Memoria Documental Programa de Atención a Conflictos Sociales

Memoria Documental Programa de Atención a
Conflictos Sociales en el Medio Rural. 2006-2012
Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Contenido
I.
Presentación .................................................................................. 2
II. Fundamento legal y objetivo. ......................................................... 4
III.
Antecedentes .............................................................................. 6
IV.
Marco normativo aplicable a las acciones realizadas durante la
ejecución del programa. ...................................................................... 8
V. Vinculación del Programa con el Plan Nacional de Desarrollo y
programas sectoriales, institucionales. ...............................................12
VI.
Síntesis ejecutiva del programa. ................................................16
VII. Acciones realizadas. ..................................................................24
VIII. Seguimiento y control. ................................................................31
IX.
Resultados y beneficios alcanzados. .........................................46
X. Informe final del responsable del programa ..................................74
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II.
Fundamento legal y objetivo.
El fundamento legal para la elaboración de la presente Memoria Documental del
Programa de Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural, conforma al
siguiente marco normativo.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Ley Agraria.

Ley Federal de Presupuesto y responsabilidad Hacendaria.

Ley de Planeación.

Reglamento Interior de la Secretaría de la Reforma Agraria.

Presupuesto de Egresos de la Federación.

Lineamientos de Operación del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011.

Manual de Integración y Funcionamiento del Comité del Programa de
Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural.

ACUERDO para la rendición de cuentas de la Administración Pública
Federal 2006-2012. (DOF 19-12-2011).

LINEAMIENTOS para la formulación del Informe de Rendición de
Cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012. (DOF 18-012012).

LINEAMIENTOS para la elaboración e integración de Libros Blancos y de
Memorias Documentales. (DOF 10-10-2011).
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El objetivo de la presente Memoria Documental del Programa de Atención a
Conflictos Sociales en el Medio Rural, en principio conlleva realizar las mejores
prácticas de transparencia y rendición de cuentas del Gobierno Federal,
pretendiendo ser una herramienta de referencia para las autoridades sobre el
diseño, procesos de operación, resultados y evaluación del Programa en cuestión;
asimismo, atender lo dispuesto en el Acuerdo para la Rendición de Cuentas de la
Administración Pública Federal 2006-2012.
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en su Artículo 2,
Numeral LVII, define: “Unidad responsable: al área administrativa de los Poderes
Legislativo y Judicial, los entes autónomos, las dependencias y, en su caso, las
entidades que está obligada a la rendición de cuentas sobre los recursos
humanos, materiales y financieros que administra para contribuir al cumplimiento
de los programas comprendidos en la estructura programática autorizada al ramo
o entidad”.
La relación que existe entre el buen gobierno y mejores resultados económicos y
sociales es cada vez más reconocida. La transparencia concebida como apertura
con respecto a las intenciones, formulación e instrumentación de la política pública
representa un elemento clave del buen gobierno.
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III.
Antecedentes
El Programa tiene su origen en la necesidad de dar solución a los conflictos
sociales en el sector agrario. Surge como una solución inmediata ante la
inestabilidad social y los índices de violencia que éstos generan, la cual se deriva
de los conflictos de distinta naturaleza y magnitud, que han surgido en las
regiones de México a partir de la implementación de la Reforma Agraria en 1915,
con la que se inicia el reparto de grandes propiedades.
Algunos conflictos se remontan hasta la época colonial y son la expresión de un
reclamo de los pueblos por la propiedad legítima de la tierra, que históricamente
demandan como propia y que actualmente constituyen un problema relacionado
precisamente con la propiedad, posesión y usufructo de la tierra, ocasionando con
ello enfrentamientos entre los ejidos y comunidades, comunidades y particulares,
comunidades inclusive con el Estado, cuando este último interviene en el uso de
tierras comunales o ejidales.
Dentro del PND 2007-2012 se estableció como objetivo rector, ampliar la
capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en
las instituciones y, como estrategia para el sector agrario, disminuir la
incertidumbre y fomentar la convivencia armónica de quienes habitan en el campo
mexicano, a través de la procuración de justicia rápida y expedita, privilegiando la
conciliación de intereses en la solución de los conflictos sociales.
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En este sentido, el Gobierno Federal ha implementado políticas encaminadas a
otorgar certeza y seguridad jurídica en la tenencia de la tierra de los núcleos
agrarios en conflicto, con el objetivo de preservar la gobernabilidad en el campo e
incorporarlos al desarrollo rural sustentable.
De esta forma, se ha dado continuidad al Programa de Atención a Conflictos en el
Medio Rural, con lo cual se busca garantizar la paz social entre los ejidos,
comunidades, pequeños propietarios y avecindados del campo mexicano, que
afrontan algún tipo de controversia o conflicto social, derivado de la tenencia de la
tierra sujeta a los regímenes de propiedad social o privada, a través de la
conciliación de intereses y la concertación de acuerdos de entendimiento en
amigable composición, como vía preferente para la solución de los conflictos, a
efecto de otorgar seguridad jurídica y certeza documental.
En este sentido, la Secretaría de la Reforma Agraria ha implementado el
procedimiento y los mecanismos de operación para mejorar la buena marcha del
Programa, emitiendo anualmente sus Lineamientos de Operación (LO).
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IV.
Marco normativo aplicable a las acciones realizadas durante
la ejecución del programa.
La Secretaría de la Reforma Agraria está encargada de proporcionar certeza
jurídica en la tenencia de la tierra a la población objetivo, a través del impulso al
ordenamiento territorial y la regularización de la propiedad rural, así como elaborar
políticas públicas que fomenten el acceso a la justicia y el desarrollo agrario
integral.
La normatividad interna del Sector Agrario que aplica a este Programa involucra,
en el Comité del Programa de Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural
(COMAC), a las Instituciones del Sector Agrario. En este sentido, la Ley Agraria,
en relación a las atribuciones de la Procuraduría Agraria dice en su Artículo 135.
“La Procuraduría tiene funciones de servicio social y está encargada de la defensa
de los derechos de los ejidatarios, comuneros, sucesores de ejidatarios o
comuneros, ejidos, comunidades, pequeños propietarios, avecindados y jornaleros
agrícolas, mediante la aplicación de las atribuciones que le confiere la presente ley
y su reglamento correspondiente, cuando así se lo soliciten, o de oficio en los
términos de esta ley”.
Con mayor detalle puntualiza, en el Artículo 136, en las atribuciones de la
Procuraduría Agraria las siguientes: III. Promover y procurar la conciliación de
intereses entre las personas a que se refiere el
artículo anterior, en casos
controvertidos que se relacionen con la normatividad agraria; V. Estudiar y
proponer medidas encaminadas a fortalecer la seguridad jurídica en el campo; La
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misma Ley Agraria precisa los términos de la intervención del Registro Agrario
Nacional, ya que establece en su Artículo 148: “Para el control de la tenencia de la
tierra y la seguridad documental derivados de la aplicación de esta ley funcionará
el Registro Agrario Nacional, como órgano desconcentrado de la Secretaría de la
Reforma Agraria, en el que se inscribirán los documentos en que consten las
operaciones originales y las modificaciones que sufra la propiedad de las tierras y
los derechos legalmente constituidos sobre la propiedad ejidal y comunal”.
Por su parte, uno de los objetivos del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento
Ejidal se refiere a: “Brindar asesoría gratuita a los ejidos y comunidades, así como
a los campesinos en general que así lo soliciten, para coadyuvar a la protección
de la vida en comunidad, propiciando su desarrollo y mejorando sus posibilidades
para atender y satisfacer las demandas de sus integrantes”.
Con base en las responsabilidades y atribuciones que las leyes y reglamentos les
otorgan, resulta de gran importancia que las dependencias que se han
mencionado, formen parte del Comité del Programa (COMAC), de allí que en sus
Lineamientos de Operación, se les incluye formando parte del mismo en calidad
de primero, segundo y tercer vocal, respectivamente, con derecho a voz y voto;
cuyas facultades son las de analizar la procedencia de cada uno de los asuntos
planteados.
En relación al resto de los miembros que integran al COMAC, éstos son los
responsables de las distintas Unidades Administrativas a quienes se encuentran
adjudicadas las atribuciones relativas al ordenamiento de la propiedad.
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Enseguida se presenta un esquema sobre la conformación del Comité del
Programa de Atención a Conflictos Sociales en el Medio rural (COMAC):
PRESIDENTE
(Titular del Ramo).
VICE
PRESIDENTE
SECRETARIO
EJECUTIVO
(Subsecretario de la
SOPR).
(Oficial Mayor).
COMAC
(COMITÉ)
VOCAL CONSULTIVO
SECRETARIO TÉCNICO
(Jefe de Unidad de
Asuntos Jurídicos).
(Director General
Concertación Agraria).
VOCALES
(Procurador Agrario,
Director en Jefe del
RAN. Director Gral.
del FIFONAFE y Dir.
Gral. de Coordinación
de Delegaciones).
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SECRETARIO
OPERATIVO
(Director de Conflictos
de la DGCA).
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En cuanto a que la normatividad especifica del Programa se denomina
“Lineamientos de Operación” y no “Reglas de Operación”, se sustenta en lo
señalado en el Artículo 77 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria: “…Con el objeto de cumplir lo previsto en el segundo párrafo del
artículo 1 de esta Ley, se señalarán en el Presupuesto de Egresos los programas
a través de los cuales se otorguen subsidios y aquellos programas que deberán
sujetarse a reglas de operación”. Al respecto, debe señalarse que el Programa no
se encuentra en dicha relación.
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V.
Vinculación del Programa con el Plan Nacional de Desarrollo
y programas sectoriales, institucionales.
En cuanto a los instrumentos de política económica y social, se encuentran
razones que fundamentan la existencia del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural.
En primer término debe citarse el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, que en
su Eje de Política Pública, apartado I. “ESTADO DE DERECHO Y SEGURIDAD”
se propone en el Objetivo 3, “…Garantizar la protección a los derechos de
propiedad…”, para lo cual establece en su Estrategia 3.1, ”…Mejorar la regulación
que protege los derechos de propiedad…”, que a la letra indica “…Se efectuará
una mejora normativa y se adoptarán nuevos estándares que aseguren un
irrestricto respeto a los derechos de propiedad. Lo anterior incluye materias como
la expropiación, la tenencia de la tierra, la propiedad intelectual, el cumplimiento
de contratos, así como los registros públicos de la propiedad y del comercio…”, lo
cual se relaciona, en lo que concierne a tierra, con la acción del Programa.
En el Objetivo 9, de este mismo Eje se propone: “…Generalizar la confianza de los
habitantes en las instituciones públicas, particularmente en las de seguridad
pública, procuración e impartición de justicia”; lo cual se especifica en su
Estrategia 9.2, que a la letra dice: “…Transparentar los procesos de operación de
los servicios públicos que reciben los ciudadanos. Al ser éste el nivel más directo
de interacción entre ciudadanos y gobierno, debe ser el que brinde resultados más
claros en materia de transparencia. Se identificarán los trámites en los que más
frecuentemente se dan sobornos o se paga por la ayuda de un intermediario, y se
implementarán mecanismos de monitoreo y asesoría a los ciudadanos para que
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todas las personas reciban servicios de calidad sin distinción alguna y sin espacio
para la corrupción. Sólo de esta forma podrá recuperarse verdaderamente la
confianza ciudadana en la acción gubernamental…”.
En el EJE II, “ECONOMÍA COMPETITIVA Y GENERADORA DE EMPLEOS”, el
Objetivo 7 plantea: “…Elevar el nivel de desarrollo humano y patrimonial de los
mexicanos que viven en las zonas rurales y costeras…”, e indica en su Estrategia
7.3 que buscará “…Integrar a las zonas rurales de alta y muy alta marginación a la
dinámica del desarrollo nacional…”, señalando que “…Mediante la suma de
acciones interinstitucionales se promoverán proyectos que detonen el desarrollo
económico y social de las comunidades rurales ubicadas en las zonas de alta y
muy alta marginación…”
Por su parte el Objetivo 11, que propone “Conducir el desarrollo armónico del
medio rural mediante acciones concertadas, tomando acuerdos con todos los
actores de la sociedad rural y promoviendo acciones que propicien la certidumbre
legal en el medio rural”, e indica en la Estrategia 11.2 que buscará: “…Generar un
ambiente armónico de consulta y atención con los agentes e instituciones
vinculadas al sector”, señalando que para ello “…Se requiere una mayor
participación de la sociedad rural en la planificación y toma de decisiones relativo
al desarrollo del sector rural. Propiciar la organización agraria como base para el
desarrollo del campo fortaleciendo su vida interna y fomentando el desarrollo
productivo que reactive a los ejidos, comunidades y pequeña propiedad rural”.
Asimismo, el EJE III, “IGUALDAD DE OPORTUNIDADES”, manifiesta en el
Objetivo 1: “Reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de
pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista, de modo
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que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de
trabajo” y expresa en la Estrategia 1.2: “Impulsar prioritariamente el desarrollo de
los municipios de mayor marginación, a través de una efectiva focalización de
recursos y coordinación de esfuerzos entre el Gobierno Federal y los demás
órdenes de gobierno”.
El 7 de diciembre de 2001 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley
de Desarrollo Rural Sustentable, la cual, en su artículo 15, fracción XIII, indica que
una de las acciones que se fomentarán serán las relativas a la “…Seguridad en la
tenencia y disposición de la tierra…”.
En el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 20072012, se indica en su capítulo X.-VERTIENTE AGRARIA, quinto párrafo, de su
Presentación, que: ”…La incertidumbre en la tenencia de la tierra genera
ingobernabilidad e inestabilidad social por lo que, para garantizar la paz social
lograda en los últimos 15 años es necesario continuar los procesos de atención,
solución y prevención de conflictos sociales agrarios, procuración de justicia
agraria, ordenamiento y regularización de la tenencia de la propiedad social…”.
Por último, en el PSDA 2007-2012, quedó plasmado, en el Apartado de Problemas
Prioritarios, 1. Fortalecimiento de la certidumbre jurídica agraria, que; “…La
incertidumbre en la tenencia de la tierra genera ingobernabilidad e inestabilidad
social por lo que interrumpir los avances en los procesos de atención, solución y
prevención de conflictos sociales agrarios, procuración de justicia agraria,
ordenamiento y regularización de la tenencia de la propiedad social, resultará en
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un retroceso de la paz social lograda en los últimos 15 años. Es fundamental
garantizar la firmeza de las resoluciones jurisdiccionales, así como de la titularidad
de los derechos de los sujetos agrarios, mediante el empleo de instrumentos
jurídicos apropiados al interior del sistema de impartición de justicia agraria…”.
Como Misión de la Secretaría de la Reforma Agraria, en su Manual de
Organización General publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de junio
de 2011, ha quedado la siguiente definición: “Proporcionar certeza jurídica en la
tenencia de la tierra a la población objetivo, a través del impulso al ordenamiento
territorial y la regularización de la propiedad rural, así como elaborar políticas
públicas que fomenten el acceso a la justicia y el desarrollo agrario integral,
mediante la capacitación permanente y la organización de los sujetos agrarios
como entes fundamentales del primer eslabón del proceso productivo nacional,
para coadyuvar en las acciones sociales que propicien bienestar en el medio rural,
con el consecuente cuidado en la preservación del medio ambiente y recursos
naturales”.
En suma, el Programa se presenta como el instrumento de política agraria y
jurídico idóneo para garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales y
políticas estratégicas de desarrollo, a las que se ha hecho referencia párrafos
arriba.
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VI.
Síntesis ejecutiva del programa.
La planeación del Programa de Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural,
obedece al cumplimiento de sus propósitos y fines y al principio de racionalización
en el uso de los recursos de los que se dispone presentándose básicamente en
tres fases.
En la inicial, se lleva a cabo en el tiempo en que se elaboran las previsiones
presupuestales y se estructura una propuesta con base en los conflictos existentes
en el universo de trabajo. A partir del conocimiento de los conflictos que en ese
momento se tienen detectados, se determinan las metas a cumplir con los
recursos asignados, integrando una propuesta.
Sin embargo, la dinámica de los conflictos sociales en el medio rural, además de
ser compleja, es cambiante, y tanto la presencia de los conflictos, como la
intensidad de los mismos, está determinada en función de diversas variables
internas y externas que pueden variar a lo largo del tiempo. Conflictos que meses
antes estaban en segundo plano debido su bajo nivel de conflictividad, en algún
momento se colocan en primer plano y exigen atención inmediata, antes de que se
desborden y afecten la paz social en la región en donde se localicen y aunque con
menor probabilidad, algunos conflictos disminuyen su intensidad en la medida en
que las condiciones externas se modifican y mejoran las oportunidades de empleo
en los demás sectores de la economía. Aunque valdría la pena también tomar en
cuenta el proceso de envejecimiento de la población rural y el notable éxodo de
familias rurales hacia zonas urbanas, ante la inseguridad en el campo como
variables a examinar para formular un proceso de planeación más completo.
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Por ese motivo, la programación original se ve, en algunos casos, modificada,
tanto en el número de los conflictos estimados, como en los recursos empleados
en su solución.
Los ajustes a la planificación pueden reclamar cambios, incluso, cuando algunos
conflictos que estaban en un estado avanzado de negociación y a punto de
resolverse, se “vienen abajo”, por la negativa de alguna de las partes a continuar
el proceso de negociación hasta la firma del Convenio de Finiquito.
El concepto que es fundamental para programar los casos que serán atendidos
anualmente, es el monto de los recursos fiscales asignados en el Presupuesto de
Egresos de la Federación de cada año, éste constituye el segundo momento del
proceso de planificación del Programa.
En un tercer momento de la planeación se hacen los ajustes, conforme a las
contingencias, para determinar los conflictos que serán atendidos en el ejercicio
fiscal. Esta reprogramación, es determinada por la dinámica de la conflictividad en
el campo en la coyuntura existente.
Con apego a los Lineamientos de Operación, el COMAC determina anualmente un
universo de trabajo conformado con casos que reúnen los requisitos específicos
para ser atendidos dentro del Programa.
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De acuerdo con los LO, los asuntos que se incluyen en el proceso de planeación
provienen de:

