UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS RESUMEN “LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES ANDINA Y EUROPEA: COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO” El hombre siempre ha buscado integrarse con sus semejantes, en los primeros tiempos para defenderse de las hostilidades de la naturaleza; posteriormente, con el afán de poder y riqueza. A fin de afrontar al poderoso, surge la necesidad de integración entre los débiles; bajo esta óptica surgió la Comunidad Andina de Naciones y la Comunidad Europea, buscando la cooperación mutua entre pueblos hermanos y en pos de ocupar un sitial de importancia entre las demás organizaciones internacionales. Para conseguir sus objetivos cuentan con organismos e instituciones, como el Tribunal de Justicia, encargado de controlar la legalidad de las normas comunitarias. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 1 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS INDICE CAPITULO I Pág. INTRODUCCION 1. ANTECEDENTES DE LA COMUNIDAD ANDINA 18 1.1 LA INTEGRACIÓN ANDINA BAJO EL IMPERIO DE LOS INCAS 21 1.2 LA INTEGRACIÓN ANDINA BAJO EL DOMINIO ESPAÑOL 29 1.2.1 INTEGRACIÓN RELIGIOSA 29 1.2.2 INTEGRACIÓN POLÍTICA 31 1.2.3 INTEGRACIÓN SOCIO-ECONÓMICA 33 1.3 LA INTEGRACIÓN ANDINA BAJO LA ESPADA DE BOLIVAR 39 1.3.1 EL MOLDE GEOGRÁFICO POR UNIFICAR, QUE HABÍA SERVIDO DE INMENSO ESCENARIO PARA LAS GESTAS EMANCIPADORAS ERA LO PRIMERO QUE DEBIÓ SER CONGLUTINADO Y CENTRALIZADO 63 1.3.2. OTRO FACTOR ESENCIAL DE INTEGRACIÓN HUMANA ES LA AUTORIDAD 63 1.3.3 UN TERCER ELEMENTO IMPRESCINDIBLE DE INTEGRACIÓN ES EL MISTICISMO RELIGIOSO 64 1.3.4 EL CUARTO AGENTE IMPORTANTE CON RESPECTO A LA INTEGRACIÓN DE LOS PUEBLOS ES LA PRODUCCIÓN 65 1.4 ORGANISMOS E INSTITUCIONES DE LA COMUNIDAD ANDINA 1.4.1 EL SISTEMA ANDINO DE INTEGRACIÓN (SAI) 72 1.4.1.1 ORGANOS 73 1.4.1.2 INSTITUCIONES 74 1.4.1.1.1 CONSEJO PRESIDENCIAL ANDINO 75 1.4.1.1.1.1 CONFORMACIÓN 76 1.4.1.1.1.2 FUNCIONES 76 1.4.1.1.2 CONSEJO ANDINO DE MINISTROS DE RELACIONES EXTERIORES 77 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 2 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 1.4.1.1.2.1 COMPOSICION 78 1.4.1.1.2.2 FUNCIONES 80 1.4.1.1.3 COMISION DE PLENIPOTENCIARIOS DE LA COMUNIDAD ANDINA 82 1.4.1.1.3.1 COMPOSICION Y REUNIONES 83 1.4.1.1.3.2 FUNCIONES DE LA COMISION 84 1.4.1.1.3.3 REUNIONES DE EXPERTOS, DE LOS CONSEJOS Y COMITES DE AUTORIDADES Y DE LOS GRUPOS AD-HOC 86 1.4.1.1.3.4 LAS DECISIONES DE LA COMISION 87 1.4.1.1.4 SECRETARÍA GENERAL 88 1.4.1.1.4.1 CONFORMACION 89 1.4.1.1.4.2 FUNCIONES 89 1.4.1.1.5 TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA 92 1.4.1.1.6 PARLAMENTO ANDINO 93 1.4.1.1.6.1 CONFORMACION 94 1.4.1.1.6.2 FUNCIONES 94 1.4.1.2 INSTITUCIONES 1.4.1.2.1 EL CONSEJO CONSULTIVO EMPRESARIAL 98 1.4.1.2.1.1 CONFORMACION 98 1.4.1.2.1.2 FUNCIONES 99 1.4.1.2.2 CONSEJO CONSULTIVO LABORAL 100 1.4.1.2.2.1 CONFORMACION 101 1.4.1.2.2.2 FUNCIONES 102 1.4.1.2.3 CORPORACION ANDINA DE FOMENTO 103 1.4.1.2.3.1 CONFORMACION 103 1.4.1.2.3.2 FUNCIONES 105 1.4.1.2.4 FONDO LATINOAMERICANO DE RESERVAS (FLAR) 106 1.4.1.2.4.1 FUNCIONES 107 1.4.1.2.5 CONVENIO SIMON RODRÍGUEZ 107 1.4.1.2.5.1 CONFORMACIÓN DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 107 3 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 1.4.1.2.5.2 OBJETIVO DEL CONVENIO 108 1.4.1.2.6 LOS CONVENIOS SOCIALES 109 1.4.1.2.6.1 CONVENIO HIPÓLITO UNANUE 110 1.4.1.2.6.2 CONVENIO ANDRES BELLO 111 1.4.1.2.6.3 UNIVERSIDAD ANDINA SIMÓN BOLÍVAR 111 1.4.1.2.6.4 OTROS CONSEJOS CONSULTIVOS ESTABLECIDOS POR LA COMISON 111 CAPITULO II 2. EL SISTEMA DE SOLUCION DE LAS CONTROVERSIA EN LA COMUNIDAD ANDINA 114 2.1 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA 2.1.1 ANTECEDENTES 115 2.1.2 NATURALEZA Y ORGANIZACIÓN DEL TRIBUNAL 124 2.1.3 JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA 127 2.1.3.1 DE LA ACCION DE NULIDAD 129 2.1.3.1.1 CAUSALES DE LA ACCION DE NULIDAD 132 2.1.3.1.2 ACTOS QUE NO PUEDEN SER DEMANDADOS 135 A TRAVES DE LA ACCION DE NULIDAD 135 2.1.3.1.3 EXCEPCIÓN DE INAPLICACIÓN 140 2.1.3.1.4 SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LA NORMA ACUSADA DE NULIDAD Y MEDIDAS CAUTELARES 142 2.1.3.1.5 EFECTOS DE LA SENTENCIA DE NULIDAD 144 2.1.3.1.6 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD 145 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 4 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 2.1.3.2 LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO 146 2.1.3.2.1 OBJETO Y FINALIDAD DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO 147 2.1.3.2.2 TITULARES DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO 147 2.1.3.2.3 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO ANTE LA SECRETARIA GENERAL 150 2.1.3.2.4 APERTURA DE LA INVESTIGACIÓN 152 2.1.3.2.5 NOTA DE OBSERVACIONES 152 2.1.3.2.6 CONTESTACIÓN A LA NOTA DE OBSERVACIONES 153 2.1.3.2.7 DICTAMEN MOTIVADO 154 2.1.3.2.8 EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN 156 2.1.3.2.9 RECURSO DE REVISIÓN DE OFICIO 159 2.1.3.2.10 PROCEDIMIENTO JUDICIAL DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA 160 2.1.3.2.11 SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LA MEDIDA INFRACTORA DEL ORDENAMIENTO JURIDICO ANDINO 162 2.1.3.2.12 CONTENIDO Y EFECTOS DE LA SENTENCIA 162 2.1.3.2.13 RECURSOS CONTRA LAS SENTENCIAS DE INCUMPLIMIENTO DICTADAS POR EL TRIBUNAL 167 2.1.3.2.14 CADUCIDAD DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO 170 2.1.3.2.15 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN DE LAS SENTENCIAS DE INCUMPLIMIENTO 171 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 5 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 2.1.3.3 LA INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL 172 2.1.3.3.1 FINALIDAD DE LA INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL 173 2.1.3.3.2 CLASES DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL 176 2.1.3.3.3 INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL FACULTATIVA 176 2.1.3.3.4 INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL OBLIGATORIA 178 2.1.3.3.5 ALCANCE DE LA INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL 179 2.1.3.4 RECURSO POR OMISIÓN 180 2.1.3.4.1 TITULARES DEL RECURSO POR OMISIÓN 183 2.1.3.5 ACCION LABORAL 185 2.1.3.5.1 TRAMITE DE LA ACCION LABORAL 186 2.1.3.6 FUNCION ARBITRAL DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA 191 2.1.3.6.1 EJERCICIO DE LA FUNCION ARBITRAL POR PARTE DE LA SECRETARIA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA 195 CAPITULO III 3. ANTECEDENTES HISTORICOS DEL PROCESO DE INTETEGRACION DE LA UNION EUROPEA 197 3.1 LOS ORÍGENES DEL PROCESO INTEGRADOR HASTA EL SIGLO XIX 198 3.1.1 LA INTEGRACIÓN EUROPEA ENTRE 1900 Y 1945: LA INICIATIVA DE A. BRIAND 201 3.1.2 LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA DESPUÉS DE 1945: EL MOVIMIENTO EUROPEO Y EL FEDERALISMO EUROPEO 204 3.1.3 EL PLAN MARSHALL: EL DESPERTAR INMEDIATO DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA 204 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 6 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 3.1.4 EL CONGRESO DE LA HAYA Y LA CREACIÓN DEL CONSEJO DE EUROPA 210 3.1.5 LA CREACIÓN DE LA COMUNIDAD EUROPEA DEL CARBÓN Y DEL ACERO: LA DECLARACIÓN SCHUMAN 212 3.1.6 EL FRACASO DE LA COMUNIDAD EUROPEA DE DEFENSA Y DE LA COMUNIDAD POLÍTICA EUROPEA 215 3.1.7 LA CREACIÓN DE LA COMUNIDAD ECONÓMICA EUROPEA Y DE LA COMUNIDAD EUROPEA DE LA ENERGÍA ATÓMICA (EURATOM) 222 3.2 LA INTEGRACIÓN EUROPEA DESDE 1958 a 1985: LAS SUCESIVAS AMPLIACIONES Y LAS CRISIS INTERNAS 3.2.1 LA CREACIÓN DE LA ASOCIACIÓN EUROPEA DE LIBRE COMERCIO (AELC/EFTA) Y SU PRIMERA AMPLIACIÓN 225 3.2.2 LOS PROBLEMAS DE LA REALIZACIÓN DEL MERCADO COMÚN 228 3.2.3 LA SEGUNDA Y LA TERCERA AMPLIACIÓN: EL REFORZAMIENTO INSTITUCIONAL Y LA PROFUNDIZACIÓN EN LA INTEGRACIÓN 3.3 DEL ACTA UNICA EUROPEA AL TRATADO DE MAASTRICHT 231 235 3.4 DE MAASTRICHT A AMSTERDAM: LA REFORMA DE 1997 3.4.1 LA CUARTA AMPLIACIÓN Y EL ACUERDO SOBRE EL ESPACIO ECONÓMICO EUROPEO 241 3.4.2 EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN EUROPEA DEL PARLAMENTO EUROPEO 243 3.4.3 LA CONFERENCIA INTERGUBERNAMENTAL DE 1996: EL TRATADO DE ÁMSTERDAM 245 3.5 EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNION