hacia un régimen climático internacional del siglo xxi. - pincc

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
(UNAM)
Programa de Investigación en Cambio Climático
(PINCC)
HACIA UN RÉGIMEN CLIMÁTICO INTERNACIONAL
DEL SIGLO XXI.
Presenta: Post Phd. Rosalba Taboada Villasana.
Ciudad Universitaria, México, D.F., Mayo de 2013.
HACIA UN RÉGIMEN CLIMÁTICO INTERNACIONAL DEL SIGLO XXI.
INDICE
PAG.
INTRODUCCIÓN.
1
PRIMERA PARTE.
REVISIÓN DE LA CONVENCIÓN MARCO DE NACIONES UNIDAS SOBRE EL
CAMBIO CLIMÁTICO (CMNUCC) Y EL PROTOCOLO DE KYOTO (PK).
1. Remembranza de las Conferencias de las Partes (COP´s) de la CMNUCC.
1.1.
Las negociaciones de Bali a Durban (COP13 – COP17)
11
29
1.2.
El desarrollo de las negociaciones en Doha.
48
1.3.
La CMNUCC y el PK dentro del derecho internacional público.
61
1.4.
La preservación de la soberanía de los Estados ante el régimen
internacional del cambio climático.
66
SEGUNDA PARTE.
El PROCESO DE LAS NEGOCIACIONES DE BALI A DOHA EN LOS GRUPOS DE
TRABAJO ESPECIALES: GTECLP Y GTEPK.
2. El papel de los Grupos de Trabajo Especiales y sus compromisos para la
77
permanencia y operación de un régimen internacional del S. XXI.
2.1. El proceso de las negociaciones en el Grupo de Trabajo Especial de
Cooperación a Largo Plazo (GTECLP) 2008 – 2012.
86
2.1.1. El GTECLP en materia de nuevos compromisos.
101
2.1.2. El GTECLP en materia de revisión del Protocolo de Kyoto.
119
2.2. El proceso de las negociaciones en el Grupo de Trabajo Especial del
133
Protocolo de Kyoto (GTEPK) 2008 – 2012.
2.2.1. El GTEPK en materia de nuevos compromisos.
144
2.2.2. El GTEPK en materia de revisión del Protocolo de Kyoto.
153
TERCERA PARTE.
MODELOS EXPLICATIVOS PARA LA COMPRENSIÓN DEL COMPORTAMIENTO DE
LAS NEGOCIACIONES EN CAMBIO CLIMÁTICO.
168
3. Los modelos explicativos en materia de cambio climático: Teoría de juegos y
la representación legitimada.
3.1. El enfoque de Peter John Wood en la teoría de juegos y cambio climático.
169
3.2. El enfoque de Benito Müller sobre el modelo de representación
179
legitimada en la CMNUCC.
CONCLUSIONES.
191
FUENTES DOCUMENTALES.
198
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
INTRODUCCIÓN.
Las últimas dos décadas han sido una época de meditación y de toma de decisiones para
la comunidad internacional sobre las diversas problemáticas del medio ambiente. Se han
abordado temas relativos a la contaminación marina, la degradación de las tierras áridas,
el deterioro de la capa de ozono y la rápida extinción de especies animales y vegetales, en
las diferentes asambleas de la Organización de Naciones Unidas (ONU –en adelante-) en
materia de protección del clima mundial desde el año 19851 hasta la creación de la
Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC –en
adelante-) en 1992 y en 1997 surge el Protocolo de Kyoto (PK –en adelante-).
Se ha considerado que las actividades económicas del hombre –catalogadas como causas
antropogénicas- han contribuido en el cambio de las condiciones de supervivencia y
desarrollo en los diferentes hábitats y ecosistemas de los seres vivos, incluyendo el de los
humanos, cuestión que ha inquietado a la comunidad internacional y ha repercutido en
las decisiones en la política internacional.
A nivel internacional se ha expresado el interés de hacer frente al problema del cambio
climático reforzando la conciencia pública en diversos tópicos relacionados con la materia.
Con la adopción de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
1
Resoluciones de la ONU: Convención de Viena para la protección de la capa de ozono, 28 de Mayo de 1985;
Protocolo de Montreal, 16 de Septiembre de 1987; Protección del clima mundial para las generaciones
presentes y futuras, 06 de Diciembre de 1988; Plan de Acción para combatir la desertificación, 19 de
Diciembre de 1988; Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medioambiente y el desarrollo, la
Protección del clima global para generaciones presentes y futuras de la humanidad, y Posibles efectos
adversos del aumento del nivel del mar en islas y zonas costeras, particularmente áreas de costas bajas, las
tres celebradas el 22 de Diciembre de 1989; Declaración Ministerial de la Segunda Conferencia Mundial
sobre el Clima, 07 de Noviembre de 1990; Protección del clima mundial para las generaciones presentes y
futuras, 21 de Diciembre de 1990 y 19 de Diciembre de 1991; Convención Marco de Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático, 09 de Mayo de 1992, y; El Protocolo de Kyoto, 11 de Diciembre de 1997. Véase en,
DOCUMENTACIÓN
DE
LAS
NACIONES
UNIDAS
SOBRE
MEDIO
AMBIENTE,
http://www.un.org/depts/dhl/spanish/resguids/specenvsp.htm
1
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
(CMNUCC)2 en 1992, la comunidad internacional se perfiló a dar posibles soluciones a un
fenómeno alarmante para la humanidad, el cambio de clima o considerado oficialmente
como cambio climático3, así como, se ha enfocado a realizar diversas investigaciones
sobre el mismo, partiendo que el cambio de clima se ha registrado principalmente en la
atmósfera terrestre.
Por otra parte, se encuentra que las actividades antropogénicas4 han motivado a un
cambio en el equilibrio de los gases que componen la atmósfera, y se ha desestabilizado
debido a las altas emisiones de gases de efecto invernadero (GEI)5, particularmente de
dióxido de carbono (CO2), metano (CH4) y el óxido nitroso (N2O)6.
2
CONVENCIÓN MARCO DE NACIONES UNIDAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO (CMNUCC), signada en Nueva
York, Estados Unidos, el 09 de mayo de 1992 y entró en vigor el 21 de marzo de 1994, Veáse en,
http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf
3
Cambio climático, se entiende un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad
humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima
observada durante períodos de tiempo comparables. Véase en, Artículo 1° de la CMNUCC.
4
Actividades antropogénicas, son aquellas producidas por los humanos, alguna de las más importantes son
la industria que producen distintos tipos de residuos, las más peligrosas son las que producen
contaminantes más peligrosos, como metales tóxicos; los asentamientos humanos -pueblos y ciudades-; las
actividades domésticas que producen principalmente residuos orgánicos, el alcantarillado arrastra además
todo tipo de sustancias: emisiones de los automóviles hidrocarburos, plomo, otros metales, etc.; la
agricultura y ganadería –campos de cultivo-, los trabajos agrícolas producen vertidos de pesticidas,
fertilizantes y restos orgánicos de animales y plantas que contaminan de una forma difusa pero muy notable
las aguas, además, muchas de las cosechas son regadas con aguas negras, alimentando las plantas con los
propios desechos del hombre. Véase en, Actividades antropogénicas: Historia y sus consecuencias, en
http://rimpactoambiental.blogspot.mx/2010/02/13-actividades-antropogenicas-historia.html
5
Gas que absorbe la radiación a longitudes de ondas específicas dentro del espectro de radiación (radiación
infrarroja) emitido por la superficie de la Tierra y las nubes. A su vez, el gas emite radiación infrarroja desde
un nivel en el cual la temperatura es más fría que la superficie. El efecto neto es la captación local de parte
de la energía absorbida y la tendencia a recalentar la superficie del planeta. Vapor de agua (H2O), dióxido de
carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O) y ozono (O3) son los principales GEI que se encuentran en
la atmósfera terrestre. Véase en, PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. La hoja de ruta
de Bali: Los temas claves en la negociación, Publicación del grupo de medio ambiente y energía, 308 págs,
pp. 213.
6
Estos gases, que se encuentran normalmente presentes en la atmósfera, representan menos de una
décima parte de 1% de la atmósfera total, compuesta principalmente de oxígeno (21%) y nitrógeno (78%),
elementos vitales para la Tierra, ya que actúan como una manta natural alrededor de ella, sin ella, la
superficie de la Tierra sería 30°C más fría que en la actualidad. Véase en, PNUMA y la Secretaría sobre el
cambio climático (CMNUCC), Para comprender el cambio climático: Guía elemental de la Convención Marco
de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Bonn, Alemania: 2002, 34 págs., pp. 6.
2
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Lo anterior, es uno de los objetivos últimos de la Convención, llegar a estabilizar las
concentraciones de GEI en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas
peligrosas en el sistema climático. Sin embargo, en este aspecto hasta el momento, no
existe una certeza científica acerca de los índices que podrían catalogarse como
peligrosos. Asimismo, indica que “ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para
permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que
la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico
prosiga de manera sostenible” –señalado en el Art. 2 de la CMNUCC-.
En este artículo segundo de la CMNUCC, dirige un interés particular en la estabilización y
reducción de emisiones de GEI, la seguridad alimentaria y el desarrollo económico, sin
embargo, al señalar que no existan interferencias antropógenas en el sistema climático el
cual abarca la totalidad de la atmósfera, la hidrosfera, la biosfera, la geosfera y sus
interacciones, se ve como una tarea encomiante a realizar, y por lo tanto, se torna
imprescindible comenzar a tomar las medidas necesarias en materia de prevención,
mitigación y adaptación en diversas áreas que conforman las actividades humanas.
Estas problemáticas han sido abordadas en las diversas reuniones de la CMNUCC desde su
primera celebración de Conferencia de las Partes (COP en adelante, en este caso COP1)
llevada a cabo en Berlín, Alemania del 28 de marzo al 07 de abril de 1995, hasta la última
COP18 celebrada en Doha, Qatar del 26 de noviembre al 07 de diciembre de 2012.
Cabe señalar que hasta el momento se han realizado dieciocho COP´s, en cada una de
ellas se ha expresado la preocupación y el interés de encontrar una solución para la
reducción de las emisiones de GEI, así como en cada COP se han analizado diversos temas
en relación a los procedimientos; metodologías; aspectos a considerar en materia de
áreas agrícolas y forestales convertidas en sumideros de dióxido de carbono; sanciones,
propuestas de compromiso, mecanismos, cuestiones técnicas y las maneras de aplicación
del PK; el funcionamiento de los de los Órganos Subsidiarios, los cuales sirven de apoyo a
3
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
las Partes con el fin de cumplir con los compromisos tanto de la Convención como del PK;
así como, el funcionamiento de los Grupos de Trabajo Especiales (GTE).
Sin embargo, la Convención fue concebida de manera que permitiera a los países reforzar
o atenuar sus disposiciones de acuerdo con los últimos descubrimientos científicos, un
ejemplo de ello, es el haber convenido adoptar medidas más específicas como reducir a
un cierto grado las emisiones de GEI a través de la realización de enmiendas o protocolos
a la Convención, como es el caso del PK, el cual quedo como un acuerdo internacional
autónomo sólo que vinculado a un tratado existente –en este caso a la Convención-, lo
cual, significa que el PK comparte las preocupaciones y los principios establecidos en la
CMNUCC, que posteriormente basándose en ellos, se pueden agregar nuevos
compromisos, los cuales suelen ser en cada negociación más enérgicos, complejos y
detallados que los estipulados en la propia Convención.
Ha habido obstáculos en las negociaciones celebradas en las COP´s para llegar a un
acuerdo, derivados del desequilibrio tanto de los intereses políticos como económicos de
las Partes, esto simplemente nos lleva tan sólo a un reflejo de los grandes problemas que
plantea el control de las emisiones de GEI, así como también, se hace complejo crear
diversas disposiciones que rijan su cumplimiento, tema que ha sido difícil de abordar y de
concertar entre las Partes.
Una problemática más a considerar, es la visión que tienen las Partes sobre el fenómeno
del cambio climático, considerado a partir de la idea de que se debe a la industrialización y
particularmente a las grandes emisiones de CO2 de los países desarrollados.
La Convención observa que la mayor parte de las emisiones del pasado y actuales tienen
su origen en los países desarrollados. El principio trascendental, es que estos países deben
4
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
perfilar la lucha contra el cambio climático y sus efectos adversos7, bajo el principio de
responsabilidades comunes pero diferenciadas8.
Es decir, los países en desarrollo deben tomar la delantera en contrarrestar los efectos
adversos del cambio climático; deben considerar las necesidades específicas y
circunstancias especiales de los países en desarrollo; de adoptar e impulsar métodos
preventivos; el fomentar el desarrollo y el crecimiento económico sostenible9.
Bajo este tenor, la Convención enuncia obligaciones específicas en materia de
transferencias financieras y tecnológicas que se aplican únicamente a los países muy ricos,
principalmente los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), así como tienen un mayor compromiso de limitar las emanaciones de
los GEI y en el incremento de los sumideros naturales10 –bajo este compromiso también
se encuentran las doce economías en transición de Europa Central y del Este, así como la
ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) ahora Comunidad de Estados
Independientes (CEI)-, los cuales, acordaron en su momento contribuir con las actividades
relativas al cambio climático en los países en desarrollo, a través de apoyo financiero
adicional aun cuando ya hayan realizado alguna prestación financiera a estos países.
Sin embargo, existen diversos argumentos de las Partes que encierran claramente sus
intereses económicos y políticos, por ejemplo, los países industrializados están en
desacuerdo en que limiten sus actividades económicas basadas en los combustibles fósiles
7
Efectos adversos, se entiende como los cambios en el medio ambiente físico en la biota, resultantes del
cambio climático que tienen efectos nocivos significativos en la composición, la capacidad de recuperación o
la productividad de los ecosistemas naturales o sujetos a ordenación, o en el financiamiento de los sistemas
socioeconómicos, o en la salud y el bienestar humano. Véase en, Art. 1° de la CMNUCC.
8
Según la CMNUCC, las Partes deben proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones
presentes y futuras de la humanidad, sobre la base de la equidad y las responsabilidades comunes aunque
diferenciadas y las capacidades respectivas. Ibídem.
9
Desarrollo que satisface las necesidades del presente sin afectar la capacidad de las generaciones futuras
de satisfacer sus propias necesidades. Véase en, PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO.
La hoja de ruta de Bali: Los temas claves en la negociación, Publicación del grupo de medio ambiente y
energía, 308 págs, pp. 212.
10
Sumidero, cualquier proceso o actividad o mecanismo que absorbe un gas de efecto invernadero, un
aerosol o un precursor de un gas de efecto invernadero de la atmósfera. Ibíd., pp. 214.
5
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
–petróleo y carbón- y que prevalezcan presiones e incentivos para que se adopten
tecnologías avanzadas tendientes hacia una conversión industrial a energías alternativas.
En este aspecto, la Convención reconoce también que los países que dependen de las
exportaciones de carbón y petróleo experimentarán dificultades si varía la demanda de
energía11 –como China y Estados Unidos- y, por otra parte, las economías exportadoras de
combustibles fósiles –como los miembros de la Organización de Países Exportadores de
petróleo (OPEP) y los países que son fuentes principales de petróleo no convencional12,
es decir de aguas profundas como México, Canadá, Venezuela, Brasil, Nigeria y Angola-, se
verá mermado su desarrollo y crecimiento económico, si la demanda del producto se ve
acotada por medidas que exijan el cumplimiento de los compromisos en la reducción de
emisiones de GEI.
Mientras que el argumento de los países en desarrollo, es que el fenómeno del cambio
climático los afecta mucho más, si son confirmadas las consecuencias previstas, reflejadas
en desplazamientos de zonas agrícolas, aumento del nivel del mar y variaciones en las
precipitaciones y aumento de temperatura.
11
Los combustibles fósiles representan alrededor de 78% del consumo global de energía primaria,
distribuidos de la siguiente forma: petróleo, 33%; carbón, 24%; y gas natural, 21%. El consumo restante está
repartido entre las fuentes renovables (17%) y la energía nuclear (5%). Sin embargo, debe tenerse en cuenta
que el porcentaje de las fuentes renovables se divide a su vez entre las fuentes tradicionales de la biomasa
(9%), la hidroelectricidad a gran escala (6%) y las llamadas “nuevas fuentes renovables”, con apenas 2%.
Véase en, PICHS Madruga Ramón, Subdirector del Centro de Investigaciones de la Economía Mundial
(CIEM), La Habana, Cuba. Tendencias energéticas mundiales: implicaciones sociales y ambientales,
http://www.cubasolar.cu/biblioteca/Ecosolar/Ecosolar20/HTML/articulo01.htm
12
Las fuentes principales de petróleo no convencional son el de aguas profundas (a más de 500 m, la
mayor parte se encuentra en el Golfo de Méjico y frente a las costas de Brasil, Nigeria y Angola), las arenas
bituminosas de Canadá y el petróleo pesado de Venezuela. Canadá extrae cerca de un millón de barriles al
año (pero para conseguirlo gasta gas natural equivalente a un tercio de la energía del petróleo extraído y la
escalada del precio del mismo en Norteamérica supone un freno a su explotación). Venezuela obtiene 0,6
Mb/a, lo que supone un incremento de un 20% en los dos últimos años. Aunque se espera que siga
aumentado estas extracciones, no parece probable que puedan hacerlo a este ritmo, debido al incremento
de costes y al balance energético cada vez más pobre (el balance energético general entre energía
obtenida e invertida ha pasado de un ratio 100:1 en 1950 al actual de 10:1), consumo de agua, impacto
ambiental, etc. El petróleo de aguas profundas se está convirtiendo en la principal fuente de petróleo no
convencional, pero después de su techo en 2011 decrecerá con rapidez. Véase en, BERMEJO, Gómez de
Segura Roberto. El fin de la era de los combustibles fósiles. Sus consecuencias,
http://eibar.org/blogak/kultu/images/Fin_com_fosiles.pdf
6
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Por otra parte, durante las negociaciones en las COP´s se han realizado discusiones de
manera informal en relación desde qué punto de vista o escuela de pensamiento se deben
abordar los compromisos contraídos. Existen cuatro abordajes que consideran a la
atmósfera, la equidad, el desarrollo y la tecnología como prioridades a atender en relación
a las medidas de mitigación al cambio climático. Sólo que se ha entrado en una discusión,
sobre cuál de éstos abordajes se debe colocar en primer lugar.
La metodología que consiste en colocar en primer lugar a la atmósfera –como patrimonio
común mundial-, conllevaría a extender las metas del PK y a comprometer a un conjunto
de países más amplio; los que buscan anteponer la equidad, las metodologías per cápita13
y la propuesta brasileña14 serían las más indicadas en este abordaje que quiere tomar en
cuenta la igualdad de derechos para cada persona y responsabilidad histórica; otros
sostienen, que el derecho al desarrollo -sostenible- también es una cuestión de equidad,
sin embargo, la equidad no sólo se relaciona con la mitigación, sino que también tiene
competencia en las medidas de adaptación, las finanzas y la tecnología, y; las
metodologías sectoriales, se relacionan con anteponer la tecnología, mientras que el
13
El enfoque de “derechos per cápita”, toma como punto de partida el derecho igualitario de cada persona
de utilizar la atmósfera como patrimonio común mundial. Es un enfoque puro per cápita, no existe
referencia a los niveles de emisión actuales, sino sólo un presupuesto mundial asignado igualitariamente a
los países sobre la base de la población. Por otra parte, las metas de emisiones absolutas en toneladas de
CO2 difieren, por lo tanto drásticamente de aquellos al estilo del PK y las atribuciones de emisiones son
negociables en la mayoría de las propuestas per cápita, lo que ofrece más beneficios para las naciones que
cuentan con mucha población y bajo niveles de emisiones per cápita. Por ejemplo India y China prefieren
este tipo de metodología, ya que es más atractiva para las naciones más pobladas, las naciones menos
pobladas. El argumento fundamental basado en la equidad sostiene que cada persona debería tener el
mismo derecho de usar la capacidad de absorción de la atmósfera. Veáse en, PROGRAMA DE NACIONES
UNIDAS PARA EL DESARROLLO. La hoja de ruta de Bali: Los temas claves en la negociación, Publicación del
grupo de medio ambiente y energía, 308 págs, pp. 42.
14
La propuesta brasileña, basa su enfoque en la distribución de esfuerzos en la contribución histórica de
cada país al cambio en la temperatura, atribuyendo mayor responsabilidad entre los países del Anexo I en
una reducción general del 30% por debajo de los niveles de 1990 para el 2020. El abordaje se basa en el uso
de las emisiones históricas acumulativas, en vez de las emisiones anuales actuales, asimismo, pone
particular atención a los gases y sectores –silvicultura- elegidos; la fecha límite del análisis, y la
representación de la química atmosférica en el modelo. La metodología ha sido ampliada a un esquema
mundial que también incluye los países en desarrollo. Se menciona que esta propuesta es la única
metodología a considerar para un régimen climático futuro, propuesta que se ha externado oficialmente a
las Partes de la Convención. PNUD, Ibíd, pp. 43.
7
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
abordaje tríptico global15 desagrega las normas sólo para tres factores; electricidad,
industrias de alto consumo energético y los sectores nacionales.
Estos abordajes se comienzan a discutir cuando se trata de establecer en las
negociaciones los compromisos para la reducción de emisiones de GEI y la mejor manera
de llevar a cabo los procedimientos y metodologías para ello. Sin embargo, las metas
nacionales de emisiones varían de un país a otro, o de un conjunto de países que
pertenecen a una integración económica, tal es el caso de la Unión Europea (UE en
adelante).
Por otra parte, las metas nacionales, significan en el PK llevar a cabo negociaciones y
compromisos políticos. La meta general para los países desarrollados es la reducción de
emisiones del 5%; el 8% en la UE, Suiza y la mayor parte de Europa Central y Oriental; 7%
Estados Unidos (EU en adelante); 6% Canadá, Hungría, Japón y Polonia. En tanto Nueva
Zelanda, Rusia y Ucrania sólo deben estabilizar sus emisiones. Mientras que se percibe
que podrían aumentar las emisiones de Noruega en un 1%; Australia 8% y en Islandia en
un 10%.16
La UE durante el primer período de compromiso, suscribió un acuerdo interno para
satisfacer la meta del 8% -como integración económica en conjunto, no por compromisos
nacionales-, mediante distribución de diversos porcentajes entre sus miembros, del
mismo modo en que fue distribuido el porcentaje total de todo el grupo de los países
desarrollados. Estas metas varían de una reducción de emisiones del 28% por parte de
Luxemburgo; 25% Grecia y el 27% corresponde a Portugal.
15
El tríptico global, se concentra en tres sectores: la electricidad, industrias de alto consumo energético y los
sectores nacionales –residencial y transporte-, también toma en cuenta las oportunidades tecnológicas
disponibles en diversos sectores. PNUD, Ibíd, pp. 46.
16
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL MEDIO AMBIENTE. Para comprender el cambio climático:
Guía elemental de la Convención marco de las Naciones Unidas y el Protocolo de Kyoto, Francia: 2002, 34
págs, pp. 28.
8
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Ahora bien, expuesto lo anterior de una manera general para una mejor comprensión de
lo que se ha planteado a nivel mundial en las COP´s para la conformación de un régimen
climático internacional acorde al S. XXI, en la primera parte del presente trabajo, que lleva
como título “Revisión de la CMNUCC y el PK”, se realiza una remembranza de las
Conferencias de las Partes (COP´s) de la CMNUCC; las negociaciones de Bali a Durban
(COP13 – COP17); el desarrollo de las negociaciones en Doha; la CMNUCC y el PK dentro
del derecho internacional público, y; la preservación de la soberanía de los Estados ante el
régimen internacional del cambio climático, lo cual nos brinda contar con una panorama
de lo que se ha estado realizando hasta el año 2012, así como, nos muestra la importancia
que tienen para los Estados la salvaguarda de la soberanía ante algunas decisiones de las
COP´s.
En la segunda parte, titulada “El proceso de las negociaciones de Bali a Doha en los Grupos
de Trabajo Especiales: GTECLP Y GTEPK”, trata de mostrar el nivel de desarrollo de los
temas de la Hoja de Ruta de Balí bajo el mecanismo de dos vías, es decir, las actividades
realizadas por el GTECLP y el GTEPK en los procesos de negociaciones del 2008 al 2012
para discernir la mejor manera de llevar a cabo los compromisos para la permanencia y
operación de un régimen internacional del S. XXI; así como, se analizan el papel
desempeñado de los Grupos de Trabajo Especiales en materia de nuevos compromisos y
en la revisión del PK.
En la tercera parte, que lleva como título “Modelos explicativos para la comprensión del
comportamiento de las negociaciones en cambio climático”, se analiza a dos autores,
Benito Müller que trae a colación el modelo de la legitimidad representativa, y; Peter John
Wood con el modelo de teoría de juegos y cambio climático.
El trabajo parte del método deductivo –de lo general a lo particular-, es un estudio
multidisciplinario en donde convergen los temas de derecho internacional público,
cooperación internacional, política internacional y puntos de vista desde la economía que
tratan de exponer una mejor manera de llevar a cabo el proceso de negociaciones, así
9
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
como se hace uso de las técnicas de la descripción y análisis, que desemboca en el manejo
de la información bajo la técnica cualitativa y cuantitativa.
El presente trabajo, es un conglomerado de información de lo que han tratado las COP´s y
los resultados arrojados hasta el 2012, así como lo más sobresaliente de las actividades
realizadas en el proceso de negociaciones bajo las dos vías de negociación con los GTE en
el marco de la cooperación a largo plazo y el Protocolo de Kyoto, con el fin de acordar
mejores maneras en la operación y organización de las actividades de los temas que
encierra tanto la Convención y el PK para hacer frente al fenómeno del cambio climático.
Como conclusión a la presente investigación, se pretende que los lectores tengan una
visión más amplia del tema a estudio, el cual se ha desarrollado pretendiendo en su
exposición, se encuentre al alcance no sólo de los especialistas en los temas de cambio
climático, sino también, que llegue el conocimiento de una manera clara y sencilla de lo
que se abordado hasta el momento en relación a la organización mundial de crear un
régimen internacional de cambio climático, y sea un material de alcance comprensivo y
útil para todo público interesado en el tópico.
El presente compendio se llevó a cabo tomando en cuenta y en consideración todas
fuentes documentales y monitoreo de información que versan sobre este tema.
10
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
PRIMERA PARTE.
REVISIÓN DE LA CONVENCIÓN MARCO DE NACIONES UNIDAS SOBRE EL CAMBIO
CLIMÁTICO (CMNUCC) Y EL PROTOCOLO DE KYOTO (PK).
En esta primera parte, se describen y analizan las diversas conferencias que ha celebrado
la comunidad internacional en relación al cuidado del medio ambiente, clima, cuidado de
la atmósfera, temas que anteceden al tratamiento del fenómeno del cambio climático a
nivel mundial con la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático
CMNUCC) y el controvertido Protocolo de Kyoto (OK) que reúne los compromisos de las
Partes en materia de reducción de emisiones.
1. Remembranza de las Conferencias de las Partes (COP´s) de la CMNUCC.
Desde 1992, año en que se creó la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio
Climático (CMNUCC), la Convención ha sido el espacio donde las Partes -195 hasta el
momento- han convenido al reforzamiento o atenuación de las disposiciones científicas
descubiertas e investigadas en materia de cambio climático.
Es a partir del 28 de marzo al 07 de abril de 1995, cuando se celebra la Primera
Conferencia de las Partes (COP1) en Bonn, Alemania, este comienzo marca el inicio de
diálogo y negociaciones sobre cuál y cómo es la mejor manera de proceder para reducir el
grado de emisiones17 de gases de efecto invernadero (GEI), sólo que no es hasta la
celebración de la COP3 en Kyoto Japón -11 de diciembre de 1997- cuando se aprueban
enmiendas o protocolos a la Convención y nace el Protocolo de Kyoto (PK) el cual entró en
vigor el 16 de febrero de 2005.
La principal preocupación, es llegar a estabilizar las concentraciones de GEI en la
atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema
climático, que se debe lograr en un plazo suficiente para que se permita que los
17
Por "emisiones" se entiende la liberación de gases de efecto invernadero o sus precursores en la
atmósfera en un área y un período de tiempo especificados. Véase en, Artículo 1° de la CMNUCC.
11
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, así como, se asegure la
seguridad alimentaria y que los países prosigan su desarrollo económico de una manera
sostenible, como lo indica el Art. 2° de la Convención, sin embargo, esta tarea se muestra
como un reto a realizar, por lo cual, se deciden tomar las medidas necesarias en materia
de prevención, mitigación18 y adaptación19 al cambio climático.
Sin embargo, el cómo y cuál es la mejor manera de reducir las emisiones de GEI, han sido
las preguntas que se han vuelto problemáticas y que han tratado de resolver las Partes en
cada una de las COP´s celebradas, en donde se han analizado diversos temas en relación a
los procedimientos; metodologías; aspectos a considerar en materia de áreas agrícolas y
forestales convertidas en sumideros de dióxido de carbono; sanciones, propuestas de
compromiso, mecanismos, cuestiones técnicas y las maneras de aplicación del PK; el
funcionamiento de los de los Órganos Subsidiarios, los cuales sirven de apoyo a las Partes
con el fin de cumplir con los compromisos tanto de la Convención como del PK; así como,
el funcionamiento de los Grupos de Trabajo.
Hasta el momento han funcionado las disposiciones y normas que especifican las
tecnologías de reducción (noma de tecnología) o los requisitos mínimos de emisión de
contaminación (norma del desempeño) para reducir las emisiones; impuestos y cargos,
que son los impuestos que grava casa unidad de actividad indeseable por fuente20;
permisos de comercio, también conocidos como permisos comerciables o sistemas de
tope y comercio –este instrumento establece un límite sobre el total de emisiones por
18
Intervención antropogénica destinada a reducir las fuentes o aumentar los sumideros de GEI. Véase en,
PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. La hoja de ruta de Bali: Los temas claves en la
negociación, Publicación del grupo de medio ambiente y energía, 308 págs, pp. 214.
19
Ajuste en los sistemas naturales o humanos en un entorno nuevo o cambiante. Adaptación al cambio
climático hace referencia al ajuste en los sistemas naturales o humanos, en respuesta a los estímulos
climáticos reales o esperados, o a sus efectos, con daños moderados o aprovechamiento de las
oportunidades beneficiosas. Es posible distinguir diversos tipos de adaptación, incluidas la anticipatoria o
reactiva, la pública y privada, y la adaptación autónoma y planificada. PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS
PARA EL DESARROLLO. La hoja de ruta de Bali, Ibíd., pp. 130-133 y 211
20
Todo proceso actividad o mecanismo que libere a la atmósfera un GEI, un aerosol o un precursor o aerosol
de GEI. Véase en, CONVENCION MARCO DE NACIONES UNIDAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO, Artículo 1°.
12
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
fuentes especificadas, exige que cada fuente posea permisos iguales a sus emisiones
reales y permite la comercialización de los permisos entre fuentes-; acuerdos voluntarios,
acuerdo celebrado entre una autoridad gubernamental y una o más privadas, para
alcanzar los objetivos ambientales o mejorar el desempeño ambiental, más allá del
cumplimiento de las obligaciones reguladas –no todos los acuerdos voluntarios son
realmente voluntarios, algunos incluyen premios y/o castigos asociados a la reunión o el
logro de los compromisos-; incentivos financieros, como pagos directos, reducciones
impositivas, respaldos de precios o el equivalente de parte de un gobierno a una entidad,
en concepto de instrumentar una práctica que consiste en realizar una acción
especificada; instrumentos informativos, se refiere a la divulgación pública exigida de la
información relativa al medio ambiente, en general por parte de la industria a los
consumidores, incluye los programas de etiquetado, calificación y certificación;
investigación y desarrollo, son inversiones y gastos directos del gobierno destinados a
generar innovación sobre la mitigación o sobre la infraestructura física y social para
reducir las emisiones e incluye premios e incentivos para los avances tecnológicos, y;
políticas no climáticas, que pueden tener efectos significativos relacionados con el clima.21
Estas son los instrumentos de política en la reducción de los GEI, y cada vez, se va
tornando más complejo el sistema de reducción de emisiones de GEI.
El PK compromete a los países industrializados y a los países en transición (Partes del
Anexo I) hacia una economía de mercado a alcanzar objetivos cuantificados de reducción
de emisiones de seis gases de efecto invernadero –conocido como el “Conjunto Basket”22, durante el período 2008 – 2012 en un promedio de 5.2% debajo de los niveles de
21
Véase en, PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. La hoja de ruta de Bali, Ibíd., pp. 78.
El Protocolo de Kyoto, aborda los seis principales gases de efecto invernadero; tres principales GEI: a
saber: Estos gases se combinan dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4) y el óxido nitroso (N2O), y; tres
gases industriales: hidrofluorocarbonos (HFC), perfluorocarbonos (PFC) y hexafluoruro de azufre (SF6). Con
el fin de que las reducciones de cada gas se acrediten en una cifra única fijada como objetivo –equivalente
de CO2-. Véase en, PNUMA y la Secretaría sobre el cambio climático (CMNUCC), Para comprender el cambio
climático: Guía elemental de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Bonn,
Alemania: 2002, 34 págs., pp. 21-23.
22
13
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
emisión de 1990 entre 2008 – 2012 con objetivos específicos que varían de país a país.
Este fue el primer plazo de compromiso y se prevé el establecimiento de objetivos
obligatorios futuros para períodos de compromiso posteriores a 2012 –a ser tratados en la
COP18 en Doha-.
Sin embargo, el PK ha provocado dilemas en la economía de los países, ya que afecta a
casi todos los sectores económicos -y se ha considerado como el acuerdo de más largo
alcance sobre los tópicos de medio ambiente y desarrollo sostenible-, lo cual ha llevado a
una complejidad para llevar a cabo las medidas de mitigación y adaptación del cambio
climático, así como, se encuentran involucrados los diversos intereses políticos y
económicos de las Partes, principalmente de los países desarrollados quienes han sido
renuentes a llevar a cabo y ratificar el PK.
Cómo esperar una vertiginosa transición a sociedades más eficientes desde el punto de
vista de la energía, innovadoras desde el punto de vista tecnológico y sostenibles desde el
punto de vista ambiental. Se necesitaría más que una concientización y voluntad política,
ya que estas se mueven según el “son de desarrollo económico” y de las capacidades de
los países, así como de la política internacional en materia económica –comercial- y
política, mostrándole poco interés a la seguridad humana y por lo tanto la preservación de
la humanidad en un marco mundial.
Es verdad que existe la concientización y la voluntad política, sin embargo, muchas veces
son más fuertes los problemas internos de los Estados y prioridades a resolver, como la
estabilidad social, la seguridad, los aspectos sociales y un sinnúmero de circunstancias
nacionales existentes, que hacen frenar o que no se lleven a cabo de manera adecuada las
acciones en materia de cambio climático en cada espacio territorial y político.
Cabe señalar, que desde 1972 se comenzó a discutir en la arena internacional los temas de
medio ambiente, clima y cambio climático, y 20 años después (1992) la comunidad
internacional se abre en discutir y negociar particularmente la problemática del cambio
14
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
climático con la adopción de la CMNUCC, y en adelante, a través de las Conferencias de las
Partes (COP´s).
A continuación se mencionan los avances políticos de la comunidad internacional en la
lucha contra el cambio climático.
1972. Estocolmo acogió la primera Conferencia Internacional de Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente Humano.
1973. Se creó el Programa de la Organización de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA).
1979. Se celebró la Primera Conferencia Mundial sobre el Clima en Ginebra, Suiza.
1983. Se creó la Comisión sobre Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones
Unidas (CNUMAD).
1987. Protocolo de Montreal (Canadá). Relativo a las sustancias que agotan la
capa de ozono –posteriormente ajustado y enmendado-.
1988. Conferencia de Toronto sobre Cambios en la Atmósfera (Canadá). Se da a
conocer el “Objetivo Toronto”: compromiso voluntario de algunos países
industrializados.
1988. Se creó el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático
(IPCC).
1990. Se celebró la Segunda Conferencia Mundial sobre el Clima (Ginebra – Suiza)
Se trabaja sobre el Primer informe del IPCC presentado ese mismo año en Suecia.
1990. El IPCC publicó en Sundsvall (Suecia), el primer Informe de Evaluación, el cual
da a conocer, la existencia de evidencias científicas sobre el cambio climático.
15
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
1991. ONU, Nueva York. Compromiso de países industrializados para reducir las
emisiones. Son acuerdos legalmente no vinculantes (gestión Bush padre).
1992. Se adoptó el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático
(CMNUCC), -la declaración de principios entró en vigor el 21 de marzo de 1994-.
En junio, se celebró en Río de Janeiro (Brasil) la Cumbre de la Tierra, en la que se
signó el Convenio Marco que compromete a los países firmantes a adoptar
medidas para mitigar las emanaciones de gases responsables del calentamiento
atmosférico.
1995. Se celebró la Primera Conferencia de las Partes (COP1) en Bonn (Alemania),
marcando el inicio de negociaciones y diálogo, sobre cuál y cómo es la mejor
manera de proceder para reducir el grado de emisiones de GEI.
La COP1, estuvo marcada por la incertidumbre respecto a las medidas que podían tomar
los países de manera individual con el fin de reducir las emisiones de GEI, dando como
resultado el Mandato de Berlín23, el cual, estableció una fase de análisis y evaluación de
dos años, conduciendo a la realización de un catálogo de instrumentos que permitiera que
cada una de las Partes adecuara y preparara un conjunto de iniciativas de acuerdo a sus
necesidades.
Asimismo, se acordó negociar un protocolo o un acuerdo legal que contuviese limitaciones
y reducciones de emisiones específicas, el cual, se presentó en Kyoto (Japón), durante la
celebración de la COP3.
1996. Se celebró en Ginebra (Suiza), la II Conferencia de las Partes (COP2) y da un
inicio en el tratamiento del comercio de emisiones24.
23
Véase en, CMNUCC - CONFERENCIA DE LAS PARTES, Primer período de sesiones, Berlín, del 28 de marzo al
7 de abril de 1995 en, http://unfccc.int/resource/docs/spanish/cop1/g9561658.pdf
24
El comercio de emisiones ha sido el mecanismo considerado dentro del Protocolo de Kioto. En éste,
primeramente se estableció una meta de reducción de emisiones global: emisiones que fueran 5,2%
inferiores a los niveles de 1990 para el período 2008-2012. En segundo lugar, se definieron objetivos
16
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Por otra parte, se aprobaron los resultados del II Informe de Evaluación del IPCC
estableciendo que las partes no deben seguir soluciones uniformes, sino que cada Parte
empleara las soluciones más relevantes para su situación concreta, así como establecieran
objetivos vinculantes en un mediano plazo.
Se trabajó en el marco del II Informe del IPCC -el balance de las evidencias sugiere la
influencia humana discernible sobre el clima global-, y por primera vez Estados Unidos
sugiere que los acuerdos alcanzados sean legalmente vinculantes. Se redactó la
Declaración de Ginebra.25
Igualmente, se dio a conocer el impulso de las negociaciones del PK, ya que hasta ese
momento, las negociaciones no habían sido adoptadas, sólo habían quedado por escrito.
1997. Se celebró la COP3 en Kyoto (Japón), durante las negociaciones se decidió
crear un acuerdo para frenar la degradación medioambiental. Este acuerdo se
conoce como el Protocolo de Kyoto (PK) y fue considerado en ese momento como
un acuerdo sin precedentes. El PK, obliga a 38 países industrializados, más la Unión
Europea (UE) a reducir las emisiones de seis gases responsables del efecto
invernadero sobre los niveles de 1990 entre los años 2008 y 2012. Este grupo de
países fueron incorporados al Anexo I.
individuales de mitigación para cada país Anexo I y se repartieron permisos de emisión entre las firmas
establecidas en cada territorio. Como consecuencia, se crearon mercados de carbono, diferentes ámbitos
donde empresas y países Anexo I comercian sus permisos entre sí y tienen, además, la opción de financiar
proyectos de mitigación en países en desarrollo o de Europa del Este (mediante el Mecanismo para un
Desarrollo Limpio o el Mecanismo de Implementación Conjunta, respectivamente). De esta manera, se logra
que la mitigación la realicen aquellas instalaciones (y países) con menores costos por tonelada de carbono
reducida. Los sistemas de comercio de emisión se basan en el hecho de que el cambio climático es un
problema global. Esto significa que no importa dónde se mitigan (o generan) las emisiones pues, en
definitiva, las emisiones desde cualquier punto van a la atmósfera. Véase en, Los Sistemas de Comercio de
Emisiones, en http://finanzascarbono.org/finanzas-carbono/acerca/comercio-emisiones/
25
CONVENCIÓN MARCO SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO, Aprobación del informe de la Conferencia de las
Partes sobre su segundo periodo de sesiones, CONFERENCIA DE LAS PARTES, Segundo período de sesiones,
Ginebra,
8
a
19
de
julio
de
1996,
Tema
10
a)
del
programa,
http://unfccc.int/resource/docs/spanish/cop2/l10s.pdf
17
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
1998. El PK se abrió a la firma el 16 de marzo en la sede de Naciones Unidas, Nueva
York. Un mes después la UE -incluida España- firmó el PK, en el 2001, Estados
Unidos (EU) decide no ratificarlo.
La COP4 se celebró en Buenos Aires (Argentina), se trataron e algunos aspectos no
resueltos como los Mecanismos de Desarrollo Limpio, el Comercio de Emisiones y la
transferencia de tecnología). Se estableció una fecha límite para decidir las reglas de
Kyoto, por lo tanto, se programó un plazo de dos años para clarificar y desarrollar
herramientas de aplicación del PK, a lo cual, se le dio el nombre de Plan de Acción de
Buenos Aires26.
1999. Se celebró la COP5 en Bonn (Alemania) y sólo hubo debates técnicos sobre
los mecanismos del PK, no se llegó a ninguna declaración, aunque se intensificaron
los trabajos para conseguir cumplir con los calendarios establecidos en la COP4.
2000. En la Haya (sede de gobierno de los Países Bajos) se celebró la COP6, y las
negociaciones giraron en torno a la propuesta de EU, en que las áreas agrícolas y
forestales se convirtieran en sumideros de dióxido de carbono. La propuesta fue
rechazada.
Por otra parte, se exhortó sobre las sanciones a adoptar si los países no cumplen con sus
obligaciones en materia de reducción de emisiones de GEI, en este aspecto, la UE rechazó
26
El Plan establece fechas límites para finalizar los detalles sobresalientes del P, de manera que tal acuerdo
fuera funcional al entrar en vigor -en alguna fecha después del año 2000-, así como, los tres mecanismos del
PK –comercio de emisiones, mecanismos de desarrollo limpio (MDL) y un programa de aplicación conjunta
(AC) proporcionarán los créditos para el financiamiento de proyectos que disminuyan las emisiones en los
países en desarrollo o con economías en transición, el Plan contempla cuestiones de cumplimiento, políticas
y medidas. Asimismo, insta a incrementar los trabajos en materia de transferencia de tecnologías amigables
al clima a países en desarrollo, e identifica las necesidades y preocupaciones de los países afectados por el
calentamiento global y por las implicaciones económicas de las medidas de respuesta. Véase en,
FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE, Naciones Unidas, La conferencia sobre cambio climático
aprueba el Plan de Acción de Buenos Aires, http://unfccc.int/cop4/infomed/p111498s.html
18
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
la propuesta de compromiso. Por lo tanto, fracasaron las negociaciones y se instó a
reanudar las discusiones en julio de 2001 en una conferencia extraordinaria.