Los conflictos diagnosticados propiamente como conflictos sociales en el
medio rural (COSOMER).

Los asuntos derivados del Acuerdo Nacional para el Campo (ANC).

Los asuntos derivados de los Acuerdos Agrarios (AA).
3.1. De los LO, Objetivo General: Privilegiar la conciliación de intereses y la
concertación de acuerdos en amigable composición, como vía preferente para la
solución de los COSOMER, a través de un CONVENIO FINIQUITO, para
preservar la paz social o coadyuvar a obtenerla, en la zona en la que se
encuentren, así como apoyar a cumplir los objetivos de seguridad pública como
estrategia del Gobierno Federal.
4.1.1. De los LO, Cobertura: El Programa será aplicable en todo el territorio
nacional y se enfocará en la atención de los COSOMER que requieran de solución
inmediata debido al riesgo que presentan para la estabilidad, seguridad y la paz
social en la región. Eventualmente, si los COSOMER tienen incidencia urbana
pero su origen deviene de un conflicto social agrarios, podrá ser atendido por el
PROGRAMA en los términos que determine el COMAC.
4.1.2. De los LO, Población Objetivo: Los COSOMER que estén en el UNIVERSO
DE TRABAJO del PROGRAMA, el cual podrá ser modificado en los términos de
los presentes LINEAMIENTOS.
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De manera sucinta, a continuación se describe cronológicamente las acciones y
resultados del Programa durante el periodo de diciembre de 2006 a noviembre de
2012.
En 2006, el Programa operó con base en los Lineamientos de Operación emitidos
el 21 de febrero de 2006, denominándose Lineamientos del Programa de Atención
a Conflictos Sociales en el Medio Rural.
Durante el mes de diciembre de 2006, el Programa intervino, en 6 entidades
federativas con presencia de conflictos, dando solución a 7 controversias,
atendiendo 1,793 hectáreas y beneficiando a 2,362 personas. El presupuesto
ejercido durante este mes para el pago de las contraprestaciones aprobadas por el
COMAC, fue de 36´221,490.90 pesos.
En el ejercicio presupuestal de 2007, el 20 de junio, se publican los Lineamientos
de Operación para el ejercicio de 2007, cuyo tratamiento normativo permite
flexibilizar la atención de los conflictos atendiendo las circunstancias y naturaleza
propias que presenten, así como realizar ajustes y/o mejoras en su diseño,
instrumentación y operación. El 5 de noviembre del mismo año, se emite el
Acuerdo Modificatorio a los Lineamientos de Operación del Programa de Atención
a Conflictos Sociales en el Medio Rural, en el cual se estableció la posibilidad de
atender con recursos del Programa, los asuntos de los Acuerdos Agrarios y del
Acuerdo Nacional para el Campo pendientes de resolver.
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Durante 2007, el programa intervino, en 12 entidades federativas en donde se
identificaron conflictos, dando solución a 165 controversias, atendiendo a una
superficie de 69,533 hectáreas y beneficiando a 8,056 personas. El monto de los
recursos presupuestales ejercidos en este año fue de 846´032,253.00 pesos.
En este año de 2007, el Comité de Información de la Secretaría de la Reforma
Agraria, en su Novena Sesión Extraordinaria del 5 de diciembre, acordó lo
siguiente: “Se confirma la clasificación de la información realizada por la Unidad de
Concertación Agraria, relacionada con Asuntos en trámite y concluidos del
Programa de Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural, así como a las
Sesiones de Comité para la Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural, con
fundamento en el Artículo 29 fracción III de la Ley Federal de Acceso a la
Información Pública Federal”.
“El Comité de Información establece como criterio específico para esta Secretaría
que la clasificación de la información relativa al Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural, y en particular al uso y destino de los recursos que
eroga se considerará como reservada por un periodo de doce años, teniendo
como sustento la siguiente justificación”.
En 2008, con base en la experiencia, recomendaciones por los órganos
fiscalizadores y evaluaciones al Programa, el primero de febrero del mismo año, el
Titular del Ramo emitió los Lineamientos de Operación del Programa de Atención
a Conflictos Sociales en el Medio Rural y Cumplimiento de Obligaciones Jurídicas
ineludibles.
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En estos Lineamientos se integran las acciones para
dar cumplimiento a las
obligaciones jurídicas derivadas de las disposiciones transitorias de la Ley Federal
de Reforma Agraria.
Para este año se incorpora en el numeral 12.1. de los LO, la disposición para que,
conforme a la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, por primera vez
se elabora la Matriz de Indicadores del Programa E002, Solución de Conflictos
Agrarios, con esto, se dio cumplimiento a las disposiciones sobre la implantación
del Presupuesto Basado en Resultados (PbR), del Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED), coordinado por la Presidencia de la Republica, la Secretaría
de la Función Pública, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Consejo
Nacional de Evaluación.
Durante el periodo de diciembre de 2008, el programa intervino, en 19 entidades
federativas, resolviendo 154 controversias, atendiendo 72,885.1 hectáreas y
beneficiando a 23,178 personas. La cantidad de recursos presupuestales ejercidos
en este periodo fue por la cantidad de a 422´941,957.00 pesos.
Durante el ejercicio fiscal de 2009, el 12 de enero del mismo año el Titular del
Ramo, expide los Lineamientos de Operación que regirán las actividades del
Programa durante ese año, desincorporándose de éstos las acciones para dar
cumplimiento a las acciones jurídicas derivadas de las disposiciones transitorias
de la Ley Federal de Reforma Agraria.
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Los resultados obtenidos durante 2009, con las acciones del Programa fueron,
resolución de conflictos en 21 entidades federativas con conflictos identificados,
resolviendo 178 controversias, atendiendo 83,317.6 hectáreas y beneficiando a
24,105 personas. El presupuesto que se ejerció durante este ejercicio fiscal fue de
944´515,201.00 pesos.
Para el 10 de marzo de 2010, el Titular del Ramo, expide los Lineamientos de
Operación que regirán las actividades durante ese año.
Los resultados obtenidos durante 2010, con las acciones del Programa fueron,
solución de 204 conflictos en 19 entidades federativas, atendiendo 26,023
hectáreas y beneficiando a 16,202 personas. Ejerciendo un presupuesto por la
cantidad de 573´104,122.00 pesos.
En el ejercicio fiscal 2011, los Lineamientos de Operación del Programa se
emitieron el 28 de enero del mismo año por el Titular del Ramo, documento que
normará la operación del Programa durante ese año.
Los resultados obtenidos durante 2011, con las acciones del Programa fueron,
resolución de conflictos en 18 entidades federativas con conflictos identificado,
resolviendo 159 controversias, atendiendo 43,063 hectáreas y beneficiando a
17,427 personas. Los recursos presupuestales ejercidos durante 2011 fueron por
la cantidad de 609´372,576.00 pesos.
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Para el ejercicio fiscal de 2012, se mantuvieron vigentes los Lineamientos de
Operación que fueron emitidos el 28 de enero de 2011.
Los resultados obtenidos durante el periodo de enero a noviembre de 2012, con
las acciones del Programa han sido, atención en 15 entidades federativas con
presencia de conflictos, resolviendo 82 casos, atendiendo 26,008 hectáreas y
beneficiando a 16,106 personas. El presupuesto ejercido por el Programa es de
362´804,373.44 pesos.
Finalmente se describen los resultados obtenidos con las acciones emprendidas
por el Programa, durante el periodo de la presente Administración del Gobierno
Federal 2006-2012, específicamente durante el periodo del diciembre de 2006 a
noviembre de 2012.
De un total de 949 asuntos resueltos, se deriva el beneficio a 107, 436 personas y
sus familias de reencontrarse con la paz social, perturbada por los conflictos
agrarios que durante muchos años existieron y que ahora, gracias a la buena
voluntad de las partes en controversia se resolvieron, la superficie liberada de
controversia es de 322,622 hectáreas como patrimonio con certeza jurídica.
Año
Asuntos
aprobados
Superficie liberada de
conflicto
Población
beneficiada
2006 (Dic.)
2007
2008
2009
2010
2011
2012 (Nov.)
7
165
154
178
204
159
82
1,793.5
69,533.0
72,885.1
83,317.6
26,023.7
43,063.0
26,008
2,362
8,056
23,178
24,105
16,202
17,427
16,106
TOTAL
949
322,622
107,436
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Sociales en el Medio Rural
VII.
Acciones realizadas.
a) Programa de Trabajo.
Planear las actividades que se van a realizar permite obtener buenos resultados
en el trabajo y aumentan las probabilidades de que se cumplan correctamente las
tareas. Al Inicio de cada año, en la primera sesión ordinaria del Comité del
Programa de Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural se aprueba el
programa de trabajo del ejercicio presupuestal correspondiente, usualmente el
programa de trabajo tiene los siguientes elementos:
a) Objetivo: Fundamentalmente todas las acciones del Programa se dirigen al
cumplimiento del Objetivo General establecido en los Lineamientos de Operación:
“Privilegiar la conciliación de intereses y la concertación de acuerdos en amigable
composición, como vía preferente para la solución de los COSOMER, a través de
un CONVENIO FINIQUITO, para preservar la paz social o coadyuvar a obtenerla,
en las zonas en las que se encuentren, así como apoyar a cumplir los objetivos de
seguridad pública, como estrategia del Gobierno Federal”.
b) Metas: Son los resultados que se esperan alcanzar dentro de un periodo
determinado. En este tema se señala con precisión lo que se estima realizar sobre
todo en términos numéricos, estos elementos están basados en los recursos
presupuestales asignados al Programa dentro del Presupuesto de Egresos de la
Federación pretendiéndose ejercer durante el año fiscal correspondiente y por la
cantidad de conflictos que se estiman resolver con estos recursos.
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Sociales en el Medio Rural
Partiendo de la cantidad de asuntos identificados en el país, considerados en el
Universo de Trabajo definido en los LO, como: “El total de asuntos en los que se
considere viable la aplicación del Programa, conforme al procedimiento definido en
los presentes LINEAMIENTOS”, tomando en cuenta la cantidad de recursos
presupuestales asignados y por último, el comportamiento histórico de los
resultados del Programa, se estima la cantidad de conflictos a resolver durante el
periodo.
Respecto del Universo de Trabajo, es a partir del ejercicio 2011, cuando éste se
conforma con los asuntos que prueba el comité, propuestos por el Presidente del
Mismo de acuerdo a lo que señalan los Lineamientos de Operación en su Numeral
4.1.6., “Procedimiento para determinar y modificar el UNIVERSO DE TRABAJO:
La conformación y modificación del UNIVERSO DE TRABAJO, en facultad
exclusiva del COMAC”.
“La propuesta de incorporación de un COSOMER, al UNIVERSO DE TRABAJO,
es facultad exclusiva del Presidente del COMAC, lo cual se realizará mediante
cédula autorizada con firma autógrafa, en la que se identificaran los datos de
identificación del conflicto de los que se dispongan”.
Atendiendo a la disposición antes señalada, el 4 de marzo de 2011, en la Segunda
Sesión Ordinaria del Comité del Programa se aprobó un Universo de Trabajo con
524 asuntos, conformado con los siguientes asuntos:
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Sociales en el Medio Rural