EUROPEA: 3.5.1 EVOLUCION 248 3.5.2 LA COMPOSICIÓN ACTUAL DEL SISTEMA INSTITUCIONAL: EL MARCO INSTITUCIONAL UNICO DE LA UNION EUROPEA 251 3.5.3 CARACTERES DEL SISTEMA INSTITUCIONAL: SU ORIGINALIDAD 253 3.5.4 EL PARLAMENTO EUROPEO 254 3.5.4.1 SEDE DEL PARLAMENTO EUROPEO 255 3.5.4.2 FUNCIONES DEL PARLAMENTO EUROPEO 256 3.5.4.2.1 EL PODER LEGISLATIVO 256 3.5.4.2.2 CONTROL DEMOCRÁTICO 257 3.5.4.2.3 EL PODER DEL DINERO 259 3.5.4.3 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL PARLAMENTO 259 3.5.5 EL CONSEJO DE LA UNION EUROPEA 260 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 7 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 3.5.5.1 FUNCIONES DEL CONSEJO 262 3.5.5.1.1 LEGISLACIÓN 263 3.5.5.1.2 COORDINACIÓN DE LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS DE LOS ESTADOS MIEMBROS 263 3.5.2.1.3 CONCLUSIÓN DE ACUERDOS INTERNACIONALES 264 3.5.5.1.4 APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO DE LA UE 264 3.5.5.1.5 POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN 264 3.5.5.1.6 JUSTICIA E INTERIOR 266 3.5.5.2 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL CONSEJO COREPER 266 3.5.5.3 RESIDENCIA DEL CONSEJO 267 3.5.5.4 SECRETARÍA GENERAL 268 3.5.5.4 VOTOS POR PAÍS 268 3.5.5.5 TOMA DE DECISIONES POR MAYORÍA CUALIFICADA 268 3.5.6 LA COMISION EUROPEA 269 3.5.6.1 INTEGRANES DE LA COMISION 270 3.5.6.2 SEDE DE LA COMISION 271 3.5.6.3 FUNCIONES DE LA COMISION 272 3.5.6.3.1 PROPUESTAS DE NUEVA LEGISLACIÓN 272 3.5.6.3.2 EJECUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE LA UE Y DEL PRESUPUESTO 273 3.5.6.3.3 HACER CUMPLIR LA LEGISLACIÓN EUROPEA 274 3.5.6.3.4 REPRESENTACIÓN A LA UE EN LA ESCENA INTERNACIONAL 275 3.5.6.4 ORGANIACION DEL TRABAJO DE LA COMISION 276 3.5.6.5 LIMITE DEL TAMAÑO DE LA COMISION 276 3.5.7 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA 278 3.5.8 EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO 279 3.5.8.1 FUNCIONES DEL TRIBUNAL 281 3.5.8.2 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DE ESTE TRIBUNAL 282 3.5.9 EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO 283 3.5.9.1 FUNCIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO 283 3.5.9.2 FORMA DE PRESENTACIÓN DE DENUNCIAS 284 3.5.9.3 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL DEFENSOR DEL PUEBLO 285 3.5.10 EL SUPERVISOR EUROPEO DE PROTECCIÓN DE DATOS 286 3.5.10.1 FUNCIONES DEL SUPERVISOR DE PROTECCIÓN DE DATOS DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 286 8 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 3.5.10.2 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL SUPERVISOR DE PROTECCIÓN DE DATOS 287 3.5.10.3 AYUDA DEL SUPERVISOR DE PROTECCIÓN DE DATOS 288 3.5.11 EL BANCO CENTRAL EUROPEO 289 3.5.11.1 FUNCIONES DEL BANCO 290 3.5.11.2 ORGANIZACIÓN DEL BANCO CENTRAL 290 3.5.11.2.1 EL COMITÉ EJECUTIVO 291 3.5.11.2.2 EL CONSEJO DE GOBIERNO 291 3.5.11.2.3 EL CONSEJO GENERAL 291 3.5.12 EL BANCO EUROPERO DE INVERSIONES 292 3.5.12.1 FUNCIONES DEL BANCO 292 3.5.12.2 ORGANIZACIÓN DEL BANCO 294 3.5.13 FONDO EUROPEO DE INVERSIONES 295 3.5.13.1 FUNCIONES DEL FONDO 295 3.5.13.2 ORGANIZACIÓN DEL FONDO 296 3.5.14 EL COMITÉ ECONOMICO Y SOCIAL EUROPEO 296 3.5.14.1 FUNCIONES DEL CESE 297 3.5.14.2 MIEMBROS DE CESE 297 3.5.15 EL COMITÉ DE REGIONES 298 3.5.15.1 FUNCIONES DEL COMITÉ 299 3.5.15.2 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL COMITÉ 300 3.6 ORGANOS INSTITUCINALES 3.6.1 OFICINA DE PUBLICACIONES OFICIALES DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 300 3.6.2 OFICINA DE SELECCIÓN DE PERSONAL DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 300 3.6.3 AGENCIAS DE LA COMUNIDADES EUROPEA 303 CAPITULO IV 4. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA 304 4.1 COMPOSICIÓN DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 306 4.1.1 LOS JUECES 306 4.1.2 LOS ABOGADOS GENERALES 308 4.1.3 EL ESTATUTO DE LOS MIEMBROS 4.1.4 EL SECRETARIO 311 313 4.2 ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 313 9 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 4.2.1 ORGANIZACIÓN JURISDICCIONAL: EL PLENO Y LAS SALAS 313 4.2.2 LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 316 4.3 EL REGIMEN LINGÜÍSTICO 318 4.4 EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA 320 4.4.1 LAS COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA 322 4.4.2 ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA 324 4.4.3 EL RECURSO DE CASACIÓN 328 4.4.4 EL PROCEDIMIENTO 4.4.4.1 CARACTERÍSTICAS GENERALES 329 330 4.4.4.2 LA FASE ESCRITA 331 4. 4. 4. 3 LA FASE ORAL 333 4.4.4.4 CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL, DELIBERACIÓN Y SENTENCIA 334 4.5 JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA 337 4.5.1 EL RECURSO DE INCUMPLIMIENTO 338 4.5.2 LA FASE PRECONTENCIOSA 340 4.5.3 LA FASE JURISDICCIONAL 342 4.6 EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA LEGALIDAD COMUNITARIA 344 4.6.1 EL RECURSO DE ANULACIÓN 345 4.6.2 LA LEGITIMACIÓN 350 4.6.3 LOS MOTIVOS DE ANULACIÓN 354 4.6.4 PLAZO DE PRESENTACION DEL RECURSO 356 4.6.5 EFECTOS DE LA SENTENCIA DE ANULACIÓN 357 4.6.6 LA EXCEPCION DE ILEGALIDAD 359 4.7 EL RECURSO POR OMISIÓN 362 4.8 El RECURSO DE INDEMINIZACION O RECURSO POR RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL 365 4.9 LA COOPERACIÓN ENTRE EL TRIBUNAL JUSTICIA Y LAS JURISDICCIONES NACIONALES: LA CUESTION PREJUDICIAL 369 4.9.1 EL OBJETO DE LAS CUESTIONES PREJUDICIALES 372 4.9.2 PLANTEAMIENTO DE LA CUESTION PREJUDICIAL 375 4.9.3 CONCEPTO DE ORGANO JURISDICCIONAL 376 4.9.4 FACULTAD Y OBLIGACIÓN EN LA FORMULACION DE LA CUESTION PREJUDICIAL DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 377 10 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 4.9.5 EL PROCEDIMIENTO ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA 380 4.9.6 EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PREJUDICIALES 382 4.10 LA COMPETENCIA CONSULTIVA 384 4.10.1 NATURALEZA Y FUNCIONES 384 4.10.2 OBJETO Y ALCANCE 386 4.10.3 LA LEGITIMACIÓN 387 4.10.4 EL MOMENTO DE LA PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD DEL DICTAMEN 388 4.10.5 EFECTOS DEL DICTAMEN 389 CONCLUSIONES 390 RECOMENDACIONES 395 BIBLIOGRAFÍA 396 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 11 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONOMICAS “LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES ANDINA Y EUROPEA: COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO” Tesis previa a la obtención del título de Especialista en Tributación DIRECTOR: DR. CARLOS LEON AUTOR: DR. LUIS GUALLPA GUAMAN Cuenca – Ecuador DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 12 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS DEDICATORIA A mi madre querida, fuente infinita del amor eterno, sin cuyo apoyo no hubiera sido posible concluir este trabajo DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 13 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS INTRODUCCIÓN La Historia es muda testigo de los continuos avatares que la humanidad ha ido experimentando a lo largo del tiempo, pues el ser humano cegado por su ambición de poder, siempre ha querido imponerse sobre el más débil, de allí que si desempolvamos un poco los anales de la Historia y damos un rápido vistazo a sus primeras páginas, encontraremos que desde su aparición en la tierra , trajo consigo una sed insaciable de poderío y gloria, sólo así se explica el dominio del fuerte al débil en la Comunidad Primitiva, del esclavista al esclavo en el Esclavismo, del feudal al siervo en el Feudalismo, del burgués al proletariado en el Capitalismo. Si bien inicialmente este afán de dominio, se hizo presente en el aspecto individual de cada ser humano, posteriormente, dadas las circunstancias, se vio obligado a agremiarse en grupos cada vez más grandes, para emprender su conquista a los grupos pequeños, allí está la invasión de los bárbaros, las grandes conquistas de Napoleón, la Primera y la Segunda Guerra Mundial, etc., hasta llegar a nuestros días, donde los países ricos, ante el silencio cómplice del mundo entero, a fuerza de sus devastadores misiles terminaron reduciendo a escombros la rica historia milenaria del origen mismo de la humanidad, para luego, apropiarse del preciado oro negro e