Es importante hacer mención, que sí hubiese existido la oportunidad de que Estados
Unidos (EU) firmará el PK se hubiera aprobado su propuesta de convertir las áreas
agrícolas en sumideros, tal vez, EU se habría comprometido en reducir sus emisiones de
GEI, sin embargo, EU anunció que no ratificaría el PK. Por lo tanto, Rusia, Australia, Canadá
y Japón, marcaron su distancia con EU y se unieron a la UE con el fin de que el PK fuera
aprobado.
Por otra parte, se retomó la conferencia estancada en noviembre de 2000 –sobre los
mecanismos del PK- y acuerdan 180 países a firmar el Acuerdo de Bonn27.
Se preveía la oportunidad de poder cerrar todos los aspectos inconclusos de Kyoto y
asegurar unas reducciones reales de GEI. Finalmente no fue así.
2001 – Presentación del III Informe del IPCC (Bangkok - Tailandia).
2001. En Marrakech (Marruecos) se celebró la COP7, con el objetivo de
desbloquear lo ocurrido durante la COP6, para poder llegar a un acuerdo que
permitiera poner en marcha el PK
En esta ocasión se completaron las negociaciones sobre el PK y se dieron a conocer los
Acuerdos de Marrakech28 -en ellos se vio reflejado el Acuerdo de Bonn-, en los cuales, se
27
Acuerdo global que incluye normas y procedimientos sobre diversos asuntos de los países en desarrollo
(fondos, traspaso de tecnología, capacitación, adaptación a los impactos del cambio climático), los
mecanismos de Kioto (Comercio de Emisiones, Aplicación Conjunta y Mecanismo de Desarrollo Limpio),
sumideros y cumplimiento. En su conjunto, el acuerdo creó la arquitectura fundamental básica para que los
países se animaran a ratificar y pusieran en práctica el PK, así como, se diera la oportunidad de negociar
futuras negociaciones más estrictas sobre la reducción de emisiones. Los puntos principales del Acuerdo de
Bonn son: Otorgar tratamiento preferente a las energías renovables limpias bajo el MDL; Solicitar a los
países industrializados que frenen el fomento de la energía nuclear en los países en desarrollo, con el fin de
detener la contaminación por carbono; Crear normas factibles para el Comercio de Emisiones, y; Crear un
régimen de cumplimiento que incluya consecuencias no opcionales, de obligado cumplimiento para aquellos
países que no alcancen sus compromisos. Véase en, WWF/Adena, Protocolo de Kioto. Situación actual y
perspectivas, http://www.ceida.org/prestige/Documentacion/Protocolo%20Kioto.pdf
19
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
detallan las reglas para la aplicación del PK y la puesta en práctica de la Convención. Se
menciona que los Acuerdos de Marrakech, son el Reglamento del PK.
Cabe señalar, que unos meses antes de ser aprobados los Acuerdos de Marrakech, el
Presidente de EU, presentó el PK al Senado estadounidense quien lo declaró en vía
muerta. Mientras que la UE, decide seguir adelante con él, aún con la ausencia de EU,
eliminando de esta manera el fracaso del PK.
Por lo tanto, finalmente se llega a un texto legal donde se recogen los compromisos de
cada uno de los países y se estructuran muchos de los mecanismos del PK.
2002. Durante la COP8 celebrada en Nueva Delhi (India), la UE ratifica
unánimemente el PK, tras su aprobación en los parlamentos nacionales –aun
cuando no consiguió ser aprobada su propuesta de exigir más acciones de las
Partes de la Convención-, Japón también ratifica el tratado, al igual que Canadá y
Nueva Zelanda.
Asimismo, se reafirmó que el desarrollo y la erradicación de la pobreza, son prioridad para
los países en desarrollo, así como, se destacó la importancia de las medidas de adaptación
en materia de cambio climático en la Declaración de Delhi sobre cambio climático y
desarrollo sostenible29, y se avanza sobre aspectos relativos a los Mecanismos de
Desarrollo Limpio (MDL).
2003. La COP9 celebrada en Milán (Italia) se centró en clarificar los últimos detalles
técnicos del PK, no hubo declaraciones, sin embargo, se avanzó en aspectos
28
Los Acuerdos de Marrakech se acordaron por consenso. Japón, Rusia y Canadá, consiguieron, en un
primer momento, imponer sus exigencias como condiciones indispensables para su ratificación, con los
acuerdos los países llegaron a una idea clara de lo que se espera con el PK en todos los niveles. Ibíd.
29
CONFERENCIA DE LAS PARTES, Declaración Ministerial de Delhi sobre el cambio climático y el desarrollo
sostenible, Octavo período de sesiones , Nueva Delhi, 23 de octubre a 1º de noviembre de 2002, Tema 11
del programa, Fase de alto nivel con asistencia de ministros y altos funcionarios, en
http://unfccc.int/resource/docs/spanish/cop8/cp8l06r01s.pdf
20
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
tratados durante la COP8 -confirmaciones y desmentidos por parte de Rusia sobre
su ratificación-.
2004. En Buenos Aires (Argentina) se dio lugar a la realización de la COP10, las
Partes dieron inicio a los debates sobre el futuro del PK al término del primer
período de compromiso en el 2012.
Se dio a conocer el Programa de Trabajo de Buenos Aires sobre adaptación y medidas de
respuesta30, así como, se hizo un llamado a la acción de las Partes sobre cuestiones para
hacer frente a los efectos adversos del cambio climático y medidas de respuesta;
intercambio de información sobre políticas de mitigación y adaptación.
Bajo este Programa de Trabajo, se señaló la creación de dos vías para la adaptación. Como
una primera vía, el desarrollo de un programa quinquenal de trabajo sobre los aspectos
científicos, técnicos y socioeconómicos de la vulnerabilidad y la adaptación al cambio
climático en el OSACT.
Y la segunda vía, encargada de ver la mejora de la información y las metodologías,
implementación de actividades de adaptación concretas, transferencia de tecnología y
creación de capacidades en el marco del Órgano Subsidiario de Ejecución (OSE), así como,
encargado de llevar tres talleres regionales y una reunión de expertos para los pequeños
países de Estados insulares en desarrollo (SIDS), con el fin de facilitar el intercambio de
información y las evaluaciones int5egradas para ayudar en la identificación de las
necesidades específicas de adaptación e inquietudes.
Es importante mencionar, que durante la COP10 Rusia –país que representa el 17,4% de
las emisiones- aprobó el PK, con lo que queda superado el 55% de emisiones requeridas
30
BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Síntesis de la Décima Conferencia de las Partes para la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático: 6-18 diciembre de 2004, Servicio
Informativo sobre Negociaciones Relacionadas con el Medio Ambiente y el Desarrollo Sostenible, Vol. 12 No.
260, Lunes, 20 de diciembre de 2004, en http://www.iisd.ca/vol12/enb12260s.html
21
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
en el tratado como condición para su entrada en vigor31 -el 16 de febrero de 2005 entró
en vigor el PK-.
Asimismo, se hizo patente la participación de Arabia Saudí, quien obstaculizó cualquier
avance imponiendo condiciones sobre la disponibilidad de ayuda financiera para la
adaptación de los países en vías de desarrollo. Exigía a cambio compensaciones derivadas
de la pérdida de sus ingresos procedentes de la venta de petróleo.32
2005. La COP11/CRP1 se celebró en Montreal (Canadá) se da inicio a una nueva
etapa tanto de la Convención como del PK. El PK entra en vigor con la ausencia de
países contaminantes como EU, China y la India. En esta reunión anual entre las
Partes de la Convención (COP) se suplementó con la conferencia anual entre las
Partes del PK (CRP o CP/RP).
Los países que habían ratificado la Convención pero no el PK tenían estado de
observadores en la segunda conferencia. Ambas reuniones se centraron en lo que debería
suceder tras la finalización del primer período de compromiso del PK en el 2012. Suiza
anuncia el establecimiento del Céntimo Climático33, destinado a cumplir los compromisos
adquiridos en Kyoto.
31
El impedimento clave para que el Protocolo entrará en vigor no era el número de ratificaciones, si no el
garantizar que los países que lo ratifiquen sean contaminadores significativos y que superen el 55% de las
emisiones de CO2 incluido en el artículo 25 del Protocolo. A corto plazo y desde una perspectiva
estrictamente técnica y legal, la ratificación por parte de algunos países es más importante que la de otros.
Véase en, WWF/Adena, Protocolo de Kioto. Situación actual y perspectivas, Ibíd.
32
CAVAGNARO, Martín A. Cambio climático: Evolución, actualidad y perspectivas, PEPACG Mendoza (Equipo
interdisciplinario para el Estudio de Procesos Atmosféricos en el Cambio Global) UCACyT – Pontificia
Universidad
Católica
Argentina),
http://lac.wetlands.org/LinkClick.aspx?fileticket=KgOQHsKFO2g%3D&tabid=2319&mid=9931
33
Ese protocolo establece el compromiso de reducir en el periodo 2008-2012 las emisiones de GEI causantes
del calentamiento global de la Tierra en un 5,2%respecto de los niveles de 1990.Suiza debe reducir sus
emisiones el 8 por ciento entre 2008 y 2012 respecto al nivel de 1990, para lograr este objetivo será
indispensable disminuir el 10% de las emisiones de CO2, que suponen el 80% de GEI emitidos en Suiza. El
Gobierno suizo decidió subir un céntimo los precios finales de las gasolinas y gasóleos y, al mismo tiempo,
bajar el del biogás -obtenido a partir de residuos-, así como, establece una tasa de 35 francos por tonelada
de CO2 emitida por los combustibles fósiles, sino logra hacerlo, se vería obligada a recurrir al mercado
internacional de derechos de emisión. El PK establece la posibilidad de que los países vendan o compren
22
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Durante la COP11, se acordó que los procesos en torno a la cooperación internacional a
largo plazo en materia de cambio climático, así como del período Post 2012, serían a
través de los grupos de trabajo. El Grupo de Trabajo Especial del PK (GTE-PK) y el Grupo de
Trabajo Especial de Cooperación a Largo Plazo (GTE-CLP) en el marco de la Convención.
Ahora bien, estos dos grupos de trabajo operarían sin perjuicio de cualquier negociación,
compromiso, proceso, marco o mandato bajo la Convención a través de una serie de
cuatro talleres que constituyen un diálogo que continuaría en la CP13. Asimismo se dio
inicio a la Primera Reunión de las Partes del PK (CRP1-PK). Las partes del PK deciden que el
mismo, continuaría después de 2012 cuando vencieran los actuales objetivos y se
discutiría en la COP18 el segundo período de compromiso.
2006. La COP12/CRP2, da inicio al Programa de Trabajo de Nairobi sobre los
efectos, la vulnerabilidad y la adaptación al cambio climático34. El Programa fue
adoptado por el Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y tecnológico
esos derechos para emitir a la atmósfera GEI en función de si cumplen o no las exigencias del acuerdo,
llevando a cabo la reconversión a energías limpias o de sistemas más eficientes y se podrá vender las
emisiones restantes a otros países. Véase en, Suiza establecerá un céntimo climático sobre el precio de los
carburantes, 17 de febrero de 2006, http://ecodes.org/noticias/suiza-establecera-un-centimo-climaticosobre-el-precio-de-los-carburantes#.ULs92uRwde8
34
El programa de trabajo de Nairobi es un programa quinquenal establecido en el año 2005. Su objetivo es
ayudar a los países que son Partes de la CMNUCC, en particular a los países en desarrollo, incluidos los
países menos desarrollados y los pequeños Estados insulares en desarrollo, a: 1) Mejorar su comprensión y
evaluación de los impactos, la vulnerabilidad y la adaptación al cambio climático, y; 2) Adoptar decisiones
informadas sobre actividades y medidas prácticas de adaptación para hacer frente al cambio climático con
una sólida base científica, técnica y socioeconómica, teniendo en cuenta la variabilidad del clima y el
cambio climático presentes y futuros. El programa busca lograr los siguiente objetivos: 1) Aumentar la
capacidad a nivel internacional, regional, nacional, sectorial y local para seguir identificando y
comprendiendo los impactos, la vulnerabilidad y las respuestas de adaptación, con el objetivo de
seleccionar y ejecutar de manera efectiva, actividades de adaptación prácticas, eficaces y de alta prioridad;
2) Mejorar y aumentar la información y el asesoramiento sobre los aspectos científicos, técnicos y
socioeconómicos de los impactos, la vulnerabilidad y la adaptación; 3) Mejorar el grado de difusión y la
utilización de los conocimientos derivados de actividades prácticas de adaptación; 4) Mejorar la cooperación
entre las Partes, las organizaciones competentes, el mundo empresarial, la sociedad civil y las instancias
decisorias, con el fin de aumentar su capacidad para gestionar los riesgos derivados del cambio climático, y;
5) Mejorar la integración de la adaptación con planes de desarrollo sostenible. Véase en, UNITED NATIONS
FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE (UNFCCC) SECRETARIAT, Programa de Trabajo de Nairobi
sobre los efectos, la vulnerabilidad y la adaptación al cambio climático, Bonn, Germany, en
http://unfccc.int/files/adaptation/application/pdf/nwpleaflet_0_es.pdf
23
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
(OSAT) y posteriormente llamado por la COP, con el fin de adoptar decisiones
relacionadas con los flujos de inversión y se hicieron progresos en ambos procesos
de Montreal, y se hace el llamado a las Partes del PK a que demuestren que se
encuentran realizando progresos demostrables para la consecución de los
objetivos de Kyoto. Asimismo, se inauguró en Oslo (Noruega), la primera bolsa
mundial para la compra - venta de emisiones de CO2.
Cabe hacer mención que el Programa de Trabajo de Nairobi (PTN), se convirtió después de
Bali, en uno de los más importantes ya que trata sobre los impactos, vulnerabilidad y
adaptación al cambio climático. El PTN, tiene como objetivo apoyar a los países en
desarrollo y menos adelantados (PAMAS), así como a los SIDS, en la comprensión,
evaluación de los impactos, la vulnerabilidad y la adaptación, sin dejar de lado, el
auxiliarlos en la toma de decisiones para informar sobre las actividades y medidas
prácticas de adaptación teniendo en cuenta el cambio climático actual y futuro.
Para ello, el PTN cuenta con nueve áreas de trabajo: 1) Métodos y herramientas; 2) datos
y observaciones; 3)modelización del clima, escenarios y reducción de escala; 4) los riesgos
relacionados con el clima y los fenómenos extremos; 5) información socioeconómica; 7) la
planificación y las prácticas de adaptación; 8) investigación y tecnologías de adaptación, y;
9) la diversificación económica.
Sin embargo, se observó que las negociaciones para acordar compromisos para las Partes
del PK iban demasiado lentas, sólo se llegó a lograr un mecanismo "automático" e
independiente para la financiación del Fondo de Adaptación a través de un "impuesto" del
7% sobre los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL), pero los recursos siguen siendo
demasiado escasos.
2007. La COP13/CRP3 se llevó a cabo en Bali (Indonesia), se dio paso a un acuerdo
para sustituir el PK, dando especial reconocimiento al IV Informe de Síntesis del
IPCC presentado en Valencia (España) el 17 de noviembre, reafirmándose que el
24
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
cambio climático es un fenómeno inequívoco y que algunos de sus efectos son ya
irreversibles.
Por otra parte, se formuló un texto común para requerir acciones más rápidas en esta
área, adoptándose el Plan de Acción de Bali35 -u Hoja de Ruta de Bali-, el cual, estableció el
marco de las negociaciones que condujeron a la COP15 en Copenhague a intentar
negociar un nuevo acuerdo, y en este foro, Australia ratifica el PK.
Los países no industrializados se comprometieron a firmar compromisos de reducción de
emisiones y los industrializados a transferir fondos y tecnología de manera medible,
verificable y notificable; se aprobó un Fondo de Adaptación con recursos de los MDL; se
adoptó un programa estratégico de desarrollo y transferencia de tecnología, y; la firma de
la iniciativa REDD (Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degradación).
2008. Poznan (Polonia) fue escenario de la COP14/CRP4, se asumió el programa
estratégico de Poznan, sobre transferencia de tecnología, como un paso para
aumentar el nivel de las inversiones en la transferencia de tecnología con el fin de
ayudar a los países en desarrollo a atender sus necesidades de tecnologías
ecológicamente racionales y valora la contribución lo que el Programa puede llegar
a ser.
35
En la COP13 de la CMNUCC, celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2007, los gobiernos adoptaron el
Plan de Acción de Bali, que definió la ruta para un nuevo proceso de negociación en el marco de la
Convención. El objetivo central, es fortalecer la implementación de la Convención ahora, hasta y después de
2012. Para alcanzar lo anterior, define 5 pilares principales para la negociación y concreción de acuerdos:
visión compartida, mitigación, adaptación, tecnología y financiamiento. El proceso de negociación para la
implementación del Plan de Acción de Bali es conducido por el Grupo de Trabajo Ad Hoc para la Cooperación
a Largo Plazo (AWG-LCA por sus siglas en inglés). El AWG-LCA inició sesiones en 2008 y tenía previsto
alcanzar un resultado acordado multilateralmente a finales de 2009. Sin embargo, ante la imposibilidad de
alcanzar un resultado en 2009, el mandato Plan de Acción de Bali se extendió a 2010, con miras a la
adopción de un resultado durante la COP16/ CMP6 a celebrarse en Cancún, Quintana Roo del 29 de
noviembre al 10 de diciembre de 2010. Véase en, Los temas clave de la negociación, 30 de Agosto de 2010,
http://www.cambioclimatico.gob.mx/index.php/es/los-temas-clave-de-la-negociacion.html
25
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Para acrecentar las actividades de transferencia de tecnología con arreglo a la Convención,
se solicitó al Fondo para el Medio Ambiente Mundial, que iniciara la preparación de
proyectos para su aprobación y ejecución en el marco del programa estratégico, con el fin
de ayudar a los países en desarrollo a atender sus necesidades de tecnologías
ecológicamente racionales, entre los más importantes.
Cabe hacer mención, que casi a mediados de diciembre de 2008, se aprobó en Bruselas
(Bélgica) el compromiso de la UE-27, sobre reducción de emisiones de un 20% para el
2020 en la Cumbre de Jefes de Estado, así como se recalcó que el período 2008 – 2012,
las emisiones globales deben ser reducidas en un 5% por debajo de los niveles de 1990,
estipuladas en los compromisos del PK.
Por otra parte, el 28 de julio de 2009 EU y China firmaron un memorando de
entendimiento por el que se comprometen a cooperar en la lucha contra el cambio
climático, y a principios de noviembre arranca en Barcelona (España ), la última reunión
preparatoria de la COP15 en Copenhague.
Lo sobresaliente de la COP14 es que se avanzó en cuestiones metodológicas para mejorar
y reforzar aspectos de implementación de la Convención y el PK, así como se acordó el
programa de trabajo para 2009, un calendario donde se recogen los temas en los que
tiene que profundizar el grupo durante ese año y los siguientes pasos para poder alcanzar
un acuerdo en Copenhague sobre los futuros compromisos de reducción.
2009. En la COP15/CRP5 en Copenhague (Dinamarca), se alcanza un acuerdo de
mínimos no vinculante, que no fija objetivos de reducción de gases; sólo incluye la
sola intención de limitar a 2° C el aumento de la temperatura en la Tierra.
En las sesiones del OSACT y del Órgano Subsidiario de Ejecución (OSE), el décimo período
de sesiones del Grupo Especial de Trabajo sobre los nuevos compromisos de las Partes del
Anexo I, en virtud de PK (GTE-PK) y el octavo período de sesiones del Grupo de Trabajo
26
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Especial sobre la acción de cooperación a largo plazo en virtud de la Convención (GTELCA), fueron marcados por disputas en relación a la transparencia en los procesos.
Las negociaciones informales tomaron lugar en un grupo conformado por las mayores
economías y representantes regionales y otros grupos de negociación, los cuales dieron a
conocer el Acuerdo de Copenhague36, el cual fue presentado en la COP. En el 2010, 140
países apoyaron la adopción del acuerdo; 80 países otorgaron información sobre sus
acciones en materia de mitigación, y; acordaron extender el mandato del GTE-LCA y del
GTE-PL hasta la celebración de la COP16/CRP6 en Cancún (México).
Los logros de la COP15 fueron en relación de que se alcanzó el llamado “entendimiento de
Copenhague", con una breve declaración de principios y compromisos, el cual fue
elaborado por un reducido conjunto de países (EU, China, Brasil, Sudáfrica e India) quienes
tomaron en consideración: la limitación del aumento de la temperatura a 2º C, posteriormente la realización de una evaluación en el 2015 con el objetivo de analizar, si
es posible bajar la meta a 1,5 º C-; se planteó que la reducciones fueran voluntarias por
parte de los países desarrollados; se propuso el financiamiento de aproximadamente
30.000 millones de dólares para el período 2010-2010 -que significa el 0,005 % del PNB
anual de los países desarrollados; la movilización conjunta de 100.000 millones de dólares
36
Han pasado 12 años desde que se acordó el PK, poco a poco se va agotando el tiempo para actuar y evitar
que la temperatura del planeta supere los 2° C de media por encima de la registrada en el periodo
preindustrial. La temperatura media global ya está casi 0,8° C por encima y algunas investigaciones indican
que las emisiones de GEI han determinado un aumento adicional e inevitable de hasta 1° C. La COP15
supuso una negociación más complicada con la incorporación de nuevas cuestiones, como las emisiones de
GEI procedentes del transporte aéreo y marítimo -sectores que quedaron excluidos del PK-. Asimismo se
negoció sobre otros elementos como financiación, adaptación y tecnología, -estipulados en la Convención-,
sólo que no han sido resueltos aún. Se planteó un escenario difícil con el planteamiento de una segunda fase
del PK de manera dual, para unos Estados y un acuerdo distinto para otros, ante lo cual, la UE lo consideró
ilógico, podrían estar los Estados Unidos, pero plantea, el peligro de que muchos países que se encuentren
en el PK renuncien a ser Partes como en el Anexo B - en el caso de que fuera más laxo-. En Singapur -15 de
noviembre de 2009- el Pres. de EU y los países del Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC)
consideraron se mostraban renuentes en esperar que se logrará un acuerdo definitivo sobre cambio
climático en Copenhague y anunciaron que en su lugar apoyarían una solución en dos tiempos. Véase en,
GOBIERNO DE ESPAÑA, Ministerio de Medio Ambiente. Guía para periodistas sobre cambio climático y
negociación
internacional,
en
http://www.magrama.gob.es/es/cambioclimatico/publicaciones/publicaciones/Gu%C3%ADa_periodistas_sobre_CC_tcm7-12466.pdf
27
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
anuales para el año 2020 para atender las necesidades de los países en desarrollo, lo que
significa un 0,05 % de su PNB. Aproximadamente un 50% de este financiamiento
provendrá del mercado de carbono, y; se propuso incentivar las acciones relacionadas con
REDD en base a mercados de carbono.
2010. México da lugar a la realización de la COP16/CRP6, en Cancún, Quintana
Roo. En este foro se reconoce la necesidad de profundizar en los cortes de las
emisiones globales de GEI.
Cancún (México) acoge la COP16, en la que se firman los Acuerdos de Cancún, destinados
a aplazar el segundo periodo de vigencia del PK. Se vio con expectativas la ratificación o no
del “Entendimiento de Copenhague” y la negociación sobre la extensión del PK que vence
el 31 de diciembre de 2012.
Tras la disconformidad con el Entendimiento de Copenhague por el ALBA, antes de la
realización de la COP16, se convocó a la “I Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el
Cambio Climático y Derechos de la Madre Tierra” la cual fue expresada por el Presidente
del Estado Plurinacional de Bolivia, Evo Morales, y se llevó a cabo del 19 al 22 de abril de
2010 en Cochabamba, Bolivia.
En el Foro Internacional se plantearon los siguientes objetivos: Analizar las causas
estructurales del cambio climático; Proponer modelos alternativos para “vivir bien en
armonía con la naturaleza”; Discutir y acordar una Declaración Universal de los Derechos
de la Madre Tierra; Trabajar en los mecanismos que permitan la realización de un
Referéndum Mundial sobre el cambio climático, y; Desarrollar una propuesta para la
creación de un Tribunal de Justicia Climática.37
37
Véase en, Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el Cambio Climático y los Derechos de la Madre Tierra,
02 de Febrero de 2010, http://www.ecoportal.net/content/view/full/90873
28
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
2011. Durban (Sudáfrica) acoge la COP17. Se firma la Plataforma de Durban que
incluye un segundo periodo para el PK, una Hoja de Ruta para un acuerdo global de
reducción de emisiones y el mecanismo que debe regir para el Fondo Verde para el
Clima. Canadá anuncia que abandona el PK.
2012. En Doha (Qatar) del 26 de noviembre al 07 de diciembre de 2012 se celebra
la COP18. El principal objetivo del foro internacional es llevar a cabo negociaciones
para la extensión del segundo período de compromiso del PK, ya que finaliza el
último día de 2012.
A continuación se analizan los avances y retrocesos que se dieron durante las
negociaciones de Bali hacia Durban.
1.1.
Las negociaciones de Bali a Durban (COP13 – COP17).
La discusión internacional sobre el clima de los últimos cuatro años –de la Décimo Tercera
Conferencia de las Partes (CP13) celebrada en Bali, Indonesia en el 2007 hasta la Décimo
Séptima Conferencia de las Partes (CP17) celebrada en Durban en el 2011, se han puesto
de manifiesto posturas encontradas respecto a los objetivos, procedimientos, estrategias
y los resultados que se han obtenido a través del PK.
La COP13 resolvió que las negociaciones se realizarán en dos vías, es decir, bajo el marco
de la Convención y del Protocolo -Reunión de las Partes del PK (CRP)-, estableciendo dos
años de negociaciones y sus resultados se plasmarían en Copenhague durante la COP15.
Las negociaciones de dos vías previas a la Copenhague se centraron en la escala de
reducciones de emisiones Partes del Anexo I en el marco del PK después de 2012, la
flexibilidad de los mecanismos, uso de la tierra, cambio del uso del suelo y la silvicultura.
En la Hoja de Ruta de Bali, se sentó que los trabajos elaborados debían presentarse en la
COP15. Al llegar a Copenhague, la conferencia se desarrolló entre desacuerdos en relación
a la transparencia y sobre el proceso. Las principales economías, representantes de los
29
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
grupos regionales y otros grupos de negociación, realizaron un documento llamado el
Acuerdo de Copenhague, con el fin de asegurar un mejor acuerdo futuro.
El Plan de Acción de Bali en su GTE-PK, acordó durante la Cumbre de Durban la aplicación
del segundo período del PK, el cual se pretende que de inicio el primer día de enero de
2013 al 31 de diciembre del 2017; por su parte, se instruyó al GTE-CLP a continuar con los
trabajos y sean presentados en Doha.
Entre uno de los temas pendientes que tiene el GTE-CLP, es precisamente la creación de
un nuevo documento internacional que sirva como base para generar un nuevo Régimen
Climático Internacional, dado que en la parte intermedia del período de aplicación
aprobado para el PK se vislumbró una necesaria revisión, lo cual, y dado los resultados que
se han tenido al momento, hacen suponer que no se avanzó lo suficiente.
Durante el 2010, 140 países demostraron su apoyo al acuerdo y más de 80 países
brindaron información sobre las metas nacionales de reducción de emisiones y otras
acciones de mitigación. Asimismo, durante la COP15, se acordó la continuación de los
grupos de trabajo y los órganos subsidiarios y que éstos presentarían sus informes en la
celebración de la siguiente COP16 en Cancún, México.
Sin embargo no se obtuvieron los resultados esperados, la COP15 concluyó de manera
abrupta y con fuertes cuestionamientos en los procesos de negociación. Estados Unidos
insistió en la necesidad de gestar un nuevo acuerdo internacional del clima; la UE propuso
para la región objetivos de reducción más amplios que los que se encuentran en el PK,
sólo que condicionándolos a un esfuerzo de igual tamaño por parte de los Estados
miembros.
En la COP17, se creó la Plataforma de Durban, en la cual se contempla que las Partes
deben de realizar acciones reforzadas en materia de mitigación, adaptación,
financiamiento, desarrollo, transferencia de tecnología, transparencia de las medidas,
prestación de apoyo y el fomento de la capacidad, la puesta en marcha del Fondo Verde
30
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
para el Clima, cooperación a largo plazo en el marco de la Convención –CMNUCC-. Temas
de los cuales se desarrolló su planificación en el primer semestre de 2012.
Para el 2015 se tiene contemplado cubrir las áreas de comunicaciones, información,
conocimientos técnicos, sociales y económicos, así como, el lanzamiento de un nuevo
proceso para llegar a un resultado acordado con fuerza legal, aplicable a todas las Partes
de la Convención, y sea aprobado en el período de sesiones de la Vigésima Primera
Conferencia de las Partes (CP21) para que entre en vigor y tenga aplicación cinco años
después -en el año 2020-.
Asimismo, se acordó analizar el examen de un objetivo mundial para reducir
sustancialmente las emisiones de GEI durante el 2012 al 2050, y por otra parte, los plazos
alcancen el punto máximo para que comiencen a descender.
Bajo el anterior punto, se planteó que a más tardar del año 2016, se dé inicio la evaluación
y examen internacional para promover la comparabilidad de los esfuerzos de todas las
Partes que son países desarrollados, respecto de sus metas cuantificadas de reducción y
limitación de las emisiones para el conjunto de la economía.
Sin embargo, el centro del problema siguió y continúa estando en discusión de los
acuerdos derivados del PK.
Es necesario recordar que en el régimen climático actual, países como Brasil, Rusia, China,
India, México, no tienen obligación de realizar acciones de mitigación, lo cual es uno de los
argumentos utilizados por EU en solicitar la modificación del status del régimen climático.
Por su parte, los países en desarrollo han manifestado el respeto a las condiciones del
régimen climático tal y como se encuentran a la fecha.
Lo anterior, indica que la forma y las condiciones en que ha sido aprobado el segundo
período de compromisos bajo el PK, hace necesaria la creación de un nuevo protocolo o
documento jurídico internacional para la mitigación de GEI.
31
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Ahora bien, durante la COP16, celebrada en Cancún del 29 de noviembre al 11 de
diciembre de 2010, se gestionaron los Acuerdos de Cancún –tomando en cuenta las dos
vías de negociaciones- que considera recortes en las emisiones globales para alcanzar la
meta de 2°C, reflexionando las metas de reducción de emisiones y las medidas de
mitigación apropiadas para cada país (MMAP) tanto de los países desarrollados y en
desarrollo.
También se ocupó de otros tópicos como la mitigación, la medición, la presentación de
informes y la verificación (MIV), y la reducción de emisiones derivadas de la deforestación,
la degradación forestal en los países en desarrollo y el papel de la conservación, así como,
la gestión sostenible de los bosques y la mejora de las existencias de carbono en los países
en desarrollo (REDD+).
Por otra parte, se acordaron los temas del establecimiento de varias instituciones y
procesos, como el Marco para la Adaptación y el Comité de Adaptación de Cancún, el
Mecanismo tecnológico, el Comité Ejecutivo sobre Tecnología (TEC) y al Centro y Red de
Tecnología del Clima (CTCN) y el Fondo Verde para el Clima.
En relación al Fondo Verde, se estableció un Comité de Transición y otro Permanente para
la financiación del Fondo. Los países desarrollados se comprometieron en la COP16
proveer $30 mil millones de dólares para el financiamiento de rápido inicio en 2010 –
2012 y movilizar en conjunto $100 mil millones de dólares por año para el 2020.
Asimismo, se instó a las Partes del Anexo I a aumentar el nivel de ambición de sus metas
de reducción de emisiones con miras de realizarlas en conjunto, de acuerdo al rango
estipulado en la IV Evaluación del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático
(IPCC)38.
38
El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) fue creado en 1988 por la
Organización Mundial Meteorológica (OMM) y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA), con el fin de evaluar la información científica, técnica y socioeconómica que sea pertinente para
comprender el cambio climático, sus posibles repercusiones y las posibilidades de adaptarse a dicho cambio
32
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
En las reuniones previas a Doha, como la realizada en el mes de mayo en Bonn (Alemania),
las Partes sólo lograron avanzar marginalmente en relación a su último encuentro en
Durban, ya que los países desarrollados asumen la mayor parte de la responsabilidad bajo
el nuevo acuerdo. Se creó un ambiente de desconfianza tanto de los países desarrollados
como en desarrollo por la falta de avances claros. EU, China, India y varios países del Golfo
frenaron las conversaciones ya que cuestionaron lo que se habían comprometido en su
momento en Durban.
Se hizo evidente que el acuerdo de Durban, se prestaba a diversas interpretaciones al
hacer referencia a un escenario “post-2012 o pre-2020″ y se solicitó que el proceso de
negociación de la Plataforma de Durban se desarrollará un acuerdo post-2020, es decir, un
protocolo u otro instrumento legal o un resultado legal con fuerza legal bajo la
Convención que fuese aplicable a todas las Partes.
Se estaba llamando hacia la prolongación del PK más allá de 2012, dicha extensión ha sido
percibida por los países en desarrollo como un elemento crucial del pacto de Durban. El
PK es el único instrumento legal vinculante para la reducción de emisiones, la continuidad
del PK hacia el plazo 2020m se concebía como la mejor forma de asegurar la existencia de
un acuerdo global sobre el clima.
La eficacia de la extensión del PK es cuestionable. Los países en desarrollo, incluidas las
principales economías emergentes, no participan en él y los principales países
desarrollados se niegan a cumplir (Canadá y Estados Unidos han denunciado el tratado, y
y atenuarlo. Una de las principales actividades del IPCC es hacer una evaluación periódica de los
conocimientos sobre el cambio climático. El IPCC elabora, asimismo, Informes Especiales y Documentos
Técnicos sobre temas en los que se consideran necesarios la información y el asesoramiento científicos e
independientes, y respalda la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC) mediante su labor sobre las metodologías relativas a los inventarios nacionales de gases de
efecto invernadero. Véase en, http://www.ipcc.ch/home_languages_main_spanish.shtml#.UHRtzZiTxWK
33
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
EU nunca lo ratificó), por lo que la UE parece ser el único actor que le está dando el peso
adecuado a dicha extensión.39
Por otra parte, existen otras temáticas que se mueven lentamente como las medidas de
respuesta, que se refieren a los impactos sociales y económicos que los países podrían
experimentar como resultado de las acciones que otros países tomen para mitigar el
cambio climático, incluidas aquellas relacionadas con el comercio, estas cuestiones han
sido difíciles de abarcar, y por lo tanto, se muestra complicado llegar a un acuerdo en ese
sentido.
Los países en desarrollo han enfatizado la necesidad de comprender mejor los tópicos
sobre propiedad intelectual que impactan para la transferencia de tecnologías de cambio
climático. Los países industrializados, por su parte, reiteran su posición respecto a que la
Convención no es el espacio adecuado para examinar esas cuestiones, lo cual ha sido
expresado –y ha sido omitido- desde la COP16 y COP17. Sin embargo, los países en
desarrollo continúan interesados en el Mecanismo de Tecnología.
Respecto al financiamiento, pocos fueron los avances concretados para garantizar los
fondos del Fondo Climático Verde -que espera inyectar 100 mil millones dólares anuales
hacia 2020, con el fin de ayudar a los países en desarrollo a lidiar con los efectos adversos
del cambio climático. Los países desarrollados adquirieron el compromiso de financiar a
los países en desarrollo durante el período 2009-2012, sólo que, no ha sido materializada
tal ayuda.
En el mes de Julio se celebró El Diálogo de Cartagena para Acción Progresiva -Diálogo de
Cartagena-, en Dushanbe (Tayikistán), con el fin de debatir cuestiones clave antes de las
próximas sesiones informales adicionales de las Ad Hoc grupos de trabajo (GTE)
celebradas en septiembre en Bangkok (Tailandia).
39
Paulatinos progresos en las negociaciones sobre cambio climático en Bonn, 30 de Mayo de 2012,
http://ictsd.org/i/news/puentesquincenal/134896/
34
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Tanto el GTE-CLP, GTE-PK y el Ad Hoc del Grupo de Trabajo sobre la Plataforma de Acción
de Durban (ADP), discutieron las expectativas sobre la COP18 en crear un nuevo acuerdo
jurídicamente vinculante, y los elementos que se deben incluir la organización de la ADP
de trabajo.
En cuestiones financieras, las Partes trataron asuntos referentes a: el estado actual de los
debates financieros en las negociaciones sobre el clima –y su futuro en Doha-, teniendo en
cuenta el cierre del GTE-CLP, y los elementos que podrían incluirse en un posible decisión
sobre las finanzas en la COP18; la forma de tener en cuenta la cuestión de las fuentes de
innovación y financiación privada en las negociaciones para una mayor claridad en su
potencial y el papel en el cumplimiento de la meta común de 2020 sobre las finanzas.
En materia de los mercados de carbono, se abordó la arquitectura existente de Kyoto
mercados que pueden ser mejor utilizados para apoyar las acciones de mitigación de los
países que tienen compromisos en virtud al segundo período de compromiso del PK y con
la Convención.
Posteriormente en septiembre se llevó a cabo otra reunión previa hacia Doha en Bangkok
(Tailandia), la conferencia persiguió acercar posiciones sobre la extensión del PK y su
sustitución en 2015 por un nuevo acuerdo global de reducción de GEI que se pretende
entre en vigor cinco años después –en el 2020-.
El foro internacional en Bangkok, se centró en exponer las preocupación de las nuevas
aportaciones de dinero para 2013 y los financiamientos a través del Fondo Verde 40, así
40
El Fondo Verde, cuyo consejo ejecutivo se reunió por primera vez en agosto de 2012 tras varios
aplazamientos, fue aprobado en la Cumbre de Cancún (México) de 2010 y ratificado en la de Durban
(Sudáfrica) en el 2011, sin que se acordara la fórmula para su financiación hasta 2020, año en que los
Estados se comprometieron a aportar 100 mil millones de dólares, (unos mil 133 millones de pesos) anuales.
Véase en, Arranca en Bangkok la reunión de la ONU sobre cambio climático, 30 de Agosto de 2012,
http://www.informador.com.mx/tecnologia/2012/401156/6/arranca-en-bangkok-la-reunion-de-la-onusobre-cambio-climatico.htm
35
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
como la discusión de acuerdos para una nueva reducción de emisiones con la entrada en
vigor del llamado Kyoto 2.
En la COP17 (Durban) llevada a cabo del 28 de noviembre al 09 de diciembre de 2011, se
centró principalmente en los obstáculos que se han presentado en cuestiones políticas
que no han permitido avanzar lo suficiente como se había programado.
Tampoco hubo acuerdos considerables más que la inquietud y la incertidumbre de los
nuevos compromisos y el funcionamiento de los procesos de reducción de emisiones,
haciendo hincapié en crear las condiciones necesarias para llevar a cabo las metas de
mitigación, la posible naturaleza y el contenido de las reglas de un segundo período de
compromisos, así como, la implementación del Fondo Verde, transparencia y rendición de
cuentas en las acciones llevadas a cabo.
Se ha hablado mucho acerca de crear nuevas condiciones de reglas y procedimientos en el
marco del PK, en cuestiones de organización; de votación; revisión de la lista de países del
Anexo I y Anexo II; modalidades y procedimientos en materia de tecnología; la
operatividad del mecanismo financiero; la revisión de la implementación de los
compromisos y otras disposiciones de la Convención como las comunicaciones nacionales
de las Partes del Anexo I y no incluidas en el Anexo I; creación de capacidades;
transferencia de tecnologías; asuntos relacionados con los Países Menos Desarrollados
(PMA); planes nacionales de adaptación; mecanismos de desarrollo limpio; las REDD+,
entre otras cuestiones.
Entre los principales acuerdos sobre la continuación del PK en su segundo periodo de
compromiso y en el preámbulo, se hablo acerca de desarrollar una respuesta integral al
problema mundial del cambio climático; de asegurar la ambiental del PK, y; de garantizar
que las emisiones conjuntas de GEI de las Partes incluidas en el Anexo I se reduzcan en al
menos un 25 al 40% por debajo de los niveles de 1990 para el año 2020, habiendo una
revisión en el 2015.
36
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Asimismo se decidió, que en el segundo período de compromiso del PK diera inicio el
próximo 1° de enero del siguiente año -2013- y daría término tentativo el 31 de diciembre
de 2017 o del 2020, este plazo se acordará formalmente en el 2015.
Hasta el momento, siguen habiendo tareas pendientes que las Partes expresaron en la
reunión en Durban, como la configuración de un nuevo régimen o la adopción de un
segundo período de compromiso del PK, sólo que, cómo se llegará a establecer, cuál será
su duración, sus reglas, sus procedimientos, los mecanismos de flexibilidad, así como, a
qué se comprometerán las Partes del Anexo I en relación a los compromisos de limitación
y reducción de objetivos cuantificados. Estos objetivos cuantificados, tienen el mismo
nivel de ambición de mitigación como las promesas presentadas en Copenhague en la
COP15, y ahora en Doha se presentarán los resultados de los objetivos cuantificados a
través del GTE-PK.
Hay que recordar que el primer período de compromiso concluye el próximo 31 de
diciembre del corriente -2012-. Hablar de un segundo período de compromiso suena
coherente y como quiera que sea debe de haber una continuación del régimen climático.
Sin embargo, qué hacer con los países desarrollados quienes no están dispuestos a tomar
parte de un segundo período de compromiso, un ejemplo de ello es Canadá, -cuya
retirada del PK entrará en vigor en diciembre de 2012-.
Por otra parte, Estados Unidos, Japón y Rusia, han manifestado su intención de no
participar en un segundo período de compromiso. Otros como Australia, Nueva Zelanda y
algunas economías en transición, se encontraban en duda en participar o al menos estar
presentes en los procesos internos.
Otra vez la misma pregunta, cómo garantizar un segundo período de compromiso o la
creación de un nuevo régimen internacional del Siglo XXI, cuando se encuentra en riesgo
la permanencia de las Partes del Anexo I y el futuro papel de Estados Unidos que no ha
ratificado el PK. Será necesario desarrollar mecanismos novedosos e incentivos para la
37
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
participación de las principales economías, así como se encontrará pertinente el
desarrollo de un apartado de sanciones, son cuestiones que habrá que analizar.
Son cuestiones a debate, con puntos de vista divergentes sobre la forma jurídica o la
arquitectura que se pretende diseñar, tal vez, bajo las dos vías de negociación se pueda
llegar a un acuerdo.
Teniendo en cuenta el hecho de que los países en desarrollo están exentos de metas
legalmente vinculantes bajo el PK, algunos han calculado que las Partes actualmente
dispuestas a asumir compromisos en virtud del PK significa sólo el 15% de las emisiones
globales. Es decir, qué significaría un nuevo régimen climático internacional sin la
participación de los países que emiten más emisiones y son principalmente los países
desarrollados. Un 15% no significa nada ya que los países desarrollados tienden a
incrementar sus emisiones más que a reducirlas debido a su crecimiento económico. Para
ellos no es un problema ambiental sino financiero y de desarrollo económico –este tema
podría discutirse ampliamente sin embargo no es el objetivo de esta investigación-.
Sin embargo, independientemente de la incertidumbre de ponerse de acuerdo con un
segundo período de compromisos en Doha, las promesas de reducción de emisiones
presentados por más de 85 países en desarrollo y desarrollados bajo la COP15 parece que
seguirán aplicándose en el período post-2012.
Estos compromisos representan una amplia participación de todos los emisores globales,
sólo que, como destacó la Alianza de Pequeños Estados Insulares (APEI), las propuestas no
son claras, falta definición en el contenido de los objetivos a conseguir con base en las
condicionalidades y las amplias gamas de las posibles reducciones propuestas por las
Partes.
