Los Tribunales Superiores de Justicia y las infracciones laborales

Los Tribunales Superiores
de Justicia y las infracciones
laborales
ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ*
INTRODUCCIÓN
L
a configuración jurídica de las infracciones estrictamente laborales no ha
sido una cuestión especialmente problemática en el foro, ni a nivel cuantitativo ni
cualitativo, sobre todo si se compara con la
litigiosidad que rodea las infracciones de
Seguridad Social, mucho más numerosa y de
mayor enjundia y trascendencia jurídica. La
jurisprudencia del Tribunal Supremo, tanto
la de su Sala de lo Social como la de lo Contencioso-Administrativo, no ha prestado
especial atención en su competencia unificada a este tipo de infracciones, según la tipificación que de las mismas realizan los arts. 5
a 19 bis del Real Decreto Legislativo 5/2000,
de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.
Ello supone, a lo que a nosotros nos importa en este trabajo, que cualquier examen
empírico-crítico sobre su configuración técnico legal debe realizarse desde el estudio de los
pronunciamientos de los Tribunales Superio-
* Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social.
res de Justicia, que es de lo que se trata en
este trabajo, con el peligro que conlleva el
empleo de jurisprudencia menor al momento
de extraer conclusiones prospectivas1. Además, no son muy numerosos los pronunciamientos jurisdiccionales que interpretan los
preceptos reseñados, con lo que hay que evitar la tentación de convertir el análisis en
una mera enunciación sin sentido de los acaeceres judiciales que, sin armazón conceptual,
se convierten en anécdotas. No se trata, en
definitiva, de exponer linealmente cuáles han
sido los pronunciamientos judiciales sobre las
infracciones laborales, ni siquiera los más llamativos o característicos, sino más bien, de
exponer cuál ha sido el papel de los TSJ´s al
enjuiciar la norma de referencia, intentando
detectar si en su labor interpretativa existen
parámetros comunes de comportamiento que
permitan identificar fórmulas generales
eventualmente aplicables como reglas hermenéuticas.
La labor es ardua, por varios motivos, además. En primer lugar, por la «imperfecta dis-
1
Sobre lo que es y lo que no es jurisprudencia merece la pena releer DÍEZ-PICAZO, L.: «Reflexiones sobre la
jurisprudencia del Tribunal Supremo» Rev. de Dch. Privado, 1964, T. XLVIII.
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locación competencial» existente en la materia. Con una norma central reguladora del
derecho adjetivo laboral que afirma su competencia para el enjuiciamiento de esta materia, pero que todavía no puede articularla de
manera plena porque no se ha desarrollado
todavía la previsión normativa –¡ incorporada en el texto de la propia ley !– que habilita
la competencia. Además, la LPL, en la interpretación de otro tipo de infracciones del
orden social, permite que la jurisdicción laboral entre a conocer con total naturalidad de
ellas, como se verá seguidamente, produciendo en el lector una cierta perplejidad. Porque,
como se sabe, son dos las Salas de los TSJ las
que entienden de la impugnación de las
infracciones laborales en sentido estricto, las
de lo Contencioso-Administrativo cuando se
impugna judicialmente la sanción administrativa impuesta, y las de lo Social, cuando se
promueve un procedimiento de oficio, circunstancia que complica sobremanera la
labor de unificación conceptual que se pretende, dado que aunque la hermenéutica se produce sobre el mismo texto legal, los instrumentos interpretativos son diferentes, y hasta diferente es la cualidad del pronunciamiento judicial que se demanda de la jurisdicción.
En segundo lugar, porque la propia LISOS
se muestra estructuralmente refractaria a
ser unificada, ya que, de un lado, pretende
agrupar «en torno a la categoría de lo social»
una «extraordinaria variedad de materias»,
heterogeneidad que provoca «múltiples conflictos en relación con la adecuada delimitación entre los diversos campos normativos
concurrentes en un mismo ámbito»2, y, de
otro, porque la regulación tan sumamente
detallada de sus previsiones –quizá no pudie-
2
En palabras de SEMPERE NAVARRO, A. V., y MARTÍN
JIMÉNEZ, R.: «Artículo Único», en SEMPERE NAVARRO, A. V.
(Coord.), MERCADER UGUINA, J. R.; TOLOSA TRIBIÑO, C, y
MARTÍN JIMÉNEZ, R.: Comentarios a la Ley de Infracciones
y Sanciones en el Orden Social, Thomson-Aranzadi,
Elcano, 2003, p. 30.
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se ser de otra manera en un ordenamiento
sancionador que considera la tipificación de
las conductas como uno de sus ejes constitucionales– prácticamente como si de un reglamento se tratase, da poco juego al establecimiento de un cuerpo de doctrina homogéneo y
rico en matices, favoreciendo, por ello, la presencia de una pléyade de soluciones puntuales, meramente circunstanciales, que no permiten ser aglutinadas en torno a principios
estructurales comunes. Obsérvese, además,
que la norma ha sido modificada en numerosas ocasiones3, circunstancia que dificulta
enormemente la homogeneidad interpretativa deseable.
A enrarecer este ambiente contribuye el
carácter parcialmente incompleto de la propia LISOS que no contiene –aunque sí las
más importantes– todas las posibles infracciones en materia laboral, pues existe una
multitud de normas que contienen algunos
supuestos de infracciones que únicamente se
pueden cometer con ocasión del ejercicio de
una actividad laboral, que es el parámetro de
ordenación general querido por el art. 5
LISOS. En una palabra, todas las infracciones contenidas en la LISOS son de entidad
laboral, pero no todas las infracciones que
pueden cometerse en el ejercicio de una actividad laboral están recogidas exhaustivamente en esta norma.
En definitiva, para conocer cuál ha sido la
interpretación jurisdiccional de las infracciones laborales es necesario poner en valor
estas dificultades para, apreciándolas en conjunto, poder mesurar el juicio crítico que
merece la ausencia de posturas jurisprudenciales notables sobre la cuestión.
3
La ultimísima vez por gracia de la Ley 44/2007, de
13 de diciembre, de Regulación del régimen de las
empresas de inserción, que, además de otras modificaciones de matiz, incorpora una nuevo Artículo 19 bis,
dedicado a regular las Infracciones de las empresas de
inserción.
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LA «IMPERFECTA DISLOCACIÓN
COMPETENCIAL» SEGÚN
LA PARÁBOLA DE BARTLEBY,
EL ESCRIBIENTE
Bartleby, el escribiente4 es el exponente
moderno del hombre abandonado de sí mismo, sin ninguna aparente razón que le asista
en su desidia. Se caracteriza, única y exclusivamente, por responder siempre de la misma
manera cuando se le solicita su colaboración
como aprendiz en el despacho de abogados en
el que ha ingresado: preferiría no hacerlo. No
existe ninguna causa mediata o inmediata
(enfermedad, incapacidad, cansancio, melancolía, etc.) que legitime su actitud. Simplemente, entre las dos opciones que se le presentan ante una orden del superior del bufete
escoge la más absurda, a sabiendas de los
perjuicios que ello causa, a él y a su empresa.
Nuestro legislador se comporta en esta materia de la misma forma. No tiene ninguna
razón que le asista en su improceder legislativo, pero continúa sin desarrollar la previsión normativa que él mismo incorporó de
forma expresa en el art. 3.3 LPL, provocando
con ello una considerable dosis de confusión
en la determinación del orden jurisdiccional
encargado de enjuiciar la legalidad de la sanción impuesta a empresarios y trabajadores
por comisión de las infracciones laborales
tipificadas en la LISOS.
El estado actual en el que se encuentra el
desarrollo normativo de la previsión incorporada en el art. 3 de la LPL es, abierta y radicalmente contrario a un ordenamiento que
proclama entre sus principios fundamentantes la seguridad jurídica (Art. 9.3 CE). Porque
no otra cosa puede aseverarse de lo allí contenido, ya que se realizan dos asertos que,
estructuralmente hablando, son contrarios
entre sí, en la medida en que se avala la com-
4
Bartleby, el escribiente, editado originalmente en
1853, se incorpora a la colección de relatos de HERMAN
MELVILLE publicados en Cátedra, Madrid, 1993, pp. 73
y ss.
petencia para el enjuiciamiento y resolución
de los problemas que surgen con la imposición de las sanciones administrativas que
castigan la comisión de las infracciones de
este tipo por el orden social de la jurisdicción,
pero se precisa que ello será totalmente efectivo cuando se desarrolle la previsión normativa. Y, hasta entonces, se tendrá que acudir
al orden Contencioso-Administrativo para
obtener una resolución judicial que satisfaga
el derecho fundamental a obtener una tutela
judicial efectiva (Art. 24 CE), pues él es todavía al día de hoy el orden jurisdiccional competente.
El art. 3 LPL puede catalogarse, por esta
razón, de paradigma de una norma mal
hecha, mal estructurada, seguramente por
haberse parido sin calibrar adecuadamente
las consecuencias a las que conducía, pero
que acarrea resultados desagradables y
antieconómicos, procesalmente hablando. A
medio camino entre el ser y el deber ser. A
medio camino entre la asunción de la legalidad actual y el interés por modificarla, sin
llegar a abordar legislativamente la solución
que la misma norma patrocina al encomendar al legislador un mandato que incumple
sistemáticamente, a pesar, como se verá
seguidamente, de que en varias ocasiones ha
tenido la oportunidad de acercarse a este art.
3 LPL para modificarlo en otros incisos del
mismo, lo cual resulta todavía más sorprendente. Probablemente, la confusión existente
venga de la discordancia que surge del conflicto larvado entre el interés doctrinal en
desapoderar al orden Contencioso-Administrativo de este tipo de competencias en el
momento de promulgarse la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y la
realidad práctica que calibra dichas consecuencias desde un plano más realista y pragmático.
Sea como fuere, lo cierto es que dicho precepto, en el inciso que ahora nos interesa,
empieza por afirmar que «no conocerán los
órganos jurisdiccionales del orden social.../...
c) De las pretensiones que versen sobre la
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impugnación de las disposiciones y actos de
las Administraciones Públicas sujetos al
Derecho Administrativo en materia laboral,
salvo los que se expresan en el apartado
siguiente».
Mediante esta norma se encomienda al
orden Contencioso-Administrativo la revisión jurisdiccional de la totalidad de actos
administrativos sometidos al Derecho administrativo en materia laboral, excluyéndose
el conocimiento de los mismos al orden social,
sin más criterio rector que la voluntad del
legislador5.
Tradicionalmente se ha entendido que
estos actos formalmente administrativos pero
de naturaleza laboral sometidos al control
jurisdiccional de los órganos de lo Contencioso-Administrativo pueden agruparse alrededor de tres grandes conjuntos conceptuales:
actividad reglamentaria, imposición de sanciones, y evacuación de autorizaciones [S TS
5
La problemática, con todo, no es nueva de esta
LISOS, porque la distribución de competencias entre
ambos órdenes siempre ha estado rodeado siempre de
polémicas no siempre bien resueltas. Véase al respecto:
DE ALCÁNTARA Y COLÓN, J. M.: «La ley 8/88, de 7 de abril,
sobre infracciones y sanciones en el orden social: Competencia e incompetencia de jurisdicción», TS, núm. 42,
1994, pp. 53-54; CARRATALA TERUEL, J. L.: «Revisión jurisdiccional de actos de la Administración Laboral (La
reforma del art. 3 LPL por la Ley 29/1998, reguladora de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa)», TS, núm.
92-93 / 1998, pp. 76 y ss.; CONDE MARTÍN DE HIJAS, V.:
«La jurisdicción social y la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa: concurrencia y conflictos», RL, 1989-I,
p. 140; CRUZ VILLALÓN, J.: «El control judicial de los actos
de la Administración Laboral: la extensión de las jurisdicciones laborales y contencioso-administrativa», RL
1990-II, p. 200 y ss.; MERCADER UGUINA, J. R.: Delimitación de competencias entre el orden social y el contencioso-administrativo, Tirant lo Blanch. Valencia, 1996,
pp. 124 y ss.; REQUENA NAVARRO, A. B.: «Repercusión de
la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en la delimitación de competencias de los órdenes
social y contencioso», AS, núm. 9/1998, p. 86.; y SEMPERE NAVARRO, A. V.: «Competencia de la jurisdicción social
tras los cambios en LOPJ, LJCA y LPL», AS, núm.
12/1998, pp. 12 y ss.
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de 23 de junio de 1997 (RJ 1997/4935)]6. De
este forma, el interés por definir lo extenso y
profundo que es el concepto «sanciones» aquí
empleado se revela como cuestión fundamental, especialmente si de lo que se trata es de
interrogar cuáles han sido los criterios hermenéuticos que se han empleado en la interpretación jurisdiccional de las infracciones
laborales.
Si esta fuese la única regla de determinación de la competencia jurisdiccional en estas
materias, la cuestión carecería de interés, o al
menos no sería tan grande, en el sentido de
que no debería ser una cuestión tan controvertida. Sin embargo, la propia LPL complica
sobremanera la cuestión, esencialmente por
dos motivos.
En primer lugar, aunque no principalmente, porque existen actos de naturaleza
claramente administrativa cuyo enjuiciamiento jurisdiccional corresponde en exclusividad al orden social (v. gr.: las materias electorales, «incluida la denegación de registro
de actas electorales» [Art. 2.n) LPL]; el «reconocimiento de la personalidad jurídica» de
los sindicatos [Art. 2.g) LPL] y asociaciones
empresariales [Art. 2.i) LPL]). Y, en segundo
lugar, porque el propio art. 3.2.a) LPL. introduce el elemento de contracción comentado
con anterioridad al prever que «Los órganos
jurisdiccionales del orden social conocerán de
6
La S TS ud. de 4 de febrero de 2000 (RJ 2000\411)
afirma sobre esta cuestión que «La atribución de competencias a los Tribunales del Orden Contencioso-Administrativo se realiza en el art. 9.4 de la LOPJ que les confía la
resolución de «las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al
Derecho Administrativo y a las disposiciones reglamentarias». En desarrollo de ambos mandatos, el art. 3 a) de la
LPL excluye de la rama social de la Jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones que versen sobre la impugnación de los actos de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo en materia laboral. Y ha
entendido la doctrina científica que tales actos sujetos al
Derecho Administrativo en materia laboral, pueden agruparse en tres grupos: sanciones, autorizaciones y actividad reglamentaria».
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ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ
las pretensiones sobre: a) Las resoluciones
administrativas relativas a la imposición de
cualesquiera sanciones por todo tipo de
infracciones de orden social, con las excepciones previstas en la letra b) del apartado 1 de
este artículo». Debe precisarse, no obstante lo
dicho por esta previsión normativa, que la
misma no tiene vigencia todavía, ya que,
como hemos observado, el art. 3.3 LPL precisa que «En el plazo de nueve meses desde la
entrada en vigor de esta Ley, el gobierno
remitirá a las Cortes Generales un Proyecto
de Ley para incorporar a la Ley de Procedimiento Laboral las modalidades y especialidades procesales correspondientes a los
supuestos del anterior número 2. Dicha Ley
determinará la fecha de entrada en vigor de
la atribución a la Jurisdicción del Orden
Social de las materias comprendidas en el
número 2 de este artículo».
to de estas cuestiones8. Es decir, que nuestro
legislador se ha comportado en esta materia
como Bartleby que, pudiendo actuar, ha preferido no hacerlo.
Dejando por un momento al lado las cuestiones de mera técnica de este precepto, que
es mucho dejar (entre las que se encuentra,
sin duda, la farragosa tendencia del legislador español a convertir las nuevas atribuciones jurisdiccionales que extrae del orden
Contencioso-Administrativo para depositarlas en el Social en ‘modalidades’ procesales,
en vez de racionalizarlas hacia el proceso
ordinario, si se quiere con especialidades procedimentales7), conviene recalcar que dicha
concreción legal todavía no ha visto la luz a
través de la tinta del BOE, por lo que ha de
acudirse a la regla general, es decir, a la prevista en el art. 3.1.c) LPL que encomienda al
orden Contencioso-Administrativo el enjuiciamiento de los «actos de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo en materia laboral», para el enjuiciamien-
En todo caso, es llamativo que se incluya
en una norma con fuerza de Ley una mención
7
Sobre este particular, es imprescindible, la lectura
pausada de ALONSO OLEA, M.: La materia contenciosa
laboral, Instituto García Oviedo, Sevilla, 1967. Más
modestamente, y refiriéndose únicamente a una modalidad procesal concreta, ARIAS DOMÍNGUEZ, A.: La modalidad procesal de clasificación profesional, Aranzadi,
Pamplona, 2002.
Llama la atención que una previsión de
estas características no haya sido todavía
desarrollada9, habiendo transcurrido ya diez
años desde la inclusión de este art. 3 en la
LPL por obra de la D. A. 5ª de la Ley 29/1998,
de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa10. Pero el legislador debía tener poca confianza en su propia
capacidad normativa (o poca convicción con
respecto al meollo del asunto), porque meses
después –en la incorregible, por desmesurada
ley de acompañamiento11– incorpora el inciso
tercero que estamos refiriendo al artículo 3
mediante la D. A. 24ª 2 de la Ley 50/1998, de
30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.
