DICTAMEN 188 / 2005 Materia sometida a dictamen: Revisión de oficio tramitado por el Ayuntamiento de Albalate de Cinca (Huesca), en relación con el acuerdo plenario de 17 de diciembre de 2004, por el que se aprobó el cambio de titularidad de la licencia de actividad de una explotación de ganado bovino de cría. ANTECEDENTES Primero.- Según se deduce del expediente administrativo remitido, el 21.02.00, J.C. presentó ante el Ayuntamiento de Albalate de Cinca solicitud de autorización de apertura para la regularización de una explotación bovina de cría que tenía en funcionamiento en la parcela nº 4 del polígono 13 de ese término municipal, acompañando el oportuno proyecto, todo ello al amparo de lo establecido en el Decreto del Gobierno de Aragón 200/1997, de 9 de diciembre, por el que se aprobaron las Directrices Parciales Sectoriales sobre Actividades e Instalaciones de Ganadería. Iniciada la tramitación del oportuno procedimiento se emitieron informes por el veterinario de zona el 07.02.00 y por el técnico municipal, el 04.05.00, sometiéndose la solicitud al trámite de información pública mediante la inserción del oportuno edicto en el Boletín Oficial de la Provincia de Huesca de 19.02.02, sin que en el periodo conferido al efecto se presentaran alegaciones. Por nuevo acuerdo plenario municipal de 26.05.00 se acordó remitir el expediente a la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Huesca, la cual, en su sesión de 18.09.00, adoptó acuerdo sobre la calificación e informe de la referida actividad en el sentido de considerar suficientes las medidas correctoras propuestas en la documentación técnica y de informar favorablemente la concesión de la licencia de regulación a precario. Entre otros condicionantes, este informe favorable imponía en su apartado 4º que no pudiera concederse en el futuro ningún cambio de titularidad. 1 A la vista de esta calificación e informe previos, el pleno del Ayuntamiento, en sesión de 10.10.00, acordó la concesión de la licencia de regularización de dicha actividad, a favor de su titular Sr. C. imponiendo determinados condicionantes que no revisten especial interés para la materia objeto de este dictamen, excepto el mencionado acerca de que no pudiera concederse en el futuro ningún cambio de titularidad en la licencia otorgada. Segundo.- Con fecha 13 de diciembre de 2004 tuvo entrada en el Registro del Ayuntamiento de Albalate de Cinca solicitud formulada por M.C. de cambio de titularidad en la citada explotación ganadera aduciendo que su padre, J.C., había fallecido recientemente. A la vista de esta solicitud, el pleno del Ayuntamiento, mediante acuerdo adoptado en su sesión ordinaria de 17.12.04, autorizó el cambio de titularidad de la licencia de actividad de la citada explotación, en las mismas condiciones y requisitos definidos en la licencia y, por tanto, hasta el día 1 de enero de 2018, entre otros condicionantes. Tercero.- Con fecha 22.04.05 tuvo entrada en el Registro del Ayuntamiento solicitud formulada por M.G. casada con el propietario de una vivienda muy próxima a la citada explotación ganadera, solicitando que por el Ayuntamiento se suspendiera, prohibiera y clausurara la misma por atentar a la vida urbana de la firmante y su familia. Por Decreto de Alcaldía de 11.05.05, el Alcalde de Albalate de Cinca comunicó a la Sra. G. que dicha explotación gozaba de licencia otorgada a favor de M.C., resumiendo los antecedentes a los que antes nos hemos referido. Como consecuencia de esta comunicación, mediante nuevo escrito presentado ante el Registro Municipal el 03.06.05, la Sra. G. solicitó le fueran notificadas todas las resoluciones adoptadas en el expediente de regularización, lo que así se acordó por nuevo Decreto de Alcaldía de 6 de junio de 2005. Cuarto.- Con fecha de entrada en el Registro Municipal de 10.06.05, la Sra. G. formuló solicitud de revisión de oficio de los acuerdos municipales de 10.10.00 y de 17.12.04 aduciendo, en resumen, que ambos acuerdos implicaban lesionar derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional al producir la granja legalizada una gravísima afección en la habitabilidad de las viviendas colindantes con la misma; que también ambos acuerdos eran nulos de pleno derecho al haberse adoptado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido para ello en el Decreto 200/1997, de 9 de diciembre, al no haberse notificado personalmente ninguno de los procedimientos (de regularización y de cambio de titularidad) a los vecinos de viviendas colindantes; y que, además, el acuerdo de 17.12.04 por el que accedió al cambio de titularidad de la explotación era nulo de pleno derecho dado que el citado Decreto 200/1997 sólo permite mantener a precario estas granjas a su titular, sin admitirse cambios de titularidad. 