Según el PNUMA, estos compromisos de carácter voluntario son insuficientes para limitar
el aumento de temperatura a 2°C. En la COP16 celebrada en Cancún los países en
38
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
desarrollo expresaron que los países desarrollados deben de elevar su compromiso en
materia de mitigación.
Si bien, la adopción de un segundo período de compromiso no parece ser para las Partes
una solución para aumentar el nivel general de ambición de las reducciones de emisiones.
Muchos países hacen hincapié en la preservación del conjunto de normas contables
desarrollados en el marco del PK para las Partes del Anexo I, ya que se basa en las
unidades de asignación de emisiones cuantificadas -Cantidad de Unidades Asignadas
(UCA).
Estas unidades se conservan en los registros nacionales del PK y están vinculados con el
Registro Internacional de Transacciones (ITL), es decir, con la base de datos que registra
los movimientos de todas las unidades de GEI, un ejemplo de ello, es el esquema de
comercio de emisiones de la Unión Europea (UE) con el Sistema Europeo de Comercio de
Emisiones de la Unión (EU ETS).
Por otro lado, se encuentran las Partes que favorecen a desarrollar un segundo período de
compromiso, destacando las normas de medición, revisión y verificación (MRV) para dar
seguimiento a los datos de emisiones y la contabilidad de las transacciones efectuadas en
los mecanismos de flexibilidad del PK en tres materias: el comercio de derechos de
emisión, el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y Aplicación Conjunta (AC).
Algunos países de la UE, quieren asegurar la continuidad de un sistema multilateral en
relación a los mecanismos de flexibilidad y alcanzar un acuerdo global jurídicamente
vinculante.
Al parecer, seguirá teniendo continuidad la aplicación de las comunicaciones nacionales,
los informes nacionales de inventarios y los informes bienales, de acuerdo con las
decisiones de la COP 16.
39
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
El GTECLP, cree necesaria la coordinación internacional y la transparencia de la
contabilidad para no perder beneficios en la utilización de las unidades internacionales de
emisiones negociables y lograr la metas globales, así como evaluar la comparabilidad de
los esfuerzos entre las Partes del Anexo I y asegurar los mercados internacionales de
carbono o líneas de base para el ajuste de objetivos a las circunstancias nacionales de las
Partes.
Sin embargo, los países en desarrollo se encuentran con el temor de la desaparición del PK
ya que no se podría asegurar la aplicación de las acciones contra el cambio climático bajo
las deliberaciones del GTECLP en el marco de la Convención.
Entonces, qué se requiere para la adopción de un segundo período de compromiso bajo el
Protocolo. Hay que recordar, que en Durban la Reunión de las Partes del PK instó a
realizar un trabajo para precisar los aspectos técnicos necesarios para la adopción de un
segundo período de compromiso del PK en Doha. Sin embargo, aunque los debates de las
negociaciones durante el transcurso del presente año se realizaron algunos progresos,
volvieron a la superficie los problemas técnicos y políticos, aún sin resolverse.
Las cuestiones políticas en juego incluyen interacciones con los demás elementos que se
están negociando, en particular el post - 2020 que se señala en la Plataforma de Durban
(ADP).
Retomando un poco sobre la continuidad o desaparición del PK a colación de la COP17,
muchos países en desarrollo -especialmente aquellos con economías medianas y grandes
mercados emergentes- favorecen fuertemente la continuación del PK, una de las razones
es que toma en cuenta el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.
La solicitud de un mayor compromiso sobre las reducciones de emisiones legalmente
vinculantes y la provisión de tecnología, creación de capacidad y la financiación coloca a
los países desarrollados a una disyuntiva en la preservación de sus intereses económicos.
Prefieren centrar sus responsabilidades sobre un régimen post 2020, que sería aplicable a
40
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
todas las Partes bajo un progreso equilibrado en los diferentes elementos, solo que
sabremos si la respuesta es positiva a partir de las conclusiones de la COP18.
Asegurar la continuidad jurídica, técnica y operativa entre el primer período de
compromiso y del segundo –si todo marcha bien- son temas críticos que se abordarán en
Doha. Para garantizar la continuidad jurídica, los objetivos cuantificados o compromisos
de los países industrializados que se presentan en un segundo período de compromiso de
ser legalmente vinculante desde el 1° de enero de 2013 –fecha contemplada-.
Sin embargo, cómo comenzar desde el día 1° del siguiente año cuando debe ser ratificado
por las Partes, aparecería nuevamente un vacío legal ya que debe de haber un período
suficiente para su aprobación.
Es verdad que existen mecanismos para garantizar la continuidad jurídica, como un
acuerdo alcance para aplicar la modificación con carácter provisional, o declaraciones
unilaterales, sólo que también se deben tener en cuenta los marcos nacionales.
Ahora bien, otro asunto pendiente en relación a quién puede utilizar los mecanismos de
flexibilidad en el segundo período de compromiso. Hay que hacer mención que, los
mecanismos de flexibilidad tienen por objeto permitir a las Partes a acceder a
oportunidades rentables para reducir las emisiones de manera adicional a los esfuerzos
nacionales.
Para participar en estos mecanismos, las Partes del Anexo I deben cumplir con algunos
requisitos, entre ellos que hayan ratificado el PK, calculado sus UCA, tienen un sistema
nacional para estimar las emisiones y absorciones y contar con un registro nacional. Al
adoptar un segundo período de compromiso, las partes tendrán que tomar una decisión
sobre los criterios de elegibilidad.
41
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Sin embargo, una asunto pertinente en relación a los derechos de usar los mecanismos
flexibles, es sí los países que aún son Parte del PK y que no tienen la intención de suscribir
un segundo período de compromiso –como Japón- pueden utilizar dichos mecanismos.
Si existiese una negación a ello, las empresas nacionales podrían perder el acceso directo
a las unidades de emisión obtenidos en estos mecanismos. Esta limitación podría ser una
razón muy fuerte para algunos países desarrollados a ser partícipes en un segundo
período de compromiso.
Sin embargo, para los mercados de enlace no está todavía claro de cómo esto podría
funcionar. Últimamente ha habido anuncios de vinculación de los mercados de carbono en
el esquema de comercio de emisiones, un ejemplo de ello es el acuerdo entre Australia y
el ETS de la UE que entrará en vigor en el 2015, así como el nacimiento de otras esferas
para el mercado de carbono. Hacia dónde se dirige todo esto en plena crisis del régimen
climático internacional. Doha es la esperanza para determinar la forma del régimen que se
aplicará para el período 2012 - 2020. En vísperas de la reunión, las discusiones siguen
estando divididas de cómo hacer frente a un segundo período de compromiso del
Protocolo y sobre todo cómo resolver los trabajos pendientes.
A manera de resumen, de la Cumbre de Bali a Durban, se ha expresado la intención de
reducir las emisiones de GEI, en la COP13 se adoptó una Hoja de Ruta (2008), la cual
estipulaba que serían necesarios los recortes profundos en las emisiones globales para
estabilizar el clima y se subrayaba la urgencia de hacer frente al cambio climático.
Al término de duros debates contra los representantes de la administración
estadounidense, se añadieron a la Hoja de Ruta diversos documentos que proporcionan
diferentes escenarios de estabilización del sistema climático, teniendo en cuenta
las responsabilidades comunes pero diferenciadas de los países desarrollados y de los
países en desarrollo –ricos y pobres-.
42
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Según los escenarios, para no superar demasiado los 2°C de aumento de la temperatura,
se debería de considerar lo siguiente: 1) las emisiones de los países desarrollados deben
disminuir entre un 25% y un 40% de aquí a 2020, y entre un 80% y un 95% de aquí a 2050,
en relación al nivel de 1990; 2) las emisiones mundiales deben disminuir entre un 50% y
un 85% de aquí a 2050; 3) la disminución debe comenzar como muy tarde en 2015, y; 4)
los países en desarrollo pueden continuar aumentando sus emisiones netas durante un
cierto tiempo, pero sus emisiones relativas deben bajar entre un 15 % y un 30% en
relación a las proyecciones.
En Copenhague, la Hoja de Ruta de Bali, debió de haber desembocado en un acuerdo
global que fijara obligaciones de reducción absoluta de emisiones a los países en
desarrollo y, a los demás países obligaciones de reducción relativa en función de un
objetivo de limitación del calentamiento, y por medio de transferencia de tecnologías
limpias del Norte hacia el Sur -a fin de garantizar el derecho al desarrollo-.
Sin embargo, se suscitó una competencia capitalista en relación de los grandes
contaminantes, Estados Unidos no quería un acuerdo que amenazara la competitividad de
sus empresas, es por ello, que propuso a China, India, Brasil, África del Sur y a la UE, a
elaborar su propios planes climáticos y que éstos fueran comunicados al Secretario de la
CMNUCC.
Por lo cual, tanto países desarrollados y grandes emergentes, descartaron un tratado
multilateral obligatorio con objetivos de reducción drásticos, determinados sobre la base
de valoración científica del Grupo de Investigación en Educomunicación (GIEC). La
Conferencia puso atención en ese acuerdo marcado por la oposición de Bolivia, Venezuela
y Cuba.
En la Cumbre de Cancún, el tema de la adaptación cobro importancia, se discutió la falta
de medidas energéticas para reducir las emisiones. Los países desarrollados prometieron
que durante el 2010 al 2012 se les ayudaría a los países en desarrollo con 30 millardos de
43
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
dólares, y que esa cantidad sería aumentada en el 2020 con cien millardos por año. La
gestión de los dineros lo llevaría el Fondo Verde para el Clima -en el que el Banco Mundial
juega un papel preeminente-.
En Cancún se señaló la preocupación y la necesidad de limitar el aumento de la
temperatura a 2°C como media, de mantener ese objetivo bajo examen regular e incluso
contemplar su refuerzo a 1,5°C máximo, en función de la evolución de los conocimientos
científicos sobre el impacto del calentamiento.
La Unión Europea se pronunció sobre el objetivo de una subida máxima de 2ºC.
Indudablemente, la decisión en Cancún de la cumbre habría debido llevar a los
congresistas de Cancún a retomar la Hoja de Ruta de Bali, con el fin de adoptar
rápidamente un plan de emergencia que incluyera las reducciones de emisiones juzgadas
necesarias, sin embargo, sólo se tomó nota de los objetivos de reducción de las emisiones
que 80 países habían comunicado voluntariamente al Secretariado de la CMNUCC de
acuerdo al planteamiento de Copenhague.
La COP17 en Durban inició con dificultades en relación a dos acuerdos, que se arrancaron
con grandes dificultades dos acuerdos, que concernían respectivamente a los países
desarrollados y al resto de los países. El primer acuerdo, giraba en relación de desarrollar
un segundo período de compromiso en el marco del PK, y el segundo acuerdo, era sobre
la necesidad de elaborar un protocolo u otro instrumento jurídico o una conclusión
concertada con el marco de obligaciones de la CMNUCC aplicable a todas las Partes.
En Durban se daba un comienzo en el proceso de negociación de este acuerdo climático
global, el cual debería de estar terminado en el 2015 con el fin de que se diera a conocer
en un texto, y someterlo a acuerdo en los parlamentos nacionales de la comunidad
internacional.
44
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Durante los cuatro años de estas reuniones (del 2007 a 2011), se produjeron numerosos
deslizamientos. En primer lugar, el principio de las responsabilidades comunes pero
diferenciadas de los países del Norte y los del Sur, fue sometido a una creciente presión,
so pretexto, de que los grandes países emergentes emiten hasta el día de hoy una
proporción considerable de GEI enviados a la atmósfera; el continuo reclamo de los países
en desarrollo sobre la responsabilidad histórica, la cual recae en los países desarrollados –
responsables en más del 70% del calentamiento global-; la respuesta de los gobiernos y de
las instituciones internacionales sobre los mecanismos de mercado en materia de
incentivación de las energías renovables, mercado de los derechos de emisión y compra
de créditos de emisión.
Estos mecanismos estaban previstos en el PK, sin embargo, a pesar de su notoria
insuficiencia, éste seguía teniendo un carácter híbrido, pues atribuía a los estados cuotas
obligatorias de reducción de las emisiones -con sanciones en caso de no respetarlas-. Este
planteamiento no paso a más, ya que los grandes contaminadores prefieren las medidas
de compensación, es decir, equivalentes a reducciones netas de emisiones medidas que
abarcan no sólo la plantación de árboles, sino también la protección de las selvas
existentes, la valorización energética del metano de los yacimientos de hulla, o la
destrucción de ciertos gases industriales de gran efecto invernadero, lo que tampoco ha
sido posible de resolver el cómo.
La preocupación más importante, es que se permita a la industria reemplazar medidas
costosas de reducción de las emisiones por la compra de créditos de carbono al precio
más bajo posible, lo que en realidad tiene por efecto, retrasar la indispensable transición
energética.
Los pronósticos para Doha bajo los anteriores escenarios se muestran sin cambios y sin
mayores avances y alcances hacia la reducción de GEI. El lugar mismo de la celebración de
la COP18 lleno de incertidumbre a la comunidad internacional. Qatar es un Estado que
45
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
tiene las mayores reservas de hidrocarburos y de petrodólares, y uno de los países que
tiene mayores emisiones de GEI y es aliado incondicional de EU e Israel en la política de
seguridad internacional.41
Ahora bien, a 20 años de la adopción de la CMNUCC, no ha habido avances, el
calentamiento del planeta continúa acelerándose, hasta el punto de que se corre el riesgo
de una aceleración irreversible. Desde el comienzo del siglo XXI las emisiones de GEI
aumentan entre el 3% y el 4% por año, contra alrededor del 2% en los años 1990. Este
aumento se explica en particular por la explosión de los transportes y el aumento del uso
del carbón en China, pero también en India, en los Estados Unidos y en Australia. Está por
tanto directamente ligado a la mundialización neoliberal.
A consecuencia de ello, los fenómenos meteorológicos extremos -lluvias violentas, sequías
anormales, canículas u olas severas de frío, tempestades, ciclones, y otros eventos
extremos, se multiplican y ganan en intensidad. La fusión estival del hielo del mar Ártico
ha alcanzado un récord absoluto en 2012, hasta el punto de que la capa podría
desaparecer totalmente en un futuro cercano. Sobre todo, se nota una aceleración
inquietante de la dislocación de los casquetes glaciares de Groenlandia y del Antártico
oeste -un fenómeno que hace correr a la humanidad el riesgo de una subida del nivel de
los mares de dos metros o más de aquí a final de siglo-.
Estas terribles amenazas, cuyas principales víctimas serán los países en desarrollo y las
pequeñas islas insulares, han sido analizadas en un estudio del Banco Mundial, titulado
“Bajemos el calor: porqué es absolutamente preciso evitar una subida de 4°C de la
41
T A N U R O , Daniel. El mayor contaminador del mundo preside la cumbre sobre el clima, Sean Thompson,
“Economics and ecology: the multiple nature of the crisis”, communication à la Historical Materialism
Conference, London, nov 2012. http://www.vientosur.info/spip/spip.php?article7470
46
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
temperatura del planeta”42, este informe dado a conocer a un mes previo a la COP18,
lanza una concientización hacia la economía verde.
Por otra parte, viene el razonamiento de la UE. El bloque europeo ha rebasado los
objetivos planteados en el PK y se han mostrado que pueden contraer un mayor
compromiso en la reducción de emisiones de GEI, tal vez, en mayor parte se debe a su
recesión económica, a la importación de agrocarburantes en los dos últimos años, y a la
compra masiva de créditos de carbono y el reducir o cerrar el comercio con medidas
compensatorias con el mercado chino.
Las tendencias de la política capitalista tanto de Estados Unidos, como de Japón, China,
Australia y Canadá continúan reticentes hacia las fuentes renovables -su desarrollo no
cubre más que una parte del aumento de la demanda-; lo grueso de las necesidades y
actividades siguen estando en la utilización de los combustibles fósiles, con un recurso
creciente al carbón, una carrera por los recursos petroleros de la Antártida, la explotación
de las arenas bituminosas de Alberta y otros intereses en fuentes de energía.
El impedimento de responder al desafío climático - energético en el marco del desarrollo
económico, se ve reflejado en la demanda productivista. Según el informe de Naciones
Unidas titulado World Economic and Social Survey 201143, la parte de las energías
renovables modernas en la producción primaria de energía, ha pasado del 0,45% en 1990
al 0,75% en 2008, es decir un crecimiento anual medio del 2,9%.
Al mismo tiempo, el uso del carbón, del petróleo y del gas natural ha aumentado un 1,6%,
1,5% y un 1,2% respectivamente. Las Partes han proclamado la promoción del uso de las
energías renovables -tecnología energética-, sin embargo, se han dado pocos avances
42
WORLD BANK, The Turn down the heat. Why a 4°C warmer world must be avoided, en
http://climatechange.worldbank.org/sites/default/files/Turn_Down_the_heat_Why_a_4_degree_centrigrad
e_warmer_world_must_be_avoided.pdf
43
UNITED NATIONS, World Economic and Social Survey 2011, The Great Green Technological
Transformation, en http://www.un.org/en/development/desa/policy/wess/wess_current/2011wess.pdf
47
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
desde los años 70´s debido a la utilización mixta de energías a nivel mundial, a pesar de la
difusión de las tecnologías energéticas –desde el año 2000- su crecimiento ha sido
mermado, debido que para su utilización se necesitaría la construcción de un nuevo
sistema energético que podría llevar aproximadamente diez años.
¿Quién podría propulsar este nuevo sistema energético mundial? Indudablemente, los
Estados, y sobre todo, los grandes grupos energéticos, el impulso de los banqueros y las
inversiones. Las reservas probadas de combustibles fósiles -que forman parte de los
activos de los lobbis del carbón, del gas y del petróleo, así como, de los fondos de
pensiones- son cinco veces superiores a la cantidad de carbono que la humanidad puede
aún permitirse quemar.
La defensa del sistema climático, debe proceder de una planificación democrática, de la
supresión en la producción inútil o nociva a través de una relocalización de la producción –
particularmente del sector agricultura- y a una redistribución radical de las riquezas,
conduciendo a la sociedad hacia una concientización de lo que se tiene y de lo que se
puede perder.
1.2. El desarrollo de las negociaciones en Doha.
Del 26 de noviembre al 07 de Diciembre de 2012, las Partes de la Convención se dieron
cita en Doha (Qatar) para celebrar la Décimo Octava Conferencia de las Partes (COP18), las
cuales tuvieron escasos 13 días para decidir el futuro del PK e intentar trazar metas más
ambiciosas para detener el aumento de la temperatura global.44
El GTECLP sobre la Plataforma de Durban, tuvo la tarea encomendada de presentar el
borrador durante este foro internacional, con el fin de desarrollar un acuerdo en el 2015 y
que fuese aplicable a todas las Partes en el 2020.
44
Protocolo de Kyoto se aproxima a semana decisiva, 02 de Diciembre de 2012,
http://www.radiobaragua.cu/index.php/noticias/internacionales/723-protocolo-de-kyoto-se-aproxima-asemana-decisiva
48
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Se trató de construir una herramienta legal para reducir el aumento del efecto
invernadero, ocasionado por la combustión del petróleo, el carbón y otros productos de
origen fósil, para dar continuidad al PK con un segundo período de compromiso.
Por lo tanto, los dos principales objetivos a perseguir en la COP18 fueron: 1) acordar un
segundo período del PK, y; 2) elaborar un plan de trabajo para un nuevo acuerdo que
regule las emisiones de carbono del planeta.
Recientemente, Global Carbon Project -una iniciativa conjunta del Departamento de
Energía de Estados Unidos y el Consejo de Investigación de Noruega-, dio a conocer las
cifras más recientes de la contaminación, mostrando que los niveles de CO2 en todo el
mundo son 54% más altos que el año base, de 1990.45
En el 2011, las cifras de los mayores contaminantes fueron: 1) China, con un aumento del
10% a 10.000 millones de toneladas; 2) Estados Unidos, una reducción del 2% a 5.900
millones de toneladas; 3) India, un 7% más, con 2.500 millones de toneladas; 4) Rusia, un
aumento del 3% a 1.800 millones de toneladas; 5) Japón, un incremento del 0,4% a 1.300
millones de toneladas; 6) Alemania, una baja del 4% a 800 millones de toneladas; 7) Irán,
un incremento del 2% a 700; 8) Corea del Sur, un 4% más con 600 millones de toneladas;
9) Canadá, un aumento del 2% a 600 millones de toneladas, y; 10) Sudáfrica, un
incremento del 2% a 600 millones de toneladas.
45
La cantidad de contaminación que puede atrapar calor en la atmósfera repuntó el año pasado en un 3%,
así lo dieron a conocer los científicos, quienes ahora creen poco probable que la humanidad sea capaz de
limitar el calentamiento global en un par de grados Celsius, como es la meta internacional. La gran mayoría
del aumento fue ocasionado por China, el mayor emisor de dióxido de carbono del planeta. De los 10 países
más contaminadores, Estados Unidos y Alemania son los únicos que han reducido sus emisiones de dióxido
de carbono. En el 2011, todas las naciones combinadas lanzaron a la atmósfera unas 38.200 millones de
toneladas de dióxido de carbono por la quema de combustibles fósiles como el carbón y el petróleo, según
los nuevos cálculos internacionales sobre las emisiones mundiales publicados el domingo en la revista
Nature Climate Change. Eso significa alrededor de 1.000 millones de toneladas más que el año anterior. El
total equivale a más de 1,09 millones de kilos (2,4 millones de libras) de dióxido de carbono liberados a la
atmósfera por segundo. Véase en, Repunta la emisión global de dióxido de carbono, 03 de Diciembre de
2012,
http://noticias.terra.com.mx/mundo/repunta-la-emision-global-de-dioxido-decarbono,a6ccc752eb75b310VgnCLD2000000dc6eb0aRCRD.html
49
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
¿Qué es lo que se esperaba en Doha? Básicamente cinco cuestiones base:
1) Garantizar la sobrevivencia o continuación del PK a partir del primer día de enero
de 2013, ampliando el segundo período de compromiso y la búsqueda de cómo
convertir los objetivos en compromisos cuantificados de reducción de emisiones.
2) Planificar y continuar el trabajo de la Plataforma de Durban, acordada en el 2011
para llegar a un acuerdo universal sobre cambio climático, y que abarcará a toda la
comunidad internacional a partir de 2020, así como, hallar la manera de concretar
–y aumentar- los esfuerzos, aún con los compromisos del primer período.
3) Completar el Plan de Acción de Bali en materia de reducción de emisiones de GEI
en el área de mitigación, y; en el ámbito de la adaptación, que fueran
contempladas las finanzas y la transferencia de tecnología.
4) Completar el diseño de la estructura y organización, y delinear la forma de
administración para el financiamiento, particularmente la ubicación del Fondo
Verde para el Clima y el plan de trabajo del Comité Permanente de Finanzas. y;
decidir sobre la ubicación y el modo de funcionamiento del Mecanismo de
Tecnología.
5) Analizar la manera de administración de Clima Centro y Red de Tecnología.
Sin embargo, a pesar de que las Partes tenían conocimiento de los objetivos y de lo que se
esperaba en Doha, hubo algunos puntos de fricción, entre ellos se encontraban ciertas
molestias por parte de los países en desarrollo en relación de que los países desarrollados
no han mostrado la intención o el interés suficiente para realizar las medidas de reducción
de emisiones de carbono.
La COP18 se vio envuelta en un ambiente de incertidumbre. Es bien conocido que Estados
Unidos rechazó el PK debido a que los grandes países en desarrollo como China –mayor
50
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
emisor de carbón- e India, no se les ha impuesto ninguna obligación en su reducción de
emisiones de GEI.
Por otra parte, la falta de claridad sobre la procedencia del dinero para ayudar a los países
menos favorecidos a adaptarse, así como la falta de seriedad de los principales países
como Estados Unidos, Canadá, Rusia, Japón y Nueva Zelanda, quienes no han asumido ni
asumirán los nuevos objetivos de emisión de carbono bajo una extensión del PK.46
Estados Unidos mencionó en todo momento, que de manera particular ha realizado
acciones para enfrentar el calentamiento global a través de fuertes inversiones en energía
limpia, duplicación de los estándares de eficiencia de combustible y reducción de
emisiones de plantas de energía impulsadas a carbón, asimismo señaló claramente que no
aumentará su compromiso anterior de reducir las emisiones en un 17% por debajo de los
niveles del 2005 para el 2020.47
En el caso de Rusia, hay que recordar que en Durban, anunció junto con Japón y Canadá,
que no iba a renovar el PK, su argumento era que el segundo período carecía de sentido
al no tener compromisos vinculantes de los mayores emisores que, con miras a 2015 y
2020, no iba a ser posible hacerlos cambiar de opinión.
Sin embargo Rusia, propuso fijar un compromiso nacional relativamente ambicioso, con el
establecimiento de planes para su cumplimiento y la creación de un mercado doméstico
de carbono. Rusia ve el cambio climático no como una cuestión social ni ecológica, sino
como una razón económica, ya que ha estado acumulando derechos de emisión que se
46
Protocolo de Kyoto Países buscan pacto por el clima en Doha, 27 de Noviembre de 2012, en
http://www.lostiempos.com/diario/actualidad/vida-y-futuro/20121127/paises-buscan-pacto-por-el-climaen-doha_193629_412263.html
47
Estados Unidos frente el calentamiento global: Pershing agregó que Estados Unidos, 27 de Noviembre de
2012,
en
http://www.lahora.com.ec/index.php/noticias/show/1101428575/1/Cumbre_del_clima_a%C3%BAn_con_incertidumbre_.html#.ULT3-OSTxWI
51
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
pueden transar en el mercado. Los 6.000 millones de toneladas de carbono acumuladas
podrían tener un valor de varias decenas de millones de euros. Sin embargo, el abandono
de Rusia al PK significaría dejar a un lado un mercado potencialmente lucrativo. 48
Japón llega a Qatar, con la determinación de no aceptar nuevos compromisos a menos
que grandes contaminantes como China, EEUU y la India estén sujetos a restricciones
similares, así como, considera que no tiene sentido fijar un segundo período de
obligaciones para un pequeño grupo de países desarrollados que generan apenas el 26%
de las emisiones globales.49
El PK comprometía a Japón a reducir sus emisiones a un 6% respecto a los niveles de
1990, aunque en 2009 el gobierno japonés fue más allá y estableció la ambiciosa meta de
reducirlas 25% para el año 2020, sin embargo, hasta el día de hoy no ha tenido la
intención de revisar esa meta.
China, la mayor emisora de dióxido de carbono, defendió que los países desarrollados,
Japón entre ellos, son los que deben tener obligaciones concretas de reducción de
emisiones y ayudar a los países en desarrollo a que lo hagan en menor medida, así como,
reconoce que no tiene obligaciones externas para reducir las emisiones, sin embargo,
señaló que va llevar a cabo la reducción de GEI a través de políticas nacionales.
Qatar, sede la cumbre climática internacional, es considerado como el mayor exportador
mundial de gas natural licuado y cuenta con la mayor cifra per cápita de emisiones de GEI.
Al igual que otros países miembros de la OPEP, se ha mostrado cauteloso ante el cambio
mundial a las energías renovables -temiendo que afectará la demanda de petróleo y gas-.
48
En Rusia ante la Conferencia de Doha sobre cambio climático, 26 de Noviembre de 2012, en
http://rusiahoy.com/articles/2012/11/26/rusia_ante_la_conferencia_de_doha_sobre_cambio_climatico_22
149.html
49
Los que se oponen a Kioto, 27 de Noviembre de 2012, en http://www.hoy.com.ec/noticias-ecuador/losque-se-oponen-a-kioto-567542.html
52
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Qatar, se encuentra trabajando en un proyecto de energía solar50 –ya que goza de días
soleados durante todo el año- que generará aproximadamente el 16% de la producción de
electricidad y se espera que se encuentre en operaciones en cinco años -2018-.
La utilización de energía solar en Qatar también tiene un sentido en la desalinización del
agua marina, y llevarán a cabo una política pública en materia de subsidios para que la
población pueda acceder a la energía solar a través de la implementación de sistemas
solares en los techos de sus casas y contribuir a la red del sistema del proyecto de energía
solar. Asimismo, el gobierno de Qatar busca reducir las emisiones de GEI, a través de una
iniciativa nacional en materia de desarrollo sustentable.
En relación a los países africanos51, hubo quejas sobre las propuestas actuales que
permiten que el 20% de los habitantes de países desarrollados, consuman más del 60 %
del presupuesto de carbono de la Tierra, mientras que el 80%, que son pobres, deberían
limitarse al 40%, y reclaman que se debe mantener la seguridad alimentaria en África,
compartir la atmósfera de manera justa y que los países desarrollados reduzcan el
consumo excesivo y la contaminación.
Por otra parte, la Alianza de los Pequeños Estados Insulares (APEI)52 -integrada por 44
miembros-, solicitaron la inclusión de pérdida de hielo en el Ártico en modelos climáticos.
Mientras que en la otra cara de la moneda se encuentra a la UE, Australia, Noruega y Suiza
quienes aceptaron un nuevo período de compromiso. Por ejemplo, el Parlamento Europeo
aprobó por una ajustada mayoría un pedido para que los países del Viejo Continente se
50
Qatar de la OPEP dice comenzará a adoptar energía solar, 1° de Diciembre de 2012, en
http://lta.reuters.com/article/worldNews/idLTASIE8B001G20121201
51
Países africanos piden a los desarrollados compensación por cambio climático, 27 de Noviembre de 2012,
en
http://www.vanguardia.com.mx/paisesafricanospidenalosdesarrolladoscompensacionporcambioclimatico1427123.html
52
Países insulares instan a actuar contra el cambio climático, 27 de Noviembre de 2012, en
http://www.prensa-latina.cu/index.php?option=com_content&task=view&idioma=1&id=749771&Itemid=1
53
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
comprometieron a reducir un 30% las emisiones de GEI -teniendo como referencia el año
1990- hasta 2020. Es decir, un 10% más de lo establecido previamente.
Una cuestión que causó polémica fueron los permisos de emisiones, estas licencias
permiten un determinado cupo de emisiones anuales de CO2 a las naciones, a cambio se
comprometían a reducirlas, sólo que hubo algunas demoras en los países del Este y sobre
todo en Rusia, quienes no agotaron los suyos y pretendieron vender sus remanentes a
otros países, convirtiéndolo en un tema sensible, es decir, en un mero negocio.53
Por su parte, España, Francia y Finlandia se encargaron de aproximar posturas en el marco
de la UE en relación a la gestión de las Unidades de Cantidad Asignada (UCA’s), los
derechos de emisión de gases de efecto invernadero pendientes del primer período de
compromiso de Kyoto, con el fin de crear puentes y dar una solución con la adopción de
enmiendas para realizar en un plazo de ocho años en el segundo período de compromiso
del PK.
Bajo este tenor, España medió entre las posiciones radicales de Polonia y otros estados
del Este, y las de países como Dinamarca, Reino Unido y Alemania54. Sin embargo, el
problema con Polonia y los países del Este, radica en el reclamo a acceder al derecho de
comercializar los derechos sobrantes de CO2 en el plazo 2013 – 2020, que al venderlos
obtendrán un premio sin haber hecho esfuerzos reales para reducir sus gases. Polonia
incluso anhela poder arrastrarlos hasta el futuro acuerdo global mundial a partir del 2020.
Una mayoría de países de la UE quiere que se haga un uso limitado de estos derechos
sobrantes y, sobre todo, que queden cancelados al terminar el segundo período de
compromiso. Los países del Este europeo ven en estos derechos una fuente de ingresos.
Polonia ha vendido a España créditos por valor de 40 millones de euros, sólo que, si la UE
53
Un número cada vez más rojo (2°) en la Cumbre del Clima, 25 de Noviembre de 2012,
http://www.ambito.com/noticia.asp?id=664612
54
Los desacuerdos en los países de la UE dejan en vilo las negociaciones de Doha, 07 de Diciembre de 2012,
en
http://www.diariodeleon.es/noticias/sociedad/los-desacuerdos-en-los-paises-de-ue-dejan-en-vilo-lasnegociaciones-de-doha_749493.html
54
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
aceptara una venta ilimitada, los mercados pueden inundarse con una sobreoferta de
créditos de CO2 a bajo precio, con lo que se corre el peligro de que los países prefieran
comprarlos en lugar de reducir sus emisiones en origen -prescindiendo de los
combustibles fósiles o apostando por tecnología limpias-.55
La cancelación de los derechos de emisión sobrantes es esencial para asegurar que la
segunda fase del PK y el posterior acuerdo se aborde el tema de la reducción de emisiones
de GEI de una manera efectiva, lo cual, ya que por lo contrario se permitiría a muchos
países no tener que hacer nada para reducir sus emisiones, lo que equivaldría a renunciar
directamente al reto de mantener el calentamiento global por debajo del límite de 2°C.
La UE, marcó un papel crucial, abogó por trabajar en compromisos de carácter obligatorio,
-tanto de los países en desarrollo como de los desarrollados-, y que su participación en el
segundo período de compromiso será para dirigir y asumir el liderazgo en la lucha contra
el cambio climático.56
Los países en desarrollo han solicitado a la UE que eleve sus metas de reducción de gases
para el 2020 -30%- para recuperar su credibilidad como potencia que combate el cambio
climático, ante ello la UE ha sido clara en afirmar que lo no hará hasta que Estados Unidos
y los países emergentes limiten sus emisiones. La UE sólo se comprometió a recortar sus
emisiones a un 20% para el 2020 respecto a 1990. Hasta el momento ha contribuido con
un 18% -sin contar con las emisiones en aviación-.
En materia de ayuda financiera, los principales países europeos –excepto España e Italiarealizarán contribuciones en el siguiente año y se irán concretando hasta llegar a los 10,
000 millones de dólares anuales en el 2020 –como se acordó en Copenhague-.
55
Kioto II, cerca del abismo, 07 de Diciembre de 2012, en http://www.lavanguardia.com/medioambiente/20121207/54356157411/kioto-2-cerca-abismo.html
56
Cuenta atrás para una prórroga de Kioto que tampoco salvará el Planeta, 07 de Diciembre de 2012, en
http://www.publico.es/ciencias/447000/cuenta-atras-para-una-prorroga-de-kioto-que-tampoco-salvara-elplaneta
55
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
La WWF considera que se debe duplicar la financiación para llegar a los 60.000 millones de
dólares durante los próximos tres años y aumentar hasta los 100.000 millones por año en
2020, los cuales deben ser invertidos de manera que se aprovechen y movilicen mayores
inversiones del sector privado hacia una economía respetuosa con el clima.
Sin embargo, Las negociaciones sobre el financiamiento a largo plazo fueron bloqueadas,
no se propusieron objetivos a medio plazo y tampoco se vio el interés a comprometerse
en continuar pagando el dinero público prometido en la ayuda de urgencia.
Bolivia propone el Mecanismo de Adaptación y Mitigación en Bosques (MAMB) –con
apoyo de China y Brasil- en el marco de la gestión integral de bosques como una
alternativa a REDD+57, el cual puede a su vez captar recursos financieros de la
cooperación internacional en igualdad de condiciones que lo haría REDD+ con la diferencia
de que el mecanismo de Bolivia no está basado en mercados y no los promueve, pero sí
está orientado a canalizar recursos financieros a proyectos comunitarios locales indígenas
campesinos para el manejo integral del bosque, incluyendo la contabilización de la
captura de carbono.
Alianza Bolivariana para América (ALBA), considera que los temas relacionados con la
agricultura son fundamentales para la región porque están evidentemente relacionados
57
En 2005, un grupo de países liderado por Papua Nueva Guinea, llevó el tema de la deforestación evitada a
la agenda de la Conferencia de las Partes, realizada en Montreal (COP 11). Así, la discusión sobre el papel de
los bosques en la lucha contra el cambio climático volvió al debate internacional. Durante la COP 13,
realizada en Bali en 2007, la CMNUCC reconoció la reducción de emisiones por deforestación y degradación
de los bosques (REDD) como un mecanismo válido en la lucha contra el cambio climático. Según el Plan de
Acción de Bali (2007), se denomina REDD + a la reducción de emisiones derivadas de la deforestación y la
degradación forestal; además de la conservación, el manejo sostenible y el mejoramiento del stock de
carbono de los bosques en los países en desarrollo. Comparado con otros mecanismos para la reducción de
emisiones de GEI, el tema REDD+ es complejo. Actualmente se discute la posibilidad de pagar a los países en
desarrollo por el valor del carbono almacenado en sus bosques. Se considera que estos pagos podrían
contribuir a revertir la deforestación, lo que otorga un mayor atractivo al manejo forestal sostenible. Surge
entonces uno de los principales cuestionamientos: ¿cómo pagar? Sin duda se requerirá transferir recursos
sustanciales a los países en desarrollo para lograr una reducción de emisiones significativa. Véase en, ¿Qué
es
REDD+?,
http://www.iucn.org/es/sobre/union/secretaria/oficinas/sudamerica/sur_trabajo/sur_bosquesam/sur_bosq
ues_cambio_climatico/sur_bosques_redd/
56
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
con la adaptación, tiene que ver con la soberanía y seguridad alimentaria y no pueden ser
discutidos dentro de mitigación.58 Asimismo, expresó que se mantendrán en una alianza
férrea en no permitir que los mercados de carbono reemplacen las obligaciones que
tienen los países desarrollados.
La ONU aprobó dos propuestas bolivianas para fortalecer el régimen climático mundial: un
mecanismo conjunto de mitigación y adaptación para el manejo integral y sustentable de
los bosques, no basado en mercados; y un mecanismo internacional para enfrentar
pérdidas y daños resultantes de desastres naturales e impactos que ocasiona el cambio
climático en los países en desarrollo.
Chile, expresó que la gobernanza mundial es un tópico que es imprescindible en materia
de cambio climático, ya que es un es un problema muy complejo que ningún país puede
resolver de manera individual, pero existe la oportunidad de que cada país se
comprometa a reducir voluntariamente sus emisiones, así como, cada cuota impuesta en
su gobierno pueda cumplirse legalmente.59 Esto se vio factible para los países en
desarrollo como el mismo Chile, Colombia, Brasil, Uruguay y Argentina, que en 2025
serán naciones de ingresos medios y no podrán recibir ninguna ayuda extranjera.
El papel de Venezuela en la Cumbre de Doha, apostó por un modelo de desarrollo que
privilegie al ser humano sobre lo estipulado por el sistema capitalista, es decir, a la
conformación de un gran movimiento mundial para abrigar las causas y reparar los efectos
58
Reunión
en
Doha
avanza
con
cautela,
2
de
diciembre
de
2012,
http://www.lostiempos.com/diario/actualidad/vida-y-futuro/20121202/reunion-en-doha-avanza-concautela_194262_413574.html
en
59
en
'Gobernanza global' frente a cambio climático: Chile, 02 de Diciembre de 2012,
http://www.elfinanciero.com.mx/index.php?option=com_k2&view=item&id=52510&Itemid=26
57
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
del cambio climático y asegurar la vida, que se han venido acumulando como
consecuencia del modelo capitalista.60
Por otra parte, entra al escenario de la COP18 un nuevo grupo de negociación llamado
AILAC (Asociación Independiente de Latinoamérica y el Caribe), la cual, está conformada
por Colombia, Costa Rica, Perú, Chile y Guatemala .con el apoyo de otros países como
México-. Este bloque nace, en palabras de sus impulsores, con el fin de aportar una visión
latinoamericana que no busque el enfrentamiento entre países ricos y pobres, así como,
pretende romper son el protagonismo de Brasil —alienado con China e India— y del grupo
del Alba -Venezuela, Guatemala, Ecuador, Nicaragua, Cuba y Bolivia-, en los foros
internacionales sobre cambio climático.
La AILAC, dio a conocer que están de acuerdo en que son economías de renta media
perfilándose al crecimiento económico y que pueden desacoplar el PIB de las emisiones.
La AILAC asumió la responsabilidad de reducir las emisiones de GEI como los países
desarrollados.61
Cabe señalar que algunos países se hicieron cargo de las negociaciones para resolver
asuntos pendientes, tal es el caso de Brasil y Noruega que estuvieron al frente del tema de
acceso a los mecanismos del PK por parte de los países que no van a asumir compromisos
en el segundo período; sobre las cuestiones financieras, principalmente las referidas a las
ayudas a largo plazo para los países en desarrollo, fueron responsabilidad de Maldivas y
Suiza; Gambia y Australia se encargaron de facilitar el acercamiento de las Partes a las
directrices de presentación de informes sobre emisiones de GEI; Sudáfrica, trabajó en
materia de políticas de adaptación ante las pérdidas y daños causados por el cambio
climático; México se encargó sobre las cuestiones relativas a la composición del consejo
60
Venezuela apuesta a modelo de desarrollo que privilegia al ser humano, 06 de Diciembre de 2012, en
http://www.avn.info.ve/node/145545
61
Escepticismo en Doha: el clima de nuevo a discusión, 06 de Diciembre de 2012, en
http://blogs.eluniversal.com.mx/weblogs_detalle17512.html
58
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
asesor del Centro de Tecnología del Clima y la Red, y; la UE a través de España y Finlandia
se hicieron cargo de las negociaciones sobre el superávit de emisiones de CO2,
correspondientes al primer periodo de compromiso del PK.62
Finalmente, los textos negociados en Doha revelan que:
No se logrará frenar el cambio climático en marcha. Ningún país industrializado
aumentó sus objetivos de reducción de emisiones de GEI. La ciencia exige recortes
a estos países del 40% en el año 2020 para tener una oportunidad de limitar el
aumento de la temperatura a no más de 1,5ºC y evitar así un cambio climático
descontrolado.
Los países desarrollados, no realizaron ningún compromiso financiero colectivo y
adicional para lograr que los países más afectados y vulnerables puedan tomar
medidas de supervivencia al cambio climático.
En lugar de fortalecer los reglamentos y normas para reducir las emisiones, los
textos promueven los intereses empresariales y las falsas soluciones, como los
mercados de carbono y REDD+, a pesar del evidente fracaso de las ya existentes.
Tampoco se dieron avances coherentes para asegurar un acuerdo global en el
2015.
Las políticas sobre cambio climático siguen estando bajo los intereses de los
poderes políticos y económicos de una minoría de la población mundial, que son
los que representan los Estados y las industrias más contaminantes.63
62
La Cumbre Mundial sobre Cambio Climático solicita ayuda, 06 de Diciembre de 2012, en
http://www.informador.com.mx/tecnologia/2012/422442/6/la-cumbre-mundial-sobre-cambio-climaticosolicita-ayuda.htm
59
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
En la Cumbre de Doha, se aceptó extender hasta el 2020 el PK64, sólo que se cubrirá nada
más el 15% de las emisiones globales –decisión aprobada por 192 países, con la sola
objeción de Rusia-; se incluyeron endebles promesas de financiamiento para que los
países en desarrollo y los más vulnerables a los cambios adversos del cambio climático
enfrenten el calentamiento global, y; se continua con la indisposición de Estados Unidos,
China y países emergentes de ser Partes del PK.
Sin embargo, la segunda fase del PK sólo cubre como se señaló el 15% de las emisiones
globales después de que Canadá, Japón, Nueva Zelanda y Rusia se retiraron. Los países
intentarán adoptar en 2015 un pacto más amplio que se aplicará a todas las naciones y
entrará en vigor cuando expire el segundo período de compromiso del PK.
El PK, es actualmente el único plan vinculante que fuerza a las Partes a cumplir metas
determinadas para detener el efecto invernadero.
65
La extensión alcanzada en Doha
obliga básicamente a la Unión Europea, Noruega y Australia a reducir sus emisiones. Los
temas que más interesaban a los países en desarrollo, así como los más difíciles fueron
aplazados para el siguiente año.