283 conflictos sociales en el medio rural.

229 asuntos del Acuerdo Nacional para el Campo.

12 asuntos pertenecientes a los Acuerdos Agrarios.
Durante el periodo de la actual Administración Pública Federal de 2006 a 2012, en
cada año se estableció como meta resolver una determinada cantidad de asuntos,
sin embargo, dados los factores de externalidad en que se desarrollan el proceso
de atención y solución definitiva de los conflictos, continuamente estos determinan
la variabilidad en los resultados respecto de la meta.
c) Actividades: las tareas que se realizan dentro del marco normativo, para cumplir
con los objetivos y las metas establecidas, son:

Elaboración y actualización de diagnósticos de los asuntos contenidos en el
Universo de Trabajo, identificando a actores e intereses con el propósito de
establecer la estrategia de atención y solución.

Abordar la problemática bajo un esquema previamente diseñado,
realizando la labor de acercamiento con los afectados, con el propósito de
convencer a las partes en controversia de realizar pláticas, debiendo
nombrar a sus representantes para la solución de los diversos casos.

Una vez convencidas las partes en negociar la solución, se gestiona la
obtención de los avalúos que den soporte legal e institucional al valor de la
tierra para la negociación en la solución de la conflictividad social agraria,
pretendiendo derivar esta etapa en la suscripción de un Convenio Finiquito.

Integración de los expedientes de cada caso con la documentación
requerida en los Lineamientos de Operación, para someterlos a
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Sociales en el Medio Rural
consideración del Comité del Programa y en su caso ser aprobados,
autorizando los recursos presupuestales convenidos.
b) Integración de expedientes
Los expedientes son una evidencia legal y al mismo tiempo un instrumento
administrativo en el que se resguardan por escrito datos de la realidad de los
conflictos atendidos por el Programa. La información contenida ayuda a la toma de
decisiones por parte de los miembros del Comité; en éstos quedan asentados
aspectos básicos que dan cuenta de los antecedentes y naturaleza del conflicto y
del estado que guardan una vez que ha intervenido el Programa.
La documentación generada durante el periodo que se reporta derivada de la
operación del Programa se encuentra resguardada y clasificada en el archivo de la
Dirección de Conflictos de la DGCA.
Cada expediente de los diversos asuntos aprobados por el Comité del Programa,
está integrado por la documentación soporte conforme a lo señalado en los
Lineamientos de Operación. Los archivos del Programa contienes la siguiente
información:

Actas de las sesiones del Comité del Programa.

Expedientes de los asuntos aprobados por el Comité del programa.

Universo de Trabajo aprobado por el Comité.

Informes de seguimiento a los acuerdos del Comité.

Expedientes de los trámites administrativos relativos a la operación del
Programa.
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Sociales en el Medio Rural

Expedientes de los prestadores de servicios profesionales contratados con
recursos del Programa.

Documentación relativa a las Auditorias practicada al Programa por parte
de los órganos fiscalizadores.

Estudios de evaluaciones externas realizadas al Programa.

Lineamientos de Operación del Programa de Atención a Conflictos Sociales
en el Medio Rural.

En este punto es importante mencionar que el 5 de diciembre de 2007, el Comité
de Información de la Secretaría de la Reforma Agraria, y con relación a la
información del Programa de Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural,
acordó lo siguiente:
Acuerdo del Comité de Información de la Secretaria de la Reforma Agraria en su
Novena Sesión Extraordinaria de fecha 5 de diciembre de 2007, pág. 2/7: “ De lo
dispuesto por el artículo 7, fracción XI de la Ley, se advierte que los montos que
se destinan a la solución de conflictos sociales en materia agraria, no son
propiamente subsidios, toda vez que los recursos que se erogan por dicha razón,
derivan de negociaciones con los sujetos y/o núcleos agrarios en conflicto y con
otros grupos, núcleos de población rural o pequeños propietarios, en conflicto por
la tenencia de la tierra”.
“En ese orden de ideas, es pertinente señalar que de conformidad con el anexo 17
de Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación vigente, el Programa de
Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural, no está sujeto a Reglas de
Operación, es decir, a un instrumento a través del cual se fijen normas para el
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Sociales en el Medio Rural
otorgamiento de subsidios, entre las cuales se encuentran, la conformación de un
padrón de beneficiarios”.
“…es pertinente destacar que, en términos de la Ley de la materia, la Secretaría
de la Reforma Agraria no se encuentra obligada a integrar un padrón de
beneficiarios del Programa de Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural y
publicarlo en su página de electrónica, ni a proporcionar información, sobre uso y
destino de los recursos como parte de las llamadas obligaciones de
transparencia”.
Pág. 3/7: “Acuerdo: El Comité de Información establece como criterio específico
para esta Secretaría que la clasificación de la información relativa al Programa de
Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural, y en particular al uso y destino
de los recursos que eroga se consideran como reservada por un periodo de doce
años, teniendo como sustento la siguiente justificación”.
Pág. 4/7: “…Estas circunstancias son susceptibles de darse aún después de
haberse concluido los conflictos con la firma de convenios de finiquito,
debidamente ratificados ante tribunales agrarios, dado que cualquier información
malinterpretada, referente a la solución de algún conflicto, podrían reactivarlo o
bien, en manos de terceros podría generar expectativas o exigencias fuera de la
realidad…”.
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Sociales en el Medio Rural
Con fundamento en lo anterior el manejo de la información ha quedado sujeto a un
manejo conforme al acuerdo citado.
c) Presupuesto ejercido
Durante la presente Administración del Gobierno Federal 2006-2012, vía el
Programa Presupuestario E002. Atención a conflictos sociales en el medio rural,
se han ejercido recursos presupuestales por un monto de 3,794´991,973.34
pesos.
Año
2006 (Dic.)
2007
2008
2009
2010
2011
2012 (Nov.)
TOTAL
No. de asuntos
7
165
154
178
204
159
82
949
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Monto ejercido
$36, 221,490.90
$846,032,253.00
$422,941,957.00
$944,515,201.00
$573,104,122.00
$609,372,576.00
$362,804,373.44
$3,794,991,973.34
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Sociales en el Medio Rural
VIII.
Seguimiento y control.
Durante esta fase se realizó un seguimiento de la ejecución de las tareas incluidas
en la fase de planeación para comprobar que se están realizando satisfaciendo los
objetivos establecidos en los Lineamientos de Operación y en cuanto a las metas
financieras y físicas. Su propósito es proporcionar un entendimiento del progreso
del Programa de forma que se puedan tomar las acciones correctivas apropiadas
cuando la ejecución del mismo se desvíe significativamente de su planificación.
El seguimiento y control del Programa ha consistido en la implementación de
acciones conducentes a observar la planeación y ejecución del Programa para
que los problemas potenciales se puedan identificar en forma oportuna y se
puedan adoptar medidas correctivas, cuando sea necesario. El beneficio clave es
que el desempeño del Programa es observado y medido periódicamente para
identificar las variantes del plan de trabajo aprobado por el Comité.
Las acciones Incluyen:

Identificación y reporte trimestral a la SHCP de los resultados cuantitativos,
sus causas, efectos y los alcances cualitativos obtenidos con las acciones
del Programa, alimentando con esta información a los indicadores de la
Matriz de Indicadores para Resultados dentro del marco del Sistema de
Evaluación de Desempeño (SED).

Práctica de auditorias realizadas por los órganos fiscalizadores de la
federación.

Evaluaciones externas realizadas por instituciones públicas de educación
superior.
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Sociales en el Medio Rural

Informe mensual del seguimiento operativo, presupuestal y administrativo al
Programa, presentando un informe al COMAC.

Informe mensual al COMAC de seguimiento sobre los casos aprobados.

Informe mensual sobre los resultados del Programa dentro del marco del
Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, mediante el indicador, Índice de
solución de conflictos por tierra y Velocidad de respuesta para solucionar
conflictos que obstaculicen proyectos productivos.

Definición y reporte al Programa de Trabajo de Administración de Riesgos
Institucional 2012.

Seguimiento a las Líneas de Acción de los Programas Sectoriales en
materia de Rendición de Cuentas, Transparencia
y Combate a la
Corrupción.