2 Por acuerdo plenario del Ayuntamiento de 1 de julio de 2005 se acordó desestimar la petición formulada en lo relativo al acuerdo municipal adoptado el 10.10.00 por el que se regularizó la explotación ganadera a favor de su titular J.C., iniciando expediente de revisión del acuerdo adoptado por esa Corporación el 17.12.04, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 62.1.f) y 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la versión dada a los mismos por la Ley 4/1999, de 13 de enero, dando audiencia a los interesados en el expediente por plazo de quince días y acordando la suspensión cautelar del acto por considerar que, si se reiniciaba la actividad de la granja, se podrían causar perjuicios de difícil reparación. Notificado este acuerdo, entre otros interesados, a los vecinos colindantes con la granja y a la titular de la explotación M.C., ésta, mediante escrito de 19.07.05 se opuso a la suspensión cautelar al no haberse previsto la oportuna indemnización y, en cuanto al fondo, entendió que la solicitud formulada por la Sra. G. de revisión de oficio se encontraba fuera de plazo. Quinto.- Dado que sólo se formuló este escrito de alegaciones, el pleno del Ayuntamiento, en su sesión ordinaria de 05.08.05 acordó adoptar, para su dictamen por esta Comisión, la propuesta de declarar nulo de pleno derecho su anterior acuerdo de 17.12.04 por el que se autorizó el cambio de titularidad de la licencia de actividad por entender que, al ser contrario a la calificación e informe de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Huesca de 18.09.00 y al acuerdo plenario municipal de 10.10.00 por el que se concedió la licencia, concurre la causa de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos contemplada en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Sexto.- Por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Albalate de Cinca, mediante escrito de 08.09.05, se solicitó de la Diputación General de Aragón que esta Comisión emitiera el oportuno dictamen. Por su parte, el Vicepresidente del Gobierno y Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales, mediante escrito de fecha 13 de septiembre de 2005, remitió el expediente a la Comisión Jurídica Asesora, donde fue registrado de entrada el día 19.09.05, a efectos de la emisión del correspondiente dictamen. CONSIDERACIONES JURIDICAS 3 I Procede, en primer término, declarar que el dictamen solicitado a la Comisión Jurídica Asesora se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente tiene atribuido. En efecto, el artículo 55.2 del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, incluye, conforme a lo autorizado por el ordenamiento jurídico aplicable, en el ámbito competencial de la Comisión Jurídica Asesora su informe en los asuntos de competencia de las entidades locales aragonesas que requieran dictamen de un órgano consultivo. En el caso que nos ocupa, la solicitud de dictamen se refiere a la declaración de nulidad de pleno derecho de un acuerdo del Ayuntamiento de Albalate de Cinca, debiendo especificar que no se ha sometido a nuestra consideración la solicitud de declaración de nulidad efectuada por la Sra. G. del acuerdo municipal de 10.10.00 por el que se concedió la licencia al fallecido Sr. C. (petición que ya ha sido resuelta por el Ayuntamiento, mediante su acuerdo expreso denegatorio adoptado el 1 de julio de 2005), sino exclusivamente la propuesta municipal de resolución consistente en declarar la nulidad de pleno derecho de su posterior su acuerdo de 17.12.04 por el que se autorizó el cambio de titularidad de la licencia de actividad a favor de la hija del Sr. C.. Siendo éste su objeto, el carácter preceptivo del dictamen solicitado a la Comisión Jurídica Asesora encuentran su amparo legal en los artículos 136.