La Reforma del Estado: Seguridad Pública

Asociación Diálogo México, A.C.
La Reforma del Estado:
Seguridad Pública
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INTRODUCCIÓN
L
a Asociación Diálogo México A.C. fue fundada en 1987, como una asociación
voluntaria de empresarios con intereses diversos en la actividad económica del
país, pero con un deber compartido de colaborar en el desarrollo de propuestas
para la solución de los distintos problemas sociales, políticos y económicos que
enfrenta nuestro país.
Ante la realidad de un Estado que no cumple con una de sus principales funciones como es la de suministrar seguridad, los
ciudadanos centran gran parte de sus esfuerzos en la defensa de derechos y sus bienes. Es por ello, que Diálogo México
determinó efectuar un estudio de la situación de la Seguridad Pública desde la exigencia de la población, y el deber de
ser atendido de manera eficiente y oportuna por parte del Gobierno.
Se hace referencia a las políticas, estrategias y esfuerzos institucionales, de reformas de ley y nuevos ordenamientos, como
de indiferencias gubernamentales que se suman al agravamiento de la crisis de seguridad, la acumulación de riesgos y
amenazas y, la descomposición del tejido social.
El estudio permite asimilar la complejidad de la seguridad pública, esto es, la multiplicidad de factores que convergen e
inciden, así como articular y ponderar una serie de estrategias, políticas y recomendaciones en los diversos eslabones:
políticas económico-productivas y sociales, tareas de inteligencia financiera, responsabilidades puntuales de los tres órdenes
de gobierno y de los tres Poderes de la Unión, transformación a fondo del sistema de procuración e impartición de justicia,
participación ciudadana y replanteamiento de la cooperación bilateral e internacional.
Se trata, de una iniciativa que procura responder desde una perspectiva ciudadana a un problema serio y tangible que daña
la vida de la nación.
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La Reforma del Estado: Seguridad pública
I. HACIA UNA PROPUESTA INTEGRAL EN SEGURIDAD PÚBLICA
La seguridad pública se representaría como una sucesión de enlaces
virtuosos, como es la fortaleza material y socio-productiva, la calidad
de las instituciones democráticas, la confianza en la pulcritud y la
eficacia del sistema de seguridad y justicia, así como una cultura
cívica responsable. Empero, su concreción está lejos de constituir
una utopía.
Con diferencias de grados vulnerables más o menos acentuados,
que en algunos casos, se visualizan a través de la geografía del
Deformaciones en cadena, colapso de la seguridad pública.
subdesarrollo, como en las debilidades del contexto económico y las
perturbaciones inherentes a la desigualdad que pueden contrarrestar
o equilibrar los índices de confianza social en las instancias de
seguridad, fiscalías autónomas y tribunales incorruptibles.
México, se perfila a una aglomeración de fragilidades, eslabones
desgastados por la corrupción, incapacidad o apatía, y en condiciones
nocivas para el bienestar y la cohesión social.
Deformaciones en cadena, colapso de la seguridad pública.
Precariedad en las
condiciones de vida
y trabajo...
-Dominio de la
economía informal.
-Control corporativo y simulación
en la justicia laboral.
-Uso clientelar de los programas sociales.
-Pobreza y deterioro del tejido social.
-Estancamiento económico y su
traducción en la precaria
generación de
empleos.
Insuficiencia
Institucional...
-Democracia de bajo
perfil y escasa calidad.
-Incompetencia y arbitrariedad
en el ejercicio de la función
pública.
-Desprestigio de la tarea
legislativa y degradación
de la política.
Colapso del sistema
de seguridad
y justicia...
-Corrupción estructural.
-Corporaciones policiacas
mal preparadas.
Cultura del
cinismo...
Corrupción estructural.
-Indiferencia o rechazo de la
Corporaciones
policiacas
mal
ciudadanía por
la política
preparadas.
institucional.
-Procuración de justicia
supeditada a criterios políticos y
burocráticos.
Procuración
de justicia
supeditada
-Desconfianza
en el sistema
de a
criterios políticos
y
burocráticos.
justicia.
-Venalidad e indolencia de
jueces federales y
locales.
Venalidad
e indolencia
-Anomía
social. de
jueces federales y
locales.
Diálogo México 5
El encadenamiento de factores no se interrumpe, pero la siguiente
imagen remite a la dinámica circular de vicios, deformaciones y
“vacíos” que se alimentan unos a otros. Lo mismo ocurre al vincular
factores contextuales (economía, sociedad y andamiaje político)
con los directamente involucrados en la seguridad pública. Un
acercamiento a la cadena de negligencia y complicidades, que inicia
con el policía de a pie y termina en los tribunales, puede dar una idea
precisa de la devastación institucional, pública y civil.
Eslabones de la inseguridad, impunidad garantizada.
Corporaciones
Ministerios públicos
Eslabones depoliciacas
la inseguridad,
impunidad garantizada.
sin
subordinados...
preparación técnica...
-Escaso
compromiso con la
justicia y responsabilidad civil.
-Oficiales mal retribuidos.
-Ajenos a la más
elemental concepción de
justicia y representacón
social.
-Rehenes de la corrupción que
desciende en cascada jerárquica.
-Lastrados por el cálculo político
del presidente y los gobernadores.
-Estigmatizados por la ciudadanía.
