
superior a 1/2 SM (erro de média e alta intensidade) e
exclui grupos com renda inferior ½ SM em proporção
maior do que se fosse utilizado um conceito de grupo
familiar que representasse com mais fidedignidade a
unidade de consumo e o núcleo protetivo. Essa constatação gera evidências de que o conceito de família
Como não era objeto da presente auditoria, não foi analisada a efetividade dessas medidas de focalização. Destaca-se, porém, que
esses estudos utilizaram, entre outras informações, as bases de dados da PNAD.
54
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
empregado no benefício é menos eficiente do ponto
de vista distributivo.
179 O cálculo dos rendimentos familiares depende
do que se convencione como família. Assim, para efeito
do cálculo de renda familiar per capita, a LOAS definiu
o conceito de família da seguinte forma: “a unidade mononuclear, vivendo sob o mesmo teto, cuja economia é
mantida pela contribuição de seus integrantes”. A Lei
nº 9.720/1998 redefiniu o conceito de família para a
concessão do BPC: “o conjunto de pessoas elencadas
no art. 16 da Lei nº 8.213/91, desde que vivam sob
o mesmo teto”, assim entendido: os pais, o cônjuge,
o companheiro, os filhos, os irmãos e os equiparados
legalmente a essas condições, menores de 21 anos ou
inválidos30. Por fim, o Regulamento do BPC, aprovado
pelo Decreto nº 6.214/2007 define a família BPC (art.
4, inciso V e § 1º):
V - família para cálculo da renda per capita, conforme
disposto no § 1o do art. 20 da Lei no 8.742, de 1993:
conjunto de pessoas que vivem sob o mesmo teto, assim
entendido, o requerente, o cônjuge, a companheira,
o companheiro, o filho não emancipado, de qualquer
condição, menor de 21 anos ou inválido, os pais, e o
irmão não emancipado, de qualquer condição, menor
de 21 anos ou inválido; [...]
§ 1o Para fins do disposto no inciso V, o enteado e o
menor tutelado equiparam-se a filho mediante comprovação de dependência econômica e desde que não
possuam bens suficientes para o próprio sustento e
educação.
180 A exclusão das famílias de filhos e irmãos maiores de 21 anos, bem como de avós e sogros que vivam
sob o mesmo teto, não tem fundamentação dentro da
assistência social. De forma simples, o cálculo da renda
per capita pode ser entendido como uma relação entre
os que têm renda na família (cuja soma das rendas são
o numerador da razão) e o número total de membros da
família que são computáveis no cálculo (denominador).
Dessa forma o conceito de família do BPC, entre outras
30
distorções, pode causar a exclusão da renda de parentes
ricos do numerador e pode excluir parentes pobres que
não têm renda do denominador. Consequentemente,
com o conceito atual, pessoas com melhores condições
de vida familiar podem ser incluídas e famílias carentes
podem ser excluídas.
181 A Constituição de 1988 determina a concessão
de benefício assistencial às pessoas que não forem
capazes de prover seu próprio sustento ou de tê-lo
provido por suas famílias. Assim, famílias que possuem
meios de sustentar membros com deficiência ou idosos
não devem ser contempladas com benefícios assistenciais. Não existe, no direito ou nas políticas públicas
brasileiras, uma definição única de “família” que permita complementar a Constituição. Todavia, para os
objetivos de assistência financeira às pessoas, como
é o caso do BPC, é razoável entender sustento como
consumo de bens essenciais e, assim, entender família
como a unidade que normalmente provê o sustento
dos membros familiares. Para esses objetivos, família
corresponde aproximadamente ao grupo de parentes
vivendo em um mesmo domicílio.
182 O BPC replica o conceito de família usado no
sistema previdenciário, isto é, tem o objetivo principal
de identificar dependentes dos segurados para uma
possível concessão de pensões no caso de falecimento
de aposentados. Todavia, o conceito a ser utilizado no
BPC deveria servir para estimar a capacidade de uma
família de prover a manutenção de seus membros,
conforme determina a Constituição. Dessa forma, o
conceito peculiar de família do BPC ao excluir membros da família, não serve a esse propósito, pois não é
adequado como referência da unidade de consumo e
do núcleo protetivo.
183 Além disso, a definição de família BPC diverge da
maneira como família é entendida em outras políticas
brasileiras como, por exemplo, o Bolsa Família, pois
exclui, dentre outros, irmãos e filhos maiores de 21
Cabe destacar que a alteração do conceito no início do programa gerou confusão na medida em que os benefícios concedidos antes
da alteração do conceito de família continuaram sendo revisados com o conceito anterior.
Benefício de Prestação Continuada
55
anos, sogros, avós e netos dos beneficiários, independentemente do número de pessoas
considerado ou de seu nível de renda.
184 É, portanto, preciso estudar com profundidade a conveniência e a oportunidade de se
alterar a forma como família é entendida pelo BPC. No entanto, uma mudança deste tipo
pode gerar custos sociais, orçamentários e administrativos. A fim de subsidiar a decisão por
mudar ou não o conceito de família, a auditoria buscou avaliar como esta mudança afetaria
o benefício. Mais especificamente, o objetivo foi o de analisar os impactos distributivos e
resultados agregados de uma mudança no conceito de família do BPC para um conceito de
família entendida como o grupo de moradores de um mesmo domicílio que constitui uma
unidade de consumo e um núcleo protetivo.
185 A metodologia em que se baseou a auditoria consistiu em estimar, usando o Censo
(2000), a posição dos potenciais beneficiários do BPC na distribuição de rendimentos familiares per capita, segundo dois conceitos de família distintos, e medir a mobilidade entre
classes de renda decorrente da diferença conceitual. O primeiro conceito de família é o
utilizado pelo BPC e o segundo foi o que se aproxima do conceito do Cadúnico e do IBGE,
que representa melhor a unidade de consumo e o núcleo protetivo, aqui denominado GFD.
Empregou-se uma definição de incapacidade para o trabalho e vida independente aderente
aos normativos do BPC, isto é, que leva em conta, além dos atributos físicos, a interação do
indivíduo com o meio, conforme mencionado no art. 4.º do Decreto nº 6.214/2007, que foi
operacionalizada mediante regressão probabilística (parágrafos 33/42).
186 Dessa forma, é preciso avaliar se o conceito de família atualmente empregado no benefício está de acordo com o objetivo do texto constitucional, verificando se está aderente aos
princípios assistenciais, em especial, garantindo que o recurso chegue aos mais vulneráveis
e que os efeitos distributivos sejam otimizados.
187 As análises realizadas evidenciaram que o conceito de família atualmente empregado
no BPC pode ser fonte potencial de ineficiência distributiva, na medida em que o equilíbrio
resultante entre os erros de inclusão e exclusão é pior para o conceito atual do que para o
conceito GFD. Entre as evidências obtidas tem-se que uma parte da concessão do BPC ao
grupo de não elegíveis (erro de inclusão) é resultado do conceito de família atual, pois se
fosse considerado o conceito GFD, ter-se-ia inserido membros como: avós, netos, irmãos e
filhos maiores de 21, dentre outros.
188 Os cálculos realizados, que consistem em migrar beneficiários do conceito legal de
família, adotado pelo BPC, para o conceito GFD, conforme Gráfico 5, estimaram que o
conceito atual de família BPC implica nos seguintes erros de inclusão:
- entre ¼ a ½ de SM. 8,8% de erro (erros de baixa intensidade);
- entre ½ a 1 SM, 5,1% de erro (erros de média intensidade);
- mais que 1 SM, 5,8% de erro (erros de alta intensidade) (Gráfico 5).
56
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
Gráfico 5 .
10%
9%
8%
7%
6%
0,25 - 0,5 S.M.
5%
0,5 - 1 S.M.
4%
MAIS DE 1 S.M.
Estimativa do
percentual de beneficiários que são
incluídos no BPC
pelo conceito atual
de família e que
deixariam de sê-lo
com a mudança
para o conceito
GFD, em 2000
3%
2%
1%
0,25 - 0,5 S.M.
0,5 - 1 S.M.
MAIS DE 1 S.M.
Fonte: Auditoria, com base em análise do Censo (2000).
189 Cabe destacar que a mudança do conceito de família atualmente empregado no BPC
para um conceito semelhante ao GFD também geraria inclusões de beneficiários de baixa,
média e alta intensidade. O novo conceito geraria inclusões de baixa intensidade (entre ¼
e ½. SM) de aproximadamente 10,6% de beneficiários, o que é algo aceitável do ponto de
vista social, pois estas pessoas estão muito próximas do critério de renda do BPC. Além disso,
o novo conceito geraria inclusões de 2,6% de beneficiários de média intensidade (entre ½ e
1 SM) e inclusões de apenas 0,4% beneficiários de alta intensidade, em contraste com 5,1%
e 5,8% do conceito atual, respectivamente (Gráfico 6). Dessa forma, a comparação entre
os gráficos Gráfico 5 e Gráfico 6 demonstra que o conceito GFD tem resultado final mais
eficiente do ponto de vista distributivo que o conceito de família atual do BPC, pois esse
gera mais erros de média e alta intensidade
Gráfico 6 .
12%
10%
8%
0,25 - 0,5 S.M.
6%
0,5 - 1 S.M.
MAIS DE 1 S.M.
4%
Estimativa do
percentual de
beneficiários que
são excluídos do
BPC em razão do
conceito atual
de família e que
passariam a ser
incluídos com a
mudança para o
conceito GFD
2%
0%
0,25 - 0,5 S.M.
0,5 - 1 S.M.
MAIS DE 1 S.M.
Fonte: Censo (2000).
Benefício de Prestação Continuada
57
190 Além disso, a mudança do conceito de família atual para algo semelhante ao GFD não
teria, aparentemente, impacto orçamentário significativo, pois cerca de 80% dos benefícios
permaneceriam inalterados, isto é, continuariam a ser concedidos regularmente. Segundo
Ofício SNAS/MDS nº 834/2008, à fl. 65, os arranjos familiares encontrados pelo IBGE para
pessoas idosas e pessoas com deficiência seriam semelhantes ao conceito atual em, aproximadamente, 80% dos casos, o que corrobora a estimativa da auditoria. Por sua vez, em
torno de 19,7% dos atuais beneficiários seriam excluídos e outros 13,6% seriam incluídos
no BPC. Como já foi ressaltado, os beneficiários excluídos do BPC em razão da alteração do
conceito de família seriam provenientes de famílias pertencentes aos centésimos mais altos
da distribuição de renda, o que geraria efeito distributivo positivo.
191 Em relação a outros estudos, destaca-se o trabalho de Freitas et. al. (2007). A análise
desses autores centra-se nos efeitos agregados dessa mudança para idosos e pessoas com
deficiência. Para isso, usam uma definição de incapacidade baseada exclusivamente nos
atributos físicos dos indivíduos e tratam a “família BPC” como um subconjunto dos núcleos
familiares denominados “famílias” nos levantamentos do IBGE. Suas estimativas comparam
a família BPC com as “famílias IBGE”, concluindo que o atual conceito de família aumenta
o número de beneficiários elegíveis ao BPC.
192 Em suma, o conceito de família BPC é uma fonte de risco na medida em que pode não
computar a renda de familiares ricos, principalmente, nos centésimos mais altos da distribuição de renda.
193 Com base nas evidências apresentadas, pode-se chegar as seguintes conclusões:
a) não alinhamento do BPC com os preceitos constitucionais de que cabe à família proteger o idoso ou a pessoa com deficiência (artigo nº 03 da Constituição);
b) falta de homogeneidade dos conceitos de família entre o BPC e o PBF;
c) o conceito de família atual do BPC limita seus efeitos redistributivos, pois a alteração
para o conceito GFD permitiria obter melhoria na distribuição dos benefícios.
194 A investigação, ora apresentada, para o conceito de família não teve a pretensão de
mostrar qual deve ser o conceito de família a ser empregado, mas sim o de lançar novas
informações sobre o debate que está se desenvolvendo em torno do tema.
195 Entre os benefícios que a mudança do conceito de família causaria, destaca-se a melhoria
da distribuição do benefício, isto é, proporcionalmente, pessoas mais pobres seriam incluídas
e mais ricas seriam excluídas. São fortes as evidências de que a mudança de conceito pode
gerar ganho redistributivo, reduzindo possíveis erros de alta intensidade, sem causar impactos
orçamentários significativos.
196 O MDS afirma que tem estudado um possível redesenho do BPC por meio de processo
de discussão com outros atores sociais, que leva em consideração os princípios e diretrizes da
LOAS e subsídios de estudos e pesquisas. O Ministério reconhece que o conceito de família
BPC precisa ser aperfeiçoado, como comprova sua proposta de alteração do conceito por
58
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
meio do Projeto de Lei nº 3077/2008 (PL SUAS). Segundo o MDS (Ofício SNAS/MDS
nº 834/2008, à fl. 66), a mudança do conceito de família prevista no PL SUAS tem como
premissa ampliar o grupo familiar. Para o Ministério, a ampliação do conceito de família
implicaria nos seguintes benefícios:
• inclusão dos parentes que habitam no mesmo domicílio e que possuem renda;
• unificação conceitual de família no âmbito da assistência, possibilitando pesquisas em
bases comuns como o CadÚnico;
• contribuição para dirimir equívocos provocados pela associação com o conceito de
família da previdência social, sobretudo no que diz respeito à relação de dependência
entre os membros do grupo familiar, utilizado para fins de acesso aos benefícios previdenciários.
197 Contudo, é preciso estar atento e discutir em profundidade o tema para que o conceito
que venha a ser decidido no Congresso Nacional não venha a causar novas distorções, como
aconteceu com o conceito atual.
198 A investigação quantitativa realizada para avaliar as duas subquestões propostas permitiram concluir que o BPC, considerando as dificuldades inerentes ao benefício, tem bom
grau de focalização, comparável a programas de transferência de renda elogiados reconhecidos
por ter boa focalização.
199 Contudo, a análise permitiu inferir que o controle do BPC precisa ser aperfeiçoado. Os
erros de inclusão de, aproximadamente, 33% (média e alta intensidade) precisam ser atacados
prioritariamente como forma de garantir maior efetividade aos escassos recursos do controle.
Além disso, as evidências de subcobertura reforçam a necessidade de aperfeiçoamento do
controle da concessão e acompanhamento, pois evidencia que o processo de expansão do
BPC (mais de 300 mil novos benefícios anuais) pode continuar a gerar a inclusão de novos
beneficiários que não atendem o critério de renda.
200 O presente capítulo analisou o critério de renda e o conceito de família usado pelo
BPC e investigou sua efetividade em atender seu público-alvo. Muitas outras questões poderiam ser abordadas em tema tão complexo como este, contudo, o foco da investigação se
concentrou apenas na análise dos impactos da sobrecobertura e subcobertura no controle
de fraudes e erros do benefício. Essas análises buscaram contribuir para a discussão em torno
do conceito de família BPC, relacionando este tema com erros de inclusão e exclusão, bem
como argumentar a favor do fortalecimento dos controles sobre o benefício.
201 A investigação utilizou bases de dados usualmente empregadas em estudos estatísticos e econométricos dessa natureza. Os benefícios dessa abordagem para a auditoria foram
significativos, entre outros motivos, porque permitiu ressaltar a importância do aperfeiçoamento dos controles e porque permitiu identificar em quais casos o controle do BPC deve
ser priorizado para ser mais custo efetivo, isto é, sobre os erros de média e alta intensidade.
Em outras palavras, as recomendações da auditoria visam contribuir para a construção de
conjunto de mecanismos que permita ampliar a expectativa de controle e, simultaneamente,
Benefício de Prestação Continuada
59
atuar de forma seletiva sobre casos com alta probabilidade de representarem erros ou fraude,
provendo os meios para a criação de uma espécie de “malha fina do BPC”.
202 Por fim, três observações precisam ser feitas. Primeiro, os resultados apresentados
representam estimativas que são sujeitos a erros. Segundo, as bases de dados utilizadas, em
especial a PNAD, apesar de serem amplamente utilizadas nos meios técnicos e acadêmicos,
apresentam problemas de validação externa que limitam os seus resultados. Terceiro, as
recomendações referentes a falhas nos sistemas de entrada (concessão) e de manutenção
serão formuladas no capítulo 4.
60
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
4 O Sistema de controle do BPC não é
efetivo na detecção de erros e fraudes?
Existem Limitações no Processo de
Verificação dos Critérios de Elegibilidade
Processo de Concessão
203 O BPC é concedido pelas Agências da Previdência Social (APS) do INSS. Para a obtenção do
benefício, o requerente deve apresentar documentos
originais de identificação, certidão de nascimento
ou de casamento, bem como comprovantes de renda
próprios e de todo o grupo familiar, e certidão de
óbito de esposo(a) falecido(a). É necessário, ainda,
preencher e assinar o formulário de requerimento do
benefício, assim como a declaração de composição
do grupo e da renda familiar. Segundo o Decreto nº
6.214/2007, não é necessário apresentar o CPF no ato
do requerimento do BPC. No entanto, o requerente
deve apresentá-lo no prazo de 60 dias, sob pena de
suspensão do benefício.
204 Ainda, como exigência legal, o requerente deve se
enquadrar nos critérios cumulativos de elegibilidade:
Para o idoso, idade mínima de 65 anos (art. 38 da Lei
nº 8.742/93 c/c art. 34 da Lei nº 10.741/2003 – Estatuto do idoso);
Para a pessoa com deficiência, incapacidade para a
vida independente e para o trabalho, comprovação
da deficiência por meio de perícia médica (art. 20 da
Lei nº 8.742/93);
Para todos, renda familiar mensal per capita inferior
a ¼ de salário mínimo vigente à época de concessão
(§ 3º do art. 20 da Lei nº 8.742/93);
Para todos, não acumular o BPC com qualquer outro
benefício no âmbito da seguridade social ou de outro
regime, salvo assistência médica (§ 4º do art. 20 da Lei
nº 8.742/93) e pensão especial de natureza indenizatória (art. 5.º do Decreto nº 6.564/2008).
Limitações no Processo de
Verificação de Elegibilidade
205 A verificação dos critérios de elegibilidade, na
concessão, é realizada por meio do Cadastro Nacional
de Informações Sociais (CNIS), base de dados nacional
que contém informações cadastrais de trabalhadores
empregados e contribuintes individuais, empregadores,
vínculos empregatícios e remunerações. No entanto,
o CNIS, enquanto ferramenta para avaliação dos
critérios de elegibilidade do BPC, alcança proporção
limitada de potenciais beneficiários, dada a alta proporção de trabalhadores informais no público-alvo
desse benefício. Outra limitação é a desatualização das
informações do CNIS em razão do atraso na incorporação de versões mais recentes e disponíveis de bases
de dados relevantes. Exemplo disso é o que ocorre
com a Relação Anual de Informações Sociais (RAIS),
gerenciada pelo Ministério do Trabalho e Emprego.
O CNIS usa a versão 2006 no lugar da versão 2007,
que já se encontra disponível. A terceira limitação é
a insuficiência de informações referentes aos registros
de servidores públicos aposentados das esferas federais,
estaduais e municipais, que, em muitos casos, não estão
disponíveis.
206 O CNIS tem por objetivo atender com maior eficácia, os direitos dos trabalhadores que contribuem para
a previdência, mantendo informações confiáveis sobre
sua vida laboral, inibir fraudes e desvios na concessão
de benefícios previdenciários e trabalhistas, mediante o
cruzamento das informações administradas pelos vários
sistemas governamentais, além de buscar o gerenciamento racional e coordenado de informações dispersas
em sistemas de diversos órgãos governamentais.
Benefício de Prestação Continuada
63
207 O CNIS é composto pelas seguintes bases de
dados31, dentre outras:
indeterminado ou determinado, inclusive a título
de experiência;
• Cadastro de trabalhadores: Programa de Integração Social (PIS), Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep), Relação
Anual de Informações Sociais (RAIS), Fundo
de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS),
Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged) e Cadastro de Contribuintes
Individuais (CI);
• Servidores da administração pública direta ou
indireta, federal, estadual ou municipal, bem
como das fundações supervisionadas;
• Cadastro de empregadores: Cadastro Nacional
de Pessoa Jurídica (CNPJ), Cadastro de Empregadores do INSS, RAIS, CAGED e FGTS;
• Agregados de vínculos empregatícios/remunerações por estabelecimento empregador – RAIS,
FGTS e Base de Arrecadação Previdenciária.
208 Os cruzamentos realizados com o CNIS no momento da concessão, apesar de serem boa prática de
controle, são insuficientes para conferir o cumprimento
dos critérios de elegibilidade de todos os potenciais
beneficiários do BPC. Em relação aos critérios de renda, os cruzamentos abrangem a quase totalidade dos
trabalhadores formais que, segundo a PNAD 2007,
alcançam 50,7% da força de trabalho empregada32.
Portanto, o CNIS abrange dados dos potenciais beneficiários que estão incluídos na base do FGTS; contribuintes da previdência por serem empregados, aqueles
que pagam a previdência na qualidade de contribuinte
individual; empregados, em geral, e servidores federais,
estaduais e municipais que constam da RAIS.
209 De acordo com o Ministério do Trabalho e
Emprego (MTE), a RAIS abrange cerca de 97% do
universo formal do mercado de trabalho brasileiro.
Devem ser relacionados33:
• Empregados contratados por empregadores, pessoa
física ou jurídica, sob o regime da CLT, por prazo
• Trabalhadores avulsos (aqueles que prestam
serviços de natureza urbana ou rural, a diversas
empresas, sem vínculo empregatício, com a
intermediação obrigatória do órgão gestor de
mão-de-obra, nos termos da Lei nº 8.630, de
25 de fevereiro de 1993, ou do sindicato da
categoria);
• Empregados de cartórios extrajudiciais;
• Trabalhadores temporários, regidos pela Lei
nº 6.019/1974;
• Trabalhadores com Contrato de Trabalho
por Prazo Determinado, regido pela Lei
nº 9.601/1998;
• Diretores sem vínculo empregatício, para os
quais o estabelecimento/entidade tenha optado pelo recolhimento do FGTS (Circular CEF
nº 46/1995);
• Servidores públicos não-efetivos (demissíveis
ad nutum ou admitidos por meio de legislação
especial, não-regidos pela CLT);
• Trabalhadores regidos pelo Estatuto do Trabalhador Rural (Lei nº 5.889/1973);
• Aprendiz (maior de 14 anos e menor de 24
anos), contratado nos termos do art. 428 da CLT,
regulamentado pelo Decreto nº 5.598/2005;
• Trabalhadores com contrato de trabalho
por tempo determinado, regido pela Lei
nº 8.745/1993, com a redação dada pela Lei
nº 9.849/1999;
Trabalhadores com contrato de trabalho por prazo
determinado, regido por Lei Estadual;
31
Disponível em: <http://www.Dataprev.gov.br/servicos/cnis/cnis01d.shtm>., Acessado em: 25 set. 2008.
32
Disponível em <http://74.125.45.104/search?q=cache:iACD167S3FwJ:www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.
php%3Fid_noticia%3D1230%26id_pagina%3D1+50,7%25+dos+trabalhadores+contribuem+para+a+previd%C3%AAncia&
hl=pt-BR&ct=clnk&cd=2&gl=br>. Acessado em: 26 set. 2008.
33
64
Disponível em:<http://www.rais.gov.br/RAIS_SITIO/relacionar.asp>, acessado em: 24 set. 2008.
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
• Trabalhadores com contrato de trabalho por
prazo determinado, regido por Lei Municipal;
• Servidores e trabalhadores licenciados; e
• Servidores públicos cedidos e requisitados.
210 Conforme detectado em contatos com servidores
do MTE, a RAIS apresenta inconsistências e desatualizações, tais como omissão de declaração por parte
de alguns estabelecimentos e a ocorrência de erro de
preenchimento, decorrente de informações incompletas ou incorretas. A Lei nº 7.998/1990, em seu art. 25,
prevê multa administrativa pelo descumprimento das
obrigações relativas à declaração da RAIS. Porém, a
omissão é frequente em municípios menores34 e pequenas empresas, haja vista ser declaratória. Além disso,
em alguns setores as informações são qualitativamente
piores como na Agricultura, na Administração Pública
e na Construção Civil, de acordo com declarações dos
servidores daquele ministério.
211 A intempestividade é outra limitação da RAIS.
Por se tratar de declaração anual, os dados mais recentes são do ano anterior. O prazo para envio dos
dados é, em média, até o final do mês de março do
ano em curso, provocando um lapso temporal ainda
maior que a defasagem do arquivo. A base de dados
da RAIS no CNIS, em setembro de 2008, era de 2006.
A limitação quanto à intempestividade dos dados da
RAIS é atenuada, mas não eliminada, pelo fato de que
as informações provenientes do recolhimento do FGTS
(GFIP35 e GPS) serem atualizados em até 5 dias após
seu pagamento.
34
212 Estudo do Banco Mundial para o Bolsa Família
(2007) mostra que 80% dos beneficiários daquele programa estariam no mercado informal. Considerando as
grandes similaridades sociais do público-alvo, o mesmo
deve ocorrer para os beneficiários do BPC e também
para os componentes de seus grupos familiares. Porém,
apesar da vasta abrangência da RAIS, somente 20%
dos beneficiários potenciais beneficiários do BPC são
passíveis de análise por esse sistema. Ficam aquém
de qualquer averiguação, quanto ao critério renda e
empregabilidade, os beneficiários que não possuem
carteira de trabalho assinada, ou seja, aqueles que
trabalham na informalidade. Sendo assim, não é
possível aferir, por meio de cruzamento de bases de
dados, a renda e a empregabilidade de grande parte
dos beneficiários do BPC.
213 Destaca-se, ainda, que os cruzamentos para
avaliar a renda dos beneficiários, são efetuados apenas
com dados da renda do trabalho, não sendo realizada
nenhuma análise com informações de renda financeira.
Essa verificação poderia utilizar bases da Receita Federal, intercambiada por meio de convênio, ou bases
de bancos ou outras instituições financeiras.
214 A celebração de convênios de troca de informações com instituições financeiras é realizada no Reino
Unido e nos Estados Unidos (EUA). Nos EUA (GAO,
2002), existe o Supplemental Security Income, programa social para público similar ao BPC. Naquele país,
foi editado o The Foster Care Independence Act de
1999, que concedeu à administração pública maiores
poderes na obtenção de informações financeiras de
Disponível em: <http://74.125.45.104/search?q=cache:Yn10iMQL0UUJ:www.mte.gov.br/EstudiososPesquisadores/
PDET/Notas_Tecnicas/conteudo/nt07006.asp+omiss%C3%A3o+de+informa%C3%A7%C3%B5es+da+RAIS&hl=ptBR&ct=clnk&cd=5&gl=br>, acessado em: 25 set. 2008. Esse link não abre. Atenção com a fonte de informação. Quando for
notícia de internet, mas de fonte confiável (IBGE, IPEA), imprima e coloque no processo para não perder a informação. Melhor
ainda, busque a fonte primária da notícia. Em geral, há publicação com a informação.
35
Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social. Estão desobrigados de entregar
a GFIP: 1) o contribuinte individual sem segurado que lhe preste serviço; 2) o segurado especial; 3) os órgãos públicos em relação aos
servidores estatutários filiados a regime próprio de previdência social; 4) o empregador doméstico que não recolher o FGTS para o
empregado doméstico; 5) o segurado facultativo. A Guia da Previdência Social (GPS) é o documento hábil para o recolhimento das
contribuições sociais a ser utilizada pela empresa, contribuinte individual, facultativo, empregador doméstico e segurado especial.
Disponível em: < http://www.receita.fazenda.gov.br/Previdencia/GFIP/Orientacoes.htm>, acesso em: 29 dez. 2008.
Benefício de Prestação Continuada
65
bancos e outras instituições financeiras. No Reino Unido, nos programas da mesma natureza
do BPC, são realizados cruzamentos de bases de dados para averiguar o (des)cumprimento
critérios de elegibilidade (Tabela 7). A rotina traria ganhos ao processo de concessão do BPC,
reduzindo a vulnerabilidade e, consequentemente, ampliando o controle sobre os benefícios
concedidos.
Tabela 7 .
Bases de dados
utilizadas pelo
Governo do
Reino Unido para
averiguar critérios
de elegibilidade.
1. Dados de outros benefícios previdenciários;
2. Dados de Contribuintes;
3. Dados de Renúncia de Receita;
4. Dados de Instituições de Poupança;
5. Dados de Contas de Energia;
6. Dados de Assinantes de Televisão;
7. Dados de Requerentes de Passaporte;
8. Dados Eleitorais;
9. Dados de Instituições de Crédito e Bancos;
10.Dados de Suporte a Crianças
Fonte: National Audit Office (NAO)
215 Cabe informar que o MDS afirma36 que, juntamente com o MPS, Dataprev e outras
instituições federais, participa de grupo de trabalho que discute a ampliação das fontes de
informações do CNIS, para que abarque outros cadastros e bases de informações: i) o Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos; ii) o Cadastro Único dos Programas
Sociais do Governo Federal; iii) o Cadastro Único do Sistema de Saúde; iv) o Sistema de
Informações sobre Mortalidade e v) o Cadastro de Beneficiários do Seguro Desemprego.
216 As iniciativas anunciadas pelo MDS são importantes e sua implementação deve ser
acompanhada de modo a assegurar que sejam de fato implementadas. As recomendações
da auditoria objetivam contribuir para ampliar as bases de dados a utilizar e, dessa forma,
fortalecer o controle.
217 O procedimento de comprovação de renda, tanto na concessão quanto na revisão do
BPC, é realizada por meio de preenchimento de formulário próprio em que se declara a renda
e a composição do grupo familiar. Esse formulário é assinado pelo requerente ou pelo representante legal, ficando o declarante sujeito às penas previstas em lei no caso de informação
ou declaração falsa.