El tópico del cambio climático es diverso y lleno de gamas que lo hace complicado para su
estudio y análisis, sin embargo, es un enorme reto comprender y revisarlo desde
diferentes puntos de vista, tal vez algunas de sus deficiencias se encuentren desde el
mismo marco de creación de la Convención y del propio PK, por lo cual se analiza el
derecho internacional público, así como, desde el concepto de la soberanía de los Estados.
63
Instan
a
rechazar
los resultados de Doha,
09
de
Diciembre
de
2012,
en
http://www.ecologistasenaccion.org/article24628.html, y; Doha acuerda finalmente prorrogar el Protocolo
de Kioto hasta 2020, 08 de Diciembre de 2012, en http://www.lavanguardia.com/medioambiente/20121208/54356191791/cumbre-doha-acuerdo-final-prorrogar-kioto-2020.html
64
Escasos
resultados
en
Doha,
09
de
Diciembre
de
2012,
en
http://www.elnuevodia.com/escasosresultadosendoha-1403664.html
65
Pobres resultados consiguió la Cumbre de Doha, 08 de Diciembre de 2012, en http://www.dw.de/pobresresultados-consigui%C3%B3-la-cumbre-de-doha/a-16439413
60
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
1.3. La CMNUCC y el PK dentro del derecho internacional público.
La carencia de expectativas positivas en la lucha contra el cambio climático, es debida en
parte, por las apreciaciones que existen dentro del derecho internacional público en la
celebración de grandes acuerdos internacionales, que carecen de una política global
contra el cambio climático.
No se trata de excluir al Estado - nación, sino de dotar un sentido de identificación con la
sociedad internacional en este campo, y por lo tanto, dar lugar a nuevos actores sociales y
políticos, con el fin de estrechar los lazos de cooperación y coordinación, tanto de la
sociedad civil con los gobiernos y con el propio Estado, a cuenta de crear
interdependencias mutuas en el ámbito internacional.
Desafortunadamente, las Naciones Unidas, como organismo internacional rector, sólo ha
mostrado un poder blando –software- en esta gran estructura y organización
internacional -conformada en 1945 con la Carta de San Francisco-, y que ningún país
hegemónico ha podido suplantar con su poder duro –hartware-. Sin embargo, no ha
tenido la fuerza suficiente para poder consensar entre la comunidad internacional un
régimen global en cambio climático.
Por otro lado, los Estados – nación, se encuentran domesticados en sus funciones al entrar
en una densa red de acuerdos internacionales y compromisos, sobreviviendo en redes sin
bases en la asunción de compromisos globales y en la realización de considerables tareas
que amenazan a toda la humanidad, independientemente del espacio temporal y
geográfico.
Los Estados nacionales suscritos cada uno dentro de sus jurisdicciones territoriales –
fronteras nacionales- han observado que el potencial legitimador de una acción
estratégica se encuentra tanto en el interior y al exterior de su territorio. Se ha hablado de
la configuración de la ciudadanía global –global citizenship- como una división
61
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
institucional, la cual permite asumir esas vastas actividades de una policía interior global
que Naciones Unidas descarga sobre una red de actores políticos.
Es lo que Ulrich Beck ha dado a llamar la nueva constelación de una subpolítica global, en
que se forja nuevas alianzas, bajo el objetivo de salvar el clima del planeta, que permite
coaliciones que modifican las fronteras de lo político.66
Según esta explicación, estas nuevas políticas están emergiendo, los Estados actúan
carentes de liderazgo. Copenhague fue al alianza de dos debilidades, China que no asume
responsabilidades del sigo XXI, y Estados Unidos que quiere jugar a su papel hegemónico
del siglo XX.
Por otra parte, la indiferencia en la actuación de los líderes mundiales, quienes son
conscientes de que la cooperación es imprescindible para la salvaguarda del planeta, se ha
impuesto el discurso del individualismo nacional. Los Estados, no toman en serio lo que es
la aprobación de una legislación internacional y sólo actúan conforme a coaliciones de
intereses.
Por ejemplo en la Cumbre de Cancún, se reconoció por vez primera, el papel activo de las
sub naciones –lassubnacions- a través de la “enmienda catalana”, en la cual, se reconoce
que la lucha contra el cambio climático no se puede abordar de manera descendente arriba abajo-. Es necesario que los Estados acojan un concepto que englobe a la sociedad
mundial global, es decir, a los gobiernos locales, regionales, sector privado y sociedad.
Cabe señalar, que todo Estado al suscribir un tratado u acuerdo se somete a un orden
legal, asumiendo obligaciones –no en relación con otros Estados que son Parte, esto se
verá más adelante- sino con los individuos en su jurisdicción, y por lo tanto, en sus
66
El sujeto político del cambio climático en Doha. ¿Y dicen que aquí no podemos hacerlo?, 1° de Diciembre
de 2012, en http://blogs.lavanguardia.com/diario-de-futuro/?p=965
62
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
ordenamientos internos ya que se ven en la necesidad de adecuar los nuevos
compromisos contraídos.
Como señaló en su momento Charles Rousseau: La diferencia esencial entre el derecho
internacional y el derecho interno es estructural. La sociedad internacional no tiene la
misma cohesión y solidaridad que existe entre los nacionales de un Estado. Por ello
afirmaba, que el derecho interno es un derecho de subordinación y, en cambio, el derecho
internacional es un derecho de coordinación –haciendo alusión a la teoría funcional –
estructuralista-.67
Bajo el mismo tenor, Kelsen aludía a la concepción normativista, donde todas las normas
jurídicas derivan su validez y su fuerza obligatoria de otras normas superiores –las de
derecho internacional- desde el punto de vista jerárquico hasta llegar a la norma
fundamental –Constituciones de los Estados- o grundnorm. En acuerdo a ello, Verdross
sostenía que la norma que en definitiva fundamentaba todo el derecho se insertaba en el
ordenamiento internacional, siendo éste el que delegaba a favor de los Estados una
determinada competencia legislativa dentro de la esfera de su libre apreciación y de su
forma interna de legislar. Las normas internas se imponen, en tanto que la legislación
internacional es fruto del consenso entre los Estados.
Este desdoblamiento del Estado, el cual tiene funciones externas e internas, interviene
mucho la forma de concebir los tratados, cuyo cumplimiento se hace a través de los
órganos internos del Estado –llámese estructura del Estado-, asimismo, de la manera de
ejecutar el derecho, si es a través del natural, por costumbre, por ejercer el derecho
romano o modernista. Los sistemas políticos son diversos en la forma de entender y llevar
a cabo los tratados.
67
ALVAREZ, Vita Juan, Tratados internacionales y ley interna. Perú: 2001, FCE, 171 págs, pp. 45.
63
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Dentro del derecho internacional es muy conocido el principio pacta sunt servanda, el cual
trata simplemente de los instrumentos de ratificación donde los Estados dejan la palabra
empeñada, y por lo tanto, se comprometen a cumplir y respetar el acuerdo, el cual entra
en vigor cuando el mayor número de Partes es alcanzado según las normas del tratado.
Por ejemplo en la CMNUCC en los Artículos 20, 22 y 2368, hacen referencia a la firma, la
ratificación, aceptación, aprobación o adhesión del tratado así como la entrada en vigor
del mismo.
En relación a la firma (Art. 20) se estipula que la Convención estará abierta a la firma de
los Estados Miembros de la Organización de Naciones Unidas (ONU) o de un organismo
especializado o que sean partes en el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) y
de las organizaciones regionales de integración económica en Río de Janeiro, durante la
Conferencia de la ONU sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, y posteriormente en la Sede
de La ONU en Nueva York del 20 de junio de 1992 al 19 de junio de 1993.
En materia de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión, (Art. 22) se da a conocer
que dichos instrumentos se depositarán en poder del Depositario (Art. 19), es decir en el
Secretario General de la ONU – actualmente Ban Ki-moon, de la República de Corea-; las
organizaciones regionales de integración económica que pasen a ser Partes de la
Convención sin que ninguno de sus Estados miembros lo sea quedarán sujetas a todas las
obligaciones que les incumba en virtud de la Convención. En el caso de las organizaciones
que tengan uno o más Estados miembros que sean Partes de la Convención, la
organización y los estados miembros determinarán su respectiva responsabilidad por el
cumplimiento de las obligaciones que les incumba en virtud de la Convención. En estos
casos, la organización y los Estados miembros no podrán ejercer simultáneamente
derechos conferidos por la Convención.
68
NACIONES UNIDAS. Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), Nueva
York, Estados Unidos, 09 de mayo de 1992.
64
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Lo interesante del artículo 22 en relación a los instrumentos, es que abre la posibilidad de
que las organizaciones regionales ratifiquen, acepten, aprueben o en su caso se adhieran a
la Convención dejando expresado el alcance de su competencia con respecto a las
cuestiones regidas por la Convención, y que pueden comunicar al Secretario General de la
ONU cualquier modificación sustancial que requieran y éste dará aviso a las demás Partes.
Es decir, la Convención puede sufrir enmiendas ya que cualquiera de las Partes puede
proponerlas, según el artículo 15 y son presentadas ante los Estados para su discusión y
negociación durante la celebración de la Conferencia de las Partes (Art. 7).
Es necesario tener en cuenta que todo consenso supone una negociación exitosa y ello, a
su vez, requiere de la voluntad de las partes para negociar. Muchas veces en las
negociaciones se deja lo estrictamente jurídico para dar paso a soluciones de carácter
político, lo cual sucede en la mayoría de los casos.
En tanto en el derecho interno, el tratado es incorporado una vez que se realiza la
promulgación o publicación, y sobre todo, su fin primordial es aplicarlo en la jurisdicción
de los Estados.
En algunas ocasiones el origen del problema está en el propio texto de un tratado. Muchas
convenciones internacionales tienen disposiciones que denotan una naturaleza no
autoejecutiva, sólo dan pautas o lineamientos muy generales, no es la carencia del
contenido sino que en la práctica, se remiten al criterio de cada Estado. Partiendo de la
necesidad de dictar o no normas complementarias o reglamentarias que permitan su
plena ejecución.
Por ejemplo, en la CMNUCC en su Artículo 4°, inciso 2, b) compromisos, estipula que:
“…las Partes que son países desarrollados y las demás, Partes incluidas en el anexo I se
comprometen a adoptar políticas nacionales y se toman las medidas correspondientes de
mitigación del cambio climático, limitando sus emisiones antropógenas de GEI,
65
y
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
protegiendo y mejorando sus sumideros y depósitos de GEI. Esas políticas y medidas
demostrarán que los países desarrollados están tomando la iniciativa en lo que respecta a
modificar las tendencias a más largo plazo de las emisiones antropógenas de manera
acorde con el objetivo de la presente Convención, reconociendo que el regreso antes de
fines del decenio actual a los niveles anteriores de emisiones antropógenas de dióxido de
carbono y otros GEI no controlados por el Protocolo de Montreal contribuiría a tal
modificación, y teniendo en cuenta las diferencias de puntos de partida y enfoques,
estructuras económicas y bases de recursos de esas Partes, la necesidad de mantener un
crecimiento económico fuerte y sostenible, las tecnologías disponibles y otras
circunstancias individuales, así como la necesidad de que cada una de esas Partes
contribuya de manera equitativa y apropiada a la acción mundial para el logro de ese
objetivo. Esas Partes podrán aplicar tales políticas y medidas conjuntamente con otras
Partes y podrán ayudar a otras Partes a contribuir al objetivo de la Convención…”69
Son numerosos los casos en los que esa libertad, que algunos tratados establecen directa
o indirectamente, significa, claramente, que no se ha estado la coactividad necesaria.
Muchos de los problemas que apreciamos a diario, verbigracia en la esfera de la
cooperación internacional, se dan no tanto por la carencia de normas internacionales, que
son muchas, sino porque éstas no tienen dispositivos que permitan su aplicación efectiva.
1.4. La preservación de la soberanía de los Estados ante el régimen internacional del
cambio climático.
El concepto de soberanía se puede retomar desde el punto de vista de la teoría política y
en la doctrina del derecho internacional. Existen varias interpretaciones y no hay acuerdo
sobre cuál es el objeto buscado por este concepto en el derecho internacional.
El Dr. Cesar Sepulveda, señala que habría que hacer una revisión de todas las definiciones
sobre soberanía, y al exponer este término, dirigirlo contra cada una de ellas las
69
CMNUCC, Íbid, pp. 10.
66
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
objeciones que procedieran para encontrar los lineamientos generales del problema y por
lo tanto, soluciones prácticas.
Asimismo, señala que no se debe confundir ni mezclar las consecuencias prácticas que
resulten de la doctrina del Estado o en el derecho constitucional. Estas consecuencias
estrictamente sólo servirán para alimentar la doctrina del derecho internacional,
particularmente para aclarar el objeto buscado por el concepto de la soberanía dentro del
mencionado derecho.
Cabe mencionar que en la Edad Media, el príncipe era considerado el soberano ya que sus
súbditos no podían apelar a una autoridad más alta. Es hasta el siglo XVI cuando se
construye sistemáticamente el concepto de soberanía con base en la presencia del Estado
moderno, centralizado y burocrático. De acuerdo a ello, el Dr. Jorge Carpizo, señala que el
Estado nacional, nació con la idea de la soberanía, fruto de las luchas sostenidas por el rey
francés contra el imperio, la Iglesia y los señores feudales –a finales de la alta Edad Media.
Jean Bodin, señala que la soberanía es un poder absoluto y perpetuo. Por absoluto
entendió la potestad de dictar y derogar las leyes, dejando claro que los príncipes se
encuentran sujetos a las leyes comunes de todos los pueblos. Por perpetuo, el poder
irrevocable, el poder por tiempo ilimitado.
Este concepto de Bodin, al ser interpretado por los Estados absolutistas, rompió con la
noción tradicional de que dicha figura estaba limitado por normas. Los escritores
identificaron a la soberanía con el poder absoluto, con la omnipotencia.
Así entonces, para Bodin, la soberanía y el poder de hacer la ley son análogos y resultan
además, inherentes a una persona; el príncipe, quien es el que efectivamente gobierna, es
la autoridad central o nacional. La soberanía, en él, es la fuerza de cohesión, de unión de
la comunidad política.
67
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Los teóricos de la Revolución Francesa fueron quienes identificaron a la soberanía con la
voluntad del pueblo -siglo XIX-, lo cual, originó confusión alrededor del término. Cambió
sólo al titular de esa facultad, y se asignó al pueblo el poder de dar la ley y derogarla.
Al buscarse la glorificación del Estado por razones históricas o políticas, las doctrinas
trasladaron la soberanía hacia ese sector para robustecer el concepto. Esto último
concuerda con la teoría hegeliana de supremacía absoluta del Estado, la soberanía, se
trasladó al Estado mismo, y es también la única fuente de toda validez legal.
Las teorías de Hegel, condujeron al Estado de Derecho o Estado constitucional, y a la vez
aportaron posiciones para considerar al derecho del Estado y al derecho internacional
como incompatibles.70
Sin embargo, el concepto de soberanía en sus diferentes acepciones ha tenido en común
que se estudia desde el punto de vista interno del Estado, sin tomar en cuenta el derecho
internacional. Esto se debe a que la doctrina de la soberanía fue desarrollada en su mayor
parte por teóricos políticos que no estaban interesados en las relaciones entre los Estados.
De tal suerte que aparece claro y deducible por qué la idea de la soberanía, tal como se
expone en el derecho constitucional, no puede encontrar un lugar adecuado entre las
concepciones internacionales.
Tan diferentes son estos dos campos del derecho constitucional y del internacional que
sólo pueden resultar confusiones en el intento de emplear conceptos apropiados sólo
para un campo en el otro.
Así por ejemplo, para Rousseau, Hegel y Jellinek, la soberanía que es una e indivisible, y
puede ser puede ser examinada desde el aspecto interno y externo. En primer lugar,
desde el aspecto interno implica que el pueblo se otorga su propio orden jurídico sin que
70
Soberanía y Derecho Internacional, en http://www.monografias.com/trabajos/sobeydcho/sobeydcho.shtml
68
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
nadie le señale como debe de ser éste; los hombres libres deciden su forma de gobierno y
nombran a quienes van a dirigir los órganos de la estructura política de acuerdo con la
leyes, que son la expresión de la voluntad popular. Sí el aspecto interno consiste en la
facultad exclusiva de un pueblo de dictar, aplicar y hacer cumplir las leyes.
En segundo lugar, desde el aspecto externo implica la libertad de todas las naciones, en
la igualdad entre todos los pueblos. El aspecto externo significa que un pueblo
independiente y supremo se presenta en el consorcio universal de naciones, entra en
relaciones con sus pares; es el mismo principio que rige la vida interna de la nación, sólo
que proyectado hacia afuera del Estado.
Sin embargo, aquí vienen dos acepciones: la noción de supremacía en la soberanía interior
–como superlativo- y comparativo hacia el exterior al señalar la igualdad entre los Estados.
Lo que hace que goce de cierta complejidad el término de la soberanía en el ámbito
jurídico internacional, cómo se puede traspasar este concepto cuando ha sido enmarcado
desde sus inicios en la teoría política del Estado y aplicado según las circunstancias
históricas de los pueblos, que exaltaban que nadie está por sobre el Estado dentro de su
territorio, así como, ningún otro estado o entidad. El Estado es la autoridad máxima en su
territorio y es autónomo, es por ello, el principio de no intervención en los asuntos
internos.
El Derecho internacional contemporáneo y los tratados que vinculan a las naciones han
modificado, sin embargo, la libre soberanía absoluta concebida hace cuatro siglos. En la
actualidad, la Organización de las Naciones Unidas es el principal organismo legal que
ejerce un control sobre la soberanía de forma relativa y de modo consensuado.
Se debe replantear una noción más exacta u optar por proporcionar un significado
adecuado al término, que vaya de acuerdo con el progreso actual de la doctrina
internacional, lo cual se muestra complicado.
69
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Algunos autores han analizado sustituir el concepto de soberanía por los términos de
auto-gobierno, capacidad de acción y libertad de conducta, es decir, por los efectos más
perceptibles de la soberanía. Rousseau intenta que sea sustituida por independencia,
entendiendo con ello la exclusividad de la competencia, la autonomía y plenitud de la
misma como los tres elementos que integran la independencia.
Sin embargo, para que se llegue a conciliar la existencia de un Estado soberano con la
presencia de un derecho internacional que regule las relaciones entre Estados es preciso
que se le otorgue un contenido adecuado a la soberanía del Estado.
Un elemento para ello, es la implicación de la idea de comunidad internacional y
la función que desarrolla el Estado en esa comunidad, su relación con los Estados en el
ámbito internacional.
Heller, ha afirmado que la eficiencia del derecho internacional se encuentra constituida en
la voluntad común de los Estados y en la validez de los principios ético-jurídicos, en los
cuales, están involucrados los intereses de los Estados. Los Estados son los que actualizan
o positivan los principios jurídicos, los cuales, en su conjunto, forman los preceptos de
derecho internacional, al ser sujetos de este orden jurídico, libres, soberanos y
jurídicamente iguales.
Por lo tanto, el concepto de soberanía en el ámbito internacional, es la capacidad de
positivar los preceptos supremos obligatorios para la comunidad y su ejecución se planea
en el marco interno del Estado.
Con esto se destruye la concepción de que la soberanía es algo inherente a la naturaleza
de los Estados que hace imposible que estén sujetos al derecho, concibiéndolo también
con el derecho internacional como orden jurídico de entes soberanos a los que obliga.
El concepto de soberanía actual, tiende hacia la capacidad de crear y de actualizar el
derecho, tanto el interno como el internacional, pero obligación de actuar conforme al
70
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
derecho y responsabilidad por esa conducta, lo cual se realiza a través de los instrumentos
y mecanismos de cooperación entre los Estados con la celebración de tratados
internacionales.
Sin embargo, dentro de la celebración de los tratados internacionales existe entre las
Partes una exaltación de soberanía, cuando pretenden utilizarla como un arma al ser o
tratar ser dañados sus intereses nacionales, o; un Estado al pretender intimidar con su
poder omnipresente con su política de Estado, o; un Estado al entrar en coexistencia con
otras entidades semejantes. Sólo que, ninguna puede tener supremacía sobre las otras,
pero sí, una cierta disposición para aceptar pretensiones de otras entidades a una posición
similar, sobre el principio de la reciprocidad entre los Estados.
Bajo el mismo tenor, se articula el concepto de soberanía jurídica con la soberanía política.
La soberanía jurídica es aquella a través de la cual un Estado puede tomar contacto con el
mundo, con lo internacional, a través de su participación en diferentes organizaciones
internacionales, tratados, pactos y compromisos diplomáticos, entre otros, y; la soberanía
política, es aquella que hace alusión a poder del Estado de imponer todo aquello que le
parezca necesario. Aunque se piense que cada Estado ejerce su soberanía jurídica y
política, no es así en todas las naciones. Existen casos en los que el Estado puede tener la
soberanía jurídica, sin embargo, su soberanía política depende de los dictámenes de otras
naciones en cuanto a su desarrollo social, político y económico.71
No obstante, dentro del derecho internacional, los Estados como sujetos del orden
jurídico internacional, se encuentran obligados por las normas del derecho de gentes
consuetudinario que le resulten aplicables y/o/por los principios generales de derecho
reconocidos por las naciones civilizadas, por ejemplo:
Se puede imponer a un sujeto del orden legal internacional, obligaciones internacionales
adicionales sólo con su consentimiento;
71
Concepto
de
soberanía
http://definicion.de/soberania/#ixzz2E1X9JyXa
Definición,
71
Significado
y
Qué
es,
en
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
El ejercicio de la jurisdicción territorial es exclusivo para cada Estado, a menos de
que estuviere limitado o exceptuado por normas de derecho internacional;
En ciertos y especiales casos, los sujetos de derecho internacional pueden
pretender jurisdicción sobre cosas o persona fuera de su jurisdicción territorial, y;
A menos que existan reglas que lo permitan, la intervención de un sujeto de
derecho internacional en la esfera de la exclusiva jurisdicción doméstica de otro
sujeto constituye una ruptura del orden jurídico internacional.72
Dentro de la Convención se reafirma el principio de la soberanía de los Estados en la
cooperación internacional para hacer frente al cambio climático.73 Sin embargo, como se
analizó anteriormente, cada Estado le otorga el valor de acuerdo a sus intereses
nacionales, por ejemplo, durante las negociaciones en las Conferencias de las Partes –
principalmente durante el año 2012- algunas de las Partes de la CMNUCC expresaron su
exaltación y defensa de su soberanía.
A continuación se describen algunos casos:
En el caso de China al final del Acuerdo de Copenhague-. El tema de la información y
transparencia de las reducciones de emisiones -cuestión importante también para Estados
Unidos-, considera que es una violación a su soberanía nacional y una manera más para
que los países desarrollados puedan monitorear la competitividad de los países.
La información que es generada por las Partes cada dos años, es dada a conocer a la
CMNUCC a través de informes estándar de la CMNUCC. Las medidas de mitigación
72
73
SCHWARZENBERGER, George. A Manual of International Law, 4th Edition, Volume I, pp. 58-59.
CMNUCC, Ibíd, pp. 3.
72
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
llevadas a cabo con el apoyo internacional se inscriben en un registro y están sujetas a la
medición internacional, notificación y verificación.74
Polonia, no quiere perder soberanía sobre su propia estrategia energética. Polonia ha
rechazado los objetivos europeos de reducción de emisiones por la utilización del carbón
dado también a su dependencia interna.
Polonia, es el mayor productor de carbón duro de la UE y cuenta con más de 16 mil
millones de toneladas en reservas. A consecuencia, su dependencia de las importaciones
es la más baja del bloque, y más de 90% de su generación de electricidad se basa en el
carbón y se le hace difícil y complicado pasar a un nivel superior a través de energías
renovables.75
La Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). La OPEP ha hecho valer sus
intereses en la industria del petróleo, particularmente en términos de lo que la Carta de
Naciones Unidas señala: que es el derecho inalienable de todo país a ejercer la soberanía
permanente sobre sus recursos naturales.
La OPEP, argumenta que la Organización ha tenido sus acciones de altibajos, y que ha
crecido y logrado un asombroso grado de éxito, así como, ha mantenido un suministro
estable y regular de petróleo en el mercado; ampliado su papel en el escenario mundial;
contribuido a mejorar y construir una mejor cooperación y diálogo entre productores y
consumidores, y ha creado una instalación llamada “El Fondo OPEP para el Desarrollo
Internacional”, con el objetivo de canalizar ayuda a los países en desarrollo. Para la OPEP
reducir la explotación y exportación de su principal fuente de ingresos significaría un
rompimiento en su política económica y un freno hacia su desarrollo y prosperidad.76
74
Centro Internacional de Comercio y Desarrollo Sostenible, Puentes de Copenhague Actualidad | política de
alto nivel se reúne ambición Baja: balance de la COP 15, 20 de Diciembre de 2009, http://ictsd.org/i/climatechange/cop-reporting/bridges-copenhagen-updates/bridges-copenhagen-updates-english/66842/
75
En
Polonia
se
aferra
al
carbón,
10
de
julio
de
2012,
en
http://www.ipsnoticias.net/nota.asp?idnews=101148
76
Nuestros Logros @ 50, en http://www.opec.org/opec_web/en/50th_anniversary/82.htm
73
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Estados Unidos denuncia violación a su soberanía aérea por parte de la UE. La industria de
la aviación de Estados Unidos instó al presidente Barack Obama a presentar una acción de
la ONU para detener a la UE de obligar a las aeronaves extranjeras pagar por sus
emisiones de carbono.77
La Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI) ha estado bajo presión para crear
una alternativa global al carbono de la UE llamado Cap-andTrade, debido a la fuerte
oposición de Estados Unidos, China, y otros países. La OACI en su siguiente reunión en el
otoño del 2012 deberá aprobar o desaprobar dicha iniciativa propuesta por las UE.
Los grupos estadounidenses de aviación, que también incluyeron a la Asociación de
Industrias Aeroespaciales, han advertido que si no se frena la imposición de la UE de su
régimen de comercio de carbono, podría extenderse más allá de sólo las líneas aéreas
extranjeras. La soberanía de EU se verá más aún violada si traspasa los espacios aéreos y
las aguas internacionales, además de que son afectados varios sectores de la economía
estadounidense.
El programa de reducción de emisión por desforestación y degradación llamado REDD+,
viola la soberanía alimentaria y territorial de los pueblos.78 El Programa ha sido impulsado
en las organizaciones mundiales de cambio climático para el cuidado del medio ambiente,
sin embargo este proyecto tiene más de fondo, ya que intenta pasar la responsabilidad a
los pueblos indígenas, en lugar de que las grandes ciudades reduzcan las emisiones de
contaminación que generan.
Las iniciativas del Programa REDD+, se ha visto como una amenaza para las comunidades
indígenas más que como una ayuda. Se considera como una manera de privatizar los
bosques y los recursos naturales.
77
Industria aérea insta a Obama a bloquear régimen de la UE de carbono. 17 de Septiembre de 2012, en
http://www.reuters.com/article/2012/09/17/us-airlines-eu-emissions-idUSBRE88G1HX20120917
78
REDD+, programa para el cambio climático que privatiza los recursos naturales, 06 de Octubre de 2012, en
http://www.bocadepolen.org/9289/redd-programa-para-el-cambio-climatico-que-privatiza-los-recursosnaturales/index.html
74
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Bajo el mismo tenor, se posiciona el argumento de la Cumbre de los Pueblos, sobre la
transición gradual entre una civilización antropocéntrica y una “civilización biocéntrica”,
centrada en la vida, lo que implica el reconocimiento de los derechos de la naturaleza y la
redefinición del buen vivir y de la prosperidad de modo que no dependan del crecimiento
económico infinito.
La Cumbre de los Pueblos, defiende la soberanía alimentaria, ya que cada comunidad
debe poder controlar los alimentos que produce y consume, acercando consumidores y
productores, defendiendo una agricultura campesina y prohibiendo la especulación
financiera con los alimentos.79
Finalmente en Durban, la entidad de Cataluña (España) se ganó el reconocimiento de
contar con la capacidad de poder asumir compromisos dentro de la Convención como
cualquier Estado miembro (Parte).80 España apeló que la soberanía es indivisible, al
conocer el planteamiento de Alemania sobre la incorporación de la ciudadanía europea en
la constitución en respuesta a la crisis y se evite el bloqueo del Tribunal Constitucional.
El reconocimiento de Cataluña se concretó gracias a “La enmienda catalana” en la COP14
en Poznan, la cual, consiste en la modificación de los textos de negociación en el que se
incorpora el papel relevante que desempeñan los gobiernos regionales y locales.
El concepto de la soberanía es plasmada de acuerdo a los intereses y preocupaciones que
dañen la libertad de decisión al interior de sus fronteras nacionales, así como hacia el
exterior en su relación con la comunidad internacional.
En el planteamiento del cambio climático, la soberanía debe de ser entendida desde un
marco común de la comunidad internacionales en preservar los intereses que
79
Los retos de Río+20, 02 de Junio de 2012, en http://www.rebelion.org/noticia.php?id=150631
Generalitat de Catalunya, Departament de Territori i Sostenibilitat, Direcció General de Polítiques
Ambientals,
Expectatives
per
a
la
cop18
Doha,
en
http://www20.gencat.cat/docs/canviclimatic/Home/Actualitat/docs/12_11_26_Expectatives%20COP%2018.
pdf
80
75
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
salvaguarden el sistema climático, bajo términos de cooperación e intercambio de
información que unan los lazos en la consecución de los objetivos de la Convención, así
como ceder en pro de un interés común, no bajo la competencia económica, ni el impulso
de espacios estratégicos, ni el descobijo de las Partes más vulnerables, sino de la misma
preservación y salvaguarda de la humanidad, que más soberanía jurídica o política o
nacional, que poder contar con una soberanía del planeta donde los soberanos somos
todos los que habitamos en ella y decidimos por las generaciones presentes y futuras.
76
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
SEGUNDA PARTE.
El PROCESO DE LAS NEGOCIACIONES DE BALI A DOHA EN LOS GRUPOS DE TRABAJO
ESPECIALES: GTECLP Y GTEPK.
En esta segunda parte de la investigación, se describe y analiza la importancia de los
Grupos de Trabajo Especiales, y las temáticas que se han abordado para cumplir las
decisiones que han resultado de las Conferencias de las Partes, con el fin de continuar las
negociaciones y discernir las formas de acción y aplicación de cada una de las aristas,
como la financiación, tecnología, adaptación y mitigación, así como la complejidad de
subtemas que emanan de ellas.
Se describe y analiza cuantitativamente y cualitativamente el proceso de las negociaciones
de los dos Grupos de Trabajo Especiales en los temas de nuevos compromisos y de la
revisión del PK, durante el período de tiempo de cinco años (2008 – 2012).
2. El papel de los Grupos de Trabajo Especiales y sus compromisos para la permanencia
y operación del régimen internacional del S. XXI.
Durante la celebración de las Conferencias de las Partes (COP´s) en el marco de la
Convención de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), se han abordado
diversas problemáticas derivadas de los efectos adversos del cambio climático en el
sistema climático mundial, y particularmente las repercusiones y daños en los entornos
geográficos de los Estados.
Las Partes durante el proceso de las negociaciones, han perseguido llevar a cabo el
objetivo fundamental de lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto
invernadero (GEI) en la atmósfera, a un nivel que limite la peligrosa interferencia humana
con el sistema climático, sin embargo, ha habido marcadas diferencias en el cuándo y
cómo abordar las medidas de adaptación y mitigación.
77
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cabe recordar que la COP13 (Bali, 2007) dio como resultado el Plan de Acción de Bali
(PAB)81, en el cual se enmarcan las propuestas de trabajo y cursos de acción, con el fin de
llevar a cabo una mejor manera de desarrollar lo estipulado en la Convención, así como
los compromisos a adquirir post el 2012 al terminar el primer período de compromiso del
Protocolo de Kyoto (PK).
Para el desarrollo del PAB, se crearon dos Grupos de Trabajo Especiales, el Grupo de
Trabajo Especial de Cooperación a Largo Plazo (GTECLP) en el marco de la Convención y el
Grupo de Trabajo Especial del Protocolo de Kyoto (GTEPK) en el marco del PK, ambos
tienen la finalidad de que exista un mejor manejo y operación de las diversas
problemáticas en materia de cambio climático.
Con ello, se creó la perspectiva del Enfoque de dos Vías, los dos Grupos de Trabajo
Especiales trabajan en paralelo para llevar a cabo las actividades del PAB enmarcadas en
cuatro ejes: mitigación82, adaptación83, tecnología y financiamiento. Asimismo los Grupos
81
El Plan de Acción de Bali, deriva de la Hoja de Ruta de Bali, la cual contiene una cantidad de decisiones
sobre las diversas áreas de trabajo que son fundamentales para alcanzar la seguridad climática en el futuro.
La Hoja de Ruta de Bali, incluye el Plan de Acción de Bali, que traza el curso de un nuevo proceso de
negociación dentro de la CMNUCC, con el objetivo de finalizarlo hacia 2009. También incluyó las
negociaciones dentro del Protocolo de Kyoto, y su fecha tope en el 2009, que se centra en mayores
compromisos de reducción de emisiones cuantificados para los países industrializados. Asimismo, se
incluyeron el Plan de Acción de Bali las negociaciones sobre los temas claves que incluyen la tecnología, la
adaptación, y la reducción de emisiones provenientes de la deforestación. Véase en, PNUD, La hoja de Ruta
de Bali: Los temas claves en la negociación, ONU:2008, pp. 7, 308 págs.
82
En el PK está estipulado que las Partes del Anexo I, se comprometen a reducir su emisión total de seis GEI
en una media del 5,2% por debajo de los niveles de 1990 entre 2008-2012 (el primer período de
compromiso), con objetivos específicos que varían de país a país . El Protocolo también estableció tres
mecanismos para asistir a Partes del Anexo I en el cumplimiento de sus objetivos nacionales: un sistema de
comercio de emisiones, la implementación conjunta de proyectos de reducción de emisiones entre Partes
del Anexo I, y el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), que permite proyectos que se ejecutarán en los no
- Partes del Anexo I. BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Resumen de la reunión del grupo de
expertos de métodos e instrumentos y sobre los datos y las observaciones en el marco del programa de
trabajo de Nairobi, Publicado por el Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IISD), Volumen 12
Número 355 - Lunes, 10 de marzo 2008.
83
Una breve remembranza del tema de la adaptación al cambio climático en la CMNUCC. El cambio
climático es considerado una de las amenazas más graves para el desarrollo sostenible actual y futuro, con
impactos negativos ya observados en el medio ambiente, la salud humana, la seguridad alimentaria, la
actividad económica, recursos naturales e infraestructura física. La respuesta política internacional dio inicio
78
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
de Trabajo Especiales se comprometieron abordar cualquier tema que diera lugar a la
celebración de un acuerdo de cooperación a largo plazo en el proceso de las
negociaciones, bajo la premisa de la visión compartida y la reducción de emisiones que es
el objetivo último.
Por otra parte, también los Grupos de Trabajo Especiales abordan las problemáticas bajo
puntos clave para permitir el desarrollo de mejoras en las acciones nacionales e
internacionales –acordes y de acuerdo con las capacidades de cada país- en materia de
mitigación, tanto de los países desarrollados como los países en desarrollo, tomando en
consideración que las acciones deben contar con el carácter MRV (medibles, reportables y
verificables). Las acciones por parte de los países en desarrollo deben ser respaldadas y
facilitadas a través de transferencia de tecnología, financiamiento y el fomento de
capacidades.84
con la CMNUCC en 1992, centrándose en controlar y responder a los cambios en el clima, se estableció para
ello un marco de acción destinado a estabilizar las concentraciones atmosféricas de GEI con el fin de evitar
"interferencias antropógenas peligrosas" en el sistema climático. La Convención apoya los esfuerzos de los
países para adaptarse a los impactos del cambio climático, a través de la transferencia de tecnología, de
creación de capacidades y la financiación para apoyar las evaluaciones y proyectos de adaptación. A
diferencia de la mitigación de los GEI, la adaptación a los impactos del cambio climático es un tema
transversal dentro de la Convención, en particular el artículo 4.1 en el cual se estipula que las Partes
deberán "formular, aplicar, publicar y actualizar regularmente programas nacionales y, en su caso,
regionales que contengan medidas para facilitar la adaptación adecuada" y "cooperar en los preparativos
para la adaptación a los impactos del cambio climático. Asimismo en el artículo 4.4 se señala, que los países
desarrollados se comprometen a ayudar a las Partes que son países en desarrollo así como los más
vulnerables a los efectos adversos del cambio climático a hacer frente a los costos de la adaptación a esos
efectos adversos. Sin embargo, uno de los artículos más importantes para la adaptación es el artículo 4.8,
que estipula que, "las partes deberán tener plenamente en cuenta las acciones necesarias de acuerdo con la
Convención ... para satisfacer las necesidades y preocupaciones específicas de los países en desarrollo
derivadas de los efectos adversos del cambio climático. En relación a este último artículo en 1995 se
sentaron las bases para los debates sobre la adaptación en la Convención y dirigieron los esfuerzos hacia la
financiación y con los Acuerdos de Marrakech en 2001, el tema de la adaptación se hizo más visible para la
toma de acciones. BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Op. Cit, Ibíd.
84
INSTITUTO INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE (IISD), Resumen de la Conferencia de las
Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y Tercera Reunión de las
Partes del Protocolo de Kyoto: 3 a 15 diciembre 2007, Boletín Negociaciones de la Tierra, Vol. 12 No. 354,
Martes 18 de diciembre 2007, Véase en http://www.iisd.ca/vol12/enb12354e.html
79
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
El aspecto de la mitigación en relación a la reducción de GEI, ha estado siempre en la mesa
de discusiones, las Partes se han preguntado qué es lo que pueden hacer los países en
desarrollo, lo cual ha conllevado sin duda alguna a un desafío, ya que existen
controversias en el cumplimiento de los compromisos tanto de lo que les corresponde a
los países desarrollados y a los países en desarrollo. En este aspecto, el PAB considera que
las acciones de mitigación entren en el concepto MRV, bajo la forma de compromisos de
reducciones absolutas por parte de los países desarrollados, y para los países en
desarrollo deben ser de manera incremental, es decir, lograr las reducciones de GEI con
relación a las emisiones base de 1990.
Se encuentran también otros temas difíciles de abordar –y que seguirán planteándose en
el futuro-, como los beneficios de las acciones de mitigación, incluidos los mecanismos de
mercado, la reducción de las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación de
los bosques en los países en desarrollo (REDD).
Ahora bien, bajo el Enfoque de dos Vías, cada uno de los Grupos Especiales tienen
actividades a realizar, por ejemplo el GTECLP se ha centrado en el desarrollo de los temas
como adaptación, mitigación, transferencia, distribución de tecnología y financiamiento –
cuatro ejes-, y en otros temas sobre la reducción de las emisiones derivadas de la
deforestación y la degradación de los bosques (REDD); acciones de mitigación de países en
desarrollo, y; los compromisos de mitigación de países desarrollados.
En cuanto al GTEPK bajo el marco del PK, han llevado a cabo actividades con la finalidad
de llegar a acuerdos que permitan cumplir con el objetivo de reducir las emisiones en los
países desarrollados de un 25% y 40% -en el 2009- por debajo de los niveles de 1990 para
el período posterior del 2012 y limitar el aumento global en la temperatura promedio, así
como entre sus actividades esta el preparar la segunda revisión del PK en virtud del
Artículo 9°.
80
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
El artículo 9°, señala que las Partes deben examinar periódicamente el PK y tomar en
cuenta las informaciones y estudios científicos –tanto de las repercusiones, información
técnica, social y económica-, y conforme a lo estipulado en inciso d) del párrafo 2 del
artículo 4 y el inciso a) del párrafo 2 del artículo 7 de la Convención, se adoptarán las
medidas que correspondan.
El Artículo 4, relativo a los compromisos y de acuerdo a los párrafos e incisos señalados,
estipula que:
2. Las Partes que son países desarrollados y las demás Partes incluidas en el anexo I, se
comprometen específicamente a lo que se estipula a continuación:
d) La Conferencia de las Partes examinará, en su primer período de sesiones, los incisos a)
y b) para determinar si son adecuados. Ese examen se llevará a cabo a la luz de las
informaciones y evaluaciones científicas más exactas de que se disponga sobre el cambio
climático y sus repercusiones, así como de la información técnica, social y económica
pertinente. Sobre la base de ese examen, la Conferencia de las Partes adoptará medidas
apropiadas, que podrán consistir en la aprobación de enmiendas a los compromisos
estipulados en los incisos a) y b). La Conferencia de las Partes, en su primer período de
sesiones, también adoptará decisiones sobre criterios para la aplicación conjunta indicada
en el inciso a). Se realizará un segundo examen de los incisos a) y b) a más tardar el 31 de
diciembre de 1998, y luego otros a intervalos regulares determinados por la Conferencia
de las Partes, hasta que se alcance el objetivo de la presente Convención.
El Artículo 7 de la Convención relativo a las Conferencias de las Partes, estipula que:
2. Las Partes que son países desarrollados y las demás Partes incluidas en el anexo I se
comprometen específicamente a lo que se estipula a continuación:
a) Cada una de esas Partes adoptará políticas nacionales y tomará las medidas
correspondientes de mitigación del cambio climático, limitando sus emisiones
81
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
antropógenas de gases de efecto invernadero y protegiendo y mejorando sus sumideros y
depósitos de gases de efecto invernadero. Esas políticas y medidas demostrarán que los
países desarrollados están tomando la iniciativa en lo que respecta a modificar las
tendencias a más largo plazo de las emisiones antropógenas de manera acorde con el
objetivo de la presente Convención, reconociendo que el regreso antes de fines del
decenio actual a los niveles anteriores de emisiones antropógenas de dióxido de carbono
y otros gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal
contribuiría a tal modificación, y teniendo en cuenta las diferencias de puntos de partida y
enfoques, estructuras económicas y bases de recursos de esas Partes, la necesidad de
mantener un crecimiento económico fuerte y sostenible, las tecnologías disponibles y
otras circunstancias individuales, así como la necesidad de que cada una de esas Partes
contribuya de manera equitativa y apropiada a la acción mundial para el logro de ese
objetivo. Esas Partes podrán aplicar tales políticas y medidas conjuntamente con otras
Partes y podrán ayudar a otras Partes a contribuir al objetivo de la Convención y, en
particular, al objetivo de este inciso.
Sin embargo la conciliación de los intereses de los Grupos de Trabajo Especiales bajo el
enfoque de dos vías, han causado grandes debates para las conformaciones de los textos,
por ejemplo, el texto sobre la mitigación que causó grandes debates al cierre de la COP15
(Bali, 2007), donde Estados Unidos (EU) y Canadá expusieron sobre una mayor atención
en los compromisos y en el desarrollo de acciones de los países; el G-77/China, se opuso y
el tema lo enfocó hacia los compromisos de las Partes del Anexo I; India señaló que las
medidas de mitigación deben ser apropiadas por parte de los países en desarrollo en el
contexto del desarrollo sostenible, apoyadas por la tecnología y posibilitadas por el
financiamiento y desarrollo de capacidades bajo el MRV. En este sentido, la Unión
Europea (UE) y varios países en desarrollo externaron la posibilidad de apoyar dicha
propuesta, mientras que EU alentaba los compromisos de los países en desarrollo y las
principales economías emergentes y decidió unirse a la Hoja de Ruta para la creación de
un nuevo marco de acción en el futuro.
82
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Por otro lado, en relación a la revisión del PK, los debates se centraron en el alcance, el
contenido, el proceso y el ámbito de aplicación. Los países desarrollados apoyaron una
revisión completa del PK y su eficacia en el cumplimiento del objetivo último de la
Convención, mientras que los países en desarrollo apoyaron un examen en la aplicación
del Protocolo. Sólo se alcanzó un acuerdo sobre la revisión de la implementación.