Reportes al Programa de Trabajo de Control Interno.
Después de los resultados obtenidos y de las recomendaciones surgidas de las
evaluaciones, auditorias y de la experiencia en la operación del Programa, año
con año los Lineamientos de Operación del Programa, han sido modificados en su
contenido, en ellos, se detallan sus objetivos, aspectos jurídicos, administrativos y
mecanismos de operación, los requisitos a cumplir y la participación de las
instancias del Sector Agrario.
Con objeto de identificar el proceso de atención a la conflictividad social, derivada
de problemas agrarios, se presenta el siguiente esquema:
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Sociales en el Medio Rural
Proceso de atención a la Conflictividad Agraria
Acercamiento con los
afectados y elaboración del
diagnóstico
Etapa de
sensibilización
PAGO
Ejecución de sentencia
Técnicos
Censales
Socioeconómicos
Mesas de negociación
Avalúos
Riesgo de ruptura
Acuerdo para realizar
trabajos informativos
Oferta Institucional
Elaboración de
proyecto de
convenio
Remisión a opinión
jurídica
Homologación del convenio
como sentencia
Entrega de la
contraprestación por parte
de la SRA ante Tribunales
Agrarios
PAGO
Ratificación de convenios
ante Tribunal Unitario
Agrario
Firma de escritura
CONTRAPRESTACIÓN
ECONÓMICA
Remisión a la DGAPPI para
escrituración
Aprobación de convenio
por asamblea
* Solicitud del Secretario
Ejecutivo del COMAC
comprometiendo el recurso
COMPRA DE TIERRAS
Emisión del dictamen
jurídico por la JUAJ
Aprobación por el Comité de
Conflictos Sociales en el
Medio Rural (COMAC)
* En esta etapa se compromete
el recurso, sin embargo el pago
está en función del tiempo en
que se realicen las etapas
subsecuentes.
Para operar los procesos descritos, en los LO, se establece que: “El proceso de
atención y solución de los COSOMER identificados en cada Entidad Federativa
será responsabilidad de los Delegados Estatales de la SRA, para lo cual en su
caso, contarán con el apoyo de los GAE. Los Delegados Estatales de la SRA,
tendrán las siguientes atribuciones”.
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Sociales en el Medio Rural
Por otro lado los mismos LO. Establecen lo siguiente: “Para la operación del
PROGRAMA, podrán contratarse prestadores de servicios profesionales que se
integrarán en los GAE que se determinen. Su contratación se efectuará de
conformidad con la legislación aplicable, la disponibilidad presupuestal y mediante
acuerdo del Presidente del COMAC”.
Asimismo, con el propósito de apoyar en la validación e integración de
expedientes conforme a la norma aplicable, realizar trabajos técnicos de medición,
dar seguimiento a los trámites administrativos así como monitorear y evaluar los
resultados, se contrataron a prestadores de servicios profesionales ubicados en
oficinas centrales.
Sistema de Evaluación de Desempeño (SED) y Presupuesto Basado en
Resultados (PbR).
En el marco de la implementación de la Gestión para Resultados (GpR),
Presupuesto basado en Resultados (PbR), y el Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED), a partir del año 2008, se construyó la Matriz de Indicadores
para Resultados del Programa de Atención a Conflictos Sociales en el Medio
Rural. En diversas disposiciones al respecto, se establece la obligatoriedad de
evaluar interna y externamente los resultados e impactos de los programas
sociales del Gobierno Federal, con el objetivo de fortalecer la transparencia en el
uso de los recursos públicos y como mecanismo de rendición de cuentas ante la
sociedad. Aquellos programas gubernamentales, que por su naturaleza no están
sujetos a reglas de operación, se benefician de los procesos de evaluación, ya que
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
a partir de la revisión crítica de los procesos y productos se pueden detectar las
debilidades del programa e introducir mejoras a la calidad del mismo que le den un
valor agregado para satisfacción de los beneficiarios.
Los resultados que surgen de las evaluaciones sirven a los tomadores de
decisiones para orientar, rediseñar o concluir la operación de los programas.
La presente Administración Pública Federal determinó la obligatoriedad del uso de
la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) a partir de 2008, por lo que el
Programa, no obstante su naturaleza, se incorporó con base en la Metodología de
Marco Lógico, e este proceso de evaluación, buscando mejorar su administración
y gestión.
La Metodología de Marco Lógico fue diseñada con el fin de optimizar la ejecución
de los Programas Federales, evitando la existencia de objetivos y de actividades
múltiples que no conducen al logro de aquellos; fracasos en la ejecución de los
programas por la poca claridad en asignación de las responsabilidades; así como
ineficiencias o ineficacias, por la ausencia de métodos adecuados de seguimiento
y control y la inexistencia de una base objetiva y consensuada para comparar lo
planificado con los resultados realmente alcanzados.
Para dar cumplimiento con la normativa establecida en 2007, en el año de 2008,
se implementó la Matriz de Indicadores, en ella, se encuentran definido el nivel del
Fin, considerando dos indicadores estratégicos para medir el desempeño del
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Programa: Población Beneficiada y Superficie Liberada de Conflicto con la
solución de los conflictos sociales agrarios, indicadores cuyos resultados reflejan
de manera objetiva el impacto social de las acciones del Programa. Teniendo
presente que los objetivos fundamentales del Programa son propiciar las
condiciones para la regularización de la superficie de tierra, misma que constituye
la materia jurídica en los conflictos y consecuentemente el bienestar de las
personas involucradas en las controversias, en este caso los campesinos y sus
familias, la pertinencia y relevancia de estos indicadores es evidente.
Por su parte, el Propósito del Programa, es dar solución a los conflictos sociales
en el medio rural por la posesión y/o tenencia de la tierra, de modo tal que plantea
diversas actividades, a través de la conciliación, para dar solución a las
controversias por medio de la firma de un convenio finiquito en el que se dé por
terminado el problema de forma definitiva.
El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL),
define al Fin del Programa como “la descripción de cómo el Programa contribuye,
en el mediano o largo plazo, a la solución de un problema de desarrollo o a la
consecución de los objetivos estratégicos de la dependencia o entidad” y al
Propósito del Programa como “el resultado directo a ser logrado en la población
objetivo como consecuencia de la utilización de los componentes (bienes y
servicios públicos) producidos o entregados por el Programa. Es la aportación
específica a la solución del problema”. Asimismo, el fin del Programa establece la
forma en que éste contribuirá a la solución del problema planteado.
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Como se puede apreciar, el Propósito corresponde puntualmente a la definición
antes descrita, porque en éste se plantea el resultado directo que se pretende
lograr con la aplicación de los componentes, la solución de los conflictos y la
satisfacción de los beneficiarios con la solución de los conflictos.
Por lo que respecta a los indicadores en los niveles de Componente y Actividades,
son indicadores de gestión que permiten medir la eficacia y eficiencia de los
procesos administrativos indispensables para monitorear los avances y resultados
respecto del cumplimiento de las metas y nos proporcionan importantes datos
para la mejora normativa y de gestión.
En el año de 2007 con la orientación y asesoría de la SHCP, se diseño la primera
matriz de indicadores del programa para ser implementada durante el ejercicio
fiscal 2008. Lo anterior se realizó conforme a la norma establecida y observando la
Metodología del Marco Lógico.
La frecuencia con la que se reportan los avances en los resultados en cada
indicador es trimestral, marzo, junio, septiembre y diciembre, de cada ciclo
presupuestal, las cifras se registran en forma acumulada. La evaluación de los
resultados es realizada por la SFP, dentro del marco de la Evaluación del
Desempeño y Calidad en el ejercicio del Gasto. Identificando la eficiencia,
economía, eficacia, calidad e impacto social del ejercicio de los recursos públicos
presupuestales.
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
La complejidad de los conflictos a aumentado y por su propia naturaleza se han
solucionado los que presentaban menos complejidad quedando en el universo de
trabajo los que representan una problemática jurídica y social más complicada por
otro lado, año con año se incorporan nuevos asuntos. Estas situaciones impactan
en los resultados del Programa pues mientras el proceso de solución ha avanzado
con el consiguiente aumento de la complejidad, por otro lado y en forma paralela
la normativa del Programa se ha vuelto más estricta repercutiendo en una mayor
dificultad de cumplir con estas disposiciones.
Los resultados obtenidos en el indicador ubicado en el nivel de Propósito,
denominado: Porcentaje de conflictos sociales agrarios solucionados, ha sido
seleccionado por la SHCP, para reportar el avance de resultados a la H. Cámara
de Diputados, lo anterior dentro del marco de evaluación del PEF. Los resultados
han presentado una variabilidad año con año, debido a la complejidad de las
circunstancias en que opera el Programa ya anteriormente descritas. Finalmente
los resultados arrojan un promedio positivo sexenal en este indicador, ligeramente
superior al 100 por ciento, en la consecución de la meta.
Año fiscal
2007
2008
2009
2010
2011
Promedio 2012
(Nov.)
Metas programadas
223
221
220
180
90
Metas realizadas
165
154
178
204
159
Porcentaje de resultados 73.99 69.68 71.36 113.33 176.66
186.8
172.0
101.0
105
82
78.0
Atendiendo a los Lineamientos para la revisión, actualización, calendarización y
seguimiento de la Matriz de Indicadores para Resultados de los Programas
Presupuestarios, la matriz original ha sufrido modificaciones, todas ellas a partir de
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la experiencia, resultados y evaluaciones que ha practicado la SHCP, comentadas
y analizadas en talleres y reuniones de trabajo. Finalmente para el ejercicio
presupuestal de 2012, los indicadores de la Matriz
del Programa son los
siguientes:
No.
Nivel
Nombre del indicador
1
Fin
Porcentaje de superficie desactivada de conflictos sociales agrarios.
2
Fin
Población directamente beneficiada con la solución de los conflictos sociales agrarios.
3
Propósito
Porcentaje de conflictos sociales agrarios solucionados.
4
Propósito
Porcentaje de beneficiarios satisfechos con la recepción de la contraprestación.
5
Componente
Porcentaje de conflictos sociales agrarios resueltos con la entrega de una contraprestación
6
Componente
Porcentaje de conflictos sociales agrarios resueltos con la entrega de una superficie de tierra.
7
Actividad
Porcentaje de expedientes de los conflictos atendidos y solucionados con una contraprestación
8
Actividad
económica.
económica.
Porcentaje de diagnósticos de los conflictos sociales agrarios que requieren una contraprestación
económica.
9
Actividad
Porcentaje de expedientes integrados de los conflictos que requieren para su solución una
superficie de tierra.
10
Actividad
Porcentaje de avalúos obtenidos.
11
Actividad
Porcentaje de diagnósticos de los conflictos sociales agrarios que requieren de una superficie de
tierra.
Auditorías practicadas por los órganos fiscalizadores de la federación.
Después de atender las observaciones y recomendaciones surgidas en las
auditorías practicadas al Programa, a la fecha no existen observaciones
pendientes de solventar.
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Sociales en el Medio Rural
Evaluaciones externas por instituciones públicas independientes.
La evaluación anual del Programa de Atención a los Conflictos Sociales en el
Medio Rural (COSOMER), que se inscribe dentro de la categoría de la
evaluaciones complementarias, permite medir y valorar los resultados inmediatos
del programa y conocer, de parte de los actores de la realidad social que se
encontraban involucrados en la dinámica de un conflicto, su percepción sobre la
calidad y la eficacia del programa en el logro de los objetivos que le son
consustanciales al programa, como es asegurar la paz y la estabilidad en el
campo.
Con la finalidad de conocer el resultado de la política pública implementada en la
atención de la conflictividad agraria, además de dar cumplimiento al Numeral 9 de
los Lineamientos de Operación, anualmente se ha sometido a una evaluación
externa los resultados del Programa, realizadas por instituciones especializadas
como es al caso de la Universidad Autónoma Chapingo.
Los resultados han sido consistentes en el sentido de que las políticas públicas
adoptadas en materia de atención conflictividad agraria, han sido las adecuadas,
ya que han cumplido cabalmente con su objetivo de solucionar las controversias
ancestrales por la tenencia y/o posesión de la tierra para preservar la paz y la
estabilidad social en áreas de conflicto, a fin de generar las condiciones para
alcanzar mejores niveles de bienestar de la población y sentar las bases para su
incorporación al desarrollo rural sustentable.
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Al respecto, en este sexenio se han realizado cinco estudios de evaluación de
carácter externo al Programa de Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural.
Las evaluaciones externas se realizaron con base en lo señalado en los artículos
correspondientes del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), para los
Ejercicios Fiscales de 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, en lo dispuesto en la Ley
General de Desarrollo Social y en el capítulo IV de los Lineamientos Generales
para la Evaluación de Programas Federales de la Administración Pública Federal y
Numeral 9 de los Lineamientos de Operación del Programa.
Algunos aspectos determinados por los estudios de evaluación externa:
Evaluación 2007: La presencia del conflicto impacta negativamente la economía
de la región, ya que, de acuerdo a la investigación realizada, el 62.6 por ciento de
los beneficiarios, no recibe ningún tipo de apoyo del gobierno federal, y de este
porcentaje, el 38 por ciento manifestó no recibir apoyo porque no cumple con los
requisitos que le son exigidos (documentos que acrediten la propiedad) y el 1 por
ciento las condiciones de violencia por la posesión de la tierra no les permitía el
acceso a los apoyos. A pesar de la persistencia del conflicto, éste no influyó de
manera determinante en las actividades productivas; sin embargo, los niveles de
producción se vieron limitados.
Evaluación 2008: El Programa representa un instrumento de política pública del
Gobierno Federal, que ha permitido la distensión de conflictos en diversas
regiones del país. De 2003 a 2008 ha resuelto un promedio anual de 121.7
conflictos, observando una tendencia creciente en el número de asuntos resueltos
por ejercicio fiscal.
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Evaluación 2009: El 85.4 por ciento de los beneficiarios considera que la
negociación se dio de forma transparente. Aquellos que sostienen lo contrario (6.3
por ciento) lo atribuyen a que sus propios representantes les ocultaron ciertos
aspectos sobre los acuerdos negociados. También creen que hubo favoritismos
hacia alguna de las partes en conflicto.
Evaluación 2010: Las organizaciones campesinas estuvieron presentes en el 14
por ciento de los COSOMER visitados en campo. Los beneficiarios consideraron
que, en general, tuvieron un buen desempeño en la asesoría jurídica que les
brindaron, siendo ésta la principal actividad que desempeñaron. No obstante, la
gran mayoría dijo que sí estaban dispuestos a negociar sin la presencia de
intermediarios. Se identificó que las organizaciones obtienen considerables
beneficios al participar en la solución de los conflictos, pues obtienen dinero,
prestigio político y ganan adeptos en los núcleos agrarios.
Evaluación 2011: Es necesario responsabilizar a los Subdelegados Jurídicos de
las Delegaciones Estatales de la SRA del seguimiento puntual del proceso de
solución de los COSOMER, además de vigilar el desempeño de los prestadores
de servicios profesionales que forman parte de los Grupos de Atención
Especializada, a fin de garantizar la calidad de los procesos y poder orientar con
mayor efectividad a los involucrados en los conflictos en los aspectos jurídicos y
legales de mayor relevancia y que causan incertidumbre entre los beneficiarios.
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Informe del seguimiento operativo, presupuestal y administrativo al COMAC.
Para dar a conocer el avance mensual de las metas programadas y dar
cumplimiento a lo establecido en los LO, en su numeral 4.2. Inciso e). Fracción IX,
se informa al Comité en pleno sobre los asuntos resueltos y el ejercicio del
presupuesto asignado al Programa.
Informe mensual al COMAC de seguimiento sobre los casos aprobados.
Atendiendo a los dispuesto en los LO, en su numeral 4.2. Inciso e). Fracción XI, se
presenta un informe mensual al Comité del Programa, de las acciones y
resultados sobre el seguimiento de los asuntos aprobados informando sobre el
estatus de cada caso.
Informe mensual sobre los resultados del Programa dentro del marco del
Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, mediante el indicador Índice de
solución de conflictos por tierra.
Con base en el Objetivo Sectorial I: “Garantizar la seguridad jurídica en la tenencia
de la tierra ejidal, comunal, colonias agrícolas y ganaderas, terrenos nacionales y
pequeña propiedad”, a partir de 2008, se diseñaron e implementaron, los
siguientes indicadores:
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural

ISCA: Índice de solución de conflictos agrarios por tierra.

Velocidad de respuesta para solucionar conflictos que obstaculicen
proyectos productivos.
Los resultados de estos indicadores se reportan de manera trimestral. Para el
caso del ISCA, la unidad de medida es de 0 a 1.0, y la meta anual establecida es
obtener un índice superior a 0.75.
Con relación al indicador denominado Velocidad de respuesta para solucionar
conflictos que obstaculicen proyectos productivos, no se presentó solicitud
respecto de algún caso específico.
Programa de Trabajo de Administración de Riesgos Institucional 2012.
Considerando este modelo como una herramienta útil que permite visualizar en
un mapa, la problemática general de control interno del Programa. Lo anterior
permite actualizar, complementar y analizar los riesgos por cada una de las
actividades del Programa, con la finalidad de obtener elementos que permitan a
los responsables de su operación, determinar estrategias a seguir para controlar y
administrar los riegos.
Después de haber realizado un análisis de los factores de riesgo para el
desempeño de las actividades se construyó la matriz de riesgos del Programa de
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural, conforme al Modelo de
Administración de Riesgos.
Seguimiento a las Líneas de Acción de los Programas Sectoriales en materia
de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción.
De manera semestral se remitió el informe con objeto de contribuir al
fortalecimiento de la transparencia y rendición de cuentas en las acciones de
Programas derivados del PND, esto permitió difundir los resultados del programa.
Las acciones reportadas permitirán que las políticas de transparencia y de
rendición de cuentas fortalezcan la credibilidad de las acciones de las Instituciones
del Estado por parte de la ciudadanía.
Programa de Trabajo de Control Interno.
Conforme a lo dispuesto en el acuerdo por el que se establecen las Normas
generales de control interno en el ámbito de la Administración Publica Federa y
con el propósito de mejorar el desempeño del Programa se implementaron las
siguientes acciones:
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural

Revisión y actualización de los Lineamientos de Operación del Programa
para facilitar algunos procesos jurídicos y administrativos en la solución de
los asuntos.

Revisión de la matriz de indicadores de resultados para mejorar su
operación y consecuentemente dar un mejor seguimiento a los resultados.

Elaboración de manuales de operación y funcionamiento del Comité para
establecer y unificar criterios.

Solventar las observaciones y recomendaciones surgidas de las auditorias
practicadas al Programa.