218 Para a comprovação da renda formal, que é aferida para percentual reduzido de beneficiários do BPC e seus familiares, devem ser apresentados documentos, tais como: Carteira de
Trabalho da Previdência Social (CTPS), contracheque de pagamento ou documento expedido
36
66
Nota Técnica/DBA/SNAS/MDS/n.º 63/2008.v
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
pelo empregador, Guia da Previdência Social (GPS) e Extrato de Pagamento de Benefício ou
Declaração fornecida por outro regime de previdência social público ou privada, que serão
confrontados com as fontes de informações utilizadas pelo INSS e de outras instituições.
219 Para o caso do trabalho informal, o requerente declara no formulário os valores recebidos
e apresenta documentos, quando existentes, que possam corroborar o rendimento auferido
e assume a veracidade das informações prestadas.
220 Segundo Paes de Barros et. al. (2006), há subdeclaração de renda no programa Bolsa
Família, o que não ocorre com as demais informações socioeconômicas presentes no Cadastro
Único. Esse fato enseja a utilização dessas outras variáveis, além da renda, para finalidades de
controle. Constatou-se que não existem, no controle do BPC, procedimentos estatísticos que
permitam identificar, por meio de variáveis socioeconômicas e geográficas, a probabilidade
do beneficiário ter subdeclarado a renda.
221 Conforme Paes de Barros et. al. (2006), variáveis socioeconômicas podem ser combinadas com a renda declarada para identificar famílias que deveriam ser reentrevistadas,
a fim de que se valide ou corrija a renda declarada por elas à administração pública. Dado
que existe forte correlação entre a renda familiar e outras características da família, pode-se
avaliar a probabilidade da renda declarada ser diferente da renda verdadeira:
Afinal, é possível, mas altamente improvável que um domicílio com acesso adequado a serviços
de água e esgoto, onde a maioria dos adultos tem alta escolaridade e se encontra empregada no
setor formal, tenha baixa renda. (PAES DE BARROS et. al., 2006, p. 3).
222 Além das variáveis socioeconômicas, a renda dos indivíduos pode ser inferida por meio
de variáveis geográficas. Analogamente ao caso das variáveis socioeconômicas, é possível,
mas improvável, que beneficiários do BPC, que devem ser pobres, estejam vivendo em bairros
de classe média ou de classe alta.
Intervalos de diferença
Número de beneficiários
entre renda no setor
e familiares por inter-
censitário e renda
valo de renda per capta
dos beneficiários
familiar
maior que 1 salário mínimo
618.376
13%
entre 1/2 e 1 salário mínimo
1.094.833
23%
entre 1/4 e 1 salário mínimo
1.283.345
27%
entre 0 e 1/4 salário mínimo
1.046.374
22%
salário menor ou igual a 0
749.037
15%
Percentual de beneficiários e
familiares por
intervalo de renda
Tabela 8 .
Percentual de
beneficiários do
BPC que vivem em
setores censitários
com diferentes
níveis de renda
Fonte: PNAD (2006).
Benefício de Prestação Continuada
67
223 A Tabela 8 exemplifica as diferenças entre a
renda do setor censitário e a renda dos beneficiários.
Para 13% do total de beneficiários do BPC (618.376
beneficiários) a diferença entre a renda do setor censitário e a renda dos beneficiários é maior do que 1
salário mínimo. Esse percentual sobe para diferenças
de renda inferiores. Os beneficiários, que estão situados
em bairros ou setores com renda relativamente maiores
que os critérios de elegibilidade de renda, deveriam
ser “marcados” para posterior averiguação do cumprimento do critério de elegibilidade. Naturalmente, a
informação proveniente desse tipo de procedimento é
indicativa de risco. Não é suficiente para suspender o
benefício, porque há uma série de fatores que podem
explicar ocorrências individuais, no entanto, melhora
a eficiência do sistema de controle, pois direciona
seus esforços para casos com maior probabilidade de
representarem erros ou fraudes.
224 Não existe base de dados no CNIS que permita
cruzar dados de servidores públicos aposentados pelas
esferas federal, estadual e municipal. As bases de dados
empregadas para a verificação de acumulação indevida
de benefícios alcançam somente benefícios administrados pelo INSS. Diante disso, existe a possibilidade de
concessão de benefícios a pessoas que são beneficiárias
de outros regimes previdenciários, contrariando o
disposto no § 4º do art. 20 da Lei nº 8.742/1993.
225 O art. 3.º da Lei nº 10.887/2004 prevê que para os
fins do disposto no inciso XI do art. 37 da Constituição
Federal, que trata do cálculo do teto salarial, a União,
estados, Distrito Federal e os municípios instituirão
sistema integrado de dados relativos às remunerações,
proventos e pensões pagos aos respectivos servidores e
militares, ativos e inativos, e pensionistas. Esse normativo, caso implementado, contribuiria para que os entes
federados tivessem disponíveis para cruzamentos dados
sobre benefícios concedidos por outros entes, porém,
o normativo está pendente de regulamentação.
226 Nesse sentido, a Secretaria de Políticas de Previdência Social está coordenando a implantação do
37
sistema CNIS – Regime Próprio de Previdência Social
(CNIS-RPPS), que está em fase de desenvolvimento e
homologação junto à Empresa de Tecnologia e informações da Previdência Social – Dataprev. A previsão para
a conclusão do sistema é dezembro de 2008. Segundo
a Secretaria, a regulamentação será publicada juntamente com a conclusão do CNIS-RRPS. A viabilização
desse banco de dados é necessária para que seja possível
a verificação de cumulatividade indevida de benefícios
previdenciários do regime geral, e assistenciais com
benefícios de regimes próprios federais, estaduais e
municipais, permitindo, assim, aprimoramento dos
controles sobre erros e fraudes.
227 Em entrevista realizada com a Auditoria Interna
do INSS, constatou-se que independente da criação
do CNIS-RPPS, existem iniciativas da área em obter
dados sobre aposentados estaduais e municipais de seus
regimes próprios. No entanto, a adesão aos convênios
propostos é mínima.
228 A condição de incapacidade para o trabalho pode
ser parcialmente averiguada pelo cruzamento de dados
de bases similares às utilizadas para controlar o critério
de renda. No entanto, a condição de incapacidade para
a vida independente é de difícil verificação devido à
dificuldade intrínseca de definição do conceito.
229 Outra base de dados constante do CNIS é o Sistema Informatizado de Controle de Óbitos (Sisobi). Nele
são informados óbitos registrados em cartórios de todo
o País. No entanto, o sistema apresenta fragilidades. O
Sisobi não abrange a totalidade dos óbitos ocorridos
no território nacional. Apesar de não existirem dados
que quantifiquem a subdeclaração de óbitos no sistema, entrevistas com gestores indicam que há óbitos
que não são informados aos cartórios e há cartórios
que não realizam a alimentação do sistema ou o fazem
com defasagem maior do que a prevista. Os dados são
mensais, porém, são registrados em média com dois
meses de defasagem37. Essas ausências e desatualizações
de informações implicam na fragilidade do cruzamento
de dados na concessão do benefício.
Disponível em: <http://www.Dataprev.gov.br/servicos/sisobi.shtm+sisobi+2+meses&hl=pt-BR&ct=clnk&cd=1&gl=br>, acessado
em: 10 set. 2008.
68
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
230 Uma alternativa para reduzir a deficiência das
informações de óbitos seria a utilização do Sistema de
Informações sobre Mortalidade (SIM), do Ministério
da Saúde, no qual são registradas mortes em hospitais. No entanto, essa base de dados ainda não está
disponível no CNIS. A inserção do SIM no cadastro
aumentaria a quantidade de óbitos analisados nos
cruzamentos de dados, reduzindo o risco de concessão
de benefícios a pessoas já falecidas. Resultados preliminares de auditoria do TCU sobre o Sisobi e o SIM
indicam que há registro de pessoas falecidas recebendo
BPC (TC 004.002/2008-9).
231 O beneficiário do BPC é identificado pelo
Número de Identificação do Trabalhador (NIT).
No momento da requisição do benefício, caso o requerente não o possua, o CNIS automaticamente lhe
atribuirá um NIT. O sistema atual não permite conceder o benefício sem o NIT de todos do grupo familiar.
No entanto, apenas em 2004 passou-se a atribuir NIT
às pessoas do grupo familiar e vinculá-los ao NIT do
requerente, para o beneficiário essa atribuição foi
introduzida em 2003. Assim, existe grande número
de benefícios cujo cadastro não dispõe de composição
familiar em razão de haver componentes da família
que não possuem cadastro no sistema informatizado38,
consequentemente sem NIT. A não identificação das
pessoas do grupo familiar e a não vinculação delas
com o beneficiário dificulta a aferição da renda per
capita da família, e também impede a verificação de
formação de novo núcleo familiar, o que pode gerar a
desclassificação do beneficiário do BPC por não mais
atender os critérios de elegibilidade.
Benefícios Potenciais de Controle
Provenientes de Cruzamentos de Dados
232 Com a finalidade de evidenciar a fragilidade no
processo de concessão, foram efetuados cruzamento
de dados do SUB com bases, ainda não utilizadas
sistematicamente para o controle do benefício, que
podem representar indicador de riqueza dos beneficiários do BPC. São elas: Renavam, Incra e CNPJ. Os
mesmos procedimentos foram realizados no âmbito
da auditoria operacional realizada nos programas
Prouni e Fies, TC: 013.493/2008-4.
233 Ressalta-se que são apenas exemplos de bancos
de dados a serem utilizados na detecção de erros e
fraudes, sendo fortemente recomendável que a administração pública brasileira utilize outras bases de
dados na realização de controles de erros e fraudes.
Essas bases podem ser obtidas junto aos governos
federal, estaduais e municipais. É possível até mesmo
utilizar bases de instituições privadas, como ocorre na
Inglaterra, onde informações sobre licenças televisivas
e de agências de créditos são usadas (Tabela 7) para
avaliação e controle de benefícios sociais.
234 Preliminarmente, as bases de dados foram inseridas no ACL, sistema utilizado para efetuar as análises
e cruzamentos de informações. Após importação
das bases, verificou-se a integridade dos bancos de
dados no ACL, ou seja, confirmou-se a completude
dos registros importados e se esses não foram corrompidos ou desconfigurados durante o processo de
importação. Com relação aos beneficiários do BPC,
puderam ser identificados aqueles que continuavam
ativos na base (recebendo o benefício), bem como os
inativos. Foi necessário realizar a ‘limpeza da base de
dados’ do SUB, a fim de normalizar situações de CPF
zerado (000.000.000-00) ou com repetição de mesmo
dígito (111.111.111-11 e 999.999.999-99). Por meio
do cruzamento dos dados do SUB com aqueles constantes da base de dados da Receita Federal do Brasil,
puderam-se validar os CPFs cadastrados no SUB ou
migrar aqueles não cadastrados que puderam ter seus
titulares identificados nos cruzamentos. Os números de
CPFs inválidos (9.580) foram desconsiderados quando
dos demais cruzamentos de bases de dados. Não foi
necessária a ‘limpeza’ das demais bases utilizadas por
já terem passado por esse procedimento anteriormente
em outras unidades deste TCU.
235 Os cruzamentos consistiram na comparação das
informações constantes nas diversas bases de dados
relativas a um mesmo CPF, ou à combinação de campos
(CPF, nome e nome da mãe). A principal limitação
38
Nota Técnica/DBA/SNAS/MDS/n. 63/2008.
Benefício de Prestação Continuada
69
desse cruzamento de dados é o fato de que apenas a partir de 2002 passou a ser obrigatório
para o beneficiário possuir CPF. Dessa forma, ainda há casos de CPF que podem corresponder
a pai, mãe ou representante legal. Cumpre ressaltar que o critério de elegibilidade refere-se à
renda per capita familiar e não somente a do beneficiário, sendo, portanto, relevante também
a detecção de indícios de riqueza de pais e mães.
236 No cruzamento de dados de fevereiro de 2008 do SUB com dados de abril de 2008 do
RENAVAM, buscou-se identificar os familiares e beneficiários do BPC que são proprietários
de veículos automotores. Nessa análise foram encontrados aproximadamente 104 mil casos
com indícios de irregularidades. O número de veículos propriedade dos detentores dos CPF
passa de 138 mil.
237 Após identificar indícios a partir dos cruzamentos realizados com bases de dados que
permitam demonstrar riqueza de beneficiários, é necessária análise mais aprofundada para
confirmar se os critérios de elegibilidade estão sendo atendidos para o recebimento do benefício, conforme dispõem a Lei nº 8.742/1993. Por exemplo, o fato de o beneficiário ser
proprietário de um veículo automotor é indício de que viva em família com renda per capita
superior a estabelecida pelo critério de elegibilidade, mas não uma garantia, tendo em vista
que o veículo pode ser de pequeno valor ou fruto de doação ou herança.
Tabela 9 .
Quantidade de
CPF no sistema de
pagamento do BPC
que correspondem
aos de proprietários de veículos
automotores,
segundo o Registro
Nacional de Veículos Automotores
de abril de 2008
Critério de cruzamento
Ocorrências
CPF
103.904
Fonte: SUB 02/2008 e RENAVAM 04/2008.
238 O cruzamento do SUB com dados de julho de 2008 do INCRA possibilitou verificar
beneficiários que, em algum momento, foram proprietários de imóveis rurais, sem, no entanto, permitir identificar a propriedade atual da terra. A partir dessa análise, constatou-se
que existem perto de 14 mil proprietários de imóveis rurais beneficiários do BPC. Ressalta-se
que desses, cerca de 4 mil são acampados e reassentados.
239 Nesse cruzamento, foi possível fortalecer a análise com a utilização de critérios agregados para identificar os beneficiários nos dois bancos de dados (Tabela 10), isto é, além do
CPF, foram usados o nome e o nome da mãe do beneficiário para fazer o cruzamento. Mesmo
assim, exames adicionais são necessários para confirmar possíveis irregularidades, levando
em consideração, entre outros fatores, a renda gerada pela terra.
Tabela 10 .
Número de beneficiários do BPC
que são ou foram
proprietários de
imóveis rurais até
julho de 2008,
por critério de
cruzamento de
dados com informações do Incra
70
Critério de cruzamento
Ocorrências
CPF
16.206
CPF + Nome
15.393
CPF + Nome da mãe
13.750
Fonte: SUB 02/2008 e INCRA 07/2008.
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
240 O cruzamento do SUB com o banco de dados do CNPJ/2005 para identificar sócios de
empresas que, ao mesmo tempo, são beneficiários do BPC revelou 1.472 beneficiários nessa
situação, identificados nos dois bancos de dados pelo seu número do CPF e nome (Tabela 11).
Mais uma vez, cabe registrar que a prova da existência de irregularidade demanda exames
adicionais por parte dos gestores para verificar, por exemplo, se as empresas correspondentes
encontram-se economicamente ativas ou se o beneficiário deixou de dar baixa de seu registro
nos órgãos competentes. O INSS destacou que, caso identificada essa situação, solicita ao
beneficiário que atualize seu registro39.
Critério de cruzamento
Ocorrências
CPF
1.590
CPF + Nome
1.472
Tabela 11 .
Fonte: SUB 02/2008 e CNPJ 2005.
241 Outro cruzamento realizado deu-se entre o SUB e a RAIS relativa ao período de 2006.
No momento da concessão do BPC, já é realizado automaticamente o cruzamento entre os
dados do SUB e do CNIS, que engloba dentre outras bases a da RAIS. Tais cruzamentos
deveriam ser realizados não somente no ato de concessão do benefício, mas periodicamente,
tendo em vista que, para manter o benefício, deve continuar a existir a situação que lhe deu
origem. No entanto, a auditoria constatou cerca de 17 mil beneficiários do BPC com registro
de emprego na RAIS. Isso pode indicar que não persistem com relação a esses beneficiários a
situação que deu origem à concessão de seus benefícios. Mais uma vez, não se pode concluir
que todos esses representam benefícios indevidos, uma vez que não foi possível calcular a
renda familiar per capita dos beneficiários por inexistência de informações a respeito do grupo
familiar nas bases de dados analisadas.
Número de beneficiários do BPC
que são sócios de
empresas, segundo
cruzamento de
informações com o
Cadastro Nacional de Pessoas
Jurídicas de 2005
242 Ressalta-se, entretanto, que foram observados 1.967 beneficiários com salários iguais
ou superiores a R$ 650,00. Considerando uma família com 5 membros, na qual, o salário de
R$ 650,00 do beneficiário é a única fonte de renda, a renda per capita dessa família seria de
R$ 130,00, valor que já excluiria o beneficiário dos critérios de recebimento do BPC.
É necessário destacar que a análise foi realizada com a base de dados da RAIS de 2006.
O salário mínimo em vigor naquele ano era de R$ 350,00, ou seja, ¼ de salário mínimo, à
época, totalizava R$ 87,5, valor per capita máximo permitido para a concessão o benefício.
Significa dizer que, no exemplo citado, a renda per capita seria 48% maior que o permitido em lei. Dentre os casos identificados, existem 29 pessoas que recebem salários entre
R$ 5 mil e R$ 40 mil. Porém, é necessário alertar que a RAIS tem limitações em suas informações cadastrais, conforme visto nos parágrafos 193 a 196 desta seção.
243 Há também mais de 7 mil registros em que os beneficiários são pessoas com deficiência
e conforme o art. 20 da Lei nº 8.742/1993, um dos critérios para o recebimento do BPC é
que a pessoa com deficiência seja incapacitada para a vida independente e para o trabalho.
Nesse caso, esses benefícios são possivelmente indevidos, salvo por motivo de desatualização
dos dados da RAIS, e, por isso, merecem uma avaliação mais detalhada.
39
Ofício n.º 1203/INSS/PRES de 19 de dezembro de2008.
Benefício de Prestação Continuada
71
244 Como forma de quantificar os valores das possíveis irregularidades observadas nos
cruzamentos de dados, elaborou-se estimativa de potencial economia anual, considerando
o pagamento do benefício no valor de R$ 415,00 e que as prováveis irregularidades sejam
comprovadas em 25%, 50% e 100% dos casos (Tabela 12). Ressalva-se que não foi feita análise
entre os resultados para identificar possíveis duplicidades, ou seja, beneficiário proprietário
de veículo automotor e imóvel rural ao mesmo tempo, por exemplo.
Tabela 12 .
Estimativa de
economia anual
de recursos do
BPC, com base na
identificação de
possíveis irregularidades referentes à
inelegibilidade por
renda e capacidade para o trabalho.
Base de dados
Ocorrências
Economia
Economia
anual 25%
anual 50%
efetivas (R$
efetivas (R$
milhões)
milhões)
Economia anual
100% efetivas
(R$ milhões)
RENAVAM
103.904
129,4
258,7
517,4
INCRA
11.889
14,8
29,6
59,2
CNPJ
1.590
2,0
4,0
7,9
RAIS (Deficientes)
7.715
9,6
19,2
38,4
Total
125.098
155,7
311,5
623,0
Fonte: SUB 02/2008, Renavam 04/2008, Incra 07/2008, CNPJ/2005 e RAIS 2006.
Obs.: Foram desconsiderados da base do Incra os acampados e reassentados.
245 Diante das fragilidades identificadas no processo de concessão para a verificação dos
critérios de elegibilidade, a sistemática de cruzamentos das informações declaradas pelo
beneficiário com bases de dados capazes de fornecer informações que minimizam erros e
fraudes no BPC, é uma prática de grande valia para o controle do benefício. Recomenda-se
que os cruzamentos de controle iniciem em momento logo posterior ao da concessão do BPC
para que não haja excessiva burocratização do processo e que sejam realizados ao menos com
frequência anual.
Deficiência no Procedimento de Cadastramento
246 O registro das informações cadastrais dos beneficiários do BPC, como nome, data de
nascimento, filiação, endereço e documentos de identificação, é realizado no CNIS-Cidadão/
Prisma. Esse registro é replicado para o SUB, sistema utilizado para a concessão do benefício. A base de dados do SUB foi analisada e constatou-se que existem inconsistências nos
cadastros dos beneficiários que podem limitar o controle de erros e fraudes no benefício.
247 As análises foram feitas a partir da base de dados do SUB de fevereiro de 2008, em 2,55
milhões de registros de benefícios do BPC com situação ativa (Apêndice A–Metodologia).
O SUB abrange cerca de 33,5 milhões de registros, referentes a vários benefícios sociais.
248 Com o intuito de identificar duplicidades na base do SUB, utilizando o campo Número
do Benefício (NB) como chave de busca, foram constatados 56 registros duplicados. De outra
forma, considerando o número do CPF como chave, foram detectados 840 CPFs que se referem a mais de um benefício, representando 1.808 benefícios. No extremo, identificaram-se
31 benefícios com o mesmo CPF.
72
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
249 Foram detectados nos registros cerca de 475 mil CPFs zerados ou com o mesmo algarismos nas onze posições do número, além de mais de 22 mil observações com o campo nome da
mãe em branco e 162 datas de nascimento sem informação. Essas inconsistências dificultam
e até mesmo impedem os cruzamentos de dados visando detectar erros e fraudes.
250 É possível a concessão do benefício sem a apresentação de CPF. Neste caso, o beneficiário
tem 60 dias para apresentar o documento. Contudo, a grande maioria das inconsistências
identificadas não se refere a essa situação, até porque a falta de apresentação posterior do
documento gera suspensão do benefício. Os casos em análise dizem respeito a cadastro antigos,
que não exigiam a apresentação do CPF para concessão do benefício.
251 Constataram-se, ainda, inconsistências no cruzamento do SUB com a base de CPF. A
análise buscou identificar a validade dos CPF dos beneficiários. Pelo critério mais brando,
isto é, aquele que confere apenas o número do CPF, observaram-se mais de 9 mil registros
no SUB com CPF inexistente na base da Receita Federal, o que configura indício de erro ou
fraude. Os números de inconsistências aumentam significativamente quando são conferidas
diferentes informações simultaneamente (Tabela 13).
Critério de cruzamento
Tabela 13 .
Ocorrências
CPF
9.580
CPF + Nome
111.115
CPF + Nome da mãe
710.069
CPF + Nome da mãe + Data de Nascimento
774.518
Número de beneficiários do BPC que
apresentam dados
inconsistentes
com o registro no
CPF, por critério
de cruzamento.
Fonte: SUB 02/2008 e CPF 2005.
252 Esse cruzamento também permitiu identificar aproximadamente 102 mil registros, nos
quais os CPFs são válidos, de acordo com a base da Receita Federal, mas não correspondem
ao nome do beneficiário cadastrado no SUB. Pode-se observar que, em alguns casos, o nome
da mãe foi utilizado no campo do titular do benefício. Em outros, existem erros de digitação e
abreviações. Mesmo com todos os procedimentos de ‘limpeza da base’, não foi possível eliminálos para que não constassem como inconsistências. Cabe ressaltar que existem benefícios
que foram cadastrados com CPF de procuradores ou representantes legais e não o CPF do
beneficiário. No modelo atual de cadastramento, esse procedimento não é mais permitido.
253 Uma alternativa para minimizar o cadastramento de CPFs inválidos no sistema seria
a criação de uma crítica automática para a verificação da validade numérica e existência
do CPF na base da Receita Federal, no momento da requisição do BPC. Ao mesmo tempo,
buscando uniformizar os nomes no cadastro do SUB, a consulta à base da Receita poderia
trazer o nome do requerente do benefício, como forma de reduzir os erros produzidos na
digitação.
254 Relacionado a procedimentos adotados na tentativa de evitar erros cadastrais, cita-se
que já é prática do INSS exigir, no momento da solicitação do benefício, Código de Endereçamento Postal (CEP), visando identificar da melhor forma o logradouro do beneficiário.
Benefício de Prestação Continuada
73
Com o número do CEP, o endereço é, na maioria dos casos, automaticamente registrado no
sistema, ficando somente o complemento a ser digitado, como número da casa, do apartamento, dentre outros.
255 Esse procedimento, além de proporcionar um registro mais fidedigno, contribui para
aperfeiçoar a etapa de revisão. Conforme o art. 42 do Decreto nº 6.214, de 26 de setembro de
2007, os benefícios devem ser revisados a cada dois anos, na qual deve ser realizada visita in
loco para coleta de dados, sendo necessário, assim, o correto cadastramento do endereço do
beneficiário. Conforme será visto em maior detalhe na seção “Não Conclusão de Revisões e
Não Localização de Número Elevado de Beneficiário” (p. 76), cerca de 313 mil beneficiários
não foram localizados em diferentes etapas de revisão do benefício. Parte da explicação pode
estar associada à existência de registros de endereços errados no cadastro, como também a
não atualização dos dados cadastrais.
256 Complementarmente às análises realizadas, cita-se que a Auditoria-Geral do INSS relatou a existência de inconsistências ocasionadas por falhas no CNIS que foram identificadas
por ações da Auditoria, como CPFs inválidos, nome errado no cadastro e inexistência de
informação sobre o regime de trabalho (Ofício nº. 677/INSS/GABPRE, fls. 46 e 47), o que
provoca erros também no SUB (parágrafo 216). Outras falhas apontadas pela Auditoria-Geral
foram (fls. 46 e 47):
• Inserção de dados incorretos do titular do benefício na habilitação no Sistema
PRISMA. Essas incorreções se reportam ao nome do titular, data de nascimento e
nome da mãe, tendo casos com alterações de apenas uma letra e/ou um número da
data de nascimento, mas o suficiente para o sistema não reconhecer que se trata da
mesma pessoa e não identificar que o interessado já tem outro benefício;
• Ausência de dados (data de nascimento e nome da mãe) do titular do benefício que
possibilitassem a verificação de acumulação indevida de benefícios. Irregularidades
apuradas no Censo Previdenciário;
• Omissão de valores recebidos pelos titular do BPC a título de Pensão Alimentícia
nos formulários de “Requerimento de Benefício Assistencial” e “Declaração sobre
a Composição do Grupo e Renda Familiar do Idoso”, cuja renda per capita superaria
aquela permitida pela legislação caso fosse declarada;
• Renda familiar per capita superior ao limite estipulado para a concessão do BPC;
• Benefícios concedidos em situações que o cônjuge estava vinculado ao RPPS, com
omissão dessa informação quando da solicitação do benefício.
257 Ademais, foram ainda identificadas, pela Auditoria do INSS, irregularidades nos documentos apresentados, como por exemplo, beneficiária casada apresentando documentos de
solteira com alteração na data de nascimento, apresentação falsa de separação extrajudicial,
e falsificação de Certidões de Nascimento (fl. 47).
258 As fragilidades detectadas no procedimento de cadastramento das informações dos
beneficiários do BPC são o primeiro gargalo das atividades de controle de erros e fraudes. Isso propaga ineficiência para os processos de acompanhamento e revisão. A baixa
74
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
qualidade dos dados cadastrais ou sua posterior desatualização gerarão reflexo nas etapas
de revisão e nos cruzamentos de dados que venham a ser realizados. Por isso, devem ser
adotadas atividades no sentido de melhorar a fidedignidade das informações cadastrais,
com a finalidade de melhorar a eficiência da cadeia de controle do BPC, melhorando a
qualidade dos cruzamentos de dados e facilitando a localização dos beneficiários no momento da revisão.
Insuficiência de Divulgação dos Deveres dos Beneficiários
259 A partir de análises realizadas nos formulários de requerimento do BPC, foi constatada a insuficiência de instruções que ressaltem os deveres legais dos beneficiários. Essa
seria uma prática de dissuasão no sentido de informar ao beneficiário as conseqüências da
concessão irregular de benefícios, contribuindo para melhorar a focalização do BPC, na
medida em que desestimularia pessoas que não se enquadram nos critérios estabelecidos a
requerer o benefício.
260 Com a edição Decreto nº 6.214/2007, passou-se a exigir do beneficiário a comunicação
de fato que resulte na cessação do benefício, conforme dispõe o art. 40:
Art. 40 A falta de comunicação de fato que implique a cessação do Benefício de Prestação Continuada e a prática, pelo beneficiário ou terceiros, de ato com dolo, fraude ou má-fé, obrigará a
tomada das medidas jurídicas necessárias pelo INSS visando à restituição das importâncias recebidas
indevidamente, independentemente de outras penalidades legais.
261 O Decreto obriga apenas que se faça comunicação de fatos que tenham como consequência a cessação do benefício. Entretanto, existem informações cadastrais essenciais que
devem ser atualizadas quanto sofrerem alterações, como, por exemplo, o endereço, o nome
e o estado civil. Para esse tipo de alteração que não afeta o cumprimento dos critérios de
elegibilidade, não existe instrumento legal que regulamente a obrigação do titular do benefício
fazer qualquer comunicação ao INSS.
262 As informações cadastrais devem ser atualizadas por interesse da gestão do BPC e do
controle. Se o endereço não é atualizado pelo beneficiário, torna-se difícil a ação de revisão
do benefício. Da mesma forma, manter o nome da mãe e principalmente do nome do titular
sem a devida atualização causa incerteza ou mesmo impossibilidade de identificação correta
do registro quando houver cruzamento de dados.
263 A alteração no estado civil do beneficiário pode não modificar sua condição de elegível
ao BPC. Porém, é possível que a renda familiar per capita seja alterada por incremento de renda
de novo membro ou pelo aumento do número de componentes da família. Nessa situação,
faz-se necessária a comunicação do fato ao INSS. No entanto, por desconhecimento de suas
obrigações, os beneficiários não relatam os acontecimentos ocorridos.
264 Sobre a questão, o MDS afirmou que distribuiu aos beneficiários, em 2006, cartilha
que continha informações sobre seus direitos e deveres. Além disso, estaria discutindo com
o MPS/INSS a expedição de instrumento normativo para regulamentar a obrigatoriedade
Benefício de Prestação Continuada
75
do titular do BPC em comunicar qualquer alteração
cadastral40. Existe preocupação do órgão em definir
procedimentos que não onerem o beneficiário e que
tenha fluxo viável de operacionalização. O MDS informou que existe proposta, em análise, para comunicar
por carta ao beneficiário a necessidade de informar
qualquer alteração em relação aos dados cadastrais,
endereço e composição do grupo familiar.