Con respecto al contenido del PK, las partes identificaron varios temas que se tomaron en
cuenta para la segunda revisión, como la adaptación, los Mecanismos de Desarrollo
Limpio (MDL), el AR4 del IPCC (Cuarto Informe de Evaluación del Panel
Intergubernamental sobre Cambio Climático); la eficacia, la aplicación, captura y
almacenamiento de carbono (CCS), uso de la tierra, cambio de uso del suelo y silvicultura
(LULUCF) y las emisiones causadas por la deforestación, los privilegios e inmunidades, los
combustibles del transporte, energía limpia incentivos fuentes, la creación de
capacidades, la adaptación a las medidas de respuesta y cumplimiento.
Asimismo, se abordó sobre los temas a discutir en la segunda revisión, que incluyen: la
canalización de una parte de los ingresos de la AC y el comercio de emisiones para el
fondo de adaptación, los procedimientos y mecanismos relativos al cumplimiento
previstos en el Protocolo, y los procedimientos para la modificación de los anexos del PK.
Sin embargo, ante esta discusión Ucrania y la Federación de Rusia expresó que la
ampliación de los fondos devengados de Implementación Conjunta (JI) y comercio de
emisiones sobre los temas planteados obstaculizaría la aplicación de estos mecanismos en
sus países.
La idea de extender el reparto de lo recaudado a la JI y comercio de emisiones, es con el
fin de contar con financiamiento en materia de adaptación, y el desarrollo de
procedimientos y compromisos de las Partes del Anexo I y del Anexo B; privilegios e
inmunidades, alcance, eficacia y el funcionamiento de los mecanismos flexibles,
83
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
incluyendo la distribución regional de los proyectos del MDL, y la minimización de los
efectos adversos.85
La propuesta de Rusia fue significativa al declarar que las Partes deben de realizar
compromisos voluntarios; India y Arabia Saudita se opusieron; la mayoría de las Partes de
Anexo I, la Red de Acción por el Clima, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Japón, la UE y
Belarús estuvieron de acuerdo, por lo que la propuesta de Rusia paso a ser parte de la
Hoja de Ruta de Bali y como tema a tratar en la segunda revisión del PK en virtud del
artículo 9 antes señalado.
Como se puede vislumbrar las aristas a tratar en los Grupos de Trabajo Especiales de la
Convención y del PK son muy amplios y complicados, los intereses económicos y políticos
son difícilmente conciliatorios y el margen de decisiones regionalmente sopesan sobre los
intereses de los menos –que cuentan con menor participación en los foros-. Son todavía
temas de debate, con apreciaciones divergentes sobre la forma jurídica o la arquitectura
que se pretende plantear para llevar a cabo los compromisos existentes bajo la
Convención y el PK después de 2012.
Así, mientras que la Hoja de Ruta de Bali nunca se definió categóricamente, la mayoría de
las Partes lo ve como un compendio de decisiones, de procesos lanzados y adoptados en
marco de la Convención y el Protocolo, los cuales se pueden dividir en tres tipos:
1. Pistas de negociación.
La Hoja de Ruta de Bali tiene como objetivo reparar algunas de las fracturas que se han
desarrollado en la arquitectura del régimen de cambio climático, primordialmente:
 La ratificación del PK por parte de EU;
 la institucionalización de las tensiones entre las Partes que son países
desarrollados y en desarrollo;
85
Ibídem.
84
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
 la crisis de confianza en torno a la aplicación de los compromisos existentes, y;
 la imperiosa necesidad de distribuir responsabilidades en los países que cuentan
con poder económico y de las principales economías emergentes.
Lo anterior da cuenta que las Partes, se han encontrado en una encomiante labor para
desarrollar mecanismos que incentiven la participación de las principales economías.
Un avance que ha logrado el GTECLP es la distinción de países desarrollados y países en
desarrollo, en lugar de "Anexo I" y "No-Anexo I", lo cual ofrece la oportunidad de definir
aportaciones futuras para un nuevo régimen climático, así como, el tomar en cuenta las
capacidades económicas de los países, y sobre todo, se espera que EU ratifique el PK.
Aunque el riesgo que se corre ante esta identificación, las Partes opten por salirse del PK o
tratar de acuerdo a sus intereses, la adopción de compromisos más convenientes.
2. Construcción de bloques.
La discusión de las Partes en torno la mitigación gira sobre la conciliación de intereses
entre grupos regionales, de las grandes economías y de las economías emergentes. En
materia de adaptación se ha discutido ampliamente los fondos para estas actividades,
siendo los países en desarrollo los más interesados, ya sea mediante los proyectos MDL o
por financiamiento y transferencia de tecnología a través del Fondo Global para el
Ambiente.
3. Las actividades de apoyo, incluyendo la reducción de emisiones por
deforestación y degradación forestal.
Un tema sobresaliente de enorme importancia es de cómo incluir este tema –la reducción
de emisiones por deforestación y degradación forestal- en el régimen post-2012. EU
señala que no solamente es la reducción de emisiones derivadas de la deforestación sino
que también tiene que ver con el uso de la tierra, es decir, con las actividades agrícolas.
Las Partes han discutido sobre a qué se refiere o cómo se define en términos de reducción
85
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
de emisiones derivadas de la deforestación, así como, la consideración del papel de la
conservación, la gestión sostenible de los bosques y la mejora de los bosques a través de
las reservas de carbono.
Bajo este planteamiento, se desarrolla y analiza de manera cualitativa y cuantitativa las
posturas de las Partes en el proceso de las negociaciones por los Grupos de Trabajo
Especiales en el enfoque de dos vías, con el fin de conocer los avances que se han logrado
desde el PAB –que es nuestro eje de partida- hasta la COP18 (Doha Qatar, 2012) en
materia de nuevos compromisos y en la revisión del PK, y cuáles fueron los resultados
destacados para plantear un Régimen Climático Internacional del S. XXI.
2.1. El proceso de las negociaciones en el Grupo de Trabajo Especial de Cooperación a
Largo Plazo (GTECLP) 2008 – 2012.
El GTECLP abrió su primera sesión en el 2008 en Bangkok, Tailandia –del 31 de marzo al 04
de abril-. El GTECLP ha planteado una visión compartida –acciones cooperativas a largo
plazo- y que debe plantearse aún más la reducción de emisiones de las Partes del Anexo I
a través de los mecanismos flexibles –que son complementarios a la aplicación de las
medidas nacionales- promoviendo la integridad ambiental del Protocolo y en pro de un
desarrollo sostenible.86
Las Partes han considerado que la visión compartida debe tener un equilibrio entre la
adaptación y la mitigación, y centrarse en la aplicación de la Convención siguiendo los
principios de responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas
de cada país.
86
BOLETIN NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Resumen de la Primera Reunión del Grupo de Trabajo Especial de
Cooperación a Largo Plazo y el Quinto Período de Sesiones del Grupo de Trabajo Especial sobre los Nuevos
Compromisos de las Partes del Anexo I del Protocolo de Kyoto, del 7 de abril de 2008, Vol. 12 No. 362, en
http://www.iisd.ca/vol12/enb12362e.html
86
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
En relación a los enfoques sectoriales se han destacado tres temáticas: 1) potenciales de
mitigación a nivel sectorial; 2) intersectorial, en acciones de cooperación internacional, y;
3) la acción específica del sector en los países en desarrollo.
Por ejemplo, los desafíos que se han presentado en el sector de la aviación han sido de
carácter legal y la dificultad en atribuir las emisiones procedentes de los vuelos
transfronterizos y multinacionales, y los vuelos que atraviesen zonas fuera de la
jurisdicción nacional. De igual manera, sucede con el sector marítimo, donde la OACI
(Organización de la Aviación Civil Internacional y la OMI (Organización Marítima
Internacional) deben desempeñar un importante papel para la regulación de las
emisiones.
Varios países en desarrollo han señalado que los enfoques sectoriales deben llevarse a
cabo a nivel nacional y se oponen a los enfoques sectoriales globales y regionales.
En cuanto al financiamiento, las Partes discutieron los principios, fuentes de
financiamiento, los mecanismos y criterios para la financiación. Los países en desarrollo se
han empeñado en debe provenir de los países del Anexo I, mientras que los países
desarrollados, como los EU y la UE han destacado que debe provenir del sector privado y
la necesidad de utilizar los mercados de carbono e instrumentos financieros innovadores.
En materia de propiedad intelectual (DPI), se ha mostrado como un obstáculo en la
transferencia de tecnología para los países en desarrollo por el régimen de DPI en la OMC
(Organización Mundial de Comercio).
Dentro del tema de financiamiento se encuentra el papel de los mercados, las
negociaciones giraron en torno a los propósitos y limitaciones. Los países en desarrollo
han reiterado que los mercados no deben sustituir las actividades de mitigación de los
países desarrollados o de financiación pública.
87
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Se ha discutido sobre la claridad sobre objetivos ambiciosos de reducción de emisiones
para los países del Anexo I, en las medidas de mitigación apropiadas para cada país
(MMAP o también llamadas NAMAs) de los países en desarrollo en el corto y largo plazo y
su financiamiento. Una vía factible sería a través de los compromisos del Pacto de Alcaldes
contra el Cambio Climático con la interconexión de políticas locales y regionales, y
globalmente a través del impulso de una economía verde para la transición de una
economía intensiva sin carbono, la utilización de energías renovables y políticas de
transporte sostenibles.
En Copenhague el GTECLP tuvo un consenso sustancial sobre los temas de la REDD+
(reducción de las emisiones provenientes de la deforestación y la degradación de bosques
en los países en desarrollo, y el rol de la conservación, el manejo sostenible y el aumento
de las reservas de carbono de los bosques en los países en desarrollo, el financiamiento y
tecnología).87
Las barreras en las negociaciones, es que sólo se han centrado en la manera de cómo
discutir más que en la sustancia de los diversos temas, lo que ha dado lugar a discusiones
informales, ya que los resultados no han sido claros. En Cancún, se esperó que hubiese
una clara señal en cuanto a que el GTECLP diera resultados sobre un mecanismo jurídico
vinculante y definiera el contorno de lo que se lograría en el 2011 y posiblemente, más
allá de ese año.
En el GTCLP comenzaron a surgir amplias diferencias, las Partes expresaron sus
inquietudes sobre los elementos del PAB, más allá de los temas de adaptación, tecnología
y la REDD+. Los países desarrollados y en desarrollo hicieron hincapié en que no habría
acuerdo sobre estas cuestiones hasta que hubiese claridad sobre las mismas y de
compromisos de mitigación o las medidas de los países desarrollados y en desarrollo; la
medición, presentación de informes y verificación (MIV) asociada con estas medidas y
87
BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Resumen de la Conferencia sobre Cambio Climático de
Copenhague, del 22 de diciembre de 2009, Vol. 12, No. 459, en http://www.iisd.ca/vol12/enb12459e.html
88
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
compromisos; y la MIV del apoyo brindado a los países en desarrollo para la ejecución de
estas medidas. Por lo tanto, la mitigación tendría que ser un elemento central para el
desarrollo de un paquete equilibrado.88
Se visualizó que las Partes, estaban más ocupadas en lograr un acuerdo sobre mitigación,
lo que planteó desacuerdos en el cumplimiento de las promesas de mitigación de los
países que contemplaban dos cuestiones: 1) si se inscribían todas las promesas de las
Partes, o sólo las de los países desarrollados, y; 2) cómo salvaguardar al Protocolo de
Kyoto y evitar su aniquilamiento.
Para ello, algunas Partes apoyaron la inscripción de que las promesas de las Partes
pertenecientes al PK las establecieran en el segundo período de compromiso y
posteriormente encontrar las formas de garantizar la comparabilidad de los compromisos
a través de los dos GTE, con el fin de que existiese un equilibrio entre las dos vías de
negociación y la garantía de que las Partes estén satisfechas con los avances de ambas.
En materia de adaptación, en Cancún, se llegó a un acuerdo sobre un nuevo Mecanismo
de Tecnología, que incluye un Comité Ejecutivo sobre la Tecnología y un Centro y Red de
Tecnología del Clima. También fue establecido el Marco para la Adaptación de Cancún,
que busca mejorar las medidas de adaptación incluyendo a través de la cooperación
internacional, por otra parte el establecimiento del Fondo Verde del Clima, y las
discusiones sobre la REDD+.
Posteriormente, el GTECLP en Bangkok se centró en cuestiones políticas clave que
obstaculizan la vía del Protocolo y el cómo avanzar sobre los elementos de los Acuerdos
de Cancún, y en progresar en materia de mitigación de los países desarrollados y en
desarrollo, y cómo establecer un marco jurídicamente vinculante que incluya a los
88
BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Síntesis de la Conferencia de Cancún sobre el Cambio
Climático, de 29 de noviembre al 11 de diciembre de 2010, Vol. 12, No. 498, en
http://www.iisd.ca/vol12/enb12498s.html
89
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
principales emisores, para satisfacer las condiciones planteadas por muchas Partes del
Anexo I.89
En Panamá, las Partes trabajaron en materia de adaptación, financiamiento, tecnología,
creación de capacidades, visión compartida, la revisión del objetivo global a largo plazo,
opciones legales y cuestiones diversas relacionadas con la mitigación, los resultados en
este aspecto continuaron siendo lentos.
En Panamá se exacerbaron las diferencias en relación a la revisión del objetivo global a
largo plazo, el financiamiento y las expectativas generales para la siguiente reunión en
Durban. Cabe recordar, que en Copenhague y Cancún los gobiernos acordaron que
mantendrían el aumento de la temperatura a menos de 2ºC sobre los niveles
preindustriales. En 2010 los países desarrollados y en desarrollo comunicaron sus
promesas de reducción de emisiones -Acuerdos de Copenhague-, sin embargo, los datos
científicos demuestran que habrá un aumento de la temperatura muy por encima de los
2ºC, destacando que un aumento de más de 1.5ºC tendría consecuencias catastróficas
para las pequeñas islas.90
Durante las negociaciones se discutió el nivel de ambición tanto de los países
desarrollados como en desarrollo, en este aspecto, muchos países en desarrollo señalaron
la diferente naturaleza de las acciones y compromisos de mitigación de los países
desarrollados, en comparación con la naturaleza voluntaria de las MMAP de los países en
desarrollo.
89
BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Síntesis de la Conferencia de Bonn sobre el Cambio Climático,
del 6 al 17 de junio de 2011, Vol. 12, No. 513, en http://www.iisd.ca/vol12/enb12513s.html
90
BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Síntesis de las Conversaciones de Panamá sobre el Cambio
Climático, del 1° al 7 de octubre de 2011, Vol. 12, No. 521, en http://www.iisd.ca/vol12/enb12521s.html
90
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Por lo tanto, el buscar la manera de asegurar que los compromisos y acciones de los
países puedan mantener el aumento de la temperatura por debajo de los 2ºC es uno de
los principales desafíos que enfrentan las negociaciones.
La única manera que ven las Partes de responder a ello, es a través de mejorar las
medidas de mitigación e incrementar el nivel mundial de ambición, de ahí parte el
establecimiento de un marco común de contabilidad, que implique el desarrollo de reglas
de Monitoreo, Presentación de Informes y Verificación (MIV). En Panamá, sobre este
aspecto se tornó difícil por las posiciones divergentes ya que se considera que los medios
de implementación, financieros y necesidades tecnológicas no han sido abiertos
completamente.
El financiamiento se ha visto como una amenaza común para lograr la viabilidad y
credibilidad de los mecanismos, incluso en materia de adaptación y tecnología -que
fueron establecidos en el marco de los Acuerdos de Cancún y debieron estar funcionando
ya en Durban.
El malestar de los países en desarrollo ha sido el financiamiento, el cómo proveerse de
fondos para llevar a cabo acciones y que los países desarrollados deben realizar la mayor
parte de las acciones sobre el cambio climático, por lo que consideran que hay una brecha
en materia de financiamiento.
En su momento, las disposiciones en el Acuerdo de Copenhague, los países desarrollados
se comprometen a brindar US$ 30 mil millones para el período 2010 - 2012 y movilizar en
conjunto US$ 100 mil millones por año para 2020, con el fin de resolver las necesidades de
los países en desarrollo. Sin embargo, no se conoce que sucederá en el período de 8 años 2012 al 2020-.
En este aspecto, tanto la UE como EU y otros países desarrollados no han mostrado
interés, sólo que continúan reiterando su compromiso de movilizar recursos financieros a
91
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
través de fuentes públicas y privadas a largo plazo. El tema de financiamiento entre los
países en desarrollo ha sido difícil de acordar.
En Durban, se avanzó en el Fondo Verde para el Clima (GCF) como una entidad operativa
del mecanismo financiero de la Convención, un fondo que espera movilizar US$ 100 mil
millones para el año 2020.
En el período de Cancún a Durban, las negociaciones se guiaron por la necesidad de
cumplir con los compromisos largamente adeudados de Bali, la diferencia entre países
desarrollados y en desarrollo cobraron un nueva reconfiguración de alianzas, con la
formación de coaliciones definidas por intereses cambiantes.
Durban, introdujo nociones de un post 2012 o pre/post 2020, período que vislumbra un
nuevo protocolo o instrumento legal o un resultado acordado con los requisitos legales en
virtud de la Convención aplicables a todas las partes.91
La condición para llegar a un post 2012, se enmarcó en elevar el nivel de ambición y el
desarrollar un plan de trabajo para mejorar la mitigación a través del ADP (Plan de Acción
de Durbán) y el PAB, con el cual, se afirman los principios fundamentales de la
Convención, incluidas las responsabilidades comunes pero diferenciadas.
Por lo tanto, los países desarrollados tienen compromisos, mientras que los países en
desarrollo sólo considerarán llevar a cabo acciones de mitigación apropiadas a nivel
nacional contingentes en apoyo de los países desarrollados.
Dentro de la agenda del GTECLP y del ADP, se han manifestado en desacuerdo, logrando
sólo abordar dos líneas de trabajo, uno sobre el régimen post 2020 y el otro en el post
2012 el plan de trabajo sobre la mejora del nivel de ambición. Con la incertidumbre del
91
BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Síntesis de la Conferencia de Durban sobre el Cambio
Climático, del
28 de noviembre al 11 de diciembre de 2011, Vol. 12, No. 534, en
http://www.iisd.ca/vol12/enb12534s.html
92
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
término de actividades del GTECLP en Doha se extendió su mandato con el fin de
continuar con los trabajos.
A través del GTECLP el PAB, ha visto resultados en la discusión de cuestiones como la
propiedad intelectual en relación con la tecnología, los derechos de la Madre Tierra, el
comercio y las medidas de respuesta, así como se han remitido temas a los órganos
subsidiarios permanentes u otras instituciones pertinentes por tratarse de cuestiones
técnicas o por su mandato particular, como el Comité Ejecutivo de Tecnología, el Fondo
Verde para el Clima, el Comité de Adaptación y en Durban el nacimiento del Foro sobre
Creación de Capacidades.
En Bonn, las coaliciones como el GRULAC y el Grupo Asiático fueron las fuerzas
dominantes, pero que no representan los intereses de todo el grupo, lo cual significó que
además de la tradicional distinción entre países desarrollados y en desarrollo, apareció la
categoría de países emergentes en desarrollo o también llamados países avanzados en
desarrollo, por lo que el proceso de las negociaciones fue un poco complicado e
incomprensible.92
Otras dinámicas dentro del juego de las negociaciones fue el papel del G-77/China y la
aparición de un grupo de aproximadamente 40 países, principalmente compuesto por el
Grupo Árabe, los países latinoamericanos, entre ellos Argentina, Venezuela, Bolivia y
Ecuador, así como India y China, los cuales forjaron una alianza para defender los
principios de la Convención en razón a las responsabilidades comunes pero diferenciadas
y la equidad, así como la responsabilidad histórica de los países desarrollados por el
cambio climático. Sostuvieron que cualquier resultado en el marco del PDA debe ser
equitativo para que hubiese la universalidad de aplicación y no se convirtiera en la
uniformidad de la aplicación.
92
BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Resumen de la Conferencia sobre el Cambio Climático de
Bonn, del 14 al 25 de mayo de 2012, Vol. 12, No. 546, en http://www.iisd.ca/vol12/enb12546e.html
93
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Por otra parte, la APEI (también conocida como AOSIS), los PMA y algunos países
latinoamericanos, como Chile, Costa Rica, República Dominicana, Perú y Panamá,
estuvieron negociando las acciones sobre la mitigación de los países desarrollados y en
desarrollo, así como las acciones que deben incentivar a todos los países, descritas como
el comienzo de un nuevo paradigma para la respuesta al cambio climático.
Sin embargo en Bonn, se evidenció la ambigüedad de los temas y la incertidumbre en
relación a los resultados de la reunión, ya que se manifestó una desconfianza debido a
disputas sobre los procedimientos, se expresó que se necesita buena voluntad, integridad
y simpatía con el fin de cumplir con el objetivo final de las medidas de mitigación para el
post 2012.
En Doha, se tenía previsto adoptar un segundo período de compromiso del Protocolo de
Kyoto y los dos GTE habrían que terminar sus funciones y examinar los resultados de la
reunión, que se le dio el nombre de “Puerta de enlace de Doha Climático" y sus
implicaciones para el futuro.93 Que significó abrir la puerta para un segundo período de
compromiso a través de los resultados desempeñados por los dos GTE como se estableció
en primer momento en el 2005 que abrió sesiones en GTEPK en Montreal y
posteriormente el GTECLP en el 2008 en Bali, con el fin de hacer frente a los compromisos
de los países industrializados para el período posterior a 2012.
Sin embargo, ha quedado claro que no han sido suficientes los esfuerzos para garantizar
una transición del primer período a un segundo período de compromiso en la reducción
de emisiones ambiciosas. Bajo el marco del GTECLP, los países acordaron emprender
esfuerzos de mitigación, los países en desarrollo se comprometieron a realizar acciones
nacionales en el contexto del desarrollo sostenible a través de la transferencia de
93
BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Resumen de la Conferencia sobre el Cambio Climático de
Doha, del 26 de noviembre al 8 de diciembre de 2012,
Vol. 12, No. 567, en
http://www.iisd.ca/download/pdf/enb12567e.pdf
94
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
tecnología y creación de capacidades bajo el MIV. Mientras que los países desarrollados
estuvieron de acuerdo de emprender acciones nacionales apropiados a los compromisos o
medidas de mitigación, incluyendo los objetivos cuantificados bajo el mecanismo MRV.
A pesar de ello, muchas de las promesas para cumplir con los compromisos no han sido
claros ya que están bajo condicionantes –en relación a la manera de cumplir con los
procedimientos y en el cumplimiento de presentación de informes de las acciones de
mitigación, las comunicaciones nacionales y los informes de inventario - y amplios rangos
de posibles reducciones propuestas.
En el acuerdo en Doha sobre mitigación, a los países desarrollados se les insta a aumentar
los niveles de ambición en objetivos cuantificados en todos los sectores de la economía
para reducir las emisiones a los niveles recomendados por la ciencia, asimismo, se
estableció un programa de trabajo, con el fin de identificar elementos comunes y asegurar
un progreso en la reducción de misiones y analizar la comparabilidad de esfuerzos.
Lo anterior, no se refiere a que existan normas de contabilidad en común, ni metodologías
y los años comunes de base para los países desarrollados, sino que cada país realicé los
esfuerzos pertinentes según sus capacidades. Se señala como importante evaluar la
comparabilidad de los esfuerzos de mitigación de las Partes del Anexo I, ya que son clave
para implementar los mercados internacionales de carbono.
Para los países en desarrollo, se estableció un programa de trabajo en relación a las
MMAP, sin embargo se dejó de lado, el abordaje de las emisiones fugitivas de varias
economías emergentes.
En materia de financiamiento, en Doha –diferentemente a Copenhague que se previó la
financiación inmediata hasta llegar el 2012 para otorgar por parte de EU 100 mil millones
dólares, tanto para adaptación y mitigación- el tema de financiamiento durante el período
2012 – 2020, permaneció inadvertido, sólo alentó a los países desarrollados a aumentar
los esfuerzos para proporcionar financiación entre el 2013 y 2015.
95
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Los resultados del GTECLP serán vistos realmente cuando las instituciones implementadas
hagan frente a las demandas de los países en desarrollo que enfrentan los retos del
cambio climático.
Los temas planteados en el GTECLP durante el 2008 – 2012 en materia de financiamiento,
tecnología, adaptación, mitigación y revisión del PK son los que se muestran en el Cuadro
1.
Cuadro 1. Temas del GTECLP (2008 -2012).
96
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
En el Cuadro 2, se muestra la relación de los temas que se discutieron en cada una de las
reuniones celebradas –COP´s y reuniones intermedias-y el número de ocasiones que se
contemplaron dentro del proceso de las negociaciones del GTECLP desde el 2007 al 2012,
dado que en el 2007 se comenzó a contemplar la creación del GTECLP y el primer tema a
discutir fue la reducción de emisiones en un rango de 25 – 40% por debajo de los niveles
de 1990 para el 2020.
El Cuadro 3, muestra más claramente los temas y el total de veces que se discutieron
durante las actividades del GTECLP. En la Figura 1, se grafican las temáticas de los seis
años de negociaciones –del 2007 al 2012-.
Cuadro 2. Principales temáticas que se trataron en el proceso de las negociaciones en el GTECLP.
97
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 2 (continuación).
98
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 2 (continuación).
Cuadro 3. Número de ocasiones que se discutieron los temas planteados en las reuniones del GTECLP.
99
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Figura 1. Ocasiones que se discutieron las temáticas en las reuniones del GTECLP.
La anterior Figura 1, nos describe que los cinco temas principales son: 1) el
financiamiento; 2) la tecnología; 3) la REDD+; 4) la visión compartida a largo plazo para la
acción cooperativa, y; 5) la adaptación, la efectividad, la implementación y el
cumplimiento. Quedando los demás como sigue: 6) mecanismos de mercado; 7) enfoques
sectoriales; 8) las emisiones del transporte aéreo y marítimo; 9) las acciones de mitigación
MRV; 10) Reducción de emisiones en un rango de 25 – 40% por debajo de los niveles de
1990 para el 2020 y el MDL (mecanismos de desarrollo limpio); 11) mecanismos de
transferencia; 12) las UTCUTS (uso de la tierra, cambio en el uso de la tierra y silvicultura)
y LULUCF (uso de la tierra y la silvicultura); 13) La CAC (captura y almacenamiento de
carbono); 14) ampliación de los GEI y las MMAP, y; 15) la cooperación en investigación.
100
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Lo anterior, señala que se debe poner mayor atención en los últimos temas señalados que
no han sido interés en las reuniones y se han pospuesto para las futuras negociaciones.
2.1.1. El GTECLP en materia de nuevos compromisos.
La participación de las Partes durante el 2008 al 2012 en el Grupo de Trabajo Especial de
Cooperación a Largo Plazo (GTECLP) en materia de nuevos compromisos en el proceso de
negociaciones, se desarrollo en bloques regionales y grupos que se conformaron de
acuerdo a intereses, así como se ha destacado la participación individual de los Estados
Parte.
Durante este período de tiempo se han dado a conocer grupos como:
 Alianza Independiente de América Latina y el Caribe (AILAC), que ha tenido como
su representante en las negociaciones a Costa Rica,
 Alianza Bolivariana para los pueblos de Nuestra América (ALBA), quien ha tenido
como representantes a Ecuador, Cuba, Bolivia, Nicaragua y Venezuela;
 BASIC (Brasil, Sudáfrica, India y China) principalmente China ha fungido como
representante del grupo;
 Alianza de Pequeños Estados Insulares (APEI), quien ha tenido como
representantes a Antigua y Barbuda, Barbados, Belice, Bolivia, Granada,
Granadinas, San Vicente, Santa Lucía, Micronesia y Nauru;
 Coalición de Naciones de Bosques Tropicales (CNBT), quien ha tenido en su
representación a Papua Nueva Guinea;
 Comisión de Bosques de África Central
(CBAF), quien ha tenido como
representante a República Democrática del Congo;
 Comunidad de Desarrollo de África del Sur (CDAS);
101
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
 Economías en Transición (EET);
 G77/China, quien ha tenido como representantes del grupo a Antigua y Barbuda,
Brasil, Filipinas, Sudán, Sudáfrica, Yemen, Arabia Saudita y Filipinas;
 Grupo Africano, ha tenido como representantes a Argelia, Gambia, República
Democrática del Congo, Sudáfrica y Sierra Leona;
 Grupo de Estados Árabes como principal representante a Egipto;
 Grupo de Integridad Ambiental (GIA), ha fungido como principal representante a
Suiza y con menor participación de México y República de Corea;
 Grupo de Países Latinoamericanos y del Caribe (GRULAC), como principal
representante a Perú;
 Grupo de Países Montañosos sin Salida al Mar (GPMSM), ha tenido como
representantes del grupo a Kirgyzstan, Armenia, y Tajikistan;
 Grupo Paraguas, ha tenido como principal representante a Australia;
 Group of Like Minded Developing Countries (GLMDC), ha tenido como
representante a Filipinas;
 Países del Centro y Este de Europa (PCyEE) ha tenido como representante a
Eslovenia;
 Países Menos Adelantados (PMA), ha tenido como representantes a Bangladesh,
Burkina Faso, Maldivas, Etiopía, Lesotho, Uganda, Liberia, Gambia;
 Sistema de Integración Centroamericana (SICA), ha tenido como representante a El
Salvador;
 Unión Africana (UA), quien ha tenido como representante a Etiopía, y;
102
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
 Unión Europea (UE) quien ha tenido como representantes a Francia, República
Checa, Suecia, Bélgica, España y Polonia.
En el Cuadro 4, se muestra el número de participaciones de las Partes durante el 2008 al
2012, y el número de ocasiones que han estado a favor o en contra de alguna propuesta o
decisión durante las negociaciones celebradas en materia de nuevos compromisos de las
Partes, y en el Cuadro 5, se realiza el análisis estadístico de las participaciones.
103
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 4. Participación de las Partes en el GTECLP en materia de nuevos compromisos.
104
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 4 (continuación).
105
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 4 (continuación).
106
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 4 (continuación).
107
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 5. Análisis estadístico de las participaciones en materia de nuevos compromisos en el GTECLP
(2008 – 2012).
De acuerdo al Cuadro 4 y Cuadro 5, en la mínima a favor, de las Partes en el GTECLP en
materia de nuevos compromisos se vio reflejada por la AILAC, Irak, Omán, Qatar y Uganda,
quienes sólo participaron en contra en una ocasión y dos en el caso de Omán.
Las participaciones que aparecen como mayor frecuencia –moda-, con al menos una
participación se colocaron las Partes como AIE, Alemania, BASIC, Belarus, Belice, Emiratos
Árabes Unidos, Eslovenia, Francia, Gabón, Gambia, GRULAC, GLMDC, Islas Cook, Islas
Salomón, Kenya, Lesotho, Liga de los Estados Árabes, Mauritania, Micronesia, Nigeria,
PCyEE, San Vicente, Santa Lucía, Senegal, Suecia, Surinam, Timor Leste, Togo y Zambia. Las
Partes que mostraron participaciones en contra fueron los Emiratos Árabes Unidos y
Suecia.
La tendencia central de dos a cinco participaciones –dentro de la mediana promedio-, se
encuentra Partes como: Afganistán, Argelia, Barbados, Bielorrusia, Canadá, Cuba,
Dominica, EET, Ecuador, Egipto, El Salvador, España, Etiopía, Ghana, Granadinas, GPMSM,
Guyana, Honduras, Irán, Islandia, Islas Marshall, Kuwait, Malasia, Malawi, Maldivas,
Nicaragua, Paraguay, Reino Unido, República de Corea, SICA, Singapur, Suiza, Tailandia,
Tanzania, Turquía, Ucrania, UA, Uruguay, Venezuela y Yemen.
Dentro de este grupo de países se reflejaron las participaciones en contra, como la de
Argelia, Argentina, GPMSM, Malasia, Paraguay, Tailandia y Yemen con una participación;
108
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Egipto, Kuwait, Nicaragua con dos; Cuba con cuatro, y; Venezuela participó en diez
ocasiones en contra de las disposiciones en las reuniones.
Bajo el mismo orden, a partir de la media promedio a la máxima –desde la principal
tendencia central del mayor o igual que el 50% y la máxima de las participaciones con el
valor de 58 por el número de ocasiones en las que se participó y se estuvo a favor dentro
del total de 721 participaciones-, se puede señalar que dentro de este rango se
encuentran las Partes como: el ALBA, APEI, Arabia Saudita, Australia, Bangladesh, Bolivia,
Brasil, Chile, China, Colombia, Costa Rica, EU, Filipinas, G77/China, Grupo Africano, GIA,
Grupo de Estados Árabes, Grupo Paraguas, Guatemala, India, Indonesia, Japón, México,
Noruega, Nueva Zelanda, Pakistán, Panamá, Papua Nueva Guinea, Perú, República
Dominicana, Rusia, Sudáfrica, Sudán, Tuvalu y la UE.
Por otra parte, las posiciones en contra de estas Partes durante las reuniones fueron
expresadas con una participación por parte de: Bangladesh, costa Rica, Grupo Africano,
GIA, Grupo Paraguas, Indonesia, México, Nueva Zelanda, Papua Nueva Guinea, Sudán; con
dos participaciones: Brasil, Colombia, Japón, Pakistán, PMA, Rusia, Sudáfrica y Tuvalu; con
tres participaciones: el ALBA, Filipinas y Noriega; con cuatro participaciones: la APEI,
Australia e India; China estuvo en contra en ocho ocasiones; Arabia Saudita y la UE
tuvieron una intervención de diez participaciones; Estados Unidos intervino en contra en
doce ocasiones; el país centroamericano que se opuso en casi todas las reuniones fue
Bolivia con catorce participaciones, y; el G77/China con 20 intervenciones.
En la Figura 2, se muestra el comportamiento anterior.
109
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Figura 2. Tendencia central y la máxima de participaciones en las reuniones del GTECL en materia de
nuevos compromisos.
Sin embargo, las principales propuestas de las Partes fueron dadas por bloque del
G77/China, la UE e individualmente por China y Rusia, las cuales estuvieron apoyadas por
el ALBA, APEI, APEI, PAM, Arabia Saudita, Grupo Africano, GIA, Grupo Paraguas, Australia,
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Estados Unidos, Filipinas, India, Japón y Nueva
Zelanda
Por lo tanto, el proceso de negociaciones para asumir nuevos compromisos giraron en
torno a estos países y coaliciones/bloques de países que han participado activamente,
sólo que no significa que el resto de las Partes lo hayan aceptado completamente, sino
que su grado de participación no causo relevancia ni peso, ni propuestas que figuraran
dentro de los intereses de los países desarrollados.
Ahora bien, durante el 2008 – 2012 las principales propuestas que se discutieron en el
proceso de negociaciones en las reuniones del GTECLP y en las que se estuvieron a favor
fueron en relación a:
110
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Consolidar el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas como un
objetivo a largo plazo, así como la responsabilidad histórica y el hacer uso de los
datos científicos disponibles.
La inclusión del principio de responsabilidad del Estado y el principio de
precaución.
La creación de un grupo de contacto para el tema de visión compartida.
Una visión compartida integral que lleve a cabo la aplicación de la Convención,
abarcando el PAB y los principios de la Convención, y considere los objetivos, no
sólo en la reducción de emisiones, sino también de las medidas de adaptación y las
fuentes de financiamiento y transferencia de tecnología, considerando las
necesidades de los países en desarrollo.
Llevar un registro de las medidas de mitigación adecuadas en los países en
desarrollo, los cuales deben de iniciar acciones y procurarse de recursos, los cuales
son voluntarios.
Que los países desarrollados asuman los compromisos y consideren la necesidad
en la comparabilidad de esfuerzos.
Que la adaptación y la mitigación deben ser abordados como prioridades iguales,
los cortes profundos de emisiones deben llevarse a cabo por los países
desarrollados a nivel nacional, y los países en desarrollo deben realizar acciones de
mitigación a nivel nacional de manera apropiada, acordes a sus capacidades para
contribuir a la evolución de las reducciones de emisiones y que sean dadas bajo el
contexto del desarrollo sostenible.
Que de manera global, realista y coherente con los cambios del desarrollo
económico -basados en la ciencia y las aspiraciones nacionales-, se logre consolidar
un objetivo a largo plazo.
111
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
La necesidad de considerar el espectro de las circunstancias nacionales de cada
país, por lo que se debe mantener el enfoque del registro tanto de los países
desarrollados como en desarrollo.
Una flexibilidad en el régimen futuro para tener en cuenta la naturaleza dinámica
de las circunstancias nacionales.
La necesidad de repensar el modelo económico actual.
La necesaria utilización de los mercados de carbono.
La creación de un fondo de adaptación.
La creación de una estructura institucional en materia de adaptación para ayudar a
garantizar la seguridad alimentaria, energía, agua, la protección de la salud y
medios de vida, así como la necesidad de lograr la sostenibilidad de los
ecosistemas costeros y marinos.
La importancia de la biodiversidad y el papel de los pueblos indígenas y las
comunidades locales, facilitando las acciones de adaptación a las situaciones
adversas.
Que el MRV debe aplicarse a los compromisos de mitigación jurídicamente
vinculantes de los países desarrollados, las acciones de mitigación en los países en
vías de desarrollo se deben basar en la asistencia tecnológica y financiera, así
como, la implementación de los compromisos de financiamiento, tecnología y
creación de capacidades de los países desarrollados.
La creación de capacidades se verán reforzadas de acuerdo como vayan
evolucionando las coaliciones/bloques del PAB y todos los aspectos de la
Convención, así como las necesidades emergentes.
112
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
La creación de capacidades será un esfuerzo conjunto entre los países
desarrollados y en desarrollo.
Mayores acciones en materia de mitigación en el sector agrícola.
La existencia de un vínculo político entre las reglas de UTCUTS y los niveles de
compromiso.
Lograr la meta aspiracional bajo objetivos vinculantes y ambiciosos para los países
desarrollados, incluidos los objetivos de 25 - 40% por debajo de los niveles de 1990
para 2020, y al menos el 50% en 2050.
Reducir de por lo menos el 50% de emisiones en el 2050 –basado en 2°C- en
comparación con el año base de 1990, como un objetivo a largo plazo, sólo que
implica urgentes medidas a un corto plazo, lo cual, se puede lograr a través de que
todos los países desarrollados tomen la iniciativa y den pauta a los objetivos
vinculantes dentro del rango de las reducciones de 25% al 40% en 2020.
Identificar los objetivos colectivos de las Partes del Anexo I desde 2020 a 2050. Los
países en desarrollo propusieron en general metas más ambiciosas (en un caso,
más del 45% para 2020 y “más del 100% para 2040” –en el caso de la UE-.
Garantizar la supervivencia de los pequeños Estados insulares y otros Estados
vulnerables y que quede estipulado dentro de un acuerdo jurídicamente
vinculante.
Que organismos internacionales como el G-8, el Foro de las Principales Economías
sobre Energía y Cambio Climático (MEF) y el Foro de las Islas del Pacífico, son
instituciones idóneas que lograrían contribuciones útiles en el proceso de
reducción de emisiones.
113
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
La necesaria referencia de la supervivencia de los Estados frente a los desafíos del
cambio climático, en particular los pequeños Estados insulares.
La estabilización de las concentraciones por debajo de 350 partes por millón (ppm)
y limitar los aumentos de temperatura por debajo de 1,5 º C –aunque hubo
algunas divergencias entre si eran adecuadas las 350 ppm o 450 ppm-.
Inclusión del Acuerdo de los Pueblos de Cochabamba.
Crear un protocolo u otro instrumento jurídico vinculante en el marco del
Convenio para el año 2018.
Llevar a cabo un enfoque de abajo hacia arriba e incentivar la participación de las
Partes en las distintas áreas temáticas.
Llevar a cabo el PAB, los Acuerdos de Cancún y la Plataforma de Acción de Durban
(PAD) para realizar e implementar un segundo período de compromiso del
Protocolo a comenzar en enero del presente año –a través de los grupos de
contacto-; la creación de un nuevo acuerdo jurídicamente vinculante que concluya
en el 2015 a fin de tener efecto a más tardar en 2020 y la elaboración de un preplan de acciones de mitigación; la elaboración un plan de trabajo sobre la mejora
de la ambición de mitigación, con el fin de cerrar la brecha de ambición y alcanzar
una trayectoria de emisiones coherente con el objetivo de limitar el aumento de la
temperatura por debajo de 2°C.
La creación de un nuevo acuerdo que incluya compromisos de mitigación de todas
las Partes, los compromisos de financiación, adaptación, desarrollo y transferencia
de tecnología, la transparencia de la acción, el apoyo y el fortalecimiento de
capacidades.
114
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
La necesidad de analizar cómo el nuevo Protocolo puede permitir un desarrollo
sostenible, así como la entrega de las reducciones de emisiones necesarias por
todas las Partes.
Durante el mismo período, las Partes que estuvieron en contra en algunas cuestiones de
las negociaciones, versaron por ejemplo en los casos de:
Arabia saudita, Argentina, Bolivia, Egipto, Malasia, se opusieron al establecimiento
de un grupo de contacto sobre una visión compartida, ya que lo consideraron
como prematuro en las negociaciones.
Arabia saudita, también se opuso a las propuestas en la reducción de
importaciones de combustibles fósiles, y al análisis de los impactos dados a
aquellas economías que dependen de los productos básicos;
Arabia Saudita, Argelia, Brasil e India, hicieron hincapié en que todos los países en
desarrollo se ven afectados por las consecuencias negativas de las medidas de
respuesta, así como son incompatibles con la Convención el querer realizar
esfuerzos para "sub-dividir" las categorías de los países en desarrollo.
China, se opuso a realizar modificaciones importantes para el segundo período de
compromiso e hizo hincapié en que las disposiciones sobre LULUCF deberían
aplicarse únicamente a los países del Anexo B; se opuso a la manera de analizar la
visión compartida, ya que no sólo significa realizar
necesariamente metas
concretas u objetivos numéricos, sino que es una declaración de objetivos a largo
plazo, los objetivos y los medios, el examen de una meta aspiracional que debe
incluir discusiones sobre el reparto de las cargas; expresó su negativa por la
adopción de conclusiones en lugar de una decisión en relación a la definición de los
países más afectados por las consecuencias potenciales, y; mostró su preocupación
al ver que se desviaban los temas de conversación del PAB –en un 50%-, lo que
ponía en duda la continuidad del PK, así como no se ocupaba el tiempo en las
115
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
cuestiones en comparabilidad de los esfuerzos de mitigación de los países
desarrollados.
ALBA, cuestionó la transparencia de las negociaciones así como su carácter
inequitativo, y; rechazó los intentos de transferir responsabilidades a los países en
desarrollo y reiteró que los países desarrollados tienen una deuda climática con los
mismos.
Australia, estuvo en contra de los horarios ya que no era suficiente tiempo para
realizar los debates pertinentes sobre la mitigación global y las finanzas.
Bangladesh, rechazó los intentos de minar el estatus especial de los PMA y de la
APEI.
Cuba, ha tomado los acuerdo en cambio climático como "una violación de los
principios del multilateralismo" y una amenaza para las negociaciones.
Egipto, señaló que no está de acuerdo que la Convención sea utilizada para
perpetuar la competitividad económica de los países desarrollados.
Emiratos Árabes Unidos, señaló la falta de claridad sobre la forma de aplicación de
la Convención.