-Policías ministeriales
desbordadas por la
incompetencia, la
impreparación y la
corrupción.
-Presa fácil del poder
corruptor y armado de la
delincuencia.
Tribunales sometidos
por la inercia burocrática...
-Jueces y magistrados
habituados a dictar “justicia
por consigna”.
-Mecanismos inoperantes para la
evaluación y el control del desempeño de los juzgadores.
-Dominio de la opacidad en el
Poder Judicial de la
Federación.
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La Reforma del Estado: Seguridad pública
La formulación de una nueva política de seguridad pública exige
abordar la problemática desde una perspectiva amplia e integral. Se
parte en consecuencia, de la identificación de una serie de factores
que inciden en la seguridad de la sociedad y determinan la capacidad
de las instituciones para garantizarla:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
Situación económica.
Condiciones democráticas.
Marco jurídico.
Cooperación internacional.
Instituciones de seguridad pública.
Poder judicial (impartición de justicia).
Sociedad civil y opinión pública.
De ahí la necesidad de perfilar caminos alternativos, con opciones
transitables, que permita de manera urgente articular una política
integral:
• Que aborde la dimensión múltiple de la inseguridad y ataque
las causas, no solo los efectos del estallido criminal y la
espiral de violencia.
• Que asuma íntegramente la transformación a fondo de las
instancias encargadas de la seguridad (mandos civiles,
corporaciones policiacas, aparato de inteligencia) y el sistema
de procuración e impartición de justicia.
• Que defina con sustento jurídico impecable el papel de las
fuerzas armadas y nuevas directrices para su desempeño.
• Que sea capaz de ordenar todas las capacidades de un
Estado democrático de derecho— poderes públicos, órdenes
de gobierno y órganos constitucionales autónomos— al
designio de recuperar las condiciones de estabilidad, paz y
seguridad.
• Que ponga en marcha acciones estratégicas en materia
económica, socio-productiva y comunitaria, educativa y
cultural a la altura del desafío.
El propósito esencial, no puede ser otro que promover dinámicas que
eliminen las inercias y modifique el clima político, social y productivo
que requiere el país.
A. Situación Económica
En consonancia con el modelo que se propone, punteamos que las
condiciones económicas operan en mayor o menor medida según
otros factores en el espacio de la seguridad pública; de allí que resulte
imperativo modificar las condiciones materiales y socio-productivas
que son terreno fértil para la expansión del fenómeno delincuencial y
la espiral de violencia.
1. Crecimiento económico: La economía debe crecer a una
tasa superior al seis por ciento en plazos muy cortos, y
generar los empleos productivos, dignos y bien remunerados.
2. Empleo: El Estado debe desplegar políticas públicas que
impulsen la actividad productiva en municipios, regiones y
estados golpeados por la violencia. Creación de programas
especiales, de alcance nacional e instrumentación local, que
ofrezcan alternativas de empleo y autoempleo a jóvenes y
mujeres.
3. Política social: Revisar el diseño de programas destinados
a las necesidades de grupos y poblaciones en condición
de pobreza y marginación, eliminando la duplicidad de
iniciativas en los distintos órdenes de gobierno, así como,
los mecanismos de evaluación y control de los recursos
públicos, el cumplimiento de metas y objetivos, así como, la
integración de padrones de beneficiarios.
Diálogo México 7
4. Políticas dirigidas: Las políticas públicas debe atender a
varios criterios:
i. Desarrollo regional: estrategias diseñadas para las
condiciones endémicas de cada región.
ii. Grupos vulnerables: atender a niños, mujeres, jóvenes,
adultos mayores, comunidades en situación de pobreza
y pueblos indígenas.
iii. Cohesión social: desplegar políticas que apuntalen la
solidaridad comunitaria, redes de apoyo y a la familia.
5. Nuevo sistema de seguridad social: Como en otros países,
el modelo debe apuntar hacia la universalidad de los servicios
de salud.
6. Jóvenes: Por tratarse de uno de los grupos sociales más
vulnerables y expuestos a la cooptación y violencia del crimen
organizado, debe ocupar un lugar privilegiado en la agenda
de prevención desde una perspectiva integral:
i. Desplegar una política de comunicación social, que
aborde con inteligencia, sensibilidad e información
calificada la problemática de las adicciones, los riesgos
a la salud física y mental, las consecuencias personales,
familiares y comunitarias, así como, las opciones de
tratamiento y recuperación.
ii. Generar alternativas sociales, culturales y educativas que
respondan a las necesidades múltiples de un sector por
su diversidad y pluralidad.
iii. Garantizar el derecho de todos los jóvenes a recibir una
educación de calidad, que los dote de herramientas para
su desempeño en la esfera productiva.
7. Sistema Nacional de Educación Pública: de la cantidad a
la calidad.
i. Programa especial para enfrentar, atender y revertir el
fenómeno de la deserción escolar.
ii. Programa especial de construcción, renovación y
mantenimiento de planteles educativos. Atención especial
a las entidades y regiones.
iii. Programa especial de impulso a la educación técnica
vinculada al mercado de trabajo.