imponer sus DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 14 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS designios. En esta virtud, y a fin de no ser víctimas de la voracidad de los países más grandes, todos los demás se han visto conminados a organizarse para luchar en defensa de sus intereses, y así encontramos a la Organización de la Naciones Unidas (ONU), Organización de los Estados Americanos (OEA), la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), etc., encargados de velar por los intereses y la integridad de sus miembros, aunque es innegable que en el seno de dichos organismos también los fuertes terminan imponiéndose sobre los débiles, de otra manera no se explica el derecho a voto de tan sólo unos cuantos miembros de la ONU por ejemplo, cuya autoridad incluso fue burlada en la última invasión a nuestros hermanos Iraquíes. Pero el dominio que vienen ejerciendo los grandes países, ya no es únicamente en base a la fuerza, sino en base a su poderío económico, que terminan imponiendo todas sus caprichosas ocurrencias en lo que a las relaciones comerciales se refiere, por ello que con sobrada razón Eduardo Galeano en su célebre obra “Las Venas Abiertas de América Latina” ha de señalar que más ganan los países desarrollados vendiendo que los países pobres produciendo; para evitar aquello, los pueblos de todo el globo han sido obligados a suscribir con sus vecinos, acuerdos comerciales y de integración, tanto bilaterales como regionales, entre los DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 15 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS cuales podemos citar como ejemplos la Organización Mundial del Comercio a nivel mundial, la Comunidad Europea en Europa, NAFTA entre los países de América del Norte, CARICOM en Centroamérica, MERCOSUR, ALADI, ALCA y Pacto Andino entre los pueblos de América del Sur, como resultado de lo cual han surgido dos florecientes comunidades como son la Comunidad Europea y la Comunidad Andina. A fin de garantizar que las relaciones comerciales y de integración se desenvuelvan con total ecuanimidad, los países miembros se han visto en la necesaria obligación de establecer, en los mismos tratados constitutivos de los acuerdos de integración, un ordenamiento jurídico propio, el mismo que queda incorporado a los sistemas jurídicos de los Estados Miembros desde la entrada en vigor de aquellos tratados, y se imponen a sus jurisdicciones nacionales, lo que significa que los procesos de integración dan lugar al nacimiento de un sistema de relaciones entre los Países Miembros que se apartan de las regulaciones tradicionales del Derecho Internacional Clásico, lo que a su vez ha obligado a los estudiosos a la elaboración de una nueva rama del Derecho que algunos gustan llamarla “Derecho de la Integración” y otros “Derecho Comunitario”. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 16 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Sin duda alguna, la aplicación de estas nuevas normas de Derecho en no pocas oportunidades generará disputas entre los Países Miembros, razón por la cual los ordenamientos jurídicos de cada Comunidad han previsto sistemas de solución de controversias que es uno de los elementos fundamentales que da soporte institucional a la Comunidad, puesto que permite resolver en distintas etapas y a través de diferentes mecanismos las disputas que surjan entre los Países Miembros, entre éstos y los órganos de integración, o inclusive aquellos casos en los cuales se encuentran vinculados intereses legítimos de los particulares. Dado que a nivel mundial la Comunidad Europea y la Comunidad Andina son las de mayor importancia y las que mayor presencia tienen en esta novísima rama del Derecho, a través del presente trabajo analizaremos los sistemas de solución de controversias en cada Comunidad, partiendo por la revisión de los antecedentes históricos de éstas, para luego verificar la forma como se encuentran integradas sus diferentes órganos e instituciones, y finalmente revisar la competencia y procedimiento que debe observarse en la solución de las controversias en cada Comunidad. El presente trabajo no pretende agotar el análisis de todos los temas relacionados con el Derecho Comunitario, DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 17 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS sino tan sólo una pequeña parte de aquel, buscando constituirse no en un manual de solución de controversias a nivel de las Comunidades Europea y Andina, sino en un intento de difusión entre nosotros, dado que hasta ahora ha permanecido como un misterioso secreto. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 18 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS CAPITULO I 1. ANTECEDENTES DE LA COMUNIDAD ANDINA Cualquiera que sea la idea que tengamos sobre el origen del hombre, es imposible concebirlo como un ser aislado, viviendo en un mundo solitario, apático y ajeno a todo cuanto ocurre a su alrededor; todo lo contrario, el ser humano es un ser sociable por naturaleza, conforme ya lo advirtió, cuatro siglos antes de nuestra era, uno de los más grandes filósofos de todos los tiempos: Aristóteles, para quien, aquel que vive fuera del núcleo social o es una bestia o es un Dios1. Precisamente por esta condición es que desde su aparición sobre la faz de la tierra, ha buscado siempre refugiarse en otros seres de su misma especie, ya sea para defenderse de las inclemencias del tiempo, de los animales bravíos, o simplemente para escapar de su angustiante soledad, tan es así que el tiempo en su inexorable marcha, allá en los albores de la humanidad, ha sido mudo testigo de la formación de las más rudimentarias formas de organización social, para más tarde asistir a la formación del Estado como la máxima expresión de la organización social. Sin embargo, lo que al inicio fue el afán de supervivencia lo que motivó la búsqueda de organización social, más tarde, cuando el ser humano había afianzado su estadía en la tierra, aquello se utilizó como un simple pretexto para satisfacer insaciables ambiciones de poder e imperio, de DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 19 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS allí que hasta la actualidad, salvo algunos casos de excepción que comentaremos más adelante, la fuerza ha sido el único medio utilizado para la integración de los pueblos2, lo que sin duda alguna, no ha dejado más huellas que los recuerdos de dolor y tristeza por las atrocidades sufridas por los pueblos oprimidos; este es el caso de los imperios más importantes que se han formado a lo largo de la historia, tales como: el de los faraones, el asirio, el babilónico, el chino, el persa, el romano, el azteca, el inca, el mongol, el turco, el austrohúngaro, el soviético -cuyo funeral contemplamos absortos hace poco más de una década-; y, el imperio inglés que, autoproclamándose tutor de la humanidad, pervive hasta nuestros días, cometiendo los más insólitos abusos en todo el mundo, ante la mirada impotente de la máxima organización mundial como es la Organización de las Naciones Unidas. Otros pueblos en cambio, que se han mantenido unidos entre sí voluntariamente, incluso a veces guerreando entre ellos, pero con la conciencia de la pertenencia a un tronco común, han tenido una mayor influencia y han dejado mayores legados a la humanidad que los grandes imperios, tal es el caso de la civilización griega, del pueblo judío, del pueblo árabe y tantos otros que han que han sobrevivido a 1 2 Aristóteles, La Política EKMEKDJIAN, Miguel Angel, 1996, Introducción al Derecho Comunitario Latinoamericano, Ediciones Depalma, Buenos Aires, p. 4. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 20 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS matanzas, persecuciones y exterminio, legando ricos patrimonios culturales a la humanidad. En realidad, la integración voluntaria de pueblos distintos es un fenómeno relativamente nuevo y tiene efectos de mayor alcance, así encontramos que a partir de la segunda mitad del Siglo XX comenzó a cambiar el panorama de la comunidad internacional, desatándose el fenómeno denominado “globalización”, donde los países desarrollados en su afán de mantener y expandir su poderío económico, voluntariamente han abierto sus fronteras, convirtiendo a los países subdesarrollados en verdaderas factorías, es decir en lugares donde se hacen negocios, cuyos réditos son exportables, descapitalizando al país en sus valores humanos y con gran deterioro en sus riquezas naturales. Como consecuencia de ello, a juicio de Aldo Ferrer, el mundo de hoy se ha visto obligado a afrontar nuevos desafíos: la pobreza ahora se exporta en grandes olas migratorias, el daño al medio ambiente es ahora una preocupación central, el consumo de drogas ha reemplazado al efecto depredador de las grandes hambrunas medievales3. Como contrapartida de ello, los denominados “países periféricos”, que son los más severamente afectados por el fenómeno de la globalización, en su afán de supervivencia, se han visto obligados a la formación de los megabloques económicos, es así que frente al poderío de las Comunidades DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 21 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Europeas, el NAFTA (North American Free Trade Agreement) y varios otras organizaciones, la conformación de bloques regionales o subregionales que generen un marco para el libre intercambio de bienes, servicios, personas y capitales dentro de él, es la única vía apta para competir en el comercio internacional y participar en las negociaciones en un pie de igualdad. Bajo esta perspectiva, antes de concretarnos en el punto central de nuestro objeto de estudio, es importante que previamente revisemos el punto de partida de la Comunidad Andina, para cuyo efecto será necesario dividirlo en tres etapas históricas: La integración Andina bajo el Imperio de los Incas, La Integración Andina bajo el dominio español y la Integración Andina bajo la Espada de Bolívar. 1.1 LA INTEGRACIÓN ANDINA BAJO EL IMPERIO DE LOS INCAS. Hace un poco más de cinco siglos, mientras en Europa los españoles todavía no acababan de expulsar a los Mahometanos del Sur de la Península, los portugueses doblaban el cabo de Buena Esperanza en el África hacia el Oriente y los franceses, al cabo de su famosa guerra de los “cien años”, se hallaban en la tarea de unificar política y económicamente el reino, aquí en la parte sur del nuevo mundo, compuesto por dieciocho millones de kilómetros 3 FERRER, Aldo, La Historia de la Globalización, 1966, Ediciones Depalma, Buenos Aires, p. 34. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 22 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS cuadrados, la única gran potencia política y financiera era el Gran Tahuantinsuyo o Imperio Colectivista de los Incas, que fue un movimiento racista que a lo largo de cuatro siglos había crecido en prolongación parecida a la del asentamiento de la cadena de los Andes, por medio de un desplazamiento expansionista lento y de profunda asimilación superbiológica de los pueblos aborígenes en todos sus aspectos, exceptuando la mezcla de estirpes, por considerar que su raza inca era superior a las demás. La última de sus penetraciones les había abierto las puertas del Reino de Quito, confederación guerrera de tribus o pequeños reinos hacia el Norte del pueblo de los Cañaris y los Paltas. Después de agotar los métodos pacíficos, se habían visto en el trance de acudir a la violencia y, después de aplicar el peso de su multitudinario y férreamente organizado ejército imperial, habían conseguido su total dominación con aquel cuantioso baño de sangre en Yahuarcocha. La ocupación del actual territorio ecuatoriano, efectuada por los Incas, no parece haber sido una conquista de tipo imperialista con miras a la depredación y explotación, propia de los pueblos guías durante su decadencia superbiológica sino, más bien, el fenómeno de la expansión que todo ellos han experimentado durante su adolescencia, en fuerza del cual crecen a base de la digestión y asimilación de sus DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 23 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS vecinos, movimiento cuya característica es da más de lo que reciben. Cieza de León, el observador agudo y objetivo, que vino a los diez y nueve años después de la muerte de Atahualpa y fue el único que recorrió con sus pies el “camino real del Inca” desde Quito hasta el Cuzco admirando sus monumentos y recogiendo las explicaciones de los aborígenes de entonces, parece describir claramente esta actitud del Tahuantinsuyo, al decirnos en su libro “Del Señorío de los Incas” lo siguiente: “Una de las cosas por la cual puede envidiarse a estos señores incas es su sabiduría al conquistar ... y la hábil forma en que atraían al imperio a los pueblos sojuzgados ... Con este sistema (o sea restauración de edificios dañados por la guerra, envío de llamas a donde se precisaban, despacho de expertos en agricultura y arquitectura, etc.) todo quedaba tan bien reglamentado, que cuando uno de los incas entraba en una provincia ... en cortísimo tiempo el lugar parecía otro ... En otras palabras, a los conquistados por la fuerza de las armas se les proporcionaba un orden tal, que fuese poco lo que sufriera la propiedad y las cosas de los vencidos, porque el señor inca decía: éstos pronto serán de los nuestros”4. El mismo historiador nos cuenta el afecto, las fiestas y los presentes, que el viejo Huayna-Cápac recibió al llegar a Quito 4 DE LEON, Cieza, citado por ANDRADE REIMERS, Luis, Materiales Históricos para el Pacto Andino, 1976, Ediciones Casa de la Cultura Ecuatoriana, Quito, p. 8. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 24 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS por segunda vez, retribuyendo esos sentimientos por su parte “con más aposentos y más fuertes de los que habían”. El Tahuantinsuyo por su parte era la única nación de Sudamérica debidamente estructurada como para merecer el nombre de tal en sentido técnico. Por otro lado su superficie de aproximadamente un millón de kilómetros cuadrados (territorio mayor que cualquiera de las naciones europeas de esa época) y su población de unos cinco o seis millones de habitantes, convertían al Tahuantinsuyo en un país monstruosamente grande, cuya fama en ese tiempo llegaba hasta las orillas del Caribe y hasta los últimos extremos de la Patagonia. Hacia el ruedo de esta nación gigantesca estaban asentados en el Norte por su orden los Quillasingas en el nudo de pasto, los Zipas de Cundinamarca, los Chibchas en el ramal oriental de la cordillera y en la cuenca tropical del Magdalena y costas del Caribe los aguerridos Pijaes, Panches y Caribes (sinónimo de caníbales para los españoles). De igual modo el actual territorio venezolano estaba entonces habitado por tribus numerosas o reinos incipientes sin unión étnica ni política de ningún tipo, entre los cuales se destacaban los timotos y los cuiscas en las regiones montañosas de los Andes, mientras en las regiones bajas de clima tropical vivían los guajiros y los caribes hacia el mar del mismo nombre. Hacia el Sur del Tahuantinsuyo, desde la orillas del río Maule DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 25 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS comenzaban las tribus militarmente confederadas de los araucanos, quienes, a pesar de no haberse todavía fundido en una sola nación, eran los posibles antagonistas de los Incas. La población del Tahuantinsuyo estaba socialmente organizada en forma piramidal, partiendo desde el simple ciudadano en edad de trabajar y agrupado de diez en diez bajo “el amo de paja” y las autoridades en forma decimal hacia arriba, cuyos puntos claves estaban ocupados por los “orejones”, militares por profesión desde la infancia y de sangre incaica pura. En la cumbre de la pirámide estaba el “sapa Inca”, único dueño de la vida de los súbditos y de todos los bienes del Imperio, hijo divino del Padre Sol y e imposible de ser reemplazado sino en caso de muerte por el sucesor que él mismo eligiera. El había dividido las tierras agrícolas de su inmenso territorio entre grades fincas colectivas destinadas al mantenimiento y gastos del Estado y multitud de granjas menores entregadas a los “ailús” y parcialmente subdivididas en parcelas individuales. Las mitas agrícolas ocupaban el 50% de la población y debían pagar su tributo