Estados Unidos, sostuvo que no está en posición de aceptar un nuevo mandato
que se centre sólo en la forma jurídica, sin el haber establecido claramente que las
principales economías realizaran esfuerzos de mitigación con la misma fuerza
jurídica que aquellos de los países desarrollados; se opuso a la referenciación del
principio de equidad y de responsabilidades comunes pero diferenciadas; se opuso
a cualquier reescritura o renegociación de Principios de la Convención; señaló la
falta de claridad de la Plataforma de Durban al considerar que sólo es una
referencia de Río+20, lo cual no es beneficioso. México apoyo la postura de
Estados Unidos.
116
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Filipinas, señaló la falta de énfasis en la continuación del Protocolo y la
diferenciación entre el MRV de los países desarrollados y en desarrollo en un
nuevo texto.
G77/China, expresó su preocupación por la poca participación de los países
desarrollados y un déficit de aplicación de la Convención, y; subrayó las
deficiencias en la aplicación de la Convención, con la oposición de algunos países
desarrollados, como EU y Australia.
Irak, lamentó que los resultados de las reuniones se alejen del marco de la
Convención y del PAB.
Japón, estuvo en contra de la proliferación de órganos en el marco de la
Convención.
PMA, señaló que cualquier declaración política o declaración que dejara abierta la
forma jurídica era inaceptable.
Papua Nueva Guinea, señaló que no es viable enviar servidores públicos -en lugar
de los Jefes de Estado o de Gobierno- para la representación de sus países como el
G77/China para negociar el Acuerdo.
Paraguay, señaló el debilitamiento de las responsabilidades comunes pero
diferenciadas y la equidad, así como, la necesidad de completar el PAB y solicitó un
segundo período de compromiso sin condiciones.
Qatar, señaló que las decisiones no han sido equilibradas.
Rusia, se opuso a la separación del mundo en el grupo de Kyoto y el de quienes no
se incorporaron a Kyoto, y; advirtió contra el uso de la agenda como una
herramienta para revisar el frágil y multifacético equilibrio de intereses convenidos
117
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
en Durban, destacando que se debe de avanzar hacia un nuevo acuerdo global
equilibrado.
Unión Europea, advirtió en contra de largos debates centrados en la interpretación
de la Convención; Dijo que no hay "una talla única para todos" solución y que la
capacitación debe basarse en instituciones y procesos nacionales.
Venezuela, estuvo en contra de discutir el Protocolo de Montreal relativo a las
sustancias que agotan la capa de ozono o el Protocolo de Kyoto, tales como los
gases nuevos;
Sin embargo, a pesar de las posiciones a favor o en contra, las Partes durante el proceso
de las negociaciones, señalan que no han habido los suficientes progresos acerca de
algunos elementos del PAB, por lo que consideran innecesario seguir trabajando en
algunas temáticas o reabrir los temas–no es que sean menos importantes-, ya que pondría
en peligro los objetivos del GTECLP.
Lo anterior trae a colación los temas revisados en el GTECLP del Cuadro 2 y Cuadro 3 que
se destacan los temas menos abordados durante las reuniones.
De acuerdo con la PAD, así como los acuerdos adoptados en Cancún, el GTECLP tiene
suficiente trabajo para realizar las actividades y llegar a acuerdos sobre un segundo
período de compromiso del Protocolo de Kyoto para la transición de un tratado climático
global y completo post 2020 para ser negociados en el marco del PAD, ya que la acción
más urgente es el cumplimiento del objetivo de 2°C.
Las modalidades de visión compartida, las medidas de respuesta, para el nuevo
mecanismo del mercado y diversos enfoques, quedan pendientes ya que involucra la
transferencia de tecnología, la cual tiene mucho que ver con los derechos de propiedad
intelectual, donde la UE ha sido renuente a tomar este último tema, ya que sólo está de
acuerdo en la asesoría y asistencia de tecnología.
118
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Por otra parte, los principios del Convenio son vistos como un proceso en evolución y se
señala la necesidad de discutir más a fondo el principio de equidad en términos de
equidad y que refleje las realidades cambiantes y la necesidad de una política fuerte.
2.1.2. El GTECLP en materia de revisión del Protocolo de Kyoto.
La participación de las Partes durante el 2008 al 2012 en el Grupo de Trabajo Especial de
Cooperación a Largo Plazo (GTECLP) en materia de revisión del PK en el proceso de
negociaciones, se desarrollo en bloques regionales y grupos que se conformaron de
acuerdo a intereses, así como se ha destacado la participación individual de los Estados
Parte.
En el Cuadro 6, se muestra el número de participaciones de las Partes durante el 2008 al
2012, y el número de ocasiones que han estado a favor o en contra de alguna propuesta o
decisión durante las negociaciones celebradas en materia de revisión del Protocolo de
Kyoto (PK), y en el Cuadro 7, se realiza el análisis estadístico de las participaciones.
119
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 6. Participación de las Partes en el GTECLP en materia de revisión del PK.
120
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 6 (continuación).
121
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 6 (continuación).
122
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 7. Análisis estadístico de las participaciones en materia de revisión del PK en el GTECLP (2008 –
2012).
De acuerdo al Cuadro 6 y Cuadro 7, en la mínima a favor, de las Partes en el GTECLP en
materia de revisión del PK, se vio reflejada por Argentina, SICA, Surinam, Trinidad y
Tobago, sin embargo si tuvieron intervenciones con una intervención en contra cada, con
excepción de Surinam.
Las participaciones que aparecen como mayor frecuencia –moda-, con al menos una
participación se encuentra: Argelia, Bahama, Bahrein, Barbados, Bielorrusia, Comoras,
Djibouti, EET, Emiratos Árabes Unidos, Grupo Convergencia, Grupo de Estados Árabes,
Grupo Paraguas, Irak, Irán, Jordania, Kuwait, Libia, Mali, Marruecos, Mauritania, Nepal,
Nicaragua, Omán, Palau, Palestina, Paraguay, Polonia, Qatar, República de Corea,
República Democrática del Congo, República Dominicana, Siria, Suecia, Tailandia,
Tanzanis, Túnez, Tuvalú, Ucrania, Uruguay y Yemén. Las Partes que mostraron
participaciones en contra fueron: Barbados, Irán, República Democrática del Congo y
Tailandia.
Dentro de la tendencia central -de dos participaciones dentro de la mediana promedio-, se
encuentran las Partes como: Canadá, Cuba, Ecuador, Egipto, El Salvador, Kazakhstán,
México, Pakistán, Singapur y Turquía. Las Partes que intervinieron en contra durante las
reuniones fueron: Canadá con una participación y Egipto con tres participaciones.
123
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Bajo el mismo orden, a partir de la media promedio a la máxima –desde la principal
tendencia central del mayor o igual que el 50% y la máxima de las participaciones con el
valor de 21 por el número de ocasiones en las que se participó y se estuvo a favor dentro
del total de 245 participaciones- de acuerdo al Cuadro 6, se puede señalar que dentro de
este rango se encuentran las Partes como: APEI; Arabia Saudita, Australia, Bangladesh,
Bolivia, Brasil, Chile, China, Colombia, Costa Rica, EU, G77/China, Filipinas, Grupo Africano,
GIA, Guatemala, India, Japón, Malasia, Micronesia, Noruega, Nueva Zelanda, Panamá,
Perú, PMA, Rusia, Sudáfrica, Suiza, UE y Venezuela.
Por otra parte, las posiciones en contra de estas Partes durante las reuniones fueron
expresadas con una participación en contra por parte de: Arabia, Saudita, Brasil, Filipinas,
Rusia y Venezuela; g77/China, Malasia, Suiza y la UE intervinieron con dos participaciones;
Bolivia, China, Grupo Africano, India y Japón con tres participaciones; Estados Unidos fue
el que intervino en mayor número de ocasiones con siete participaciones.
En la Figura 3, se analiza el anterior comportamiento.
Figura 3. Tendencia central y la máxima de participaciones en las reuniones del GTECL en materia de
revisión del PK.
124
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Ahora bien, durante el 2008 – 2012 las principales propuestas –APEI, UE, China, Japón y
Australia- que se discutieron en el proceso de negociaciones en las reuniones del GTECLP y
en las que se estuvieron a favor fueron en relación a:
Diferenciación entre las Parte No Anexo I. Australia y Japón sugirieron que las
Partes con un alto PIB (Producto Interno Bruto) deberían unirse al Anexo I.
Que las Partes del Anexo I realizarán profundos recortes en las emisiones.
Que si cambian los indicativos en las reducciones de emisiones del Anexo I, debe
aumentarse el rango del 25 - 40%.
Que las Partes adopten una visión compartida en reducir las emisiones globales en
un 50% en 2050, en línea con el objetivo apoyado por la Cumbre del G8 en el 2008.
Reducir las emisiones del Anexo I en un 30% para 2020 y del 60 - 80% para 2050.
Llegar a cumplir con el objetivo global de reducir a la mitad las emisiones para
2050, y la UE sugirió que los países desarrollados deben reducir sus emisiones en
un 80 - 95% para 2050.
Analizar las implicaciones de las metas incluidas en el Anexo I de las emisiones de
los países diferentes para No Partes del Anexo I.
Que todos los principales países emisores participen en un futuro acuerdo
mundial.
La necesidad de un objetivo global a largo plazo para la reducción de emisiones.
Conducir a las Partes a nuevas obligaciones legales y en la necesidad de un marco
jurídico para los compromisos del PK de Estados No Partes, incluido EU, así como,
necesidad de un enfoque legal y normativo para la comparabilidad –el PK como
punto de referencia-.
125
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
La responsabilidad histórica y el desarrollo de capacidades de los países
desarrollados y en desarrollo para hacer frente al cambio climático.
La necesidad de adecuación de las promesas incluidas en el Anexo I de los países,
en relación con la responsabilidad histórica y el nivel de ambición en el mediano y
largo plazo, así como la correlación del cambio climático con los derechos
humanos.
La identificación de compromisos similares por parte de todos los países
desarrollados, incluidos los No Kyoto Partes, como condición previa para el
desarrollo de actividades en los países, así como, distribución equitativa y la
convergencia de los derechos de emisión.
La aplicación de un enfoque de los compromisos existentes bajo la Convención y el
PK, y la adopción de un resultado ambicioso en virtud de la Hoja de Ruta de Bali.
Diferenciación entre las partes, en función de las cambiantes condiciones sociales y
económicas, así como las emisiones actuales y las tendencias de las emisiones.
Interponer una referencia a las circunstancias especiales de las Partes, incluidos los
países con economías en transición.
Tratar por separado la creación de capacidades para los países en desarrollo y los
países con economías en transición.
Los países desarrollados deben reducir las emisiones, mientras que los países en
desarrollo deben tomar medidas para reducir el crecimiento de las emisiones.
La comparabilidad de los esfuerzos MRV y las acciones incluidas en el Anexo I de
las Partes que no ratificaron el Protocolo, así como, reconocimiento a los países en
desarrollo para llevar a cabo la reducción de emisiones y acciones de mitigación.
126
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Que las MRV para los países desarrollados deben basarse en las normas y
procedimientos utilizados en el marco del PK.
Que los países desarrollados deben realizar esfuerzos que sean comparables en
naturaleza y magnitud, incluyendo objetivos cuantificados y jurídicamente
vinculantes, así como, crear una economía baja de emisiones.
Que los países desarrollados deben asumir compromisos a largo plazo, de
reducción cuantificada en toda la economía. Algunos países en desarrollo
señalaron que la cuantificación podría hacerse a través de las finanzas.
La necesidad de crear una definición de comparabilidad, destacando al PK como la
base para la evaluación de la comparabilidad y la identificación de la necesidad de
definir la comparabilidad a través de negociaciones internacionales en lugar de a
nivel nacional.
La arquitectura del cambio climático en el PK debe reafirmarse y fortalecerse a
través de objetivos ambiciosos en la reducción de emisiones, para el segundo
período de compromiso segundo y los siguientes, en consonancia con la ciencia.
Realizar un solo acuerdo con los resultados de los dos GTE y en el que todos los
países desarrollados, junto con los principales países emisores en desarrollo,
asuman compromisos de mitigación o acciones y la estabilización a 350 ppm –
aunque hubo propuestas de que fuera 450 ppm-.
Dar seguimiento al PK con el fin de que los países industrializados continúen, e
intensifiquen sus compromisos en la reducción de emisiones y la consecución del
objetivo de 2°C, así como, deben liderar en este aspecto los países desarrollados.
Eliminar la opción de compromisos voluntarios para los países desarrollados y
establecer objetivos vinculantes.
127
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Acordar las normas de contabilidad de UTS; se identifiquen formas viables para
hacer frente al excedente de unidades de la cantidad atribuida (AAU); se acuerde
un proceso transparente para transformar las promesas de mitigación en
compromisos cuantificados de limitación y reducción de emisiones (QELRO); y que
se aumente el nivel global de ambición.
Analizar el efecto de los cambios en las normas contables sobre LULUCF y la
necesidad de revisar los compromisos de reducción de emisiones a la luz de los
cambios realizados, con el fin de mantener el nivel general de ambición.
Llevar a cabo las medidas de mitigación a través de los mecanismos de flexibilidad
del PK o nuevos mecanismos en la Convención.
Incluir a Kazakstán en el Anexo B del PK, con el compromiso de reducir sus
emisiones para el primer período de compromiso al equivalente al 100% de sus
emisiones de 1992.
Incluir en las negociaciones futuras los incluidos los HFC, negro de humo, y las
subvenciones a los combustibles fósiles.
Durante el mismo período, las Partes que estuvieron en contra en algunas cuestiones de
las negociaciones versaron por ejemplo en los casos de:
Arabia saudita, se opuso a la discusión en detalle de cualquier propuesta.
Bolivia, destacó la contradicción entre el objetivo de limitar el aumento global de la
temperatura a 2ºC y las acciones establecidas en el Acuerdo de Cancún,
subrayando el fracaso en alcanzar las reducciones de emisiones necesarias, se
traduciría en un aumento de la temperatura global de 3.5º C.; que el efecto de la
doble contabilidad de las compensaciones socava los esfuerzos de mitigación.; no
confía” en las promesas voluntarias, y apoyó la implementación de compromisos
claros en el marco del PK; expresó su preocupación por el desequilibrio que existe
128
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
en relación a los países desarrollados y en desarrollo; la existencia de una carencia
en el sistema de cumplimiento para monitorear los compromisos de los países
desarrollados, lo cual era particularmente relevante para aquellos que no
suscribían un segundo período de compromiso del PK; que se establecen requisitos
excesivos sobre la mitigación de los países en desarrollo; que no se reflejan las
responsabilidades comunes pero diferenciadas, y; que lo acordado favorece la
creación y el uso de los mercados.
Canadá, se opuso al actual PK, señalando que condiciona la forma legal del
resultado.
G77/China, se opuso firmemente a cualquier diferenciación de las partes más allá
de la Convención, así como, los objetivos del PK se basan en promesas, lo cual fue
apreciado por todos los países.
EU, señaló que como no es parte del PK y que además no tiene pretensiones de
serlo, las discusiones conjuntas no serían adecuadas para ellos; en desacuerdo de
que las Partes no llegarían a un único indicador; que el año base 1990 no funciona
para su país, ya que se requieren medidas diferentes dependiendo de las
circunstancias nacionales; hizo remembranza del PAB, refiriéndose a la
comparabilidad de esfuerzos y que éstos se pueden definir de otra manera, por
ejemplo, en términos de PIB, la tecnología o las circunstancias nacionales; que su
cumplimiento se relaciona con su derecho interno; puso en duda las cifras que la
APEI figura para Anexo I, al agregar reducciones de emisiones de las Partes para el
año 2020, ya que varían ampliamente los números y que no estaba en el interés
colectivo de las partes a utilizar los números en el borde extremo de un rango;
reiteró su determinación de permanecer al margen de cualquier nuevo tratado
vinculante; señaló que existen diferentes interpretaciones del PAB y que el
resultado de Durban debería basarse en los Acuerdos de Cancún; los resultados de
129
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Durban y las aspiraciones de las Partes deben ser realistas, y; por último que no
iniciará negociaciones sobre un acuerdo que no será capaz de firmar.
Grupo Africano, señaló que la mayoría de los acuerdos no reflejan los intereses de
las Partes, en especial, con las acciones de mitigación de los países en desarrollo, y
sobre cuestiones de equidad y comparabilidad.
India, se mantuvo en contra de la revisión de los principios de la Convención; que
los principios del Protocolo de Montreal no deben de interferir en el proceso de las
negociaciones; se opuso en la promoción de la aplicación voluntaria de las
acciones de mitigación, incluyendo acciones con efectos a corto plazo.
Japón, se opuso a un trato diferenciado de las Partes del PK y No Partes; estuvo en
contra de la introducción de nuevos principios; reiteró su determinación de
permanecer al margen de cualquier nuevo tratado vinculante.
Malasia, expresó su preocupación acerca de los débiles objetivos de mitigación
para los países desarrollados y se refirió a una serie de cuestiones planteadas por
los países en desarrollo que fueron diferidas a las futuras reuniones, incluida la
equidad, los derechos de propiedad intelectual y las medidas comerciales.
Nicaragua, señaló que no se ha establecido un proceso o un periodo de tiempo que
proporcione una solución para evitar una brecha entre los períodos de
compromiso, y; que no se refleja adecuadamente el principio de responsabilidades
comunes pero diferenciadas, cuando se hace referencia a una respuesta global al
problema del cambio climático.
SICA, lamentó que no se reflejen las posiciones expresadas por las Partes, en
especial en relación con las acciones de mitigación de los países en desarrollo, y
sobre cuestiones de equidad y comparabilidad.
130
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Tailandia, señaló su preocupación acerca de la mitigación y la comparabilidad, la
falta de ambición, y un régimen de cumplimiento de los objetivos de mitigación.
Trinidad y Tobago, se opuso a un marco facilitador y no punitivo, ya que dificulta la
implementación.
UE, señaló que no debería haber un indicador único que la comparabilidad es una
cuestión de juicio político, vinculado a cuestiones de responsabilidad, la capacidad
y la acción temprana, asimismo, puso en relieve que el enfoque de la
comparabilidad en el PK no ha funcionado.
Venezuela, se indignó de que los países desarrollados bajo la PAD no han sido
claros en determinar sus objetivos cuantificados para el segundo período de
compromiso del PK.
El GTECLP se ha esforzado en cada reunión a impulsar el principio de responsabilidades
comunes pero diferenciadas, –desde Bali- tanto para los países desarrollados como en
desarrollo, acordando emprender esfuerzos de mitigación a través de acciones nacionales
apropiadas para cada país en el contexto del desarrollo sostenible, apoyándose en la
tecnología y posibilitadas por el financiamiento y creación de capacidades MRV –en el
caso de los países en desarrollo-.
Para los países desarrollados se aplica también las medidas MRV incluyendo los objetivos
cuantificados, y garantizar la comparabilidad de los esfuerzos entre ellos, teniendo en
cuenta las diferencias en las circunstancias nacionales.
Desde Copenhague, más de 85 países desarrollados y en desarrollo, han presentado
compromisos de reducción de emisiones, sin embargo, se han caracterizado por no ser
claras en sus planteamientos, la presentación de informes como las comunicaciones
nacionales y los informes de inventario, han contenido las acciones de mitigación, sólo
131
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
que, han sido sólo promesas que contienen objetivos condicionantes y amplios rangos de
posibles reducciones.
El Acuerdo de Doha, en materia de mitigación insta a los países desarrollados a aumentar
la ambición de sus reducciones de emisiones cuantificadas en toda la economía, a los
niveles recomendados por la ciencia y establece un programa de trabajo para continuar
aclarando estas promesas, dicho programa tiene como objetivo, identificar elementos
comunes para asegurar el progreso hacia objetivos y la comparabilidad de esfuerzos en la
reducción de emisiones.
En el GTECLP, se ha señalado reiteradamente sobre la decisión de crear normas de
contabilidad, las metodología y los años comunes de base para los países desarrollados,
así como la evaluación de la comparabilidad de los esfuerzos de mitigación entre las
Partes del Anexo I, ya que consideran que es un elemento clave para los mercados
internacionales de carbono, sin embargo se cuestiona el compromiso de elevar los niveles
de ambición.
En el PAD, se pretendió forjar un camino más ambicioso hacia un régimen climático, se
decidió elaborar un Protocolo, otro instrumento legal o un resultado acordado con fuerza
legal en virtud del Convenio que fuese aplicable a todas las Partes, a fin de completar su
diseño a más tardar en 2015, para que pueda ser implementado a partir de 2020.
Lo anterior, se discutió en Doha, para discernir de cómo sería posible que el mandato
fuese aplicable a todos, y se demandaba que en el núcleo del nuevo régimen se tomaran
en cuenta los principios de equidad y responsabilidades comunes pero diferenciadas, y
sobre todo, encontrar la respuesta de cómo aplicar los principios de la Convención.
La dinámica de negociación en evolución tal vez anuncie un nuevo orden mundial
climático en un nivel diferente en el 2015, así como un camino para aumentar la ambición
necesaria el contexto de los debates en el aumento de la ambición de la pre-2020.
132
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Se ha convocado a las reuniones intermedias a seguir negociando sobre estos aspectos y
en especial para el 2014, se contempla el poder reunir a los líderes de la comunidad
internacional y lograr establecer los puentes de comunicación y asegurar el tema del
cambio climático en las agendas nacionales de cada uno de los países.
Doha ha abierto una nueva puerta en incrementar los niveles de ambición, así como
mayores acciones –Gateway Doha-. Se mira ahora, hacia una voluntad política para la
existencia de un nuevo régimen climático internacional.
2.2. El proceso de las negociaciones en el Grupo de Trabajo Especial del Protocolo de
Kyoto (GTEPK) 2008 – 2012.
En el año de 1997, los compromisos de las Partes del Anexo I giraron en torno de reducir
su emisión total de seis gases de efecto invernadero en una media del 5,2% por debajo de
los niveles de 1990 entre 2008 - 2012 (el primer período de compromiso), con objetivos
específicos que varían de país a país.
Con los Acuerdos de Marrakech (llamado también como el Reglamento del PK) se
pretendió llegar a acuerdos para establecer normas detalladas sobre los tres mecanismos
flexibles del Protocolo: presentación de informes y metodologías; UTCUTS, y; el
cumplimiento.
Se hizo necesario para ello crear un GTEPK, el cual inicio sesiones en el 2005 en Montreal
Canadá, los principales temas que se discutieron en su primer momento fue el comercio
de emisiones, los proyectos de continuación en el período post 2012 y las acciones
nacionales complementarias para las Partes del Anexo I.
La primera revisión del PK en virtud del artículo 9, se mantuvieron conversaciones sobre la
propuesta de la Federación de Rusia sobre los procedimientos para la aprobación de
compromisos voluntarios para los países en desarrollo.
133
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Posteriormente, en Viena (2007) se acordó que las emisiones globales de GEI deberían
reducirse para los años 2017 o al 2022 –de 10 a 15 años a partir del 2007- por debajo de la
mitad de los niveles de 2000 a mediados del S. XXI, con el fin de estabilizar las
concentraciones atmosféricas al nivel más bajo -evaluado por el IPCC-. Sin embargo, para
alcanzar este nivel, las Partes del Anexo I como grupo deberían reducir sus emisiones en
un rango de 25 - 40% por debajo de los niveles de 1990 para 2020. Por lo tanto, el GTEPK
estuvo centrado en analizar las escalas de reducción de emisiones para las Partes del
Anexo I.
En la reunión de Bonn en el 2008, se modificó el alcance del MDL; se consideraron las
alternativas a los potenciales de calentamiento global (PCG), y el aumento de
transferencia de tecnología, y; considerar la coherencia de los enfoques de los proyectos
LULUCF. En relación al comercio de emisiones, en el Anexo I se propuso introducir este
mecanismo sobre la base de objetivos sectoriales y medidas de mitigación apropiadas a
nivel nacional, así como enlaces a programas voluntarios en países no Anexo I. Se acordó
que los enfoques sectoriales pueden ser utilizados por las Partes del Anexo I, como medio
de alcanzar sus objetivos de reducción de emisiones, así como, los enfoques sectoriales no
deberían de dar lugar a compromisos de No Partes del Anexo I.94
En Accra, nace la necesidad de enmendar el PK Protocolo de Kyoto para realizar mejoras
del Anexo I y Anexo II en relación a los mecanismos de mitigación y los compromisos del
Anexo I en virtud del Art. 3.9 del PK. En el 2009, las Partes acordaron que continuarían
considerando las reducciones de emisiones agregadas e individuales de las Partes del
Anexo I.95
94
BOLETIN NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Vigésimo Octavo Período de Sesiones de los Órganos Subsidiarios
de la CMNUCC, Segunda Sesión del Grupo de Trabajo Especial en el Marco del Convenio y Quinto Período de
Sesiones del Grupo de Trabajo Especial en el Marco del Protocolo de Kyoto, del 16 de junio de 2008, Vol. 12
No. 375, en http://www.iisd.ca/vol12/enb12375e.html
95
BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Resumen de las Conversaciones de Cambio Climático de
Bangkok, del 12 de octubre de 2009, Vol. 12, No. 439, en http://www.iisd.ca/vol12/enb12439e.
134
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
En Bonn -2010- las Partes han observado obstáculos para materializar las promesas en
reducir las emisiones a mediano plazo de los países del Anexo I, entre ellos se encuentra:
el involucrar a EU en el PK; garantizar la comparación de los esfuerzos de reducción de
emisiones de las Partes del Anexo I; llegar a un acuerdo sobre el destino del PK; decidir si
las metas deberían establecerse de “arriba hacia abajo” o de “abajo hacia arriba”; y, hallar
un marco legal para la mitigación y el MRV que sea aceptable tanto para los países
desarrollados como en desarrollo.96
Sin embargo, también hay otras cuestiones de las Partes del Anexo I como: las UTCUTS; el
uso de los mecanismos de flexibilidad; la inclusión de nuevos GEI; QELROs; UTS, y; UCA
que deben resolverse para la existencia de futuras decisiones políticas, también se
discutieron cuestiones legales, incluyendo una posible brecha entre el primer período de
compromiso del PK (2008 - 2012) y los subsiguientes períodos de compromiso.
En Tianjing -2010- el objetivo se centró sobre los nuevos compromisos de las Partes del
Anexo I, como la reducción de emisiones que deben alcanzar las Partes del Anexo I -los
llamados números- y la mejora de los mecanismos de flexibilidad.97 Sin embargo, la
mayoría de los países en desarrollo insisten con que los países desarrollados asuman un
segundo período de compromiso en el marco del PK, sólo que, para satisfacer a la mayor
parte de los países, deben ponerse de acuerdo en relación a: la mitigación, adaptación,
financiamiento, tecnología y desarrollo de capacidades; declarar que el objetivo último es
llegar a un resultado jurídicamente vinculante; establecer un programa para el logro de
96
BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Síntesis de las Conversaciones de Bonn sobre el Cambio
Climático, del 2 al 6 de agosto de 2010, Vol. 12, No. 478, en http://www.iisd.ca/vol12/enb12478s.html
97
BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Síntesis de las Conversaciones de Tianjin sobre el Cambio
Climático, del 4 al 9 de octubre de 2010, Vol. 12, No. 485, en http://www.iisd.ca/vol12/enb12485s.html
135
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
este resultado; y contener una decisión que destaque la continuidad del PK –Acuerdos de
Cancún-.98
Hay que hacer mención que en Copenhague y en Cancún los gobiernos acordaron que
mantendrían el aumento de la temperatura a menos de 2ºC sobre los niveles
preindustriales, en el 2010 los países desarrollados y en desarrollo comunicaron sus
promesas, sin embargo, los datos científicos muestran que el mundo se encuentra hacia
un aumento de la temperatura muy por encima de los 2ºC. La APEI, solicitó reducir la
brecha entre el nivel de ambición de las promesas de las Partes y las reducciones de
emisiones que la ciencia plantea como necesarias, destacando que un aumento de más de
1.5ºC tendría consecuencias catastróficas para las pequeñas islas.
Por otra parte, China y otros países en desarrollo tienen una importante participación en
las emisiones mundiales, las discusiones sobre el nivel de ambición requieren de la
participación tanto de los países desarrollados como en desarrollo. Los países en
desarrollo han señalado la diferente naturaleza de las acciones y compromisos de
mitigación de los países desarrollados, en comparación con la naturaleza voluntaria de las
MMAP de los países en desarrollo.
Por lo tanto, ha mostrado difícil, encontrar la forma de garantizar que los compromisos y
acciones de los países puedan mantener el aumento de la temperatura por debajo de los
2ºC, lo que se muestra como uno de los grandes desafíos que enfrentan las negociaciones.
Lo indispensable sería que hubiese una mejora en las medidas de mitigación, y se incluya
entre ellas el aumento del nivel mundial de ambición. A este respecto, muchos países
desarrollados y en desarrollo apoyaron fuertemente que haya nuevas aclaraciones sobre
los esfuerzos de mitigación, incluyendo el establecimiento de un marco común de
98
BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Síntesis de la Conferencia de Cancún sobre el Cambio
Climático, de 29 de noviembre al 11 de diciembre de 2010, Vol. 12, No. 498, en
http://www.iisd.ca/vol12/enb12498s.html
136
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
contabilidad, que implique el desarrollo de reglas de monitoreo, en la presentación de
informes y verificación (MIV).
En Bonn -2011- las Partes se centraron en cuestiones políticas clave para desbloquear la
vía del PK, comenzando con el análisis de la adopción de los Acuerdos de Cancún y sus
impactos sobre la intención de algunas Partes de no inscribir metas en el contexto de un
segundo período de compromiso en el marco del PK, y cómo disminuir la brecha entre las
promesas de mitigación y las reducciones de emisiones necesarias.
Este último punto para llevarse a cabo, dependió en mucho del sostenimiento de la
mayoría de los países desarrollados para el tránsito hacia un segundo período de
compromiso, así como de los avances en adoptar un marco jurídicamente vinculante que
incluya a los principales emisores.
La reunión de Durban fue un hito clave para el PK, ya que la carencia de un acuerdo sobre
un segundo período de compromiso ponía en peligro la existencia del mismo o de su
prevalecencia, debido a que países como Japón, Canadá y Rusia habían mostrado sus
intenciones de no comprometerse99, lo que suponía bajas expectativas del futuro del PK o
de un segundo período de compromiso débil.
La UE, Noruega, Suiza e Islandia se comprometieron a reducir las emisiones a un nivel alto,
mientras que los países en desarrollo continuaban haciendo hincapié en la barrera que
divide los compromisos de mitigación vinculantes de los países parte desarrollados de las
medidas voluntarias de mitigación de los países en desarrollo, así como había aquellos,
que se preocupaban por la prominencia del enfoque de abajo hacia arriba de “promesas y
revisión” -por el que aboga EU-, y también por el preservar la estructura jurídica de arriba
99
BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Síntesis de la Conferencia de Durban sobre el Cambio
Climático, del
28 de noviembre al 11 de diciembre de 2011, Vol. 12, No. 534, en
http://www.iisd.ca/vol12/enb12534s.html
137
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
hacia abajo creada por el Protocolo, con el fin de salvar el sistema basado en reglas y las
instituciones que se han creado durante los últimos 15 años.
La posición fuerte de la UE, es que desea que sea un acuerdo equilibrado para que
hubiese las condiciones de un nuevo acuerdo mundial sobre el cambio climático. EU en
contraparte, duda que existan las condiciones para definir un mandato de este tipo, y que
la vía es que los países ejecuten los acuerdos existentes y en el aumento de la escala de las
acciones, así como, los países no deben depender del financiamiento para ello, el
G77/China estuvo dividida sobre la posición estadounidense. La APEI, desea que el PK
continúe y sea un instrumento jurídicamente vinculante en el marco de la Convención, a
ello se opuso India y China.
Sin embargo, por otra lado, las Partes comenzaron a buscar garantías mutuas –lo que
llamo Sudáfrica el “cuadro grande”-, es decir, la forma de conciliar la inminente
finalización del primer período de compromiso del PK –diciembre de 2012- con el desafío
de codificación de las promesas para 2020, dentro de un instrumento nuevo e incluyente,
capaz de reflejar la necesidad de captar y apoyar diferentes tipos de esfuerzos en un
marco común.
El nuevo instrumento, debería de proporcionar una estructura jurídica común, reflejando
y respaldando al mismo tiempo los variables esfuerzos de los países en diferentes puntos
del espectro de desarrollo, respetando y refundando de este modo el principio de las
responsabilidades comunes pero diferenciadas de la Convención, así como de aclarar la
definición de los objetivos cuantificados de limitación y reducción de emisiones (objetivos
cuantificados o QELROs) y su adopción como enmiendas al Anexo B y en el debate de la
equidad para definir la distribución y el ritmo de las responsabilidades de mitigación
Bajo la vía del GTEPK -en Durban- se acordó que el segundo período de compromiso
iniciara el 1° de enero de 2013, para ello en Doha se debían establecer los objetivos
cuantificados y las modificaciones necesarias en el PK, como el manejo de las unidades
138
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
excedentes del primer período de compromiso, el análisis en la continuación de reglas y la
forma de continuar con los mecanismos de flexibilidad, incluyendo quién será capaz de
participar, dado que algunos países indicaron que no sería parte de un segundo período
de compromiso.
Ya en Doha, Japón, Canadá, Nueva Zelanda y Rusia se negaron a asumir compromisos en
el segundo período de compromiso debido a que China –el más grande emisor del mundono tiene compromisos. A pesar de ello, las Partes acordaron establecer un mecanismo
voluntario para revisar el Anexo I CCLRE Partes y por lo tanto, la esperanza de un aumento
de la ambición de mitigación en virtud del PK se revisará en un futuro próximo.100
Con la adopción de un segundo período de compromiso, se mitigaron las dudas de su
aniquilación, sólo que los países desarrollados se han enfocado más en los mecanismos de
mercado y donde sólo las Partes del Anexo I que se comprometan a reducir las emisiones
tendrán la oportunidad de transferir y adquirir créditos de carbono generados a través de
los mecanismos de flexibilidad durante el segundo período de compromiso.
Ahora bien, en relación con el GTEPK, los temas planteados durante el 2008 – 2012 en
materia de reducción de emisiones y en la revisión del Protocolo, son los que se muestran
en el Cuadro 8.
100
BOLETÍN DE NEGOCIACIONES DE LA TIERRA, Resumen de la Conferencia sobre el Cambio Climático de
Doha, del 26 de noviembre al 8 de diciembre de 2012,
Vol. 12, No. 567, en
http://www.iisd.ca/download/pdf/enb12567e.pdf
139
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 8. Temas del GTEPK (2008 – 2012).
En el Cuadro 9, se muestra la relación de los temas que se discutieron en cada una de las
reuniones celebradas –COP´s y reuniones intermedias-y el número de ocasiones que se
contemplaron dentro del proceso de las negociaciones del GTEPK desde el 2005 al 2012,
dado que en el 2005, dieron inicio las actividades de este grupo especial.
Los primeros temas en discutirse fueron: el comercio de emisiones; proyectos de
continuación en el período post 2012; las acciones necesarias complementarias en los
países del Anexo 1; consideración de nuevos compromisos de las Partes del Anexo I, y;
potenciales de mitigación, rangos de reducción de emisiones y medios posibles para
alcanzar los objetivos de mitigación.
140
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
El Cuadro 10, muestra más claramente los temas y el total de veces que se discutieron
durante las actividades del GTEPK. En la Figura 4, se grafican las temáticas de los ocho
años de negociaciones –del 2005 al 2012-.
Cuadro 9. Principales temáticas que se trataron en el proceso de negociaciones en el GTEPK.
141
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 9 (continuación).
Cuadro 9 (continuación).
142
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 10. Número de ocasiones que se discutieron los temas planteados en las reuniones del GTEPK.
Figura 4. Ocasiones que se discutieron las temáticas en las reuniones del GTEPK.
La Figura 4, nos describe que los cinco temas principales son: 1) potenciales de mitigación;
rangos de reducción de emisiones y medios posibles para alcanzar los objetivos de
mitigación; 2) mecanismos flexibles; 3) proyectos de continuación en el período post
2012; 4) consideración de nuevos compromisos de las Partes del Anexo I, y; 5) comercio
de emisiones. Quedando los demás como sigue: 6) ampliación de la cobertura de los GEI y
mercados de carbono; 7) acciones nacionales complementarias en los países del Anexo I,
MDL y UTCUTS; 8) QELROS; 9) LULUCF; 10) UCA; 11) REDD+, y; 12) OLCRE. Donde los
143
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
últimos temas han quedado pendientes en las futuras negociaciones por razones de no
detener los acuerdos ya logrados hasta Doha.
2.2.1. El GTEPK en materia de nuevos compromisos.
La participación de las Partes durante el 2008 al 2012 en el Grupo de Trabajo Especial del
Protocolo de Kyoto (GTEPK) en materia de nuevos compromisos en el proceso de
negociaciones, se puede ver el desarrollo en el Cuadro 11 el número de ocasiones que han
estado a favor o en contra de alguna propuesta o decisión durante las negociaciones
celebradas, así como en el Cuadro 12, se realiza el análisis estadístico de las
participaciones.
144
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 11. Participación de las Partes en el GTEPK en materia de nuevos compromisos.
145
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 11 (continuación).
146
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 11 (continuación).
Cuadro 12. Análisis estadístico de las participaciones en materia de nuevos compromisos del GTEPK (2008
– 2012).
147
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
De acuerdo con el Cuadro 11 y Cuadro 12, en la mínima a favor de las Partes en el GTEPK
en materia de nuevos compromisos se vio reflejada por Lesotho, Turquía y Ucrania,
quienes también participaron en contra en una ocasión.
Las participaciones que aparecen como mayor frecuencia –moda-, con al menos una
participación se colocaron las Partes como Argelia, BASIC, Benin, Botswana, Burkina Faso,
Cabo Verde, Chile, CNBT, Cuba, Dinamarca, Ecuador, El Salvador, EU, Guyana, Indonesia,
Irán, Irlanda, Islandia, Kenia, Kirguistán, Malí, Nicaragua, Pakistán, Papua Nueva Guinea,
Qatar, Santa Lucía, Timor Leste y Uganda. Las Partes que mostraron participaciones en
contra fueron Argelia, EU, Irán e Islandia con una participación.
La tendencia central de dos a cuatro participaciones –dentro de la mediana promedio-, se
encuentran Partes como: Argentina, Bangladesh, China, Costa Rica, Croacia, Filipinas,
Gambia, Guatemala, islas Marshall, Islas Salomón, Kazajstán, Kuwait, México, Nigeria,
Perú, República Democrática del Congo, Senegal, Sri Lanka, Sudáfrica, Sudán, Tailandia,
Venezuela, Zambia.
Dentro de este grupo de países se reflejaron las participaciones en contra, como la de
Argentina, Sudáfrica, Tailandia y Zambia con una participación; Croacia y Gambia con dos;
China y Venezuela con tres participaciones en contra de las disposiciones en las reuniones.
Bajo el mismo orden, a partir de la media promedio a la máxima –desde la principal
tendencia central del mayor o igual que el 50% y la máxima de las participaciones con el
valor de 52 por el número de ocasiones en las que se participó y se estuvo a favor dentro
del total de 406 participaciones- de acuerdo al Cuadro 11, se puede señalar que dentro de
este rango se encuentran las Partes como: ALBA, APEI, Arabia Saudita, Australia,
Bielorrusia, Bolivia, Brasil, Colombia, Egipto, G77/China, Grupo Africano, GIA, Grupo de
Estados Árabes, Grupo Paraguas, India, Japón, Micronesia, Noruega, Nueva Zelanda, PMA,
Rusia, Suiza, Tuvalu y la UE.
148
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Por otra parte, las posiciones en contra de estas Partes durante las reuniones fueron
expresadas con una participación en contra por parte de: ALBA, Arabia Saudita,
Bielorrusia, Colombia y Micronesia; con dos participaciones: APEI, Egipto, Noruega y los
PMA; tres participaciones por parte de India; con cuatro participaciones: Australia, Grupo
Africano, Rusia y Tuvalu; Nueva Zelanda y la UE con seis participaciones; Brasil con siete
participaciones; Bolivia intervino en ocho ocasiones; Japón en diez ocasiones, y;
G77/China intervino con trece intervenciones.
En la Figura 5, se muestra el comportamiento anterior.
Figura 5. Tendencia central y la máxima de participaciones en las reuniones del GTEPK en materia de
nuevos compromisos.
La UE, Noruega y el APEI fueron los que sobre saltaron en sus propuestas. Ahora bien,
durante el 2008 – 2012 en las reuniones del GTEPK, se estuvo a favor de lo siguiente:
La necesidad de cambios en las normas contables UTS.
149
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Existencia de flexibilidad en los mecanismos de mercado principalmente en la
REDD+.
Mejorar las normas y metodologías que garanticen una distribución geográfica
equitativa del MDL, LULUCF y claridad en las implicaciones de la inclusión de las
emisiones del transporte internacional.
Adición de nuevos GEI.
La necesidad de claridad en las reglas de UTCUTS.
Ratificar la enmienda del Anexo B del PK para permitir a Bielorrusia participar en
los mecanismos flexibles.
Aprobación de Kazajstán de haber ratificado el PK y de ratificar su inclusión en el
Anexo B.
Limitar el debate a cuestiones relacionadas con nuevos compromisos cuantificados
para los países del Anexo I.
La ampliación de los fondos devengados en la aplicación conjunta y el comercio de
emisiones.
La necesidad de un acuerdo sobre los mecanismos de flexibilidad, año base y la
duración del período de compromiso.
La atención sobre los efectos del cambio climático en los Pequeños Estados
Insulares en Desarrollo (PEID) y en los Países Menos Adelantados (PMA).
Tratar los compromisos políticos en primer lugar.
Establecimiento de un límite de 1,5ºC de aumento de temperatura y las
concentraciones de GEI de no más de 350 ppm, así como, un 40% de reducción de
150
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
emisiones de los países desarrollados para el año 2020 en comparación con los
niveles de 1990.
La conservación el año 1990 como el año base.
La estabilización de las concentraciones por debajo de 350 ppm.
Establecer nuevos objetivos de reducción de emisiones y la necesidad de definir el
rango total de las reducciones de las Partes del Anexo I, adicionales de las
emisiones, así como los objetivos individuales.
Incluir a todos los principales emisores con el fin de tener la oportunidad de
alcanzar realmente el objetivo global.
Centrarse en las condicionalidades planteadas por las Partes del Anexo I que están
interesadas en un segundo período de compromisos, y analizar las Partes que no lo
están.
La integración del Protocolo en un instrumento jurídico único.
Lograr la neutralidad de carbono global en la segunda mitad del siglo, y progresar
en la captura y almacenamiento de carbono (CCS).
Que las Partes del Anexo I, no podrán recurrir a medidas unilaterales contra las
importaciones procedentes de los países en desarrollo.
Que los países del Anexo I cambien sus actitudes en materia de patentes,
propiedad intelectual y transferencia de tecnología.
Creación de un Centro Regional de Innovación Tecnológica y un mecanismo que
procure las tecnologías necesarias para los países en desarrollo.
151
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Una transición hacia un marco del cambio climático que incluya a todas las
economías principales, teniendo en cuenta las capacidades respectivas de los
países.
Durante el mismo período, las Partes que estuvieron en contra en algunas cuestiones de
las negociaciones versaron por ejemplo en los casos de:
APEI, expresó su decepción de que las Partes del PK no cumplan con sus
compromisos. Argentina, destacó que las Partes tienen diferentes visiones sobre el
progreso, expresando su preocupación por el lento progreso del GTE-PK, en
relación con el GTE-CLP.
Australia, señaló que no ha sido equilibrado el avance sobre la mitigación, el MIV y
las CAI; los desafíos que trae consigo el análisis de los años de referencia múltiples
para el cálculo de las UCA; cuestionó las implicaciones de mitad de período de los
compromisos legales, y; el impacto en los sistemas de comercio de emisiones.