8
La totalidad de la doctrina repara en la poco afortunada configuración de esta materia. Así, por ejemplo,
MONTERO AROCA, J.: Introducción al proceso laboral,
Marcial Pons, 5ª ed., Madrid, 2000, p. 54.; CHOCRÓN
GIRALDEZ, A. Mª.: Lecciones de Derecho Procesal Laboral,
Laborum, 2ª ed., Murcia, 2004, p. 65.; y MONTOYA MELGAR, A.; GALIANA MORENO, J. M.; SEMPERE NAVARRO, A. V.,
y RÍOS SALMERÓN, B.: Curso de procedimiento laboral,
Tecnos, 6ª ed., Madrid, 2001, pp. 41 y 61.
9
Hay muestras doctrinales de escepticismo crítico
con la posibilidad de que finalmente se desarrolle esta
previsión. Así, por ejemplo, ALONSO OLEA, M.; y CASAS
BAAMONDE, Mª. E.: Derecho del Trabajo, Civitas, 24ª ed.,
Madrid, 2006, p. 1259.
10
Aunque hace tiempo que se alertó sobre el problema que ahora se nos muestra crónico. Así, por ejemplo, CAMAS RODA, F.: «El nuevo régimen jurídico de la
responsabilidad administrativa en materia de Seguridad
y Salud en el Trabajo (Los efectos de la atribución al
Orden Social y del conocimiento de las infracciones y
sanciones administrativas en la responsabilidad laboral
del empleador)», AS, T V/1999.
11
¿Cómo puede ser que una norma así llamada
haya tenido una presencia tan preeminente en nuestro
ordenamiento jurídico durante tantos años, ya afortunadamente pasados?
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–como ésta– a un mero interés o pretensión
legislativa pro futuro, al ser materia más propia de preceptos extravagantes12, circunstancia que permitiría discurrir sobre la eventual
responsabilidad constitucional del legislador
por incumplimiento del mandato que se ha
dado a sí mismo13, aunque por esta senda no
ha transitado el Tribunal Constitucional, ni
tampoco (¿cuándo sí?) sobre ese todavía poco
explorado principio constitucional que proscribe «la interdicción de la arbitrariedad de
los poderes públicos» (art. 9.3 in fine CE),
también para el ámbito de lo laboral, principio jurídico de garantía de cierre del sistema
que más que indeterminado es evanescente14.
Con todo, no faltan pronunciamientos jurisdiccionales que, al hilo de la exposición del
problema, dejan alguna crítica, aunque sutil,
a esta situación15.
12
«...su lugar apropiado sería la LJCA que es la que
directamente fue modificada por la Ley 50/1998, o, a lo
sumo, una disposición adicional de la LPL/1995. Prueba
de que ese número es un cuerpo extraño a la LPL/1995 es
el hecho de que, pese a formar parte del artículo 3 de
éste, se refiere a la propia ‘Ley de Procedimiento Laboral’
como a una norma ajena». MONTOYA MELGAR, A.: «Artículo 3», en MONTOYA MELGAR, A.; GALIANA MORENO, J. Mª.,
SEMPERE NAVARRO, A. V., RÍOS SALMERÓN, B.; CAVAS MARTÍNEZ, F.; LUJÁN ALCARAZ, J. y CÁMARA BOTÍA, A.: Comentarios a la Ley de Procedimiento Laboral, Aranzadi, Elcano,
2000, p. 44.
13
Sobre el particular, aunque más directamente
referido a los derechos constitucionales no desarrollados, es decir, a una típica omisión legislativa por falta de
desarrollo de un artículo de la Constitución, véase: FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, J. J.: La Inconstitucionalidad por Omisión. Teoría General. Derecho Comparado. El caso Español, Civitas, Madrid, 1998.
14
La construcción de la doctrina constitucional
sobre el sistema es escasa, y, la poca que hay no refiere
este problema de manera concreta. Véase, no obstante,
la «blandita» configuración que del principio realiza la
STC 73/2000, de 14 marzo. Sobre la diferencia entre
Derecho constitucional y principio constitucional en
referencia a esta cuestión, véase la S TS (Penal), de 16 de
mayo de 2001 (RJ 2001\5511).
15
Una resolución que explica adecuadamente esta
deriva legislativa, calificando de «loable» la modificación
legislativa operada por la Ley 29/1988 antes de la contrarreforma de la Ley 50/1998, es la S TS ud. de 23 de
enero de 2006 (RJ 2006\2294) cuando afirma: «El des-
350
Pero donde el lector más atónito se obnubila es cuando repara en que dicho artículo 3 ha
sido modificado con posterioridad a la promulgación de la norma que exigía la modificación del inciso, incluso en dos ocasiones
(por el art. 23 de la Ley 52/2003, de 10 de
diciembre, de Disposiciones Específicas en
materia de Seguridad Social, que modifica el
apartado 1.b), y por la Ley 22/2003, de 9 de
julio, Concursal, que incorpora la letra d) del
precepto), por lo que no se alcanza a comprender cuál es el interés del legislador en
abordar la reforma del precepto pero no en
cumplir con el mandato que él mismo se ha
dado. Teniendo en cuenta, además, que la
encomienda de estas cuestiones al orden
social en perjuicio del Contencioso-Administrativo iría en beneficio del descargo de éste,
que era uno de los propósitos explicativos de
la reforma de la Ley de la Jurisdicción de lo
Contencioso-Administrativo16 –y quizá no
linde entre el ámbito de competencia de los Tribunales del
orden social y Contencioso-Administrativo, viene fijado
por una línea que puede aparecer confusa, desde el
momento en que, siendo así que, en principio, se atribuye a los tribunales del orden social las pretensiones que se
promueva en la rama social del Derecho (art. 9.5 LOPJ y 1
LPL), en el desarrollo posterior de ese mandato, se excepciona atribuyendo al orden Contencioso-Administrativo
las pretensiones que versen sobre la impugnación de las
disposiciones generales y actos de las Administraciones
Públicas sujetos al Derecho Administrativo en materia
laboral [art. 3.1.c) de la Ley de Procedimiento Laboral]. La
Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, intentó encauzar el problema de una
manera más consecuente a la dogmática jurídica, al residenciar en la jurisdicción social las pretensiones sobre
resoluciones relativas a todo tipo de infracciones en el
orden social y las resoluciones administrativas relativas a
regulación de empleo y actuación administrativa en materia de traslados colectivos. Pero tan loable modificación
quedó relegada a mero propósito de futuro por la Ley
50/1998 que, modificando el texto de la Ley procesal,
dejó en suspenso la aplicación de esos mandatos en tanto se dictara la Ley que regulara las modalidades y especialidades correspondientes a ese tipo de procesos».
16
Su exposición de motivos alertaba que este orden
jurisdiccional «...ha sufrido hasta la saturación el extraordinario incremento de la litigiosidad entre ciudadanos y
Administraciones y de éstas entre sí que se ha producido
en los últimos tiempos...».
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supusiera un recargo en el otro, el Social–,
dado el secular retraso en el que se encuentra.
en alegaciones y pruebas que pretendan desvirtuar la naturaleza laboral de la relación
jurídica objeto de la actuación inspectora.
Porque lo sorprendente no es que el enjuiciamiento jurisdiccional de determinadas
cuestiones se acometa desde el orden Contencioso-Administrativo en vez de desde el
Social, que podría incluso defenderse. Sino
que decidido, como estaba, el cambio de atribución jurisdiccional, se tarden más de diez
años en cumplir con un mandato que el propio
legislador se ha impuesto, sobre todo porque
no existía al respecto, en aquel momento, ningún tipo de mandato y obligación, ni del TC
(al haber declarado, por ejemplo, inconstitucional algún inciso imprescindible en la
mecánica de la norma) ni de ninguna otra instancia (v. gr. la obligada modificación del precepto para transponer correctamente alguna
Directiva comunitaria) que pudiera exigir el
cambio de atribución competencial.
Es decir, que, además de la competencia
general para el conocimiento de estas cuestiones en el orden Contencioso-Administrativo,
debe tenerse en cuenta estas particularidades del orden Social, lo cual, se mire como se
mire, es un dislate jurídico, pues patrocina la
existencia de interpretaciones contradictorias sobre los mismos preceptos legales de la
LISOS, sin posibilidad alguna de conciliar
una deducción unitaria, sumiendo al intérprete en la más absoluta de las incertidumbres17. Y todo ello por no acometer, en plazo
como sería deseable, el desarrollo del art. 3.3
de la LPL, lo que nos hace pensar que es verdad, por más que se quiera negar la evidencia, que en este terreno «el legislador se ha
ido moviendo más por impulsos políticos
coyunturales que atendiendo a una técnica
jurídica correcta...» y que «...las exclusiones
que realiza el artículo 3 de la competencia del
orden social son producto de una decisión
política contraria a la lógica jurídica»18.
Parece claro, en definitiva, que la jurisdicción competente al día de hoy, según el art. 3
LPL, para el enjuiciamiento de las infracciones laborales es la Contencioso-Administrativa. Regla general que viene reiterada en el
art. 23.2 del Real Decreto 928/1998, de 14 de
mayo, por el que se aprueba el Reglamento
General sobre Procedimientos para la Imposición de Sanciones por Infracciones de
Orden Social y para los expediente liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social (RISOS,
en adelante).
Pero esa inicial claridad se difumina con
otra vuelta de tuerca legal más, en este caso
adicional y contradictoria, porque, sorprendentemente, existen, de un lado, normas
sociales sectoriales en vigor que encomiendan la resolución jurisdiccional de la impugnación de determinadas sanciones administrativas al orden social, y, de otro, el art. 149
LPL permite, como se verá seguidamente,
iniciar un proceso de oficio laboral cuando el
sujeto responsable de la infracción impugne
el acta de infracción levantada por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social con base
Ello comporta, en definitiva, que nos
encontramos ante una materia, la relativa al
enjuiciamiento de la contestación judicial de
la imposición de una sanción administrativa
por la comisión de una infracción laboral que
puede ser atendida jurisdiccionalmente por
dos órdenes jurisdiccionales distintos.
Pudiéndose producir numerosos puntos de
fricción, como ya advirtiera, –para la artifi-
17
Con todo, es cierto que la atribución completa de
estas cuestiones al orden social no eliminaría del todo la
posibilidad de que, en algunas materias concretas, especialmente las relativas a afiliación, altas y bajas de los
trabajadores y aquellas otras materias a las que se refiere el art. 3.1.a) LPL, se tenga que acudir al orden Contencioso-Administrativo. En este sentido MARTÍN JIMÉNEZ,
R.: Los actos administrativos laborales y su control jurisdiccional, CES, Col.: Estudios, núm. 105, p. 335.
18
MONTERO AROCA, J.; CARRATALÁ TERUEL, J. L., y
MEDIAVILLA RUZ, Mª. L.: Proceso Laboral Práctico, Thomsom-Aranzadi, Cizur Menor, 2003, p. 75.
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ESTUDIOS
ciosa distinción entre la convocatoria de
selección de personal en la Administración,
en el que si la convocatoria es de nuevo ingreso el orden jurisdiccional competente es el
Contencioso-Administrativo, pero si se trata
de una convocatoria de promoción interna las
cuestiones problemáticas jurisdiccionales
deben avocarse hacia el Social–, la S TS ud.
de 21 de julio de 1992 (RJ 1992/5641)19.
Exponente de esta eventual colisión de
pronunciamientos, por ejemplo, es lo acaecido
en la S TS de 18 de septiembre de 2004 (RJ
1994/6165), en la que se afirma, sin ambages,
que si bien el orden Social debe respetar lo
que hayan resuelto las resoluciones de lo
Contencioso-Administrativas dictadas en
procesos de impugnación de actos administrativos sancionadotes, ello no determina que
dada una sentencia de este orden anulatoria
de una sanción impuesta a una empresa por
infracción de medidas de seguridad, el orden
Social se vea impedido para declarar el recar-
19
Si dificultoso es el terreno de las sanciones administrativas en el orden social, su hermano gemelo, el
expediente de regulación de empleo, es mucho más
farragoso. Llama la atención que el criterio para ordenar
competencialmente la distribución de la intervención
jurisdiccional entre el Contencioso-Administrativo y el
Social sea, única y exclusivamente, el de si el expediente de regulación de empleo ha incluido nominalmente a
los concretos trabajadores. De tal suerte que el conocimiento de la impugnación del propio expediente se avoca al orden Contencioso-Administrativo, pero si en él no
hay relación concreta de los trabajadores afectados por
esta medida esta cuestión debe ventilarse ante la jurisdicción Social: SS TS de 17 de marzo de 1999 (RJ
1999\3002), de 5 de junio de 1999 (RJ 1999\5069), de
20 de julio de 1999 (RJ 1999\7166), de 28 de julio de
1999 (RJ 1999\7488) y de 30 de septiembre de 1999 (RJ
1999\7489). Igualmente puede verse la S TS (Sala de
Conflictos), de 20 de diciembre de 2000 (RJ
2001\9098). Obsérvese que se atiende a un mero
aspecto accesorio del expediente que nada tiene que
ver con la auténtica naturaleza laboral de la cuestión claramente laboral.
Más criterios de distribución competencial en estas
situaciones pueden verse en SEMPERE NAVARRO, A. V., y
CAVAS MARTÍNEZ, F.: Prontuario de Jurisprudencia Social
Unificada, Aranzadi, Elcano, 2002, pp. 203 y ss.
352
go de prestaciones por falta de medidas de
seguridad, sobre todo cuando «la sentencia
del orden Contencioso-Administrativo anula
la resolución administrativa, sin contener
relato fáctico relativo a las circunstancias del
accidente».
Con todo, se echa de menos, a nuestro juicio, un planteamiento más contundente del
TS, especialmente de su Sala Cuarta, en esta
materia, más crítico con la situación20. No
dirigido a asumir directamente una competencia que no tiene, aspecto prohibido en un
Estado que se proclama «de Derecho» (Art. 1
CE), sino a alertar sobre la relación medial
que existe entre el paso del tiempo y la gangrena de la situación. Pero probablemente, el
propio Tribunal ha mesurado su función constitucional y ha elegido la prudencia como vía
conductual de sus decisiones. Sea como fuere,
no es inusual que el TS critique la situación
en la que se encuentra determinado desarrollo legislativo, por ausencia o por contradicción con otra norma, por lo que no debería
extrañar un planteamiento crítico con esta
situación. Quizá fuera el tribunal de la Sala
del art. 42 de la LOPJ del TS el encargado de
realizar tal cometido, en la medida en que es
el que se dedica a dirimir los conflictos de
competencia entre órdenes jurisdiccionales.
En cualquier caso, la promulgación de esa
nueva norma que encomendase definitivamente la resolución de estas cuestiones al
orden social parece, no únicamente oportuna,
sino totalmente necesaria, no sólo para cumplir el mandato que el propio legislador ha
20
Lo más que llegan a afirmar los TSJ con respecto a
esa situación es, como dice la S TSJ de Madrid, de 12 de
junio de 2006 (AS 2006\3157) que tal propósito legal:
«…no ha pasado de ser una mera intención, por que el
Gobierno no ha dado cumplimiento a la remisión del
Proyecto de Ley, no existiendo, por tanto, efectividad en
la asunción por el orden jurisdiccional social de la competencia para conocer de las pretensiones sobre las resoluciones administrativas relativas a la imposición de cualesquiera sanciones por todo tipo de infracciones de
orden social».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ
previsto para sí mismo –que también21–, sino,
sobre todo, porque así se encomendaría al
orden Social la resolución de cuestiones que
son del todo laborales. Y, porque, en definitiva, se evitarían los problemas relativos al
desdoblamiento competencial entre órdenes
jurisdiccionales, que era uno de los problemas
que se pretendía resolver con la Ley 29/1988,
de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa. Seguramente,
los conflictos entre ambos órdenes se producen porque ambas normas adjetivas utilizan
criterios diferentes al momento de afirmar su
competencia. Así, la norma laboral determina
su competencia por razón de la materia,
mientras que la administrativa lo hace «en
atención a la calidad de uno de los sujetos:
actos de la Administración Pública sujetos a
Derecho Administrativo»22, y esto es lo que
debería abordarse con prontitud.
En todo caso, la Ley, con su previsión
actual aunque todavía no desarrollada, parece entender con buen criterio, cuando se desarrolle, «que prevalece el contenido laboral de
la actuación y del litigio.../...que la propia
actuación de la Administración en uso de sus
poderes, que se utilizan en estos casos, sobre
todo, para dar una primera solución, inicial y
rápida, al conflicto laboral existente»23. Es
21
Lo razonable sería que, a diferencia de lo que ha
sucedido históricamente a través de la refundición de
textos, se promulgase una completa y nueva Ley de Procedimiento Laboral, con la que conseguir el referido
propósito, pero también para adaptarse a las exigencias
derivadas de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. En este sentido, SEMPERE NAVARRO, A. V.:
«Por una nueva Ley de Procedimiento Laboral», Actualidad Jurídica Aranzadi, núm. 520, 2002. Trabajo ahora
incluido, en SEMPERE NAVARRO, A. V.: Cuestiones actuales
de Derecho del Trabajo, 3 Tomos, Thomson-Aranzadi,
Cizur Menor, 2008, pp. 3.099 y 3.100.