en productos asignados anualmente a cada una, recibiendo a cambio abundante alimentación, vestuario y vivienda. El otro 50% de la población se agrupaba en mitas textiles, mineras, metalúrgicas, etc. y debía también pagar sus tributos en DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 26 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS trabajo, a cambio de lo cual recibía del Estado todo cuanto precisaba para su subsistencia. Esta es a grandes rasgos la grandeza a que llegó la primera integración andina a final de la prehistoria. Sus grandes monumentos representan una de las manifestaciones más ciclópeas del esfuerzo sincronizado de la Humanidad. Ningún cronista español jamás habló de haber visto a incas hambrientos o menesterosos. Por el contrario, muchas veces se llenaron de asombro ante la abundancia de sus alimentos, la calidad de sus tejidos y la riqueza incomparable en oro y plata del gran Inca y de su corte. Por muchos años se dio fe a las crónicas interesadas de los soldados secretarios de Pizarro, que verosímilmente inventaron una gran batalla de Cajamarca, un cautiverio de Atahualpa y un rescate en oro, para legitimar sus derechos sobre los metales preciosos, que entonces recibieron para el rey de España. Hoy en día, ante los sorprendentes descubrimientos realizados por la arqueología en sus últimos noventa años de investigaciones, ya no parece posible aceptar aquellos viejos relatos, simplemente por falta de proporción. En efecto, no se ve relación alguna posible de poderío militar entre aquellos ciento sesenta y siete soldados ocasionales (profesionalmente eran sastres, herreros, toneleros, pregoneros, etc.) al mando del casi sexagenario Francisco Pizarro, los cuales habían sido expulsados del no- DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 27 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS incaico pueblo de Coaque por los aborígenes hacia la península desértica de Santa Elena, habían sido luego barrido de Puná por el poder militar de sus guerreros, habían perdido verosímilmente sus arcabuces en el precipitado cruce y naufragio frente a Tumbes, había sido vueltos a derrotar por la guarnición incaica de ese puerto y puestos en fuga a través del desierto por ciento cincuenta kilómetros hasta el escondite del río Chira y habían llegado allí al paroxismo de la desesperación, al sentirse totalmente perdidos y condenados a morir de hambre; y el ejército imperial del Tahuantinsuyo en pleno, acampado en Cajamarca sobre una superficie de ochocientos mil metros cuadrados (Estete), con tiendas “tan a punto”, que parecían una muy bella ciudad y con las mortíferas armas de que estaban equipados. Asesinado Atahualpa nueve meses después en secreto y a traición por unos pocos de los españoles para acallar la voz de protesta en el hurto que se habían propuesto cometer, su misma muerte no parece haber sido la causa del derrumbamiento del Tahuantinsuyo sino simplemente una ocasión, para poner de manifiesto los males de carácter mortal de que, a pesar de su magnificencia incomparable, adolecía el Imperio de los Incas. El Tahuantinsuyo había crecido inconteniblemente en fuerza de una planificación y un control de inversiones y resultados, adelantándose en esto varios siglos a su época; pero, proyectado ya el Imperio DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 28 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS sobre una superficie de un millón de kilómetros cuadrados y seis millones de súbditos, sus “quipus” a base de sus nudos no pudieron ejecutar los cálculos que se requerían; esta había sido posiblemente la razón, para que el viejo HuaynaCápac se resolviera a dividir su reino entre dos de sus hijos. Pero aquel Imperio colectivista había crecido en forma de una pirámide socio-económica y, partido por la mitad, ambas medias pirámides mutuamente, que reunificación. Pero tanto sobrevino aquella se la siguieron guerra guerra necesitando civil adquirió para al su punto caracteres de exterminio total mutuo, por haberse hecho presente el segundo gran mal del Tahuantinsuyo, el “racismo”. La raza mestiza de Atahualpa apuntó al exterminio completo de la sangre incaica pura de Huascar y sus “orejones”, los cuales sin embargo, eran la infraestructura de oficialidad guerrera en la media pirámide del Sur. Una tercera falla fatal, la superstición religiosa ante el fenómeno telúrico de las erupciones volcánicas, provocó un pánico ciego y la fuga precipitada hacia regiones no afectadas por los terremotos, vino a aniquilar por fin el ejército intacto del Imperio, que se disponía a exterminar sádicamente al puñado de ingenuos y temerarios aventureros a órdenes de Benalcázar. En consecuencia, como en nada de esto tuvieron que ver los españoles, se puede concluir que éllos no fueron la causa del cataclismo del Tahuantinsuyo, sino tal vez DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 29 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS únicamente la ocasión. Los españoles sin embargo, estuvieron a tiempo para entrar a ocupar los escombros de ese Imperio, sin haber hecho nada para su derrocamiento. 1.2 LA INTEGRACIÓN ANDINA BAJO EL DOMINIO ESPAÑOL. Desvanecido el Imperio de los Incas, los primeros aventureros españoles, desprovistos en su mayoría de educación y faltos de perspectivas históricas, se adjudicaron de hecho la victoria y avanzaron sin problemas sobre los escombros del Tahuantinsuyo para comenzar desde allí su obra de dominación de Sudamérica, secundadas de inmediato por expediciones mejor organizadas y equipadas hacia la costa del Caribe. De esta manera y gracias al flujo incesante de nuevo colonos, hacia fines del Siglo XVI España podía ufanarse de haber extendido su dominio sobre toda Sudamérica, exceptuando obviamente las enormes colonias del Brasil bajo la Corona Portuguesa. Pero la obra de integración efectiva avanzó con mucha mayor lentitud y en parte quedó paralizada hasta la pérdida de sus colonias en los días de la Independencia. Los aspectos más importantes de dicha integración son: DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 30 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 1.2.1 INTEGRACIÓN RELIGIOSA.- La dominación española de los pueblos andinos y, desde ahí, del resto de Sudamérica más se debió a la presencia e influjo de los clérigos católicos, que obligatoriamente eran incluidos en las expediciones conquistadoras. Los primeros aventureros de Pizarro y mucho de los que vinieron después, a pesar de haber salido de los bajos fondos de la Península y haberse manchado durante sus aventuras con los crímenes más abominables, profesaban la fe cristiana y, mal que les pesara, se veían obligados a mascar el freno de los ritos católicos. Una minoría de aquellos conquistadores eran, sin embargo, hombres rectos y honorables por linaje o por modalidad interior, colaborando desinteresadamente en la labor evangelizadora de los frailes. Pero la inmensa mayoría, envanecidos por aquella supuesta victoria sin batalla y lejos del control civil de sus abusos, dejando para el plano de las teorías la identidad de la raza humana, descubrieron en aquellos indios, desencajados de su antiguo orden social y sumisos por tradición, la bestia de carga económica para toda clase de trabajos corporales5. Su cristianismo en la mayoría de los casos consistía en la asistencia a la misa dominical con sonoras limosnas en monedas de oro y plata, en las pompas del matrimonio 5 Sobre este tema el Célebre maestro Eduardo Galeano afirma que “Se transformaba a los indios en bestia de carga, porque resistían un peso mayor que el que soportaba el débil lomo de la llama y de paso se comprobaba que, en efecto, los indios eran bestias de carga. Un virrey de México consideraba que no había mejor remedio que el trabajo en las minas para curar la “maldad natural” de los indígenas. Juan Ginés de Supélveda, el humanista, sostenía que los indios merecían el trato que recibían porque sus pecados e idolatrías constituían una ofensa contra Dios. El conde de Bufón afirmaba que no se registraba en los indios, animales frígidos y débiles, “ninguna actividad del alma”. GALEANO, Eduardo, 1988, Las Venas Abiertas de América Latina, Editorial Presencia Ltda., Colombia, p. 63 