265 A divulgação dos deveres dos beneficiários do
BPC contribuiria para que a comunicação de fato que
implique cessação do benefício prevista no Decreto
nº 6.214 de 09/2007 fosse mais efetiva. Além disso,
é necessária a criação de instrumento normativo que
exija comunicação de alterações cadastrais que não
impliquem em cessação do benefício, visando contribuir para a manutenção de base de dados consistente,
capaz de prover informações fidedignas para a fase de
revisão do benefício, como, também, para evitar que
beneficiários que não mais atendam aos critérios legais
exigidos para permanência no BPC sejam excluídos.
Inexistência de Sistemática de
Marcação de Benefícios de Risco
266 Alguns benefícios podem ser considerados como
tendo alto risco de corresponderem a fraude ou erro,
porém inexiste, no SUB ou em outro sistema, sistemática de identificação desses benefícios. Esses casos
poderiam ser revisados posteriormente, contribuindo
para a investigação mais eficaz do desperdício de recursos públicos.
267 Beneficiários que sejam encaminhados por intermediários, que não apresentem CPF no momento da
solicitação do BPC, situações em que haja desconfiança
sobre a veracidade dos documentos, benefícios que
sejam concedidos por meio de procuradores, além de
outros casos que sejam considerados suspeitos pelos
atendentes, são exemplos de benefícios que podem ser
identificados no momento da concessão para posterior
avaliação e monitoramento.
40
Nota Técnica/DBA/SNAS/MDS/nº 63/2008.
41
Nota Técnica/DBA/SNAS/MDS/nº 63/2008.
76
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
268 Os cruzamentos de dados da base do SUB com
bases de dados que permitam confirmar as informações declaradas pelos beneficiários, e com bases que
identificam os beneficiários como não fazendo parte do
público-alvo do BPC, também seriam procedimentos
de indicação de benefícios com risco. Uma terceira via
de avaliação de risco dos benefícios seria a criação de
modelos estatísticos para se averiguar, por intermédio
de variáveis sociais, econômicas e geográficas, se a
renda declarada pelo beneficiário é compatível com
os critérios exigidos para a permanência no BPC.
269 Após a identificação dos benefícios de risco por
meio das sistemáticas de marcações, cruzamentos de
dados e/ou utilização de modelos estatísticos, deveria
haver entrevista, realizada por profissional habilitado,
preferencialmente assistente social, para averiguar
a condição social dos beneficiários identificados. É
importante que o parecer do assistente social ou de
profissional habilitado tenha força de prova, uma vez
que o mesmo representa a última etapa de um procedimento de controle que antecipadamente realizou análise de risco com a finalidade de detectar beneficiários
com maior probabilidade de não estarem cumprindo
critérios de elegibilidade.
270 Constatou-se no estudo de caso realizado na APS
Gama/DF que na etapa de revisão do BPC, mesmo que
o beneficiário tenha declarado para o assistente social
que sua família auferia renda superior a ¼ de salário
mínimo per capita, o benefício somente era cessado
se, na verificação com o CNIS, fosse comprovada tal
situação. Sendo assim, a constatação realizada pelo
assistente social, que verificou in loco as condições
econômicas e sociais em que se encontram o grupo familiar, não era suficiente para interromper o benefício.
Para isso, era necessária a confirmação no CNIS.
271 O MDS considera necessária discussão mais
aprofundada, para posteriormente ter um posicionamento sobre a emissão de ato normativo que
torne prova material o parecer do assistente social41.
Entendemos que a discussão mais aprofundada é
sempre aconselhável, contudo, deve-se considerar
nessas discussões que o que se propõe é que a visita
por assistente social ou profissional habilitado represente a última etapa de procedimento de controle,
sendo realizada depois dos cruzamentos de dados e
de análises de risco, em que são marcados benefícios
com maior probabilidade de estarem cometendo erros
e fraudes. Assim, considera-se que o contato pessoal
de profissional habilitado a detectar vulnerabilidades
sociais, aliado a detecção prévia de indícios de irregularidades, possibilitaria à administração pública ter
acesso a uma maior quantidade de informações, em
relação à simples manipulação de dados, no sentido
de determinar se o beneficiário cumpre ou não com o
critério de elegibilidade de renda per capita familiar.
272 Com a adoção dessas medidas, busca-se o acompanhamento mais direcionado da revisão dos benefícios
de BPC, procedimento que minimizaria o pagamento
de benefícios indevidos por longo prazo e tornaria mais
eficiente o processo de revisão.
Necessidade de Aumento da
Frequência com que os Controles
sobre Erros e Fraudes são Realizados
273 Da forma como está desenhado o procedimento
de acompanhamento do BPC, somente quando da
seleção para revisão são realizados cruzamentos de
dados para averiguar recebimento de valores oriundos
do emprego formal por parte de beneficiários e seus
familiares. Tendo em vista que a própria LOAS estabelece em seu artigo 21, § 1º, que o pagamento do
benefício cessa no momento em forem superadas as
condições que lhe deram origem, ou em caso de morte
do beneficiário, o cruzamento periódico de bases de
dados poderia ser incorporado à rotina de monitoramento do BPC. A adoção de tal medida se converteria
em economia de recursos públicos, à medida que os
beneficiários que deixassem de apresentar situação de
vulnerabilidade seriam excluídos, sem necessidade de
se realizar a revisão como hoje é entendida.
274 O cruzamento periódico de bases de dados é
adotado pela Secretaria Nacional de Renda e Cidada-
nia (Senarc) do MDS com relação ao Programa Bolsa
Família. Uma vez por ano são realizados cruzamentos
dos dados do Cadastro Único dos programas sociais
do Governo Federal com outras bases de dados disponíveis, principalmente relativas a recebimento de
remuneração de trabalho formal, com o objetivo de
verificar subdeclaração de renda. Quando constatado
que a renda per capita da família é superior aos critérios
de elegibilidade, o responsável é chamado a apresentar
defesa e o benefício cortado, caso não sejam acatadas
as alegações apresentadas.
275 De nada adiantaria a diminuição da periodicidade
dos cruzamentos de dados para detecção de indícios de
irregularidades no BPC caso as demais etapas de controle, tais como as visitas domiciliares a serem realizadas
em benefícios considerados com maior probabilidade
de erros e fraudes, não sofressem também diminuição
em sua periodicidade atual. Caso haja descasamento
entre o tempo de execução dos processos de controle,
estaríamos diante de uma situação hipotética em que a
administração, apesar de haver detectado fortes indícios
de irregularidade, não toma medidas tempestivas para
solucionar a questão, permitindo que potencialmente
benefícios irregulares continuassem sendo pagos.
276 O MDS, por sua vez, adota posição contrária
em relação à diminuição na periodicidade com que as
visitas devam ser realizadas, conforme citação abaixo
presente no Ofício de nº 1350/SNAS/MDS/2008:
Entretanto, a revisão do BPC, na modalidade visita
domiciliar, deverá ser realizada conforme a legislação
vigente, ou seja, a cada dois anos, para que o beneficiário
realmente alcance com segurança de renda maior participação social, autonomia, protagonismo, melhoria na
qualidade de vida e de suas relações familiares e sociais.
Assim os benefícios marcados serão revisados, com visita
domiciliar, a cada dois anos.
277 A legislação vigente sobre a questão refere-se
basicamente ao art. 21 da Lei nº 8742/1993:
Art. 21. O benefício de prestação continuada deve ser
revisto a cada 2 (dois) anos para avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem.
Benefício de Prestação Continuada
77
§ 1º O pagamento do benefício cessa no momento em
que forem superadas as condições referidas no “caput”,
ou em caso de morte do beneficiário.
§ 2º O benefício será cancelado quando se constatar
irregularidade na sua concessão ou utilização.
278 Primeiramente, deve-se destacar que o processo
de revisão não é o único processo de controle a ser realizado na etapa de manutenção do benefício – etapa que
começa logo após a concessão do benefício e estende‑se
até a sua conclusão. Outros processos que podem ser
destacados são: i) detecção de irregularidades via
cruzamento de dados ou ouvidoria; ii) investigação
de denúncias via trabalho de inteligência, tais como
os realizados pela Auditoria Interna do INSS e a APEGR do MPS; iii) entrevistas domiciliares, que podem
tanto realizar-se no âmbito do processo revisional ou
dentro de outro procedimento de controle.
279 Em segundo lugar, a melhor interpretação do
dever estabelecido no artigo 21 da Lei nº 8742/1993,
em benefício do Erário, é de que, caso a administração
considere conveniente, o processo revisional possa ser
realizado com menor periodicidade. Caso isso aconteça, será mais viável que ocorra a cessação do benefício
no momento em que forem superadas as condições que
lhe deram origem, conforme estabelecido no § 1º do
mesmo artigo.
280 Deve-se destacar que o processo de controle
visa impedir e corrigir erros e fraudes, isto é, evitar ou
corrigir o pagamento de benefícios indevidos. Logo,
o aperfeiçoamento do processo, tornando-o mais eficiente por meio da avaliação de riscos, da ampliação
dos métodos eletrônicos e estatísticos de detecção de
irregularidades, da revisão amostral e da redução da
periodicidade da revisão não visa dificultar o alcance
dos objetivos da assistência social.
281 Assim, conforme já está sendo estudado para o
novo modelo de revisão do BPC, a realização de cruzamentos de dados no início do procedimento revisional
resultará num ganho de qualidade das informações
disponíveis para os assistentes sociais, podendo validar
78
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
ou rechaçar as informações contidas nas bases de dados
por ocasião da revisão.
282 Com isso, espera-se a diminuição de pagamento
de benefícios indevidos e a redução de custos com os
procedimentos de revisão. O primeiro efeito decorrente
da verificação eletrônica ou mediante modelos estatísticos das condições de elegibilidade dos beneficiários
em periodicidade menor do que a atualmente adotada.
O segundo efeito em decorrência da seleção de beneficiários a serem visitados com base em critérios de risco,
no lugar da revisão bienal de todos os benefícios.
O Processo
de
Revisão
é
Deficiente
O Processo de Acompanhamento
283 Por se tratar de benefício assistencial, que independe de contribuição, e de acordo com as disposições
constitucionais e legais a esse respeito, o Estado só
estará obrigado a manter o pagamento do BPC enquanto persistirem as condições que lhe deram origem.
Em virtude do caráter de subsidiariedade da obrigação
estatal, caso o beneficiário passe a descumprir qualquer
critério de elegibilidade, cessa o direito ao recebimento
do benefício por parte da pessoa com deficiência ou
idosa. Por isso, devem existir rotinas periódicas de
controle por parte do poder público com a finalidade
de avaliar se as condições que deram origem à concessão do benefício persistem, sob pena de se incorrer no
pagamento indevido de benefícios.
284 Para fins deste trabalho, considerar-se-á acompanhamento toda atividade de controle realizada entre
a concessão do benefício e a cessação deste. Dentre
essas atividades, destaca-se a revisão bienal, que deve
ser realizada por força de disposição legal (art. 21 da Lei
nº 8.742/93 – LOAS). Além da revisão, são consideradas atividades de acompanhamento aquelas resultantes
de denúncias dirigidas às ouvidorias do MDS e do INSS,
auditorias, fiscalizações e atividades de inteligência
com a finalidade de combate a erros e fraudes, além de
cruzamentos de bases de dados que, como mencionado
na seção anterior (p. 71), deveriam ser realizados com
menor periodicidade do que ocorre atualmente.
O Processo de Revisão
285 O artigo 21 da LOAS estabelece que seja realizada revisão dos benefícios a cada dois anos. Isso porque
o cumprimento dos critérios de elegibilidade gera para
o cidadão direito subjetivo ao recebimento da parcela
pecuniária, mas não de direito adquirido à manutenção
vitalícia como ocorre quanto aos benefícios previdenciários, que decorrem da contribuição dos segurados para
o regime de previdência social; e, uma vez concedidos,
só poderão ser cassados nos casos de irregularidades
no ato de concessão. O descumprimento de algum dos
critérios de elegibilidade por parte do beneficiário ou de
sua família faz com que o BPC deixe de ser devido.
286 No processo de revisão, inicialmente, o MDS
solicita da Dataprev a extração dos dados do SUB dos
benefícios a serem revisados (Mapa de processo revisão
acima). Em seguida, são celebrados convênios entre a
União, por intermédio do MDS, e os estados, nos quais
são previstos os valores a ser transferidos para custear
os procedimentos de coleta de informações, o número
de benefícios a serem revisados e as responsabilidades
dos convenentes. Aos estados é facultado realizar
diretamente o trabalho de coleta de informações, utilizando assistentes sociais do próprio quadro, celebrar
convênios com municípios ou organização não governamentais, ou ainda, contratar empresa privada para
realizar a pesquisa. O MDS repassa então aos estados os
dados dos benefícios a serem revisados, por município
de domicílio, a fim de que estes sejam repassados aos
executores da coleta de dados.
287 Uma vez pesquisados os dados, os municípios
ou os estados geram arquivo eletrônico com as informações, após o que devem enviar os formulários
preenchidos pelos assistentes sociais e os arquivos
eletrônicos à Gerência Regional do INSS ou a alguma
Gerência Executiva a esta vinculada. De posse dos
dados e formulários, deve ser realizada a alimentação
do REVBPC, sistema desenvolvido para documentar
o procedimento revisional.
288 Além das informações constantes do REVBPC e
dos formulários recebidos, a partir de agosto de 2006,
as agências de previdência social passaram a realizar
novos cruzamentos dos dados do SUB, atualizados com
as informações coletas na fase de revisão, com aqueles
constantes do CNIS, de forma a averiguar a confiabilidade das informações relativas a renda coletadas no
procedimento revisional e a existência de renda formal
não declarada.
289 Caso se trate de beneficiário com deficiência, o
assistente social que realizar a avaliação social deve indicar no formulário a necessidade ou não de realização
de nova perícia médica, de acordo com a percepção
de se tratar ou não de pessoa permanentemente incapaz para o trabalho e para a vida independente. Caso
positivo, a agência da previdência social comunica
ao beneficiário a data em que deverá se submeter ao
procedimento pericial.
290 Ao final, a agência da previdência social conclui
pela manutenção do benefício, caso se verifique que
as condições que deram ensejo à concessão continuam a vigorar. Deve-se suspender o benefício se
comprovada qualquer irregularidade na concessão
ou manutenção, ou se verificada a não continuidade das condições que lhe deram origem, como, por
exemplo, a superação do critério de renda per capita
familiar ou a inserção do beneficiário com deficiência
no mercado de trabalho. Devem ser cessados, por
exemplo, os benefícios de pessoas que faleceram.
291 Antes, porém, de suspender o benefício, deve
ser assegurado ao beneficiário o direito de defesa, no
prazo de 10 dias, contados a partir do recebimento da
Carta de Defesa, que será enviada por meio postal,
com Aviso de Recebimento (art. 47, § 1º do Decreto
nº 6.214/ 2007). Não sendo apresentada defesa, ou
sendo esta considerada improcedente, deverá ser
suspenso o benefício no SUB e dada oportunidade
ao beneficiário de apresentar recurso ao Conselho
de Recursos da Previdência Social (CPRS) no prazo
de 30 dias (art. 47, § 2º do Decreto nº 6.214/2007).
Este recurso não tem efeito suspensivo, ou seja, o
pagamento do benefício não será devido enquanto
o recurso não for julgado. Por fim, deverão constar
como cessados os benefícios que tiveram seus recursos
indeferidos pela CRPS, bem como aqueles suspensos
cujos titulares não apresentaram recurso.
Benefício de Prestação Continuada
79
292 As considerações feitas neste trabalho sobre o processo de revisão do BPC têm por base
modelo em vigor, que poderá vir a ser substituído, uma vez que se encontra em formatação
um novo modelo de revisão. As conclusões deste relatório devem contribuir para o aprimoramento desse novo modelo.
O Processo de Revisão é Incapaz de Alcançar
Parcela Substancial de Beneficiários
293 O processo de revisão do BPC apresenta sérias limitações, em razão dos seguintes motivos: i) baixo percentual de revisões realizadas, em comparação com o universo de benefícios
que deveriam ter sido revisados, ii) elevada proporção de beneficiários não localizados, iii)
quantidade de revisões pendentes de conclusão e iv) prolongado período que decorre entre
o início da revisão e sua conclusão.
294 As primeiras concessões de benefício ocorreram no início de 1996. Assim, a revisão
inaugural deveria ter ocorrido no início de 1998. Contudo, a primeira etapa de revisão
iniciou-se somente em outubro de 1999. A auditoria estimou o número de benefícios que
deveriam ter sido revisados desde o início da concessão do BPC. Com base nos dados dos
benefícios ativos em fevereiro de 2008, foi desenvolvida a Tabela 14 na qual, para cada
exercício, foi calculada a quantidade mínima de revisões a serem realizadas. Por exemplo,
um benefício concedido em 1996 que continuava ativo em fevereiro de 2008 deveria ter
sido revisto em 1998, 2000, 2002, 2004 e 2006. Cabe esclarecer que não foram computadas
as revisões que deveriam ter sido realizadas nos benefícios que em fevereiro de 2008 não
estavam ativos. Dessa forma, chegou-se à estimativa conservadora de que deveriam ter sido
realizadas aproximadamente 5,7 milhões de revisões até o exercício de 2007 para atender o
critério estabelecido na LOAS.
Tabela 14 .
Estimativa do número de revisões
de benefícios do
BPC a serem realizadas a cada ano,
de 1996 a 2007
Ano de concessão
Benefícios ativos em
Estimativa
Ano de concessão do be-
fevereiro de 2008
de revisões
nefício a ser revisado
1996
247.575
1997
171.311
1998
166.870
247.575
1996
1999
154.453
171.311
1997
2000
151.390
414.445
1996 + 1998
2001
132.890
325.764
1997 + 1999
2002
219.397
565.835
1996 + 1998 + 2000
2003
204.567
458.654
1997 + 1999 + 2001
2004
401.561
785.232
1996 + 1998 + 2000 + 2002
2005
279.465
663.221
1997 + 1999 + 2001 + 2003
2006
273.081
1.186.793
1996+1998+2000+2002+2004
1997+1999+2001+2003+2005
2007
295.243
942.686
Total
2.697.803
5.761.516
Fonte: Sistema Único de Benefício do INSS – SUB.
80
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
295 Apesar do aumento do número de benefícios concedidos e mantidos a cada ano, o
que resultaria na necessidade de se realizar cada vez mais revisões, o número de benefícios
selecionados para serem revistos diminuiu a cada etapa (Tabela 15). Por vezes, uma etapa
abarcou benefícios concedidos em até 3 ou 4 exercícios distintos.
Número de
Etapas
Período de concessão do
benefício a ser avaliado
Período de execução da avaliação
benefícios
selecionados
para avaliação
1ª Etapa
02.01.1996 a 30.04.1997
Outubro de 1999 a Dezembro de 2001
462.178
2ª Etapa
01.05.1997 a 31.12.1998
Janeiro de 2001 a Junho de 2002
383.046
3ª Etapa
01.01.1999 a 31.07.2000
Junho de 2002 a Maio de 2003
302.690
4ª Etapa
01.08.2000 a 30.11.2001
Dezembro de 2003 a Dezembro de 2005 217.884
5ª Etapa
01.12.2001 a 30.07.2003
Dezembro de 2004 a Junho de 2007
6ª Etapa
Remanescentes das demais
etapas
Dezembro de 2004 a Dezembro de 2007 74.626
Total
Tabela 15 .
Demonstração
da diminuição
do número de
benefícios do BPC
selecionados para
serem revistos,
por etapa de
revisão realizada,
de 1999 a 2007
390.298
1.830.722
Fonte: MDS.
296 Tendo em vista que a Tabela 14 e a Tabela 15 estão em bases temporais diferentes, foi
realizada a distribuição proporcional do número de benefícios selecionados para avaliação
(Tabela 15), de forma a permitir a comparação entre a estimativa de revisões que deveriam
ter sido realizadas (Tabela 14) e o número daquelas que foram iniciadas. Com o resultado
desta distribuição em base anual, foi possível a construção do Gráfico 7, no qual se pode
observar o descompasso entre o que deveria ter sido feito e o que realmente ocorreu.
Gráfico 7 .
1.400.000
Benefícios do
BPC a revisar,
segundo a LOAS,
em comparação
com o número de
benefícios revisões
iniciadas, por
etapa de revisão,
de 1999 a 2007. .
BENEFÍCIOS A REVISAR
1.200.000
REVISÕES INICIADAS
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fonte: SUB e MDS
Benefício de Prestação Continuada
81
297 Foram determinantes para o baixo número de benefícios selecionados para revisão a
necessidade de participação de todos os estados da Federação, além do elevado número de
municípios, empresas e ONGs a serem envolvidas na coleta das informações sociais de uma
quantidade cada vez maior de beneficiários, aliado à falta de capacidade operacional do INSS
para processar todas essas informações coletadas e analisar as defesas apresentadas.
298 Em consequência disso, nenhum benefício foi objeto de mais do que um único procedimento revisional. Benefícios concedidos em 1996, por exemplo, só foram objeto de revisão
na 1ª etapa, ou seja, entre 1999 e 2001. Depois disso, nunca mais foram selecionados para
outra revisão, nem mesmo por amostragem, o que contraria o art. 21 da LOAS e pode dar
margem ao pagamento de benefícios indevidamente.
299 A discrepância entre o que deveria ter sido feito e o que foi realizado demonstra a incapacidade operacional do INSS e do MDS de realizar a revisão do benefício na base temporal
disciplinada na legislação (a cada dois anos), resultando em prejuízo aos cofres públicos pela
manutenção do pagamento de benefícios indevidos. Mesmo com o baixo percentual de revisões realizadas, foram cessados aproximadamente 100 mil benefícios em virtude da revisão,
cerca de 3% dos benefícios concedidos. Se fosse realizada a cada dois anos, conforme dispõe
a norma legal, a economia para os cofres públicos poderia ser ainda maior pela interrupção
mais tempestiva do pagamento de benefícios indevidos.
300 Esse quadro reforça a necessidade do desenvolvimento de estratégia de revisão baseada
na avaliação de riscos com o objetivo de resolver o problema da incapacidade operacional de
revisar todos os benefícios a cada dois anos. Não sendo possível revisar todos os benefícios,
que já se aproximam de 3 milhões, a revisão deve se concentrar naqueles que apresentem
maiores probabilidades de não estarem mais enquadrados nos critérios adotados para concessão e manutenção do benefício.
Não Conclusão de Revisões e Não Localização
de Número Elevado de Beneficiários
301 A Tabela 16, que apresenta o resumo das 6 etapas de revisão já realizadas, demonstra
que, de 1,8 milhões de benefícios selecionados para revisão, continuam pendentes de conclusão 678,9 mil42 benefícios (37% dos benefícios selecionados). Há 327,7 mil benefícios
não concluídos por falta de avaliação social, 238 mil em razão da não localização43 dos
titulares e 113,2 mil por motivos desconhecidos. Esses números são aproximados porque
em alguns casos o INSS não atualiza lançamentos anteriores em casos de conclusão por
outros motivos. Por exemplo, um beneficiário não localizado e posteriormente identificado
como falecido no SISOB, permanecerá registrado como não localizado e também como
“conclusão cessar”.
302 Uma das formas utilizadas para localizar beneficiários foi efetivada por meio do bloqueio
temporário de pagamento do benefício. Isso obrigaria o titular ou seu representante a procu42
43
82
678,9 mil = 1,83 milhão – 742,3 mil (manter) – 93,9 mil (suspender) – 315,6 mil (cessar).
Dos 313 mil não localizados, restam 238 mil pendentes de conclusão, ou seja, 75 mil foram concluídos.
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
rar uma agência da previdência social a fim de resolver as pendências existentes. Conforme dados extraídos do
sistema SUB, foram bloqueados temporariamente 14.729 benefícios relativos a não localizados. Muitos desses
benefícios foram posteriormente reativados após a resolução da pendência.
303 Essa prática está cada vez mais em desuso, e entendida por parte dos servidores do INSS como vedada, por
força do que dispõe a Lei nº 11.720/2008. Esta lei estabelece que o recadastramento de segurados da Previdência
Social, por qualquer motivo, não poderá ser precedido de prévio bloqueio de pagamento de benefícios. Além
disso, estabelece procedimentos a serem adotados pelas agências de previdência social, de forma a minimizar os
transtornos criados aos beneficiários em razão do recadastramento, tais como, o agendamento prévio pelo órgão
recadastrador, além da possibilidade de deslocamento de equipe do INSS para a realização do recadastramento
nas residências dos beneficiários com idade igual ou superior a 80 anos ou daqueles que, por recomendação
médica, estiverem impossibilitados de se deslocar.
Tabela 16 .
Resumo das Etapas de Revisão do BPC em mil benefícios
Não localizado
Concluído
Não concluído
A avaliar
462,2
361,9
294,8
51,1
15,6
0,0
100,3
264,7
26,7
3,3
2ª
383,0
329,4
250,3
57,5
20,5
0,0
53,6
229,8
18,0
2,4
3ª
302,7
241,2
185,9
42,5
12,1
0,0
61,5
175,2
9,8
0,8
4ª
217,9
187,1
134,3
46,1
5,7
0,0
61,5
123,7
9,1
1,5
5ª
390,3
317,7
213,1
92,5
9,6
0,2
72,6
195,3
14,5
3,3
6ª
74,6
65,7
40,7
23,3
1,2
0,0
8,9
36,0
3,7
Total
1.830,7
1.503,0
1.119,0
313,1
64,7
0,3
327,7
1.024,8
81,8
Manter
Suspender
Cessar
41,4
99,1
178,7
157,1
19,4
90,4
116,0
2,4
157,1
19,4
90,4
106,1
7,5
28,5
75,8
169,1
13,7
35,4
172,1
1,0
30,3
3,4
6,0
35,0
12,4
742,3
93,9
315,6
678,9
Concluído
142,9
Não
Concluído
< 1/4 SM
conclusão
Localizado
1ª
>= 1/4 SM
Pendente de
Aval Social
Conclusão
Selecionados
Renda
Etapa
Óbito
Fonte: REVBPC.
304 Outro mecanismo utilizado para localizar beneficiários do BPC foi a inclusão de parcela dos não localizados
no Censo Previdenciário. Este procedimento consiste na atualização dos dados cadastrais feito pelas agências
bancárias, mediante a remuneração pelos serviços prestados (R$ 18,56 para cada cadastro atualizado).
305 Em relação ao tema o MDS teceu os seguintes comentários:
No final de 2007, foram encaminhados ao INSS duas bases de dados com aproximadamente 300 mil beneficiários para
que fossem incluídos no novo Censo Previdenciário. Porém em 2008, a Previdência Social não viabilizou a realização do
Censo. Além do Censo Previdenciário, o MDS está em processo de contratação de empresa para realizar, por meio de
visita domiciliar, a atualização cadastral de mais de 109.000 beneficiários não localizados (Nota Técnica/DBA/SNAS/
MDS/nº 63/2008).
Benefício de Prestação Continuada
83
306 O Censo Previdenciário é um mecanismo eficaz de coleta de dados, sendo responsável
pela atualização de aproximadamente 97% dos cadastros nele incluídos. Ocorre que, somente 106 mil benefícios do BPC dos 313 mil não localizados foram incluídos no censo. Há
mecanismos mais econômicos de localização de beneficiários, contudo, a eficácia do Censo
Previdenciário o recomenda como meio a ser utilizado para o restante da parcela dos beneficiários não localizados, de forma que, de posse dos novos endereços, possam ser realizadas
as revisões pendentes. Cabe ao gestor considerar a relação de custo benefício da solução a
ser adotada.
307 Questionado a respeito das fragilidades e riscos identificados no sistema de revisão
e como estes seriam minimizados com os aperfeiçoamentos previstos pelo novo modelo
que será implementado, o MDS se manifestou nos seguintes termos (Ofício SNAS/MDS
nº 834/2008):
O atual sistema de revisão é baseado no modelo convenial com os Estados, executado em
etapas, cada qual com um recorte de benefícios de acordo com períodos de concessão,
e conta com o estabelecimento de outra relação convenial entre Estados e Municípios.
Esse sistema demonstrou muitas fragilidades, dentre elas o fato de não ter sido construída
estrutura informacional que permitisse o trânsito de informações decorrentes de avaliações sociais,
realizadas pela assistência social dos municípios ou pelo próprio estado, de forma segura, uniforme
e ágil. A entrada dessas informações ao INSS foi feita, por meio de mídia física – disquete ou CD –
junto com os formulários, diretamente pelo município ao INSS, ou pelos Estados, que receberam
dos municípios e, em alguns casos, os municípios entregaram as avaliações diretamente ao INSS,
para que esse Instituto promovesse a digitalização dessas informações.
308 O MDS descreveu, ainda, as medidas a serem adotadas no novo modelo de revisão,
de forma a mitigar os riscos apresentados no modelo atual. Quanto à necessidade de envolvimento de estados e municípios, o Ministério destaca que “no novo modelo de revisão não
haverá conveniamento com os Estados e o Distrito Federal”. Com relação à incapacidade
de revisar grandes quantidades de benefícios foi feito menção de que “o novo sistema foi
desenhado de forma a permanentemente possibilitar um tratamento de todos os benefícios
no momento em que completam o ciclo de 2 (dois) anos após a concessão”. A tecnologia
a ser utilizada no novo modelo de revisão, com o suporte da base por meio da web permitirá o acompanhamento concomitante das atividades de coleta de dados. A realização da
coleta de dados por meio de assistentes sociais dos quadros do INSS possibilitará imprimir
maior qualidade aos trabalhos, já que realizadas por servidores públicos concursados e com
melhores possibilidades de treinamento. Há previsão também de integração dos sistemas de
acompanhamento da revisão utilizados por MDS e INSS, centralizando as informações em
um único sistema.