22
BAYLOS GRAU, A.; CRUZ VILLALÓN, J., y FERNÁNDEZ
LÓPEZ, Mª. F.: Instituciones de Derecho Procesal Laboral,
Trotta, 2ª ed., Madrid, 1995, p. 29.
23
ALBIOL MONTESINOS, I.; ALFONSO MELLADO, C. L.;
BLASCO PELLICER, Á., y GOERLICH PESET, J. Mª.: Derecho
Procesal Laboral, Tirant Lo Blanch, 3ª ed., Valencia,
2000, pp. 46-7.
decir, que una adicional y no sustancial intervención de la autoridad administrativa en
aspectos colaterales de la relación laboral no
hace perder a ésta su naturaleza netamente
social. Y, por ello, lo deseable y razonable, es
que todas las cuestiones laborales en las que
intervenga la Administración Pública, como
son las sanciones por comisión de infracciones laborales, aquí tratadas, se resuelvan,
como rama social del derecho que es, por completo y en exclusividad, en el orden Social24.
LAS, POR EXCEPCIÓN,
INFRACCIONES LABORALES
ENCOMENDADAS
A LA JURISDICCIÓN SOCIAL
A pesar del principio general ya comentado, no son pocas las veces en que la normativa laboral encomienda directamente a la
jurisdicción Social, y no a la ContenciosoAdministrativa, el enjuiciamiento de determinadas infracciones laborales, ahondando
en la paradoja comentada.
Así, sin ánimo de establecer un elenco
exhaustivo, puede citarse, por ejemplo, el art.
15 de la Ley 45/1999, de 29 de noviembre,
sobre el desplazamiento de trabajadores en el
marco de una prestación de servicios transnacional, prevé: «Los órganos jurisdiccionales del orden social conocerán de cuantas
cuestiones litigiosas se susciten en aplicación
de la presente Ley...·», entre las cuales deben
incluirse, naturalmente, las relativas a las
infracciones de las obligaciones en esta materia, antes previstas en los arts. 10 a 13 de la
misma ley, y ahora dispuestas en el art. 10
LISOS. No ha habido, salvo error u omisión,
pronunciamiento jurisprudencial alguno
sobre esta cuestión, pero sería interesante
24
En este línea, aunque con un contenido y sentido
amplio, SEMPERE NAVARRO, A. V.: «A contracorriente: por
una jurisdicción social robusta», AJA, núm. 686/2005,
ahora también incorporado a sus Cuestiones actuales...,
op. cit., p. 3127.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
353
ESTUDIOS
determinar qué mandato normativo pesa
más en este caso, si el general que encomienda el enjuiciamiento de las infracciones laborales al orden Contencioso, o el específico en
la materia que aboca dicho conocimiento al
orden Social.
Por otro lado, el art. 37.5 del Real Decreto
928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Procedimientos para la Imposición de Sanciones por
Infracciones de Orden Social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social25, encomienda al orden Social la
impugnación de las resoluciones de imposición de sanciones por infracciones leves y graves en materia de prestaciones del Sistema
de Seguridad Social «en lógica coherencia con
su proximidad a la gestión ordinaria de las
prestaciones y con las particulares reglas en
cuanto a su imposición por las Entidades Gestoras»26. Mientras que si la sanción es muy
grave (Art. 38 RISOS) se acude al orden Contencioso-Administrativo (Art. 23.2 RISOS)27.
25
Sobre su configuración jurídica, véase CARDENAL
CARRO, M.: «Una nueva norma para el procedimiento
sancionador en el orden social: el RD 928/1998, de 14
mayo», AS, T V/1988.
26
GOERLICH PESET, J. Mª.: «Artículo 96», VV. AA (Dir.:
MONEREO PÉREZ, J. L. y MORENO VIDA, Mª. N.): Comentario a la Ley General de la Seguridad Social, Comares, Granada, 1999, tomo I, p. 977.
27
Las pocas resoluciones que han abordado esta
dificultosa configuración de la distribución competencial no han realizado ningún tipo de argumento crítico,
asumiendo la legalidad sin rechistar. Véase al respecto,
para la encomienda a la jurisdicción Contenciosa ex art.
23.2 RISOS la S TSJ del País Vasco, de 28 de septiembre
de 2004 (AS 2004\3578) que afirma «se ha de añadir
que el orden social carece de competencia para pronunciarse sobre la prescripción de la infracción administrativa y la caducidad del expediente sancionador, cuyo
conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos y 23.2 del Real Decreto 928/1998, de 14 de
mayo, corresponde a los tribunales del orden Contencioso-Administrativo, que es el competente para examinar
las infracciones denunciadas al respecto por la recurrente.» En términos similares, aunque referida a la impugnación de la reclamación del reintegro de las prestaciones (art. 37.5 RISOS), véase la S TSJ de Cataluña, de 8 de
354
Concreción de esta posibilidad es el art.
233.c) LGSS, que encomienda al orden Social
el conocimiento de la impugnación de las
resoluciones de la Entidad Gestora «relativa
a la imposición de sanciones a los trabajadores por infracciones leves y graves a lo establecido en el artículo 47 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones del Orden Social». Ello
determina que, «en consecuencia, será competente el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo cuando la resolución sancionadora impugnada fuera dictada por la
Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad
Social y el orden social cuando la resolución
provenga del Instituto Nacional de Empleo»
(S TS de 11 de octubre de 2001 [RJ 2001/
1497])28. Como se aprecia, en esta materia
también nos encontramos con una imperfecta
dislocación competencial, en la medida en
que el control jurisdiccional de la sanción se
aboca hacia un orden u otro, únicamente
atendiendo al dato de su gravedad, siendo tal
proceder, como dice Ríos Salmerón «un dato
muy discutible»29, y desde luego, poco clarificador, en la medida en que la gravedad puede
constituir un elemento del tipo de la configuración jurídica del ilícito, y no un elemento
valorativo de la responsabilidad. Así, por
marzo de 2005 (AS 2005\1271). En idéntica línea acrítica, véase la S JS (núm. 2) de Pamplona, de 21 de
noviembre de 2002 (AS 2002\3604).
28
En el mismo sentido véase la S TS ud. de 25 de
febrero de 2002 (RJ 2002\4546). Siguen este parecer las
SS TSJ de Andalucía (Málaga), de 23 de septiembre de
2004 (JUR 2005\58740), y de Cataluña, de 8 de marzo
de 2005 (AS 2005\1271).
29
RÍOS SALMERÓN, B.: «Impugnación de los actos de
gestión de la Seguridad Social», en VV. AA. (Coord.:
DESDENTATO BONETE, A.): Seguridad Social. Manual de formación, Consejo General del Poder Judicial, Madrid,
2002, p. 397. Véase también, sobre el particular, CASTIÑEIRA FERNÁNDEZ, J.: «Artículo 233», en VV. AA. (Dir.:
ALARCÓN CARACUAL, M. R., y Coord.: RODRÍGUEZ-RAMOS
VELASCO, P. T.): Comentarios a la Ley General de la Seguridad Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2003, p.
1503, y SÁNCHEZ-RODAS NAVARRO, C.: «Artículo 233», en
VV. AA. (SEMPERE NAVARRO, A. V. [Dir.]).: Comentarios a la
Ley General de la Seguridad Social, Laborum, Murcia,
2003. p. 1230.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ
ejemplo, en varios pasajes de la LISOS (v. gr.
arts. 15.5 y 25.1) se tipifica una conducta
como grave, «sin perjuicio de lo dispuesto…»
en otro precepto o inciso del mismo que regula, prácticamente la misma conducta pero
considerándola infracción muy grave.
Por último, con carácter más general, el
art. 96.2 LGSS dispone que «Las resoluciones
relativas a las sanciones que las Entidades de
las prestaciones impongan a los trabajadores
y beneficiarios de prestaciones, conforme a lo
establecido en el artículo 47 de la Ley de
Infracciones y Sanciones del Orden Social,
Texto Refundido aprobado por Real Decreto
Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, serán
recurribles ante los órganos jurisdiccionales
del orden social, previa reclamación ante la
Entidad Gestora competente en la forma prevista en el artículo 71 del Texto Refundido de
la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado
por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de
abril»30.
Obsérvese que, en este caso, a diferencia
del anterior, no existen dos órdenes competentes dependiendo de la gravedad de la sanción impuesta. En estos supuestos, el orden
Social entra a controlar la regularidad formal
y material de la imposición de cualquier tipo
de sanción por infracciones del orden laboral
con independencia de las consecuencias añadidas al ilícito (leve, grave o muy grave) sin
ningún tipo de problema, como así debería
ser con carácter general para cualquier
infracción en esta materia.
Lo que es altamente alambicado es la forma de abocar el conocimiento de la cuestión a
un orden o a otro, dependiendo única y exclusivamente de la gravedad de la sanción a
imponer, asumiendo por todos los operadores
jurídicos que «la colisión de los dos órdenes
30
Sobre el particular, aunque más atenta al carácter
sustantivo que adjetivo, véase PARDELL VEÀ, A.: «Artículo
96», en VV. AA. (Dir.: A LARCÓN C ARACUEL, M. R., y
Coord.: RODRÍGUEZ-RAMOS VELASCO, P. T.): Comentarios a
la Ley General..., op. cit., pp. 632 y ss.
jurisdiccionales resulta un cierto contrasentido aún no resuelto legalmente»31. La naturaleza de la sanción, las garantías de las que se
debe rodear el procedimiento sancionar y, en
fin, la función estructural de imposición coactiva de la legalidad laboral truncada mediante la resolución jurisdiccional del asunto no
difiere dependiendo de cuál deba ser la sanción a imponer, si muy grave o simplemente
grave, por lo que no parece razonable que se
siga manteniendo esta dualidad competencial.
Repárese, por otro lado, que la única diferencia entre ambos tipos de sanciones (las
muy graves, al Contencioso, y las graves o
leves, al Social) radica en las consecuencias
que conlleva para el beneficiario de la prestación: pérdida temporal o definitiva del derecho, o mera sanción que puede consistir en
suspensión temporal del derecho, y aquí el
legislador se comporta como si el orden Contencioso fuese más fiable, más garantista,
pues no otra conclusión puede extraerse de
esta dualidad competencial existente, y de la
encomienda de la resolución de la sanción
más grave precisamente al Contencioso. No
se desconoce que la avocación competencial a
uno u otro orden trae causa de que son diferentes los órganos –Autoridad Laboral, o
Entidad Gestora– que resuelven el procedimiento, pero ello no obsta a que la impugnación judicial de su decisión se encomendase a
un mismo orden jurisdiccional. Lo que cabría
cuestionar, en un orden sancionador maduro
como el nuestro, que se ha pergeñado después
de un importante proceso depurador (v. gr.:
STC 195/1996, de 28 de noviembre32), es si
31
En palabras de MERCADER UGUINA, J.: «Artículo
233», en VV. AA. (Dir.: MONEREO PÉREZ, J. L. y MORENO
VIDA, Mª. N.): Comentario a la Ley General de la Seguridad Social, Comares, Granada, 1999, tomo 2, p. 1931.
32
Que nada observa sobre el particular ahora aquí
comentado. Sobre la misma, véase el comentario de
GARCÍA BLASCO, J. y VALLEJO DA COSTA, R.: «Infracciones y
sanciones en el orden social y potestades de las Comunidades Autónomas: a propósito del recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1988, de 7 de abril», en
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
355
ESTUDIOS
realmente debe seguirse manteniendo una
competencia dualizada para la imposición de
sanciones. Otra razón más, en definitiva,
para simplificar el sistema, principiando por
encomendar definitivamente al orden social
todas las cuestiones y materias relativas a la
imposición de sanciones administrativas
laborales.
LA FISONOMÍA DE LOS PROCESOS
DE OFICIO. O CÓMO EL ÁMBITO
DE LA EXCEPCIÓN COMPETENCIAL
JURISDICCIONAL INJUSTIFICA
LA REGLA GENERAL
El procedimiento laboral contiene una
especialidad procesal en relación con las
infracciones laborales digna de consideración
para intensificar la crítica al desdoblamiento
competencial sobre el que se está disertando.
Efectivamente, en el art. 149 LPL se contienen dos sub-modalidades procesales (de oficio33) en relación con la imposición de sanciones en vía administrativa, que propician lo
que gráficamente se ha denominado como
«aplicación bifásica del Derecho del Trabajo»34, en el sentido de que orden social es llamado, como se verá seguidamente, para realizar un juicio jurisdiccional sobre la procedencia de la intervención administrativa35.
ALONSO OLEA, M., y MONTOYA MELGAR, A.: Jurisprudencia
Constitucional sobre Trabajo y Seguridad Social, T. XIV,
1996, Civitas, Madrid, 1997.
33
Sobre el particular es ya clásico el trabajo de GARCÍA BLASCO, J.: Aplicación del Derecho del Trabajo y nuevo proceso de oficio, MTAS, Madrid, 1993.
34
En terminología de SEMPERE NAVARRO, A. V.: «Incoación de procedimiento de oficio ante presunta cesión
ilegal de trabajadores», Repertorio de Jurisprudencia,
núm. 10/2004. El mismo trabajo, por donde se cita aquí,
se encuentra recogido en Cuestiones actuales..., op. cit.,
p. 3309.
35
La fisonomía, morfología y operatividad de dichos
procesos de oficio puede verse en MARTÍN JIMÉNEZ, R., y
SEMPERE NAVARRO, A. V.: «Sobre el ‘procedimiento de oficio’ (I y II), AS, núm. 5 y 6/2000, especialmente el segundo, trabajos ahora recogidos, en Cuestiones actuales...,
op. cit., p. 3356.
356
Obviamente, de este tipo de procesos conocen
los Juzgados de lo Social y, en suplicación, los
Tribunales Superiores de Justicia, que, al
contrario de lo que suele ser norma común en
materia de infracciones, como estamos observando, sí cuentan con un cuerpo de resoluciones jurisprudenciales homogéneo del que
poder extraer conclusiones prospectivas.
Debe reseñarse que además de la modalidad que ahora será objeto de análisis, la propia LPL prevé en su art. 146.a) LPL otra
modalidad de oficio, en este caso dedicada a
tutelar los perjuicios económicos que se le
podrían irrogar a los trabajadores por la
imposición al empresario de una sanción
administrativo-laboral. Obviamente, en esta
modalidad también se tiene en cuenta la
LISOS, pero desde un punto de vista meramente instrumental, porque el propio proceso
tiene como presupuesto la existencia de una
sanción firme al empresario, y su objeto se
dirige a fijar y cuantificar los perjuicios económicos que dicha sanción ha irrogado a los
trabajadores. Es decir, en estos casos, al ser
la sanción firme presupuesto del proceso, los
preceptos sancionadores contenidos en la
LISOS no se utilizan para acometer la resolución del petitum de la pretensión, por lo que
no puede decirse que la jurisdicción social
esté interpretando la LISOS, sino las consecuencias económicas que la imposición de
una sanción genera.
El art. 149.1 LPL regula, como se afirma,
una modalidad procesal (mal llamada36) de
oficio que principia por una comunicación que
36
Es usual la crítica a la incorrecta nomenclatura de
la modalidad procesal, en la medida en que, de un lado,
no se inicia realmente de oficio por el órgano jurisdiccional, circunstancia radicalmente prohibida por la eficacia del principio dispositivo que rige –aunque relajadamente– en la materia laboral, sino por intimación
directa de la autoridad laboral, y, de otro, la autoridad
judicial carece de potestad legal para intimar de la
Administración la remisión del expediente. En este sentido puede verse, entre otras muchas, la S TSJ de
Madrid, de 14 de octubre de 1994 (AS 1994\4103).
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ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ
dirige la autoridad laboral al juzgado en la
que se le informa que, como resultado de la
formalización de un procedimiento sancionador, el infractor ha impugnado el acta de
infracción intentando «desvirtuar la naturaleza laboral de la relación jurídica objeto de la
actuación inspectora». Por ello, y antes de
caminar, continuar con la prosecución del
expediente sancionador, lo que se pretende es
«dejar establecido con carácter vinculante
para la Administración si la relación existente entre dos personas es o no laboral, en cuanto ello determina el sentido de la resolución a
dictar»37.
Lo primero que habría que señalar de esta
modalidad es que si la argumentación del
recurrente no va dirigida a «desvirtuar la
naturaleza de la relación laboral» sino el fondo del asunto, es decir, la adecuación, formal y
material, de la sanción al ordenamiento jurídico, el orden Contencioso-Administrativo es
el competente, y el Social, por tanto, nada tiene que decir38. Obsérvese que, en puridad, en
esta específica modalidad procesal nos encontramos ante la presencia de un auténtico acto
administrativo: el acta de infracción, sometido por completo al derecho administrativo, en
la medida en que, de un lado, su adopción se
realiza empleando normas puramente administrativas39 y, de otro, que su contestación
judicial corresponde a la competencia de la
jurisdicción Contencioso-Administrativa.
37
En palabras de M ONTERO AROCA, J.: Introducción..., ob. cit., p. 277.
38
BAYLOS GRAU, A.; CRUZ VILLALÓN, J., y FERNÁNDEZ
LÓPEZ, Mª. F.: Instituciones..., op. cit., p. 393.