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 31 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS eclesiástico, si acaso habían tenido la fortuna de “conquistar” una esposa de su raza y el afán de evitar escándalos en sus entreveros con las indias. La confesión “in artículo mortis”, la solemne extremaunción con una concurrida procesión hacia la casa del moribundo y las pompas fúnebres, acompañadas del lúgubre doblar de la campanas hasta el cementerio, eran requisitos invariable de la catolicidad de aquellos inmigrantes cristianos de ultramar. Los frailes venidos de la Península, al igual que los clérigos seculares, dividieron sus actividades entre la recristianización de los criollos y mestizos de las ciudades y la evangelización de los infieles por medio de sus doctrinas en los campos y las reducciones en las regiones insondables de las selvas. El indígena no presentó resistencia alguna a la nueva religión; pero casi siempre su inteligencia pragmática y concreta convirtió los nuevos dogmas en una larga serie de prácticas y supersticiones. La Corona española por su parte, durante los reinados de Carlos V y Felipe II sobre todo, se sintió en la obligación moral de devolver a Dios parte del oro ensangrentado de Atahualpa y los ríos de metales preciosos provenientes de las minas de Bolivia y del Perú, construyendo magníficos templos en el Cuzco, Lima, Quito y algunas otras ciudades de las Indias. De esta forma el Siglo de Oro español desbordó DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 32 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS también en la soberbia magnificencia de nuestras iglesias coloniales. 1.2.2 INTEGRACIÓN POLÍTICA.- España, la primera potencia militar del Viejo Mundo durante el Siglo XVI, dentro del monopolio establecido de inmigrantes españoles hacia las Indias, dio comienzo a su organización administrativa, erigiendo el Virreinato de Lima en la poco afortunada persona de Blasco Núñez de vela, derrotado y muerto por Gonzalo Pizarro (1546) en Iñaquito, región campestre en ese tiempo, vecina a la ciudad. La elección de Lima como sede del virreinato de España en las Indias convirtió de hecho a la joven ciudad en centro cortesano y cuartel general para el gobierno jerárquico de toda Sudamérica. Durante el Siglo XVI los virreyes del Perú comprendieron bien su misión y, así, Francisco de Toledo (1569-1581), por ejemplo, no se cansó de enviar capitanes en todas direcciones para completar el dominio español en los territorios todavía no explorados ni sometidos. En ese tiempo dependían del virreinato de Lima no sólo las regiones pertenecientes al actual Pacto Andino, sino también los territorios de la Real Audiencia de Santa Fe de la Argentina y los territorios de Uruguay, Paraguay y Panamá. Así pues por primera vez en la Historia se integraron en el aspecto político seis países andinos y en DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 33 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS torno a ellos los demás territorios pertenecientes a la Corona Española. Bien merecida fue la temprana designación de Quito como sede de la Real Audiencia (1563), dada su categoría de segunda capital en el Imperio de los Incas y la fama adquirida por el descubrimiento del Amazonas y aun la trágica celebridad de haber muerto en su cercanía el primer virrey, designado por Carlos V para el gobierno de Sudamérica. Sin embargo, pasada la primera fiebre de metales preciosos que llevó a los buscadores de oro hacia el Alto Perú, Lima, el Cuzco, Quito y aun las selvas amazónicas, la amplia sábana de Bogotá y las regiones de clima templado en torno a la misma atrajeron una creciente ola migratoria de España hacia allá, a tal punto que en 1718 el rey de España creo el virreinato de Nueva Granada, al cual pasó a respaldar como un todo organizado la Real Audiencia de Quito. Salvo un corto período de dieciséis años (1723-1739), en que se suspendió el virreinato de Nueva Granada, Quito siguió dependiendo de ella hasta los días de la Independencia. 1.2.3 INTEGRACIÓN SOCIO-ECONÓMICA.- Conforme se advirtió en líneas anteriores, los primeros españoles que llegaron a esta parte del Continente, en realidad entraron a tratar de adueñarse de una gran civilización, que acababa de experimentar un cataclismo socio-económico interno de DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 34 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS grandes proporciones. Por otra parte esos primeros aventureros habían venido a Cajamarca y luego habían marchado sobre el Cuzco, sobre Quito todos los rincones de aquellos interminables territorios, atraídos por la fama de la abundancia de metales preciosos, que había llegado a Panamá y fue claramente confirmada con el caudal de oro recibido graciosamente de manos del gran Inca, Atahualpa. Esta fue la razón por la cual, ante la noticia del éxito obtenido por Pizarro y su puñado de aventureros, la oleada de nuevos buscadores de oro, procedente primero de Centroamérica que quedó medio despoblada y luego de la Península, se propagó en todas las direcciones, dando lugar a la fundación de las primeras ciudades, más como puntos bases de donde partir y a donde volver de sus andanzas, que como centros de distritos agrícolas para una colonización estable y seria. Es así que desvanecidas esas primeras ilusiones y una vez que nació un inexplicable odio mortal entre Almagro y Pizarro, en medio de los rumores y las realidades de los levantamientos masivos de los aborígenes, nadie se había preocupado de las bondades de la agricultura sino únicamente de buscar las provisiones necesarias como para no morirse de hambre. Por este motivo, los víveres en aquellos años adquirieron precios descomunales, a tal punto que sólo se podían conseguir a cambio de oro y plata. En esta especie de hambruna universal que se produjo por los DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 35 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS años 1535 a 1545, los que resultaron más afectados fueron los propios indígenas, de quienes por medio de torturas se pretendía sacar no sólo el oro y la plata presuntamente escondidos sino hasta los alientos que precariamente habían cosechado en algún sitio para no morirse de hambre. Esta situación inhumana de abusos y atropellos comenzó a aliviarse con la venida de La Gasca y el ajusticiamiento de Gonzalo Pizarro, a partir de lo cual comenzó la verdadera obra de colonización de España en estas regiones de Sudamérica. A fin de comprender la obra de integración efectuada por España en nuestras tierras, creo que lo más conveniente es que comparemos con la tarea integradora que realizó Inglaterra en sus colonias del Norte del Nuevo Mundo, un siglo más tarde, para ello hay que resaltar la actitud de las coronas española e inglesa con respecto a las tierras de ultramar que iban consiguiendo sus súbditos; así, a pesar de que ambos soberanos creyeron encontrar en ellas la fuente para nuevos ingresos en sus siempre necesitados erarios, Carlos V y sus sucesores, partiendo de sus propios principio y en base a las denuncias de los frailes misioneros, antepusieron el principio de la identidad de la especie humana y dictaron sus “leyes de Indias”, para defender al menos sus más elementales derechos. Los monarcas ingleses, en cambio, miraron con indiferencia este aspecto en DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 36 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS la ocupación de los territorios americanos efectuada por sus súbditos, más bien se preocuparon de los beneficios que de ellos podían obtener. Como consecuencia de estas actitudes contrapuestas en el proceso de colonización es que se produjo el exterminio de los pueblos aborígenes en el Norte y su supervivencia en el Sur; sin embargo, la inescrupulosa forma de aprovechamiento de las riquezas del lejano mundo, por parte de la corona Inglesa, fue determinante para el rápido desarrollo de los pueblos conquistados, si a esto sumamos el talento práctico del anglosajón y de las estirpes germánicas de Europa, que llegaron un poco más tarde a prestar su contingente en las faenas de desarrollo en proporciones masivas y multitudinarias, podremos entender el prodigioso y veloz