B. Condiciones Democráticas
Debemos formular la nueva política de seguridad pública y sus
estrategias desde una perspectiva inequívocamente democrática, que
solo puede ser desde los espacios de representación y deliberación
pública, en el debate informado en las cámaras del Congreso de la
Unión y legislaturas locales, en la colaboración entre los órdenes
de gobierno, en la elaboración de un diagnóstico que atienda los
argumentos y propuestas de expertos nacionales y extranjeros, de la
academia, de las organizaciones civiles, de los colegios profesionales
y servidores públicos de experiencia reconocida.
1. Mejorar el funcionamiento de las instituciones
democráticas: planeación, eficacia y racionalidad
en el diseño y ejecución de programas de gobierno;
responsabilidad y profesionalismo en el trabajo legislativo;
así como, el compromiso de los gobiernos estatales y las
autoridades municipales.
2. Gobernabilidad democrática: este concepto debe
trasladarse del discurso a la práctica en todos los ámbitos,
es decir, avanzar en la construcción de un sistema nacional
de rendición de cuentas, la consolidación de las instancias
de fiscalización y control de los recursos públicos, el
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La Reforma del Estado: Seguridad pública
fortalecimiento de las instituciones encargadas de garantizar
el acceso a la información pública gubernamental. De lo cual,
se desprenden cuatro ejes fundamentales:
i. Autonomía constitucional al Instituto Federal de Acceso
a la Información Pública y órganos similares en las
entidades federativas.
ii. Incluir en la Ley Federal de Transparencia a todos los
entes que reciban recursos públicos (sindicatos del
sector público, partidos políticos, etc.).
iii. Portales obligatorios de transparencia con información
pública estandarizada en materia financiera (Ley de
Ingresos y Presupuesto de Egresos), para facilitar el
seguimiento de los recursos destinados a seguridad
pública en los tres niveles de gobierno.
iv. La Auditoría Superior de la Federación y sus homólogas
en las entidades federativas deben convertirse en
órganos constitucionales autónomos.
3. Pacto político: La lucha contra la inseguridad y el crimen
exige compromiso en todos los órdenes de gobierno y en la
esfera completa de la vida pública, lo que implica, en primer
término, convertir la batalla contra la corrupción pública y
privada en una prioridad de Estado. La reconstrucción de las
instituciones de seguridad y justicia será imposible mientras
prevalezcan la impunidad, la indolencia o la complicidad
como valores de uso en todos los niveles de la administración
pública federal, estatal y municipal, los poderes de la Unión y
órganos autónomos.
C. Marco Jurídico
La reforma al sistema de justicia penal de 2008 representa un
avance importante por su integralidad en la reconstrucción de las
instituciones de seguridad, procuración e impartición de justicia.
Empero, el proceso legislativo no ha concluido y son muchos los
rezagos en la materia:
1. La creación de leyes para juzgar a menores infractores.
2. El diseño de un marco legal relativo a las violaciones a los
derechos humanos.
3. Vincular las asignaciones presupuestales en materia de
seguridad pública al cumplimiento de objetivos y resultados
verificables.
D. Cooperación Internacional
El Estado mexicano debe revisar su política de cooperación
internacional a partir del interés nacional, es decir, variables y
prioridades sensibles para los mexicanos (los costos en vidas
humanas, recursos materiales y amenazas al orden público). Sobre
la base de una política exterior sensible a este tema, el Estado debe:
1. Replantear la cooperación entre México y Estados Unidos en
materia de combate al narcotráfico.
2. Revisar los compromisos que supone la Iniciativa Mérida.
3. Insistir en la responsabilidad del gobierno de los Estados
Unidos en la problemática del narcotráfico y la violencia
asociada al fenómeno por los grupos delincuenciales que
operan en México.
Diálogo México 9
E. Instituciones de Seguridad Pública
Nuestra propuesta integral contempla mejorar la calidad y el
funcionamiento de las instancias siguientes del orden federal:
Secretaría de Gobernación, Comisión Nacional de Seguridad, Policía
Federal, instancias de inteligencia civil (Centro de Investigación y
Seguridad Nacional), Procuraduría General de la República (Ministerio
Público, Policía Federal Ministerial), Secretaría de la Defensa Nacional
(Ejército y Fuerza Aérea) y Secretaría de Marina Armada.
En el nivel estatal: Secretarías de Gobierno y de Seguridad Pública,
corporaciones policiacas estatales, procuradurías de justicia estatales
y policías ministeriales. A nivel municipal se contemplan las policías
estatales. Mención aparte merece el sistema penal, que debe ser
abordado en ambos rubros de manera simultánea: federal y local.
1. Rediseñar prioridades de la política de seguridad pública:
prevención del delito y reducción de los índices de impunidad
criminal, y atacar los delitos: homicidio, secuestro, extorsión
y robo con violencia.
2. Corporaciones policiacas: desarrollo de políticas de
reclutamiento, formación y promoción; mejoramiento de las
condiciones laborales y el reconocimiento al desempeño
profesional, así como, el respeto a su dignidad, al ejercicio
pleno de garantías individuales y derechos humanos.
3. Nuevo modelo policial: diseño de sistemas de evaluación
internos y externos, indicadores de desempeño y mecanismos
de rendición de cuentas. Asumir la transparencia como
una responsabilidad ineludible y la supervisión civil, vínculo
indispensable.
4. Definir el “modelo policiaco” desde la perspectiva de la
seguridad ciudadana.