39
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo común, como reclama, por
ejemplo, el art. 13.1 de la Ley 42/1997, de 14 de
noviembre, de Ordenación de la Inspección de Trabajo
y Seguridad Social. La llamada a la adecuación de la
función inspectora al ordenamiento administrativo también se detecta en varios artículos (15.1.d); 22.1,etc.)
del Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el que
se Aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Se acude, no obstante, a la jurisdicción
social para que –como si de una cuestión
meramente prejudicial se tratase (art. 150.2
LPL)40, y antes, lógicamente de que el expediente administrativo llegue a término [S TS
ud. de 5 de mayo de 1994 (RJ 1994/3996)41]–,
dictamine de forma vinculante la naturaleza
jurídica de la relación tenida por laboral por
la Inspección de Trabajo.
En definitiva, «La intervención, pues, del
Juez social por medio de este específico y particular procedimiento tiene como objeto anticipar a la Autoridad Laboral una solución
que sólo puede dar la Autoridad judicial a
una cuestión previa para la que es ésta competente con la finalidad de que él pueda resolver con todas las garantías sobre la impugnación de naturaleza administrativa sancionadora de la que está conociendo» [S TS ud. de 3
de marzo de 2004 (RJ 2004/2432)]. Tiene
como objeto, en conclusión, lograr un pronunciamiento previo del orden social sobre determinadas calificaciones que operan como presupuestos jurídicos de decisión para la actividad sancionadora de la Administración laboral (S TS ud. de 5 de mayo de 1994 [RJ 1994/
3996]).
Obvio es decir, aunque no está de más, que
en el análisis de esas cuestiones tiene el Juez
de lo Social que aplicar e interpretar normas
de naturaleza claramente laboral, como son,
señaladamente, las atinentes a si ha existido
40
De «…solución de prejudicialidad suspensiva del
procedimiento administrativo a través del procedimiento
judicial ‘de oficio’ de los arts. 146 y ss LPL…» habla la STS
ud. de 3 de marzo de 2004 (RJ 2004\2432). Así lo han
apreciado sin dificultad, tanto la jurisprudencia menor:
S TSJ de Canarias (Las Palmas), de 11 de noviembre de
2004 (AS 2004\3803), como la doctrina: ALBIOL MONTESINOS, I.; ALFONSO MELLADO, C. L.; BLASCO PELLICER, Á., y
GOERLICH PESET, J. Mª.: Derecho Procesal..., op. cit., p.
299.
41
En el mismo sentido, véanse las SS TSJ de Aragón,
de 23 de diciembre de 1992 (AS 1992\5926), de Canarias (Las Palmas), de 11 de noviembre de 2004 (AS
2004\3803), y de Canarias (Santa Cruz de Tenerife), de
30 de diciembre de 1993 (AS 1993\5242).
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78
357
ESTUDIOS
contrato de trabajo y a si éste se ha formalizado correctamente42.
El inciso segundo del art. 149 LPL funciona de forma muy parecida, aunque su objeto
es muy distinto, ya que pretende reclamar del
orden social una resolución que determine la
naturaleza, judicial o administrativa, de la
cuestión debatida en el expediente administrativo que se está tramitando por infracción
de la LISOS en los supuestos que señala
exhaustivamente la propia norma43.
Se intima, de esta manera, una solicitud
de oficio al Juzgado de lo social correspondiente para que decida si, por razón de la
materia, puede la Administración continuar
la tramitación del asunto, o si, por el contrario, estamos en presencia de una materia
reservada al conocimiento del orden Social de
la jurisdicción, dictaminando, en definitiva,
si continúa o no siendo competente la Autoridad Laboral para proseguir la instrucción del
expediente sancionador. Pero únicamente
cuando el sujeto responsable haya impugnado el acta de infracción en base a «alegaciones
y pruebas de las que se deduzca que el conocimiento del fondo de la cuestión está atribuido
al orden social de la jurisdicción…»44, y única
42
Como acontece, v. gr. en la S TSJ de Castilla y
León (Valladolid), de 30 de marzo de 2004 (AS
2004/1284) en relación a la contratación anual de veterinarios por la Junta de Castilla y León, y en a S TSJ de
Canarias (Las Palmas), de 11 de noviembre de 2004 (AS
2004/3803) en relación con la consideración de un contrato como de trabajo o mercantil suscrito por un trabajador autónomo.
43
Obviamente, como señalan numerosas resoluciones (v. gr. SS TSJ de Canarias (Las Palmas), de 9 de septiembre de 2004 [AS 2004/2905], y de 28 de julio, de
2006 [AS 2006/3060]), antes de haber una resolución
administrativa firme que determine la existencia de una
infracción sancionable.
44
No se analiza, por carecer de trascendencia para
lo aquí argumentado, la cuestión, medular en la configuración de la modalidad, de si es necesario para
comenzar el proceso de oficio impugnar abiertamente la
competencia de la Administración Laboral o no. Sobre
el particular, el citado estudio de SEMPERE NAVARRO, A. V.:
«Incoación de procedimiento..», op. cit.., en el que se
358
y exclusivamente en relación con el elenco de
infracciones que enumera: arts 7, incisos 2, 6
y 10, y art. 8, incisos 2, 11, y 12 LISOS45 pues
sin duda la lista es cerrada46.
analiza la postura del TS sobre el particular: SS TS de1 de
diciembre de 2003 (RJ 2003/9517); de 3 de marzo de
2004 (RJ 2004/2432), y de 26 de abril de 2004 (RJ
2004/3377). Adviértase, no obstante, que la postura favorable del TS a una impugnación no directamente dirigida
a cuestionar la competencia de la Autoridad Laboral
deviene en perjuicio de la supervivencia de esta modalidad procesal como autónoma, en tanto en cuanto ensancha, con desmesura, el objeto del proceso, haciéndolo un
tanto irreconocible, o indiferenciado de la modalidad
procesal ordinaria. Para detectar la trascendencia de esta
cuestión, puede verse también la S TSJ del País Vasco, de
14 de septiembre de 2004 (JUR 2005/19605).
45
Es decir, art. 7.2: «La transgresión de la normativa
sobre modalidades contractuales, contratos de duración
determinada y temporales, mediante su utilización en
fraude de ley o respecto a personas, finalidades, supuestos y límites temporales distintos de los previstos legal,
reglamentariamente, o mediante convenio colectivo
cuando dichos extremos puedan ser determinados por la
negociación colectiva»; art. 7.6: «La modificación de las
condiciones sustanciales de trabajo impuesta unilateralmente por el empresario, según lo establecido en el
artículo 41 del Estatuto de los Trabajadores»; art. 7.10:
«Establecer condiciones de trabajo inferiores a las establecidas legalmente o por convenio colectivo, así como
los actos u omisiones que fueren contrarios a los derechos de los trabajadores reconocidos en el artículo 4 de
la Ley del Estatuto de los Trabajadores, salvo que proceda
su calificación como muy graves, de acuerdo con el
artículo siguiente»; art. 8.2 «La cesión de trabajadores en
los términos prohibidos por la legislación vigente»; art.
8.11 «Los actos del empresario que fueren contrarios al
respeto de la intimidad y consideración debida a la dignidad de los trabajadores»; y, por último, art. 8.12 «Las
decisiones unilaterales de la empresa que impliquen discriminaciones directas o indirectas desfavorables por
razón de edad o discapacidad o favorables o adversas en
materia de retribuciones, jornadas, formación, promoción y demás condiciones de trabajo, por circunstancias
de sexo, origen, incluido el racial o étnico, estado civil,
condición social, religión o convicciones, ideas políticas,
orientación sexual, adhesión o no a sindicatos y a sus
acuerdos, vínculos de parentesco con otros trabajadores
en la empresa o lengua dentro del Estado español, así
como las decisiones del empresario que supongan un trato desfavorable de los trabajadores como reacción ante
una reclamación efectuada en la empresa o ante una
acción administrativa o judicial destinada a exigir el cumplimiento del principio de igualdad de trato y no discriminación».
46
En este sentido GALIANA MORENO, J. Mª.: «Artículo
149», en MONTOYA MELGAR, A.; GALIANA MORENO, J. Mª.,
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ
Es impropio de esta modalidad procesal de
reducido espectro, pretender otro tipo de
declaración jurisdiccional, sea cual sea ésta47,
teniendo que reconducirse esas pretensiones
hacia otras modalidades contractuales. Por
ello, precisamente, la impugnación por motivos de fondo de la propuesta de sanción efectuada por la Inspección de Trabajo no justifica la interposición de la demanda de oficio a
que se refiere este precepto48.
En definitiva, esta modalidad, como observa gráficamente la S TSJ de Canarias de 14
de julio de 2004 (AS 2004/2405)49: «…trata de
un procedimiento iniciado por comunicación
de la Autoridad Laboral cuando aún no hay
resolución administrativa firme que determine la existencia de una infracción sancionable, es decir, cuando el procedimiento sancionador no ha concluido, cuando aún no hay
ningún pronunciamiento acerca de la conducta infractora del empresario y las actas de
infracción han sido impugnadas por el sujeto
responsable en base a alegaciones y pruebas
que puedan determinar que el asunto debe ser
conocido por la jurisdicción social y no por la
Administración», añadiendo, seguidamente,
que «en estos casos…/…lo que se persigue es
supeditar la efectividad de la sanción administrativa al conocimiento previo del fondo de
la cuestión por parte del orden social de la
jurisdicción».
Como en la modalidad anterior, estamos
en presencia de una «especie de cuestión prejudicial devolutiva»50, aunque su fundamento y operatividad es algo distinta. Con la
paradójica consecuencia de que, –tanto en
este caso como en el anterior–, se resuelve por
un órgano del orden Social51 cuando la competencia revisora de la eventual sanción
impuesta al infractor se residencia en el Contencioso-Administrativo.
Parece claro que la finalidad última de
este mecanismo procesal es evitar la eventual
formalización ulterior de un conflicto de competencias entre órganos jurisdiccionales del
orden Social y de otros órdenes de la jurisdicción, paradigmáticamente el orden Contencioso-Administrativo [S TS ud. de 1 de
diciembre de 2003 (RJ 2003/9517)]52.
50
SEMPERE NAVARRO, A. V., RÍOS SALMERÓN, B.; CAVAS MARTÍNEZ, F.; LUJÁN ALCARAZ, J. y CÁMARA BOTÍA, A.: Comentarios..., op. cit., p. 452. También SEMPERE NAVARRO, A.
V.: «Incoación de procedimiento..», ob. cit..; e igualmente MARTÍN JIMÉNEZ, R., y SEMPERE NAVARRO, A. V.:
«Sobre el ‘procedimiento...», ob. cit. En el mismo sentido véase la S TSJ de Aragón, de 5 de abril de 1999 (AS
1999/945).
47
Como, por ejemplo, que se concretase la titularidad de la empresa incursa en el proceso sancionador,
para así identificar el sujeto responsable, como acontece
en la S TSJ de Canarias (Las Palma), de 9 de septiembre
de 2004 (AS 2004/2905).
48
MARTÍN JIMÉNEZ, R., y SEMPERE NAVARRO, A. V.:
«Sobre el ‘procedimiento...», op. cit., p. 3356.
49
Se expresan prácticamente en idénticos términos las SS TSJ de Canarias (Las Palma), de 9 de septiembre de 2004 (AS 2004/2905), de 28 de julio, de
2006 (AS 2006/3060), de 29 de diciembre de 2006
(AS 2007/2455), y de 8 de octubre de 2007 (AS
2008/253).
Así la denominan multitud de resoluciones: v. gr.
las SS TSJ de Canarias de 14 de julio de 2004 (AS
2004/2405), y de Castilla y León (Burgos), de 15 de marzo de 2007 (AS 2007/1768).
51
Las pretensiones de las partes encaminadas a
encomendar este tipo de cuestiones al orden Contencioso-Administrativo y no al Social no han sido satisfechas por los tribunales. Así, por ejemplo, la S TSJ de
Cataluña, de 15 de noviembre de 2007 (AS 2007/1256)
afirma, para contrarrestar las pretensiones de las partes
en este sentido que «Por el contrario, lo que se deduce de
las citadas normas es que la cuestión debatida debe ser
enjuiciada por la jurisdicción social, toda vez que no nos
encontramos ante la impugnación de un acto o resolución administrativa en materia sancionatoria, cuyo conocimiento de momento viene atribuido a la jurisdicción
Contencioso-Administrativa, sino ante un pronunciamiento previo sobre cuestiones cuyo conocimiento, en
cuanto al fondo, viene atribuido a la jurisdicción social».
52
Llama la atención la cantidad de pronunciamientos judiciales que reiteran ese argumento, como si de un
peligro indeseable se tratase. Así, por ejemplo: S TS ud.
de 26 de abril de 2004 (RJ 2004/3377), y SS TSJ de Galicia, de 30 de noviembre de 1998 (AS 1998/6738); de
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
359
ESTUDIOS
Porque, de lo que se trata es de determinar
el fondo de la cuestión, de averiguar, en definitiva, el carácter y la naturaleza material de
las infracciones cometidas cuya gravedad y
entidad están siendo debatidas en el expediente administrativo, obviamente sin entrar
en el fondo de la cuestión, es decir, sin deducir la responsabilidad oportuna y sin imponer
la sanción correspondiente53, pero sí determinando si han concurrido, laboralmente, los
hechos constitutivos del ilícito laboral 54 .
Obsérvese, por ello, el empaque y la trascendencia de lo decidido en esta vía prejudicial a
efectos de la imposición en vía administrativa
de la sanción correspondiente55.
Como observa la S TSJ de Cataluña, de 7
de septiembre de 2004 (AS 2004/2908), la
Cantabria, de 28 de abril de 2005 (AS 2005/995); de
Canarias (Las Palma), de 9 de septiembre de 2004 (AS
2004/2905); de Canarias (Las Palmas), de 28 de julio, de
2006 (AS 2006/3060); y de Canarias (Las Palmas), de 8
de octubre de 2008 (AS 2008/253).
53
Como se pretendía artificiosamente en la S TSJ de
Canarias (Las Palmas), de 9 de septiembre de 2004 (AS
2004/2905): «En cuanto al contenido del presente motivo de censura jurídica observa la Sala una defectuosa formalización del mismo, dado que la solicitud de que se
imponga una sanción al titular de la empresa, D. A (constituye) en sí misma un error conceptual, al ser totalmente ajena al objeto y contenido del procedimiento de oficio, como veremos posteriormente...».
54
En la S TSJ de Cataluña, de 15 de noviembre de
2007 (AS 2007/1256) se alegaba por las partes «que a
través de esta modalidad procesal no puede entrarse en
el fondo del tema debatido sino solo decidir si lo que
resulta de las actas levantadas por la Inspección de Trabajo en materia sancionadora corresponde conocer al
orden jurisdiccional social o al Contencioso-Administrativo», dándosele la siguiente contestación: «…no se trata
solo de efectuar un pronunciamiento sobre la competencia para conocer del tema de fondo planteado por la
autoridad laboral, sino también de decidir si se ha producido o no el hecho o hechos recogidos en la comunicación de la autoridad laboral…».
55
Para un supuesto de acoso laboral, véase el
comentario de COLMENERO CONDE, P.: «Tutela judicial y
administrativa de los supuestos de acoso moral en el trabajo. La actuación de la Inspección de Trabajo y la singularidad del procedimiento de oficio regulado en el art.
149.2 LPL.», AS 32/2007.
360
modalidad recaba «…un pronunciamiento
previo del orden social sobre determinadas
calificaciones que operan como presupuestos
jurídicos de decisión para la actividad sancionadora de la Administración Laboral»,
añadiendo a continuación que «nos encontramos, así, ante un procedimiento sancionador
revisable ante la jurisdicción contenciosa previa calificación por el órgano social de la licitud de la conducta ‘laboral’ del empresario; lo
que supone una ‘doble jurisdicción’ sobre un
mismo asunto con la disfunción procesal que
ello genera y que sólo a través de la incumplida previsión que se contiene en el art. 3.3 de la
LPL podría superarse».
Esta función, amén de plenamente jurisdiccional, no puede realizarse sin analizar en
propiedad la repercusión laboral de la conducta constitutiva de la infracción56, y ello no
puede hacerse sin calibrar la función que el
bien jurídico protegido por la norma sancionadora juega en la relación laboral, de lo que
se deduce que los órganos del orden Social sí
analizan, en esta modalidad, la repercusión y
profundidad de la infracción laboral. Es decir,
que cuando el juez de lo Social está actuando
su competencia jurisdiccional en esta labor
calificadora está observando si concurren los
elementos materiales de la infracción, singularmente los aspectos fácticos57, pero también
los de calificación jurídica, singularmente los
56
Como dice la S JS núm. de Vitoria (AS
2005/1629): «Es evidente que una cuestión a la que son
de aplicación las normas laborales, como son el Real
Decreto Legislativo 5/2000 sobre infracciones y sanciones en el Orden Social, el Estatuto de los Trabajadores y
la Ley de Procedimiento Laboral, se refiere a materias que
caen dentro de la `rama social del derecho’...».