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón (en adelante, LALA), y 53 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), debiendo añadirse que el dictamen de que se trata tiene carácter vinculante, o habilitante, dicho con mayor precisión técnica, por disponerlo así el art. 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), en la redacción resultante de las modificaciones introducidas por la Ley 4/1999, de 13 de enero. Y en particular, dado su objeto, compete emitir el presente dictamen a la Comisión Permanente de este órgano consultivo (art. 64.1, en relación con el art. 63, del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón). II Debe constatarse, en primer término, si el procedimiento de revisión, tramitado, como ya se ha dicho, a instancia de la vecina interesada Sra. G., ha respetado, desde una perspectiva formal, todos los requerimientos vigentes. En este sentido, ha de indicarse que aunque después de la reforma introducida por la Ley 4/1999 ya no queda referencia alguna en el texto del artículo 102 LRJAP al procedimiento administrativo aplicable, éste debe continuar siendo, sin ningún género de dudas, el regulado con carácter general en el Título VI de dicha Ley, tal y como se expresaba en la redacción originaria del precepto. Este procedimiento, como ya ha señalado la Comisión Jurídica Asesora en anteriores ocasiones, contiene en realidad una serie de actuaciones que deben observarse imprescindiblemente en cualquier procedimiento administrativo, ocupando un lugar preferente entre ellas el trámite de audiencia a los interesados (art. 84 LRJAP). En el supuesto objeto de dictamen dicho trámite ha sido efectivamente observado, con el 4 resultado que en el propio expediente obra acerca de las alegaciones formuladas por la nueva titular de la licencia de cuya revisión de trata, M.C.. Por lo demás, ninguna duda ofrece la correcta tramitación del procedimiento, al haberse remitido, como objeto directo del dictamen, la correspondiente propuesta de resolución. III Por lo que se refiere al fondo del asunto, esta Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón debe de determinar si concurren o no en el citado acuerdo plenario municipal las causas de nulidad de pleno derecho invocadas por quien ha instado el correspondiente procedimiento y, en particular, la recogida en la propuesta de resolución que dictaminamos. Recordemos que, según ha quedado recogido en el Antecedente Cuarto del dictamen, la solicitud de revisión de oficio formulada por la Sra. G. se refiere a que aquel acuerdo plenario de 17.12.04 por el que se autorizó el cambio de titularidad de la licencia de actividad a favor de la hija del Sr. C. implicaba lesionar derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional al producir la granja legalizada una gravísima afección en la habitabilidad de las viviendas colindantes con la misma; que era nulo de pleno derecho al haberse adoptado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido para ello en el Decreto 200/1997, de 9 de diciembre, al no haberse notificado personalmente el procedimiento de cambio de titularidad a los vecinos de viviendas colindantes; y que, además, este acuerdo de 17.12.04 era nulo de pleno derecho dado que el citado Decreto 200/1997 sólo permite mantener a precario estas granjas a su titular, sin admitirse cambios de titularidad la nulidad. La propuesta de resolución municipal sometida a nuestro dictamen sólo se refiere a este tercer motivo de nulidad de pleno derecho. Entrando en el examen de la primera de las causas de nulidad de pleno derecho invocadas, parece evidente que no concurre en el caso la contemplada en el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la versión dada al mismo por la Ley 4/1999, de 13 de enero, dado que la existencia de malos olores y molestias en la vivienda de la familia de la Sra. G. por la proximidad de la granja cuya titularidad a precario se permitió transmitir a M.C. no lesiona de ningún modo derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 53.2 de la Constitución Española, son exclusivamente los derechos fundamentales y libertades públicas garantizados en los artículos 14 a 29 de la Constitución y la objeción de conciencia de su artículo 309, pero no el derecho a una vivienda digna y adecuada (que es al que parece referirse la promotora del procedimiento) recogido en el artículo 47 del mismo texto constitucional. Por lo que se refiere