F. Poder Judicional (Impartición de Justicia)
El Poder Judicial es un poder actuante, con una influencia creciente
en el desarrollo del país, asentado en la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, el Consejo de la Judicatura Federal, los tribunales, jueces
y magistrados federales, así como, su correlato en los estados. Se
propone:
1. Asignar al Poder Judicial un porcentaje fijo anual dentro
del presupuesto federal, equivalente al 1.5 por ciento del
presupuesto de egresos, para coadyuvar a su independencia
y solidez, sobre todo en el nivel sub-nacional.
2. Revisar a profundidad la estructura del sistema judicial,
el número de tribunales, su distribución geográfica, sus
recursos humanos y materiales.
3. Asegurar la independencia, probidad y profesionalismo de
los funcionarios del Poder Judicial, a través de acciones
que fortalezcan al Consejo de la Judicatura Federal y de los
correspondientes Consejos locales.
4. Reforzar los mecanismos de control de confianza para jueces
y magistrados.
G. Sociedad Civil y Opinión Pública
La propuesta integral en materia de seguridad pública empieza y
termina con el ciudadano.
Es menester fortalecer los valores y la cultura cívica; reconocer la
valía de las instituciones democráticas; expandir la cultura política y la
participación ciudadana; empujar el respeto a la legalidad; aumentar
la confianza en las instituciones de seguridad y justicia; reconocer
la diversidad, independencia y deliberación en la opinión pública y;
rencausar a través de los medios de comunicación valores y modelos
de comportamiento que difundan la pluralidad como la libertad de
expresión.
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La Reforma del Estado: Seguridad pública
Hacia una propuesta integral de la seguridad pública.
Deformaciones en cadena, colapso de la seguridad pública.
Diálogo México 11
II. SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD PÚBLICA
La bitácora de la descomposición de las condiciones de seguridad
pública en el país se remonta, por lo menos, a hace tres décadas.
Se impone, por ello, una revisión para identificar inercias, trayectorias
institucionales, puntos de inflexión en el comportamiento delictivo,
políticas públicas, decisiones políticas y coyunturas que han incidido,
para bien o mal, en mayor o menor medida, en la seguridad pública
del país.
ajusticiamientos entre grupos de narcotraficantes o bandas
criminales enfrentadas entre sí, secuestros con mutilaciones y
la multiplicación de la capacidad de la delincuencia organizada.
A. Antecedentes
El archivo policiaco de las corporaciones e instancias encargadas
de la seguridad pública y de la procuración de justicia, han venido a
formar parte de la agenda política convirtiéndose en una preocupación
creciente de la seguridad nacional y, en materia de reflexión de
analistas y expertos de la academia.
1. Delincuencia común (1900-1980)
La urbanización, tanto la caracterizada como “lenta”, que se vivió
entre 1900 y 1940, como la “acelerada”, que se experimentó
a partir de 1960, contribuyó al incremento de la delincuencia
común, derivada del crecimiento de la población marginal en la
periferia de las urbes (cinturones de miseria y ciudades perdidas).
2. De la delincuencia común al crimen organizado
Una segunda etapa a mediados de los años ochenta, el tema
de la inseguridad apareció como una preocupación social y una
demanda ciudadana.
3. La expansión delictiva
La tercera y última etapa, representa la crisis del sistema de
seguridad y justicia, que tiene como principal disparador el
crecimiento exponencial del número de delitos que se abre
dramáticamente con los asesinatos y hechos de violencia
ocurridos entre 1993 y 1994. Esta etapa se caracteriza por los
B. Estrategias de Combate
1. Miguel de la Madrid y Carlos Salinas de Gortari
Como parte de la respuesta gubernamental al fenómeno del
crimen organizado, resalta que durante el gobierno de Miguel
de la Madrid se da la creación del Programa Nacional para la
Seguridad Pública, cuyo objetivo era trazar líneas de acción
contra posibles riesgos en este ámbito; entre las propuestas
estaban la modernización, moralización y profesionalización de
las corporaciones policiales, así como la creación de un banco
de datos de los miembros de los diferentes destacamentos
policiacos.
Durante el sexenio salinista, la problemática del narcotráfico se
consideró un inconveniente central de la seguridad nacional; en
esta época, destaca el discurso gubernamental norteamericano
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La Reforma del Estado: Seguridad pública
que logró llevar al narcotráfico a rebasar el carácter de un
problema de salud y de tipo policiaco. Desde entonces, se
han asociado las presiones norteamericanas para intervenir en
la determinación de las políticas públicas en esta materia en
México, dando como resultado en primera instancia, la creación
del Instituto Nacional para el Combate a las Drogas (INCD) como
parte de la estructura de la Procuraduría General de la República.
Resalta también, la incorporación las Fuerzas Armadas a la
lucha contra la delincuencia organizada. Ya durante el sexenio
foxista, se incorpora la Cruzada Nacional contra el Crimen
Organizado; así como el programa “Ojo Ciudadano” a cargo de
la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), el cual tenía la función
principal de permitir por parte de la sociedad el seguimiento a
la implementación de los recursos humanos y materiales de las
diversas corporaciones policiacas del país.
C. Los Saldos
Con mayor o menor énfasis, a lo largo de los últimos decenios la
política gubernamental de combate a la delincuencia organizada,
destacan siguientes líneas:
1. Política reactiva: Las respuestas que han ofrecido las
administraciones federales en los últimos años ha sido
producto de la negligencia y la improvisación; así como de
las presiones políticas del gobierno estadounidense.