57
Como bien dice la S TSJ de Madrid, de 12 de
junio de 2006 (AS 2006/3157): «el objeto del proceso
consiste en determinar si ha existido alguna de las conductas tipificadas en este precepto, y de ahí que la sentencia dictada en proceso de oficio deba pronunciarse
tan sólo sobre la existencia o inexistencia del hecho
imputado al sujeto infractor, es decir, sobre el (en este
concreto caso) art. 8.11 LISOS, relativo a si los actos del
empresario fueron contrarios al respeto de la intimidad y
consideración debida a la dignidad de la trabajadora».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ
de imputación de la infracción al sujeto responsable y la gravedad de la conducta58, y
porque, en definitiva, tiene que pronunciarse
sobre la comisión de la infracción como presupuesto aplicativo que es del razonamiento
que le lleva a la consideración pedida por la
Administración59.
Porque dictaminar que, por ejemplo, efectivamente se ha producido una cesión prohibida de trabajadores, o se ha producido una
invasión empresarial de la intimidad del trabajador, o se produce en la empresa una práctica discriminatoria, o una modificación unilateral de las condiciones de trabajo, o, en fin,
que se ha transgredido la normativa sobre
contratación de trabajadores, es vincular,
prácticamente de forma definitiva, a la administración para que evacue una resolución
sancionadora, constituyendo las cuestiones
formales relacionadas con la regular formalización del expediente sancionador como la
única forma posible de oposición por el infractor. Decir, que en esta operación intelectiva
del Juez de lo Social no es jurisdiccional no es
razonable.
Además, los órganos de lo Social una vez
comprobada la regularidad formal de los
58
En la S TSJ de Cantabria, de 28 de abril de 2005
(AS 2005/995) sobre modalidades contractuales fraudulentas no se discute la concurrencia del elemento del
tipo, que va de suyo, sino su gravedad, porque: «de no
ser grave la acción de la empresa, entiende no admisible
la demanda de oficio, pues solo debido a esta calificación
y de ser impugnada el acta de infracción, puede entrarse
en el análisis de la pretensión contenida en demanda, sin
que la sentencia recurrida se pronuncie sobre dicha calificación, sino solo sobre el objeto de la contratación
impugnada».
59
«...no se trata de proporcionar a la administración
laboral una interpretación general de la norma debatida,
sino de una típica actividad jurisdiccional, en virtud de la
cual se aplica el Derecho al supuesto fáctico objeto de
enjuiciamiento. Por ello, el pronunciamiento judicial debe
entrar tanto en las fundamentaciones aportadas por las
partes y que sirven para dictar el fallo, como también en
las alegaciones y pruebas de hechos efectuadas por las
mismas partes». BAYLOS GRAU, A.; CRUZ VILLALÓN, J., y FERNÁNDEZ LÓPEZ, Mª. F.: Instituciones..., op. cit., p. 395.
actos procesales, es decir, una vez cerciorados
de que se cumplen las especificidades procedimentales relacionadas con esta particular
modalidad procesal, acometen, de manera
natural, el despliegue conceptual de razonamientos jurídicos como si del enjuiciamiento
de cualquier otro tipo de demanda laboral se
tratase, aplicando normativa laboral y jurisprudencia de la Sala cuarta del TS, y realizando consideraciones en el fallo sobre si se
ha transgredido o no, y en qué intensidad, la
normativa laboral que refieren los artículos
de la LISOS para constituir el tipo de ilícito
laboral que pretende castigarse en vía Administrativa60.
Ahora bien, debe quedar claro que el ejercicio de esta facultad no permite que puedan los
tribunales del orden Social pronunciarse
sobre la pertinencia de imponer o no una
60
Véase, en este sentido, la S TSJ de Canarias (Las
Palmas), de 8 de octubre de 2007 (AS 2008/253) sobre
cesión ilegal de trabajadores; la S TSJ de Madrid, de 4 de
diciembre de 2007 (AS 2008/399) sobre trasgresión de
los derechos de información, audiencia y consulta de los
representantes de los trabajadores y de los delegados
sindicales; la S TSJ de Canarias (Las Palmas), de 14 de de
julio de 2004 (AS 2004/2405) sobre cambio de horario
de trabajo de todo el personal adscrito al sistema de jornada continuada; la S TSJ de Canarias (Las Palmas), de
28 de julio, de 2006 (AS 2006/3060) sobre asignación
de funciones de inferior categoría tras la readmisión por
despido improcedente y vulneración de la dignidad del
trabajador; las SS TSJ del País Vasco, de 21 de septiembre de 2004 (AS 2004/3560) y de Andalucía (Sevilla), de
30 de septiembre de 2003 (AS 2003/876) sobre modificación sustancial de condiciones de trabajo; la S TSJ de
la Comunidad Valenciana, de 4 de octubre de 2001
(PROV 2002/181723) sobre infracciones de empresas
usuarias en relaciones de trabajo temporal, las SS TSJ de
12 de junio de 2006 (AS 2006/3157); de Cantabria, de
12 de diciembre de 2003 (AS 2003/1933), del País Vasco, de 16 de mayo de 2006 (AS 2007/1201) y de Castilla y León (Burgos), de 15 de marzo de 2007 (AS
2007/1768) sobre transgresión de la intimidad del trabajador; y las SS TSJ del País Vasco, de 14 de septiembre de
2004 (JUR 2005/19605); de Cantabria, de 28 de abril de
2005 (AS 2005/995); de La Rioja, de 20 de abril de 2006
(AS 2006/2225) y de Canarias (Las Palmas), de 29 de
diciembre de 2006 (AS 2007/2455) sobre utilización
fraudulenta de las modalidades contractuales.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
361
ESTUDIOS
determinada sanción, competencia que
corresponde, en exclusividad, a la autoridad
laboral61. Con igual intensidad debe recalcarse que queda fuera del objeto de este proceso el
conocimiento y decisión sobre el resto de las
alegaciones que se hayan podido efectuar por
el imputado en el expediente administrativo,
que deberán ser analizadas, en exclusividad,
por dicha autoridad al resolver el referido
expediente, cuya decisión, en definitiva, puede ser impugnada ante los órganos jurisdiccionales del orden Contencioso-Administrativo62.
Se tenga el juicio de valor que se quiera
sobre esta sub-modalidad procesal, lo cierto
es que el propio ordenamiento en su conjunto
es plenamente consciente de la necesidad de
acudir a un Juez de lo Social para determinar
la concurrencia de los elementos del tipo de la
infracción laboral. Porque se acude a él,
recuérdese, para no tener dudas sobre el fondo del asunto, para que la Administración no
yerre en sus juicios de valor sobre un elemento de la sanción administrativa laboral que
puede interpretar correctamente, dado que
permite afirmar sin riesgo a equivocaciones,
que, al menos, en estos supuestos, el acudimiento a la jurisdicción Social es ineludible,
mientras que quien está de más en estos
casos es la jurisdicción Contenciosa-Administrativa, quien, –obsérvese, en el enjuiciamiento jurisdiccional de la sanción impuesta
en vía administrativa una vez acabada ésta–
no puede, claro está, entrar a debatir sobre
61
Como observa la S TSJ de Castilla y León (Burgos),
de 15 de marzo de 2007 (AS 2007/1768) : «…la sentencia del órgano jurisdiccional se ha de limitar a declarar la
naturaleza judicial o administrativa de la cuestión debatida en el expediente, es decir, a determinar si la Administración demandante es o no competente para ejercitar su
potestad sancionadora, sin entrar a valorar la existencia o
inexistencia de conducta sancionable administrativamente. Lógicamente mientras se mantenga la hipótesis
que las actas de infracción sean impugnadas ante la jurisdicción contenciosa administrativa…».
62
Ambos extremos los expone muy gráficamente la
S TSJ del País Vasco, de 16 de mayo de 2006 (AS
2007/1201).
362
las cuestiones que, con fuerza de cosa juzgada
material –pues las sentencias meramente
declarativas como éstas, tienen ese carácter–
ha decidido la jurisdicción social.
Esta forma dual de conducir estas cuestiones no es razonable. Entre otras razones adicionales porque es antieconómico, procesalmente hablando, en cuanto queda en manos
del infractor, prolongar artificialmente el
cumplimiento de la sanción, pues puede recurrir primero, agotando toda la vía Social, la
decisión del Juez de lo Social con respecto a la
calificación que haga de los elementos del tipo
de la infracción desde un punto de vista laboral, y, por supuesto, podrá recurrir, aunque
ya por motivos estrictamente relacionados
con la pertinencia de imponer la sanción, la
sanción administrativa hasta agotar esa vía,
y después podrá recurrir a la vía ContenciosoAdministrativa, hasta agotarla63. Cierto es
que existe en la sub-modalidad procesal la
posibilidad de imponer una sanción cuando
se entienda que «las alegaciones del sujeto
responsable pretenden la dilación de la actuación administrativa» (Art. 150.4 LPL), pero
también que las «cien mil pesetas» (sic) a las
que alude como tramo máximo el art. 97.3
LPL no parece suficiente coerción. En conclusión, que una simple acta de infracción por
una incorrecta utilización, por ejemplo, de las
modalidades de contratación laboral (Art. 7.2
LISOS) puede tardar años en concluir en una
efectiva sanción. Desde luego, el crédito que
se reclama de la eficacia tuitiva de la función
sancionadora está muy en relación con la
prontitud con la que se cumple la misma.
Lo que llama poderosamente la atención
es la elección de supuestos en los que debe
acudirse a esta sub-modalidad procesal.
Podría pensarse que es la calidad de la materia lo que determina la necesidad de acudir al
orden social. Es decir, que la calificación de
63
En este sentido lo observa, por ejemplo, la S TSJ
de Galicia, de 27 de noviembre de 1999 (AS 1999/
3606).
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78
ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ
una realidad laboral puede resultarle difícil,
o simplemente extraña en su quehacer diario,
a un órgano administrativo. Pero es aquí donde la perplejidad del lector es palmaria, porque, de un lado, los cuerpos funcionariales
que se encargan de levantar actas de infracción son conocedores de la legalidad laboral,
y, de otro, más llamativamente si cabe, se
desconoce la razón (¿caprichosa?) que obliga a
acudir a esta previa declaración con fuerza de
cosa juzgada en estos supuestos, y no, por
ejemplo, en otros igualmente enjundiosos:
para cuando se tenga que analizar si se han
transgredido «las normas y los límites legales
o pactados en materia de jornada, trabajo
nocturno, horas extraordinarias, horas complementarias, descansos, vacaciones, permisos y, en general, el tiempo de trabajo...» (Art.
7.5 LISOS); cuando se trate de calibrar «la
transgresión de los derechos de los representantes de los trabajadores y de las secciones
sindicales...» (Art. 7.8 LISOS); cuando se analice si se han cumplido «las obligaciones que
en materia de planes de igualdad que establecen el Estatuto de los Trabajadores y el convenio colectivo que sea de aplicación»; o de analizar la entidad de «los actos del empresario
lesivos del derecho de huelga» (Art. 8.10
LISOS), o los referidos al «incumplimiento de
la normativa sobre limitación de la proporción mínima de trabajadores contratados con
carácter indefinido contenida en la Ley Reguladora de la Subcontratación en el Sector de
la Construcción y en su reglamento de aplicación» (Art. 8.16 LISOS), etc.
manera unilateral por parte del empresario
sin respetar los cauces del art. 41 ET (Art. 7.6
LISOS) es completamente imprescindible la
tenencia de unos conocimientos jurídico laboral, y para perfilar si ha existido una «transgresión de las cláusulas normativas sobre
materia sindical establecidas en los convenios
colectivos» (Art. 8.9 LISOS) no son necesarios
dichos conocimientos. Esta afirmación no se
sostiene, por lo que la diferencia de trato no
puede pivotar sobre la cualidad de la materia
jurídica a interpretar. No es, en definitiva,
una elección por razón de la materia.
Pero, por otro lado, dejando a un lado el
primer supuesto, la diferenciación no puede
establecerse por el momento en el que se
comete la infracción. Ni tampoco, parece, por
la entidad, gravedad o repercusiones de la
misma, ya que, en este caso «el impago y los
retrasos reiterados en el pago del salario debido» (art. 8.1 LISOS) debería incluirse. Tampoco parece que la diferenciación de supuestos radique en las consecuencias jurídicas de
la infracción.
Los ejemplos podrían seguirse enumerando, pero parecen suficientes para lo que se
pretende señalar. Quiérese decir, nos preguntamos, que con la elección de aquellos
supuestos y no de éstos, la norma pretende
identificar asuntos en los que es necesario la
aplicación de unos ciertos conocimientos jurídico laborales y para otros no, o que la cuestión estriba en el grado de dificultad laboral
para apreciar unos u otros.
Parece, y eso es lo que quiere significar la
norma, que la diferencia entre unos supuestos y otros se encuentra en que el establecimiento de una realidad fáctica, sólo eventualmente apreciable por órganos jurisdiccionales sociales, es presupuesto de la aplicación
de la infracción. Así, por ejemplo, entiende la
norma que es presupuesto de que ha existido
una «transgresión de la normativa sobre
modalidades contractuales» una declaración
en este sentido con fuerza vinculante de la
jurisdicción social. Pero tampoco parece que
este criterio pueda aplicarse a todos los
supuestos, puesto que, por ejemplo, si se
razonase en este sentido, la declaración de
que se ha existido una «vulneración del derecho de asistencia y acceso a los centros de trabajo, en los términos establecidos por el
artículo 9.1.c) de la LOLS...» debería también
realizarla un órgano de la jurisdicción Social.
Es decir, que para analizar, por ejemplo, si
han existido modificaciones sustanciales de
Se nos escapa, en conclusión, cuál es la
razón por la que el legislador ha elegido estos
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
363
ESTUDIOS
supuestos y no otros para esta sub-modalidad
procesal64.
Lo que nos lleva a observar que también
los órganos de la jurisdicción ContenciosoAdministrativa analizan, estudian y aplican
con total normalidad en su función enjuiciadora de los recursos interpuestos frente a las
decisiones sancionadoras de los órganos
administrativos, preceptos contenidos en la
LISOS de enjundia y dificultad, al menos tan
propia, como lo que acontece cuando los órganos de la jurisdicción social se encargan de
realizar la peculiar función calificadora que
les reclama que haga el art. 149 LPL. Razón
adicional para encomendar esta cuestión,
definitivamente al orden social65.
Repárese, por último, que cuando definitivamente se encomiende por completo la
impugnación jurisdiccional de este tipo de
sanciones administrativas al orden Social, no
64
«La comparación entre los supuestos incluidos y
excluidos de la iniciación del procedimiento de oficio
manifiesta un criterio legal absolutamente convencional,
pues resulta difícil precisar las circunstancias que determinan al legislador a establecer el listado referido y los
motivos por los que incluye o excluye a los diversos
supuestos. Si acaso, se podría descubrir una mayor dificultad en la concreción del tipo legal que determina la
infracción administrativa, razón por la que se remite al
órgano judicial antes de proceder a imponer la sanción
administrativa. En todo caso, si la fundamentación jurídica de la presente variedad es el conocimiento por el
orden social de una cuestión que afecta a la rama social
del Derecho, su ámbito debería ser coincidente con toda
impugnación en la que se alegara una cuestión de esta
naturaleza ». BAYLOS GRAU, A.; CRUZ VILLALÓN, J., y FERNÁNDEZ LÓPEZ, Mª. F.: Instituciones..., op. cit., p. 233.
65
«Téngase en cuenta que, al conocer la jurisdicción
contencioso-administrativa de recursos contra sanciones.../...se enfrenta con problemas de fondo jurídicolaborales para juzgar de la procedencia de la sanción.../...Y habida cuenta de que tales supuestos se originaban o sustentaban sobre verdaderos conflictos laborales, la mayor parte de la doctrina laboralista ha venido
sosteniendo que la revisión judicial de la sanción (o de la
actuación administrativa) debía corresponder a la jurisdicción social...», en palabras de ALONSO OLEA, M.; y
CASAS BAAMONDE, Mª. E.: Derecho del..., op. cit., p.
1.265.
364
será necesario acudir a estas sub-modalidades procesales, que perderán así toda la virtualidad técnica que actualmente poseen66.
Otra razón más para adoptar sin dilación la
reclamada reforma legislativa. Aunque hace
apenas un año que se ha reformado, por obra
de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo,
para la Igualdad Efectiva entre Mujeres y
Hombres, este procedimiento de oficio de la
L.p.l., con el objetivo de vigorizar la función
calificatoria de la jurisdicción social y hacerla
partícipe instrumental de la política antidiscriminatoria, por lo que no creemos que se
vaya a acometer la reforma comentada67.
LA FRAGMENTARIA
CONFIGURACIÓN
DE LAS INFRACCIONES LABORALES
Aunque la LISOS tiene una concepción
exhaustiva de las infracciones del orden
social, en el sentido de que pretende aglutinar en su texto todas las posibles68, algunas
otras normas de ámbito general, no propiamente laboral, por tanto, incluyen entre sus
dictados algunas reglas que tipifican, con
mayor o menor acierto, algún tipo de infrac-
66
Frecuentemente recalcado por resoluciones judiciales: S TSJ de Canarias (Las Palmas), de 11 de noviembre de 2004 (AS 2004/3803).
67
Repárese en el precioso efecto derogatorio de
este artículo 149.2 que tendría la entrada en vigor de la
norma que encomendase por completo la resolución de
estas cuestiones al orden social, especialmente si, como
es usual y poco práctico y seguro, la disposición derogatoria de aquella fuese del estilo de que se considera
derogada toda disposición que se oponga a lo dispuesto
en la norma que entre en vigor.