Actualización de los operadores responsables del Programa en temas como
la actualización de los Lineamiento de Operación y procesos de
negociación.
IX.
Resultados y beneficios alcanzados.
Dentro del marco legal que norma y fundamenta la existencia y operación del
programa, están sus Lineamientos de Operación, en ellos, se establecen entre
otros aspectos las consideraciones y razones, por las cuales se crea el Programa
de Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural, en ellos se establece:
“I. Que para el Gobierno de la República es prioritario dar solución a las
controversias ancestrales por la propiedad y/o posesión de la tierra rural, para
preservar la paz y la estabilidad social en las zonas de conflicto, en congruencia
con los principios rectores y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 200720012”.
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
“II. Que la solución de los conflictos agrarios disminuye las posibilidades de
enfrentamientos violentos y fomentar la convivencia armónica de los Habitantes
del medio rural”.
El objetivo fundamental del Programa responde a la necesidad de solucionar las
controversias ancestrales por la tenencia y/o posesión de la tierra en el medio
rural, para preservar la paz y la estabilidad social en las áreas en conflicto a fin de
generar las condiciones para alcanzar mejores niveles de bienestar de la
población involucrada y sentar así las bases para su incorporación al desarrollo
rural sustentable.
El apego a las premisas anteriores la operación del Programa durante el periodo
que se reporta, ha dado los siguientes resultados:
Año
Asuntos aprobados
2006 (Dic.)
2007
2008
2009
2010
2011
2012 (Nov.)
TOTAL
7
165
154
178
204
159
82
949
La incorporación al Programa del Acuerdo Nacional para el Campo y los
Acuerdos Agrarios, se da bajo los siguientes términos
“VI. Que en ejercicios fiscales anteriores se contempló como universo de atención
para este programa, además de los asuntos identificados previamente como
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
conflictos, aquellos derivados de las estrategias gubernamentales denominadas
Acuerdos Agrarios y Acuerdo Nacional para el Campo. En consecuencia,
advirtiendo que los asuntos considerados en dichas estrategias constituyen
finalmente asuntos materia de atención del presente programa, se hace necesario
ampliar su ámbito de aplicación”.
Cabe precisar que existen varios conflictos sociales agrarios entre núcleos
agrarios y propietarios particulares, en donde se presenta controversias por más
de un predio, lo que representa que por cada superficie en conflicto se debe
negociar y suscribir un convenio con propietarios diferentes, lo que conlleva una
contraprestación económica o restitución de la superficie, estos casos se han
presentado en algunas etapas de la existencia del Programa y cuando se logran
resolver impactan de manera significativa los resultados de las metas
programadas.
Atendiendo a lo establecido y mencionado en el las citas anteriores, el Programa
atendió y dio solución a 667 conflictos en el medio rural, 266 asuntos del Acuerdo
Nacional para el Campo y 16 Acuerdos Agrarios, durante el periodo de diciembre
de 2006 a noviembre de 2012, arrojando un total de 949 casos.
Año fiscal
COSOMER
2006 (Dic.)
2007
2008
2009
2010
2011
2012 (Nov.)
TOTAL
6
120
98
109
156
110
68
667
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
Acuerdo Nacional
para el Campo
0
43
54
61
48
48
12
266
Acuerdos
Agrarios
1
2
2
8
0
1
2
16
Total
7
165
154
178
204
159
82
949
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Asuntos cancelados
Durante la presente administración se presentaron algunos casos en los cuales se
detectaron irregularidades en la documentación soporte, estas situaciones se
presentaron durante el proceso de escrituración a favor de terceros como lo
señalan la norma. Los casos detectados y denunciados en las instancias
correspondientes son:
Estado
Municipio
Poblado
Observaciones
Oaxaca
Santiago
Plan Martin Chino
Cancelado
Jocotepec
en
la
Sesión
Ordinaria del 10 de marzo de
2008.
Oaxaca
Playa
Santo San Antonio
Cancelado en Sesión Ordinaria
Domingo
del 4 de marzo de 2011.
Santantepec
Campeche Campeche
Nueva
hoy
Esperanza Informado al OIC, el 24 de enero
La
Nueva de 2012.
Esperanza
Veracruz
San
Evangelista
Juan San Lorenzo antes Cancelado y/o suspendido en la
Pueblos Unidos
Sesión Ordinaria del 29 de
febrero de 2012.
Veracruz
Nautla y Vega de Gallo Verde
Cancelado en Sesión Ordinaria
la Torre
del 27 de marzo de 2012.
Tabasco
Balancan
20 de Noviembre
Tabasco
Tenosique
Tata Lázaro de los Se hizo del conocimiento de la
Olivos
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
Informado al OIC.
DGCA
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
La solución de conflictos sociales agrarios se llevó a cabo en la mayor parte de las
entidades de la República Mexicana, operando el Programa en 27 de ellas como
se muestra en el cuadro siguiente, destacando por el número de asuntos resueltos
los estados de Nayarit con 144, Veracruz con 140, Chiapas con 129, Oaxaca con
90 y Michoacán con 85, solo por estadística, sin embargo, todos los asuntos
resueltos son trascendentes por lo que representan el restablecimiento de la
tranquilidad comunitaria, certidumbre jurídica sobre la propiedad rural de la tierra y
alternativa de desarrollo para la población antes afectada.
No.
Estado
2006
2007
2008
2009
2010
2011
(Dic.)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
Total
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Durango
D.F.
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
S.L.P.
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
0
0
0
3
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
1
0
1
0
0
0
0
0
1
0
0
7
2012
Total
(Nov.)
0
0
0
49
0
1
1
11
7
2
3
3
31
2
6
0
6
3
3
6
0
2
7
1
16
0
5
165
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
0
0
2
12
0
0
0
17
5
5
0
1
24
1
19
2
4
1
0
11
1
6
8
1
32
0
2
154
1
0
0
23
1
3
0
12
6
1
5
0
17
2
19
1
9
6
0
17
5
10
8
0
31
1
0
178
1
0
0
31
0
0
0
8
4
3
2
3
4
1
44
0
48
0
0
4
6
3
6
1
29
0
6
204
0
2
0
7
1
0
0
15
3
0
18
0
5
1
48
0
8
3
0
4
1
1
10
1
30
0
1
159
0
0
1
5
0
1
0
5
3
5
4
2
5
0
8
0
20
1
0
0
0
5
0
2
14
0
1
82
2
2
3
130
2
5
1
68
28
17
32
9
86
7
144
3
96
14
4
42
13
27
39
6
153
1
15
949
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
En el periodo de 2007 a 2011, los resultados son positivos en virtud de que las
estrategias y esfuerzos, culminaron con importantes logros donde las partes en
controversia superaron sus diferencias y llegaron a amigables acuerdos para la
firma de convenios finiquitos, y la atención de asuntos reportados en la meta sin
utilizar recursos, logrando con ello alcanzar el 101.0 por ciento de cumplimiento en
la meta anual como promedio general.
Ejercicio fiscal
2007 2008 2009
2010
2011 Promedio
Metas programadas
223
221
220
180
90
186.8
Metas realizadas
165
154
178
204
159
172.0
Porcentaje de resultados 73.99 69.68 71.36 113.33 176.66
101.0
Los conflictos atendidos por el Programa en el periodo del 1 de diciembre de 2006
al 30 de noviembre de 2012, se resolvieron conflictos con un promedio de 28 años
de antigüedad, lo que indica que se atendieron asuntos que llevaban decenas de
años sin encontrar las condiciones para su solución.
Superficie desactivada de conflictos sociales agrarios.
La superficie que se atendió en este periodo, liberándola de conflictividad agraria
fue de 338,044 hectáreas, mismas que está en posibilidad de regularizarse y ser
incorporada a la actividad formal productiva para beneficio de los habitantes,
ejidatarios y comuneros que participaron y convinieron en su solución,
consiguiendo con esto, tener una mejor condición y calidad de vida.
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Año
Superficie liberada de
conflicto
2006 (Dic.)
2007
2008
2009
2010
2011
2012 (Nov.)
TOTAL
1,793
69,533
72,885
83,317
26,023
43,063
26,008
322,622
Población beneficiada directamente con la solución de los conflictos
sociales agrarios.
Después de una minuciosa labor y realización de pláticas de convencimiento
durante varios meses e inclusive de años, y una vez que las condiciones sociales,
jurídicas, políticas entre otras, fueron propicias para que las partes involucradas en
el conflicto aceptaran y convinieran poner fin a las controversias, los resultados del
periodo del 1 de diciembre de 2006 al 30 de noviembre de 2012, fueron de 949
asuntos resueltos, con un impacto positivo en 107,436 personas beneficiadas.
Durante el periodo que se reporta, de manera anual se obtuvieron los siguientes
resultados: Durante el mes de diciembre de 2006 se beneficiaron a 2,362
personas, en 2007 a 8,056, en el año de 2008 a 23,178, en 2009 se logró un
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
impacto en 24,105 personas, 16,202 en 2010, en 2011 se logró beneficiar a
17,427 personas y de enero a noviembre de 2012 a 16,106.
Con este resultado se siguen generando las oportunidades para que en un futuro
mediato la paz y la armonía social, regresen a las zonas que se encontraban en
conflicto, circunstancias que beneficiará a más de cien mil personas, lo que
equivale a pasar de un estatus de incertidumbre patrimonial, al de certeza jurídica
sobre sus propiedades, cambiando positivamente las condiciones legales de sus
bienes, y por otro lado retornando la estabilidad social a las zonas que se
encontraban en conflicto, reactivando su producción para beneficio de la
comunidad.
Año
Población beneficiada
2006 (Dic.)
2007
2008
2009
2010
2011
2012 (Nov.)
2,362
8,056
23,178
24,105
16,202
17,427
16,106
TOTAL
107,436
Impacto del Programa en la población perteneciente a Pueblos Indígenas
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Los ideales de la reforma agraria todavía siguen presentes entre muchos
ejidatarios, algunos de los cuales han poseído su parcela desde que comenzó el
reparto agrario. Estos ejidatarios tienen una valuación muy diferente de su
propiedad, existen ejidatarios, sobre todo en el caso de los comuneros, que
pertenecen a comunidades indígenas donde la tierra sigue siendo una parte
fundamental de su identidad y estrategia de vida. La posesión de una parcela es
un símbolo de estatus y un medio para garantizar la subsistencia de la familia. La
posibilidad de perder la parcela por pedir un crédito es un riesgo demasiado
grande para ser aceptado. Sin tierra, el individuo pasaría de ser un ejidatario a ser
un jornalero en la parcela de alguien más, lo cual es una acción que trae consigo
grandes costos sociales y económicos.
De los 949 asuntos resueltos 428 están ubicados en zonas de pueblos indígenas,
es decir que un 45.1 por ciento; 255 en Municipios Indígena, 136 en Municipios
con Presencia Indígena y 37 en Municipios con Población Indígena Dispersa.
2006 2007 2008 2009 2010
2011
2012
TOTAL
(Nov.)
MPID
MPI
MI
MSPI
TOTAL
6
1
7
2
25
57
81
165
4
26
47
77
154
17
56
44
61
178
3
12
61
128
204
11
12
19
117
159
0
5
21
56
82
37
136
255
521
949
En cuanto a la población beneficiada que pertenece a los diversos Pueblos
Indígenas existentes a lo largo de todo el país y utilizando las categorías definidas
por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), los
resultados arrojan los siguientes datos:
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Es importante destacar que del total de la población beneficiada el 63.7 por ciento,
se ubican en zonas de Pueblos Indígenas beneficiando a 68,464 personas.
2006 2007
2008
2009
2010
2011
2012
TOTAL
(Nov.)
MPID
0
0
4305
582
352
921
0
6160
MPI
0
665
2467 16050
930
1333
174
21619
MI
2187 7276 8713
2461
6347
6065
7636
40685
MSPI
175
115
7693
5012
8573
9108
8296
38972
TOTAL 2362 8056 23178 24105 16202 17427 16106 107436
En cuanto a la superficie liberada de controversias destaca que del total de la
superficie liberada de conflicto con la intervención del Programa, casi el 50 por
ciento (49.8), se ubican en zonas de Pueblos Indígenas en una superficie de
160,776 hectáreas.
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
TOTAL
(Nov.)
MPID
1504
2063
MPI
6977 17186
MI
1593 22988 21676
MSPI
200 38064 31960
TOTAL 1793 69533 72885
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
1756
414
448
0
6185
35809 4434
5328
2549
72683
11209 5570 14951 3921
81908
34543 15605 22336 19138 161846
83317 26023 43063 26008 322622
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
A manera de resumen en cuanto al impacto del Programa en la población
perteneciente a Pueblos Indígena se presenta el siguiente cuadro:
Municipios
Asuntos Hectáreas Población
Municipios Indígenas
255
81,908
40,685
Municipios con Presencia Indígena
136
72,683
21,619
Municipios con Presencia Indígena Dispersa
37
6,185
6,160
Subtotal
428
160,776
68,464
Sin presencia indígena
521
161,846
38,972
Total
949
322,622
107,436
Asuntos relevantes atendidos con incidencia en pueblos indígenas:
ASUNTO
Santiago Textitlan, Santa Cruz
Zenzontepec, Santa María Zaniza,
A76 San Mateo Yocutindo vs.
Santiago Amoltepec.
Meseta Purépecha.
ESTADO
Oaxaca
MUNICIPIOS
Santiago Amoltepec.
Michoacán
San Sebastián Teponahuaxtlan
vs. Propietarios Particulares.
Bienes Comunales Zona
Lacandona.
Santa María Chimalapas y San
Miguel Chimalapas vs. 19 Núcleos
agrarios
San Francisco del Mar vs. San
Francisco Ixhuatan.
Jalisco
Los Reyes, Uruapan, Nahuatzen,
Tingabato, Paracho, Chilchota,
Charapan, Cheran, Patzcuaro y
Tanguancicuaro.
Mezquitic y La Yesca.
Chiapas
Ocosingo y Palenque.
Oaxaca y
Chiapas
Santa María Chimalapas, San Miguel
Chimalapas y Cintalapa.
Oaxaca
San Francisco Ixhuatán.
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Santo Domingo Ixcatlán vs.
Chalcatongo de Hidalgo.
San Sebastián Nopalera vs.
Anexo Zimatlán de Lázaro
Cárdenas.
San Juan Mixtepec vs. Santo
Domingo Yosoñama.
Tribu Yaqui.
Oaxaca
Chalcatongo de Hidalgo.
Oaxaca
Santa Lucia Monteverde, Putla de
Villa Guerrero.
Oaxaca
San Juan Ñumi y San Juan Mixtepec.
Sonora
Bacum
El investigador Rodolfo Pastor en su publicación de 1987, Campesino y Reformas:
la mixteca 1700-1856, citado en el estudio de evaluación externa señala: “El
territorio, para muchos pueblos indígenas, históricamente no fue un objeto
mercantil sino un elemento sagrado. En su concepción más genérica era
equiparado con una divinidad, la diosa madre de la que nacían los demás dioses
vegetales y animales y de quienes dependía la vida de los hombres. La relación
entre los pueblos y la tierra era casi un acto religioso. Se podía usar pero no
disponer de ella; es más, el mismo uso quedaba subordinado a la organización
social”.
La solución de los Conflictos en los que se ven involucrados pueblos indígenas,
representa un importante logro, pues se trata de sectores prioritarios para el