Bolivia, señaló sin ningún acuerdo internacional vinculante para los nuevos
compromisos y de un segundo período del PK no sería posible llegar a un acuerdo,
y; que los países desarrollados estén esperando qué acciones toman los países en
desarrollo en reducir las emisiones para que ellos puedan llevar a cabo acciones
contundentes.
Brasil, en contra de incluir nuevos GEI, ya que los gases que no pueden
contabilizarse darían lugar a un vacío legal.
China, no apoya el mandato de negociar un nuevo acuerdo en el marco de la
Convención.
Egipto, señaló que las acciones sectoriales deben ser impulsados por los países y
rechazó cualquier intento de imponer compromisos a los países en desarrollo.
152
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
EU, se opuso a las referencias al segundo período de compromiso del PK.
G77/China, lamentó que las negociaciones no hayan reflejado un sentido de
urgencia sobre el cambio climático y solicitó que se avance en los compromisos de
los países desarrollados, así como, rechazó firmemente las propuestas de
diferenciación entre las Partes No Anexo I, y la falta de voluntad política para
establecer un segundo período de compromiso.
Grupo Africano, señaló los lentos resultados del GTEPK y que no se estén
cumpliendo los objetivos acordados en el PK.
Irán, desalentó la diferenciación entre países en desarrollo mediante y la creación
de nuevas categorías de países.
Japón, no incluyó LULUCF en el cálculo de sus compromisos respectivos; que no
reiteró su posición de no ser parte del segundo período de compromisos del PK.
Pakistán, señaló la falta de progreso en la reducción de emisiones colectivas e
individuales.
Venezuela, manifestó su inconformidad por la falta de objetivos de los países en
desarrollo como excusa por los países desarrollados para no comprometerse con
metas ambiciosas.
2.2.2. El GTEPK en materia de revisión del Protocolo de Kyoto.
La participación de las Partes durante el 2008 al 2012 en el Grupo de Trabajo Especial del
Protocolo de Kyoto (GTEPK) en materia de revisión de Protocolo de Kyoto en el proceso de
negociaciones, se puede ver el comportamiento del número de ocasiones en que las
Partes han estado a favor o en contra -Cuadro 13- de alguna propuesta o decisión durante
las negociaciones celebradas, así como en el Cuadro 14, se realiza el análisis estadístico de
las participaciones.
153
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 13. Participación de las Partes en el GTEPK en materia de revisión del PK.
154
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 13 (continuación).
155
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 13 (continuación).
156
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Cuadro 13 (continuación).
Cuadro 14. Análisis estadístico de las participaciones en materia de revisión del PK.
De acuerdo al Cuadro 13 y Cuadro 14, en la mínima a favor de las Partes en el GTEPK en
materia de revisión del PK se vio reflejada por Bahrein, Canadá y Nigeria. Por otra parte,
Canadá tuvo dos intervenciones en contra y los otros dos países sólo participaron en una
sola ocasión.
Las participaciones que aparecen como mayor frecuencia –moda-, con al menos una
participación se colocaron las Partes como: la ALBA, Alemania, Barbados, BASIC, Belarus,
Belice, Benin, Chipre, Comunidad de Desarrollo de África del Sur, Cuba, Dominica,
Emiratos Árabes Unidos, EU, Ghana, Guatemala, Irak, Irán, Islandia, Islas Cook, Islan
157
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Marshall, Kuwait, Malasia, Malí, Mauritania, Micronesia, Mozambique, Pakistán, Palau,
Paraguay, Polonia, República Democrática del Congo, República Dominicana, Singapur, Sri
Lanka, Togo, Turquía, Uganda y Uruguay.
Las Partes que participaron en contra sólo en una ocasión fueron, Belarus, Islas Marshall,
Paraguay, Singapur y Turquía; EU con dos participaciones, y; el ALBA intervino con cuatro
participaciones.
La tendencia central de dos a tres participaciones –dentro de la mediana promedio-, se
encuentran las Partes como: AIE, Argentina, Argelia, Chile, China, CNBT, Costa Rica, Crocia,
Ecuador, Egipto, El Salvador, Gambia, Granada, GIA, Grupo de Estados Árabes, Kazajstán,
Kenya, Nicaragua, Noruega, Panamá, SICA, Sudáfrica, Sudán y Ucrania.
Dentro de este grupo de países se reflejaron las participaciones en contra, como la de
Bielorrusia, Egipto, Noruega, Sudán y Ucrania con una participación; Nicaragua con dos
participaciones; el Grupo de Estados Árabes con tres participaciones, y; China intervino en
seis ocasiones.
Bajo el mismo orden, a partir de la media promedio a la máxima –desde la principal
tendencia central del mayor o igual que el 50% y la máxima de las participaciones con el
valor de 44 por el número de ocasiones en las que se participó y se estuvo a favor dentro
del total de 346 participaciones de acuerdo al Cuadro 13, se puede señalar que dentro de
este rango se encuentran las Partes como: APEI (APEI), Arabia Saudita, Australia, Bolivia,
Brasil, Colombia, Filipinas, G77/China, Grupo Africano, Grupo Paraguas, india, Japón,
Nueva Zelanda, Papua Nueva guinea, Perú, PMA, Rusia, Suiza, Tuvalu, UE y Venezuela.
Por otra parte, las posiciones en contra de estas Partes durante las reuniones fueron
expresadas con una participación fueron por parte de: Papua Nueva Guinea y Tuvalu; con
dos participaciones: APEI, Arabia Saudita, Brasil, G77/China, UE y Venezuela; Nueva
Zelanda con tres participaciones; el Grupo Africano con cuatro participaciones; Australia
158
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
con cinco participaciones; Bolivia con seis participaciones; Rusia con ocho participaciones,
y; Japón intervino en diez ocasiones para participar en contra.
En la Figura 6, se muestra el comportamiento anterior.
Figura 6. Tendencia central y la máxima de participaciones en las reuniones del GTEPK en materia de
revisión del PK.
Ahora bien, durante el 2008 – 2012 las principales propuestas que se discutieron en el
proceso de negociaciones en las reuniones del GTEPK y en donde la UE, el G77/China, el
Grupo Africano y Brasil, tuvieron una resaltante intervención y que las Partes estuvieron a
favor fue en relación a:
Que los compromisos de las Partes del Anexo I deben llevar a cabo las metas a
nivel nacional y que el año base debe seguir siendo el año de 1990.
Que el PK debe continuar siendo la base para futuros compromisos y este debe
fortalecerse.
159
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Que el GTEPK debería establecer rangos de reducción de emisiones, distribuir
responsabilidades y aplicar la simplicidad y continuidad de los medios y
metodologías.
La reducción de emisiones cuantificadas para las Partes del Anexo I.
Clasificar los elementos en los que se requerirá enmendar el PK.
Discernir sobre la mejor manera de aplicar el desarrollo de capacidades,
particularmente con el MDL en África, los PMA y los PEID.
Creación de un segundo período de compromiso ambicioso, en el rango de 25 40% de los recortes para el 2020 en comparación con los niveles de 1990.
Analizar el segundo examen del PK en virtud del Art. 9.
Crear disposición y voluntad política entre las Partes para la existencia de una
negociación total.
Crear una cobertura integral y la coherencia entre el PK y la Convención.
La necesidad de desarrollar una mejor comprensión de los mecanismos financieros
disponibles y los nuevos.
Limitar el calentamiento global por debajo de 2°C, y reducir al 45% las emisiones
de las Partes del Anexo I a los niveles de 1990 para el año 2020, así como una
reducción de más del 90% desde los niveles de 1990 para 2050.
Extender las restricciones el traspaso (banca) restricciones en las unidades de Kioto
actuales a los períodos de compromiso.
La UE se comprometió a cumplir la reducción total de 45% por debajo de los
niveles de 1990 para el año 2020 y que es extensivo para las Partes del Anexo I,
incluyendo una desviación sustancial de business-as-usual por países no Anexo I y
160
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
una reducción significativa en los niveles de deforestación, ya que el fin es, limitar
la temperatura global por debajo de 2°C y en última instancia, a menos de 1,5°C, e
implica una probabilidad de menos del 25% de exceder los 2°C.
Estabilizar las emisiones por debajo de los 350 ppm, y que los países
independientemente de que sean Partes o no del Anexo I, deben reducir
colectivamente sus emisiones en al menos un 45% los niveles en relación al año
base de 1990 para 2020, y más de un 95% en 2050.
Crear un nuevo Protocolo jurídicamente vinculante bajo dos opciones para el
marco post 2012: 1) un nuevo Protocolo o una combinación de un nuevo
protocolo, y; 2) modificación del PK. Las enmiendas consecuentes – que surgen de
la enmiendas del Anexo B – deben ser consideradas para garantizar la consistencia
jurídica dentro del PK, delimitándose a la consideración de las enmiendas al
Artículo 3.9 (nuevos compromisos de las Partes del Anexo I).
Que todos los países del Anexo I deben asumir compromisos jurídicamente
vinculantes expresados en los objetivos de reducción de toda la economía de 2013
- 2020.
La necesidad de implicar a todos los emisores de las economías más importantes,
con el fin de reducir el 50% de las emisiones globales para el año 2050. Los países
desarrollados deberían tomar la iniciativa mediante la adopción de objetivos de
reducción de emisiones, y los países en desarrollo deberían contribuir mediante la
realización de acciones de mitigación, que podrían ser en forma de metas de
intensidad.
Asumir un período de compromisos de cinco años, lo que permitiría que el proceso
responda a la ciencia emergente y profundice los compromisos antes de 2020.
161
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Identificar los elementos clave para la definición de reglas de contabilidad, -lo que
se llamó force majeure-.
Incluir a Chipre a partir de las enmiendas del Anexo I.
Realizar una revisión periódica de la lista de países que se encuentran en los
Anexos I y II.
Continuar con los mecanismos de mercado con el fin de que existan esfuerzos
factibles en la reducción de emisiones.
Modificación de la lista de los GEI contemplados en el Anexo A del PK, para la
adición del trifluoruro de nitrógeno (NF3).
Durante el mismo período, las Partes que estuvieron en contra en algunas cuestiones de
las negociaciones versaron por ejemplo en los casos de:
ALBA, señaló su disconformidad en relación de que las Partes del Anexo I asuman
nuevos compromisos condicionales a una mayor flexibilidad para sus economías y
gobiernos; lamentó la falta de respeto hacia los procedimientos de negociación;
condenó las actitudes egoístas de las economías industrializadas que no concilian
con un régimen climático, sólo que sí para compromisos voluntarios.
APEI, señaló que el acuerdo aprobado es deficiente en términos de ambición
mitigación y la financiación, indicando que "sólo promete que algo podría
materializarse en el futuro"; crea bajas expectativas en la reunión del 2014 en el
cierre de la brecha de ambición; que las promesas de los niveles de ambición de las
Partes del Anexo I son insuficientes, ya que observa que los OCLRE se derivan de
las promesas anteriores para subir de escala.
Australia, expresó su preocupación que se tome como punto de partida las
emisiones actuales; la aplicación provisional de las enmiendas como establece la
162
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados para permitir una
expeditiva entrada en vigor; refutó sobre la extensión del primer período de
compromiso, destacando que los mecanismos o instituciones se caracterizan por
ayudar a las Partes en el logro de sus obligaciones –de acuerdo al Art. 3.1.- ya que
si es así, es dudosa la continuación del segundo período de compromiso; resaltó la
existencia de brechas no evitaría la continuación de los elementos clave del PK;
señaló que si las reglas del PK cambian, también debe haber cambio en su rango de
compromiso; que las Partes del Anexo I y los altos ingresos de las No Partes del
Anexo I deben participar en un acuerdo global y que las economías en desarrollo
más importantes deben comprometerse con todas sus capacidades.
Arabia Saudita, se opuso a las discusiones relacionadas con la continuación del PK;
la revisión periódica de la lista de países en los Anexos I y II. y; rechazó los intentos
de marginar el PK.
Bahrein, se opuso a discutir las propuestas de enmiendas al PK, ya que señala que
no habrá mejoras en él, que cuestiones como el reparto de los ingresos y
cumplimiento podrían discutirse de manera ordenada.
Bielorrusia, se opuso al status especial de las economías en transición en relación a
las enmiendas propuestas del Anexo B del PK.
Bolivia, creó bajas expectativas en la gestación de un nuevo Protocolo, ya que se ve
a un largo plazo -15 años-; reclama una mayor claridad en las normas antes de
traducirlas en promesas en objetivos cuantificados y que ello sólo reflejará la
reducción aproximada de un 10% tomando en consideración los niveles actuales
de emisión; destacó fuertes reservas de que se inscriban metas de reducción de
emisiones de las Partes del Anexo I, ya que no existen; Sin consenso no debe haber
adopción, y; lamentó de que se discutió sobre los mecanismos flexibles que dan
163
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
oportunidad a los países desarrollados emitan aún más emisiones, más no de
acciones contundentes para la mitigación.
Brasil, se opuso a discutir ampliamente los compromisos de todas las Partes, y; que
los países que no van a ser parte del PK no deben de entrar a la discusión de las
reglas.
Canadá, dio a conocer su posición de no ser parte del segundo período de
compromiso en el PK.
China, se opuso a modificar el Anexo A para la inclusión de nuevos GEI; cuestionó
el valor de las discusiones sobre las cuestiones legales, destacando que —en base a
las declaraciones hechas por las Partes del Anexo I en las negociaciones
anteriores— podría decirse que las Partes del Anexo I no parecen muy
entusiasmadas por continuar el PK; enfatizó que el enfoque de abajo hacia arriba
es inadecuado para el establecimiento de metas de reducción de emisiones de las
Partes del Anexo I, y; declaró que el hecho de conseguir un segundo período de
compromiso es inaceptable y que las Partes del Anexo I no deben presentar
ninguna condición.
EU, en reiteradas ocasiones expresó su posición de que no será parte del Anexo I
del PK y que no tocara el tema de reducción de emisiones; reiteró su posición de
incredibilidad en cuanto las condiciones para definir un mandato de este tipo, y
considera que es mejor centrarse en la ejecución de los acuerdos existentes y en el
aumento de la escala de las acciones individuales, y; reclama el compromiso de
todas las economías y que no deben depender del financiamiento para la
realización de acciones, sino que estén adecuadas a sus capacidades.
El Grupo Africano, lamentó la falta de compromiso de las Partes en el segundo
período de compromiso del PK.
164
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
El Grupo de Estados Árabes, lamentó las acciones de algunos grandes actores, que
han declarado sus intenciones de no comprometerse con un segundo período de
compromiso, y; visualizó expectativas difíciles para llegar a un acuerdo sobre un
segundo período de compromisos del PK.
G77/China, expresó su preocupación por el progreso lento de los trabajos del
GTEPK; reprochó la lentitud en la adopción de conclusiones sobre la escala de las
metas de reducción de emisiones del Anexo I; puso de relieve la insuficiencia de los
compromisos actuales para el segundo período de compromiso para las Partes del
Anexo I del PK.
Islas Marshall, reclamó seriedad en las negociaciones, que se requiere de una
comprensión más clara de los obstáculos políticos y expresó su preocupación de
que las Partes del Anexo I, se les concesione para dar pauta a las discusiones, lo
que refleja una falta de voluntad política.
Japón, indicó que cualquier discusión sobre el Anexo I, no puede ser concluyente
sin la participación de EU; señaló que no estaba a favor de una enmienda simple al
PK y solicitó un marco único, comprehensivo y jurídicamente vinculante post
2012,y; se opuso a las discusiones del grupo de contacto sobre la continuación del
PK.
Paraguay, señaló que es inaceptable que las Partes del Anexo I asuman nuevos
compromisos condicionales a una mayor flexibilidad para sus economías y
gobiernos, y; lamentó la falta de respeto hacia los procedimientos de negociación,
destacando los intentos que hubo en el grupo de contacto sobre asuntos legales de
cambiar el mandato del GTEPK.
Rusia, destacó que el Protocolo actual no cumple con ser un acuerdo justo y global;
señaló que las reducciones de emisiones que tienen lugar no es pertinente a la
atmósfera; se opuso a la eliminación del estatus especial de economías en
165
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
transición de las enmiendas propuestas del Anexo B del PK; señaló que su promesa
del Acuerdo de Copenhague no es una promesa para un segundo período de
compromiso; expresó que cualquier propuesta que elimine o limite el traspaso es
incompatible con el PK, y; que no se sumará a un segundo período de compromiso
del PK.
UE, cuestionó el concepto de la responsabilidad histórica, afirmando que no se
basa en la Convención; expresó su preocupación de tomar como punto de partida
las emisiones actuales, y; destacó que un único año base no es políticamente
factible.
La UE fue el principal actor que estableció su posición en el proceso de las negociaciones
con el fin de asegurar el PK, planteó que los países desarrollados se comprometieran con
los objetivos cuantificados de reducción de emisiones en al menos un 40 - 50% por debajo
de los niveles de 1990 para 2020, y al menos un 25 - 40% para el 2017; identificó la
necesidad de abordar las unidades excedentes del PK, destacando las propuestas de la
APEI para continuar avanzando; solicitó claridad e incondicionalidad en un solo número de
objetivos cuantificados para un período de compromiso de cinco años; la aclaración de
que las unidades de cualquier nuevo mecanismo de mercado en el marco del Convenio
sólo podrá ser utilizado dentro del marco contable del PK, y; que las enmiendas al
Protocolo adoptadas en Doha debe ser jurídicamente vinculante para las partes a partir
del 1° de enero de 2013, mediante la aplicación provisional de las enmiendas en espera de
su entrada en vigor.
La UE, ha reiterado que llevará a cabo la aplicación inmediata de el segundo período de
compromiso y es acorde con el Derecho de la UE, así como, en el mismo PK –Art. 4- prevé
la posibilidad de que las partes cumplan sus compromisos de forma conjunta. Asimismo,
la UE señaló que el compromiso consignado en el Anexo B del Protocolo de la UE, Croacia
e Islandia se unirán al segundo período de compromiso en base del entendimiento que se
cumplirán los acuerdos de manera conjunta.
166
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Por su parte, el G77/China, presentó una propuesta de Partes del Anexo I para asumir los
objetivos cuantificados de conformidad con la parte superior final de sus rangos y el
compromiso de que el nivel de ambición durante el segundo período de compromiso;
garantizar que los objetivos cuantificados adoptados para el segundo período de
compromiso, se reduzcan las emisiones globales de al menos el 33% por debajo de los
niveles de 1990 para 2017; que cada Parte revise sus objetivos cuantificados para el año
2014, en línea con agregados emisiones del Anexo I de más del 45% por debajo los niveles
de 1990 para 2020, y; la existencia de oportunidades de interrelación con la ambición para
recaudar niveles de ambición durante el segundo período de compromiso.
Del lado latinoamericano, Brasil sobresalió en proponer que, las emisiones de las Partes
del Anexo I sea través de las cantidades atribuidas, que se incluyan las del primer período
de compromiso y las de las emisiones del 2012 multiplicado por cinco, lo cual consideraría
la reserva del período de superávit anterior; sobre la revisión de los objetivos
cuantificados con el fin de reforzar los compromisos del PK, en cualquier momento las
Partes del Anexo I pueden fortalecer sus objetivos cuantificados y asegurar el efecto
inmediato de dicha revisión por: renunciando a una parte de sus UCA, la transferencia de
estas unidades a una cuenta de cancelación establecida al efecto en el registro nacional, o
a través de un comunicando dicha transferencia a la Secretaría; expresó su preferencia
por un período de compromiso de cinco años, lo cual permitirá tomar en consideración los
nuevos resultados científicos, así como la necesidad de establecer reglas claras para
garantizar la integridad del medio ambiente.
Por parte del Grupo Africano, en relación al traspaso de unidades, es un mecanismo que
mantiene la integridad del medio ambiente y es lo suficientemente flexible para atender a
los países con necesidades especiales; la monetización de las UCA para capitalizar el
Fondo para la Adaptación, y; la necesidad de poner en práctica ICA de forma no intrusiva y
no punitivo que respete la soberanía.
167
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
TERCERA PARTE.
MODELOS EXPLICATIVOS PARA LA COMPRENSIÓN DEL COMPORTAMIENTO DE LAS
NEGOCIACIONES EN CAMBIO CLIMÁTICO.
3. Los modelos explicativos en materia de cambio climático: Teoría de juegos y la
representación legitimada.
La Teoría de Juegos es una aproximación interdisciplinaria para estudiar el
comportamiento humano en el cual los resultados dependen de la interacción de
estrategias de dos o más jugadores. Dicha teoría se ha utilizado principalmente por los
economistas con el fin de analizar un amplio abanico de problemas económicos,
incluyendo subastas, duopolios, oligopolios, la formación de redes sociales, y sistemas de
votaciones.
Estas investigaciones normalmente están enfocadas a conjuntos particulares de
estrategias conocidos como conceptos de solución, los cuales están basados normalmente
en lo requerido por las normas de racionalidad perfecta. El más famoso es el equilibrio de
Nash, que de acuerdo a un conjunto de estrategias de los participantes se tiene uno que
preguntar qué se va a hacer tomando en consideración de lo que piensan o harán los
demás, y viceversa, las contrapartes actuarán pensando según crean que van a ser
nuestras actuaciones.
Principalmente la teoría de juegos se utiliza en las decisiones empresariales – económicas,
para predecir el comportamiento de los individuos cuando realizan elecciones que
dependen de las elecciones de otros.
Por otra parte, el modelo de negociación legitimada desarrollado en la CMNUCC se dio por
la creación de pequeños grupos conocidos como Chairmen of Regional and Interest
Groups -Presidentes de los grupos regionales y de interés-, los cuales fueron elegidos bajo
168
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
el modelo de representación legitimada, elegido como la mejor manera de organizarse en
el proceso de las decisiones en las negociaciones políticas.
Para el análisis se toman en cuenta los textos: El cambio climático y la teoría de juegos: un
estudio matemático, por el economista inglés, Peter John Wood, y; CMNUCC – El futuro
del Proceso: Acción correctiva de la propiedad de procesos y la orientación política, del
economista inglés, Benito Müller.
3.1. El enfoque de Peter John Wood en la teoría de juegos y cambio climático.
Peter John Wood, en su modelo de negociación de la teoría de juegos en cambio
climático101, trata sobre de la cooperación que debe prevalecer entre los países de la
comunidad internacional para llegar a acuerdos en materia de reducción de Gases de
Efecto Invernadero (GEI) y se pueda lograr a resolver una de las problemáticas del
incremento de la temperatura, bajo tres aristas: la no cooperación; la cooperación, y; la
teoría de implementación. En cada una de estas aristas, las Partes tienen que elegir: 1)
cuánto contaminar; 2) decidir la ratificación del PK, o; decidir participar en el PK.
Sin embargo, las implicaciones en la cooperación en materia de cambio climático y otras
prácticas o asuntos tales como el comercio internacional, se basan en las decisiones que
influyen a tener dicha cooperación o no cooperación de acuerdo al comportamiento de las
coaliciones/bloques/grupos que se han formado.
Para la toma de decisiones en el proceso de las negociaciones, es importante el análisis de
las cláusulas o condiciones de incentivos asociados con la reducción de emisiones y
conocer los mecanismos para facilitar la cooperación entre las Partes.
La teoría de juegos en este caso, brinda la comprensión de la estabilidad de las coaliciones
y las implicaciones de diferentes procesos para la formación éstas, así como, sí la
101
WOOD, Peter John. Climate Change and Game Theory, Environmental Economics Research Hub, Research
Reports, Mayo 2011, Research Report No. 62, ISSN 1835-9728.
169
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
cooperación puede materializarse con la formación de grandes grupos o con numerosas
pequeñas coaliciones o grupos.
Las coaliciones se pueden formar dependiendo de las elecciones de las Partes y del grado
de participación, que puede ser: 1) donde toda la comunidad internacional sea participe;
2) sólo las Partes del Anexo I; 3) las Partes del Anexo II; 4) los organismos regionales; 5) los
países en desarrollo; 6) otros grupos de países, y; 7) los países desarrollados –lo agregaría
en este sentido, ya que no todos los países desarrollados participan en el Anexo I del PK-.
La participación de las coaliciones/bloques/grupos, son imprescindibles para el
cumplimiento de todo acuerdo internacional no sólo en materia de cambio climático. Sin
embargo, tiene mucho que ver el papel que juega la conducta de las Partes, es decir, los
deseos e intereses de los representantes de las Partes, que son los Jefes de Estado y/o
Gobierno, Ministros y representantes institucionales encargados de los temas de gobierno
en materia de medio ambiente, ecología y cambio climático.
La conducta humana interviene en la solución de los problemas y en la existencia de
cooperación y coordinación para llevar a cabo los compromisos, tanto de la propia
Convención como del PK.
La comunidad internacional ha convenido resolver las problemáticas a través de los
mecanismos de cooperación tradicionales, ya que parten del derecho internacional y es
una forma de participar activamente hacia el exterior, así como, también es una forma de
adquirir reputación y confianza en el escenario internacional. La conciliación de intereses,
ha sido una de las mejores formas de resolver diferencias entre las Partes, a través de la
existencia de corresponsabilidad y reciprocidad entre los Estados, lo cual ha permitido que
haya intercambio de información de manera fidedigna y disponible, así como una mejor
disposición en las negociaciones para el diálogo en relación a los beneficios y costos de las
acciones a emprender en determinada materia.
170
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Por otra parte, la teoría de juegos, señala que las Partes que participan de manera
individual, no logran obtener de manera satisfactoria una alta competitividad frente a
otros, por lo tanto, los mecanismos de cooperación son una vía para otorgar soluciones en
conjunto para resolver una problemática internacional en común. Si la conducta de las
Partes, fuese más cooperativa que predictiva, hubiese una mayor cooperación de los
Estados, ya que de manera independiente no se puede avanzar a una cooperación y
mucho menos pensar en la materialización de los esfuerzos.
Peter John, menciona que para revisar las anteriores hipótesis de que si hay cooperación o
no y si depende de la conducta o no, recomienda dos estudios de la teoría de juegos: 1) el
equilibrio de Nash (Nash equilibrium), y; 2) el equilibrio perfecto (Perfect equilibrium,
subgame).
Mientras que la alternativa del Mecanismo de No Cooperación para la formación de
coaliciones, brinda la oportunidad de revisar, si la cooperación se da más entre una
coalición, o entre varias más pequeñas coaliciones, y si los mecanismos son los idóneos
para llegar a una cooperación, que de manera individual no sería posible avanzar en su
conjunto.
En el llamado juego de No Cooperación, los jugadores (Partes) toman decisiones de
manera independiente y sólo exponen su posición de acuerdo a intereses, el resto de las
Partes pueden estar o no de acuerdo, y los que estén de acuerdo con la posición se unirán
a esa Parte, y los que no, pueden debatir la propuesta.
Lo importante de esta acción individual o independiente, es que da pie a que se forme una
coalición con pocos países y con una posición determinada en sus intereses, creándose así
por ejemplo, el grupo de las EET, el Grupo Paraguas, el GIA, etc., ó en determinado caso,
esta Parte que actuó de manera individual puede ser absorbido por una coalición grande,
por ejemplo, la Unión Europea que ha dado el apoyo a Kazajstán y a Bielorrusia de
adherirse al Anexo B, estas economías estuvieron de acuerdo a asumir los compromisos
171
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
por los beneficios que les otorga a ser parte de dicho Anexo por las recompensas con los
enfoques de mercado y los mecanismos flexibles que ha propuesto la UE.
Ahora bien, en el llamado Equilibrio de Nash –o también conocido como la forma
estratégica de un juego- donde toda estrategia es la mejor respuesta a la mejor estrategia
de las otras Partes, lo cual permite a las Partes a realizar estrategias mezcladas, en vez de
escoger una estrategia particular, cada país asigna una probabilidad para cada estrategia.
Por ejemplo, en el caso de la reducción de emisiones para determinar el año base, algunas
Partes han expuesto que: 1) sea un año base único; 2) un año base es inaceptable y
políticamente no factible; 1990 como año base; el 2000 como año base, y; 5) el 2005
como año base, y; 7) a partir de las emisiones actuales reducirlas al 50% para el año 2050.
Las probabilidades para que fuese cualquiera de estas siete opciones, causo controversias
entre las Partes en el proceso de negociaciones, así como causaron dilemas para plantear
el porcentaje de reducción y el año en que se debiera cumplir con el objetivo. Al respecto
las Partes del Anexo I no se sienten lo suficientemente capaces para cumplir con cierto
compromiso, porque además todavía queda pendiente resolver si es viable la reducción a
través de la medición per cápita –población- o del PIB. El hacer todos estos ejercicios
mentales lleva su tiempo y su procedimiento en lo cual hasta la fecha no se ha llegado a
algún acuerdo y sería presuntuoso resolverlo en este espacio -siendo que se han llevado
años en discutirse estos temas en las diversas convocatorias de las COP´s-, así como, al
conocer que las Partes actúan por intereses –y en ocasiones por el estado de ánimo-, y
manipular lo que está pensando uno del otro de cuál será su estrategia, así como debe ser
replanteada mejor que su contraparte, nos lleva a la incertidumbre de las decisiones.
Por otra parte, en el equilibrio de Nash, existe el llamado Dilema del Prisionero, el cual
contiene bajos incentivos que llegar a lo óptimo social, es decir, las Partes prefieren
participar con un perfil bajo en llegar a la cooperación sólo en cierta materia que no hacer
nada, con el pleno interés de contar con un cierto reconocimiento internacional y
contrarrestar una mala imagen ante la comunidad internacional y de la propia sociedad
172
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
internacional. Por ejemplo, en el caso de Estados Unidos, ha mencionado en reiteradas
ocasiones durante el proceso de las negociaciones que no participará en el PK, sólo que sí,
realizará acciones de manera independiente y cooperar por la vía multilateral –utilizando
los acuerdos comerciales, agreements que si son permitidos por su Constitución- en llevar
a cabo medidas de adaptación a través de la utilización de energías alternativas y los
enfoques sectoriales, así como, de cumplir con la realización de los inventarios nacionales
para dar conocimiento del aumento o reducción de sus emisiones y proyectos realizados.
Estados Unidos, sólo se ha comprometido a reducir sus emisiones un 17% por debajo de
los niveles de 2005 para el 2020, las emisiones estadounidenses se sitúan actualmente en
un 5,7% por encima de los niveles de 1990, pero un 8,7% por debajo de los niveles de
2005, lo que subraya que la reducción desde 2005 son comparables con otros países
desarrollados.
Por lo tanto, el óptimo social es mitigar, el reducir las emisiones de GEI, mientras que el
continuar contaminando -en el Equilibrio de Nash-, sería el decidir cuánto contaminar y
ejercer acciones de mitigación. Los países no sólo hacen una decisión de si contaminar o
no, sino de cuánto reducir sus emisiones.
Por otra parte, en el juego de las emisiones globales con espacio estratégico continuo, los
beneficios marginales de disminución de emisiones con emisiones –porque no se deja de
contaminar-, se miden los daños marginales del incremento de las emisiones. Por
ejemplo, se tiene el caso de China que es uno de los principales emisores, que se ha
comprometido sólo a reducir sus emisiones en un 40 - 45% por unidad del PIB en 2020 en
comparación con los niveles de 2005, aumentar su cuota de combustibles no fósiles en el
consumo de energía primaria y el 15% en 2020, así como aumentar su cobertura forestal
en 40 millones de hectáreas y el volumen bosque stock en 1,3 millones de metros cúbicos
en 2020 de los niveles de 2005. China ha determinado, su forma de bajar sus emisiones a
través de un nivel de medición, año base y cuándo bajar la reducción de demanda de
combustibles fósiles.
173
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Es bien sabido, que cuando existe comunicación entre las Partes, la cooperación es
probable sin duda alguna y las decisiones se toman en conjunto, por lo tanto, de esta
manera se puede llegar a cumplir los acuerdos, y asumir por tanto los compromisos, de
otra manera, es lógico que se tornen dificultades en cualquier proceso de negociación al
no contar con la información requerida de cada una de las Partes, o al no externar su
interés.
Cada juego, según Peter Wood esconde una natural secuencia de estrategia y toma de
decisiones. En la forma extensiva del juego, se analiza la secuencia natural del juego, es
decir, se cuenta con la información suficiente -información perfecta-, cada argumento
asigna una posición, el cual será movido según los intereses por la Parte en turno –la cual
tiene n posiciones (subjuegos)-, todo argumento se mueve cuando le toca el turno al
siguiente participante, y la acción de la estrategia consiste en la terminación del
argumento, seguida por las acciones generadas por la estrategia de las Partes.
La combinación estratégica es determinada cuando un argumento termina –conocido
como el resultado de la posición-, y se le nombra como la forma estratégica de un juego
extensivo.
El ultimátum del juego tiene un horizonte finito, es posible encontrar el subjuego del
perfecto equilibrio usando la técnica conocida como “backwards induction” –inducción
atrasada-. En esta técnica el subjuego perfecto, equilibra para el último subjuego
calculando el primero.
El ultimátum del juego, provee evidencia de que los agentes económicos, no sólo buscan
sus decisiones sobre puros autointereses, sino que también las consideraciones recíprocas
tienen un rol en las acciones de las personas. La conducta de las Partes con sus
contrapartes media en las decisiones, es decir, la empatía que tengan ya por sea por
vínculos geográficos, históricos, culturales o relaciones fuertes políticas – económicas.
174
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
De igual manera, el ultimátum del juego también provee evidencia de que el acuerdo
internacional sobre cambio climático es probable que sea estable, siempre y cuando este
se encuentre configurado con los incentivos –beneficios- que requieren las Partes.102
Asimismo, existe la opinión de que un acuerdo internacional sobre cambio climático debe
ser impuesto (self-enforcing), sin embargo, no habría cooperación internacional y las
Partes estarían obligadas a cumplir sólo cuando les afecte no ser parte de él debido a los
incentivos que se otorgan, o por las restricciones en materia de comercio internacional,
sólo que esto último, contraviene con la Convención y no convendría a ninguna Parte
cooperar dentro de un régimen que no les interesa cumplir pero se están de alguna
manera obligados a signar por sentirse amenazados en sus negociaciones internacionales.
Un acuerdo entre las Partes puede entrar en la dinámica self-enforcing, cuando se trata de
un acuerdo bilateral que lleve consigo los términos político - comerciales, considerando
que la parte demandante realmente necesite y sea vital para su interés nacional dicho
acuerdo, así podrá ser impuesto por la parte oferente, las condiciones y rubros en
determinadas materias que se desea incluir la mitigación en determinados sectores. O en
determinado caso la parte oferente que proporciona ciertos incentivos puede aceptar o
no que una Parte demandante quiera el mismo acuerdo que otra Parte ha adquirido con
él y se pueda crear en determinado momento un acuerdo multilateral.
Asimismo, cuando estos acuerdos self-enforcing, llegan a la etapa de ser renegociados
entran dentro de la categoría Renegotiation Proof Equilibrium -renegociación prueba del
equilibrio-. La cuestión de la negociación es muy relevante para las políticas de éxito en la
cooperación internacional, mientras que en el marco de la Convención y el propio PK, las
negociaciones sobre el régimen climático internacional son procesos de negociación.
102
WOOD, Peter John. Op., Cit. pp. 13.
175
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
La teoría de juegos ha buscado en las negociaciones –bargaining- diferentes perspectivas.
Una de las primeras aproximaciones teoréticas del juego en la negociación fue introducida
por Nash (1950), quien propuso una solución que maximiza el producto de cada mejora de
las Partes en utilidades. Por su parte, Schelling (1970) examina la negociación de ambas,
teorías del juego y la conductual así como revisa los problemas de la estrategia y el
conflicto; el uso de pre-compromiso de limitar las opciones de uno y fortalecer la posición
de la propia negociación, y; señala el poder de negociación como el poder de obligar a uno
mismo.103
Es decir, poniendo el ejemplo de la UE, quien en todo momento se comprometió a cumplir
la reducción total de 45% por debajo de los niveles de 1990 para el año 2020 y que es
extensivo para las Partes del Anexo I, incluyendo una desviación sustancial de business-asusual por países no Anexo I y una reducción significativa en los niveles de deforestación,
ya que el fin es, limitar la temperatura global por debajo de 2°C y en última instancia, a
menos de 1,5°C, e implica una probabilidad de menos del 25% de exceder los 2°C. La UE
ha tenido poder durante los procesos de negociaciones y tal poder también lo ha utilizado
hacia su imagen hacia el exterior de cumplir con la responsabilidad de obligarse así
mismo, pese a que las demás Partes se comprometan o no.
Por otra parte, también Peter Wood, hace referencia a la formación de coaliciones y las
externalidades de las Partes, la teoría de juegos en este sentido, ha entrado en debate
para conocer si efectivamente funciona en otorgar resultados óptimos en materia de
cooperación internacional. Dentro de la comunidad internacional existen grandes y
pequeñas coaliciones que dentro de las negociaciones internacionales ha sido importante
el papel político desempeñado por la ONU (Organización de Naciones Unidas).
La teoría de juegos trata de analizar el comportamiento de las coaliciones desde el
enfoque cooperativo y no cooperativo, así como el papel de las externalidades. El enfoque
cooperativo investiga situaciones donde las Partes forman coaliciones, haciendo cumplir el
103
Ibid, Op. Cit., pp. 18 – 19.
176
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
comportamiento cooperativo e interactúan a través de las actuaciones –participacionesde cada coalición; el enfoque no cooperativo, es obvio que no existe una interacción entre
las coaliciones para poder comunicarse y resolver los intereses de las Partes, existió tal vez
un comportamiento de disposición para escuchar, sólo que no de cooperación para llegar
a un acuerdo, y; las externalidades, se refiere en que todos los países trabajan juntos, o
entre coaliciones más pequeñas.
Finus y Rundshagen (2003)104 han aplicado las funciones de partición de coaliciones de
cambio climático. Que consideran un juego en dos etapas, cada etapa también se puede
analizar como un juego: en los países de colocación eligen sus coaliciones y en la segunda
etapa las coaliciones eligen su estrategia óptima ya sea el de cooperar o no cooperar, el
tamaño de estas coaliciones depende en gran medida de este proceso y se pueden crear
estructuras de coalición estables.
Para algunos juegos en la formación de coaliciones se ha observado comportamientos
positivos y negativos en relación a las externalidades, por ejemplo, cuando las Partes de
un grupo actúan una externalidad positiva o negativas, cuando un grupo de países que
forman una coalición actúan de forma individual en una forma no cooperativa dentro del
grupo que decidió pertenecer. Esto trae a colación la lista de coaliciones/bloques/grupos
existentes en el marco de la CMNUCC –punto 2.1.1.- y los países por los cuales han sido
representados en las negociaciones, y como algunos de estos países también han actuado
de manera individual como se aprecia en los cuadros de la segunda parte del presente
trabajo.
Por ejemplo, en el proceso de negociaciones de los Grupos de Trabajo Especiales se han
visto coaliciones fuertes como la UE, el G77/China, APEI y otras pequeñas coaliciones que
no parecen ser una amenaza en las decisiones de las grandes coaliciones y otros países
que han mostrado una externalidad positiva/negativa de acuerdo a sus intereses en
determinados temas, como en el caso de Australia, Bolivia, Chile, Brasil, Venezuela,
104
Ibid, Op. Cit., pp. 24.
177
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
México, Japón, Canadá, China, Estados Unidos, Rusia, Nueva Zelanda, Suiza, Suecia, entre
otros, que muestran su grado de participación de diversas maneras: no mostrando ser
parte de ninguna coalición; condicionando ser Parte de una negociación si solo sí un
Estado X también es parte de esa negociación y se compromete “a”; que pongan en
peligro sus intereses nacionales y sólo es parte de las decisiones que le interesan, pero
ninguna coalición o país aprueba completamente todas las negociaciones, o se encuentran
casos de que algunos países se incorporen a una coalición para hacerse de los beneficios
que les brinda a contraer los compromisos –como en el caso de adherirse al PK y sean
incluidos en el Anexo B-.
Muchos países han externado contrariedad en las decisiones en las negociaciones debido
a que se muestran condicionalidades principalmente de los países desarrollados que
afectan de cierta manera a los intereses de los países en desarrollo que no pueden reducir
sus emisiones sin apoyo financiero y que la ayuda de tecnología no involucre los derechos
de propiedad intelectual, o los mecanismos flexibles a través de una serie de requisitos en
el marco MRV, y que los mercados de carbono sólo benefician a los países desarrollados
sin que éstos reduzcan efectivamente sus emisiones, cuando según los países en
desarrollo se deben comprometer a aumentar el nivel de compromisos en este aspecto.
Estas son sólo algunas cuestiones que siguen en debate y que no han quedado claras para
todos, sólo el que todos las Partes deben realizar acciones de acuerdo a sus capacidades.
No importa si las contribuciones sean mínimas o mayores, sino que los países se
comprometan a hacer algo al respecto, compromisos basados en la cooperación y
voluntad política, con ello se rompe la no – cooperación, y por tanto, se da continuación al
marco jurídico existente en materia de cambio climático.
Rusia y Japón que externaron su negación de seguir perteneciendo al PK, no quiere decir
que no vayan a realizar acciones de reducción de emisiones sino que no están de acuerdo
en el nivel de compromisos que les corresponde según el acuerdo, al igual que EU, quien
178
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
no ha suscrito el PK, más no se ha negado a realizar acciones, ya que se ha visto que las ha
estado realizando de manera unilateral y multilateral.
Lo anterior, según el dilema del prisionero –equilibrio de Nash- involucra a Partes que
actúan de forma no cooperativa, cuando los países tienen una opción continua sobre qué
tanto contaminar y qué tanto realizar acciones, cayendo dentro del dilema social. Por otra
parte, la forma de no – cooperación dentro de las negociaciones en el marco de la
Convención y el PK puede tener soluciones que son más cooperativas, en el supuesto del
equilibrio perfecto en subjuegos con acuerdos comerciales –como lo hace EU con los
países latinoamericanos, caso Costa Rica, México, Chile, Brasil, Guatemala y otros-, que
involucran los temas de cambio climático y que dan un resultado más cooperativo. Es por
ello que en el caso de Bolivia y Venezuela señalan que los resultados de las negociaciones
sería que los países se inclinaran hacia el multilateralismo.
El incluir los temas en acuerdos comerciales, es una manera de hacer frente al cambio
climático, además de que existen restricciones que pueden ayudar al cumplimiento de los
compromisos y sus implicaciones estratégicas de la Convención y el PK.
El enfoque de la teoría de juegos, consiste en la participación y el cumplimiento en los
acuerdos internacionales, el papel de las coaliciones y la importancia de las
condicionalidades en la reducción de emisiones, lo que ayuda a comprender el dilema
social asociado al cambio climático y que pueden proporcionar ideas para contribuir a
resolver el problema.
3.2. El enfoque de Benito Müller sobre el modelo de representación legitimada en la
CMNUCC.
El artículo de Benito Müller titulado: EL FUTURO DEL PROCESO, medidas correctivas sobre
la propiedad de proceso y orientación política, estrategias climáticas (THE FUTURE OF THE
PROCESS, remedial action on process ownership and political guidance, Climate
179
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Strategies)105, explora algunas acciones a corto plazo que pueden tomarse en cuenta para
restaurar la confianza que se ha perdido en los últimos años en el proceso de las
negociaciones de la CMNUCC, tomando como punto de partida la COP celebrada en
Cancún en el 2010.
Su artículo va enfocado al análisis de los pequeños grupos que han participado durante las
negociaciones y consultas informales, considerando que las Partes interesadas de alto
nivel deben orientar el proceso de las negociaciones, Müller otorga -como él lo ha
señalado- un número de ideas simples que orienten los procesos de negociación y hagan
frente a los temas que se discuten y puedan beneficiar a las Partes.