2. Énfasis policiaco: La apuesta por el recurso policiaco.
2. Ernesto Zedillo Ponce de León, las bases del Sistema
actual
Una de las principales acciones al inicio de su administración,
destaca el envió de un paquete de reformas para construir las
bases legales de las nuevas políticas públicas en materia de
seguridad pública.
a. Reformas al Poder Judicial, que implicó la reestructuración
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).
b. Se creó el Consejo de la Judicatura Federal (CJF).
c. Constitución del Sistema Nacional de Seguridad Pública
(SNSP), como instancia coordinadora de los tres niveles de
gobierno para dar lugar a una política nacional e integral en
la materia.
3. Derechos humanos: La reiterada violación en que incurren
los cuerpos policiacos y los miembros de las fuerzas armadas
en tareas de seguridad.
4. El factor estadounidense: El tema de la seguridad
compartida, se volvió una coartada para el gobierno
norteamericano, intensificando sus presiones hasta convertir
el problema como parte de su agenda, con el propósito de
definir las estrategias y políticas de seguridad del propio
gobierno mexicano.
5. Factor estructural: La crisis de seguridad pública ha tenido
como trasfondo un proceso de reforma del Estado.
6. Aumento presupuestal: En mayor o menor medida,
durante los últimos cuatro gobiernos federales sobresale el
incremento de los recursos en materia de seguridad.
Diálogo México 13
III. DISEÑO JURÍDICO-INSTITUCIONAL
Los puntos débiles del Estado mexicano para cumplir con una
obligación fundamental: garantizar seguridad a sus ciudadanos.
A. El Sistema Nacional de Seguridad Pública
A partir de la reforma constitucional en materia penal (2008) se
redefinió el sistema. El artículo 21 define que el Sistema Nacional de
Seguridad Pública, estará conformado por el Ministerio Público y las
instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno.
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Dicha reforma constitucional,
toca lo mismo a la seguridad pública —funciones y responsabilidades
de corporaciones policiacas, del sistema nacional de seguridad—
que la procuración y administración de justicia —incluye el quehacer
del ministerio público, jueces y defensores, los derechos de víctimas
e imputados, procedimientos penales y novedosas fórmulas de
conciliación— y aún los centros penitenciarios y los mecanismos de
reinserción social de los sentenciados.
C. Seguridad Pública
Una de las políticas más reiteradas en las últimas administraciones
federales, ha sido la depuración de los cuerpos policiacos y la creación
de nuevas corporaciones, sin embargo, el país aún no cuenta con
fuerzas policiales eficaces, íntegras y suficientes.
1. Inteligencia financiera: Uno de los frentes más sensibles
para la delincuencia organizada es el flanco financiero.
Asignatura donde el Estado mexicano tiene margen amplio
para mejorar.
2. Fuerzas armadas: Si bien las fuerzas militares han hecho
diferencia en algunas operaciones conjuntas, todo ello
ha tenido un costo alto para la institución, ya que se han
mostrado insuficientes frente a la delincuencia organizada.
D. Procuración de Justicia
B. Marco Jurídico
Parte importante del instrumental con el que cuenta el Estado para
garantizar la seguridad pública y mantener el imperio de la ley, es el
diseño jurídico-normativo.
Una importante reforma en el ordenamiento penal, fue la suscitada a
los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 73, 115 y 123 de la Constitución
Quizá uno de los eslabones más débiles por la corrupción y la
ineficacia, no solo en el combate a la delincuencia, sino en materia
de seguridad e impartición de justicia, es la Procuraduría General de
la República. En su condición, se muestra impedida ante la falta de
autonomía para el cumplimiento de su deber—indispensables, según
la experiencia internacional—, rigor jurídico incuestionable y estrictas
normas de competencia profesional y honestidad en el desempeño
de la función pública.
14
La Reforma del Estado: Seguridad pública
E. Poder Judicial
Si a nivel federal las estimaciones de corrupción y penetración de la
delincuencia organizada son altas, a nivel estatal las posibilidades de
que el porcentaje se eleve son mayores, sobre todo si se toma en
cuenta la ausencia de contrapesos institucionales, de instrumentos
de transparencia y rendición de cuentas, la connivencia que se
establece entre los poderes Judicial y Ejecutivo.
F. Sistema Penitenciario
Estamos frente a uno de los eslabones más débiles en la cadena de
la seguridad pública en México: el sistema penitenciario.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Prisiones: Centros de negocio
Evasión
Motines
Desgobierno/cogobierno
Readaptación
Recuperar las prisiones
Lo que urge es que el Estado recupere el control de todas las
prisiones, haga valer su autoridad, ponga orden al interior y, sobre
esa base, garantice condiciones mínimas para que no solo se
cumplan las penas, sino que se atajen potenciales riesgos desde los
centros penitenciarios a través de la reinserción social de aquellos
que cometieron un delito.
Diálogo México 15
IV. BALANCE DE LA ESTRATEGIA DE SEGURIDAD 2006-2012
El presidente Felipe Calderón, el primer día de su administración
instruyó al titular de la Procuraduría General de la República (y al
gabinete de seguridad nacional), para que en un plazo de 90 días
presentaran “un programa de seguridad para renovar los mecanismos
de procuración e impartición de justicia”. Asimismo, se comprometió
con las Fuerzas Armadas a “velar por la tropa”, lo que se tradujo en
un aumento sustancial en sus percepciones a lo largo del sexenio.