Gobierno Federal, ya que con estas acciones se aporta un importante elemento
para superar los estadios de pobreza en los que por lo general y desgracia, se
encuentran las comunidades indígenas del país, siendo este elemento la certeza
jurídica sobre su patrimonio.
Los resultados de las evaluaciones externas realizadas en los diferentes años del
actual sexenio, en su apartado: Perfil socioeconómico y socio demográfico de los
beneficiarios concluye:
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Evaluación 2007: Establece que el programa incide en zonas con presencia
indígena en un 25 por ciento de los asuntos resueltos, de los cuales de ese
porcentaje el 30.8 por ciento no habla dialecto, y el restante 69 por ciento habla
Purépecha, Choól, Náhuatl, Tzotzil Tzeltal, Mazahua, Chatino, Huichol, Zapoteco,
Tarasco, Zoque, Otomi, Tzetzal y Tojolabal.
Evaluación 2008: Señala que los beneficiados por el programa son del orden del
33.3 por ciento pertenecientes a las etnias Zoque, Tzotzil, Tzeltal, Mixteca,
Chatino, Púrepecha, Popoluca, Huichol, Chol, Otomi, Husteca, Pame y Mayo,
localizadas en los estados de Chiapas, Oaxaca, Veracruz, Michoacán, nayarita,
Hidalgo, Tabasco, san Luis potosí y Sonora.
Evaluación 2008: Establece la atención de conflictos en beneficio de las etnias
Tzotzil, Tojolabal en Chiapas y la Chol en Tabasco.
Evaluación 2009: Se encontró que el 14.5 por ciento de los beneficiarios pertenece
a un grupo indígena. El porcentaje es menor comparado con los año anteriores
(25.04 por ciento en 2007 y 33.33 por ciento en 2008). Las etnias identificadas son
la Purépecha del Estado de Michoacán y la Zapoteca del Estado de Oaxaca. De la
población perteneciente a un grupo indígena el 88 por ciento habla su lengua
autóctona.
Evaluación 2010: El 47.9 por ciento de los beneficiarios pertenece a algún grupo
indígena. Tal presencia es más frecuente entre los entrevistados de los
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
COSOMER que entre los del ANC. El grupo predominante fue el Chinanteco cuya
presencia predomina entre los beneficiarios de Oaxaca y en mucho menor medida
en aquellos de Chiapas. Le sigue la Etnia Mayo asentada en Nayarit y Sonora, los
Mayas Lacandones que habitan en Chiapas, en el Municipio de Ocosingo y el
grupo Purépecha originario de Michoacán. A dichas etnias pertenecen los
beneficiarios de COSOMER. Respecto a aquellos del ANC, se observó que
corresponden a los grupos Chol y Tzeltal, quienes habitan en Chiapas, en los
Municipios de Palenque y Jiquipilas, respectivamente, mientras que los
beneficiarios de las Etnias Náhuatl y Zapoteco habitan en Veracruz.
Evaluación 2011: De tal forma, si la solución de un conflicto resulta compleja y
delicada, cuando involucra a pueblos indígenas los retos son aún mayores. Acorde
con ello, 68.8 por ciento de los miembros del GAE consideran que la solución de
ese tipo de conflictos conlleva una mayor dificultad, lo que obedece a que en
muchas ocasiones, los involucrados pertenecientes a pueblos indígenas no hablan
castellano, además, muestran un mayor apego y arraigo a la tierra, fundamentado
en lo antes expuesto, lo que hace sumamente difícil lograr un acuerdo en el que
alguna de las partes ceda la superficie.
Por otro lado, se observó que el 11.0 por ciento de los beneficiarios pertenece a
algún pueblo indígena y radica en 4 entidades del país, resaltadas en azul en el
Gráfico 2.6. La mayor cantidad (37.0 por ciento) pertenece al pueblo Popoluca
asentado en Veracruz; le sigue el pueblo Chol (22.2 por ciento) en Chiapas y
Veracruz; los Wirrárika (18.5 por ciento) presentes en Jalisco; los Náhuatl (18.5
por ciento) de Puebla y Veracruz; así como el pueblo Totonaco, asentado en
Puebla.
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Impacto del Programa en la población económicamente marginada.
Es conveniente observar que la paradoja de la solución de los conflictos, tal y
como se viene realizando, en los términos en que la ley lo permite, conforme a la
sabia opinión de los expertos, estriba en que, por una parte, quienes logran su
anhelo de posesión de una parcela y se quedan con la tierra, habitualmente
carecen de los recursos financieros necesarios para trabajarla y generar con ello
mayor riqueza; en tanto que quienes reciben el dinero, si no lo invierten en capital
de trabajo o actividades productivas, se ven en la necesidad de abandonar el
campo, privando con ello de esta fuente de recursos a la agricultura y/o a la
comunidad en donde el conflicto existía. En estas condiciones pareciera que todos
pierden, a pesar de que al lograr su propósito crean haber ganado. A la larga,
situaciones de esta naturaleza están limitadas para generar mayor riqueza en las
regiones de conflicto, impulsar procesos de desarrollo en aquellas comunidades
en donde la pobreza y la falta de oportunidades han sido y son la principal causa
de la desesperación y la migración, cuando no de los conflictos agrarios.
En congruencia con el Considerando lV, de los Lineamientos de Operación del
Programa, que a la letra dice: “Que para contribuir a que las personas que habitan
en zonas de alta y muy alta marginación y con presencia de conflictos de la
propiedad y/o posesión de la tierra, se incorporen al desarrollo rural sustentable,
ha sido indispensable implementar acciones que permitan solucionar las
controversias agrarias, privilegiando el diálogo y la conciliación como vía
preferente para distender los conflictos”. Los resultados que en este periodo
aporta la intervención del Programa son:
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Grado de
marginación
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(Nov.)
Total
Muy Alto
4
37
34
16
70
22
18
201
Alto
1
69
58
50
45
42
17
282
Medio
2
34
40
75
21
41
31
244
Bajo
0
11
11
29
54
51
13
169
Muy Bajo
0
11
11
7
13
3
3
48
No identificados
0
3
0
1
1
0
0
5
Total
7
165
154
178
204
159
82
949
La importancia que representa para la población en general y en particular a la
más desprotegida de nuestro país, el de resolver la situación jurídica de su
patrimonio, es una de las actuales prioridades del Gobierno Federal, es así como
con la intervención del Programa se ha logrado atender superficies que antes se
encontraban con conflictividad social y agraria, ubicadas en zonas de marginación
económica definidas por la Comisión Nacional de Población como se puede
observar en el cuadro anterior. De 949 casos resueltos 483 o sea el 50.8 por
ciento, se localizan en zonas de Alta y Muy alta marginación económica, es decir
que del total de asuntos solucionados más de la mitad están en circunstancias de
pobreza extrema.
Población marginada
Este resultado trae consigo un impacto social muy importante para la población
afectada por los conflictos, y es a partir de la solución de éstos, cuando se
propician las condiciones para que la población cuente con certidumbre jurídica
sobre su propiedad, además de poder incorporar a la actividad productiva formal la
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Sociales en el Medio Rural
superficie en conflicto, y no menos importante resulta el lograr el restablecimiento
del Estado de Derecho y la paz social entre las comunidades rurales, donde
muchas de ellas están integradas por pueblos indígenas ubicados en zonas con
Alto y Muy Alto grado de marginación.
La población beneficiada directamente con las acciones del Programa y que se
encuentra en estas comunidades de alta y muy alta marginación económica, fue
de 76,915 personas, representando el 71.5 por ciento, dato importante sobre la
trascendencia y factibilidad del programa en apoyo a la población más pobre de
nuestro país.
Grado de
marginación
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(Nov.)
Total
Muy Alto
1151
5075
Alto
185
2900
6311
4442
7080
4309
5585
32953
9208
14341
2906
6018
7404
42962
Medio
396
50
2017
4467
447
3997
1590
12964
Bajo
0
31
3350
746
2673
3049
1527
11376
Muy Bajo
0
0
2292
82
2971
54
0
5399
Otro
630
0
0
27
125
0
0
782
Total
2362
8056
23178
24105
16202
17427
16106
107436
La cobertura del Programa puede atribuirse a las condiciones de marginación y,
como se señaló anteriormente, a una importante presencia de población indígena,
donde es mayor el arraigo hacia la tierra, que se atribuye al sentimiento de
pertenencia de ésta.
No es casual entonces que sean precisamente en los estados más pobres del
país, donde se registran los conflictos agrarios en mayor número y con mayor
aspereza, Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Veracruz y Michoacán, que ocupan las
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Sociales en el Medio Rural
últimas posicione, la geografía del conflicto está íntimamente ligada a la geografía
de la pobreza.
Ante la falta de recursos económicos para el desarrollo de actividades productivas,
es necesario el concurso de los diversos programas gubernamentales, en un
orden que permita primero erradicar las condiciones de pobreza, para luego
alentar proyectos de desarrollo económico y social. Respecto a lo anterior el
programa dio atención y solución a 483 conflictos en zonas de alta y muy alta
marginación económica lo que representó la oportunidad de regularizar 180,548
hectáreas, superficie que representa el 55.9 por ciento respecto del total de
hectáreas liberadas de conflicto en el sexenio, quiere decir más del 50 por ciento.
Grado de
marginación
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Total
Muy Alto
1144
23695
15404
13546
7416
12279
4973
78457
Alto
124
23040
20938
31720
3731
10907
11631
102091
Medio
525
14393
19143
14003
1907
7848
8511
66330
Bajo
0
3045
4563
3259
11186
11894
730
34677
Muy Bajo
0
2007
12837
20785
1164
135
163
37091
Otro
0
3353
0
4
619
0
0
3976
Total
1793
69533
72885
83317
26023
43063
26008
(Nov.)
322622
En términos generales se presenta el cuadro resumen con los datos que indican el
impacto de las acciones del Programa en zonas de alta y muy alta marginación.
Marginación
Muy Alto
Asuntos Hectáreas Población
201
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
78,457
33,953
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Alto
282
102,091
42,962
Medio
244
66,330
12,964
Bajo
169
34,677
11,376
Muy bajo
48
37,091
5,399
No identificado
5
3,976
782
Total
949
322,622
107,436
Algunos resultados de la evaluación externa de 2007 a 2011.
EI Programa de Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural, ha demostrado
su eficacia, al llevar a miles de campesinos la paz social y la estabilidad que por
décadas demandaron, dando solución definitiva a las controversias por la disputa
de la tierra, brindándoles la oportunidad de elevar su nivel de bienestar e
incorporarse al desarrollo rural sustentable, lo anterior se sustenta en los
resultados obtenidos durante la el periodo de la presente administración del
Gobierno Federal, producto de las evaluaciones externas a las cuales fue
sometido el Programa.
Los estudios de evaluación externa de los ejercicios de 2007 a 2011, revelan
resultados positivos en el avance de los resultados constatados directamente en
las zonas y con la población que aceptó resolver sus controversias por la tierra,
mediante la intervención del Programa como se describe a continuación.
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
La evaluación externa que se practicó a los resultados del Programa
correspondientes al periodo de 2007 a 2011, concluye lo siguiente: “El siguiente
indicador demuestra el porcentaje de los beneficiarios de los COSOMER que
están satisfechos con la solución de los conflictos. Como se puede ver en el
Gráfico 5.3, la satisfacción de los involucrados ha sido creciente durante el periodo
2007-2011”.
Grafico 5.3, Satisfacción de los beneficiarios con la solución de los
conflictos:
Porcentaje de satisfacción
100.00
90.00
80.00
70.00
60.00
2007
2008
2009
2010
2011
Ejercicio fiscal del Programa
Superficie Incorporada a la producción
“El Programa se enfoca en la solución de los COSOMER a través de la
conciliación de intereses, además fomenta el consenso entre los beneficiarios para
que le den el uso que mejor convenga a la superficie pacificada, sin entrar en
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
detalles como la cantidad que será repartida o las actividades que se desarrollarán
en ésta”.
“A pesar de lo anterior, el Programa ha tenido influencia en la incorporación de la
superficie pacificada a la producción, ya que al encontrarse libre de controversias,
los involucrados se sienten más tranquilos y la pueden trabajar sin presiones o
miedo”.
“En el Gráfico 5.5, se ilustra el porcentaje de la población que ha incorporado la
superficie a la producción, se refiere al porcentaje de personas que desarrollaron
una actividad productiva, del total que se quedó con la superficie pacificada”.
Porcentaje de la población
Grafico 5.5, Beneficiarios que incorporaron la superficie a la producción.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
7.6
0
2007
94.7
78.5
72.4
31.4
2008
2009
Ejercicio fiscal del Programa
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
2010
2011
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
“Algunos de los conflictos tenían más de 100 años de existencia cuando se inició
el Programa. La mayoría de esos conflictos fueron resueltos ya por el COSOMER.
Aun así, el promedio de antigüedad de los conflictos que atiende COSOMER, es
superior a los 30 años, lo que significa que son conflictos muy arraigados y por
consecuencia presentan un grado mayor de dificultad para su solución”.
“En el siguiente gráfico se puede observar que los conflictos que atendió el
COSOMER a lo largo del sexenio, tenían una antigüedad de entre 27 y 35 años”.
Gráfico 4.1. Antigüedad promedio de los asuntos resueltos por el Programa,
por año
Antigüedad promedio
ANC
COSOMER
17.29
2011
33.51
2010
18.05
2009
2008
14.62
2007
35.15
27.53
“Un elemento importante, presente en muchos de los conflictos por la tierra, es la
violencia, que en algunos casos provocó la muerte de más de uno de los actores
de la realidad del conflicto rural. De acuerdo con la percepción de los propios
beneficiarios, en el 2007, casi en un 70 por ciento de los conflictos estaba
presente la violencia, en tanto que en 2009, la violencia alcanzó al 86.2l por ciento
de los conflictos, como puede apreciarse en el gráfico 4.8”.
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Gráfico 4.8. Porcentaje de COSOMER en los que hubo antecedentes de
violencia
100.00%
86.21%
90.00%
80.00%
70.00%
69.52%
70.59%
2007
2008
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
2009
”Siendo los objetivos específicos del COSOMER los de “…poner fin a las
controversias que han enfrentado a los sujetos agrarios con otros grupos, núcleos
agrarios o pequeños propietarios, por la tenencia y/o posesión de la tierra, los