al segundo de los motivos de nulidad de pleno derecho al que se hace referencia en la solicitud de la Sra. G., debe partirse de que, ciertamente, el artículo 62.1.e) LRJAP dispone, en su proposición inicial, la nulidad de pleno derecho de los actos de las Administraciones Públicas "dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido". Asimismo conviene recordar que, como ha señalado la Comisión en anteriores dictámenes, con apoyo en una sólida línea jurisprudencial, ese 5 olvido total y absoluto del procedimiento no debe identificarse con la ausencia de todo procedimiento, lo que significaría reducir a la nada el tipo legal, sino que la expresión utilizada ha de referirse a la omisión de los trámites esenciales integrantes de un procedimiento determinado, sin los cuales el mismo es inidentificable. Pero aún debe añadirse una precisión importante, a saber, que en este supuesto de falta total y absoluta de procedimiento deben encuadrarse también los casos de cambio de procedimiento legalmente establecido por otro distinto, lo que equivaldría a la falta del procedimiento "establecido para ello", caso típico de desviación de procedimiento. En definitiva, si la Administración se ha ajustado a un procedimiento, observando sus trámites, pero por un defecto en la calificación previa no ha seguido el procedimiento legalmente establecido sino otro, se produciría una omisión de procedimiento, acreedora de la sanción con nulidad de pleno derecho al amparo del artículo 62.1.e) LRJAP. Desde esta perspectiva, parece indiscutible que el acuerdo municipal de 17.12.04 por el que se autorizó el cambio de titularidad de la licencia de actividad a favor de la hija de la Sra. C. adoptado por el pleno, a la vista de la solicitud formulada por ésta, sin ningún informe y sin conferir el esencial trámite de audiencia a los vecinos afectados que exigen, tanto el artículo 84 de la LRJAP como el artículo 8.2 de las Directrices Parciales Sectoriales sobre Actividades e Instalaciones de Ganadería aprobadas por Decreto del Gobierno de Aragón 200/1997, de 9 de diciembre, prescindió total y absolutamente del procedimiento establecido para ello lo que le hace acreedor de su declaración de nulidad de pleno derecho. Pero es que, además, dado que la licencia de actividad, a la vista del informe vinculante de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Huesca, se otorgó a precario por el Ayuntamiento, mediante su acuerdo de 10 de octubre de 2000, exclusivamente a su titular (Sr. C.), con prohibición expresa de cambio de titularidad, (dado el carácter personalísimo y a precario con el que se configuran estas licencias de apertura de instalaciones ganaderas que incumplen las distancias mínimas al núcleo de población por las citadas Directrices Parciales Sectoriales sobre Actividades e Instalaciones de Ganadería aprobadas por Decreto del Gobierno de Aragón 200/1997, de 9 de diciembre, en sus artículos 7 a 10), el acuerdo municipal cuya posible nulidad de pleno derecho se somete a nuestro dictamen, incurre también, (como se sostiene en la petición origen del procedimiento y en la propuesta de resolución municipal dictaminada), en la causa contemplada en el artículo 62.1.f) LRJAP que dispone la nulidad de pleno derecho de los actos de las Administraciones Públicas “expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición”. La Sra. C. carecía de los requisitos esenciales para poder obtener el cambio de titularidad de una licencia a precario, con prohibición absoluta de transmisión a otro titular, por lo que el acuerdo municipal que accedió a su solicitud de cambio de titularidad incurrió también en esta causa de nulidad de pleno derecho. En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón es de DICTAMEN: Que procede informar favorablemente la propuesta de resolución adoptada en el expediente de revisión de oficio tramitado por el Ayuntamiento de Albalate de Cinca 6 (Huesca) a instancia de M.G., de declaración de nulidad de su acuerdo plenario de 17 de diciembre de 2004, por el que se aprobó el cambio de titularidad de la licencia de actividad de una explotación de ganado bovino de cría que había sido otorgada a J.C. al resultar este acuerdo nulo de pleno derecho por los motivos contemplados en el cuerpo de este dictamen. En Zaragoza, a veintiséis de octubre de dos mil cinco. 7