El 11 de diciembre de 2006, puso en marcha la “Operación conjunta
Michoacán”, en la que participaron efectivos del Ejército y de la Fuerza
Aérea, infantes de Marina, elementos de la Secretaría de Seguridad
Pública y agentes del Ministerio Público Federal de la PGR. Semanas
después, fue replicada en distintos puntos: Tijuana, Baja California,
Guerrero, Chihuahua, Sinaloa, Nuevo León, Durango y Tamaulipas.
Sin embargo, la estrategia federal trajo un incremento de los índices
delictivos, de la violencia criminal, de las violaciones a los derechos
humanos y de la percepción ciudadana de inseguridad. El parte
oficial señala que, de diciembre de 2006 a julio de 2012, algunos
de los “principales logros” fueron: a) la detención de 190, 543
presuntos delincuentes: 112, 889 por delitos contra la salud, 8, 453
por secuestro y 69, 201 por delitos conexos; b) la extradición de 34
personas relacionadas con delitos contra la salud, principalmente a
los Estados Unidos, y c) de diciembre de 2006 a octubre de 2012, la
“neutralización” de 25 de los 37 criminales “más buscados en el país”,
de acuerdo con la lista confeccionada por la PGR en marzo de 2009,
incluyendo el “abatimiento” de Heriberto Lazcano, líder fundador de
Los Zetas, uno de los cárteles más violentos.
Delitos denunciados del fuero común y federal 2000-2012.
Variación
anual %
2000
Total de delitos
denunciados
1,420,254
EZP
2001
1,512,448
2002
1,516,029
VFQ
Variación del total de delitos de 2001 al 2006 =
2.7%
2003
FCH
Variación del total de delitosde 2007 al 2011 =
5.8%
Fuero común
Fuero
federal
81,781
Variación
anual %
6.5%
74,113
-9.4%
1,438,335
7.5%
0.2%
73,803
-0.4%
1,442,226
0.3%
1,517,899
0.1%
81,230
10.1%
1,436,669
-0.4%
2004
1,505,860
-0.8%
81,539
0.4%
1,424,321
-0.9%
2005
1,505,211
0.0%
89,530
9.8%
1,415,681
-0.6%
2006
1,553,955
3.2%
109,629
22.4%
1,444,326
2.0%
2007
1,724,319
11.0%
137,289
25.2%
1,587,030
9.9%
2008
1,763,955
2.3%
136,091
-0.9%
1,627,864
2.6%
2009
1,797,374
1.9%
131,582
-3.3%
1,665,792
2.3%
2010
1,836,326
2.2%
132,227
0.5%
1,704,099
2.3%
2011
1,824,003
-0.7%
133,045
0.6%
1,690,958
-0.8%
Año
2012 p/
Variación
anual %
1,338,473
909,046
840,513
68,533
Variación del total de detenidos de 2001 a 2011 = 20.6%
P/ Cifras Preliminares enero-junio de 2012 Fuente: Presidencia de la República, Primer Informe de Gobierno, Felipe Calderón, 29 de agosto, 2007, <http://primer.informe.
calderon.presidencia.gob.mx/1.1estadodederecho/?contenido=147>; Secretaría de Gobernación y Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública,
“1.2 Procuración e Impartición de Justicia”, Sexto Informe de Gobierno, p. 28.
16
La Reforma del Estado: Seguridad pública
Las cifras de incidencia delictiva muestran una espiral ascendente,
especialmente de aquellos delitos en los que suele involucrarse el
crimen organizado y que, al tiempo, más afectan a la sociedad.
La observación es de fondo, se hizo distinción de un enfoque centrado
en el combate a la inseguridad pública y, más en la lucha policiacomilitar en contra de la delincuencia organizada; al mismo tiempo, que
no se conocieron plazos, objetivos e indicadores de la estrategia.
Como se dio a conocer desde un inicio durante el Primer Informe
de Gobierno del presidente Felipe Calderón, donde se estableció
que la Estrategia Integral de Prevención del Delito y Combate a la
Delincuencia estaría encabezada por la Secretaría de Seguridad
Pública, la cual se articulaba en siete ejes para resolver los problemas
de inseguridad pública.
1. Alinear las capacidades del Estado Mexicano contra
la delincuencia. Involucra a los tres órdenes de gobierno
en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública e
incluye la integración y coordinación de los esfuerzos de las
corporaciones de policías federales con un mando único, que
evita la duplicidad de funciones y, permite un mejor despliegue
operativo y cobertura geográfica.
2. Prevención del delito y participación ciudadana. Atiende
los factores que originan el delito, fomentando la protección
de los derechos humanos desde el punto de vista de la víctima
y desarrolla e instrumenta principios de cultura de la legalidad,
para transitar de un modelo policial reactivo y punitivo al de
aproximación integral con la sociedad, en el que se enmarca
el Programa Limpiemos México Zona en Recuperación.