68
«A este pernicioso estado de dispersión normativa
y, por lo mismo, de auténtica falta de certeza en el conocimiento de las normas vigentes en materia sancionadora, pretende poner remedio el nuevo TRLISOS», CAVAS
MARTÍNEZ, F.: «La tutela sancionadora en materia laboral:
de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo
5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el texto refundido
de la ley de infracciones y sanciones en el orden social
(II) », AS 15/2000.
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78
ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ
ción que, sin ser laboral en sentido estricto,
sólo pueden cometerse como consecuencia del
desarrollo de una relación así catalogada,
dando lugar, aunque no tan ostentosamente
como antaño al proceder legislativo centrífugo al que la LISOS venía a poner coto69.
Es el caso, por ejemplo, de las infracciones
tipificadas en el Título V de la Ley 16/1987,
de 30 de julio, de ordenación del transporte
por carretera, en cuyos artículos se prevén
infracciones que sólo pueden cometerse en el
ejercicio de una concreta actividad laboral.
En ellas, además de prever diferentes
supuestos (falsificación de títulos administrativos habilitantes para la realización del
transporte, manipulación de los sistemas de
control del tiempo de trabajo, no proporcionar
los equipos de protección personal, etc) la norma se encarga de identificar como responsable de la infracción no sólo al incumplidor
directo de la norma, que también, sino igualmente al empresario para el que se realiza el
servicio o transporte70, erigiéndose, por tan-
69
«Debe valorarse positivamente el esfuerzo unificador e integrador que el Gobierno ha debido aplicar en la
confección del nuevo TRLISOS; ya sólo cabe esperar que
las futuras, y probablemente necesarias, modificaciones
que incidan en la regulación de la materia sancionadora
del orden social, se lleven a cabo en el propio texto del
Texto refundido, sin dar ocasión nuevamente a la dispersión normativa que ha propiciado la elaboración de
dicho texto», CAVAS MARTÍNEZ, F.: «La tutela sancionadora...», ul. op. cit.
70
Como ejemplos varios podemos citar: El art. 140
en su apartado 8º dispone como infracción muy grave:
«La falsificación de títulos administrativos habilitantes
para la realización de transporte terrestre o de alguna de
sus actividades auxiliares y complementarias, o de alguno
de los datos que deban constar en aquéllos. La responsabilidad por dicha infracción corresponderá tanto a las
personas que hubiesen falsificado el título, o colaborado
en su falsificación o comercialización a sabiendas del
carácter ilícito de su actuación, como a las que lo hubiesen utilizado para encubrir la realización de transportes o
actividades no autorizadas».
El art. 140 prevé como infracción grave, en sus apartados 9 y 10: «9º El falseamiento de los documentos que
hayan de ser aportados como requisito para la obtención
to, en una norma sancionadora aplicable en el
ámbito de lo laboral.
También la Ley 21/1992, de 16 de julio, de
Industria, regula, en su Título V, infracciones
de cualquier título, certificación o documento que haya
de ser expedido por la Administración a favor del solicitante o de cualquiera de los datos que deban constar en
aquéllos», y «10º La manipulación del aparato de control
de los tiempos de conducción y descanso o sus elementos, del limitador de velocidad u otros instrumentos o
medios de control que exista la obligación de llevar instalados en el vehículo destinada a alterar su normal funcionamiento, así como la instalación de elementos mecánicos, electrónicos o de otra naturaleza destinados a alterar
el correcto funcionamiento de los correspondientes instrumentos de control o modificar sus mediciones, aun
cuando unos u otros no se encuentren en funcionamiento en el momento de realizarse la inspección», añadiendo que «La responsabilidad por dicha infracción corresponderá tanto a las personas que hubiesen manipulado
el aparato o instrumento de que se trate, o colaborado en
su manipulación, instalación o comercialización, como al
transportista que los tenga instalados en sus vehículos».
La misma norma prevé en su art. 141, apartado
24.11, que se considera infracción grave: «No proporcionar a los trabajadores que intervienen en el manejo de
mercancías peligrosas la formación adecuada para prevenir riesgos ocasionales», haciendo responsable de la
comisión de dicha infracción «a la empresa». Más ejemplos de esta norma pueden verse en los arts. 138.b) para
sancionar «la realización de transportes o actividades
auxiliares o complementarias de éstos llevados a cabo sin
la cobertura del preceptivo título administrativo habilitante», cuyo responsable es «la persona física o jurídica
que materialmente la lleve a cabo en nombre propio, la
organice o asuma la correspondiente responsabilidad
empresarial»; el art. 140 en su apartado 21º considera
falta grave: «La realización de las operaciones de carga,
estiba, desestiba o descarga por el propio conductor del
vehículo contraviniendo las limitaciones que, en su caso,
resulten de aplicación de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 22.5. La responsabilidad por dicha infracción corresponderá tanto a la empresa bajo cuya dirección actúe el conductor del vehículo como, en su caso, al
cargador o remitente, expedidor, operador de transporte
y consignatario o destinatario, salvo que alguno de ellos
justifique respecto de sí mismo la existencia de causas de
inimputabilidad». Artículo 140.25.21º: «Transportar,
cargar o descargar mercancías peligrosas careciendo las
empresas involucradas del preceptivo consejero de seguridad o, aun teniéndolo, que éste no se encuentre habilitado para la materia o actividad de que se trate», previéndose una responsabilidad a «la empresa».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
365
ESTUDIOS
y sanciones (de variada entidad) que solo pueden cometerse mientras se están desarrollando las actividades profesionales características de una relación laboral, haciendo responsable, como en el supuesto anterior, no sólo al
infractor directo, sino también (Art. 33) al
empresario71.
En la misma línea ejemplificativa pueden
citarse las infracciones previstas en la ley
15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de
Datos de Carácter Personal. En su Título VII
(Arts. 43 a 49) se tipifican un cúmulo de
infracciones que únicamente pueden cometer
los responsables de los ficheros y los encargados del tratamiento de los datos, entre los que
figura el empresario72.
71
Sobre dicha responsabilidad empresarial véase la
S TSJ (Contencioso-Administrativo) de Murcia, de 6 de
junio de 2003 (JUR/2003/211556), en un supuesto en el
que la sanción al empresario se produce por ausencia de
medidas de seguridad en la empresa y producción, por
ello, de un accidente laboral grave que amputa varios
dedos de la mano de una trabajadora: «Pues en cuanto a
la infracción calificada como grave, ha quedado patentizado con el atropamiento y posterior amputación de los
dedos de la mano de la trabajadora que operaba en la
máquina, la falta de dispositivos de protección, tal y
como así se apreció con ocasión de la inspección practicada a raíz de dicho accidente. Asimismo, es también
patente la falta de acreditación del cumplimiento de las
normas de seguridad respecto de dicha máquina. Y el
incumplimiento de todos estos deberes es achacable a la
mercantil recurrente, toda vez que el art. 13.1 del Reglamento de Seguridad en las Máquinas obliga a los usuarios…/…Por lo que procede declararla responsable, a
tenor de lo dispuesto en el art. 33.1.a) de la Ley de Industria.»
72
Un supuesto de imputación directa de responsabilidad al empresario que «encargó la realización de una
campaña publicitaria a xxx-xxx consistente en el envío de
unas invitaciones a determinadas personas» por el tratamiento de eso datos, puede verse en la S TS (Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), de 26 de abril de 2005
(RJ/2005/3928). En la misma línea pueden verse las SS
AN (Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de 20 de
abril de 2005 (JUR/2006/238659) y de 26 de mayo de
2004 (JUR/2004/245855). En todos los casos queda
acreditado que el empresario contratante del encargo
publicitario no llega a tener capacidad de disposición
real de los datos, circunstancia que no le exonera de la
366
También puede incorporarse a esta tabla
enumerativa lo previsto en el art. 7, titulado
gráficamente «Prohibición total de fumar», de
la Ley 28/2005, de 26 diciembre, de medidas
sanitarias frente al tabaquismo y reguladora
de la venta, el suministro, el consumo y la
publicidad de los productos del tabaco cuando
dispone que «Se prohíbe totalmente fumar.../
...en: a) Centros de trabajo públicos y privados, salvo en los espacios al aire libre». Téngase en cuenta, además, que en el art. 19 se
regula algún otro tipo de infracciones que
pueden ser cometidas en el lugar de trabajo,
en tiempo de trabajo y por trabajadores, por
lo que indirectamente amplía el elenco de
infracciones previstas en la LISOS73.
También podemos traer aquí la DA 6ª de la
Ley 41/2002, de 14 de noviembre, Ley Básica
reguladora de la Autonomía del Paciente y de
derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica, titulada significativamente «régimen sancionador» que
se remite en lo que se refiere a las infracciones y sanciones a lo previsto en el Capítulo IV
del Título I de la Ley 14/1986, General de
Sanidad. Algunas de estas infracciones74 únicamente pueden ser cometidas en el desarrollo de una actividad laboral, por lo que pue-
responsabilidad que genera el incorrecto uso de ellos.
No habría demasiados problemas en aplicar, mutatis
mutandis este razonar jurídico analógicamente a una
relación laboral.
73
Sobre el particular véase GARCÍA VIÑA, J.: «¿Existe
el derecho a fumar en los centros de trabajo?», AS
22/2006.; y RAMOS MORAGUEZ, F.: «Fumar en el centro de
trabajo y ejercicio del poder disciplinario», AS 17/2006.
74
Véase, por ejemplo, el art. 35.B) 2ª «Las que se
produzcan por falta de controles y precauciones exigibles en la actividad, servicio o instalación de que se trate», 5ª «La resistencia a suministrar datos, facilitar información o prestar colaboración a las autoridades sanitarias o a sus agentes», C) 4ª «El incumplimiento reiterado
de los requerimientos específicos que formulen las autoridades sanitarias», 5ª «La negativa absoluta a facilitar
información o prestar colaboración a los servicios de
control e inspección», y 6ª «La resistencia, coacción,
amenaza, represalia, desacato o cualquier otra forma de
presión ejercida sobre las autoridades sanitarias o sus
agentes».
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78
ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ
den considerarse infracciones laborales en
sentido amplio.
El elemento decisorio para atribuir a este
tipo de infracciones carácter laboral, aunque
secundario si se quiere, es que la exención de
su responsabilidad se dirige no sólo hacia la
persona que directamente realiza el tipo de
ilícito que la norma castiga, sino también
hacia el empresario o persona responsable del
adecuado desarrollo de la relación laboral en
cuyo seno se ha producido el comportamiento
sancionable. Por ello, son ilícitos que interesan a lo laboral, y por ello se traen a colación.
En definitiva, hay infracciones de tipo
laboral, en sentido amplio, cuyo naturaleza
es claramente laboral, ya que únicamente
pueden cometerse en el ejercicio de una relación de este tipo, pero que se encuentran fuera del cuerpo legal central que regula el
cúmulo de las más importantes en la materia,
es decir, la LISOS. Ello complica aún más la
pretendida uniformidad interpretativa, en la
medida en que la adecuación legal de la imposición de algunas de estas sanciones al ordenamiento también pudiera deducirse incluso
ante la jurisdicción civil, con lo cual ya no
estaríamos ante un desdoblamiento competencial: Contencioso-Administrativo versus
jurisdicción Social, sino ante una situación
trivalente.
ENSAYO DE AGRUPACIÓN
CONCEPTUAL DE LOS ILÍCITOS
LABORALES
Dejando a un lado las (pocas) infracciones
de tipo laboral que no se encuentran recogidas en la LISOS, es evidente que es en ésta
norma –éste era, precisamente, el objetivo de
unificación que perseguía en el momento de
su promulgación– donde se encuentra el
grueso de ilícitos laborales en sentido estricto
(arts. 5 a 19 bis).
La ordenación de todas estas infracciones
estrictamente laborales no resulta fácil al
margen de la guía que nos patrocina el título
de las Secciones que se incluyen en el Capítulo II de la norma. Entre otras razones porque
no hay realidad jurisprudencial con la trabajar, dado que no son demasiado numerosos
los pronunciamientos jurisprudenciales
sobre estas infracciones. Tanto el TS como los
TSJ´s no han tenido ocasión, por tanto, de
realizar un despliegue conceptual de argumentos que permita realizar una cierta tarea
unificadora en cuanto al objeto de las mismas
o a su entidad protectora.
Es usual75, no obstante, agruparlas todas
ellas alrededor de los cuatro grandes bloques
75
Así se realiza en la manualística sobre la materia,
v. gr.: SEMPERE NAVARRO, A. V.; (Coord.); CORDERO SAAVEDRA, L.; GUTIÉRREZ-SOLAR CALVO, B., y MARTÍN JIMÉNEZ, R.:
Derecho sancionador público del trabajo, Colex,
Madrid, 2001, pp. 311 y ss para la definición de infracción y los principio jurídicos de su configuración técnica, y pp. 385 y ss para los grupos particulares de infracciones. También puede consultarse SEMPERE NAVARRO, A.
V., y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Artículo 5», en, SEMPERE NAVARRO, A. V. (Coord.), MERCADER UGUINA, J. R.; TOLOSA TRIBIÑO, C, y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: Comentarios..., op. cit.,
pp. 91 y ss.
Para la configuración sustantiva de las infracciones
laborales, además de los trabajos que se citan, pueden
consultarse, con carácter general, sobre la potestad sancionadora de la Administración laboral: DEL REY GUANTER,
S.: Potestad sancionadora de la administración y jurisdicción penal en el orden social, MTSS, Madrid, 1990; MARTÍN JIMÉNEZ, R.: Los actos administrativos..., op. cit., p.
309; LÓPEZ LÓPEZ, J.: «Las infracciones laborales del
empresario», en VV. AA.: El Estatuto de los Trabajadores.
Veinte años después, Civitas, Madrid, 2 T., Madrid, 2000,
pp. 1627 y ss; y BLASCO PELLICER, A. A.: El procedimiento
administrativo sancionador en el orden social, Tirant lo
Blanch, Valencia, 1997, y con carácter más específicos
sobre la estructura y caracterización de las infracciones
en el actual texto legal: BENEYTO CALABUIG, D.: Las infracciones laborales y el procedimiento sancionador: análisis
práctico y comentarios de Texto refundido de la Ley sobre
infracciones y sanciones en el orden social, CissPraxis,
2000.; VV. AA. (Dir. GARCÍA BLASCO, J. y MONEREO PÉREZ, J.
L.).: Comentario sistemático al Texto Refundido de la Ley
de Infracciones y Sanciones en el Orden Social y normas
concordantes, Comares, Granada, 2006.; CAMAS RODA, F.:
«Las infracciones y sanciones administrativas del empresario en el orden social», RTySS, núm. 254, 2004, pp. 362.; SEMPERE NAVARRO, A. V., y CORDERO SAAVEDRA, L.:
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
367
ESTUDIOS
en que se divide por secciones el capítulo II:
infracciones en materia de relaciones laborales, infracciones en materia de prevención de
riesgos laborales, infracciones en materia de
empleo, e infracciones en materia de empresas de trabajo temporal y usuarias. A las que
hay que añadir, por obra de la Disposición
Final 1.3 de Ley 44/2007, de 13 diciembre, de
Regulación del régimen de las empresas de
inserción, una nueva sección 5ª «Infracciones
en materia de empresas de inserción» que contiene un nuevo Artículo 19 bis dedicado a esta
cuestión76.
Esta forma de agrupación la podríamos
denominar conceptual o material, en el sentido de que se realiza atendiendo a la categoría
y configuración de las infracciones en relación con el bien jurídico objeto de protección.
Otras formas de agrupación pudieran construirse atendiendo a otro tipo de factores,
como por ejemplo, la entidad de la infracción,
o al sujeto responsable de la misma, siguiendo en definitiva el cauce legal trazado en la
propia norma.
Pero más allá de la clasificación legal,
pudieran sustancialmente dividirse en siete
grandes arquetipos de infracciones 77 : 1)
Infracciones en materia de relaciones laborales individuales78; 2) Infracciones en materia
«Estudio crítico del Real Decreto-Ley 5/2002, de 24 de
mayo», RTySS, núm. 232, 2002, pp. 3-46, GONZÁLEZ DE
LENA ÁLVAREZ, F., y MATEOS BEATO, A.: «El Texto Refundido
de la LISOS orígenes, orientaciones y contenidos», RL,
núm. 1/2001; y TOLOSA TRIBIÑO, C., y MERCADER UGUINA,
J. R.: «Notas al nuevo Texto Refundido de la Ley de
Infracciones y Sanciones en el orden social», Relaciones
Laborales, 2/2000, pp. 1059-1075.
76
Sobre el particular, véase L UJÁN A LCARAZ , J.:
«Empresas de inserción», AS 20/2007.
77
Como lo hace CASTRO ARGÜELLES, M. A.: «Capítulo
XX», en VV. AA. (MARTÍN VALVERDE, A. y GARCÍA MURCIA, J.
[Dir. y Coord.]): Tratado práctico de Derecho del Trabajo
y de la Seguridad Social, Aranzadi, Elcano, 2002, pp.
1.398 y ss.