cuales, no obstante que hayan sido dirimidos en el ámbito jurisdiccional, la
sentencia ejecutoriada dictada, no resolvió de fondo la problemática…” y
“…propiciar la solución de los COSOMER y la seguridad documental a través de
los medios jurídicos necesarios…”, se puede afirmar que ambos objetivos
específicos y por consecuencia el objetivo general, se cumplieron a cabalidad, ya
que a lo largo del período 2007-2011, se resolvieron un total de 860 conflictos
agrarios, de dimensiones sociales en el medio rural, con un mayor o menor grado
de complejidad”.
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Gráfico 4.2. Asuntos resueltos en zonas de alta y muy alta marginación
80.00%
68.70%
60.00%
58.30%
60.00%
40.00%
58.90%
44.70%
50.00%
20.00%
0.00%
2009
2010
2011
% de COSOMER resueltos en zonas de alta y muy alta marginación
% de ANC resueltos en zonas de alta y muy alta marginación
“En cuanto a los resultados del programa, de acuerdo con la percepción de los
propios beneficiarios, a lo largo de los últimos cinco años, se percibía en casi un
90 por ciento que existía paz, que el conflicto resuelto había permitido pacificar los
territorios afectados. El año 2010 se registra una baja en la percepción de paz,
pero al año siguiente, en el 2011, se registra la percepción más alta de la serie,
con un 91.5 por ciento, lo que significa que conforme a lo que perciben los
usuarios del Programa, se ha cumplido el objetivo más importante del mismo, que
es alcanzar la pacificación en los territorios donde existen conflictos por la tierra,
para sentar las bases del desarrollo de tales territorios”.
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Gráfico 4.11. Porcentaje de beneficiarios que creen que hay paz social
91.50%
92.00%
90.00%
88.00%
86.00%
84.00%
82.00%
80.00%
78.00%
76.00%
74.00%
89.00%
88.97%
89.20%
80.70%
2007
2008
2009
2010
2011
“De acuerdo con la percepción de los beneficiarios del ANC, el Programa atendió
satisfactoriamente sus expectativas, ya que si bien, en el año 2008 la calificación
otorgada fue en un 96.84 por ciento de muy satisfactoria a satisfactoria, con un
3.15 por ciento de usuarios insatisfechos; bajando para el año 2009, ya que el
porcentaje de insatisfacción creció a un 30.20 por ciento, con un 2.10 por ciento de
usuarios muy insatisfechos; pero es de hacerse notar que a partir de dicho año la
percepción de los usuarios fue mejorando año con año, hasta alcanzar un alto
nivel de satisfacción que se situó en 92.70 por ciento, solamente con un 7.30 por
ciento de usuarios insatisfechos (Gráfico 4.13)”.
Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Gráfico 4.13. Satisfacción de los beneficiarios del ANC
100%
3.15%
90%
80%
2.10%
10.70%
7.30%
Beneficiarios muy
insatisfechos (%)
40.90%
Beneficiarios
insatisfechos (%)
51.80%
Beneficiarios
satisfechos
regular (%)
Beneficiarios
satisfechos (%)
28.10%
44.21%
70%
60.00%
60%
50%
51.00%
40%
30%
52.63%
20%
29.30%
18.80%
10%
Beneficiarios muy
satisfechos (%)
0%
2008
2009
2010
2011
“Por su parte, el nivel de satisfacción de los usuarios del COSOMER, observó un
comportamiento diferente, ya que en 2007 el 2.88 por ciento de los beneficiarios
se mostraron muy insatisfechos y solo el 5.54 por ciento insatisfechos con la
atención recibida y; en tanto el 35.92 por ciento y 45.45 por ciento se sentían
satisfechos y muy satisfechos, respectivamente. Sin embargo, para el año 2011, el
porcentaje de satisfacción creció significativamente, ya que solamente el 4.90 por
ciento se mostraron insatisfechos y únicamente un 0.70 por ciento dijeron estar
muy insatisfechos, menos del 1 por ciento. En este último año, de acuerdo con la
percepción de los usuarios, el 43.0 por ciento estaban satisfechos con la atención
del programa y el 51.40 por ciento, más de la mitad, muy satisfechos, que es la
más alta calificación que pueden otorgar al Programa (Gráfico 4.14)”.
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
Gráfico 4.14. Satisfacción de los beneficiarios del COSOMER
100%
2.88%
5.54%
10.20%
0.37%
17.80%
80%
60%
35.92%
1.90%
5.70%
0.40%
6.10%
53.80%
50.90%
38.60%
42.50%
20%
43.00%
55.30%
40%
45.45%
0.70%
4.90%
26.51%
51.40%
Beneficiarios
muy
insatisfechos (%)
Beneficiarios
insatisfechos
(%)
Beneficiarios
satisfechos
regular (%)
Beneficiarios
satisfechos (%)
0%
2007
2008
2009
2010
2011
“Finalmente, de conforme a la percepción de los beneficiarios, la solución de los
conflictos fue definitiva, ya que si bien en el año 2007, el 78.66 por ciento
manifestó esta percepción, para el año 2011, el porcentaje creció al 87.30 por
ciento, lo que significa que los beneficiarios tienen un mayor nivel de confianza
hacia el Programa (Gráfico 4.15)”.
Gráfico 4.15. Percepción de los beneficiarios sobre la solución definitiva del
conflicto
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
100.00%
95.00%
90.00%
85.00%
80.00%
78.66%
78.74%
2007
2008
81.00%
86.80%
87.30%
2010
2011
75.00%
70.00%
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Memoria Documental del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural
X.
Informe final del responsable del programa
El Ejecutivo Federal dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, tomó la
iniciativa de emplear instrumentos que permitieran dar inicio a una etapa en la que
los ciudadanos generaran confianza respecto del servicio que prestan las
instituciones que conforman el Sector Agrario, es por ello que a través de la
Secretaría de la Reforma Agraria, se dio apertura al Programa de Atención a
Conflictos en el Medio Rural, cuyo objetivo, es poner fin a las controversias
ancestrales y recientes, privilegiando para ello el diálogo y la conciliación entre las
partes, así de esta manera contribuir a crear las condiciones de certeza jurídica
que permitan a los pobladores crear y vivir en un ambiente propicio para el
desarrollo de las zonas rurales.
La presente Memoria Documental, contiene información sobre las acciones
desarrolladas y encaminadas a la solución de la conflictividad social identificada
en el medio rural de nuestro país, derivada del surgimiento de conflictos por tierra,
información compilada dentro del marco de acción y operación del Programa de
Atención a Conflictos Sociales en el Medio Rural (COSOMER) a cargo de la
Secretaría de la Reforma Agraria, el cual forma parte de las estrategias orientadas
a dar solución a la conflictividad por la tenencia y/o posesión de la tierra en
México, a fin de garantizar el otorgamiento de certeza jurídica sobre la misma e
impulsar el desarrollo de los habitantes inmersos en las superficies en conflicto. La
solución de los conflictos se materializa en los CONVENIOS FINIQUITO,
instrumentos que reflejan el consentimiento y la forma en que las partes
involucradas decidieron la solución de un problema, además de representar para
el Gobierno Federal un asunto agrario concluido de manera satisfactoria y bajo la
vía de la conciliación, generando la obligatoriedad al ser sentenciado por un
Tribunal Agrario ó refrendado ante Notario Público.
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Sociales en el Medio Rural
Después de nueve años de permanencia del Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural (2006-2012), y una vez que durante la presente
administración se ha observado el cumplimiento de los objetivos sociales para los
que fue concebido, resulta necesario considerar su continuidad. Lo anterior
significaría procurar una mejora continua en los mecanismos de planeación,
focalización, programación y operación dentro del marco normativo de sus
Lineamientos de Operación.
Las partes afectadas directamente por el conflicto pueden ser ejidatarios,
comuneros, posesionarios, pequeños propietarios, avecindados, entre otros; ellos
representan el aspecto clave en lo que atañe a la solución del conflicto en el que
se encuentran inmersos, puesto que la disposición que presenten es fundamental
para llegar a un acuerdo.
Durante el proceso de negociación de un conflicto agrario se ven involucrados
distintos actores, tales como: los sujetos agrarios que están siendo afectados
directamente por el problema, los prestadores de servicios que integran los
Grupos de Atención Especializada (GAE) contratados por la Secretaría, los
servidores públicos que se desempeñan en las delegaciones estatales de la SRA,
de la PA, del RAN, del FIFONAFE y las organizaciones sociales que, en
ocasiones, acompañan a los sujetos agrarios durante el proceso de negociación y
solución.
Cabe señalar que se debe distinguir entre los conflictos sociales por tierra y los
asuntos derivados del Acuerdo Nacional para el Campo. Esto obedece a que las
organizaciones son, de inicio, las que gestionan y dan apoyo así como
seguimiento a los asuntos que fueron ingresados al Numeral 262 del ANC con
motivo de la regularización de superficies con posesión irregular. En cambio, en
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los conflictos sociales por tierra no es necesaria la participación de las
organizaciones, originalmente sólo las partes en conflicto llevaban a cabo la
negociación, apoyados en los Grupos de Atención Especializada u otros
conciliadores de la SRA. Sin embargo, ha ido en aumento el número de asuntos
en los que se observa la gestión de alguna organización campesina.
Debido a lo anterior, se hace necesario conocer el papel que juegan las
organizaciones durante las distintas fases del proceso de solución de un conflicto
a fin de determinar la pertinencia de su participación, así como la percepción que
tienen los beneficiarios y otros actores clave sobre su desempeño.
En el proceso de negociación de un conflicto es vital que las instancias que
integran el sector agrario mantengan una buena comunicación y coordinación
entre sí, así como con las autoridades locales. Ello se debe a que la información
sobre los asuntos debe ser integrada y transmitida de manera precisa y completa
entre los sujetos que la requieran para el correcto desempeño de sus labores.
El documento da cuenta de los resultados de la Administración del Gobierno
Federal en su periodo 2006-2012, de la labor de sensibilización y negociación con
las personas o grupos de personas que se encontraban en controversia por tierra
concluyendo con la solución de 949 casos, rescatando de su condición de
conflictividad a una superficie de 322,622 hectáreas ubicadas en 27 entidades
federativas y logrando impactar sobre la conciliación, la armonía y el
restablecimiento de la paz social en las áreas de influencia, mejorando las
condiciones que llevan a reactivar la producción en las superficies que se
encontraban en conflicto, y contribuyendo al mejoramiento del nivel de vida de
107,436 campesinos y sus familias, por lo que el Programa ha tenido un efecto
multiplicador.
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Los hallazgos muestran una satisfacción positiva generalizada con respecto a la
forma de negociación y los recursos recibidos, lo cual impacta directamente en el
ambiente de paz y tranquilidad que impera en las áreas que estuvieron en algún
momento bajo la influencia del conflicto.
La experiencia de los diversos operadores, las observaciones planteadas por las
oportunas auditorías y las recomendaciones de las evaluaciones externas al
Programa, en su conjunto, constituyen una herramienta útil para el mejoramiento
de los Lineamientos de Operación que rigen al Programa. Asimismo se han
definido y establecido diversos procesos, así como registros y controles con el fin
de identificar el origen de los conflictos, el grado de complejidad de los mismos, la
estrategia de atención y seguimiento, hasta su total conclusión.
Con el antecedente de que, a la fecha, aún existen 448 asuntos por resolver en el
país a mediano y largo plazo y considerando la incorporación de otros en los
próximos años, es conveniente contar con una política pública que de seguimiento
hasta la conclusión definitiva de cada conflicto social agrario; tal realidad, revela la
necesidad de esta herramienta que ha dado y podrá seguir dando solución a la
problemática señalada, a fin de garantizar la paz social y el progreso de las
comunidades rurales.
Cabe destacar que la focalización de la problemática atendida por el Programa
son los casos con características jurídicas y sociales factibles de ser resueltos
dentro del marco de la Ley, algunas ya determinadas, pero otras por determinar.
La marginación económica como exclusión social es un problema que afecta a
toda la sociedad; sin embargo, son grupos específicos los que colocan el punto
focal de la marginación, entre ellos se encuentran muchos pueblos indígenas. La
población indígena sigue siendo la más vulnerable padeciendo ancestrales
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rezagos en la atención de sus derechos sobre la tierra, entre otros. En muchas de
sus comunidades se vive con pobreza extrema y sus lamentables consecuencias,
si a esa realidad se suma inestabilidad social por la incertidumbre en la tenencia
de la tierra, la situación se torna inestable y a la postre insostenible.
Un importante beneficio obtenido con la intervención del Programa es que del total
de superficie en condiciones de regularizarse, 76,915 hectáreas se ubican en
zonas de alta y muy alta marginación, representando el 71.5 por ciento.
En la solución de 949 conflictos durante la actual administración, 428 de ellos que
representan el 45.1 por ciento, se ven involucrados pueblos indígenas
representando un importante logro, puesto que se trata de sectores prioritarios de
población para el Gobierno Federal, además de que, con la solución de los
conflictos agrarios se está coadyuvando a superar el estado de marginación en el
que, se encuentran muchos pueblos indígenas del país.
Finalmente se informa que el Órgano Interno de Control en la Secretaría de la
Reforma Agraria, la Secretaría de la Función Pública, la Auditoria Superior de la
Federación y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en atención a lo
dispuesto en el Presupuesto de Egresos de la Federación, auditan y evalúan el
desempeño general del Programa, verificando que los recursos económicos
destinados a éste sean aplicados con estricto apego a lo dispuesto en los
Lineamientos de Operación, con la finalidad de garantizar la transparencia en el
funcionamiento, seguimiento y entrega de recursos.
Por estos breves aspectos, considero un honor el ser parte del equipo que se ha
abocado a la atención de los clamores campesinos en el país y más aún, a hacer
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posibles las condiciones de paz y seguridad jurídica que por tanto tiempo han
añorado.
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