3. Desarrollo institucional. Se sustenta en un proceso
de reingeniería para el desarrollo organizacional, cuyos
elementos principales son la profesionalización de la policía,
basada en un sistema de méritos académicos, de docencia,
de servicio y de actuación, y un servicio de carrera policial
como método para normar los procesos de reclutamiento,
selección, integración y desarrollo del personal.
4. Sistema penitenciario. Impulsa políticas para erradicar la
corrupción y la operación delictiva intramuros y para recuperar
el sentido original de los centros de reclusión como instancias
de control de presuntos responsables y sentenciados, con
una efectiva posibilidad de readaptación y vigilancia.
5. Combate a la corrupción. Seguimiento de la actuación
policial para prevenir y sancionar posibles desviaciones, para
lo cual se contempla un Centro Nacional de Evaluación y
Control de Confianza como responsable del reclutamiento,
selección, evaluación y permanencia del personal de policía en
los tres órdenes de gobierno, para unificar criterios técnicos,
metodológicos y de aplicación.
6. Tecnología Plataforma México. Es un desarrollo tecnológico
de interconexión y telecomunicaciones para correlacionar las
redes y bases de datos de seguridad pública, para generar
métodos uniformes de actuación e información, en dos
planos: horizontal, para conectar 500 estaciones de policía,
y vertical, para atender el ámbito local, a través de convenios
de coordinación con los ejecutivos estatales.
7. Indicadores de medición establecidos con la sociedad
civil. Con la finalidad de transparentar los resultados y
fortalecer la cultura de rendición de cuentas se concertaron
indicadores con organizaciones ciudadanas para medir la
eficacia de las autoridades responsables de la seguridad
pública.
Diálogo México 17
La estrategia no cambió a lo largo del sexenio: voluntarismo
presidencial, énfasis policiaco-militar y propaganda a demasías
se convirtieron en los principales ejes del “modelo” implementado
desde el principio de ese sexenio. En el que destacan las siguientes
acciones:
1. Reforma constitucional en materia penal. Modificaciones
a más de 15 ordenamientos secundarios, aunque hasta el
momento se cuenta apenas con modificaciones a la Ley
General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (enero
de 2009), la expedición de la Ley de la Policía Federal (junio
2009) y la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita (octubre
2012).
2. Nuevo modelo de seguridad. Comprende la homologación
de procedimientos y estructuras institucionales; la
implementación de un sistema operativo que incluye el
combate y la prevención del delito mediante la participación
ciudadana; la profesionalización de los miembros de las
corporaciones policiacas, y la modernización de los sistemas
de operación y vigilancia en los centros penitenciarios de
todo el país.
3. Fortalecimiento de la SSP. En términos presupuestales:
de 13, 664 millones asignados en el 2007 pasa a 40, 536
en el 2012, es decir, un incremento sexenal de 196.6 %; la
SEDENA, de 32 200 millones en el 2007 a 55, 610 en el 2012
(72.7%), y la PGR, de 9, 217 millones en el 2007 a 14, 905 en
el 2012 (61.7%).
4. Policía Federal. Insignia del esfuerzo de “reconstrucción”
institucional e hipotético relevo de las fuerzas armadas en
tareas de seguridad pública: la Policía Federal (PF), que
sustituyó a la Policía Federal Preventiva (PFP) y a la Agencia
Federal de Investigación (AFI). La PF no solo cristalizó el viejo
anhelo de unificar las policías —al menos a nivel federal—,
sino que se ostenta como un modelo. Prácticamente triplicó
su tamaño en el sexenio, al pasar de 12, 907 elementos en
el 2006 a 36, 940 en el 2012. Pero con apenas el 8.5 % del
total nacional de las fuerzas policiacas, el peso relativo de la
PF es escaso y claramente insuficiente para, eventualmente,
sustituir a los 60 mil elementos de las Fuerzas Armadas que
desempeñan tareas de seguridad pública a lo largo del país.
5. Instalaciones de formación, operación e inteligencia. Se
han construido y puesto en marcha, entre otras, la Academia
Superior de Seguridad Pública (en San Luis Potosí), el Centro
de Operaciones de la Policía Federal y el Centro de Inteligencia
de la Policía Federal (ambos en el Distrito Federal).
6. Centros penitenciarios federales. En esta materia se ha
puesto en marcha un servicio de carrera penitenciaria que
incluye la creación de la Academia Penitenciaria para la
formación profesional de personal, que entre el 2009 y el
2012 recibió a 83 mil aspirantes, además de haber llegado
a 60 % de personal de custodia con niveles de licenciatura y
maestría, mientras en el 2009 únicamente se exigía educación
secundaria.
7. Evaluación y certificación. El proceso de evaluación y
control de confianza de policías, peritos, ministerios públicos
y mandos gubernamentales de todos los niveles de gobierno
es un proceso de enorme trascendencia. No solo fue uno
de los compromisos más señalados del llamado Acuerdo
Nacional para la Seguridad, la Justicia y la Legalidad (agosto
de 2008), sino que se convirtió en mandato constitucional
con la reforma del sistema penal (junio de 2008).
18
La Reforma del Estado: Seguridad pública
Desempeño Político-Institucional
En contradicción con su propio discurso sobre la inacción de sus
antecesores, el presidente Felipe Calderón otorgó, de entrada,
posiciones estratégicas a funcionarios con pasado foxista, como
Genaro García Luna y Eduardo Medina Mora.