Possibilidade de Pagamento Indevido de Benefícios –
Contradição entre os Dados do REVBPC e do SUB
309 Há divergências de dados entre o REVBPC e o SUB que podem gerar pagamento
indevido de benefícios. Foram detectados pela auditoria interna do INSS aproximadamente
33 mil benefícios no REVBPC com conclusão pela Suspensão ou Cessação, mas com situ-
84
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
ação Ativo no SUB, ou seja, que estavam sendo pagos mensalmente. Destes, 11 mil nunca
chegaram a sofrer qualquer suspensão ou cessação de pagamentos. Os outros 22 mil sofreram
suspensão ou cessação em algum momento, não necessariamente por conta da revisão, mas
foram reativados e continuam ativos.
310 De acordo com o mapa de processo da revisão (Apêndice B – Mapas de Processo),
quando as informações coletadas chegam ao INSS, são realizados cruzamentos dos dados
do SUB com o CNIS. Constatando-se que as condições que deram origem ao benefício não
mais persistem, o INSS deve comunicar o fato ao beneficiário para que possa oferecer defesa
em 10 dias. Somente após a análise dos argumentos apresentados pelos beneficiários é que o
INSS poderá suspender o pagamento do benefício, caso não os acate. Contudo, o REVBPC
não contempla campos para lançamento das informações relativas a todas essas fases. Não
existem campos para lançamento dos valores de renda encontrados no cruzamento com o
CNIS, da data de emissão da carta de defesa, da data do recebimento da defesa e do resultado da análise da defesa, bem como da data de início e término da contagem de prazo para
recurso e da data e conclusão da análise do recurso realizada pelo CRPS. Não há informação
ainda se o benefício suspenso ou cessado pela revisão foi reativado por ordem judicial.
311 Existe somente um campo para lançamento da conclusão e outro para lançamento
da data desta conclusão. Como não há padronização quanto ao momento em que deve ser
lançada tal conclusão, conforme informado pela Diretoria de Benefícios do INSS, não há
como precisar se a conclusão ali constante é provisória ou definitiva. Algumas agências de
previdência social lançam a conclusão após a análise prévia dos dados e outras a lançam
somente após a análise da defesa, quando já foi possibilitado o contraditório e o benefício
pode ser suspenso ou cessado.
312 Isso torna impossível acompanhar as revisões somente com base no REVBPC. Não há
como saber por meio do sistema em que fase se encontra cada processo. A evidência de que
o INSS não tem esse controle centralizado está retratada no item 5 do Memorando-Circular
nº 57/INSS/DIRBEN, de 5 de agosto de 2008, emitido em virtude do achado da Auditoria
Interna do INSS. Por meio deste, as agências da previdência social foram orientadas a respeito
das medidas corretivas a serem adotadas e do encaminhamento das informações solicitadas
a respeito da situação de cada benefício:
5. Desta forma, e para dar prosseguimento ao tratamento das inconsistências encontradas, devendo
ser observada a ciência do prazo para amplo direito de defesa, sugerimos o seguinte:
a) verificar se no processo do benefício há ofício/carta de defesa devidamente assinado pelo beneficiário ou seu representante legal. Confirmada essa situação, deve-se suspender o benefício,
imediatamente, com o respectivo motivo que ensejou a suspensão na Página REVBPC, estipulando
o prazo de trinta dias para recurso à JR/CRPS;
b) se no processo do benefício em questão, não existir carta de defesa devidamente cientificada
pelo interessado ou seu representante legal, o segurado deverá ser convocado, imediatamente, para
informá-lo sobre a situação, estipulando prazo de defesa. Decorrido o prazo de dez dias, contados
da data da ciência e não havendo novos elementos que reformem a decisão, deverá o benefício
ser suspenso na forma da alínea ‘a’.
Benefício de Prestação Continuada
85
313 Com base nos dados da Tabela 17, que trata dos motivos de reativação dos 22 mil
benefícios que estão com conclusão Suspender ou Cessar no REVBPC, pode-se concluir
que parcela dos benefícios com pagamento suspenso ou cessado não ocorreu em função
da revisão. A reativação por comparecimento ao Censo é exemplo disso. Houve suspensão
de benefícios por não comparecimento do titular ou representante à agência bancária para
atualizar seus dados cadastrais, sendo posteriormente reativados. A mesma conclusão decorre
de outros motivos de reativação como ‘Validação do NIT do Titular’, ‘Inclusão de Curador’,
‘Reativação por apresentação da declaração do cárcere’, ‘CPF informado’.
Tabela 17 .
Motivos de
reativação de
benefícios do BPC
Motivos de reativação
Número
Cessação ou Suspensão Indevida
8.580
Reativação pela revisão LOAS
5.698
Reativação por comparecimento ao Censo
2439
Restabelecimento de emissão de créditos do beneficio
915
Reativação comandada pela Auditoria p/ Ação Judicial
841
Validação do NIT do Titular
784
Decisão Judicial
784
Inclusão de Curador
458
Reativação por apresentação da declaração do cárcere
414
CPF informado
43
Inclusão de Tutor
127
Prorrogação do adm. Provisório
127
Outros
392
Fonte: Auditoria-Geral do INSS.
314 Os motivos de reativação ‘Cessação ou Suspensão Indevida’ e ‘Reativação pela revisão LOAS’ destacam-se entre as razões para reativação de benefícios bloqueados, e por
isso mereceram atenção especial. Um mesmo benefício pode sofrer vários lançamentos de
suspensão/cessação e reativação ao longo do período de manutenção. Em razão disso, não há
uma única explicação para determinada observação. A título de ilustração foram selecionados
os movimentos relativos a dois benefícios para demonstrar essa constatação.
Exemplos
315 A maior parte dos benefícios reativados por cessação ou suspensão indevida diz respeito
a bloqueio de pagamentos por falta de saque por mais de 60 dias. Trata-se de mecanismo
de controle para evitar a manutenção de beneficiários falecidos na folha de pagamento dos
benefícios. Caso o beneficiário não efetue o saque do benefício por prazo superior a 60 dias, o
benefício é temporariamente bloqueado. Foi o caso, por exemplo, da reativação do benefício
nº 1251021937 (Tabela 18).
86
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
NB
Movimento
Tabela 18 .
Data
Motivo
1251021937 Suspensao
01/12/02
Nao Saque C.m. Por Mais De 60 Dias
1251021937 Reativacao
01/12/02
Cessacao Ou Suspensao Indevida
1251021937 Suspensao
01/11/03
Nao Saque C.m. Por Mais De 60 Dias
1251021937 Suspensao
01/01/05
Nao Saque C.m. Por Mais De 60 Dias
1251021937 Reativacao
01/01/05
Cessacao Ou Suspensao Indevida
1251021937 Suspensao
01/05/05
Nao Saque C.m. Por Mais De 60 Dias
1251021937 Reativacao
01/05/05
Cessacao Ou Suspensao Indevida
1251021937 Suspensao
01/11/06
Nao Saque C.m. Por Mais De 60 Dias
1251021937 Cessacao Pela
Atualizacao
30/04/07
Benef. Suspenso Por Mais De 6 Meses
Suspensões, Cessações e Reativações
do benefício BPC
n.º 125102197,
de 2002 a 2008
Fonte: SUB – Dados extraídos pela Dataprev.
316 Já a reativação pela revisão LOAS, em princípio, não é condizente com o mapeamento
do processo de revisão (Apêndice B – Mapas de Processos). Uma vez suspenso o benefício,
somente poderia haver reativação por recurso ao CRPS ou por ordem judicial. Contudo,
analisando os motivos da suspensão dos benefícios posteriormente reativados, constata-se
que parcela significativa dessas reativações decorreu de bloqueio temporário de benefícios
cujos titulares não foram localizados para a coleta de dados da revisão. Após a localização,
os benefícios foram reativados, constando como motivo “reativação pela revisão LOAS”.
Esta nomenclatura não é clara quanto ao evento que está retratando, porém não pode ser
considerada irregular. Enquadram-se nessa situação as suspensões, cessações e reativações
do benefício nº 1111528281 (Tabela 19).
NB
1111528281
1111528281
1111528281
Movimento
Suspensão
Reativação
Suspensão
Data
01/02/02
01/02/02
01/05/02
Motivo
Beneficiário não localizado - REVBPC
Reativação pela revisão LOAS
Beneficiário não localizado - REVBPC
1111528281 Reativação
1111528281 Suspensão
01/05/02
01/07/03
Reativação pela revisão LOAS
Beneficiário não localizado - REVBPC
1111528281 Cessação pela
Atualização
12/02/04
Cessação pela REVBPC
1111528281 Reativação
01/05/04
Reativação pela revisão LOAS
Tabela 19 .
Suspensões, Cessação e Reativações
do benefício BPC
n.º 1111528281,
de 2002 a 2004
Fonte: SUB – Dados extraídos pela Dataprev
317 Por tudo isso, não há como concluir se os pagamentos que estão sendo realizados são
indevidos ou não. Os lançamentos do REVBPC podem ser lançamentos de etapas preliminares, pendentes, portanto, de defesa prévia e de recurso para o CRPS. Isso ocorreu nos
Benefício de Prestação Continuada
87
casos em que foi lançada a conclusão com base apenas
nas informações colhidas na pesquisa in loco, antes
da emissão da Carta de Defesa, e esta nunca veio a
ser emitida. Outros casos podem tratar de falta de
recebimento da defesa pelo INSS ou falta de análise
dos argumentos apresentados. Outros casos podem se
referir a defesas acatadas, porém sem retroalimentação
do REVBPC para fazer constar a conclusão final pela
manutenção do benefício. Por fim, a pior situação é
aquela em que a defesa não tenha sido apresentada ou
não tenha sido acolhida, continuando a conclusão pela
suspensão ou cessação do benefício; devendo, por isso,
ser realizado bloqueio de pagamento no sistema SUB.
Nesta hipótese, a falta de adoção desta rotina seria a
causa de pagamentos indevidos a benefícios.
318 Somente após a consolidação das informações
apresentadas pelas Gerências e agências da previdência
social à Diretoria de Benefícios, solicitadas pelo meio
do retro citado Memorando Circular nº 57/INSS/
DIRBEN, de 5 de agosto de 2008, poderá se chegar à
conclusão final da gravidade do achado em comento.
Esses dados não foram consolidados até o fechamento
deste relatório, porque ainda estava correndo o prazo
disponibilizado às unidades regionais do INSS para
manifestação.
319 Caso se confirme que os 11 mil casos de benefícios com conclusão pela suspensão ou cessação no
REVBPC deveriam efetivamente ter sido suspensos ou
cessados no SUB, gerando assim bloqueio permanente
de pagamentos, o valor anual dos pagamentos indevidos alcançaria R$ 54,7 milhões, considerando o salário
mínimo vigente em novembro de 2008. Caso sejam
indevidos os pagamentos dos quase 33 mil benefícios
em análise, o valor pago indevidamente alcançaria
R$ 164,1 milhões.
320 Essa falta de informação demonstra a fragilidade
do processo de revisão e a necessidade de aperfeiçoamento do REVBPC, ampliando a quantidade e
qualidade de informações nele existentes, de forma
44
a contemplar as fases do processo de revisão. Com
isso, o monitoramento realizado pelas instâncias de
controle contará com informações de melhor qualidade e as medidas necessárias a maior eficiência da
ação governamental poderão ser tomadas de maneira
tempestiva. Além disso, possibilitará a comunicação
entre o REVBPC e o SUB, de forma a que a conclusão
final da revisão no sentido de suspender ou cessar o
benefício seja automaticamente processada no sistema
SUB, interrompendo o pagamento do benefício quando
não mais for devido.
321 A comunicação entre os sistemas informatizados
está previsto no item 4.1.2.9 do Plano de Trabalho do
Contrato nº 163/2006, celebrado entre o INSS e a Dataprev. Contudo, a automatização dos procedimentos
depende do aperfeiçoamento do REVBPC, antes do
qual não é possível exigir que a Dataprev cumpra o
dispositivo contratual.
322 A respeito desse tema, o MDS informou (Nota
Técnica/DBA/SNAS/MDS/nº 63/2008) que, a partir
da implementação do novo sistema de gestão do BPC,
será usado sistema informatizado que fará comunicação
com o SIBE, que é o novo sistema integrado que está
sendo desenhado pelo INSS. Sendo assim, o novo
formato de revisão não necessitaria do REVBPC e a
conclusão da revisão poderia ser agilizada. Cabe destacar que, independentemente do sistema a ser adotado
no futuro para registro das etapas de revisão, o tema
abordado nesta seção continua relevante, ou seja, é
necessário que o sistema atual, ou o que venha a ser
utilizado, seja atualizado de forma a contemplar todas
as etapas do processo de revisão.
Prolongado Período para
Conclusão da Revisão
323 É de aproximadamente 2 anos 44 o período
médio entre a data da avaliação social e a conclusão
da revisão com decisão pela suspensão ou cessação.
Entretanto, o MDS entende que quatro meses seria
Em média decorreram 681 dias entre a data da Avaliação Social e a conclusão pela suspensão na Página RevBPC. Nas avaliações
que tiveram conclusão pela Cessação, o prazo médio decorrido entre as duas fases foi de 767 dias. A média desses valores é de 724
dias, que representa 1,98/ ano.
88
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
um período razoável (Ofício SNAS/MDS nº 834, de
agosto de 2008, fl. 64). Aproximadamente 12% das
revisões realizadas45 resultam em conclusão neste sentido. Mesmos assim, há dificuldades de processamento
dessas informações em tempo razoável. Cabe ressaltar
que os dados utilizados para o cálculo do período
médio apresentam algumas restrições. Em primeiro
lugar, foram consideradas somente as revisões que
apresentaram lançamento nos campos conclusão e
data de conclusão. Isso porque, conforme destacado
na seção anterior, não há campo na Página REVBPC
para documentar todos os procedimentos da revisão.
Além disso, há 678,9 mil benefícios pendentes de
conclusão. Caso fossem considerados esses casos, o
tempo médio seria bem maior.
324 Além disso, das revisões concluídas no sentido
de suspender ou cessar os benefícios foram excluídos
os casos que apresentavam algum tipo de inconsistências. Foram assim considerados os casos em que a data
da conclusão é anterior à data da avaliação social ou
quando o período entre a avaliação social e a conclusão
é superior a 8 anos. Considerando que as revisões se
iniciaram no exercício de 1999 e que os dados retratam
a situação em 2007, não faz sentido o lançamento de
datas de avaliação e conclusão incompatíveis com esse
lapso temporal.
325 Algumas razões para o decurso excessivo de
prazo são a demora no recebimento das informações
das avaliações sociais pelo INSS, a falta de capacidade
operacional deste Instituto de analisar todas as avaliações sociais que lhe são enviadas e deficiência do
monitoramento quanto à tempestividade da conclusão
dos processos de revisão.
326 A primeira medida a ser adotada, já mencionada
na seção anterior, é a previsão de campos na Página
REVBPC para todos os procedimentos da revisão.
Além disso, devem ser estabelecidas metas para
conclusão dos processos de revisão pelas agências da
45
previdência social, além de ser instituído procedimento
de monitoramento dos resultados alcançados.
Processo
de
Recuperação
de
Recursos
Não Regulamentação por Parte do INSS
do art. 49 do Decreto nº 6.214/2007,
que Trata da Cobrança Administrativa
de Débitos, Impedindo Maior
Efetividade na Recuperação de Recursos
327 Apesar de o BPC ter sido implementado em 1996,
somente 11 anos depois, por meio do art. 49 do Decreto nº 6.214/2007, foram regulamentados aspectos
relativos à recuperação de importâncias pagas indevidamente a beneficiários. O recebimento indevido pode
ter sido proveniente de omissão de comunicação de
fato que implique a cessação do benefício ou a prática,
pelo beneficiário ou terceiros, de ato com dolo, fraude
ou má-fé.
328 O mencionado artigo prevê a restituição dos
valores recebidos de forma indevida com atualização
monetária, utilizando-se de índice de reajustamento
empregado nos benefícios do Regime Geral de Previdência Social. A restituição do valor devido pode ser
feita em até três parcelas.
329 Na hipótese de o beneficiário permanecer com
direito ao recebimento do BPC ou estar em usufruto
de outro benefício previdenciário, regularmente concedido pelo INSS, poderá devolver o valor indevido em
tantas parcelas quantas forem necessárias à liquidação
do débito de valor equivalente a trinta por cento do
valor do benefício que for mantido.
330 O MDS afirmou que o art. 49 do Decreto
nº 6.214/2007 será regulamentado mediante instrução
normativa, que também tratará dos procedimentos
operacionais a serem adotados pelo INSS. Para formular proposta de normativo, foi formado grupo de
trabalho interministerial com representantes do INSS
e do MDS.
94 mil beneficiários com renda superior a ¼ de salário mínimo, 65 mil beneficiários que não se enquadram no critério de capacidade
para a vida independente e para o trabalho e 65 mil beneficiários mortos, perfazendo um total de 225 mil avaliações com conclusão
pela suspensão ou cessação, de um universo de 1,8 milhões de revisões iniciadas. Isso representa aproximadamente 12% do total.
Benefício de Prestação Continuada
89
Evidência de que a Recuperação desde a
Implementação do Benefício é Irrisória
331 Foram solicitadas à Advocacia-Geral da União, por meio do Ofício nº 002/2008-TCU/
SEPROG, informações sobre o montante da dívida decorrente de erros e fraudes, os valores
amortizados e o tempo médio gasto para finalização dos processos de recuperação de recursos relacionado ao BPC. Em resposta, por meio do Ofício AGU/PGF/CGCOB nº 97/2008,
a Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da AGU informou que foi
realizada pesquisa nos Sistemas DÍVIDA e INFORMAR, sem que fosse possível obter as
informações requeridas de forma on-line.
332 Por esta razão, a Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da AGU,
em 3 de outubro de2008, diligenciou à Dataprev no sentido de que essa Empresa disponibilizasse esses dados. Até o final de dezembro de 2008, nenhuma informação proveniente da
Dataprev a respeito de recuperação de recursos havia chegado ao TCU.
333 A não disposição de dados sobre a recuperação de recursos de forma tempestiva
demonstra que o sistema de controle de erros e fraudes do BPC não utiliza rotineiramente
essas informações na montagem de sua estratégia de atuação. Em outros países, considerados
como benchmarking internacional no combate de erros e fraudes em benefícios, como é o
caso do Reino Unido, os sistemas de controle de erros e fraudes agem de forma a maximizar
a recuperação de recursos.
334 A não utilização de informações sobre recuperação de recursos representa um dos fatores
para o reduzido montante de recursos malversados que são recuperados do BPC. Algumas
razões para essa baixa recuperação foram delineadas pela Coordenação-Geral de Cobrança
e Recuperação de Créditos da AGU:
i) dificuldades estruturais administrativas, incluindo a demora no trâmite do processo
administrativo na fase pré-procuradoria;
ii) maior preocupação do INSS com a atividade-fim da autarquia – concessão e revisão de
benefícios previdenciários, principalmente após o advento da Lei nº 11.457/2007, em
que a dívida ativa do INSS decorrente das contribuições sociais previstas nas alíneas
a, b e c do art. 11 da Lei nº 8.212/1991 passou a constituir dívida ativa da União (art.
16, parágrafo. 1.º);
iii)dificuldade na localização de bens suficientes para garantir a execução, na medida em
que a grande maioria dos segurados são pessoas com poucos recursos financeiros.
90
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
335 Dadas as dificuldades de recuperação de recursos, que fazem com que os valores
restituídos assumam valores irrisórios, é muito importante que o sistema de controle de
erros e fraudes do BPC seja capaz de detectar e cessar benefícios com irregularidades o mais
rápido possível para que a União não sofra prejuízos elevados decorrentes da malversação
de recursos.
O Sistema de Acompanhamento Gerencial do BPC
possui Estatísticas Referentes a Erros e Fraudes
não
336 Serão apresentadas nesta seção as limitações existentes na coleta e estimação de dados
sobre o número de denúncias de erros e fraudes e seus respectivos valores monetários. Será
argumentado que a ausência dessas informações inviabiliza a construção de sistema de metas
que permita acompanhar ao longo do tempo a evolução das magnitudes desses problemas.
337 A relevância dessa questão baseia-se na premissa de que o objetivo central do sistema
de controle de erros e fraudes do BPC deve ser o de reduzir o montante monetário de erros e
fraudes. Para poder criar um sistema de metas, é necessário que sejam coletadas ou estimadas
informações sobre o número de denúncias e os respectivos valores monetários envolvidos.
Também é necessário que as diferentes etapas de controle estejam integradas no objetivo de
reduzir erros e fraudes. Antes, porém, de analisar como deveria ser composto o sistema de
informações para acompanhamento de erros e fraudes, será discutida a diferença existente
entre esses dois conceitos.
338 O Departamento de Trabalho e Pensões (DTP) da Inglaterra, responsável pelo documento Progress in Tackling Benefit Fraud NAO (2006), define fraude como uma ação na
qual alguém (funcionário ou beneficiário) toma alguma medida para obter alguma vantagem
ou, deliberadamente, deixa de providenciar informação relevante ao programa. Complementarmente, o documento do NAO define fraude como: ações que objetivam obter vantagens
que não são devidas.
339 Erro é usualmente definido como uma irregularidade no benefício na qual não houve
intencionalidade das partes envolvidas. Segundo o documento do NAO (2006), existe uma
distinção entre erro do beneficiário e erro administrativo. Por erro do beneficiário46, o departamento considera aquele que ocorre quando informação incorreta é providenciada sem
intenções fraudulentas. O Departamento define por erro administrativo aquele referente
a uma falha por uma ação ou omissão dos funcionários da administração pública, no qual
os beneficiários não causaram e nem contribuíram e que no momento do recebimento do
benefício não havia como o beneficiário estar ciente.
46
Ainda com relação a erros dos beneficiários, em geral, estes ocorrem devido alguma informação que o
beneficiário deixa de fornecer seja no momento da concessão ou quando ocorreu alguma alteração em sua
condição social.
Benefício de Prestação Continuada
91
Inexistência de Estimativa de Valores Monetários e de
Número de Denúncias de Erros e Fraudes Impossibilita
Geração de Sistema de Metas para Acompanhar a Eficácia
dos Sistemas de Controle na Resolução desses Problemas
Benchmarking Internacional
340 O NAO (2006) realizou benchmarking entre Reino Unido, Austrália, Canadá, França,
Irlanda, Holanda, Nova Zelândia, Suécia e Estados Unidos, sobre que tipo de estimativa de
valores monetários e de número de denúncias de erros e fraudes são realizadas pelos respectivos países. Constatou-se considerável heterogeneidade de procedimentos de estimação e
coleta de informações, como pode ser observado pela Tabela 20.
341 Apenas o Reino Unido e os Estados Unidos utilizam amostras aleatórias de forma
sistemática para estimação da proporção de erros e fraudes em todos os tipos de benefícios
administrados pelo órgão de previdência. Esses países também realizam estimações separadas
de erros e fraudes e produzem avaliações mais freqüentes de benefícios com maior propensão
a irregularidades.
342 Nos outros países ainda existe considerável limitação na mensuração dessas irregularidades. Na França, por exemplo, casos de fraude não são medidos de forma sistemática em nível
nacional. A Irlanda, apesar de se utilizar de amostras aleatórias, não possui procedimentos
sistematizados. Na Austrália, Canadá e Nova Zelândia, as medidas de erros e fraudes estão
centradas em critérios outros que não o número de casos com irregularidades ou o valor
estimado de erros e fraudes.
343 Essa situação levou o NAO a classificar como exemplares as práticas de controle empregadas pelo Reino Unido, para o combate a erros e fraudes na implementação de programas
de transferência de renda. Isso se dá pelo emprego de técnicas estatísticas para mensuração
desses fenômenos, pela separação das estimativas de erros das de fraudes, pela abrangência
dos procedimentos que alcançam a todos os benefícios e pela utilização de critérios de risco
para o estabelecimento da periodicidade com que cada benefício é avaliado.
92
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
Países
Tipo de Estimação
Tabela 20 .
Limitações
Benchmarking
Internacional de
Estimação de
Erros e Fraudes
em Transferências de Renda
- Estimação de proporção de erros
e fraudes por meio de informações
coletadas por amostras aleatórias;
Reino
Unido
- Estimação desagregada de quantidades e valores por tipo de benefício.
- Benefícios considerados de maior
risco são avaliados com menor periodicidade.
- Estimação de proporção de concessões realizadas corretamente;
Austrália
- Estimação de proporção de pagamentos realizados corretamente
- Estimação de proporção de concessões realizadas corretamente;
Canadá
- Estimação de proporção de pagamentos realizados corretamente.
- Medidas baseadas em adequação de procedimentos de concessão/pagamento ao invés
de procurar medir incorreções desses mesmos
procedimentos.
- Não é realizado amostras randômicas para
estimar o valor total de pagamentos irregulares existentes.
- Medidas baseadas em adequação de procedimentos de concessão/pagamento ao invés
de procurar medir incorreções desses mesmos
procedimentos.
- Não são realizadas amostras randômicas
para estimar o valor total de pagamentos
irregulares existentes.
França
- Não possui metodologia estabelecida de medição de erros e fraudes.
- Apresenta detecção baixa de erros e fraudes
(2000 a 3000 casos por ano para todos os
benefícios previdenciários)
Irlanda
- Utiliza-se de amostra aleatória para
estimação de erros e fraudes.
- Apenas para benefícios de alto risco são
computados estimativas de erros e fraudes.
Holanda
-Não possui metodologia estabelecida
de medição de erros e fraudes.
- Estimação de proporção de concessões realizadas corretamente;
Nova
Zelândia
Suécia
Estados
Unidos
- Estimação de proporção de pagamentos realizados corretamente.
- Estudos para implementar sistema
de mensuração por amostras aleatórias.
- Medidas baseadas em adequação de procedimentos de concessão/pagamento ao invés
de medir incorreções desses mesmos procedimentos.
- Não são realizadas amostras randômicas
para estimar o valor total de pagamentos
irregulares existentes.
- Ainda não existe metodologia consolidada
para estimar erros e fraudes.
- Estimação de proporção de erros
e fraudes por meio de informações
coletadas por amostras aleatórias;
- Estimativas desagregam quantidades e valores por tipo de benefício.
Fonte: NAO (2006).
Benefício de Prestação Continuada
93
A Experiência Nacional
344 No caso brasileiro, inexiste coleta de dados sobre número de casos com erros e fraudes
e tampouco a geração de estimativa periódica do valor monetário de erros e fraudes relacionadas ao BPC, ver Ofícios nº 742/INSS/GABRE, nº 743/INSS/GABRE e nº 442/SE/MPS
enviados a Diretoria de Benefícios do INSS, Monitoria do INSS e APE-GR do MPS.
345 A resposta desses órgãos, para os dois primeiros casos, foi de atribuir a responsabilidade
de tais estimativas à auditoria geral do INSS, que de fato não realiza essa estimação. A APEGR apresentou um quadro com estimativas de fraudes consolidada para todos os benefícios
administrados pelo INSS, sendo que a pergunta se limitava aos casos de erros e fraudes para
o BPC. Por meio de entrevista, foi confirmada a informação de que a APE-GR não teria
meios de desagregar as estimativas de erros e fraudes por tipo de benefício.
Tabela 21 .
Estimativa de Fraudes Consolidada
para Todos os Benefícios Administrados pelo INSS,
de 2006 a 2008
ANO
Valor Estimado de Fraudes Para Totalidade dos Benefícios
2006
R$ 116,8 milhões
2007
R$ 316,4 milhões
2008
R$ 513,1 milhões
Fonte: APE-GR.
346 Além de serem geradas por tipo de benefício (BPC, Auxílio Doença, Aposentadoria
Rural), idealmente, as estimativas deveriam separar os casos de erros dos de fraudes. Seria
importante também que fossem coletados os casos de erros e fraudes que entrem no sistema
por denúncias à ouvidoria ou por cruzamentos de dados.
347 Idealmente, os casos de erros e fraudes deveriam ser seguidos (deveriam existir estatísticas) em todos os órgãos que tenham atuado nesses casos até a solução das irregularidades.
Desta forma, seria possível averiguar a eficiência e eficácia (principalmente em termos de
celeridade) do sistema de controle em detectar e solucionar casos de erros e fraudes.
348 Os benefícios da introdução de sistema de coleta de informações e estimação de erros
e fraudes para a melhoria do desempenho do sistema de controle seriam os seguintes:
i) melhoria na eficácia do sistema de controle em relação ao combate de erros e fraudes;
ii) conscientização dos órgãos componentes do sistema de controle de que estimativa
de erros e fraudes são também relevantes para demais benefícios administrados pelo
INSS;
iii)atuação mais eficiente do sistema de controle.
94
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
349 A existência de boas estimativas de erros e fraudes possibilitaria a tomada de decisões
com informações precisas e atualizadas sobre o resultado das ações de combate a esses problemas.
350 Desta forma, seria de grande valia para aumentar o conhecimento dos gestores do
sistema de controle do BPC que se investisse mais na coleta e estimação de dados sobre o
valor de erros e fraudes relacionados a esse benefício.
5 Análise dos Comentários dos Gestores
351 Por meio dos Ofícios nºs 241, 242 e 243 TCUSEPROG/2008, foi encaminhado para a Secretaria
Nacional de Assistência Social do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS),
para o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) e
para a Secretaria executiva do Ministério da Previdência Social (MPS) versão preliminar do relatório de auditoria de natureza operacional no BPC para apresentação de seus comentários. A Secretaria Executiva do
MPS não apresentou seus comentários ao relatório até
29 de dezembro de 2008, quando a redação do relatório
foi finalizada.
Comentários do Instituto Nacional
de Seguridade Social (INSS)
352 Por meio do Ofício nº 1203/INSS/PRES de
19 de dezembro de 2008, o INSS teceu considerações
a respeito da presente auditoria, que serão objeto de
análise nesta seção.
353 Destaca-se, inicialmente, que foram acatados os
comentários formulados pelo INSS sobre a existência
de CPFs de pais, mães, representantes legais e procuradores nos cruzamentos de dados para detecção
de benefícios com indícios de irregularidades. Esse
fato foi destacado no texto como limitação à análise.