78
Se incluirían: a) Infracción de obligaciones formales o documentales; b) Infracción de los deberes de
información a los trabajadores en materia laboral; c) Vul-
368
de relaciones laborales colectivas79; 3) Infracciones en materia de derechos de información
y consulta de los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria80; 4) Infracciones de las obligaciones
referidas a trabajadores desplazados 81; 5)
Infracciones en materia de prevención de
riesgos laborales82: 6) Infracciones de empresarios y trabajadores en materia de empleo83;
neración de derechos básicos de los trabajadores; d)
Infracciones en materia de contratación y alteración ilegal de las condiciones del contrato; y e) Infracciones en
materia de contratación de menores.
79
Tendrían cabida: a) Infracciones relacionadas con
los derechos de participación y representación en las
empresas; b) Infracciones relacionadas con la transgresión de los derechos de sindicación y huelga; c) Infracciones relacionadas con el cierre patronal, y d) Incumplimiento de las obligaciones de externalización de los
compromisos por pensiones.
80
Tendría la siguiente sub-clasificación: a) Infracciones relacionadas con constitución del comité de empresa, b) infracciones relacionadas con la transgresión de los
derechos de información y consulta del comité de
empresa europeo.
81
Donde se incluirían: a) Infracciones en relación
con la obligación de comunicación del desplazamiento,
b) Infracciones de las obligaciones relativas a las condiciones de trabajo.
82
La sub-clasificación aquí es algo más prolija: a)
Infracciones de las disposiciones mínimas de seguridad y
salud en los lugares de trabajo; b) Incumplimiento de la
obligación de valorar la capacidad y aptitudes de los trabajadores, c) Incumplimiento de las obligaciones de
protección de categorías específicas de trabajadores, d)
Incumplimientos relacionados con la obligación de vigilancia de la salud de los trabajadores; e) Incumplimiento de la obligación de evaluación de riesgos y de planificación de la actividad preventiva; f) Incumplimiento de
las medidas de emergencia, g) Infracciones de las obligaciones de información y consulta, h) Infracciones de
obligaciones formales o documentales, i) Infracción de
las obligaciones de información a la autoridad laboral, j)
Infracción de las obligaciones de cooperación entre
empresarios, k) Incumplimiento de obligaciones en
materia de servicios de prevención, l) Incumplimiento
de las disposiciones mínimas de seguridad y salud en las
obras de construcción.
83
Se incluirían aquí: a) Incumplimiento de obligaciones de información, comunicación o registro de contrataciones, b) Infracción de los límites existentes a la
libre contratación, c) Disfrute fraudulento de las ayudas
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ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ
y 7) Infracciones en materia de empresas de
trabajo temporal y empresas usuarias84. A
esta clasificación habría que sumarle la nueva categoría de infracciones en materia de
empresas de inserción.
Dada la escasa dificultad hermenéutica de
muchas de las reglas jurídicas contenidas en
estos preceptos, no se va a proceder a analizar individualmente los tipos de injusto de
cada uno de ellos, si bien conviene indicar
algunas cuestiones generales sobre la técnica
empleada para su configuración, aspecto que
se proyecta sobre su imposición práctica en el
foro.
En primer lugar, llama poderosamente la
atención, por ejemplo, el interés del legislador por reiterar en el art. 5 LISOS el concepto de infracción laboral en sentido genérico.
Hasta en tres ocasiones 85 repite que las
infracciones laborales (en sentido estricto, en
las materias que referencia en su inciso primero, en prevención de riesgos en su inciso
segundo, y en materia de derechos de implicación de los trabajadores en las sociedades
europeas, en su inciso tercero) son las acciones u omisiones contrarias a las normas legales, reglamentarias y cláusulas normativas
contenidas en convenios colectivos. Obvia-
y subvenciones públicas a la contratación, d) Incumplimiento de las obligaciones en materia de formación profesional continua o ocupacional, e) Infracciones de los
trabajadores por cuenta ajena y propia en materia de
empleo.
84
La división de infracciones se realizaría de la
siguiente manera: a) Infracciones de empresas de trabajo temporal: – Infracciones de las obligaciones de información y de constitución, – Infracciones en materia de
contratación, – Infracciones de las obligaciones de la
ETT con los trabajadores, – Infracciones de las obligaciones con la empresa usuaria, b) Infracciones de las
empresas usuarias: – Infracciones en materia de contratación, – Infracción de las obligaciones con la ETT, y –
Incumplimientos en relación con los trabajadores puestos a disposición.
85
Cuatro, si contamos la última modificación de su
inciso primer por la Ley 44/2007, de 13 de diciembre,
de Regulación del régimen de las empresas de inserción.
mente, la configuración jurídico-formal de las
infracciones laborales debe respectar, como
contenido del derecho sancionador que es, los
principios jurídicos que constitucionalmente
irradian esta materia (legalidad, presunción
de inocencia, irretroactividad, proporcionalidad, culpabilidad, y non bis in idem) entre los
que se incluye el de tipicidad. Pero de aquí a
tener que repetir hasta por tres veces el propio concepto de infracción laboral en el mismo
artículo parece excesivo. Debería haberse
adoptado, en definitiva, una definición más
homogénea y omnicomprensiva de las infracciones laborales, como por ejemplo se hace en
el art. 20.1 LISOS para la regulación de las
infracciones de Seguridad Social.
En segundo lugar, teniendo presente el
ámbito de aplicación normativa, podemos
diferenciar entre infracciones laborales en
sentido estricto, es decir, las que se proyectan
sobre la relación laboral individual, así como
sobre los aspectos colectivos de ésta, y las
infracciones laborales en sentido amplio, que
atienden y agrupan a los diferentes ámbitos
de aplicación (prevención de riesgos, empresas de dimensión comunitaria, infracciones
en materia de empleo, de trabajadores por
cuenta propia, de empresas de trabajo temporal, y, recientemente, empresas de inserción),
que no han encontrado mejor acomodo en
otros pasajes de la Ley. Denominar, como se
hace, infracciones laborales a las cometidas
por los trabajadores por cuenta propia revela
este carácter de cajón de sastre que tiene la
denominación infracciones laborales. Obsérvese, en este sentido, que la norma bien
podría haber estructurado el texto y la clasificación de las infracciones que realiza de otra
manera, ubicando, por ejemplo, las infracciones en materia de prevención de riesgos laborales no ya en una sección aparte con autonomía más que propia, sino incluso en un título
independiente.
En tercer lugar, atendiendo a la forma de
comisión del ilícito, podríamos diferenciar
entre infracciones que se cometen por el
incumplimiento de la obligación de hacer, e
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78
369
ESTUDIOS
infracciones que se consuman por el incumplimiento de la obligación de no hacer (Art.
1088 CC), incluyendo en esta última categoría las realizaciones incorrectas o incompletas del deber jurídico que se exige en la norma, es decir, con una inacción del sujeto obligado a ello. Así, en una teórica agrupación
conceptual, el incumplir una obligación de no
hacer suele generar una consecuencias de
diferente entidad que incumplir una obligación de hacer, aunque se haya realizado de
forma incorrecta o incompleta. Generalmente
aquella forma de comisión genera mayor
punición que ésta, aunque ello depende, en
última instancia, del bien jurídico tutelado y
de la configuración jurídicos formal de la
infracción.
Los criterios expuestos no dejan de ser
meras propuestas conceptuales sin demasiado apego en la dinámica reglamentista que
impone la LISOS, porque el único criterio claro que observa expresamente la norma es el
previsto en el art. 1.3 LISOS cuando dispone
una gradación de las infracciones en «leves,
graves y muy graves en atención a la naturaleza del deber infringido y la entidad del derecho afectado, de conformidad con lo establecido en la presente Ley»86.
Parece claro que el principio jurídico contenido en esta declaración, prácticamente programática, debe proyectarse sobre la totalidad de la infracción contenida en la norma,
con independencia del tipo material de infracción que se regule, o sobre el ámbito en que
ésta se proyecte. Es decir, se entiende que con
86
Las resoluciones que han empleado este precepto lo han hecho de manera meramente testimonial, utilizándolo como mera referencia introductoria para dirimir la entidad de la infracción alegada. Véase, en esta
línea, por ejemplo, la S AN (Contencioso-Administrativo), de 29 de noviembre de 1995 (RJCA 1995/1177), y
las SS TSJ (Contencioso-Administrativo), de Canarias (Las
Palmas), de 5 de marzo de 2001 (JUR 2001/184962), de
Canarias (Las Palmas), de 3 de noviembre de 2001 (JUR
2001/109195), y de Madrid, de 9 de enero de 2006
(JUR 2006/131152).
370
esta formulación la ley «está dando un criterio
de clasificación atento a la gravedad del
incumplimiento en relación con el bien jurídico lesionado y al derecho vulnerado por dicho
incumplimiento»87. Y eso es, esencialmente lo
que cumple la agrupación de infracciones que
se realiza, previendo los tres tipos de infracciones de referencia, que tutelan, naturalmente, bienes jurídicos de diferenta calado,
calibrando la comisión de cada una de ellas
en función del daño que ha causado su mero
incumplimiento, o en función de la potencialidad de haberlo causado.
La técnica jurídica seguida para configurar la gravedad de los ilícitos y su necesario
respeto a los límites razonables que impone
la proporcionalidad en esta materia, es la que
podríamos denominar técnica de bancales,
mediante la cual la protección de un mismo
bien jurídico (v. gr. trabajo de los menores) se
protege, escalonadamente, mediante la introducción de varias infracciones de diversa
entidad –leve, grave o muy grave– que,
teniendo como eje común la protección de un
concreto bien jurídico, castigan el daño al
referido bien jurídico en proporción a la entidad de su agresión. Así, siguiendo con el
ejemplo propuesto, la LISOS contiene dos
preceptos, los arts. 8.4 y 13.2 destinados a
regular dos tipos de infracciones, grave y muy
grave, en relación con la contratación de trabajadores menores de edad.
Adentrándonos más detenidamente en la
técnica jurídica que emplea la LISOS para
configurar las infracciones laborales, bien
pudiéramos adoptar una simple regla de oro
que, siguiendo la trilogía gradualista
impuesta, atendiese a los siguientes presupuestos aplicativos, que pueden funcionar en
numerosas ocasiones como criterios hermenéuticos.
87
SEMPERE NAVARRO, A. V., y MARTÍN JIMÉNEZ, R.:
«Artículo 1», en SEMPERE NAVARRO, A. V. (Coord.), MERCADER UGUINA, J. R.; TOLOSA TRIBIÑO, C, y MARTÍN JIMÉNEZ,
R.: Comentarios..., op. cit., p. 49.
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78
ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ
En primer lugar, que las infracciones
leves atienden a incumplimientos meramente documentales, accidentales o secundarios
en las relaciones laborales sobre las que se
proyecta. Además, por norma general, la
comisión de este tipo de infracciones no
genera, al menos de forma directa y palmaria, un perjuicio directo y cuantificable al
trabajador. Estamos en presencia de las
infracciones de menor entidad, y las consecuencias para el infractor no suelen ser
demasiado gravosas.
Lo que pretende asegurarse con la inclusión de este tipo de ilícitos jurídico-privados
en el elenco de infracciones es el cumplimiento de aquellos aspectos formales o documentales de la relación laboral cuya transgresión
revela que el sistema de imposición de obligaciones concretas en las relaciones laborales
no ha funcionado correctamente. Es decir, se
incluyen como forma de asegurar un cierre
del sistema, en el sentido de que si se cumplen las obligaciones cuyo incumplimiento se
castiga ello suele revelar que se respeta el
cúmulo de obligaciones sustantivas en la
relación laboral. Y en sentido contrario: un
mero incumplimiento formal en no pocas ocasiones esconde una infracción de mayor calado, siendo este incumplimiento leve, por tanto, un mero aspecto asistencial del bien jurídico realmente tutelado, que es aquel. Por
ejemplo, «no entregar puntualmente al trabajador el recibo de salarios...» (Art. 6.2 LISOS)
puede constituir una infracción de menor
entidad que castiga un olvido o el incumplimiento de una obligación de hacer, pero permite sospechar que un incumplimiento episódico de esta obligación lo que en verdad
esconde es un incumplimiento de mucha gravedad, en este caso, «El impago o los retrasos
reiterados en el pago del salario debido» (Art.
8.1 LISOS).
Respetando el referido esquema gradualista, las infracciones leves no suelen llevar
asociada un perjuicio directo al destinatario
de la norma. La poca entidad de las conductas
que, a veces, se prevén aconseja al legislador
incluso no preverlas en algunas sub-secciones de la LISOS, como ocurre, por ejemplo, en
la dedicada a las empresas y grupos de
empresas de dimensión comunitaria, o en las
empresas de inserción.
Se incluyen como leves, en definitiva,
infracciones relacionadas con la documentación e información que debe suministrársele
al trabajador (Art. 6); los incumplimientos
menores del sistema de prevención de riesgos
laborales en relación con las obligaciones
documentales (Art. 11 LISOS), y los incumplimientos de la normativa «siempre que
carezcan de trascendencia grave para la integridad física o la salud de los trabajadores»
(Art. 11.4 LISOS); los incumplimientos en
materia de empleo relacionados con la obligación de comunicar a la oficina de empleo la
contratación de trabajadores o la terminación
del contrato (Art. 14); la incomparecencia
ante el servicio de empleo (Art. 17.1 LISOS);
y, en materia de Empresas de Trabajo Temporal, el «no incluir en la publicación de sus
actividades u ofertas de empleo su identificación como empresa de trabajo temporal y el
número de autorización » (Art. 18.1.b)
LISOS), o no cumplimentar «...el contrato de
puesta a disposición» (Art. 19.1.a) LISOS).
La configuración de las infracciones graves reúne dos características generales muy
acusadas, cuya sola enunciación permite
establecer una clara línea divisoria con la
infracción de carácter leve. En primer lugar,
tipifican incumplimiento de obligaciones o
deberes jurídicos sustanciales, no meramente
accesorios o complementarios: del contrato de
trabajo (Art. 7 LISOS); del sistema de relaciones laborales (Art. 17.2 LISOS); de las empresas de trabajo temporal y usuarias (Arts. 18.2
y 19.2 LISOS); y de las empresas de inserción
(Art. 19 bis.1 LISOS).
En segundo lugar, la producción de un
daño en el destinatario de la norma se presenta, no como una posibilidad o un efecto
colateral del incumplimiento de la norma de
garantía, como en el supuesto anterior, sino
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ESTUDIOS
como una auténtica realidad fáctica. Es decir,
puede presumirse que la comisión de una
infracción grave genera un cierto daño en el
sujeto que se protegía con la tipificación de la
obligación no cumplida. Excepto en materia
de prevención, en los que las infracciones graves tipifican supuestos de obligaciones cuya
transgresión comporta no un daño directo,
cierto e ineludible, sino una probabilidad
intensa de materialización del riesgo que pretende evitarse con la tipificación como infracción de la conducta (Art. 12 LISOS). No es
que, en este último supuesto, el riesgo se
haya materializado con toda su crudeza, sino
que la comisión de la infracción permite que
su potencialidad se multiplique.
Los supuestos que se tipifican como graves
en relación con incumplimientos de carácter
documental, que los hay, tienen una autonomía propia con respecto a los de carácter leve
que se concreta en dos certezas. En primer
lugar, que nos encontramos ante un incumplimiento de una obligación documental muy
trascendente para la vida de la relación laboral, bien porque la certifica, bien porque concreta algunos aspectos esenciales de ella, y,
en segundo lugar, que la mera transgresión
en sí misma, con independencia de otras
ramificaciones, produce un daño en el destinatario tuitivo de ella. Así, cuando se regula,
por ejemplo, «No formalizar por escrito el contrato de trabajo cuando este requisito sea exigible...» (Art. 7.1 LISOS), o «...del deber de
información a los trabajadores en los supuestos de contratas...» (Art. 7.11 LISOS), o de «la
presentación de la comunicación de desplazamiento con posterioridad a su inicio» (Art.
10.2 LISOS), no estamos en presencia de una
obligación de carácter meramente accesorio o
secundario, sino esencial de la relación laboral, deduciéndose, aunque con distinta intensidad, según qué casos, un daño cierto, seguramente reparable mediante la técnica
indemnizatoria bien conocida en derecho privado.
Es definitiva, toda comisión de una infracción grave lleva consigo la producción de un
372
daño directo y cierto, excepto en materia de
prevención, que se incluyen en esta categoría
supuestos de potenciación de la aparición del
daño, es decir, supuestos de aparición probable del accidente laboral una vez transgredida la norma, en ese ideal utópico que tiene la
LPRL de que el cumplimiento absoluto de
todas las normas de prevención en la materia
eliminaría por completo el accidente de trabajo, cuando ello, no es ontológicamente posible.
Los supuestos son variopintos, pero todos
ellos pueden agruparse alrededor de estas
dos ideas comentadas. Así, por ejemplo, se
consideran graves: «La transgresión de la
normativa sobre modalidades contractuales...» (Art. 7.2 LISOS); «La transgresión de
los derechos de los representantes de los trabajadores y de las secciones sindicales en
materia de crédito de hora retribuidas... »
(Art. 7. 8 LISOS); «No llevar a cabo las evaluaciones de riesgos...» (Art. 12.1.b) LISOS);
«La publicidad por cualquier medio de difusión de ofertas de empleo que no respondan a
la reales condiciones del puesto ofertado...»