Durante los dos últimos años la dinámica de la participación de los grupos en las COP´s se
ha incrementado, sobre todo por los países más pobres lo cual se vio reflejado en Cancún.
Cabe señalar que en el desarrollo de las negociaciones se formaron pequeños grupos
conocidos como Chairmen of Regional and Interest Groups -Presidentes de los grupos
regionales y de interés-, los cuales fueron elegidos bajo el modelo de representación
legitimada.
En estos grupos regionales –figuras como comités- pueden adherirse otras Partes para
que puedan ser representadas legítimamente bajo la elección de un representante que
haga valer sus propuestas e intereses, -o en dado caso son seleccionadas por las Partes de
la Convención-.
Existen dos tipos de participación bajo este modelo, la representación física y la
representación virtual, los cuales expresan los intereses de las Partes. Por ejemplo: el
G77/China cuenta con 9 representantes dentro del grupo; la Unión Europea (UE) cuenta
con 3; el Grupo Paraguas cuenta con 3; la Alianza de los Pequeños Estados Insulares
105
MÜLLER, Benito. UNFCCC – THE FUTURE OF THE PROCESS, remedial action on process ownership and
political guidance, Climate Strategies, Febrero de 2011, 17 págs.
180
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
cuenta con 2, y; el Grupo de Integridad ambiental, los No Alineados y “otros”, cuentan con
un representante respectivamente.
La representación legitimada –ya acreditada- requiere el mandato de los representados y
no del convocante. Se menciona que existen dos tipos de modelos que han sido utilizados
-frecuentemente en paralelo- para definir tales circunscripciones, ya sea a partir de las
referencias geográficas –regiones- o por ciertos intereses –grupos de interés-.106 Los
representantes de los grupos son los que expresan los intereses de las Partes, los más
numerosos como el G77/China con 9 y los menos que cuentan con sólo un representante.
Por otra parte, en los Modelos Regionales Balanceados de la Convención, las elecciones de
los Office Holders –Titulares de Oficina, que son miembros de los grupos-, los cuales
figuran como Comités o Grupos de Expertos bajo el CMNUCC –y partes subsidiarias-, se
basan en las circunscripciones geográficas, éstas reconocidas en cinco regiones: Asia,
África, Grupo de América Latina (GRULAC), Europa del Este (EE), Europa Occidental y otros
grupos (WEOG).107
Sin embargo, estos grupos pueden ser divididos por su carácter económico, por un lado
los grupos de países en desarrollo como África, Asia y el GRULAC; por el otro, los grupos
de países desarrollados como EE y el WEOG, o; Anexo I y No Anexo I, como lo señala la
clasificación en la Convención. Las elecciones en la Convención generalmente involucran
lo que podría llamarse circunscripciones políticas e inclusión.
El hecho de que existan algunos pequeños enclaves en el Anexo I y No Anexo I en las
diferentes regiones, se necesita la minoría de protección –la única excepción es Japón, el
cual es Parte de la región asiática y Anexo I, que da una razón del por qué-, también desde
106
Müller, Op. Cit., pp. 3-4.
Otros grupos en la WEOG, se encuentran las Partes como Australia, Canadá, Israel, Nueva Zelanda,
Turquía, Estados Unidos, los cuales no se encuentran en la misma circunscripción geográfica, sin embargo,
están dentro de los países desarrollados que cuentan con una fuerte economía y su participación política en
los foros ha sido prominente.
107
181
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
la clasificación de Anexo I y No Anexo I fueron agregados como circunscripciones de
inclusión, o más bien, lugares de inclusión para que hubiera una paridad.
Por otra parte, dentro de los procesos de las negociaciones en la Convención se
encuentran posicionados “grupos de interés”, que son grupos regionales de diverso
carácter que van desde los 27 miembros como la UE que llegan a un común acuerdo y su
denominación podría ser como un partido político, o una coalición fallida como el Grupo
Paraguas, el cual no cuenta con una lista formal de sus miembros.
Es decir, por representación de acuerdo al número de las Partes que conforman un Grupo
Regional o grupo de interés, como la UE que cuenta con tres representantes y el
G77/China con nueve representantes, los No Alineados y Otros con un representante.
Éstos últimos no tienen la capacidad de negociación ante el G77/China y menos de ser
escuchados.
Ahora bien, si se analiza a los grupos regionales o grupos de interés que se encuentran
conformados de la siguiente manera:
La Unión Europea (UE).108
El Grupo Paraguas (Umbrella Group, UG).109
El G77/China (Group of 77 and China).110
108
La Unión Europea, está conformada por sus 27 miembros, todos en común acuerdo toman una posición
de negociación, sus representantes se van rotando cada seis meses. El Bloque de la UE como Organización
de Integración Económica, por sí misma puede ser considerada dentro de la Convención como un partido.
109
Del Grupo Paraguas, no hay una lista formal de integrantes del grupo, usualmente incluye a Australia,
Canadá, Islandia, Japón, Nueva Zelanda, Noruega, la Federación de Rusia, Ucrania y los Estados Unidos.
110
El G77 más China -aunque hoy el número de sus miembros asciende a 130- es un grupo de países en vías
de desarrollo con el objetivo de ayudarse, sustentarse y apoyarse mutuamente en las deliberaciones de
la ONU. El G-77, apoya la labor de la FAO, el FIDA (Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola) y el PMA
(Programa Mundial de Alimentos) -agencias de la ONU encargado de orientar las estrategias y acciones
globales para erradicar el hambre y la pobreza. Asimismo, el G-77 realiza declaraciones conjuntas sobre
temas específicos, y coordina un programa de cooperación en campos como el comercio, la industria,
la alimentación, la agricultura, la energía, materias primas, finanzas y asuntos monetarios. En 1988 el grupo
adoptó el acuerdo para un sistema global de preferencias comerciales entre países en vías de desarrollo,
182
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
La Alianza de Pequeños Estados Insulares (APEI, o en el idioma inglés Alliance of Small
Island States, OASIS).111
El Grupo de Países Menos Desarrollados (Group of Least Developed Countries, LDC, o
también llamado Grupo de Países Menos Adelantados, PMA).112
que contempla concesiones arancelarias, sobre todo en productos agrícolas y manufacturas. Todos los años
el grupo celebra una reunión de ministros en Nueva York, y las decisiones adoptadas se trasmiten a las
delegaciones regionales de Ginebra, París, Roma y Viena, tras lo cual se asignan actividades específicas a los
comités de acción. La financiación del grupo depende de las aportaciones realizadas por sus miembros.
Véase en, http://www.fao.org/g77/g77-home/es/?no_cache=1
111
No existe una definición exacta internacionalmente aceptada para el concepto de pequeño Estado insular
en desarrollo. Sin embargo, se les otorgó a los pequeños Estados insulares una identidad política
internacional con el establecimiento en 1991 de la Alianza de los Pequeños Estados Insulares (APEI)
actualmente compuesta por 39 miembros (incluyendo los cuatro Estados costeros de baja altitud): GuineaBissau, Belice, Guyana y Surinam) y cuatro territorios dependientes como observadores. Dos miembros
adicionales a los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo son miembros de la FAO, pero no de la APEI
(Bahrein y la República Dominicana) totalizando 41 miembros para el propósito de este sitio. Diez de estos
estados poseen la condición de País Menos Adelantado (PMA), según las Naciones Unidas. Los integrantes
son: África: Cabo Verde, Comoras, Guinea-Bissau, Mauricio, Santo Tomé y Príncipe, Seychelles; Europa:
Malta; Oceanía: Islas Cook, Estados Federados de Micronesia, Fiji, Kiribati, Islas Marshall, Nauru, Niue, Palau,
Papua Nueva Guinea, Samoa, Islas Salomón, Tonga, Tuvalu* -no es miembro de la FAO- y Vanuatu; Asia:
Bahrein –no es miembro de la APEI sino de la FAO-, Chipre, Maldivas y Singapur –no es miembros de la FAO; América del Norte y Central: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Cuba,Dominica, República
Dominicana –no es miembro de la APEI sino de la FAO-, Granada, Haití, Jamaica, Saint Kitts y Nevis, Santa
Lucía, San Vicente y las Granadinas, Trinidad y Tabago, y; América del Sur: Guyana y Suriname. Véase en
http://www.fao.org/forestry/sids/es/
112
Según la definición utilizada en las Naciones Unidas, que creó el término en 1971, son los que muestran
los indicadores socioeconómicos más bajos, especialmente en el Índice de Desarrollo Humano (IDH); y
reúnen los tres criterios siguientes: Baja renta per cápita: tres años de media inferior a 905 dólares USA,
requiriéndose superar los 1,086 para superar la condición de menos desarrollado; Debilidad en recursos
humanos: comprobada con los indicadores de nutrición, salud, educación y alfabetización de adultos, y;
Vulnerabilidad económica: producida por la inestabilidad de la producción agraria, de las exportaciones de
bienes y servicios, la concentración en la exportación de ciertas mercancías -monocultivos-, la escasa
importancia económica de las actividades no tradicionales -economía de subsistencia-, las dificultades
consiguientes a las pequeña escala del mercado nacional y las empresas o la repetición de desastres
naturales, guerras o conflictos internos que causen desplazamientos masivos de la población. PMA: 34 en
África: Angola, Benín, Burkina Faso, Burundi, República Centroafricana, Chad, Comoras, República
Democrática del Congo, Yibuti, Guinea Ecuatorial, Eritrea, Etiopía, Gambia, Guinea, Guinea-Bisáu, Lesoto,
Liberia, Madagascar, Malaui, Malí, Mauritania, Mozambique, Níger, Ruanda, Santo Tomé y Príncipe, Senegal,
Sierra Leona, Somalia, Sudán, Sudán del Sur, Togo, Tanzania, Uganda, Zambia; 10 en Asia: Afganistán,
Bangladés, Bután, Camboya, Timor Oriental, Laos, Maldivas, Birmania, Nepal y Yemen; 1 en América: Haití; 5
en Oceanía: Kiribati, Samoa, Islas Salomón, Tuvalu y Vanuatu. Países que se han eliminado de la calificación
183
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
El Grupo de Integridad Ambiental (Environmental Integrity Group, EIG).113
La Coalición de Naciones con Selvas Tropicales (Coalition for Rainforest Nations, (CRN).114
de
PMA:
Botsuana
y
Cabo
Verde.
Véase
en,
http://www.cinu.org.mx/temas/desarrollo/dessocial/ldc/paisesmadel.htm
113
El Grupo de Integridad Ambiental es un grupo formado en el año 2000, incluye a México, la República de
Corea (Corea del Sur), y Suiza. Estos países sentían que no encajaban en ningún grupo que se formó en la
Convención de 1998, pero tampoco comparten niveles de desarrollo económico ni continuidad geográfica,
aparte de que no pertenecen a un grupo ya formado. Generalmente Suiza lidera y coordina este grupo. Lo
que los une es su preocupación ambiental, por ejemplo México: En la actualidad México está trabajando en
2
un modelo de desarrollo bajo en carbono para reducir sus emisiones de CO , ha diseñado el especial del
Programa de Cambio Climático, que es el orden del día a los países a lidiar con el cambio climático y la
adaptación. Las empresas en México son de buen grado inventario de sus emisiones de GEI. En la COP13
México ocupa el cuarto lugar en el Índice de Desempeño Climático Cambio (mientras que Estados Unidos
ocupa el puesto 55 de 56). México está aumentando las fuentes de energía renovables, la eficiencia
energética, así como los bosques de plantación. Esta "reducirá el país emisiones de GEI en 110 millones de
toneladas para el año 2020, asimismo, México está muy interesado en resolver el problema del cambio
climático y se encuentra trabajando muy duro para alcanzar metas muy razonables, así como apoya a liderar
a los países latinoamericanos y los PMA. En el caso de Suiza ha firmado el PK, Una de sus principales
preocupaciones en materia de cambio climático es que los deslizamientos de tierra e inundaciones afectan a
su población que vive en las montañas y su turismo se ha reducido para los deportes de invierno, que es un
sector económico muy importante, otra cuestión, es que el 26% de las tierras de cultivo son afectadas por la
sequía, particularmente en cada verano, debido al aumento de temperatura. Suiza no se siente
económicamente apto para proporcionar riego a toda la zona afectada y ha avanzado en materia de
reciclaje. Por otra parte, Corea del Sur con su economía del carbón, la llevó a ser un país con una fuente de
2
energía infinita. Debido a esto la producción y el consumo han aportado mucho a la contaminación y CO en
la atmósfera, sin embargo, cuenta con nuevas políticas energéticas hacia la promoción de la conservación de
energía y en el mejoramiento de la eficiencia energética y en el desarrollo de energías nuevas y
renovables. Actualmente " Corea del Sur, seguido por China, lidera las 20 economías más grandes del
porcentaje de dinero de estímulo económico invertido en proyectos ambientales. Véase en,
http://www.iisd.ca/vol12/enb12521s.html
114
La Coalición para Naciones con Bosques Tropicales, es una organización intergubernamental creada por
bosques tropicales condados de conciliar colaboración manejo forestal con el desarrollo económico. La
Coalición de Rainforest pretende reunir a ambas naciones en vías de desarrollo como en los industrializados
con el fin de crear impulsado por la comunidad, el crecimiento económico ambientalmente sostenible. La
estrategia principal de la Coalición es lograr la reforma de los marcos internacionales, legales y económicos,
para corregir los fallos del mercado que dan lugar a resultados insostenibles, y para crear incentivos
económicos para la conservación de áreas de alta biodiversidad y endemismo a nivel mundial. La Coalición
apoya los bosques ahora Declaración pide cambios en el PK internacionales de carbono para incluir el uso
del suelo y silvicultura. La Coalición ha sido instrumental en el establecimiento del Fondo para el Banco
Mundial, Forest Carbon Partnership y el programa de las Naciones Unidas ONU-REDD. Además, en base a
estos esfuerzos de la Coalición, varios países industrializados (entre ellos Noruega, Reino Unido, Alemania,
Francia, Japón, Australia, Finlandia y otros) actualmente han comprometido alrededor de EE.UU. $ 3,0 mil
millones para la creación de capacidades y los incentivos para reducir las tasas de deforestación en países en
desarrollo participantes. A petición del Primer Ministro Somare, las naciones participantes acordaron basar
la Secretaría de la Coalición de Países con Bosques Tropicales de la Universidad de Columbia en la ciudad de
Nueva York. El CRN se formó después de un discurso pronunciado el 10 de mayo de 2005, en la Universidad
184
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
La Comisión Forestal de África Central (Commission des Forest d´Afriqye Centrale
(COMIFAC).115
El Sistema de Integración Centroamericana (SICA).116
El Diálogo de Cartagena (Latinoamerican Countries of the Dialogue of Cartagena, CD).117
Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA).118
de Columbia por Sir Michael Somare, Primer Ministro de Papua Nueva Guinea. Véase en,
http://www.rainforestcoalition.org/
115
COMIFAC es la única orientación política y técnica, que coordina la armonización y la toma de decisiones
sobre la conservación y la gestión sostenible de los ecosistemas forestales y de las sabanas de África Central,
así se dio a conocer en la Declaración de Yaounde en marzo de 1999. Las densas selvas tropicales de
África Central, representan uno de los tres grupos principales de bosque tropical del planeta, estos bosques,
contienen los principales recursos naturales que se encuentran situados en diez países (Burundi, Camerún,
Congo, Gabón, Guinea Ecuatorial, República Centroafricana, República Democrática del Congo, Rwanda,
Santo Tomé y Príncipe, Chad). Véase en, http://www.comifac.org/la-comifac-1
116
El SICA, es un organismo regional creado por los Estados de Belice, Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Al SICA se adhirió la República Dominicana como país
asociado y, posteriormente, ingresaron al organismo: México, Chile y Brasil, como Observadores Regionales;
y España, Alemania, la República de China (Taiwán) y Japón, como observadores extrarregionales. El SICA
se estableció como marco institucional de la integración de los países centroamericanos iniciando sus
actividades de manera formal el 1 de febrero de 1993. En 2013, Haití se unirá al SICA como miembro
asociado, uniéndose a la República Dominicana. Véase en, http://www.sica.int/
117
El Diálogo de Cartagena es una red de naciones que trabajan en encontrar soluciones constrictivas en las
negociaciones de la Convención. El Diálogo de Cartagena incluye a Antigua y Barbuda, Australia,
Bangladesh, Bélgica, Chile, Colombia, Costa Rica, Dinamarca, Republica Dominicana, Etiopia, Unión Europea,
Comisión Europea, Francia, Alemana, Ghana, Guatemala, Indonesia, Malawi, Maldivas, Marshall Islands,
México, Holanda, Nueva Zelandia, Noruega, Panamá, Perú, Ruanda, Samoa, España, Tanzania, Tailandia,
Timor-Leste, Reino Unido y Uruguay. El Diálogo de Cartagena en las últimas negociaciones –particularmente
las celebradas en Cancún, México-, ha tenido una participación activa por parte de los líderes de América
Latina que se han presentado sus propuestas de una manera formal como México, Costa Rica, Perú,
Colombia
y
Chile.
Véase
en,
http://www.eclac.cl/cgibin/getProd.asp?xml=/socinfo/noticias/noticias/0/48260/P48260.xml&xsl=/socinfo/tpl/p1f.xsl&base=/socin
fo/tpl/top-bottom.xsl
118
El ALBA, es una organización internacional de ámbito regional, enfocada para los países de América
Latina y el Caribe que pone énfasis en la lucha contra la pobreza y la exclusión social con base en doctrinas
de izquierda. Es un proyecto de colaboración y complementación política, social y económica entre países
de América Latina y el Caribe, promovida inicialmente por Cuba y Venezuela como contrapartida
del ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas), impulsada por Estados Unidos. El ALBA se fundamenta
en la creación de mecanismos para aprovechar las ventajas cooperativas entre las diferentes naciones
asociadas para compensar las asimetrías entre esos países, a través de la cooperación de fondos
compensatorios, destinados a la corrección de discapacidades intrínsecas de los países miembros, y la
aplicación del TCP (Tratado de Comercio de los Pueblos). El ALBA-TCP otorga prioridad a la relación entre los
185
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
El Grupo de Países Altamente Vulnerables (Higtly Vulnerable Countries (HVC convened by
Colombia).119
Existen otros grupos como el AILAC (Asociación Independiente de Latinoamérica y el
Caribe)120 y el Grupo BASIC121 -entre ellos también entraría la Alianza Bolivariana para los
pueblos de Nuestra América (ALBA)-, que han luchado por tener un papel relevante en las
negociaciones en el marco de la Convención, y habría que agregar otros grupos como: el
Grupo Africano; Unión Africana (UA); la Comisión de Bosques de África Central (CBAF);
Comunidad de Desarrollo de África del Sur (CDAS); Grupo de Estados Árabes; Grupo de
Países Montañosos sin Salida al Mar (GPMSM); Grupo de Integridad Ambiental (GIA);
Group of Like Minded Developing Countries (GLMDC), y; Países del Centro y Este de
Europa (PCyEE).
Algunos de éstos grupos principalmente los africanos, participan en algunas ocasiones
como coalición, en otras participan a través de pequeños grupos desfragmentados de esa
gran coalición que es la UA o como Grupo Africano. Los grupos pequeños que los
conforman, sólo en ocasiones figuran como CBAF, CDAS, o en determinado momento los
países del norte de África dentro del Grupo de Estados Árabes, como ejemplo Argelia,
propios países en pie de igualdad y en el bien común, basándose en el diálogo subregional y abre campos de
alianzas estratégicas, con el fin de fomentar el consenso y el acuerdo entre las naciones latinoamericanas.
Véase en, http://www.alianzabolivariana.org/
119
Grupo de Países Altamente Vulnerables, que ha luchado energéticamente en COP17 para ser incluido en
el Programa de Acción de Adaptación Nacional junto con los países menos desarrollados. Véase en,
http://www.intercambioclimatico.com/2013/01/03/los-brotes-mas-verdes-emergen-en-el-desierto-dedoha-un-nuevo-grupo-latinoamericano-para-negociar-sobre-el-cambio-climatico/
120
La AILAC está conformada por Colombia, Costa Rica, Chile, Perú, Guatemala, y Panamá que se han
anunciado como un nuevo bloque negociador, y su principal exposición es la de no esperar a que los países
ricos como Estados Unidos reduzcan sus emisiones u otorguen apoyo financiero, por lo cual han lanzado una
propuesta de un modelo de desarrollo con base en el bajo uso de carbono tanto en sus propios países como
en el exterior. La AILAC busca romper las barreras entre el Norte y el Sur del planeta que han estancado las
negociaciones sobre el cambio climático durante los últimos veinte años, particularmente su objetivo es
que todas las naciones asuman obligaciones y que el proceso de negociación se adapte a un mundo
cambiante. Ibíd.
121
Brasil, el protagonista tradicional en las reuniones cumbre sobre cambio climático que ha intentado
dirigir a los países latinoamericanos, decidió tener como aliados a países como China, India, y Sudáfrica
conformando así el Grupo BASIC. El grupo BASIC ha desempeñado un papel fundamental en la reorientación del proceso en su totalidad y del Acuerdo de Copenhague del 2009. Ibídem.
186
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Marruecos y Egipto, que están dentro de dos bloques el africano y el árabe, son esas
externalidades que manejan las Partes para manifestar sus intereses en determinado
temática sobre la compleja problemática del cambio climático, así como refleja la
cooperación o no cooperación dentro de su mismo grupo de pertenencia geográfica. Estos
grupos no son tan consolidados como en el caso de la UE, que en determinado momento
también se les unen pequeños países de la Comunidad de Estados Independientes para
contar con algunos beneficios que les puede otorgar si son representados y escuchados a
través de esta coalición.
El tipo de representación legitimada suele ser mayor que los grupos que sólo cuentan con
un representante o es nulo por grupos no reconocidos formalmente, tal es el caso de
llamado Diálogo de Cartagena, ya que es considerado como un foro de discusión y de
intercambio de ideas más que un grupo de negociación.
Por otra parte, en el modelo políticamente equilibrado –Politically Balanced Model-, en
donde el número de representación es importante. Los grupos pueden unirse y lograr que
se adhieran más representantes a través de la afinidad de intereses políticos, es decir, si
un país forma parte del Anexo I y otro país es parte de la OCDE, puede adherirse al grupo
ya que representan los mismos intereses y son países desarrollados, así como un país No
Anexo I se une con un países o países de la APEI o del PMA, forman la coalición de países
en desarrollo. Por lo tanto, el equilibrio político queda en países desarrollados y países en
desarrollo. En este modelo, existe una flexibilidad de invitar a las Partes para que sean
reflejados sus intereses y tener la oportunidad de enviar a sus representantes.
Asimismo, durante el proceso de negociaciones prevalecen las consultas informales como
en casi todos los modelos de negociación. El propósito es que exista el intercambio de
información e ideas, las cuales no forman parte de las negociaciones, sólo son puntos de
vista que deben ser dadas a conocer a todas las Partes. Por otro lado, el tema de la
transparencia
es
imprescindible,
la
participación
de
las
Organizaciones
No
Gubernamentales (ONG´S) juegan un papel importante para dar a conocer las propuestas
187
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
de las negociaciones a la sociedad internacional, así como fungen como observadores en
las diversas reuniones de la Convención.
El tópico de la transparencia entre las Partes también es imprescindible para no caer en la
exclusión en las decisiones o falta de información de las negociaciones sobre cambio
climático. Se ha señalado la participación virtual, es decir, que las Partes tengan acceso a
la información a través de los sitios oficiales donde debe publicarse las opiniones de todas
las Partes, así como puedan mantener comunicación directa entre las Partes por este
medio, es decir que exista la estructura y flexibilidad en abrir los canales de comunicación
para permitir a las Partes tener un mayor contacto e interactuar, con el fin de tener
conocimiento de las propuestas que expondrán como grupo y de comunicar sus
problemáticas nacionales para armar una buena plataforma de negociación.
Por otra parte, en relación a las negociaciones de alto nivel, prevalece la necesidad de
diferenciar, quienes están dentro de las negociaciones y el papel que van a desempeñar,
se señala que han de ser los Jefes de Estado o de Gobierno y ministros. Los Jefes de Estado
y/o de Gobierno son los representantes formales de los Estados, pero quienes deben
tener mayor presencia en los procesos de negociación son los ministros. En las
negociaciones de Alto Nivel, se mencionan secuencias en donde los ministros deben
actuar en los mecanismos de participación como son las sesiones intermedias donde
desempeñan su papel a nivel técnico como en las plenarias, en los grupos de contacto y en
los pequeños grupos informales, etc.
En determinado momento, existen tres precondiciones para que los ministros tengan una
participación exitosa en el proceso de las negociaciones: 1) desde el punto de vista de la
representación legitimada, es esencial que el proceso de las negociaciones sea
transparente e inclusivo, lo cual se puede lograr a través de la participación de los
ministros en las sesiones; 2) en materia de programación, es que no debería haber
negociaciones paralelas sobre los mismos temas o negociaciones técnicas o políticas al
188
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
mismo tiempo, y; 3) asegurar un interfaz adecuado entre las negociaciones técnicas y
políticas.
La propuesta de Müller, se dirige a dividir los segmentos de alto nivel de manera
secuencial, alternando los períodos de compromisos ministeriales y técnicos, así como las
reuniones informativas conjuntas y las sesiones informativas.
Para llevar a cabo las rondas de negociaciones, se debe dar inicio con la sesiones de
trabajo con los segmentos de alto nivel, el cual seguirá el siguiente procedimiento:
a) Se comenzará con una reunión ministerial informativa, en la cual deben participar
los expertos técnicos, ya sea a nivel de las distintas delegaciones o a nivel de
grupo;
b) Si la decisión es de convocar a los pequeños grupos ministeriales, la sesión
informativa debe ser utilizada para seleccionar quién va a representar a las
agrupaciones;
c) Realizar una reunión de alto nivel, que dará lugar a la negociación con los ministros
seleccionados y estarán acompañados por uno o dos asesores técnicos. Al finalizar
la reunión se redactará un informe a nivel técnico en el idioma acordado;
d) Dar paso a la sesión de negociaciones técnicas con los resultados acordados, en
caso de no haber acuerdos, se negociarán nuevas opciones con el fin de que sean
deliberadas en una segunda ronda de negociaciones de alto nivel.
e) Otorgar atención especial a los segmentos informativos iniciales y finales, así como
se debe de tomar el tiempo necesario para crear las bases y dar inicio a las
negociaciones de alto nivel que preceden a la deliberación de acuerdos.
Müller, a partir de las experiencias del proceso de negociaciones de los dos últimos años,
realiza su artículo proponiendo estas medidas correctivas y otorgar una cierta orientación
189
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
política en el proceso de las negociaciones, exponiendo las principales demandas de los
países que estuvieron en contra de las propuestas –como se aprecia en las participaciones
en contra de los GTE que se revisaron en la segunda parte de la investigación y
concuerdan con los señalamientos de Müller- y que de algunos como en el caso de Bolivia
se pronunció en contra porque no habían tomado en cuenta sus opiniones, así como las
quejas de diversos países al señalar que las decisiones habían sido deliberadamente
acordadas entre los países desarrollados y que iban en contra de sus intereses, por lo
tanto para ellos prevaleció una falta de transparencia, así como expresaron el factor del
tiempo, la falta de tiempo para la discusión de temas que eran imprescindibles para los
países en desarrollo, los cuales se dejaron fuera para futuras negociaciones, o el de no
haber tiempo suficiente para discutir los temas ya que retrasarían los acuerdos de los
temas negociados. Por lo tanto, Müller trata de otorgar un mayor orden, de crear una
nueva estructura y organización en el proceso de negociaciones para llegar a mejores
acuerdos y cumplir con los requerimientos tanto de la Convención como del PK, así como
la posibilidad de crear en las futuras reuniones de las COP´s y reuniones intermedias un
nuevo escenario para la materialización de un régimen internacional de cambio climático
del siglo XXI.
190
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
CONCLUSIONES.
Con la última COP celebrada en Doha, Qatar en el 2012, se continúa con la trayectoria
hacia la adopción de un acuerdo sobre el clima universal para el 2015 e incrementar el
nivel de compromiso y las ambiciones en la reducción de emisiones de GEI a través de
llegar a acuerdos durante el proceso de negociaciones bajo las dos vías con los GTE.
De conformidad con lo expuesto a lo largo de la investigación, sería deseable que todos
los países y las organizaciones abocadas al estudio y en el desarrollo del régimen climático
internacional sea acorde a las circunstancias actuales tomando en consideración las
demandas de los países que estuvieron en contra de las decisiones arrojadas en las
negociaciones, así como resolver las inconformidades por la falta de transparencia y
equidad de las decisiones y propuestas presentadas por los países desarrollados, así como,
la comunidad internacional debe resolver las diferencias políticas que hubiese entre las
Partes, para que haya disposición y llegar a acuerdos durante las negociaciones en los
temas en cambio climático, y pueda conformarse un documento para un segundo período
de compromiso.
Con esto en mente, este breve análisis se torna como un gran reto para cumplir con lo
acordado en Doha, de examinar los resultados de la reunión, conocida como la "puerta de
enlace de Doha Climático". En su momento, las Partes establecieron los dos GTE para
hacer frente a los compromisos de los países industrializados para el período posterior a
2012 en el marco del PK y la Convención, y se asegurará esa transición entre el primer y
segundo período de compromiso, han pasado ya siete años de negociaciones para cumplir
con este objetivo -mismos años que se han tomado para la entrada en vigor del PK-, lo
cual, ha demostrado que no han sido suficientes los esfuerzos durante las negociaciones
que se tornan cada vez más complejas por las circunstancias actuales de cada una de las
191
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Partes, y sobre todo, por los intereses políticos y económicos que se han estado forjando
en este mundo cambiante.
Por otra parte, no se esperaba que Japón, Canadá, Nueva Zelanda y Rusia, se negaran a
asumir compromisos en el segundo período de compromiso y abandonaran por tanto el
PK. La cuestión de las metas en materia de emisiones para los países en desarrollo, y el
problema más general, de cómo deberían evolucionar los compromisos en el futuro –
habida cuenta del crecimiento constante de las emisiones mundiales-, ha generado un
debate considerable e intenso.
La propuesta del PK al establecer un procedimiento por el cual los países en desarrollo
pudieran asumir compromisos voluntarios de limitar sus emisiones no fue aceptada en
Kyoto. Muchos países en desarrollo son renuentes a asumir compromisos oficiales, ni
siquiera voluntarios, que impongan un límite máximo a sus emisiones, son todavía bajas
en relación con los países desarrollados. Esto tiene una explicación, ya que los principales
demandantes de combustibles fósiles obtienen con su continúa utilización un mayor
crecimiento económico, siguiendo los compromisos del PK, se vería mermado y la
transición a energías renovables lo visualizan a un largo plazo. Desean primero alcanzar
ventajas económicas hacia el resto del mundo y haber almacenado las suficientes reservas
de combustibles fósiles para su continuo crecimiento y desarrollo económico, como es el
caso de China, Estados Unidos, UE, Australia y de algunos países asiáticos y de la CEI.122
122
La demanda media en las últimas décadas creció un 1,7% al año. Sin embargo en 2003 y, sobre todo, en
2004 ésta tendencia fue sobrepasada. En 2003 fue un 1,8% (1,4 Mb/d) y en 2004 un 3,5% (2,50 Mb/d), el
incremento fue el mayor en los últimos 25 años, llegando a alcanzar un consumo en el último cuatrimestre
de 83 Mb/d, con un consumo medio anual de 82,5 Mb/d. El aumento del consumo se está produciendo
principalmente en EU (un 3,5% en 2004) y, sobre todo, en los países emergentes asiáticos (Asia supone
cerca de la mitad del incremento de la demanda), entre los que destaca China (incrementó su consumo en
2004 un 15,6%) (McKillop, 2005b; AIE, 2005b). Sin embargo, el Oil Marketing Report de enero de 2006 de
la EIA estima un incremento de la demanda en 2005 de 1,3 Mb/d (alcanzando un consumo de 85 Mb/d).
Achaca la disminución del incremento al comportamiento de China (un 3,1%) y de EE.UU. (un 0,6%). En el
primer caso se ha debido a la mejora de la capacidad del sistema eléctrico de satisfacer la demanda en
relación con 2004, año en el que los cortes de suministro provocaron la utilización masiva de grupos
electrógenos. En EE.UU.la reducción se debió a los altos precios que ocasionaron las destrucciones d
infraestructuras de los huracanes Katrina y Rita. Por el contrario, el informe vaticina un incremento de la
192
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Se menciona, que una vez que los países desarrollados comiencen a dar pruebas
convincentes de que están tomando medidas eficaces para alcanzar sus metas en materia
de emisiones, podrá reactivarse con el tiempo, el debate sobre la posible introducción de
nuevos países en la estructura de compromisos específicos.123 Sin embargo, esta idea se
ve cada vez más lejana.
Si se considera que últimamente, que en lugar de bajar la concentración de GEI que
causan el calentamiento del planeta -como el CO2 -, está aumentando en la atmósfera
y ahora en un 20% en relación con el año 2000, según el último informe del Programa de
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)124, señalando que las emisiones son
un 14% más altas con respecto al objetivo que se ha fijado para 2020. Por lo cual, el
objetivo de mantener las emisiones de GEI a niveles que permitan contener el aumento de
la temperatura por debajo de los 2° C del presente año al 2020, se muestra como casi
imposible de alcanzar, sino que inalcanzable ahora con las previsiones del aumento de la
temperatura a un 4°C.
demanda hasta el 2010 de 1,8-2,0 Mb/d (más del 2% de incremento anual), sobre todo, por la recuperación
del ritmo de consumo de los dos países citados (6 y 1,8% respectivamente para 2006). Un factor que va a
disparar la demanda, que previsiblemente superará la previsión citada y la de los próximos años (en el
supuesto de que aún no se haya alcanzado el techo), es la tendencia a aumentar las reservas estratégicas
(reservas almacenadas para paliar los efectos de una disminución coyuntural en el suministro) de algunos
de los 26 países que ya las tienen y a crearlas por parte de otros países. Hay indicios de que EE.UU. planea
casi duplicarlas y de que también pretenden aumentarlas la UE, Australia y algunos países asiáticos. Además,
Rusia, e India han declarado que las van a crear y China ya ha construido la primera fase de depósitos.
Suponiendo que cada uno de los países citados pretendiera crearlas al ritmo de 100.000 b/d, la demanda
podría incrementarse en los próximos años en 0,5 Mb/d adicional. Por otro lado, la UE ha estado enviando a
EE.UU. en el otoño de 2005 unos 2 Mb/d para compensar la pérdida de petróleo bombeado por efecto de
los últimos huracanes. Una vez acabada la operación, la UE tendrá que reponer sus reservas estratégicas.
Véase en, BERMEJO Gómez de Segura Roberto. El fin de la era de los combustibles fósiles. Sus
consecuencias, Ibíd.
123
Ibíd, pp. 29.
124
La a ONU, preocupada por el cambio climático, 22 de Noviembre de 2012, en
http://www.informador.com.mx/tecnologia/2012/419141/6/la-onu-preocupada-por-el-cambioclimatico.htm.
193
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
Si desde 1990, el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC)125 ha realizado
estudios sobre las emisiones de GEI, destacando que el incremento de la temperatura
sería de un 2°C por década durante el siglo XXI, y por tanto, cada vez más se alcanzarían
temperaturas más altas126, y actualmente, se señala que habrá un aumento de un 4°C para
finales del presente siglo, reiterando que la comunidad internacional debe adoptar
medidas de mitigación y adaptación ante el cambio climático.
Sin embargo, en el estudio del Banco Mundial (BM)127 está de acuerdo con los
señalamientos del IPCC, y agrega que la reducción de emisiones no contribuirán mucho a
contener tal aumento, sino que la manera de evitarlo, será cambiando los patrones de
125
El IPCC es el principal organismo mundial de valoración del cambio climático y su tarea central es la
elaboración, cada seis o siete años, de un informe de evaluación con base en las investigaciones científicas,
técnicas y socioeconómicas desarrolladas por expertos de todo el mundo. Hasta la fecha ha realizado cuatro
informes de evaluación y el de 1995 proporcionó información científica clave para la adopción del protocolo
de Kioto en 1997, mientras que el cuarto (2007) mostró evidencias suficientes para afirmar que el
calentamiento global es inequívoco y establece como causa probable las actividades humanas. Este último
informe le valió al IPCC la concesión del Premio Nobel de la Paz. Véase en, Luchar contra la crisis y el cambio
climático es compatible, según experto. 06 de Noviembre de 2012, http://www.que.es/ultimasnoticias/sociedad/201211061147-luchar-contra-crisis-cambio-climatico-efe.html
126
Los países industrializados son los responsables del 60% del total de emisiones de gases de efecto
invernadero (GEI), las cuales han aumentado, además, en un 40% desde 1990. Si esta cifra permaneciera
constante, la temperatura se elevaría 0.2 grados centígrados por década; no obstante, si las emisiones
continúan creciendo, su aumento podría alcanzar en los próximos años hasta 2.6 grados centígrados,
ocasionando el hundimiento de islas, la desaparición de los glaciares y la pérdida de los medios de vida de
millones de personas en el mundo al reducirse a la mitad la actual producción de alimentos. El dióxido de
carbono (CO2) -resultado del consumo de combustibles fósiles, la deforestación y la destrucción de los
suelos- es el mayor contribuyente a la variación del clima (54%), aunque es superior el efecto del metano
(CH2) y del óxido nitroso (N 2O) –derivados de la minería, la ganadería y de la utilización de fertilizantes
químicos en la agricultura-. La concentración de metano en la atmósfera, de hecho, ha aumentado un 55%
desde el siglo XVIII, mientras el óxido nitroso, junto al ozono y otros gases, contribuyen con cerca del 30% al
calentamiento global. Véase en, Cambio climático: el uso ilegítimo de las contradicciones, 02 de Marzo de
2011,
http://www.ecoportal.net/Temas_Especiales/Cambio_Climatico/Cambio_climatico_el_uso_ilegitimo_de_las
_contradicciones
127
El informe Turn Down the Heat, una reseña de los conocimientos en climatología más recientes
preparada para el Banco Mundial por el Potsdam Institute for Climate Impact Research (PIK) y Climate
Analytics, señala que el mundo avanza por un camino que se traducirá en un aumento de 4 grados Celsius, y
que las actuales promesas con respecto a las emisiones de gases de efecto invernadero no contribuirán
mucho a contener tal aumento. Véase en, El cambio climático está al acecho todos los días, 22 de
Noviembre de 2012, http://www.listindiario.com.do/economia-y-negocios/2012/11/21/256039/El-
cambio-climatico-esta-al-acecho-todos-los-dias
194
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
producción y consumo actual. ¿Cómo cambiar los patrones de producción y de consumo?
Sería cuestión de reconvertir todo lo que hasta ahora se conoce para el desarrollo y
desenvolvimiento de las actividades humanas que son las causantes del cambio climático,
con ello, nos lleva a aseverar que los supuestos científicos son verdaderos, el cambio
climático es a causa de las actividades antropogénicas.
Esta interrogante va más allá, se está hablando de algo que rebasa los modos de
producción actual hacia la reconversión industrial a energías alternativas dejando a un
lado los combustibles fósiles –carbón y petróleo-, y; en relación al consumo, hacia un
replanteamiento de los productos alimenticios que no generen más gastos en su
producción tomando en cuenta los costos de agua, erosión de tierra, y hasta una amplia
investigación de los productos que sean idóneos bajo niveles ambientales propicios –
espacios geográficos- y cambios alimenticios, así como los estilos de vida de la sociedad –
el confort de lo material-.
Sin embargo, significa mucho más que lo anterior, sería el replanteamiento de cómo crear
un mundo con otra ideología, el replantear el papel del Estado, la formas de organización
internacional bajo un pensamiento no sólo de paz, sino de sobrevivencia humana, de crear
un nuevo sistema de orden económico internacional hacia la conservación y preservación
de la humanidad tomado de la mano con un régimen climático internacional. Es todo un
reto para la comunidad y la sociedad internacional misma.
Se requieren más que medidas nacionales como se dejó sustentado en la COP 17 celebrada en Durban, Sudáfrica, del 28 de noviembre al 9 de diciembre del 2011- o que
cada país debe elegir el camino para promover un desarrollo más verde y lograr un
equilibrio entre sus propias necesidades de acceso a la energía y la sostenibilidad para
reducir las emisiones de GEI, debe de haber un consenso que ha sido casi imposible de
establecer y de sostener los compromisos cuando existen todavía dudas de cómo llevar un
entendimiento y comprensión de las variantes existentes de los escenarios pronosticados
por los efectos adversos del cambio climático.
195
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
La comunidad internacional se encontró expectante a los resultados a obtener en el
transcurso de las diversas reuniones y negociaciones. La ausencia de acuerdos sustantivos,
hizo suponer que se postergaría o hasta desaparecería en la práctica el PK, y por tanto, las
obligaciones internacionales a las que todavía hoy en día están sujetas algunas Partes del
Anexo I, a pesar de que algunos hayan optado por retirarse, como se mencionó
anteriormente.
Asimismo, se crearon falsas expectativas durante la COP18 en Doha, en crear un proyecto
climático mundial en la reducción de emisiones de GEI, sin embargo, cómo se podría dar
paso a un segundo período de compromiso si en las pasadas COP´s no se alcanzaron a
resolver problemáticas del cómo estructurar y darle operatividad tanto a la Convención
como el PK en el marco jurídico internacional, así como, en la normatividad interna de
cada Parte y en cuestiones de gestión en relación a los procedimientos, metodologías y
técnicas para la disminución de GEI.
Ahora bien, del análisis de estudio practicado también podemos concluir y determinar que
quedan vacíos a resolver, del cómo distribuir responsabilidades a las principales
economías en los compromisos futuros; cómo hacer atractivo a los intereses económicos
de los países desarrollados y convenientes para los países en desarrollo la reducción de las
emisiones; cómo establecer que los países desarrollados contribuyan fehacientemente en
mecanismos de financiamiento para que apoyen los esfuerzos de mitigación y adaptación
en los países en desarrollo, y; otras múltiples interrogantes ante esta compleja
problemática del cambio climático para hacer frente a los impactos y sus efectos adversos.
Como punto final, la sociedad internacional no puede esperar ni dejarle toda la
responsabilidad a sus gobiernos o los Estados, para que se pongan de acuerdo en cómo
enfrentar el complejo fenómeno del cambio climático, sino que cada uno de nosotros
tenemos en nuestra mano el poder contribuir a un cambio de mentalidad para nuestra
propia conservación, tengamos la iniciativa de comenzar a ser conscientes del cómo
realizamos nuestras actividades, del cómo poder ahorrar y eficientar los servicios públicos
196
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
que nos suministran –agua, electricidad, gas, transporte, etc.,- del cómo cuidamos y
conservamos nuestros espacios públicos, del cómo cuidamos nuestro ambiente y
conservamos nuestros ecosistemas y, del cómo cambiar nuestros hábitos y costumbres de
consumo.
El fenómeno del cambio climático no es extraño a nosotros, no es algo que se inventó y no
cuestión de creer si existe o no, son palpables los cambios de clima –temperatura-,
tenemos que hacer algo para que se pueda forjar una educación y cultura ante esta
problemática que nos afecta a todos. Debemos crear una nueva actitud ante ello, de tener
la iniciativa y voluntad de realizar estos cambios desde nuestro núcleo social que
repercuta en beneficio de nosotros, así como, para el bienestar de las presentes y futuras
generaciones y asumir nuestra responsabilidad como causantes del cambio climático por
la manera de realizar nuestras actividades humanas.
197
Hacia un régimen climático internacional del S. XXI.
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