Considerações sobre a atribuição do NIT tanto para
beneficiários como para seus familiares, também foram
acrescentadas no relatório.
354 Finalmente, o INSS considera que o parecer
emitido pelo Assistente Social, no momento de revisão do benefício, não deve ter o poder de indeferir o
benefício, devendo apenas ser opinativo em relação a
riscos e vulnerabilidades dos beneficiários e suas respectivas famílias. Para a autarquia, a decisão quanto
à manutenção do benefício deve caber a técnicos e
analistas do INSS que atuam na linha de benefícios.
355 Pelas razões expostas no relatório, entendemos
que é necessário fortalecer juridicamente o papel do
assistente social ou profissional que venha a avaliar a
condição social do beneficiário e de sua família, já que
esse profissional é o único que possui contato pessoal
com os beneficiários e está melhor capacitado a avaliar
sua condição social. Assim, foi mantida a proposta
de regulamentação do uso do parecer dos assistentes
sociais ou profissionais habilitados, realizados com
base em visitas domiciliares, como prova material para
suspensão e cessação dos benefícios. Essa proposta
não se confunde com a atribuição de poder a esses
profissionais para indeferir a concessão ou determinar
a cessação do benefício.
Comentários do Ministério
Desenvolvimento Social
do
356 Por meio do Ofício de nº 1350/SNAS/MDS de
19 de dezembro de 2008, a Secretaria Nacional de
Assistência Social encaminhou as Notas Técnicas
nº 058/2008 SAGI-MDS de 17 de dezembro de2008
e nº 63/2008 DBA/SNAS/MDS, de 19 de dezembro
de2008, com seus comentários. Considerações do MDS
que foram acatadas já estão incorporadas ao presente
relatório. Trataram basicamente de certas expressões
utilizadas no texto, citação de legislação, menções a
metodologias estatísticas e cruzamento de dados.
357 São transcritas a seguir as observações sobre a
abordagem adotada pela auditoria que não foram incorporadas ao relato principal. Comentários que não
foram suficientes para alterar o entendimento expresso
no relatório são analisados nesta seção.
358 A análise dos comentários do gestor iniciará com
questões de natureza conceitual de enfoque e de ênfase
e finalizará com questões relacionadas à metodologia
estatística empregada pela auditoria.
Benefício de Prestação Continuada
97
359 O primeiro ponto a destacar, dos comentários
realizados pelo MDS, refere-se à ênfase dada no presente relatório ao BPC como transferência de renda, em
detrimento de outras características definidoras desse
benefício. Apesar de reconhecer a preocupação do
TCU com a obediência ao critério renda na concessão
do benefício como legítima e coerente com as normas
em vigor, bem como sua repercussão no combate à
pobreza e às desigualdades sociais, segundo o MDS, o
BPC seria melhor definido nos seguintes termos47:
[...] este benefício é um direito constitucional que
consiste em uma renda mensal básica, ou seja, essencial, vital, a mais importante para o sustento do beneficiário e não uma renda complementar como outras
transferências de renda às quais é sempre comparado
(por exemplo, o Programa Bolsa Família); é individual,
isto é, pretende atender ao beneficiário e não à família,
por isso não gera pensão; é não-vitalício, por isso a lei
confere um tempo de dois anos como parâmetro de tempo inicial para que atenda aos objetivos para os quais foi
criado (Art. 21 da LOAS); constitui um dos objetivos da
Assistência Social (art. 2º, inciso V da Lei nº 8.742/1993),
por isso precisa ser compreendido e implementado tendo em vista outros objetivos dessa política [...] Dessa
forma, compreende-se que o BPC tem como objetivo
principal proteger as pessoas idosas e as pessoas com
deficiência, em face das vulnerabilidades decorrentes
da velhice e da deficiência associada às vulnerabilidades
decorrentes da insuficiência de renda para assegurar o
seu sustento, possibilitando-lhes aquisições materiais,
sociais, socioeducativas, socioculturais, que permitamlhes desenvolver habilidade e talentos para a conquista
de sua autonomia e superação das desvantagens sociais
enfrentadas, mediante acesso às demais políticas sociais
[...] (grifo do original, f. 212/213)
360 A ênfase dada ao BPC como transferência de
renda neste relatório deve-se ao foco da análise realizada pela auditoria, que enfatizou fatores de risco
que podem causar erros e fraudes na concessão do
benefício e prejudicar o alcance de seus objetivos.
O público-alvo do BPC abrange segmento da sociedade
47
Nota Técnica/DBA/SNAS/MDS/n.º 63/2008.
98
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
extremamente vulnerável, pessoas com deficiência e
idosos que vivem em famílias pobres, sendo relevante
observar se esse segmento está sendo corretamente
alcançado pelas transferências de renda.
361 O fato de o BPC transferir volume de recursos
maior que o transferido pelo Programa Bolsa Família não retira desse benefício sua característica de
transferência de renda, mesmo que não seja apenas
complementar. Por sua vez, o fato de o BPC não gerar pensão não significa que o mesmo tenha caráter
exclusivamente individual, uma vez que os recursos
podem beneficiar de forma indireta outros membros
da família, enquanto o benefício estiver ativo, como
fica claro pela compreensão da família como núcleo
protetivo e pela incidência indireta do gasto público,
conforme definido em teorias de Economia do Setor
Público (STIGLITZ, 2001).
362 Nos itens a e b da Nota Técnica/DBA/SNAS/
MDS/nº 63/2008, o MDS considerou oportuno que
o relatório destacasse no resumo, na introdução e no
decorrer de toda a análise, que a legislação em vigor,
no que concerne a família BPC, está sendo cumprida
pelo MDS e demais órgãos envolvidos nos processos
atinentes à prestação do BPC (f. 215). Dado que
em nenhuma parte do relatório houve afirmação no
sentido de que os órgãos participantes do sistema de
controle de erros e fraudes do BPC (INSS, MPS, MDS
e AGU) estariam descumprindo a legislação vigente,
no que diz respeito ao conceito de família, considera-se
desnecessário o destaque sugerido.
363 No mesmo sentido, o MDS solicita que sejam
feitas referências sobre suas providências sobre possível
redesenho do BPC, incluindo o conceito de família,
no resumo, introdução e no capítulo 3 do relatório,
sem associá-las às conclusões da auditoria. Como no
resumo e na introdução o assunto não é tratado, apenas
ajustou-se a redação de parágrafos do capítulo 3 para
marcar a separação entre as conclusões da auditoria e
as providências anunciadas pelo MDS (f. 215).
364 O MDS considera que a recomendação para
que o processo de revisão ora em curso seja ampliado
para o universo de beneficiários (item I alínea “a” da
proposta de encaminhamento), conforme estabelece o
art. 21 da Lei nº 8.742/1993, será atendida quando
for implantado o novo Sistema de Gestão do BPC.
Da mesma forma, o Ministério argumenta que a maior
parte das demais recomendações seriam atendidas a
partir da implantação do Sistema de Gestão do BPC
e do Programa Nacional de Monitoramento e Avaliação do BPC, instituído pelo Decreto nº 6.214/2007.
O presente relatório baseia-se na situação atual, em
que ainda não foi implementado o mencionado sistema, e não na situação futura e desejada de existência
desse sistema, logo, entendemos que a recomendação
deve ser mantida. Não obstante, transcrevemos a seguir
características do anunciado novo sistema de gestão do
BPC, conforme relato do MDS (Nota Técnica/DBA/
SNAS/MDS/nº 63/2008):
O novo Sistema de Gestão do BPC será estruturado com
diversas funcionalidades que permitem a consolidação
de dados vindos de vários sistemas, como os operados
pela Dataprev, os importados do CadÚnico, bem como
daqueles advindos do registro do acompanhamento dos
beneficiários do BPC pelos Centros de Referência da
Assistência Social nos municípios. Será constituído por
vários módulos, sendo que o módulo de monitoramento
será composto por indicadores definidos para os temas
gestão, proteção social, vulnerabilidade, educação e
reavaliação, que serão representados graficamente e
também com “faróis” sinalizando o resultado e apontando sua posição em relação à meta estipulada. Já o
módulo de acompanhamento e reavaliação terá como
objetivo recepcionar o registro do acompanhamento
socioassistencial dos beneficiários, realizar consultas às
informações dos beneficiários, recepcionar a carga de
dados provenientes da Dataprev com informações sobre
a primeira fase do processo de reavaliação dos benefícios
selecionados, configurar regras para a segunda fase da
reavaliação dos benefícios, selecionar os beneficiários
para reavaliação do BPC na modalidade de visita ou
convocação pessoal e disponibilizará os resultados da
reavaliação (f. 223).
365 Passando para a análise de questões relacionadas à metodologia estatística empregada no relatório,
o MDS, na Nota Técnica de nº 058/2008 SAGIMDS de 17 de dezembro de2008, apresenta análise
detalhada sobre a metodologia usada para tratar as
questões examinadas no capítulo 3 deste relatório.
De início, foram apresentadas considerações gerais
que destacam as limitações das bases de dados e as
escolhas metodológicas, com o objetivo de ressaltar o
caráter exploratório dessa parte do relatório, que não
representaria certeza técnica, mas estudo que se soma
aos já existentes. O MDS também procura deixar
bem claro que as conclusões sobre da auditoria sobre
focalização, cobertura, erros de inclusão e de exclusão
referem-se ao exercício realizado com o conceito de
família GFD, não se aplicando ao conceito legal de
família, aplicado pelo BPC. Nesse sentido, sugeriu que
fosse acrescentado à redação do resumo do relatório
que as técnicas estatísticas e econométricas empregadas tinham “natureza exploratória”. Além disso, o
MDS afirma que a metodologia usada não permite
detectar indicadores de subcobertura e focalização,
pois não foi usado o conceito legal de família do BPC.
Sugere que os indicadores de cobertura e focalização
sempre fossem seguidos de sua qualificação como referentes ao conceito GFD de família (Nota Técnica de
nº 058/2008 SAGI-MDS).
366 A sugestão sobre a inclusão da expressão
“natureza exploratória” no resumo não foi acatada,
pois o caráter analítico das evidências e a natureza
exploratória da técnica foi bem destacada nas seções
referentes ao objetivo e escopo da auditoria, bem como
à metodologia. Logo, a expressão não traria ganho de
informação ao texto. A análise efetuada foi realizada
fazendo uso das bases de dados usadas pelos estudos
já realizados sobre o tema, como os do IPEA, Banco
Mundial e do MDS, consistindo na utilização de dados
amostrais para estimação de relações de interesse para
auditoria, como são os casos dos erros de inclusão e
exclusão na escolha dos beneficiários do BPC. Além
disso, o relatório já registra de forma clara que o estudo
realizado no capítulo 3 tem por objetivo subsidiar o
Congresso Nacional, titular do Controle Externo, no
Benefício de Prestação Continuada
99
debate qualificado sobre o redesenho do BPC, provocado por iniciativa do Poder Executivo ao encaminhar
o Projeto de Lei n º 3.077/2008.
367 Foram realizados ajustes na redação do resumo,
do capítulo 3 e da conclusão do relatório para deixar
claro quando os indicadores de focalização e cobertura
referem-se ao conceito GFD de família. É necessário,
porém, destacar que na detecção de subcobertura e
problemas de focalização utilizou-se, além de análises
estatísticas realizadas pela auditoria, de documentos e
publicações emitidos pelo MDS. Em relação à subcobertura, o MDS enviou ao TCU dois trabalhos (f. 69 a 130)
relativos à sua estratégia de alcance de beneficiários,
nos estados de Pernambuco e Paraíba, que apesar de
elegíveis ao benefício ainda não foram contemplados
por recursos do BPC, conforme citação abaixo:
Tendo em vista a meta da Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social
e Combate à Fome – SNAS/MDS – de universalização
na cobertura do Benefício de Prestação Continuada da
Assistência Social – BPC – até 2010, é requerida atenção
especial ao acompanhamento sistemático da evolução
de sua cobertura, por meio de indicadores de proporção
do BPC1 sobre as populações idosas e de pessoas com
deficiência, justificando-se desta forma a importância
de estudos sobre a proporção do BPC e a possibilidade
de ampliação da mesma nos municípios do país. (Grifo
nosso, parágrafo 1 da introdução do texto: Análise de
indicadores de proporção do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social em Pernambuco, f. 73)
368 A análise do texto acima mostra que o MDS
confirma a existência de subcobertura do benefício,
uma vez que prevê metas de universalização do BPC
para 2010.
369 Por sua vez, por meio de texto “Estimativa do
Público-alvo do Programa BPC e sua Cobertura”, presente na publicação do MDS intitulada Avaliação de
Políticas e Programas do MDS – Resultados, Volume
II – Bolsa Família e Assistência Social de Agostinho
et. al. (2007), pode-se observar problemas na focalização do BPC. Segundo o texto mencionado, foram
realizadas estimativas da população elegível total do
100
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
BPC-Idoso (65 anos ou mais) e do BPC-Pessoas com
Deficiência para 2008, respectivamente, 1.119.735
e 1.086.235 pessoas. Como, segundo dados administrativos do INSS, em 2008, o BPC já abrangia mais
1.400.000 beneficiários Idosos e mais de 1.400.000 beneficiários Pessoa com Deficiência, há indicação de que
parcela dos beneficiários, ao menos 300.000 para cada
tipo de benefício, foram incorretamente incluídos.
370 Os dados acima corroboram a convicção a respeito de problemas de subcobertura e de focalização no
BPC. A realização de análises estatísticas por parte do
TCU acresceu as evidências analíticas sobre o tema, e
seguiu o princípio de auditoria que concede mais força a
evidências produzidas diretamente por parte da equipe
de auditoria do que por trabalhos de terceiros.
371 As discussões sobre focalização e cobertura do
BPC devem ser colocadas em perspectiva, comparando
com resultados de outras iniciativas governamentais na
área de assistência. A auditoria evidenciou que o BPC
é relativamente bem focalizado e que é indiscutível sua
importância para reduzir a vulnerabilidade de importante segmento da população brasileira. Mesmo assim, há
amplo escopo para aperfeiçoar os controles existentes
de forma a melhorar a qualidade do gasto público.
372 O MDS afirmou que, no parágrafo 15 do resumo
do relatório que trata de economias proporcionadas
pelas propostas de melhorias de controle realizadas no
âmbito da auditoria, não são possíveis aferir essas economias por essas não serem coerentes com as limitações
da análise exploratória feita com os dados da PNAD
(Nota Técnica de nº 058/2008 SAGI-MDS, f. 238).
373 O relatório de auditoria, ao realizar estimações
dos benefícios proporcionados pelas propostas de
encaminhamento, sempre deixou claras as premissas
em que estão baseadas. O fato de os benefícios dependerem de premissas sobre o desempenho do sistema
de controle no combate a erros e fraudes, deve-se à
necessidade de que os gestores envolvidos adotem as
medidas propostas de forma eficiente e eficaz para que
os benefícios sejam alcançados. Como essas medidas
serão adotadas no futuro, e dependem da atuação dos
gestores e de alteração da legislação, os resultados ou
benefícios esperados possuem caráter de estimativa.
374 Outra sugestão formulada pelo MDS refere-se à
inclusão de seção relacionada às limitações do trabalho
“Limitações do Uso da PNAD e do CENSO” no resumo do relatório. A sugestão não foi acatada, pois, o
resumo foi formulado como texto curto para descrever
os pontos essenciais da auditoria, não havendo espaço
para explicações técnicas detalhadas de procedimentos
utilizados no trabalho (Nota Técnica de nº 058/2008
SAGI-MDS, f. 237).
375 O MDS afirma que a auditoria procurou contornar de forma imaginativa as limitações à estimativa de
pessoas com deficiência e inaptas, ao examinar até que
ponto o conceito de família empregado pelo BPC vem
contribuindo para problemas relacionados com focalização e cobertura. No entanto, segundo o Ministério,
haveria necessidade de testes de consistência do modelo
empregado, possivelmente com outras fontes de dados
(Nota Técnica de nº 058/2008 SAGI-MDS, f. 237).
376 Como já esclarecido anteriormente, a investigação sobre focalização e cobertura usou as mais
completas e confiáveis bases de dados disponíveis,
apesar de suas limitações, isto é, o Censo, a PNAD e os
registros administrativos do BPC. Inobstante, futuros
trabalhos poderão criar meios alternativos para realizar
os mencionados testes de consistência.
fo, depois de modificações realizadas, é o de 57 do
relatório –, a validade do uso da PNAD e do Censo é
justificada pelo fato dessas bases de dados terem sido
utilizadas em artigos e publicações oficiais que tratam
do Bolsa Família. Essa justificação seria equivocada
pelo fato de o conceito de família do Bolsa Família ser
muito próximo do conceito GFD, o que não acontece
com o BPC. Em realidade, também existem textos acadêmicos e do MDS que empregam dados da PNAD e
do Censo para tratar do BPC, ver Soares et. al. (2006)
e Agostinho (2007).
380 O MDS, por meio da Nota Técnica de nº 058/
2008 SAGI-MDS de 17 de dezembro de2008, afirmou
que, para os parágrafos 138 a 192 do relatório – esses
parágrafos, depois de modificações realizadas, são os
de 136 a 190 do relatório, – em que são mostrados os
resultados das análises estatísticas, deveriam ser usados os termos e análises conforme sugestões propostas
nos itens anteriores da Nota Técnica mencionada.
O texto foi devidamente modificado quando as sugestões apresentadas foram consideradas adequadas
e mantido intacto no caso de discordância com as
propostas formuladas, nesse último caso foram dadas as
explicações respectivas.
381 Por fim, cabe registrar que os comentários encaminhados pelo INSS e pelo MDS contribuíram para aperfeiçoar a redação final deste relatório de auditoria.
377 O MDS afirmou que existe a necessidade de se
explicar, na seção “Metodologia” da Introdução do
relatório, as dificuldades de recomposição da família
BPC, com base nas relações de parentesco com o
beneficiário, tal como definidas no Censo (Nota Técnica de nº 058/2008 SAGI-MDS de 17 de dezembro
de 2008).
378 A mencionada explicação sobre a metodologia
de recomposição da família BPC foi detalhadamente
explicada nos parágrafos 32 a 35 desse relatório.
379 O MDS, por meio da Nota Técnica de nº 058/
2008 SAGI-MDS de 17 de dezembro de 2008, afirmou
que, para parágrafo 61 do relatório – esse parágra-
Benefício de Prestação Continuada
101
6 Conclusão
382 A auditoria evidenciou que o BPC é bem focalizado, isto é, apesar de estimados 36% dos beneficiários
respeitarem estritamente o critério de elegibilidade de
renda, aproximadamente 90% dos beneficiários vivem
em famílias com até 1 salário mínimo de renda per capita. Dessa forma, é indiscutível a importância do BPC
para combater a pobreza e reduzir a vulnerabilidade de
importante segmento da população brasileira (seção
“Sobrecobertura do BPC”, p. 41 ).
383 Contudo, dada a subcobertura de 27%, estimada
segundo o conceito GFD de família, caso considerado
apenas os erros de focalização de alta intensidade
existente, conclui-se que parte do público-alvo ainda
precisará ser atendido, e –em vista das limitações dos
sistemas de concessão, acompanhamento e recuperação de recursos – fazem-se necessários controles mais
efetivos para evitar a inclusão e a permanência de
pessoas que não atendam aos critérios de elegibilidade
do BPC.
384 Em transferências de renda, como a do BPC, a exclusão de pessoas que não atendam ao critério de renda,
mas que estejam próximas, é muitas vezes inviável, pois
os custos administrativos seriam excessivos. Isso pode
acontecer, entre outros motivos, porque existe uma
volatilidade natural na renda dessas famílias.
385 Nesse sentido, a auditoria considerou que a melhor maneira de trabalhar os erros de inclusão seria a
de separá-los em função de sua magnitude em relação à
renda per capita do domicílio. Dessa forma, os gestores
do BPC deveriam priorizar as medidas de controle para
os beneficiários com maior probabilidade de estarem
mais distantes do critério legal de elegibilidade de
renda. Nesse sentido, a auditoria discriminou os erros
de inclusão como de baixa, média e alta intensidade,
sendo as recomendações voltadas para enfrentar, prioritariamente, os erros de maior intensidade (o que seria
aproximadamente 10% dos beneficiários, segundo o
conceito GFD).
386 A partir de estimativas baseadas no Censo, foi
observado também que o conceito de família BPC,
utilizado para o cálculo da renda per capita para fins
de elegibilidade ao benefício, representa fonte de risco
para sua efetividade, na medida em que pode excluir
familiares que possuem renda e que deveriam compor o
cálculo da renda familiar, principalmente, nos percentis
mais altos de renda. Além disso, o conceito atual potencialmente retira a possibilidade de inclusão de parentes
que habitam no mesmo domicílio e não têm renda
(seção “Relevância do Conceito de Família”, p. 48).
387 Os principais efeitos relacionados ao emprego
do atual conceito de família são: i) não alinhamento
do conceito com os preceitos constitucionais de que
cabe a famílias prósperas sustentar o idoso ou a pessoa
com deficiência, quando possível; ii) limitação dos
efeitos redistributivos do BPC, pois a alteração para
um conceito de família mais próximo da unidade de
consumo e do núcleo protetivo permitiria a inclusão de
pessoas extremamente pobres e a exclusão de pessoas
não pobres; iii) a falta de homogeneidade dos conceitos
de família entre o BPC e o PBF dificulta a integração
dessa ação com as demais políticas de assistência social
e o acompanhamento das famílias nesses programas.
388 Foram discutidos aspectos dos processos de
concessão, manutenção e revisão do BPC com vistas
à melhoria do sistema de controle e detecção de erros
e fraudes.
389 Inicialmente foi observado que existem limitações no processo de verificação dos critérios de elegibilidade do BPC. O efeito principal desse problema é a
possibilidade de concessão e manutenção de benefícios
a pessoas que não cumprem os critérios de elegibilidade
Benefício de Prestação Continuada
103
(seção “Existem Limitações no Processo de Verificação
dos Critérios de Elegibilidade”, p. 57).
nome da mãe (22 mil) e datas de nascimento
(162), endereços incompletos, benefícios diferentes com o mesmo CPF (2 mil);
390 As principais causas das limitações na verificação
dos processos de elegibilidade detectadas foram:
b) baixa qualidade de informações de endereços
de beneficiários;
a) o CNIS foi construído para atender uma lógica
para administração de benefícios previdenciários, não atendendo de forma ideal ao BPC,
que é assistencial e tem como público-alvo
alto percentual de trabalhadores informais.
O CNIS abrange apenas o mercado formal,
o que corresponde a, aproximadamente, 50%
do mercado de trabalho. O cruzamento com
o CNIS não alcança aos demais beneficiários
devido ao grau de informalidade do público-alvo
do BPC. Segundo estudo do Banco Mundial
para o Bolsa Família (2007), 80% dos beneficiários daquele programa estariam no mercado
informal, por isso, dadas as grandes similaridades sociais do público-alvo, o mesmo pode estar
ocorrendo para o BPC;
c) inexistência de procedimento que permita buscar o endereço do beneficiário automaticamente
pelo CEP informado.
b) inexistência de sistema integrado de informações
de servidores públicos aposentados federais,
estaduais e municipais que permita contrastar acúmulo de benefícios de outros regimes
próprios – Lei nº 10.887, art. 3º, criação do
CNIS-RPPS;
c) limitações nos cadastros que incorporam informações sobre falecimentos.
391 Uma outra questão abordada refere-se à existência de deficiências no procedimento de cadastramento.
O principal efeito da má qualidade das informações
cadastrais é a impossibilidade de realizar o controle
em parcela considerável de beneficiários, a exemplo
do cruzamento de bases de dados e a localização de
beneficiários para revisão (seção “Deficiência no Procedimento de Cadastramento”, p. 66).
392 As principais evidências observadas de deficiências no procedimento de cadastramento foram:
a) identificação no SUB de CPFs zerados (475 mil)
e inválidos (9 mil), de acordo com a base da
Receita Federal, nomes abreviados, ausência de
104
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
393 Outro problema em relação à efetividade dos processos de controle refere-se à inexistência de exigência
formal para que os beneficiários informem alterações
cadastrais (Ex.: alteração de endereço, estado civil,
nome). A desatualização de informações cadastrais
representa o principal motivo de ocorrência de erros
cometidos por beneficiários segundo trabalho realizado
pelo NAO (2008) (seção “Insuficiência de Divulgação
dos Deveres dos Beneficiários”, p. 69).
394 A principal conclusão da presente auditoria foi a
constatação de que o processo de revisão é deficiente.
Essa situação é muito grave pelo fato desse processo
representar a principal ação de controle de erros e fraudes no BPC, sendo que foram detectadas as seguintes
limitações em sua execução:
a) incapacidade de alcançar parcela substancial
de beneficiários (seção “O Processo de Revisão
é Incapaz de Alcançar Parcela Substancial de
Beneficiários”, p. 74);
b) não conclusão de revisões e não localização de
percentual elevado de beneficiários nas diversas
etapas de revisão (seção “Não Conclusão de
Revisões e Não Localização de Número Elevado
de Beneficiários”, p. 76);
c) nossibilidade de Pagamento Indevido de Benefícios – Contradição entre os Dados do REVBPC
e SUB (seção “Possibilidade de Pagamento
Indevido de Benefícios – Contradição entre os
Dados do REVBPC e do SUB”, p. 78);
d) prolongado Período para Conclusão da Revisão
(seção “Prolongado Período para Conclusão da
Revisão”, p. 82).
395 Essas limitações fizeram com que de fato o processo de revisão não cumprisse o estabelecido no art. 21 da Lei nº 8.742/1993 – LOAS. Assim, é muito importante o desenvolvimento
de novo processo revisional, o que já está em curso no âmbito do MDS e do INSS. A presente
auditoria visa colaborar com esse novo processo, recomendando a adoção de estratégia de
controle que busque ao mesmo tempo aumentar a eficácia, por meio de realização prévia de
análise de risco, e a eficiência do controle, por meio da visita de beneficiários com maior risco
de descumprimento de critérios de elegibilidade em contraposição a aproximação universal
empregada atualmente.
396 As recomendações visam o aperfeiçoamento dos procedimentos atuais e o desenvolvimento de sistema de marcação que–por meio do cruzamento das bases de dados e de uso
de variáveis socioeconômicas e geográficas, presentes nos registros administrativos e no
Cadúnico – permita identificar os beneficiários com maior probabilidade de não atenderem
aos critérios do BPC.
397 Para que se alcance maior efetividade no processo de marcação de benefícios faz-se
necessário que as avaliações de risco, os cruzamentos de dados e as análises estatísticas sejam
realizados com maior frequência.
398 O sistema de marcação permitirá aos gestores do BPC determinar visitas àqueles beneficiários com indícios de não atenderem aos critérios de elegibilidade. Essa sistemática objetiva
reduzir os custos da revisão e aumentar a efetividade dos controles. Além disso, a estratégia
de fiscalização ora proposta precisará, entre outras providências, reforçar a qualificação e
o poder legal do assistente social ou outro profissional habilitado em emitir parecer sobre a
suspensão e a cessação de benefícios considerados irregulares.
399 Cabe mencionar que a recuperação de recursos recebidos irregularmente é incipiente
(seção “Evidência de que a Recuperação desde a Implementação do Benefício é Irrisória”,
p. 84), o que reforça a necessidade de aperfeiçoar os processos de concessão e revisão de
benefícios para estancar o mais rápido possível o pagamento de benefícios irregulares.
Além disso, o sistema de acompanhamento gerencial de informações do BPC não possui
informações-chave para o adequado controle de erros e fraudes, como são as estimativas de
número de benefícios com descumprimento de critérios de elegibilidade e seus respectivos
valores monetários.
400 A partir da comparação internacional e da magnitude dos vazamentos do benefício, é
possível concluir que os custos de ampliação e fortalecimento das estruturas de controle do
MDS e do INSS serão superados em muito pelos benefícios que podem trazer à sociedade,
se adotadas as estratégias aqui recomendadas.
Benefício de Prestação Continuada
105
7 Proposta de Encaminhamento
401 Ante o exposto, submete-se este relatório à
consideração superior, para posterior encaminhamento ao Exmo. Sr. Ministro Relator com as propostas
que se seguem:
I
Com base no art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU, no art. 2º do Anexo do
Decreto nº 6.214/2007 e nos arts. 1º, 15, 16 e 17 do
Anexo IV da Portaria nº 330, de 11 de outubro de
2006, Regimento Interno do Ministério do Desenvolvimento Social, determinar à Secretaria Nacional de
Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome:
a) ampliar a revisão do BPC para o universo de beneficiários, conforme art. 21 da
Lei nº 8.742/1993, utilizando, por exemplo,
metodologia de marcação de benefícios com
maior probabilidade de erros e fraudes para,
por amostragem, permitir a visita domiciliar a
beneficiários de forma mais eficiente e eficaz,
com o objetivo de verificar o cumprimento de
critérios de elegibilidade.
b) enviar ao Tribunal, no prazo de 60 dias, Plano
de Ação contendo o cronograma de adoção
das medidas necessárias à implementação das
deliberações deste Tribunal, com o nome dos
respectivos responsáveis;
II Com base no art. 250, inciso II do Regimento
Interno do TCU e art. 2º da Lei nº 10.683 de 28 de
maio de 2003, determinar à Casa Civil da Presidência
da República que, em conjunto com o Ministério da
Previdência Social, envie ao Tribunal, no prazo de
60 dias, Plano de Ação, incluindo atividades, prazos
e responsáveis pela implementação do art. 3º da Lei
nº 10.887/2004, que trata da instituição pela União,
Estados, o Distrito Federal e os Municípios de sistema
integrado de dados relativos às remunerações, proventos e pensões pagos aos respectivos servidores e
militares, ativos e inativos, e pensionistas;
III Com base no art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU, no art. 3º do Anexo do
Decreto nº 6.214/2007 e no art. 1º do Anexo I do
Decreto nº 5.870 de 08 de agosto de 2006, Estrutura
Regimental do Instituto Nacional de Seguro Social,
determinar ao Instituto Nacional de Seguro Social:
a) exigir da Dataprev, tão logo sejam incluídos
campos para registro de todas as fases da revisão
no REVBPC ou sistema que o suceda, o cumprimento do item 4129 do Plano de Trabalho
referente ao Contrato nº 163/2006, celebrado
entre o INSS e a Dataprev, que trata da automatização e da suspensão e cessação do BPC no
Sistema SUB;
b) enviar ao Tribunal, no prazo de 60 dias, Plano
de Ação contendo o cronograma de adoção
das medidas necessárias à implementação das
deliberações deste Tribunal, com o nome dos
respectivos responsáveis.