(Art. 15.5 LISOS); «Rechazar una oferta de
empleo adecuada...» (Art. 17.2 LISOS);
«Cobrar al trabajador cualquier cantidad en
concepto de selección, formación o contratación» (Art. 18.1.e) LISOS), «El incumplimiento de cualquiera de los requisitos establecidos
para la creación de las empresas de inserción
en la normativa aplicable» (Art. 19.bis.1.a)
LISOS), etc.
El análisis de las infracciones consideradas muy graves es menos cuantitativo del
grado de incumplimiento que en los supuestos anteriores, pues nos encontramos ante
incumplimientos realmente potentes de las
obligaciones jurídico materiales, generalmente con consecuencias dañosas para el
bien jurídico que pretende tutelarse mediante esta técnica de retaguardia.
No se recogen en esta categoría incumplimientos de obligaciones formales o accesorias, sino que se prevén las transgresiones
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ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ
más intolerables del ordenamiento jurídico
laboral que no llegan a incluirse dentro de la
consideración de ilícito de carácter penal
(Art. 3.3 y 4 LISOS). Éstas son las dos características que reúne este tipo de infracciones:
transgresión abierta de las normas laborales
con menosprecio por el cumplimiento de las
más elementales normas de conducta en esta
materia, desatendiendo las obligaciones
esenciales para la constitución y normal desarrollo de la relación laboral, y producción de
un perjuicio grave a los trabajadores; perjuicio que, seguramente, se hubiese evitado con
el cumplimiento de la norma cuya transgresión se castiga. En materia de prevención se
prevé supuesto cuya actualización efectiva
determinaría no ya una mera exponenciación
del riesgo laboral, que por supuesto, sino una
alta probabilidad de producción de un accidente de estas características.
En este apartado se encuentran recogidas,
por ejemplo, las infracciones en relación con
«El impago y los retrasos reiterados en el pago
del salario debido» (Art. 8.1 LISOS); «La
transgresión de las normas sobre trabajo de
menores…» (Art. 8.4 LISOS) en materia laboral; el «no observar las normas específicas en
materia de protección de la seguridad y la
salud de los menores» (Art. 13.2 LISOS) y
«Superar los límites de exposición a los agentes nocivos que, conforme a la normativa
sobre prevención de riesgos laborales, originen riesgos de daños para la salud de los trabajadores sin adoptar las medidas preventivas adecuadas, cuando se trate de riesgos graves e inminentes » (Art. 13.6 LISOS) en materia de prevención de riesgos laborales; «Ejercer actividades de mediación con fines lucrativos…» (Art. 16.1 LISOS) en relación con las
infracciones en materia de empleo; la «falsedad documental u ocultación de la información facilitada a la autoridad laboral sobre
sus actividades» (art. 18.3.d) LISOS) en
empresas de trabajo temporal, etc. Como puede observarse de la simple lectura de estos
ejemplos, así como de otros muchos incluidos
en este elenco de infracciones, las caracterís-
ticas de todos ellos es la dual que hemos
comentado: grave transgresión de la normativa laboral y producción de un daño grave al
sujeto que la norma pretende tutelar.
Otra particularidad de las infracciones
laborales es la poca conflictividad jurisdiccional que provocan, sobre todo en comparación con otras materias jurídico laborales,
incluso en relación con las infracciones, como
acontece, por ejemplo, con la impugnación
jurisdiccional de las infracciones en materia
de Seguridad Social. Probablemente ello se
debe a dos consideraciones no estrictamente
relacionadas con su fisonomía jurídico-laboral.
En primer lugar, que únicamente pueden
imponerse sanciones tras la prosecución del
correspondiente procedimiento administrativo sancionador. Es de suponer, por ello, que
la primera fuente de oposición del sujeto
infractor a la imposición de la sanción se produce en esta vía, por lo que se ha de dar cumplida respuesta al sujeto infractor en el propio expediente. En ocasiones será suficiente
respuesta, pero en los casos en que no sea así,
deberá agotarse la vía administrativa antes
de acceder a la jurisdiccional, con lo que ello
comporte desde el punto de vista de desgaste
para el recurrente. Al limitarse, en definitiva,
el acceso directo a la jurisdicción, se eliminan
multitud de recursos que de otra manera se
avocarían a una resolución jurisdiccional.
También, en segundo lugar, debe destacarse que el hecho de tener que funcionarse
en esta materia con un acta de infracción, con
el valor tan privilegiado que tienen en nuestro ordenación jurídico, en el sentido de que
están amparadas por la presunción de que los
hechos en ellas consignados son ciertos (Art.
53.2 LISOS, y art. 15 RISOS) provoca un cierto desaliento en la energía del recurrente con
respecto a su impugnación.
En tercer lugar, el hecho de que «las resoluciones sancionadoras firmes en vía administrativa serán inmediatamente ejecutivas»,
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ESTUDIOS
(Art. 24.1 RISOS) desincentiva la interposición de recursos jurisdiccionales, y, por último, en cuarto lugar, el hecho de que la impugnación jurisdiccional del expediente sancionador se encomiende al orden contenciosoadministrativo, más lento y de tramitación
más enfangada que el social, hace que el
infractor utilice estas vías con más cautela.
La sinergia de todos estos factores ha propiciado que el estudio por parte de las Salas
de lo Contencioso-Administrativo de los
TSJ´s de estos problemas no haya sido especialmente brillante, ni siquiera puede catalogarse de intenso. Probablemente por constituir una tarea menor en el cúmulo de obligaciones jurisdiccionales que tienen encomendadas, y también, seguramente, por la sensación de provisionalidad que tienen en cuanto
a la competencia enjuiciadora de esta cuestión, pues, en principio, los tribunales de lo
contenciosos van a ser desapoderados de esta
competencia cuando se complete el proceso de
modificación del art. 3 de la LPL. Tampoco
puede olvidarse que el porcentaje de éxito en
la impugnación de este tipo de sanciones en lo
Contencioso-Administrativo es ínfimo, lo
cual, naturalmente, desalienta al justiciable.
En todos los supuestos aquí analizados, ninguna resolución judicial de este orden ha estimado el recurso en esta vía judicial88.
88
SS TSJ (Contencioso-Administrativo), de Murcia,
de 1 de diciembre de 2007 (JUR 2007/323934), de
Murcia, de 30 de noviembre de 2007 (JUR 2007/5033),
de Murcia, de 25 de noviembre de 2007 (JUR
2007/5087), de Murcia, de 18 de noviembre de 2007
(JUR 2007/5187), de Murcia, de 18 de noviembre de
2007 (JUR 2007/5170), de Murcia, de 11 de noviembre
de 2007 (JUR 2007/5213), de Asturias, de 22 de junio
de 2007 (JUR 2007/310798), de Murcia, de 27 de abril
de 2007 (JUR 2007/328255); de Canarias (Las Palmas),
de 3 de abril de 2007 (JUR 2007/322927); de Murcia,
de 30 de marzo de 2007 (JUR 2007/328357); de Murcia, de 20 de enero de 2007 (JUR 2007/4707), de
Madrid, de 18 de noviembre de 2006 (JUR
2006/13997), de Aragón, de 2 de noviembre de 2006
(JUR 2006/113233), de Galicia, de 9 de noviembre de
2006 (JUR 2006/97608), de Aragón, de 24 de octubre
de 2006 (JUR 2006/113260); de Las Islas Baleares, de
374
Sin lugar a dudas, las sanciones que más se
recurren en vía jurisdiccional son las atinentes a las infracciones relacionadas con la prevención de riesgos laborales, probablemente
por las consecuencias que la imposición de
este tipo de sanciones genera una vez producido un accidente de trabajo o enfermedad profesional, a través de: el recargo de prestaciones (Art. 123 LGSS), el pago directo de las
prestaciones en determinadas ocasiones (Art.
126 y 127 LGSS) y la activación de la responsabilidad en materia de seguridad e higiene
en el trabajo (Arts. 195 a 197 LGSS). Aspectos
a los que ha de sumarse la publicidad de las
sanciones que se deriva del cumplimiento de
los cuatro artículos contenidos en el Real
Decreto 597/2007, de 4 mayo, sobre Publicación de las sanciones por infracciones muy
graves en materia de prevención de riesgos
laborales, dictado para desarrollar las previsiones contenidas en el art. 40.2 LISOS89.
Aunque es difícil dar pautas concretas de
cómo han interpretado estas Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ´s las
infracciones laborales, todas ellas –o al
menos la gran mayoría– se conducen por una
cascada de argumentos que tienen, con matices, el siguiente devenir episódico. En primer
lugar, es común que las resoluciones judiciales de lo Contencioso-Administrativo asuman
15 de septiembre de 2006 (JUR 2006/258010); de las
Islas Baleares, de 15 de septiembre de 2006 (JUR
2006/257998), de Murcia, de 17 de marzo de 2006
(JUR 2006/109688); de Murcia, de 24 de febrero de
2006 (JUR 2006/109683); de Las Islas Baleares, de 1 de
febrero de 2006 (JUR 2006/95800); de Murcia, de 20
de enero de 2006 (JUR 2006/109667), de Castilla-La
Mancha, de 16 de enero de 2006 (JUR 2006/63701), de
Madrid, de 21 de octubre de 2005 (JUR 2005/268798),
de Islas Baleares, de 15 de febrero de 2005 (JUR
2005/178303), de Navarra, de 23 de octubre de 2004
(JUR 2004/4008), y de Murcia, de 3 de febrero de 2004
(JUR 2004/62526).
89
Sobre el particular, véase TOSCANI JIMÉNEZ, D., y
ALEGRE NUENO, M.: «El Real Decreto 597/2007 sobre
publicación de las sanciones por infracciones muy graves en materia de Prevención de Riesgos Laborales ¿Una
norma inconstitucional?», AS 6/2007.
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ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ
su propia competencia en la materia sin ningún tipo de disquisición sobre el particular.
Ni siquiera suele ser usual que se comente la
problemática que acontece con al art. 3 LPL.
Si bien no constituía una pauta común, sí es
cierto que varias sentencias de los órganos
jurisdiccionales sociales cuando se enfrentaban con el enjuiciamiento de este tipo de
materias al hilo del planteamiento de los procesos de oficio, como se vio supra, sí dejaban
constancia, con mayor o menor intensidad,
del complicado planteamiento bifronte que se
observa en esta materia, aunque no de manera contundente. Ahora, en lo ContenciosoAdministrativo, ni siquiera por excepción nos
encontramos con este tipo de argumentos.
En segundo lugar, es totalmente asumido
por las resoluciones judiciales de este orden
la presunción de certeza que tienen las actas
de infracción. No hay la más mínima crítica a
dicha configuración jurídica ni al valor que
las normas legales le conceden. Lo más a lo
que llegan las resoluciones es a citar varias
sentencias del TC y del TS que entienden
compatible la existencia de este tipo de mecanismos probatorios con los principios constitucionales del derecho sancionador, esencialmente la presunción de inocencia. Parece
como si las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ´s recurriesen a este argumentario como si de un descargo anticipado
de la conciencia se tratase. Como si la imposición de la sanción fuese algo inevitable, o de
muy difícil no producción una vez formulada
el correspondiente acta, haciendo recaer la
responsabilidad última por la imposición de
la sanción en la Inspección de Trabajo. Por no
problematizar el asunto en demasía, ni
siquiera se discurre con entereza sobre la
fisonomía que deben tener dichas actas, en el
sentido de que su incorrecta adopción formal
podría devenir en una insuficiencia de su
valor probatorio.
En tercer lugar, es sintomático la falta de
unidad jurisdiccional sobre la ausencia de
una agrupación doctrinal de este tipo de
infracciones. Las referidas resoluciones sue-
len discurrir sobre la necesidad de que la sanción se encuentre correctamente tipificada, y,
las menos, sobre la adecuación constitucional
del poder de policía que sobre la política sociolaboral asume el Estado, pero no se transita,
en ningún momento, sobre los aspectos materiales o sustantivos de las infracciones. Ni
siquiera en la imposición de sanciones por
infracción de las normas relativas a prevención de riesgos laborales, las más numerosas,
se produce ningún intento de agrupación conceptual de lo que pudieran extraerse deductivamente principios o reglas comunes de comportamiento de los tribunales en esta materia.
En definitiva, la jurisdicción ContenciosoAdministrativa se comporta de forma muy
mecánica, poco erudita con respecto a estas
infracciones, muy en la línea de jurisdicción
revisora de actos administrativos que es,
mostrando, incluso, un cierto desdén en su
función enjuiciadora, ya que se muestra más
comprometida con la resolución rápida del
problema que con el establecimiento de razonamientos jurídicos interesantes.
CONCLUSIONES
Aunque no es la única razón pensable, la
posibilidad de que sean dos órdenes jurisdiccionales los encargados de interpretar la
LISOS dificulta sobremanera, al menos en
vía de principios, el establecimiento de pautas homogéneas de interpretación por los
TSJ´s al actuar su competencia funcional de
los mandatos jurídicos contenidos en ella.
Paradigmática sobre esta materia intervienen dos órdenes jurisdiccionales, el Social y el
Contencioso-Administrativo, estructuralmente diferentes, y que, además, y principalmente, intervienen operando de manera
totalmente distinta en su cometido jurisdiccional.
Mientras que la jurisdicción Social opera
normalmente en procedimientos de oficio
–dejemos a un lado la eventual intervención
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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375
ESTUDIOS
revisora de infracción sociales de otro tipo–
con un cometido claramente consultivo, prácticamente prejudicial, en el sentido de que su
intervención tiene como presupuesto su llamada para que aclare determinados puntos
de la relación tenida por laboral, esencialmente si concurre esta circunstancia, la
intervención del orden Contencioso-Administrativo es meramente revisora de la regularidad formal del acta de infracción. Planteamientos claramente diversos que provocan
diferentes productos jurisdiccionales, difícilmente identificables como homogéneos.
Otro factor que provoca la imposibilidad de
establecer pautas homogéneas en la materia
es la existencia de numerosas infracciones
laborales que se tipifican extramuros de la
LISOS, avocándose el enjuiciamiento de su
imposición a órdenes distintos al Social. Aunque no es un fenómeno creciente, debe estarse
alerta sobre esta posibilidad, para no engordar sobremanera las infracciones que se
encuentran recogidas fuera de la LISOS que
era, precisamente, una de las razones que
legitimaban la refundición por ella operada.
La técnica empleada por la LISOS para la
tipificación de los ilícitos que prevé, sumamente reglamentaria y dotada de una extensión más que notable, no facilita tampoco la
376
creación de soluciones deductivas por los
TSJ´s, más atentos a analizar la realidad fáctica que los elementos jurídicos de la infracción. Del mismo modo, la agrupación conceptual de las infracciones sólo puede conducirse
mediante el seguimiento de los capítulos y
secciones en los que se estructura la norma,
ni siquiera siendo habitual que se produzcan
demasiadas argumentaciones sobre la entidad constitucional de las infracciones reguladas en la norma.
Pero el argumento de más peso en esta falta de unidad interpretativa es la comentada
disociación jurisdiccional entre el orden
Social y el Contencioso-Administrativo. Lo
razonable sería que, definitivamente, se
encomendase a la jurisdicción Social el enjuiciamiento completo de todo este tipo de
infracciones laborales. Pero no únicamente
por razones estéticas, que también tienen su
importancia en el ámbito jurídico, sino, sobre
todo, para tener una mejor operatividad en la
resolución de este tipo de infracciones. Con
ello se cumpliría, además, el mandato que el
legislador se ha autoimpuesto en esta materia, porque lo que es del todo irrazonable es
que en un ordenamiento tan depurado con el
nuestro, con una motorización legislativa
descomunal, se tenga que seguir asumiendo
como normal el «Preferiría no hacerlo…».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ
RESUMEN
En el presente trabajo se abordan esencialmente dos cuestiones. Se critica, en primer
lugar, la falta de interés del legislador por encomendar definitivamente a la jurisdicción
social todas las cuestiones relativas al enjuiciamiento jurisdiccional de las infracciones
laborales, a pesar del (extraño) mandato autoejecutivo contenido en el art. 3 de la LPL. Ello
provoca que estos problemas sean resueltos en el proceso Contencioso-Administrativo,
estructuralmente refractario a las cuestiones sociales, propiciando, además, que existan
criterios jurisprudenciales diversos entre los Tribunales de lo Contencioso y los de lo Social
cuando éstos conocen incidentalmente de las infracciones laborales, particularmente cuando, como cuestión prejudicial, resuelven procesos de oficio.
Se intenta, infructuosamente, en segundo lugar, establecer un catálogo de los problemas
hermenéuticos más comunes a los que tienen que enfrentarse los Tribunales Superiores de
Justicia en el enjuiciamiento de estas infracciones laborales. Aunque se desecha la posibilidad de aglutinarlos en torno a patrones comunes, dada la excesiva fragmentación, practicamente reglamentaria, que muestra la norma legal. Se asume, en definitiva, que en esta
materia debemos conducirnos bajo premisas no conocidas, teniendo presente la necesidad
de buscar, en cada caso, una solución propia, sin poder acudir a criterios interpretativos ya
trazados.
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