• Secretaría de Seguridad Pública. Genaro García Luna,
fue el único funcionario del gabinete civil de seguridad que
prevaleció todo el sexenio.
La Secretaría de Gobernación y la Procuraduría General de la
República experimentaron cambios de titulares.
• Secretaría de Gobernación. Nunca en la secretaria
encargada de las relaciones políticas —al menos desde la
Presidencia de Pascual Ortiz Rubio— habían desfilado en
un periodo de gobierno cinco secretarios —Ernesto Zedillo
fue el más cercano, con cuatro. Las causas de lo anterior,
ciertamente, algunas quedan fuera de las manos del titular
del Ejecutivo, como las muertes trágicas y lamentables, de
Juan Camilo Mouriño (noviembre de 2008) y José Francisco
Blake Mora (noviembre de 2011). En donde al cargo llegaron
primero Francisco Ramírez Acuña, Fernando Francisco
Gómez Mont Urueta y Alejandro Poiré después.
• Centro de Investigación y Seguridad Nacional. En estos
seis años —incluso antes—fue opacado por el crecimiento
exponencial de la Secretaría de Seguridad Pública. Alejandro
Poiré, como se dijo, estuvo dos meses en el cargo; mientras
que Jaime Domingo López Buitrón, cumplió una segunda
etapa en la institución desde noviembre de 2011.
Enemigo en casa
• Procuraduría General de la República. Desfilaron tres
titulares; el primero, Eduardo Medina Mora en diciembre de
2006, a pesar de que, en su trayectoria en la administración
pública, antes había sido director del CISEN y secretario de
Seguridad Pública con Vicente Fox. Renunció al cargo en
septiembre de 2009. Su sustituto fue Arturo Chávez Chávez,
quien renunció en 2011 para ceder su lugar a Marisela Morales
Ibáñez, la primera mujer al frente la Procuraduría General de
la República y el primer funcionario de carrera en el Ministerio
Público Federal.
La guerra contra el crimen organizado se emprendió sin revisar
el frente interno, sin considerar suficientemente las fortalezas y
debilidades de las instituciones del Estado mexicano encargadas
de la seguridad pública y la persecución de la delincuencia, sin
saber con quién se contaba para ello ni revisar el blindaje de las
principales corporaciones. Tan solo a nivel federal, en la Operación
Limpieza, iniciada en noviembre del 2008, fueron involucradas la
Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia
Organizada de la PGR (hoy SEIDO), la Secretaría de Seguridad
Pública y la Interpol-México.
Diálogo México 19
Compromiso Desigual del Gabinete
Otras instancias clave en el embate contra el crimen organizado
fueron relegadas o no intervinieron como hubiese sido deseable, por
ejemplo, la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público (SHCP), entidad encargada de recibir
y analizar los reportes que envían los intermediarios financieros por
presuntas operaciones de lavado de dinero.
Así como, otras instancias del gobierno federal, más allá del gabinete
de seguridad pública, no intervinieron ni fueron parte de la guerra
contra el narco, como la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL),
a pesar que el narcotráfico y la delincuencia se benefician de la
marginación social y del completo abandono del Estado que prevalece
en diversas regiones del país.
Escasa Comunicación y Coordinación Institucional
La desconfianza hacia las autoridades mexicanas, faltaba más,
trasciende fronteras. Gracias a los documentos filtrados por
WikiLeaks, fue posible advertir, entre otras cosas, la carencia de
coordinación entre las instancias del gabinete de seguridad nacional y
que el Ejército Mexicano era poco confiable a los ojos de Washington,
a diferencia de la Armada.
Es así que la estrategia federal trajo un incremento de los índices
delictivos, de la violencia criminal, de las violaciones a los derechos
humanos y de la percepción ciudadana de inseguridad. Al tiempo, los
recursos humanos y presupuestales invertidos no tuvieron impactos
significativos y, no menos importante, las instituciones del Estado
mexicano dedicadas a esa trascendental y compleja tarea sufrieron
un desgaste importante.
A esas alturas, el Estado mexicano — con el Ejecutivo por delante
debido a su peso en el sistema político— debió preguntarse por las
alternativas y el futuro de las políticas hacia las drogas: ¿Qué partes
de la estrategia antidrogas mexicana y latinoamericana merecerían
revisarse a fondo, suprimirse o reformularse?
AGRADECIMIENTOS
El presente estudio, no habría sido posible sin la colaboración,
participación y diálogo de cada uno de los Socios de Diálogo
México A.C., que se sostuvo con diversos actores clave de la
esfera pública y privada, quienes nos brindaron la oportunidad
de compartirnos sus conocimientos.
A todos ellos, nuestro reconocimiento por el compromiso y
deber compartido con la sociedad mexicana.
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La Reforma del Estado: Seguridad pública
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Consejo Directivo
PRESIDENTE:
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Director General y Presidente del Consejo de Seguros Atlas, S.A.
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VICEPRESIDENTE:
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LAE Miguel Fernández de Lara
Presidente y Director General de Grupo Médicor.
TESORERO:
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VOCALES:
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Director General de F. Armida y Cia., Sucs., S.A. de C.V.
Ing. Alberto Weill Brean
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SECRETARIO TÉCNICO:
Lic. Gustavo A. Almaraz Montaño
Socio Director de Grupo Estrategia Política, S.C.