IV Com base no art. 250, inciso III do Regimento
Interno do TCU, no art. 2º do Anexo do Decreto
nº 6.214/2007, no art. 21 da Lei nº 8.742/9193,
Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), e nos
arts. 1º, 15, 16 e 17 do Anexo IV da Portaria nº 330,
de 11 de outubro de 2006, Regimento Interno do
Ministério do Desenvolvimento Social, recomendar à
Secretaria Nacional de Assistência Social:
a) adotar, no novo modelo de revisão do BPC,
avaliação de risco que permita a marcação de
benefícios com maior probabilidade de erros
e fraudes relacionados aos critérios de elegibilidade do BPC, contemplando os seguintes
procedimentos:
• ampliação dos cruzamentos de dados realizados pelo CNIS com a utilização de outras
bases de dados que registrem indicadores de
renda e empregabilidade, como Renavam,
Incra, CNPJ, CPF; informações de acúmulo
Benefício de Prestação Continuada
107
de benefícios, como as bases de benefícios
de outros regimes de previdência, além do
administrado pelo INSS; e informações de
óbito, como o SIM;
• emprego de modelos estatísticos, utilizando
variáveis socioeconômicas ou geográficas,
com vistas a inferir a renda ou a probabilidade de o beneficiário situar-se em família
com renda per capita dentro dos critérios
estabelecidos;
• marcação, nas fases de concessão e manutenção, de beneficiários que foram encaminhados por intermediários, que tenham
benefícios concedidos a procuradores, além
de outros casos que sejam considerados de
risco pelos atendentes do INSS.
• entrevista domiciliar, para averiguar a
condição social do beneficiário que estiver
enquadrado por avaliação de risco anterior,
realizada por assistente social ou profissional habilitado, a ser realizada como sendo
de maior risco para erros e fraudes;
b) realizar cruzamentos de informações de beneficiários do BPC constantes do SUB com outras
bases de dados pelo menos anualmente;
c) regulamentar o uso do parecer dos assistentes sociais ou profissionais habilitados, realizados com
base em visitas domiciliares, como prova material
para suspensão e cessação dos benefícios;
d) criar procedimento que possibilite, desde o
momento da concessão, dar conhecimento aos
beneficiários de suas obrigações de informar
modificações em informações cadastrais que
resultem cessação do benefício;
e) regulamentar a obrigatoriedade de os beneficiários atualizarem os dados relativos a endereço,
estado civil e nome dos beneficiários quando
sofrerem alterações;
f) incluir no Cadastro Único de Programas Sociais
do Governo Federal informações de famílias
de beneficiários do BPC ainda não constantes
do Cadastro.
108
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
V Com base no art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU, no art. 3º do Anexo do
Decreto nº 6.214/2007 e no art. 1º do Anexo I do
Decreto nº 5.870 de 08 de agosto de 2006, Estrutura
Regimental do Instituto Nacional de Seguro Social,
recomendar ao Instituto Nacional de Seguro Social:
a) adotar as seguintes medidas com vistas a
combater deficiências no procedimento de
cadastramento:
• criar procedimento de correção no SUB de
CPFs zerados e inválidos;
• criar procedimentos de verificação de validade do CPF informado por ocasião do
cadastramento;
• utilizar sistema de identificação de endereços baseado no CEP;
• criar sistemática de melhoria na qualidade
da inserção de dados, com metas de redução
de erros de registro ao longo do tempo.
• incluir no Censo Previdenciário os beneficiários não localizados que tiverem maior
risco de não atenderem os critérios de
elegibilidade;
• atribuir NIT aos membros da família que
ainda não o possuem.
b) adotar as seguintes medidas com vistas a combater deficiências no procedimento de revisão:
• criar campos no REVBPC ou sistema que
o venha a suceder que contemplem todas
as fases do procedimento revisional;
• estipular metas por Agência/Gerência
relacionadas ao procedimento de revisão,
visando à redução do tempo decorrido entre
a avaliação social e a conclusão.
c) adotar as seguintes medidas, com vistas a aperfeiçoar o sistema gerencial de informações do
BPC no sentido de dotar o mesmo de informações chave para o controle de erros e fraudes:
• estimar anualmente o valor monetário e o
número de casos de erros e fraudes;
• monitorar as fases, incluindo localização e datas, e os resultados dos procedimentos
de recuperação administrativa e judicial decorrentes da identificação de erros e
fraudes até a sua resolução;
• estabelecer metas de redução de fraudes e erros;
VI Com base no art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU e nos
arts. 2º e 3º do Anexo do Decreto nº 6.214/2007, recomendar à Secretaria Nacional de Assistência Social e ao Instituto Nacional de Seguro Social que regulamentem os procedimentos
necessários para cumprir o art. 49 do Decreto nº 6.214/2007, que versa sobre a recuperação
de recursos do BPC.
VII Com base no art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU e nos
arts. 2º e 3º do Anexo do Decreto nº 6.214/2007, recomendar ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, ao Ministério da Previdência Social e ao Instituto Nacional
de Seguro Social que deliberem sobre a atribuição a órgão da estrutura do sistema de controle
de benefícios de responsabilidade sobre a coleta de informações e da atuação e integração
do conjunto de entes atuantes nesse sistema.
VIII Enviar cópia do relatório de auditoria, bem como do Acórdão que vier a ser prolatado,
acompanhado do respectivo Relatório e Voto às comissões do Congresso Nacional responsáveis por avaliar o Projeto de Lei nº 3.077/2008 que propõe a alteração do conceito de família
do BPC;
IX Enviar relação de benefícios com indícios de irregularidades, averiguados por meio
de cruzamentos de dados, ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,
ao Ministério da Previdência Social e ao Instituto Nacional de Seguro Social para que os
mesmos tomem as medidas cabíveis.
X Enviar cópia do relatório de auditoria, bem como do Acórdão que vier a ser prolatado,
acompanhado do respectivo Relatório e Voto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, tendo em vista a necessidade de fortalecer o sistema de controle de erros e fraudes
contra benefícios sociais gerenciados pelo INSS, considerando o benefício potencial decorrente do aperfeiçoamento dos mecanismos de detecção de pagamentos indevidos.
XI enviar cópia do presente relatório ao Advogado-Geral da União, consoante determinação
da Presidência do TCU e em atendimento ao Aviso nº 186/AGU, de 25 de abril de 2007.
Benefício de Prestação Continuada
109
Apêndices
Apêndice A
Metodologia Utilizada
nos
Cruzamentos
de
Bases
de
Dados
1
Na Auditoria do BPC/RMV, foram utilizadas diversas bases de dados para análises e
cruzamentos de informações. Algumas bases de dados foram cedidas por áreas do Tribunal
que as utilizaram anteriormente. Outras foram requisitadas a órgãos públicos.
2
A Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (SEFIT/TCU) forneceu as
bases do SUB/SISBEN, Renavam e CPF. A base do Incra foi repassada pela 5ª SECEX/TCU.
O Ministério do Trabalho e do Emprego (MTE) forneceu a RAIS. Além disso, foram usados
arquivos com informações obtidas da Auditoria Interna do INSS e também arquivos com
dados específicos solicitados a Dataprev por meio de diligência.
Base de Dados
Fonte
Período de Referência
SUB/SISBEN
SEFIT/TCU
FEV./2008
RENAVAM
SEFIT/TCU
ABR./2008
CPF
SEFIT/TCU
2005
INCRA
5ª SECEX/TCU
07/2008
RAIS
MTE
2006
CNPJ
SGI/TCU
2005
3
O SUB/SISBEN, sistema utilizado para a concessão de benefícios no INSS, contém
informações sobre os benefícios, suas situações e dados cadastrais dos beneficiários. O Registro Nacional de Veículos Automotores (Renavam) registra dados sobre veículos e seus
proprietários. No Cadastro de Pessoa Física (CPF), da Receita Federal, é possível verificar o
registro e a pessoa cadastrada, além de informações como nome da mãe e data de nascimento.
A base do Incra identifica pessoas que, em algum momento, foram proprietárias de imóveis
rurais, portanto, por esse arquivo, não é possível verificar se a pessoa é proprietária de imóvel
atualmente. Destaca-se que o arquivo registra dados de pessoas acampadas e reassentadas.
A Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) possui dados sobre a empregabilidade das
pessoas e suas remunerações. O Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) permite
identificar pessoas sócias de empresas, porém, o arquivo possui dados de apenas 533.565
empresas cadastradas, não abrangendo a totalidade de empresas ativas existentes no País,
que, segundo o IBGE, chegava a 5,4 milhões em 2.004 48.
48
Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/cadastroempresa/2004/coment2004.
pdf>, acessado em:8 ago. 2008.
Benefício de Prestação Continuada
111
4
As informações obtidas com a Auditoria Interna do INSS tratam de inconsistências entre o
SUB/SISBEN e o REVBPC – sistema de revisão
do BPC.
5
A Dataprev encaminhou informações que foram
solicitadas para averiguar de forma mais ampla as inconsistências detectadas pela Auditoria Interna do INSS.
6
Todas as bases de dados foram inseridas no ACL,
sistema utilizado para efetuar as análises e os cruzamentos de informações. Utilizou-se também o aplicativo
Excel para a análise inicial das informações recebidas
da Auditoria Interna do INSS, antes de passá-las
para o ACL.
7
Após importação das bases, verificou-se a
integridade dos bancos de dados no ACL, ou seja,
examinou-se a completude dos registros importados
e se esses não foram corrompidos ou desconfigurados
durante o processo de importação.
8
Os arquivos do SUB/SISBEN utilizados para
as análises foram o de benefícios, com 33.461.258
registros, contendo informações sobre a espécie, situação e datas dos benefícios concedidos pelo INSS
e o arquivo de titulares beneficiários, informa dados
cadastrais, como nome, nome da mãe, CPF, data de
nascimento, carteira de trabalho, título eleitoral, e
contêm 33.966.209 registros. Esses arquivos contêm
registros de todos os titulares beneficiários e benefícios
concedidos pelo INSS até fevereiro de 2008.
9
Inicialmente, para identificar os benefícios do
BPC e RMV na base de benefícios, foi realizado um
filtro por espécie: 30 – renda mensal vitalícia por
incapacidade, 40 – renda mensal vitalícia por idade,
87 – amparo social a pessoa com deficiência e 88 –
amparo social ao idoso, resultando em 3.957.971
observações.
10 A partir do arquivo contendo somente informações do BPC e RMV, extraíram-se os registros dos
49
Os registros não foram retirados da base.
112
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
benefícios ativos para posterior cruzamento com outras
bases. Com o filtro, foram verificados 3.021.956 registros com situação ativa.
11 Foi realizado, com isso, o cruzamento do arquivo
de benefícios com o arquivo de titulares para obter os
dados cadastrais, como nome do titular, nome da mãe,
data de nascimento e CPF, campos-chaves importantes
para os cruzamentos com as demais bases de dados.
12 É importante destacar algumas falhas encontradas nos arquivos do SUB/SISBEN. Constatou-se que
grande quantidade de registros com o CPF zerado
(000.000.000-00) ou com repetição de um mesmo
dígito (111.111.111-11 e 999.999.999-99), chegando
ao número de 474.734 registros, 15,7% dos benefícios
ativos do BPC e RMV. Todos esses casos foram retirados
da base restando 2.547.222 registros.
13 Além disso, existem inconsistências nos dados
cadastrais dos beneficiários. Detectou-se 21.785 nomes
de mães de beneficiários em branco e 162 casos de
datas de nascimento na mesma situação49. Todas essas
falhas fragilizam os resultados das análises e impedem
ou, pelo menos limitam, os cruzamentos desse arquivo
com outras bases de dados.
14 Os arquivos do Renavam, CPF, Incra, RAIS
e CNPJ não sofreram procedimentos de limpeza de
dados, pois tinham sido tratados nas áreas do Tribunal
que as utilizaram anteriormente.
15 Após os procedimentos descritos, buscou-se
identificar duplicidades de registros na base do SUB.
Utilizando o número do benefício como chave da busca, observaram-se 56 registros duplicados, que foram
excluídos do arquivo, restando 2.547.166 registros.
Considerando o número do CPF como chave, foram
detectados 840 CPFs que se referem a mais de um benefício, representando 1.808 benefícios. No extremo,
identificaram-se 31 benefícios com o mesmo CPF. Nesse
caso, as duplicidades não foram excluídas, pois, decidiuse manter a totalidade de benefícios ativos no SUB.
16 Buscando a padronização dos arquivos e tendo
em vista a quantidade de nomes abreviados na base
do SUB, aplicou-se regra de normalização em todos os
arquivos que possuíam os campos nominais. A primeira
parte da regra consiste basicamente em substituir algumas letras por outras ou por espaços vazios e eliminar
a acentuação gráfica, que, por ventura, tenham sido
digitadas erroneamente. A função do ACL aplicada
nos arquivos foi a seguinte:
REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLA
CE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(RE
PLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE
(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPL
ACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(R
EPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLAC
E(UPPER(ALLTRIM(NOME));”Ü”;”U”);”Û”;”U”);”Ú”;”U”);”Ù”;”U”);
”Ö”;”O”);”Õ”;”O”);”Ô”;”O”);”Ó”;”O”);”Ò”;”O”);”Ï”;”I”);”Δ;”I”);”Í”;”I”);”Ì”
;”I”);”Ë”;”E”);”Ê”;”E”);”É”;”E”);”È”;”E”);”Ç”;”C”);”Ä”;”A”);”Ô;”A”);”Â
”;”A”);”Á”;”A”);”À”;”A”);” “;” “);” E “;” “);” DE “;” “);” DA “;” “);” DAS
“;” “);” DO “;” “);” DOS “;” “);”Z”;”S”);”Y”;”I”);”TT”;”T”);”LL”;”L”).
17 Exemplificando: o nome “João André da Silva Oliveira e Souza”, depois da aplicação da regra
tornou‑se “Joao Andre Silva Oliveira Sousa”.
18 Finalizada a primeira etapa da regra, criou-se
critério de compactação dos nomes para reduzir,
ainda mais, possíveis erros e facilitar os cruzamentos.
Construiu-se um novo campo para a chave do nome
compactado que é a composição das duas primeiras
letras do primeiro nome, a primeira letra do segundo,
terceiro e quarto nome e as duas primeiras letras do
quinto nome, utilizando a função:
nomes, ou mais, a regra é aplicada aos cinco primeiros
e o(s) outro(s) nome(s) descartadas, o que é um bom
critério para a compactação. No caso de registros
com menos de cinco nomes a regra é a mesma, porém
como faltam nomes, a primeira letra do primeiro nome
é acrescentada logo após as duas letras do primeiro
nome. Havendo nomes intermediários as primeiras
letras são agregadas e por último as duas primeiras do
último nome. Exemplificando:
a) “Pedro Ferreira” seria “PePFe”;
b) “Maria Joana Vilar” seria “MaMJVi”;
c) “Francisca Gomes Novaes Carvalho” seria
“FrFGNCa”.
21 Destaca-se que a omissão e a inversão de nomes
não podem ser ajustadas pela regra descrita, prejudicando, assim, os resultados dos cruzamentos.
22 Para verificar a validade dos CPFs cadastrados
no SUB, foi realizado o cruzamento com a base da
Receita Federal. Como resultado obteve-se 9.580 CPFs
inválidos que foram retirados da base de benefícios,
ou seja, a base que continha 2.547.166 registros ficou
com 2.537.586. Essa é base de dados utilizada para
os cruzamentos com as bases do Revanam, CPF, para
análises mais detalhadas, Incra, RAIS e CNPJ.
SUBSTRING(SPLIT(ALLTRIM
(NOME); “ “; 1) ;1;2) + SUBSTRING(SPLIT(ALLTRIM
(NOME) ; “ “; OCCURS
(ALLTRIM(NOME); “ “)–2); 1; 1) + SUBSTRING(SPLIT(ALLTRIM
(NOME) ; “ “; OCCURS(ALLTRIM(NOME); “ “)–1) ; 1; 1) +
SUBSTRING(SPLIT(ALLTRIM
(NOME); “ “; OCCURS(ALLTRIM(NOME); “ “) ); 1; 1) +
SUBSTRING(SPLIT(ALLTRIM
(NOME) ; “ “; OCCURS(ALLTRIM(NOME); “ “ ) + 1) ; 1 ; 2).
19 Exemplificando: o nome “Joao Jose Silva Oliveira
Sousa” resultante da primeira etapa da regra, seria
“JoAOSo”.
20 É fato que existem registros com mais de cinco
nomes, porém, decidiu-se que a regra não atingisse os
demais. Sendo assim, num registro com seis ou sete
Benefício de Prestação Continuada
113
Apêndice B – Mapas
de
Processo
Processos de Concessão
Mapa de processo: Concessão de BPC por idade
FORMATAÇÃO
HABILITAÇÃO
Realização de
batimento com os
benefícios constantes
no SUB utilizando
critério de homônimo
INÍCIO
Complementação das
informações
(conforme declaração
no formulário de
requerimento)
Procurador,
beneficiário
integrantes do
grupo familiar são
cadastrados no CNIS
Cadastramento no
CNIS (atribuição de
NIT a todos
relacionados ao
requerimento)
Importa dados do
procurador,
beneficiário e grupo
familiar do CNIS
(por meio do NIT)
Requerimento em
exigência para
realização de
pesquisa domiciliar
Requisito
renda é
atendido?
Requerimento
entra na relação de
“Crítica 2” da APS
Requisito
idade mínima
é atendido?
É caso de
duplicidade?
Indefere
requerimento e
registra informação
no SUB
Libera
Concessão
Requerente já
tem benefício
ativo no SUB?
Indeferimento e envio
das informações do
requerimento ao SUB
(Motivo e dados do
Requerente e GRUFAM)
114
Suspeita de
duplicidade, óbito
ou pessoa já
cadastrada em
outro GRUFAM?
Há necessidade
de realização
de pesquisa?
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
Envia aviso da
transação ao Sistema
de Auditoria do SABI
(auditoria de
matrícula)
Concessão do
benefício: grava
informações do
benefício no SUB e
gera comunicação ao
beneficiário
Mapa de processo: Concessão de BPC por incapacidade
HABILITAÇÃO
INÍCIO
Procurador,
beneficiário
integrantes do
grupo familiar são
cadastrados no CNIS
Cadastramento no
CNIS (atribuição de
NIT a todos
relacionados ao
requerimento)
Importa dados do
procurador,
beneficiário e grupo
familiar do CNIS
(por meio do NIT)
Requerente já
tem benefício
ativo no SUB?
Complementação das
informações
(conforme declaração
no formulário de
requerimento)
Há necessidade
de realização
de pesquisa?
Requerimento em
exigência para
realização de
pesquisa domiciliar
Requisito
renda é
atendido?
Indeferimento e envio
das informações do
requerimento ao SUB
(Motivo e dados do
Requerente e GRUFAM)
Há laudos/informações
suficientes para
realização de perícia?
Requisição de
Solicitação de
Informação do
Médico Assistente
- SIMA
Análise das
informações
solicitadas
Realização de
batimento com os
benefícios constantes
no SUB utilizando
critério de homônimo
Suspeita de
duplicidade, óbito
ou pessoa já
cadastrada em
outro GRUFAM?
Requerimento
entra na relação de
“Crítica 2” da APS
Incapacidade
comprovada?
É caso de
duplicidade?
Envio de
informações ao SUB
para formatação
Indefere
requerimento e
registra informação
no SUB
Libera
Concessão
Envia aviso da
transação ao Sistema
de Auditoria do SABI
(auditoria de
matrícula)
Concessão do
benefício: grava
informações do
benefício no SUB e
gera comunicação ao
beneficiário
Benefício de Prestação Continuada
115
Processo de Revisão
Mapa de processo: Revisão
INÍCIO
SNAS – Solicita a
relação de benefícios
a serem revisados ao
INSS e à Dataprev
Transfere por meio do
FNAS recursos para as
Secretarias Estaduais
de Assistência Social
Realização de avaliação
por Assistentes Sociais
seguindo os mesmos
procedimentos
estabelecidos para os
municípios
Benefício encaminhado
para providências
relacionadas à
localização do titular
(Censo)
Município apto
a realizar
avaliação?
Titular do
benefício
localizado?
Transfere recursos de
recursos às Secretarias
Municipais de
Assistência Social
Realização de
avaliação por
Assistentes Sociais
Elaboração de
relatórios e
informações ao
MDS
Envio das
informações ao
estado repassador
de recursos
Recebe e homologa
as informações
sociais enviadas pelo
sistema RevBPC
Realização de
batimentos com
CNIS
Requisito
condição social
satisfeito?
Há necessidade
de se realizar
perícia?
Atende ao
requisito
condição
incapacidade?
Notificação e prazo
de 10 dias para
beneficiário oferecer
defesa, provas ou
documentos
Análise dos
esclarecimento
s prestados
Esclarecimentos
apresentados e
acatados?
Suspensão do
benefício
Abertura de prazo de
30 dias para
interposição de
recursos à Junta de
Recursos do CRPS
Recurso
apresentado e
acatado?
Manutenção
do benefício
Análise das
informações
enviadas
116
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
Elaboração de
relatórios e
informações
gerenciais ao MDS
Cassação do
benefício
Apêndice C – Benefícios
da
Auditoria
Introdução
1
Dadas as evidências de subcobertura do BPC e de limitações dos sistemas de concessão,
acompanhamento e recuperação, constatou-se na auditoria a necessidade de controles mais
efetivos para evitar a inclusão e a permanência de pessoas que não atendam aos critérios de
elegibilidade, em especial o relativo à renda.
2
Nesse sentido, as recomendações da auditoria consistem em um conjunto de medidas
que, combinadas, objetivam o desenvolvimento de uma estratégia de aperfeiçoamento do
sistema de controle e acompanhamento do BPC.
3
Para se entender a estratégia proposta pela auditoria, é preciso, primeiro, destacar que
a exclusão de pessoas que não atendam ao critério de renda, mas que estejam próximas da
linha de corte é muitas vezes pouco razoável. Isso pode acontecer, entre outros motivos, porque existe uma volatilidade natural na renda e porque grande parte das pessoas, com o nível
de renda exigido no BPC, está no setor informal do mercado de trabalho. Assim, os custos
administrativos para se identificar com precisão rigorosa os que atendem ao critério de renda
seriam demasiadamente elevados, suplantando os benefícios desse esforço fiscalizatório.
4
Tendo em vista essas considerações, concluiu-se que a melhor maneira de trabalhar os
erros de inclusão (representam aproximadamente 67% dos beneficiários) seria a de separá-los
em função de sua intensidade. Dessa forma, os gestores do BPC devem priorizar as medidas
de controle para os beneficiários com maior probabilidade de não serem extremamente
pobres. Por isso, a auditoria discriminou os erros de inclusão como de baixa, média e alta
intensidade, sendo as recomendações voltadas para enfrentar, prioritariamente, os erros de
maior intensidade que representam, aproximadamente, 10% dos beneficiários.
5
Conforme apresentado nos achados de auditoria, o fato de a renda ser declarada pelo
próprio beneficiário no BPC gera a possibilidade de subdeclaração no momento da concessão e da revisão. Dado o alcance limitado dos atuais sistemas de controle, em especial dos
cruzamentos de dados utilizados e do REVBPC, há risco de concessão e manutenção de
benefícios irregulares.
6
Em suma, as recomendações visam o aperfeiçoamento do REVBPC e dos procedimentos atuais de identificação e cessação de benefícios indevidos. Cabendo destacar a proposta
de desenvolvimento de um sistema de marcação que, por meio do cruzamento das bases de
dados e de uso de variáveis socioeconômicas e geográficas, permita identificar os beneficiários
com maior probabilidade de não atenderem aos critérios de renda do BPC.
7
O sistema de marcação permitirá aos gestores do BPC determinar medidas específicas,
em especial visitas e entrevistas, para aqueles beneficiários com indícios de não atenderem
aos critérios de elegibilidade. Contudo, essa sistemática de fiscalização para ser efetiva
deverá fazer parte de uma estratégia mais ampla de fiscalização que permita, entre outras
coisas, reforçar a qualificação e a efetividade dos assistentes sociais ou outros profissionais
Benefício de Prestação Continuada
117
habilitados em determinar, em seus pareceres, a necessidade de suspensão e de cessação de benefícios
que considerem irregulares.
8
Para manter a celeridade da concessão e, concomitantemente, aumentar a eficiência e a efetividade dos sistemas de controle, as recomendações se
concentram na fase de acompanhamento do BPC50,
principalmente naqueles procedimentos que visem
identificar e corrigir os erros de maior intensidade.
9
Como as recomendações se relacionam, primordialmente, com a fase de acompanhamento, o mesmo
acontece com a estimativa de benefícios que possam
ser concretizados pela implementação das recomendações. Por isso, ressalta-se que os benefícios calculados,
a serem apresentados abaixo, são uma estimativa, com
base em determinadas premissas, que foram calculadas
em um intervalo de 5 anos. Tempo mínimo considerado como necessário para que, dado o ritmo atual de
concessões, haja a universalização do BPC, supondo
uma subcobertura de 27%. Considerou-se o volume
médio de concessões de 20.000 por mês e de acompanhamento de 300.000 por etapa de revisão51.
10 Além disso, cabe ressaltar que, como o valor
do benefício é igual ao do salário mínimo e estes serão corrigidos nos próximos 5 anos, pelo menos por
índices inflacionários vigentes, os resultados serão
apresentados nesta unidade. Essa prática, além de
gerar simplicidade na análise, permite que a economia
de recursos gerada pela auditoria seja monitorada no
tempo. Outra informação relevante é que o número de
benefícios ativos que será empregado na estimativa foi
obtido com dados administrativos do MDS para o ano
de 2006, correspondendo a 2.400.000 benefícios52.
Metodologia
11 A estimativa da economia de recursos proveniente das recomendações será apresentada em dois componentes, um de curto prazo e outro de médio prazo.
No de curto prazo, após os cruzamentos de bases de
dados realizados pela auditoria e a consequente identificação de indícios de irregularidade nos benefícios,
será possível aos gestores, por meio de visitas in loco
e entrevistas a esses beneficiários, cessar, em poucos
meses, os benefícios que se confirmarem como indevidos. No componente de médio prazo, correspondendo
a um intervalo de 4 anos, será estimado o número de
benefícios indevidos que serão cessados por conta das
duas revisões – remodeladas pelas recomendações da
auditoria – a serem realizadas. Além disso, no componente de médio prazo serão estimados os benefícios
cessados devido à mudança do conceito de família
proposto na auditoria.
12 Alguns pontos precisam ser ressaltados antes da
apresentação dos resultados. Primeiro, para os cálculos
foram utilizados como premissas que continuarão a ser
realizadas, em média, 240.000 novas concessões por
ano e que cada etapa de revisão continuará avaliando,
em média, 300.000 benefícios. Além disso, definiu-se
que o intervalo de tempo será de 5 anos, pois, corresponde ao período estimado para atender a universalização da cobertura do BPC, segundo estimativa da
auditoria a subcobertura seria de 27%53.
13 Tem-se ainda como premissa que o benefício da
auditoria pode ser acumulado nos anos, porque o BPC
continuará obrigatoriamente a se expandir até atingir
sua universalização e também porque os benefícios
indevidos que fazem parte desse cômputo não seriam
50
Isto é, o período que vai da concessão até a cessação do benefício.
51
O artigo 21 da LOAS estabelece que seja realizada revisão dos benefícios a cada dois anos.
52
Utilizou-se como referência o ano de 2006, pois foi o ano da PNAD utilizada pela auditoria para o exercício quantitativo.
53
São precisos, aproximadamente, 5 anos para se alcançar a universalização da cobertura, utilizando o número de elegíveis de estudo
publicado pelo MDS (3.000.000), o número médio de concessões anuais e uma subcobertura de 27%. [3.000.000 – (2.400.000 X
0,73)] / 240.000 = 5,2
118
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
excluídos por via das revisões convencionais. Cabe destacar que para fins desse análise custos
evitados serão considerados como benefício da auditoria.
14 Os resultados serão apresentados na seguinte sequência: i) benefícios cessados devido
às recomendações no curto prazo; ii) benefícios cessados devido às recomendações no médio
prazo; iii) economia de recursos fruto da auditoria no intervalo de 5 anos. Quanto a esse
último item, os resultados serão apresentados em salários mínimos54 e em valores correntes.
As estimativas apresentadas representam a economia de recursos líquida, isto é, como a
estratégia de aperfeiçoamento do sistema de controle que está sendo proposto na auditoria
irá gerar um incremento na efetividade da detecção e cessação de benefícios indevidos estes
representam um valor que será agregado ao número de cessações de benefícios indevidos
usualmente realizados pela revisão atual.
15 Apesar de a economia de recursos estimada para a auditoria ter sido calculada para
cinco anos55, os benefícios de um sistema de controle efetivo superam esse período, mas,
optou-se por definir um intervalo curto para a análise. Destaca-se, por último, que todas
as estimativas para cálculo do benefício das recomendações da auditoria foram realizadas
em relação ao critério de renda. A implementação das recomendações da auditoria ajudará
no controle dos demais critérios de elegibilidade, contudo, optou-se por ser objetivo na
estimativa, buscando apenas estimativas em que exista a clara relação causa e efeito com
as recomendações.
Resultados
I – Benefícios cessados devidos às recomendações no curto prazo
16 Conforme apresentado na auditoria, a estratégia de aperfeiçoamento do sistema de
controle que foi proposta visa identificar e cessar os benefícios com maior probabilidade
de não atenderem ao critério de renda. Conforme foi apresentado, os erros de inclusão de
alta intensidade, aqueles nos quais os beneficiários tem renda familiar per capita acima de
1 salário mínimo, representam 10% do total de benefícios do BPC, o que representou, em
2006, 240.000 benefícios.
17 Foram efetuados na auditoria cruzamentos de dados do SUB com bases56 ainda não
utilizadas sistematicamente para o controle do benefício, permitindo identificar benefícios com
fortes indícios de irregularidades. Assim, puderam ser identificados beneficiários do BPC que
possuem carros, imóvel rural ou que são sócios de empresas privadas, o que aparentemente é
um contra senso, haja vista que o BPC é voltado para famílias extremamente pobres (renda
familiar per capita de até ¼ de salário mínimo).
54
55
A vantagem de se utilizar essa forma de apresentação é que esta unidade é o valor de cada benefício do BPC,
assim, os resultados ficam sempre atualizados, haja vista que esses benefícios são reajustados no mínimo pelos
índices inflacionários.
Dada a capacidade operacional do MDS e do INSS e o tamanho do BPC, seria impraticável supor que o
benefício das recomendações da auditoria poderiam acontecer imediatamente.
56
Renavam, Incra e CNPJ.
Benefício de Prestação Continuada
119
18 No cruzamento de dados do SUB com dados do Renavam foram encontrados aproximadamente 104 mil beneficiários com veículos. Em relação à base do Incra, constatou-se que
existem mais de 16 mil proprietários de imóveis rurais beneficiários do BPC. Com o banco
de dados do CNPJ foram identificados 1.590 beneficiários nessa situação.
19 Já com cruzamento realizado entre o SUB e a RAIS, relativa ao período de 2006,
constatou-se cerca de 17 mil beneficiários do BPC com registro de emprego na RAIS. Isso
pode indicar que não persistem com relação a esses beneficiários a situação que deram origem
à concessão de seus benefícios. Foram observados 1.967 beneficiários com salários iguais
ou superiores a R$ 650,00 sendo que ¼ de salário mínimo, à época, totalizava R$ 87,50.
Além disso, identificaram-se mais de 7 mil registros em que os beneficiários são pessoas com
deficiência e conforme o art. 20 da Lei nº 8.742/1993, um dos critérios para o recebimento
do BPC é que a pessoa com deficiência seja incapacitada para a vida independente e para o
trabalho (Tabela 1).
Tabela 1.
Indícios de Irregularidades Identificadas nos Cruzamentos de Dados
Base de Dados
Ocorrências
RENAVAM
103.904
INCRA
11.889
CNPJ
1.580
RAIS
7.715
Fonte: Auditoria.
20 Segundo foi apresentado neste relatório, para 13% do total de beneficiários do BPC
a diferença entre a renda per capita do setor censitário e a renda per capita das famílias dos
beneficiários é maior do que 1 salário mínimo, o que pode ser um indício de que o beneficiário
está subdeclarando a renda. Além disso, segundo apresentado no relatório de auditoria, a
renda dos indivíduos pode ser inferida por meio de variáveis geográficas, ou seja, é possível
examinar se beneficiários do BPC, que devem ser pobres, estão vivendo em bairros de classe
média ou de classe alta. Assim, os beneficiários, que estão situados em bairros ou setores com
renda relativamente maiores que os critérios de elegibilidade de renda do programa, deveriam
ser “marcados” para posterior averiguação do cumprimento do critério de elegibilidade.
21 Dessa forma, a primeira estimativa de economia de recursos, fruto das recomendações,
é oriunda da possibilidade de cessação dos benefícios com fortes indícios de serem irregulares
identificados nos cruzamentos de bases de dados. Assim, se os gestores realizarem revisões e
entrevistas com esses beneficiários, é possível que pelo menos 50% dos, aproximadamente,
100.000 benefícios com indícios de serem indevidos, com base em informações do Renavam57,
possam ser cessados no curto prazo, isto é, em até um ano. Em um universo de 240.000 benefícios considerados como erros de alta intensidade, estes 50.000 correspondem a 21% do
total. Dessa forma, torna-se necessário quantificar também o número de benefícios indevidos
cessados no período que perdurará no restante dos 5 anos.
57
Para que não haja duplicidade entre os beneficiários foi escolhido apenas esse cruzamento para a análise.
120
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
II – Benefícios cessados devido às
recomendações no médio prazo
22 Além do esforço fiscalizatório inicial, que poderá
gerar a economia de recursos de curto prazo, a estratégia de fiscalização proposta pela auditoria gerará a
exclusão paulatina de benefícios indevidos no médio
prazo, isto é, no decorrer dos 4 anos seguintes.
23 Com base nos achados de auditoria, as revisões
nos moldes atuais chegam a um nível de identificação
de benefícios indevidos, em relação ao critério de
renda, da ordem de 6%. A estimativa que será apresentada para o médio prazo significará uma economia
de recursos adicional ao que já é realizado pela revisão
convencional.
24 A sistemática de cruzamento de dados, de uso
de proxies socioeconômicas e geográficas e de aperfeiçoamento do REVBPC é crucial para potencializar a
efetividade do sistema de controle do BPC. Na medida
em que existem aproximadamente 240.000 benefícios
que representam erros de alta intensidade, é razoável
supor que cada uma das etapas de revisão58 seja capaz
de retirar pelo menos 50% do total de erros de inclusão
de alta intensidade59, isto é, 47.500 desses benefícios
indevidos por etapa, totalizando 95.000 benefícios
excluídos nas duas etapas.
25 Essa suposição é razoável, na medida em que os
gestores atualmente, sem utilizar nenhuma forma de
identificação prévia dos beneficiários com maior nível
de risco, logram identificar 18.000 benefícios por etapa
que não cumprem com o critério de renda.
26 Assim, abatendo os benefícios que seriam cessados com a revisão convencional teríamos uma cessação
de, aproximadamente, 29.500 benefícios indevidos por
etapa de revisão, em um conjunto de 300.000 benefí-
cios revisados. Esse montante considera não apenas os
benefícios irregulares que já estão no SUB, mas também
as concessões que continuarão a ser realizadas nos 5
anos seguintes.
27 Conforme apresentado nos achados de auditoria, a mudança do conceito de família reduziria em,
aproximadamente, 60% os erros de inclusão de alta
intensidade atualmente existente no BPC. Contudo,
optou-se por mensurar apenas a economia de recursos, que decorreria dessa mudança conceitual, para
os novos benefícios a serem concedidos (fluxo), pois,
para os benefícios atualmente existentes é possível
que se permita a permanência dos mesmos, haja vista
que a inclusão destes não decorreu de fraude, mas
sim das regras do BPC até o momento. Algo similar
ocorreu ao BPC quando, em 1997, houve a mudança
do conceito de família à época para o conceito atual e
os beneficiários anteriores à mudança continuaram a
ser revisados com base nas regras vigentes no momento
de suas concessões.
28 Estima-se que a mudança de conceito de família
possibilitaria que 12.96060 benefícios indevidos, correspondendo a erros de alta intensidade, deixem de entrar
anualmente no sistema de pagamento do BPC.
III – Economia de recursos
acumulada no intervalo de 5 anos
29 Essa seção trata da estimativa acumulada de
economia de recursos no período total de cinco anos,
é importante ressaltar que engloba os montantes de
curto prazo em sua análise. Com base nos benefícios
com indícios de irregularidades que foram identificados
pela auditoria, estima-se que o MDS cesse no mínimo
50.000 benefícios indevidos no curto prazo (até um
ano), isso geraria nos quatro anos seguintes uma economia acumulada de 2.400.000 salários mínimos61.
58
Modificada pelas recomendações da auditoria.
59
Já abatidos os 50.000 benefícios indevidos retirados no curto prazo.
60
240.000 X 5.4%.
61
50.000/mês X 12 X 4 = 2.400.000.
Benefício de Prestação Continuada
121
30 Conforme foi ressaltado anteriormente, as recomendações da auditoria, ao direcionarem
as revisões para os beneficiários com maior probabilidade de não cumprirem o critério de
renda, têm a possibilidade de incrementar a efetividade de cessação de benefícios indevidos
em um total de 50% dos erros de inclusão de alta intensidade. Isso corresponderia a cessar,
em termos líquidos, 29.500 benefícios indevidos por etapa de revisão62, entre os benefícios
que já estavam no estoque e entre aqueles que entrarão no sistema nos 5 anos posteriores.
31 Conforme relatado anteriormente, considerou-se que será realizado, no final do primeiro
ano, o primeiro processo de revisão e apenas no final do 3º ano, o 2º processo de revisão.
Como a revisão convencional não é capaz de identificar e cessar todos esses benefícios irregulares, considera-se que a economia acumulada corresponde aos benefícios que não foram
pagos mensalmente por conta das recomendações, o que representa o montante 3.540.000
salários mínimos (Quadro 1)63.
Gráfico 1.
Salários Mínimos
Economizados
com as Revisões
Propostas pela
Auditoria
Quantidade de Salários Mínimos
Economizados com a Cessação de
29.500 por Etapa de Revisão:
708.000
1.416.000
Total: 2.124.000
1
Revisão 1
2
3
Revisão 2
4
5
Anos
Fonte: Auditoria.
32 A mudança de conceito de Família do BPC, conforme proposto na auditoria, altera o
número de familiares que fazem parte do cômputo da renda. Dessa forma, com base no que
foi recomendado, irmãos e filhos com mais de 21 anos que residam no mesmo domicílio do
beneficiário passariam a ter suas rendas incluídas no cálculo. Com efeito, como foi apresentado na auditoria, isso retiraria, aproximadamente, 5.4% dos erros de alta intensidade.
33 Como esses benefícios não seriam excluídos do sistema de pagamentos do INSS com
o conceito atual de família do BPC, a economia de recursos oriunda das recomendações
corresponde ao número de benefícios que deixaria de entrar no SUB, multiplicado pelo
intervalo correspondente. Como a economia de recursos é computada mensalmente, pois o
postulante ao benefício nem chega a entrar no SUB, primeiramente identificou-se o volume
62
Tem-se como premissa que serão realizadas apenas duas revisões, contudo a rigor poderiam ser realizadas
revisões em todos anos haja vista que pela LOAS todos os benefícios devem ser revisados a cada dois anos.
63
29.500X12 X n.º anos
122
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
economizado por ano (Quadro 2)64 e depois multiplicou-se o valor anual obtido pelo intervalo
correspondente (Quadro 3)65.
Número de benefícios
indevidos não-concedidos
por ano (salários mínimos):
1.080
2.160
3.240
Gráfico 2.
Economia de
Recursos Fruto
da Mudança
de Conceito de
Família em Meses
4.320
5.400
6.480
7.560
8.640
9.720
10.800
11.880
12.960
1
2
3
4
5
6
7
8
9
11
10
12
Total por ano: 84.240
Meses
Fonte: Auditoria.
Benefícios não pagos já que a concessão
destes não aconteceram (salários
mínimos)::
84.240
Gráfico 3.
Economia de
Recursos Fruto
da Mudança
de Conceito de
Família Por 5 Anos.
168.480
252.720
336.960
421.200
1
2
3
Anos
4
5
Total:
1.263.600
Fonte: Auditoria.
64
65
20.000 X 5.4% X n.º de meses.
84.240 X n.º de anos.
Benefício de Prestação Continuada
123
Conclusão
34 Destaca-se que as estimativas acima foram realizadas em um contexto em que se buscou
reduzir a subjetividade inerente a esse tipo de exercício por meio de escolhas de estimativas
conservadoras para todos os cálculos.
35 Conforme apresentado anteriormente, no curto prazo, a estimativa de benefícios
indevidos cessados foi de 50.000 benefícios. Isso geraria para o primeiro ano uma economia
de recursos da ordem de 600.000 salários mínimos ou de R$ 249 milhões66.
36 No médio prazo67, isto é, no intervalo de 4 anos que se seguirão até a universalização do
BPC, estima-se que possam ser cessados 123.800 benefícios indevidos, sendo 29.500 em cada
uma das duas etapas de revisão e 64.80068 por conta da mudança de conceito de família.
37 Na medida em que a grande maioria dos benefícios indevidos, citados no parágrafo
acima, permanecerão no sistema de pagamentos do INSS, caso não haja a mudança do sistema
de controle previsto na auditoria e que o prazo mínimo para garantir a universalização é de
5 anos, a economia de recursos possível deve considerar o efeito acumulativo que a retirada
desses benefícios causa.
38 Assim, os 50.000 benefícios indevidos cessados no primeiro ano (curto prazo) gerariam
uma economia de recursos acumulada da ordem de 2.400.000 de salários mínimos nos quatro
anos que se seguiriam. Em relação aos benefícios cessados em consequência dos processos
de revisão, tem-se 59.000 benefícios, significando uma economia no período de 4 anos de
2.124.000 de salários mínimos. E, por último, a mudança de conceito geraria também nos 5
anos uma economia de recursos da ordem de 1.263.600 de salários mínimos.
39 Em suma, a economia acumulada total das recomendações da auditoria corresponde a
6.387.000 salários mínimos, o que representa R$ 2.65 bilhões. A metodologia proposta para
estimar a economia de recursos propiciada pela auditoria foi bastante realista, na medida
em que a soma de benefícios indevidos cessados ao final de 5 anos seria de 173.80069 o que
corresponde ao final do período70, aproximadamente, a 49% dos erros de alta intensidade
que possivelmente existirão ao final do período de 5 anos, caso não se adote a estratégia de
aperfeiçoamento do controle proposta pelo tribunal.
66
50.000 x 12 x R$415.
67
Excluindo a estimativa de curto prazo.
68
Isto é, n.º de benefícios por ano (12.960) x cinco anos.
69
59.000 + 64.800 + 50.000
70
Em 2006, os registros administrativos eram de 2.400.000 benefícios, em cinco anos com o nível médio de
concessão de 240.000 por ano, ter-se-á ao final do período um volume de 3.600.000 benefícios.
124
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
Nº de Benefícios
Cessados
Nº de Salários
Economia de Recursos oriunda
Mínimos Evitados das recomendações (R$/bilhões)
Curto Prazo
(até 1 ano)
50.000
600.000
0.25
Médio Prazo
123.800
5.787.000
2.40
Total
173.800
6.387.000
2.65
Tabela 2.
Economia de
Recursos Oriundo
das Recomendações da Auditori
Fonte: Auditoria.
40 Em relação ao valor de recursos fiscalizados (VRF) cabe destacar que o montante entre
1996 e 2008 foi de 80 bilhões, o que representa a oportunidade de se priorizar programas e ações
governamentais com grande materialidade de recursos, como é o BPC. Assim, a economia de
recursos estimada corresponde a 18% do orçamento do BPC em 2008 e 3,3% do VRF.
Benefício de Prestação Continuada
125
Referências
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novembro de 2000, que dá prioridade de atendimento às pessoas que especifica, e 10.098, de
19 de dezembro de 2000, que estabelece normas gerais e critérios básicos para a promoção da
acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, e dá outras
providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/
Decreto/D5296.htm>. Acesso em: 22 maio 2009.
______. Decreto 6.214, de 26 de Setembro de 2007. Regulamenta o benefício de prestação
continuada da assistência social devido à pessoa com deficiência e ao idoso de que trata a
Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e a Lei no 10.741, de 1º de outubro de 2003, acresce
parágrafo ao art. 162 do Decreto no 3.048, de 6 de maio de 1999, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/
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Benefício de Prestação Continuada
127
______. Lei 7.853, de 24 de outubro de 1989. Dispõe sobre o apoio às pessoas portadoras
de deficiência, sua integração social, sobre a Coordenadoria Nacional para Integração da
Pessoa Portadora de Deficiência–Corde, institui a tutela jurisdicional de interesses coletivos
ou difusos dessas pessoas, disciplina a atuação do Ministério Público, define crimes, e dá
outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L7853.
htm>. Acesso em: 22 maio 2009.
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Acesso em: 22 maio 2009.
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junho de 2008. Altera a Instrução Normativa nº 20 INSS/PRES, de 10 de outubro de 2007,
determina a presunção de incapacidade para trabalho das crianças e jovens e estabelece que a
interação com o meio econômico determina incapacidade. Disponível em: <http://www010.
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<http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1228.pdf>. Acesso em: 22 maio
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Benefício de Prestação Continuada
129
Voto
Grupo I – Classe V – Plenário
TC 013.337/2008-0
Natureza: Relatório de Auditoria de Natureza Operacional.
Unidades: Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – SNAS/MDS, Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência
Social – Dataprev e Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.
Interessado: Tribunal de Contas da União.
Advogado constituído nos autos: não há.
Sumário:
RELATÓRIO DE AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL NO BENEFÍCIO DE
PRESTAÇÃO CONTINUADA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL – BPC. VERIFICAÇÃO DO
DESENHO DO BENEFÍCIO E DOS PROCESSOS DE CONTROLE DE DETECÇÃO E
PREVENÇÃO DE ERRO E FRAUDE. IDENTIFICAÇÃO DE OPORTUNIDADES DE
MELHORIA QUANTO À CONCESSÃO, MANUTENÇÃO E REVISÃO DO BENEFÍCIO
E À RECUPERAÇÃO DE VALORES PAGOS INDEVIDAMENTE. DETERMINAÇÕES.
RECOMENDAÇÕES. ARQUIVAMENTO.
Trata-se do relatório de Auditoria de Natureza Operacional – Anop realizada na Secretaria
Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
– SNAS/MDS, na Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social – Dataprev
e no Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, no período de 3/6/2008 a 15/11/2008,
objetivando a avaliação do desenho do Benefício de Prestação Continuada da Assistência
Social – BPC, bem como dos controles adotados para a prevenção e detecção de erro e fraude
na concessão e manutenção desse benefício.
2
A seguir, faço uma breve explanação da metodologia do BPC, assim como
do seu histórico.
II
3
O BPC foi criado pela Constituição Federal, que, em seu art. 203, inciso V, previu a
garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência incapacitante
para a vida independente e para o trabalho, assim como ao idoso que comprove não possuir
meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família.
Benefício de Prestação Continuada
131
4
Para recebimento do benefício, o requerente
deve-se enquadrar nos seguintes critérios cumulativos
de elegibilidade:
- no caso de idoso, idade mínima de 65 anos
(art. 38 da Lei nº 8.742/1993 – Lei Orgânica de Assistência Social c/c art. 34 da Lei
nº 10.741/2003 – Estatuto do idoso);
- no caso de pessoa com deficiência incapacitante
para a vida independente e para o trabalho,
comprovação da deficiência por meio de perícia
médica (art. 20 da Lei nº 8.742/1993);
- para todos, renda familiar mensal per capita inferior a ¼ do salário mínimo vigente
à época de concessão (art. 20, § 3º, da Lei
nº 8.742/1993);
- para todos, não acumular o BPC com qualquer
outro benefício no âmbito da Seguridade Social
ou de outro regime, salvo o da assistência médica
(art. 20, § 4º, da Lei nº 8.742/1993) e o recebimento de pensão especial de natureza indenizatória (art. 5º do Decreto nº 6.564/2008).
5
Para fins de cálculo da renda familiar mensal per
capita, o Decreto nº 6.214/2007, o qual regulamenta a
concessão do BPC, define o conceito de família como
sendo o conjunto de pessoas que vivem sob o mesmo
teto, assim entendido o requerente, o cônjuge, a companheira, o companheiro, os pais e os filhos e irmãos
não emancipados, de qualquer condição, menores de
21 anos ou inválidos. O enteado e o menor tutelado
equiparam-se a filho mediante comprovação de dependência econômica e desde que não possuam bens
suficientes para o próprio sustento e educação.
6
Outrossim, nesse cálculo, deve ser considerada
a soma dos rendimentos brutos obtidos mensalmente
pelos membros da família, composta por salários,
proventos, pensões, pensões alimentícias, benefícios
de previdência pública ou privada, comissões, prólabore, outros rendimentos do trabalho não assalariado, rendimentos do mercado informal ou autônomo,
rendimentos auferidos do patrimônio, Renda Mensal
Vitalícia e BPC concedido a membros da família com
132
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
deficiência incapacitante para a vida independente e
para o trabalho (de acordo com os arts. 4º, inciso VI, e
19, parágrafo único, do Decreto nº 6.214/2007, o BPC
concedido a idoso não será computado no cálculo da
renda familiar mensal per capita quando da concessão
desse benefício a outro idoso da mesma família).
7
O BPC é um benefício assistencial, cujo acesso
a ele independe de contribuição para a Previdência
Social, e um direito individual e intransferível, não
gerando pensão em caso de morte do beneficiário.
8
Consoante o disposto no art. 21 da Lei
nº 8.742/1993, a concessão do BPC deve ser revisada a
cada dois anos, para fins de avaliação da continuidade
das condições que lhe deram origem.
9
Compete ao MDS, por intermédio da SNAS/
MDS, a implementação, a coordenação geral, a regulação, o financiamento, o monitoramento e a avaliação
da prestação do BPC, sem prejuízo das iniciativas
compartilhadas com os órgãos gestores da política de
assistência social nos demais níveis de governo (Secretarias Estaduais – SEAS e Municipais – SMAS de
Assistência Social), de acordo com o Sistema Único
da Assistência Social – SUAS e com a diretriz da descentralização político-administrativa.
10 A operacionalização do BPC está a cargo do
INSS, autarquia vinculada ao Ministério da Previdência Social – MPS, a quem compete, entre outras responsabilidades, a concessão, a manutenção, a revisão,
a suspensão ou a cessação do benefício, a realização da
avaliação médica da pessoa com deficiência incapacitante para a vida independente e para o trabalho e o
repasse de recursos para pagamento do benefício junto
à rede bancária autorizada ou entidade conveniada.
11 O processamento de informações e a geração de
dados estatísticos relativos ao BPC são de responsabilidade da Dataprev.
12 A concessão desse benefício teve início somente em janeiro de 1996, após a edição do Decreto
nº 1.744/1995, que o regulamentou.
13 Desde 2004, são concedidos, por ano, cerca de
300 mil novos benefícios. Segundo informações prestadas pela SNAS/MDS, a meta para universalização
na cobertura do BPC é o ano de 2010.
14 O BPC integra a Política Nacional de Assistência
Social, coordenada pela SNAS/MDS, e é custeado
com recursos da Seguridade Social alocados no Fundo
Nacional de Assistência Social – FNAS.
15 Em termos orçamentários, o BPC representa o
principal componente da Função Assistência Social.
Juntamente com a Renda Mensal Vitalícia – RMV e
o Programa Bolsa Família – PBF, ele absorveu, entre
2000 e 2007, cerca de 90% dos valores liquidados por
aquela função, totalizando, em 2007, R$ 23 bilhões.
16 Segundo dados disponibilizados no sítio do
MDS na internet, em dezembro de 2008, foram gastos
R$ 1,2 bilhão no pagamento de 2,9 milhões benefícios ativos do BPC, sendo 52% concedidos a idosos
e 48% a pessoas com deficiência incapacitante para a
vida independente e para o trabalho. Ao longo desse
ano, o gasto total com o pagamento do BPC foi de
R$ 13,8 bilhões.
III
17 Em virtude da complexidade inerente à concessão e manutenção de benefícios que envolvem grande
número de beneficiários, entre outros fatores, o BPC
apresenta significativo risco de ocorrência de problemas
de focalização (proporção de beneficiários enquadrados
nos critérios de elegibilidade) e cobertura (proporção de
beneficiários atendidos entre o universo de elegíveis),
ocasionados tanto por erro como por fraude.
18 Por se tratar de benefício responsável pela
movimentação de volume substancial de recursos
públicos e ser destinado ao segmento mais vulnerável da população, problemas dessa natureza podem
acarretar desperdício considerável desses recursos e
iniquidade social.
19 A execução da presente auditoria, considerada
prioritária em razão da importância social e da materialidade do BPC, decorreu da necessidade de avaliação
do arcabouço normativo do benefício, a fim de verificar
se os objetivos nele previstos estão sendo atingidos, e
dos seus mecanismos de concessão e manutenção, a fim
de se apurar deficiências nos controles adotados para
a detecção e prevenção de erro e fraude. O objetivo
é propor medidas de aprimoramento no desenho do
benefício e desses controles.
IV
20 Os trabalhos de fiscalização centraram-se na
investigação de duas questões básicas: qual a efetividade do BPC no atendimento do seu público alvo e
se o sistema de controle desse benefício é efetivo na
detecção e prevenção de erros e fraudes.
21 Quanto à primeira questão, os exames contemplaram a verificação dos seguintes aspectos: qual a
estimativa de focalização e de vazamento do BPC,
entendido esse último como sendo a proporção de
beneficiários que não atendem aos critérios de elegibilidade legalmente estabelecidos, e sob qual perspectiva
o conceito de família atualmente empregado no BPC
pode estar afetando o grau de focalização e de vazamento desse benefício.
22 Para tanto, foram utilizadas as bases de dados do
Questionário da Amostra do Censo Demográfico de
2000 – Censo 2000, da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domicílios de 2006 – PNAD 2006 e de registros
administrativos do MDS.
23 Ressalto que as análises, de natureza exploratória,
consistiram em estimar, segundo dois conceitos distintos de família (o legalmente estabelecido para o BPC
e o denominado Grupo Familiar Doméstico – GFD,
adotado pela equipe nesta fiscalização), a distribuição,
por faixa de renda familiar mensal per capita, de beneficiários efetivos e elegíveis e medir a mobilidade entre
classes de renda decorrente da diferença conceitual.
Benefício de Prestação Continuada
133
24 Segundo o conceito GFD, família é o grupo de
pessoas vivendo em um domicílio formado por todos
os parentes e eventuais não-parentes agregados a ela.
Assim, enquanto o conceito de família BPC exclui do
cômputo da renda familiar mensal per capita, entre
outros, filhos e irmãos maiores de 21 anos de idade, o
conceito de família GFD, que se aproxima do conceito
utilizado no âmbito do Cadastro Único dos Programas
Sociais do Governo Federal – Cadúnico e do Censo
2000, considera todos os membros do domicílio.
25 Esclareceu a equipe de fiscalização que o conceito
de família GFD foi utilizado nas análises por melhor
representar, no seu entendimento, a situação social real
das famílias, correspondendo mais fielmente aos grupos que podem assegurar a subsistência dos membros
familiares mencionados pela Constituição de 1988.
26 Nada obstante, é de se ver que a abordagem
efetuada, realizada por um prisma diverso daquele
legalmente estabelecido, por si só gera discrepâncias
nos resultados obtidos.
27 Feita esta ressalva, esclareço que as análises
empreendidas objetivaram oferecer subsídios ao debate técnico e político sobre a definição do conceito
de família adotado no BPC, para efeito do cálculo da
renda familiar mensal per capita, debate esse atualmente em curso no Congresso Nacional, no âmbito do
Projeto de Lei nº 3.077/2008 – PL SUAS, de autoria
do Poder Executivo, o qual propõe alterações na Lei
nº 8.742/1993.
28 Neste ponto, cabe destacar que os resultados
obtidos nessas análises sofreram limitações, em decorrência de dificuldades metodológicas geradas pelo uso
dos dados do Censo 2000 e da PNAD 2006, descritas
nos parágrafos 57 a 69 do relatório de auditoria.
29 Quanto à segunda questão, os exames contemplaram a investigação do grau de efetividade dos
mecanismos de detecção e prevenção de erro e fraude
do BPC nas seguintes fases: concessão, acompanhamento, recuperação de recursos pagos indevidamente
e gerenciamento de informações.
134
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
30 Dentre os procedimentos empregados nessa investigação, destaca-se a realização de cruzamentos de
dados dos beneficiários do BPC constantes do Sistema
Único de Benefícios – SUB com as seguintes base de
dados, a fim de se apurar nível de riqueza incompatível
com o critério de renda de elegibilidade ao BPC: Relação Anual de Informações Sociais – RAIS, para avaliar
possível ocupação no mercado de trabalho, bem como
o nível dos rendimentos; Registro Nacional de Veículos
Automotores – Renavam, para identificar beneficiários proprietários de veículos; do Instituto Nacional
de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, para
identificar beneficiários proprietários de imóveis rurais;
e do Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas – CNPJ,
para identificar beneficiários sócios de empresas.
31 Destaca-se, também, a análise, para fins de apuração de limitações de uso, do Cadastro Nacional de
Informações Sociais – CNIS, base de dados nacional
que contém informações cadastrais de trabalhadores
empregados e contribuintes individuais, empregadores,
vínculos empregatícios e remunerações, mediante o
qual é feita a verificação, na fase de concessão do benefício, do enquadramento aos critérios de elegibilidade
do BPC.
V
32 Os resultados dos trabalhos de fiscalização constam do relatório de fls. 242/282, que ora se examina.
33 De início, quero parabenizar a equipe de auditoria, formada por servidores da Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – Seprog,
da 4ª Secretaria de Controle Externo – 4ª Secex e da
Secretaria-Geral de Controle Externo–Segecex, pela
excelência do trabalho realizado. Os resultados obtidos
oferecem importantes subsídios para a discussão acerca
do redesenho do BPC, no que se refere ao conceito de
família adotado para fins de verificação da elegibilidade
ao benefício, e para o aprimoramento dos processos
de controle de erro e fraude adotados pelos órgãos
responsáveis.
34 Outrossim, registro aqui os agradecimentos
da equipe a todos que colaboraram para o êxito dos
trabalhos desenvolvidos, em especial aos técnicos
da Auditoria Geral do INSS, que contribuíram com
o fornecimento de informações relevantes sobre os
processos de concessão e revisão de benefícios, as
quais enriqueceram consideravelmente os achados da
presente fiscalização.
40 A conclusão da equipe de auditoria foi no sentido
de que o BPC, segundo aquele conceito, necessitaria
de expansão, haja vista o não-atendimento de parcela
de beneficiários elegíveis.
35 Ressalto, ainda, que versão preliminar do relatório de auditoria foi enviada aos órgãos envolvidos, para
apresentação de comentários, e que as considerações
encaminhadas a este Tribunal, pelo INSS e pelo MDS,
contribuíram para o aperfeiçoamento da redação final
do relatório que trago à apreciação deste Colegiado
nesta oportunidade.
41 Ressaltou a equipe que o BPC tende a apresentar
problemas de focalização e de cobertura, por envolver
grande número de beneficiários e ter público alvo, em
sua maioria, na informalidade do mercado de trabalho
e auferindo rendas que oscilam periodicamente, e que
tais problemas podem decorrer de dificuldade na diferenciação de beneficiários com renda muito reduzida,
de fraude e de erro administrativo, do beneficiário e
do próprio desenho do benefício.
VI
VII
36 Quanto à primeira questão, as análises empreendidas apontaram que, usando o conceito de família
GFD, o BPC apresenta boa focalização.
42 Relativamente à relevância do conceito de família utilizado pelo BPC para o cálculo da renda familiar
mensal per capita, para fins de verificação da elegibilidade ao benefício, as análises realizadas apontaram que
o emprego desse conceito afeta, em maior proporção
do que o emprego do conceito de família GFD, esse
cálculo ao excluir membros que não possuem renda e
incluir aqueles que tem renda.
37 Segundo estimado pela equipe, apesar de apenas
36% dos beneficiários atendidos respeitarem estritamente o critério de elegibilidade de renda, 67% dos
beneficiários atendidos residem em domicílios com
renda familiar mensal per capita inferior a ½ do salário
mínimo e 90% residem em domicílios com até 1 salário
mínimo de renda familiar mensal per capita.
38 Em vista disso, concluíram os técnicos do
Tribunal que o BPC, segundo o conceito de família
GFD, estaria cumprindo um dos principais propósitos
para os quais foi instituído, haja vista que, apesar da
transferência de recursos a pessoas que não atendam
de forma estrita ao critério de renda, a maior parte dos
benefícios concedidos estaria sendo destinada à parcela
mais vulnerável da população, ou seja, a pessoas com
renda familiar mensal per capita inferior a ½ do salário
mínimo.
39 Já na avaliação da cobertura do BPC, foi estimado, utilizando-se o conceito de família GFD, que apenas 27% dos beneficiários elegíveis segundo o critério
de renda, ou seja, aqueles que residem em domicílios
com renda familiar mensal per capita inferior a ¼ de
salário mínimo, não estão sendo atendidos.
43 Em vista disso, a conclusão da equipe de auditoria foi no sentido de que o atual conceito de família
empregado pelo BPC, conforme definido na legislação
pertinente, é menos eficiente, do ponto de vista distributivo, do que o conceito de família GFD.
44 Segundo estimado nas análises, a utilização de
um conceito de família mais próximo da unidade de
consumo e do núcleo protetivo, tal qual o conceito de
família GFD, proporcionaria melhoria na distribuição
do BPC sem causar impacto orçamentário significativo,
pois cerca de 80% dos benefícios concedidos permaneceriam inalterados.
45 Esclareceu a equipe que o BPC replica o conceito
de família usado no sistema previdenciário, o qual tem
como objetivo principal identificar dependentes do
segurado para uma possível concessão de pensão no
caso de falecimento. No seu entendimento, o conceito
a ser utilizado no BPC deveria servir para estimar a
Benefício de Prestação Continuada
135
capacidade de uma família de prover a manutenção de
seus membros, conforme determina a Constituição, de
forma que o conceito atualmente adotado, ao excluir
membros da família, não serviria a esse propósito.
46 Além da limitação dos efeitos redistributivos
do BPC, a equipe apontou, como consequência do
emprego do atual conceito de família do BPC, o nãoalinhamento com os preceitos constitucionais de que
cabe a famílias prósperas sustentar o idoso ou a pessoa
com deficiência incapacitante para a vida independente e para o trabalho, quando possível, e a falta de
homogeneidade com os conceitos de família utilizados
em outras políticas de assistência social, a exemplo do
Programa Bolsa Família, dificultando a integração das
ações e o acompanhamento das famílias assistidas.
47 Segundo informações prestadas pelo MDS, novo
desenho do BPC já está sendo estudado, por meio de
processo de discussão com outros atores sociais, tendo
sido, inclusive, proposta, no âmbito do Projeto de Lei
nº 3.077/2008, a ampliação do conceito de família
desse benefício com vistas à:
- inclusão de parentes que habitam no mesmo
domicílio e que possuem renda;
- unificação do conceitual de família utilizado no
âmbito da assistência, possibilitando pesquisas
em bases comuns, tais como o CadÚnico; e
- resolução de equívocos provocados pela associação com o conceito de família da previdência
social, sobretudo no que diz respeito à relação
de dependência entre os membros do grupo familiar, utilizado para fins de acesso aos benefícios
previdenciários.
VIII
48 Quanto à segunda questão, os exames evidenciaram que o sistema de controle de detecção e prevenção
de erro e fraude do BPC apresenta deficiências, em
especial na verificação e no acompanhamento das
condições de elegibilidade ao BPC, as quais estão
impactando a sua efetividade.
136
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
49 Dentre as principais deficiências apuradas,
destaca-se o alcance limitado das verificações realizadas junto ao CNIS, haja vista a proporção de trabalhadores informais no público alvo do BPC (o CNIS
abrange apenas o mercado formal, o que corresponde
a, aproximadamente, 50% do mercado de trabalho),
a desatualização dos dados, em razão do atraso na incorporação de versões mais recentes e disponíveis de
outras bases de dados relevantes, a exemplo da RAIS,
e a inexistência de informações referentes a servidores
públicos aposentados federais, estaduais e municipais,
que permita contrastar acúmulo de benefícios de outros
regimes próprios.
50 Sobre esse último ponto, a equipe registrou
que as bases de dados empregadas para a verificação
do enquadramento aos critérios de elegibilidade do
BPC alcançam somente benefícios administrados
pelo INSS, o que dificulta a verificação de um desses
critérios, estabelecido pelo art. 20, § 4º, da Lei nº
8.742/1993, qual seja, a não-acumulação do benefício
com qualquer outro no âmbito da Seguridade Social
ou de outro regime.
51 A equipe constatou, também, que a avaliação
da renda dos beneficiários é efetuada apenas mediante
a realização de cruzamentos com dados da renda do
trabalho, para fins de averiguação do recebimento
de valores oriundos do emprego formal por parte de
beneficiários e seus familiares, não sendo realizada
nenhuma análise com informações de renda financeira. No entendimento da equipe, essa verificação
poderia utilizar bases da Receita Federal, intercambiadas por meio de convênio, e de bancos ou outras
instituições financeiras.
52 Verificou, ainda, que esses cruzamentos são
realizados somente quando da seleção dos benefícios
durante o processo revisional, o qual deveria ocorrer a
cada dois anos, em vez de serem incorporados à rotina
de acompanhamento do BPC, a fim de minimizar os
prejuízos advindos da constatação tardia da concessão
indevida de benefício, a exemplo da sistemática adotada pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
– SENARC do MDS em relação ao Programa Bolsa Família, que, anualmente, realiza cruzamentos dos dados
do Cadúnico com outras bases de dados disponíveis,
objetivando a apuração de subdeclaração de renda.
53 Já mediante a realização dos cruzamentos de
dados do SUB com as bases RAIS, RENAVAM,
INCRA e CNPJ, a equipe identificou beneficiários
com indícios de riqueza incompatível com o critério de
renda do BPC. Durante os exames, foram levantados,
aproximadamente, 104 mil beneficiários proprietários
de veículos automotores, 14 mil beneficiários proprietários de imóveis rurais, dos quais 4 mil são acampados
e reassentados, 1.472 beneficiários sócios de empresas e
7.715 beneficiários com deficiência incapacitante para
a vida independente e para o trabalho com registro de
emprego na RAIS.
54 Sobre essa constatação, a equipe ressalvou que,
em virtude da impossibilidade de verificação da renda
familiar mensal per capita desses beneficiários, por
inexistência de informações nas bases de dados analisadas a respeito dos respectivos grupos familiares, e da
existência de fatores que podem explicar ocorrências
individuais, exames adicionais serão necessários para
a investigação desses indícios e a confirmação do enquadramento aos critérios de elegibilidade do BPC.
55 Não obstante tal ressalva, concluiu a equipe que a constatação de indícios dessa natureza
reforça a necessidade de implementação de sistemática
periódica de cruzamento das informações cadastrais
dos beneficiários do BPC com outras bases de dados,
visando ao aprimoramento do sistema de controle
desse benefício.
58 Cabe ressaltar que, consoante levantado pelo
MDS, muitas das inconsistências identificadas no
cadastro dos beneficiários do BPC podem advir de
procedimentos adotados em cadastramentos antigos,
a exemplo da não-vinculação do beneficiário a um
número próprio de CPF, exigência tornada obrigatória
somente a partir de 2002.
59 Outra constatação da equipe de auditoria diz
respeito à inexistência, na etapa de concessão do
BPC, de sistemática para a identificação de benefícios
com risco, assim considerados aqueles cuja concessão
apresenta maior probabilidade de estar sujeita a erro
ou fraude, para fins de investigação futura, durante o
processo revisional.
60 Segundo a equipe, a adoção dessa sistemática
propiciaria, dentre outras vantagens, aumento da
eficiência do processo de revisão, com redução de
seus custos.
61 Concluindo a análise quanto a esse tópico, a
equipe registrou que os cruzamentos de dados realizados na etapa de concessão do BPC, utilizando-se
as bases de dados presentes no CNIS, são insuficientes para conferir o enquadramento aos critérios de
elegibilidade do Benefício por parte de todos os potenciais beneficiários.
56 Relativamente ao cadastramento de beneficiários do BPC, destaca-se a constatação da existência
de inconsistências nos dados cadastrais constantes do
SUB, tais como a inserção de CPFs zerados ou inválidos (cerca de 774 mil registros), nomes abreviados e/
ou incorretos (cerca de 102 mil registros) e endereços
incompletos e/ou incorretos.
62 Informações prestadas pelo MDS dão notícia
da constituição de grupo de trabalho, formado por
técnicos desse órgão, do MPS, da Dataprev e de outras
instituições federais, com o objetivo de discutir a ampliação das fontes de informações utilizadas pelo CNIS,
a fim abarcar outros cadastros e bases de informações,
tais como o Sistema Integrado de Administração de
Recursos Humanos, o CadÚnico, o Cadastro Único
do Sistema de Saúde, o Sistema de Informações sobre
Mortalidade e o Cadastro de Beneficiários do Seguro
Desemprego.
57 Segundo a equipe, tais inconsistências prejudicam o acompanhamento e a revisão do BPC, pois
dificultam a realização de cruzamento de dados visando
à detecção de erro e fraude e a localização de beneficiários durante o processo revisional.
63 O INSS e o MDS noticiam, também, o desenvolvimento de novo modelo de gestão de benefícios, com
início de operação previsto para junho de 2009, cujas
funcionalidades possibilitarão a ampliação dos controles
adotados na concessão e manutenção do BPC.
Benefício de Prestação Continuada
137
IX
64 Especificamente quanto ao processo revisional
do BPC, principal ação de controle desse benefício,
a equipe de auditoria constatou que ele é deficiente,
apresentando limitações em sua execução, dentre as
quais se destaca a realização de número reduzido de
revisões, em relação ao universo total de benefícios, e
a não-conclusão de revisões iniciadas ou prolongado
período para sua conclusão.
70 No entendimento da equipe, a discrepância
entre o que deveria ter sido feito e o que foi realizado
demonstra a incapacidade operacional dos órgãos envolvidos no processo revisonal em proceder à revisão
de todos os benefícios ativos e no prazo legalmente
estabelecido, ou seja, a cada dois anos.
71 Apesar do baixo percentual de revisões realizadas, a equipe apurou que, em virtude da revisão, foram
cessados, aproximadamente, 100 mil benefícios, o que
equivale a 3% do total atualmente ativo.
65 Consoante a equipe, a primeira revisão do BPC,
a qual deveria ter ocorrido no início de 1998, pois as
primeiras concessões do benefício deram-se nos primeiros meses de 1996, iniciou-se somente em outubro
de 1999. Outrossim, nenhum benefício foi objeto de
mais do que um procedimento revisional, haja vista
que benefícios concedidos em 1996, por exemplo, só
foram objeto de revisão na primeira etapa, ou seja,
entre 1999 e 2001.
72 Algumas razões apuradas para o decurso de excessivo prazo de conclusão da revisão do BPC foram a
demora no recebimento das informações relativas às
avaliações sociais realizadas pelo INSS, a falta de capacidade operacional dessa entidade em analisar todas
as avaliações sociais e a deficiência do monitoramento
quanto à tempestividade da conclusão dos processos
de revisão.
66 Foi apurado, também, que, apesar do aumento,
a cada ano, do número de benefícios concedidos e
mantidos, a quantidade selecionada para revisão,
por etapa, foi reduzida, além do que algumas etapas
abarcaram benefícios concedidos em até 3 ou 4 exercícios distintos.
73 Os dados destacados acima reforçam a necessidade do desenvolvimento de estratégia de revisão baseada
em avaliação de riscos, direcionada aos benefícios
com indicativo de desenquadramento aos critérios de
elegibilidade do BPC, a fim de aumentar a eficiência
do processo revisional desse benefício.
67 Segundo estimado, até o exercício de 2007,
deveriam ter sido realizadas, aproximadamente, 5,7
milhões de revisões. Todavia, haviam sido selecionados
para revisão apenas 1,8 milhões de benefícios.
74 Segundo informado pelo MDS, o novo sistema de
gestão do BPC, quando implementando, juntamente
com o Programa Nacional de Monitoramento e Avaliação do BPC, instituído pelo Decreto nº 6.214/2007,
proporcionará, dentre outras vantagens, a ampliação
e a agilização do processo de revisão do benefício.
68 Desse total, 678,9 mil benefícios, cerca de
37%, continuam pendentes de conclusão, sendo que
327,7 mil benefícios não tiveram a revisão concluída
por falta de avaliação social, 238 mil em razão da
não-localização dos beneficiários e 113,2 mil por motivos desconhecidos.
69 Sobre o prazo médio para a conclusão da revisão
do BPC, com decisão pela suspensão ou cessação do
benefício, apurou-se que ele é de aproximadamente
2 anos. Segundo o MDS, o prazo razoável seria de
quatro meses.
138
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
X
75 Por fim, a equipe apurou que a recuperação de
recursos do BPC pagos indevidamente é incipiente,
o que também reforça a necessidade de aperfeiçoamento dos processos de concessão e manutenção
do benefício.
76 Apesar de o BPC ter sido implementado em 1996,
apurou-se que somente 11 anos depois, por meio do art.
49 do Decreto nº 6.214/2007, foram regulamentados
aspectos relativos à recuperação de importâncias pagas
indevidamente a beneficiários.
82 De forma geral, considero pertinentes as medidas
propostas nos autos, as quais objetivam auxiliar na
resolução dos problemas detectados na auditoria.
77 A equipe verificou, ainda, que o sistema de acompanhamento do BPC não possui informações gerenciais
sobre o número de benefícios com descumprimento de
critérios de elegibilidade e os valores monetários correspondentes, com estimativas de erros e fraudes, bem
como sobre o resultado das ações de combate a esses
problemas, informações essas necessárias à tomada
de decisão.
83
78 Consoante apontado pela equipe, a implantação
de um sistema gerencial de informação deverá proporcionar atuação mais eficiente do sistema de controle
em relação ao combate de erros e fraudes.
79 Sobre essa questão, o MDS dá notícia da instituição de grupo de trabalho interministerial objetivando
a elaboração de instrução normativa para regulamentação do disposto no art. 49 do Decreto nº 6.214/2007
e o estabelecimento de procedimentos operacionais a
serem adotados no âmbito do INSS.
XI
80 Como conclusão dos trabalhos, a equipe de
auditoria propôs várias medidas com vistas ao aprimoramento dos processos de controle adotadas para
a detecção e prevenção de erro e fraude na concessão
e manutenção do BPC.
81 Destaca-se o endereçamento de recomendação
ao MDS com vistas ao estabelecimento de estratégia
de controle no processo revisional, para fins de seleção
de beneficiários com maior probabilidade de desenquadramento aos critérios de elegibilidade do BPC,
mediante a realização de análise de risco, incluindo a
utilização de métodos eletrônicos e estatísticos de detecção de irregularidades e a realização de cruzamentos
sistemáticos de dados, em periodicidade menor do que
a atualmente adotada, com bases de outros departamentos de governo e do setor privado.
Faço, apenas, as ressalvas a seguir.
84 Relativamente à determinação consignada no
subitem I.a da proposta de encaminhamento da equipe de auditoria, relacionada à ampliação da revisão
do BPC, mediante a adoção de sistemática de análise
de risco, para fins de seleção de benefício, julgo tal
medida despicienda, haja vista que as recomendações
consignadas no subitem IV da aludida proposta, por
possuírem o mesmo propósito pretendido por ela,
suprem sua adoção.
85 Ademais, saliento que o MDS já está atuando
nesse sentido, haja vista o desenvolvimento de novo
modelo de gestão de benefícios, cuja operacionalização,
prevista para junho de 2009, proporcionará, juntamente com a implantação do Programa Nacional de
Monitoramento e Avaliação do BPC, instituído pelo
Decreto nº 6.214/2007, a ampliação e a agilização do
processo de revisão do BPC.
86 Cabe, então, o acompanhamento da implementação dessa medida, cujos resultados serão objeto
de futuro monitoramento, com vistas à verificação
da correção das deficiências apuradas durante a
fiscalização.
87 Também entendo despicienda a determinação consignada no subitem II da aludida proposta,
relacionada à instituição do sistema integrado de
dados de que trata o art. 3º da Lei nº 10.887/2004.
É que, consoante informações obtidas pela equipe de
auditoria, referido sistema, o qual recebeu a denominação de CNIS Regime Próprio de Previdência Social
– CNIS-RPPS, já se encontrava em fase de desenvolvimento e homologação junto à Dataprev, com a
coordenação da Secretaria de Políticas da Previdência
Social do MPS, cuja conclusão estava prevista para
dezembro de 2008.
Benefício de Prestação Continuada
139
88 No tocante à recomendação consignada no subitem VI da proposta de encaminhamento da
equipe, relacionada à regulamentação do art. 49 do Decreto nº 6.214/2007, creio igualmente
desnecessária a adoção dessa medida, ante as informações prestadas pelo MDS, no sentido
de que já se encontra em andamento grupo de trabalho interministerial instituído com esse
objetivo. Resta, então, acompanhar, nos monitoramentos futuros, a conclusão e as medidas
adotadas em função dos trabalhos desenvolvidos por esse grupo.
89 Relativamente às demais medidas sugeridas no relatório de fiscalização, acolho-as, com
alguns ajustes de redação que julgo necessários.
90 Por pertinente, acolhi proposta do eminente Ministro-Substituto Augusto Sherman
no sentido de determinar o monitoramento das recomendações e determinação efetivadas
neste processo, dada a relevância da matéria.
91 Por derradeiro, reafirmo minha convicção de que o trabalho em tela, pelo seu aspecto
exploratório e propositivo, certamente contribuirá, como aliás já externei na parte IV do
meu voto, para o debate atualmente em curso no Congresso Nacional, onde se examina o
PL 3.077/2008, que objetiva alterações na Lei 8.742/1993 acerca da redefinição do conceito
de família adotado no BPC, de modo a se aperfeiçoar a política de inclusividade do aludido
Programa governamental no que se refere à proteção e transferência de renda às camadas
mais pobres da população brasileira.
Ante o exposto, manifesto-me, de acordo, em parte, com a proposição apresentada pela
unidade técnica e VOTO por que este Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 8 de abril de 2009.
Augusto Nardes
Relator
140
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
Acórdão
Acórdão Nº 668/2009–Tcu – Plenário
1
Processo nº TC 013.337/2008-0 (c/ 1 volume e 1 anexo).
2
Grupo: I; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria de Natureza Operacional.
3
Interessado: Tribunal de Contas da União.
4
Unidades: Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – SNAS/MDS, Empresa de Tecnologia e Informações da
Previdência Social – Dataprev e Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.
5
Relator: Ministro Augusto Nardes.
6
Representante do Ministério Público: não atuou.
7
Unidades Técnicas: Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – Seprog, 4ª Secretaria de Controle Externo – 4ª Secex e Secretaria-Geral de Controle
Externo – Segecex.
8
Advogado constituído nos autos: não há.
9
Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se aprecia relatório de Auditoria de Natureza Operacional – ANOp realizada com o objetivo de examinar o desenho do Benefício
de Prestação Continuada da Assistência Social – BPC, bem como os processos de controle
adotados para a detecção e prevenção de erro e fraude na concessão e na manutenção desse
benefício,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 250, incisos II e III, do Regimento
Interno deste Tribunal, em:
9.1 Recomendar à Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome que:
9.1.1Adote, no novo modelo de revisão do BPC, avaliação de risco que permita a identificação
e a marcação de benefícios cuja concessão e/ou manutenção apresentem maior probabilidade
de estarem sujeitas a erro e fraude, contemplando os seguintes procedimentos:
Benefício de Prestação Continuada
143
9.1.1.1 ampliação dos cruzamentos de dados realizados pelo CNIS, com a utilização de outras
bases que registrem indicadores de renda e empregabilidade (tais como as do RENAVAM,
INCRA e CNPJ), informações de acúmulo de benefícios, como as bases de benefícios de
outros regimes de previdência, além do administrado pelo INSS, e informações de óbito,
como o SIM;
9.1.1.2 emprego de modelos estatísticos, utilizando variáveis socioeconômicas ou geográficas,
com vistas a inferir a renda ou a probabilidade de o beneficiário situar-se em família com
renda mensal per capita dentro do critérios de elegibilidade do BPC;
9.1.1.3 identificação e marcação, nas fases de concessão e manutenção do BPC, de beneficiário encaminhado por intermediário ou cujo benefício tenha sido concedido a procurador,
além de outros casos considerados de risco, de acordo com critérios preestabelecidos;
9.1.1.4 realização de entrevista domiciliar, por assistente social ou profissional habilitado,
para averiguação da condição social do beneficiário selecionado pela avaliação de risco;
9.1.2realize, com periodicidade, no mínimo, anual, cruzamentos dos dados dos beneficiários
do BPC constantes do sistema SUB com outras bases de dados, com vistas à verificação do
enquadramento desses beneficiários aos critérios de elegibilidade estabelecidos;
9.1.3regulamente o uso do parecer do assistente social ou profissional habilitado, realizado com base em visitas domiciliares, como prova material para suspensão e cessação dos
benefícios;
9.1.4crie procedimento que possibilite, no momento da concessão do benefício, dar conhecimento aos beneficiários de suas obrigações de informar modificações em informações
cadastrais que resultem cessação do benefício;
9.1.5regulamente a obrigatoriedade de os beneficiários informarem, em caso de alteração
cadastral, os novos dados relativos a nome, endereço e estado civil, dentre outros que julgar
pertinentes;
9.1.6inclua no Cadastro Único de Programas Sociais do Governo Federal – Cadúnico informações de famílias de beneficiários do BPC ainda não constantes desse cadastro.
9.2 Recomendar ao Instituto Nacional de Seguro Social que:
9.2.1Adote as seguintes medidas com vistas a combater deficiências no procedimento de
cadastramento dos beneficiários do BPC:
9.2.1.1 criação de procedimento de correção no sistema SUB de CPF zerados e inválidos;
9.2.1.2 criação de procedimentos de verificação de validade do CPF informado por ocasião
do cadastramento;
144
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
9.2.1.3 utilização de sistema de identificação de endereços baseado no CEP;
9.2.1.4 criação de sistemática de melhoria na qualidade da inserção de dados, com metas de redução de
erros de registro ao longo do tempo;
9.2.1.5 inclusão, no Censo Previdenciário, dos beneficiários não localizados que tiverem maior risco de não
atenderem aos critérios de elegibilidade;
9.2.1.6 atribuição de Número de Identificação de
Trabalhador – NIT aos membros da família que ainda
não o possuem;
9.2.2adote as seguintes medidas com vistas a combater
deficiências no procedimento de revisão do BPC:
9.2.2.1 criação de campos no sistema REVBPC, ou
no que venha a sucedê-lo, que contemplem todas as
fases do procedimento revisional;
9.2.2.2. estipulação de metas por Agência/Gerência
relacionadas ao procedimento de revisão, visando à
redução do tempo decorrido entre a avaliação social
e a conclusão desse procedimento;
9.2.3Adote as seguintes medidas com vistas ao aperfeiçoamento do sistema gerencial de informações do
BPC, no sentido de dotá-lo de informações chave para
o controle de erros e fraudes:
9.2.3.1 estimação anual do valor monetário e o número de casos de erros e fraudes;
9.2.3.2 monitoramento das fases, incluindo situação
e data, e os resultados dos procedimentos de recuperação administrativa e judicial adotados em razão da
identificação de erros e fraudes, até a sua resolução;
9.2.3.3 estabelecimento de metas de redução de fraudes e erros;
9.3 recomendar ao Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome, ao Ministério da Previdência
Social e ao Instituto Nacional de Seguro Social que
deliberem sobre a atribuição, a órgão da estrutura do
sistema de controle de benefícios, de responsabilidade
sobre a coleta de informações gerenciais e sobre a atuação e integração do conjunto de entes atuantes nesse
sistema;
9.4 determinar ao Instituto Nacional de Seguro
Social que adote as providências cabíveis com vistas
a exigir da Empresa de Tecnologia e Informações da
Previdência Social, tão logo sejam incluídos campos
para registro de todas as fases da revisão no sistema
REVBPC, ou no sistema que venha a sucedê-lo, o cumprimento do item 4129 do Plano de Trabalho referente
ao Contrato nº 163/2006, que trata da automatização
e da suspensão e cessação do BPC no sistema SUB;
9.5 determinar à Secretaria Nacional de Assistência
Social do Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome e ao Instituto Nacional de Seguro
Social que enviem ao Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, plano de ação contendo o cronograma de
adoção das medidas necessárias à implementação das
deliberações deste Tribunal, com o nome dos respectivos responsáveis;
9.6 enviar cópia do relatório de auditoria, bem como
do presente acórdão, acompanhado do relatório e
voto que o fundamentam, às comissões do Congresso
Nacional responsáveis pela avaliação do Projeto de
Lei nº 3.077/2008, para fins de subsídio às discussões
acerca da alteração do conceito de família do BPC;
9.7 enviar relação de benefícios com indícios de
irregularidades, averiguados por meio de cruzamentos
de dados, ao Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome, ao Ministério da Previdência Social
e ao Instituto Nacional de Seguro Social para que
adotem as medidas cabíveis com vistas à apuração da
concessão indevida do BPC e, se for o caso, à suspensão
e/ou cessação do pagamento do benefício;
9.8 enviar cópia do relatório de auditoria, bem como
do presente acórdão, acompanhado do relatório e voto
que o fundamentam, ao Ministério do Planejamento,
Benefício de Prestação Continuada
145
Orçamento e Gestão, para ciência e adoção das providências que entender cabíveis, no que
tange à adequação da força de trabalho dos órgãos envolvidos no sistema de controle de
erro e fraude contra benefícios sociais gerenciados pelo INSS, ante a necessidade de aperfeiçoamento desse sistema, considerando, em especial, o benefício potencial decorrente do
aperfeiçoamento dos mecanismos de detecção de pagamentos indevidos;
9.9 enviar cópia do presente relatório ao Advogado-Geral da União, consoante determinação da Presidência do TCU e em atendimento ao Aviso nº 186/AGU, de 25/4/2007;
9.10 determinar à Segecex, por meio das unidades técnicas responsáveis, que proceda ao
monitoramento das recomendações constantes deste Acórdão.
10
Ata n° 13/2009 – Plenário.
11
Data da Sessão: 8/4/2009 – Extraordinária.
12
Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0668-13/09-P.
13
Especificação do quorum:
13.1 Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir
Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes (Relator), Aroldo
Cedraz, Raimundo Carreiro e José Jorge.
13.2 Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, André
Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.
Ubiratan Aguiar
Presidente
Augusto Nardes
Relator
Fui presente:
Marinus Eduardo De Vries Marsico
Procurador-Geral, em exercício
146
TCU - Relatório de Auditoria Operacional
Responsabilidade
pelo
Conteúdo
Secretaria-Geral de Controle Externo
Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo
Equipe
de
Auditoria
Carline Alvarenga do Nascimento
Clayton Arruda de Vasconcelos
Dagomar Henriques Lima (supervisor)
Fábio Henrique Granja e Barros
Marcos Tibúrcio dos Santos Tabosa
Melchior Sawaya Neto (coordenador)
Responsabilidade Editorial
Secretaria-Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Centro de Documentação
Editora do TCU
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gráfico
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Capa
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Diagramação
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Fotos
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Pierre Benker
Julia Freeman-Woolpert
Marcio Santos
Matt Burleson
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Gabriel Bulla
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Fabio Rodrigues Pozzebom/ABr
Antonio Cruz /ABr
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Secretaria de Fiscalização e Avaliação
de Programas de Governo (SEPROG)
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Fone: (61) 3316.7902
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Ouvidoria Do Tcu
0800-6441500
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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República Federativa do Brasil
Tribunal de Contas da União
Ministros
Ubiratan Aguiar, Presidente
Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Valmir Campelo
Walton Alencar Rodrigues
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
José Jorge
José Múcio
Auditores
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
André Luís de Carvalho
Weder de Oliveira
Ministério Público
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Júlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Sérgio Ricardo Costa Caribé, Procurador
Relatório de Auditoria Operacional
Benefício de Prestação Continuada
da Assistência Social (BPC)
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