desenvolvimiento de los Estados Unidos, en contraste con nuestros pueblos de América del Sur, habitada por una mayoría indígena, residuo de un sistema colectivista integral, y una minoría española, mucho más apta para las armas y los sueños de grandeza que para empuñar el arado con sus manos. Otra de las causas que deben tenerse en cuenta es también la diversidad topográfica de las dos regiones, así, mientras los colonos ingleses se asentaron en inmensas llanuras costaneras de excelente clima templado y subtropical, respaldadas en la lejanía por la cordillera de los Apalaches con alturas moderadas, los españoles, idiotizados DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 37 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS por la ambición del oro logrado en Cajamarca, fueron a parar en angostas playas, una veces desérticas y otras ocupadas por los misterios de la selva ecuatorial, más allá de las cuales se levantaba imponente la gigantesca cordillera de los Andes con cumbres nevadas de cinco a seis mil metros, páramos interminables y de cuando en cuando valles con características climatéricas artificialmente templadas. La diversidad de criterios en los monarcas ingleses y españoles fue cristalizándose luego en instituciones típicas de cada uno de ellos, de allí que los ingleses reglamentaron la ocupación y aprovechamiento de las tierras limpiadas de aborígenes, por medios financieros, que en gran parte debían ir a la Metrópoli, así por ejemplo, si el colono había traído a su familia, tenía derecho a recibir gratis del Estado una parcela de sesenta y cuatro hectáreas (homesteads); si era soltero, lo cual sucedía en la mayoría de los casos, debía comprar la tierra aunque a precios razonables, pudiendo adquirirla hasta donde alcance su dinero (preemtion), con la condición de cultivarla si quería tener derechos hereditarios; si el colono finalmente era soltero pero sin dinero, podía también recibir una parcela reducida, siempre que se comprometiera a cultivarla personalmente al menos por cinco años seguidos sin moverse del lugar. España en cambio jamás vendió las tierras a sus súbditos y si alguien lo hizo aquello fue un abuso; las concesiones de tierras por el DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 38 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS contrario debían verificarse de acuerdo a los méritos personales de cada soldado durante la conquista, esto significa que la intención de los colonos españoles no era crear latifundios de larga explotación, sino más bien pusieron sus ojos en la “encomienda”, una vieja modalidad de la Península para el cobro de impuestos, trasladada a América por las autoridades, que se degeneró en abusos fuera de la ley y la razón. La encomienda era una región campesina poblada de indígenas, quienes debían pagar sus impuestos como súbditos de la Corona, cuya recaudación debía hacerse a domicilio por medio de funcionarios autorizados, quienes en general sólo debía cobrar las bases mínimas; sin embargo, este sistema pronto se convirtió en una verdadera mina de oro de funcionarios ambiciosos. Los colonos ingleses de otra parte, gracias al mayor espacio naviero con que contaban, pudieron dedicarse casi desde un inicio a la exportación de pieles, tabaco y madera a la metrópoli, y luego cegados por su ambición se volcaron hacia las llanuras subtropicales del Sur, para dar comienzo a los interminables campos de algodón para las manufacturas textiles británicas, producidas primero en telares manuales y luego en verdaderas fábricas movidas a vapor. Estas mismas ansias ciegas de enriquecimiento también estuvieron presentes en los colonos Sudamericanos, prueba de lo cual se conserva el recuerdo de la ignominiosa crueldad con que DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 39 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS trataron a los indígenas en las mitas mineras de Potosí en Bolivia, el Cerro de Pasco en el Perú y Zaruma en el Ecuador; sin embargo, lo que pudieron hacer con los metales preciosos gracias al menor volumen y al alto precio de aquellas mercancías, no lo pudieron aplicar a los productos agrícolas de clima templado, debido al tipo de artículos, las distancias hasta los puertos marítimos y a la falta de caminos adecuados. La falla a nivel económico de España no provino de lo que hizo en América, sino de lo que dejó de hacer, así encontramos que gran parte de los caminos y sistemas de riego se destruyeron por falta de mantenimiento, sin que los españoles hayan hecho nada por reconstruirlos o construir otras rutas que eran necesarias para acceder a las costas del Océano. Como tampoco se restauraron los canales de riego, muchas regiones otrora productivas a base de riego, se convirtieron en desiertos inútiles. Por último la prohibición de traer inmigrantes que no fueran españoles y el monopolio absoluto de la “casa de contratación” en Sevilla para toda clase de productos de las Indias, cortaba toda posibilidad para planes agrícolas o mineros de gran envergadura. Estas fueron las características de la integración andina bajo la dominación española cerca de tres siglos, la misma que como acabamos de ver era únicamente externa o superficial, puesto que los españoles lo único que buscaron DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 40 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS es saquear nuestra plata y nuestro oro, pero jamás conservar mejorar la obra de nuestros antepasados. 1.3 LA INTEGRACIÓN ANDINA BAJO LA ESPADA DE BOLIVAR La Historia da cuenta de la existencia en cada época de grandes hombres nacidos con la clarividencia de los poderes ocultos de su pueblo, el ideal de su grandeza y el genio de la guerra, tal es el caso por ejemplo de Aníbal con sus cartaginenses, Julio César con las legiones romanas, Napoleón con sus ejércitos multitudinarios de franceses y mercenarios, Lenín con sus masas obreras y campesinas, Hitler con sus inexorables tropas teutonas de pura sangre, Franco con la falange de sus hombres indomables; y, el más admirable de todos, nuestro libertador Simón Bolívar, que a fuerza de su indómita espada, protagonizó la más grande epopeya de todos los tiempos en América al provocar una verdadera sublevación continental contra el poder de España, asentada por tres siglos en América desde California por el Norte hasta los extremos de la Patagonia por el Sur. Durante los años en los que el genio de Napoleón estaba en su máximo esplendor, Simón Bolívar, aún adolescente, tuvo la ocasión de estar en Francia, donde en virtud de su sangre y su fortuna tenía todo a su alcance como para disfrutar en grande de los placeres de la vida; sin DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 41 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS embargo, a la edad de veinte y tres años volvió a Caracas y se puso en contacto con Miranda y con los demás iniciados en la mística de la lucha por la libertad. Su primera intentona de sublevación en el terreno de los hechos fue un rotundo fracaso, el cual le obligó a seguir trabajando en medio de las sombras. Cinco años más tarde volvió a la lucha abierta, para prender el incendio en su país y en poco tiempo logra proclamar la independencia de las provincias unidas de Venezuela. Sin embargo, este primer triunfo fue también fugaz y una vez más tuvo que huir para volver más tarde. Efectivamente, dos años después hizo su ingreso triunfal en Caracas, en donde las muchedumbres delirantes lo proclamaron como libertador de Venezuela en el año de 1813. Pero en ese entonces todavía su ejército era reducido y sus equipos insignificantes, de allí que tras su primera victoria en Carabobo (1814), volvió a ser derrotado hasta la aniquilación y él mismo no halló otro refugio seguro que el de la isla de Jamaica, fuera de los confines de su patria. Sin embargo, después del tercero y más rotundo de todos sus fracasos, la indoblegable voluntad del genio no le permitió pensar en otra cosa, que en organizar desde ahí la resistencia y contagiar el optimismo de su espíritu a los mismos gobiernos de los Estados Unidos y de la Gran Bretaña, logrando de ellos un empréstito de armas y municiones6, pues, Bolívar visualizaba a Europa dividida en 6 ANDRADE REIMERS, Luis, obra citada, p. 24. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 42 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS dos bloques de poder: uno representado por las potencias continentales como expresión de la Santa Alianza, y otro representado por la potencia marítima que era Inglaterra. Ciertamente, desde comienzos del siglo XVIII, la Guerra de Sucesión de España, que acabó otorgando el poder a los Borbones, había escindido irreversiblemente la unidad europea, planteándose así el histórico enfrentamiento entre el continente y el mar. Sobre la Santa Alianza, el Libertador, desde Angostura, el 20 de noviembre de 1818, se pronuncia en forma sumamente nítida y emite una declaración en la cual ratifica la voluntad de vivir independientemente o perecer en la contienda “... la República de Venezuela por derecho está emancipada de la nación española y constituida en un estado independiente... España no tiene justicia para reclamar su dominación, ni la Europa derecho para intentar someterla al gobierno español... declara la República de Venezuela que desde el 19 de abril de 1810, está combatiendo por los derechos; que ha derramado la mayor parte de la sangre de sus hijos; que ha sacrificado todos sus bienes... y por recobrar sus derechos soberanos y mantenerlos ilesos... está resuelto el pueblo de Venezuela a sepultarse todo entero.., si la España, la Europa, y el mundo se empeñan en encorvarla bajo el yugo español...”7 Esto implica que para el Libertador, América del Norte no era más que una prolongación de Europa concretamente 7 BOLIVAR, Simón, La vigencia de su pensamiento, p. 102 y ss. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 43 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS de los pueblos anglosajones, consideraba que son distintos de Hispanoamérica, que correspondían a otro patrón cultural y que tenían formas peculiares de organización de la economía, la sociedad, la política, así como otro idioma y otra idiosincrasia. En cambio refiriéndose a los pueblos hispanoamericanos, concluyó el Libertador que somos una sola nación con identificaciones fundamentales, con aspiraciones parecidas y con intereses similares en el cuadro mundial y sobre este espacio añoró la unidad. En definitiva como la idea hispanoamericanista de Bolívar nació aparejada con la de la independencia, su gran sueño siempre fue unir la gran nación americana que el dominio español había fragmentado, unida a esto, la visión que tenía de los poderes mundiales en esa época le aconsejaban convertir el proyecto unificador en una de las líneas fundamentales de sus propósitos políticos, por ello es que en la Carta de Jamaica, cuando cuenta con treinta y dos años, señala: “... es una idea grandiosa pretender formar de todo el Mundo Nuevo una sola nación, con un solo vínculo que ligue sus partes entre sí, con el todo. Ya que tienen un origen, una lengua, unas costumbres y una religión, deberían por consiguiente tener un mismo gobierno que confederase a los diferentes Estados que hayan de formarse. Pero esto no es posible, porque climas remotos, situaciones diversas, intereses opuestos, caracteres desemejantes dividen la América ¡Qué bello sería DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 44 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS que el Istmo de Panamá fuera para nosotros lo que el de Corinto para los griegos!... ojalá que un día tengamos la fortuna de instalar allí un augusto Congreso de los representantes de las repúblicas, reinos e imperios, a tratar y discutir sobre los altos intereses de la paz y de la guerra con las naciones de las otras partes del mundo”8 Sin embargo, el proyecto bolivariano de unidad hispanoamericana excluía a Norteamérica, al Brasil, y como se desprende de la amplia correspondencia del libertador, también a Haití y a Río de la Plata. En lo que corresponde al territorio continental, no lucía viable un proceso unificador con el Brasil cuando menos por dos razones: la primera de ellas, que nos separaba irremediablemente un gigante vegetal: la gran selva amazónica, y en segundo lugar, que ese país tenía un régimen político monárquico, precisamente el que adversaban los sectores independentistas encabezados por Bolívar, quien creía además, que con el Brasil, así como con Haití, teníamos profundas diferencias no solamente con respecto del idioma sino con respecto de la cultura en general. Y los territorios del Río de la Plata los veía anarquizados y muy distantes de la Gran Colombia. Por estas razones el plan integrador bolivariano va a descansar principalmente en Venezuela y Colombia y se extenderá a los otros países libertados o creados por la espada del Libertador. Su idea era básicamente dar forma de 8 BOLIVAR, Simón, Escritos Políticos, p. 81 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 45 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS confederación a la nación hispanoamericana incluyendo además de Venezuela y Colombia a Panamá, que se incorporó voluntariamente a la Gran Colombia en noviembre de 1821; al Ecuador en esa época Quito y Guayaquil, al Perú y Alto Perú sobre el cual fue fundada después Bolivia. Por otra parte, esta unión federada debía incluir a Centroamérica y a México, y como requisito indispensable debía completarse alcanzando la independencia de Cuba y Puerto Rico, los cuales serían incorporados también a la Unión. Basta observar, en la copiosa documentación bolivariana, los nombres de los lugares donde fueron fechados sus discursos, sus manifiestos, sus proclamas, sus decretos, e incluso su correspondencia, para darse cuenta del escenario sobre el cual actuó y quiso actuar en función unificadora el Libertador: Puerto Cabello, Carúpano, Angostura, Bogotá, Quito, Guayaquil, Lima, Cuzco, Pativilca, Arequipa y Chuquisaca, permiten hacer una panorámica del amplio teatro de operaciones sobre el cual desplegó su gesta militar y política. Sobre ese espacio pensó la unidad inicial. Si bien las distancias creaban una serie de problemas para el proyecto unificador de Bolívar; no obstante, venciendo todo obstáculo impulsó la constitución de la Gran Colombia. El proyecto fundamental del genial caraqueño se orientaba a conformar un estado fuerte, poderoso e influyente en el contexto de las potencias existentes en esa época, DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 46 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS primeramente frente al Imperio Continental (la Santa Alianza) que, por su carácter restaurador de la monarquía, era el enemigo principal. Para conseguir este objetivo Bolívar se propuso establecer una relación calculadamente cordial con la potencia marítima (Inglaterra), en un juego de equilibrio político que preservara la emergente nación americana. No es descabellado deducir que el Libertador visualizaba una situación en que un nuevo bloque continental paralelo al de la Santa Alianza, en este caso en el Nuevo Mundo, tenía posibilidades de sobrevivir, si contaba con otro poder que le asegurara relativa protección; este papel preservador de la nación independiente podía jugarlo entonces Gran Bretaña9. Por lo demás, el Libertador parece haberse planteado una confederación en la que el mundo sería “una sola nación cubriendo el universo, la federal”; su idea era que Inglaterra debía conducir al mundo hacia una nación federativa, grande, esclarecida y dueña de su propio destino. En junio de 1814, el Libertador, reflexionando sobre el estado de Europa en ese momento con relación a la América, señala que Francia auxilió a los norteamericanos con sus tropas y embarcaciones de guerra sólo porque perdidos sus establecimientos en Canadá, era preciso despojar a Inglaterra de las otras provincias del norte y reducir así su peso en la balanza del poder mundial. Y al poner los ojos 9 HANNS, Albert Sterger, La concepción bolivariana de la política mundial, Primer Congreso del Pensamiento Político Latinoamericano, t. II, v. I, p. 151-157. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 47 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS sobre Gran Bretaña, el Libertador observa que los intereses ingleses son enteramente opuestos a los de las potencias continentales europeas y pregunta: ¿cómo incurrir en la denuncia de creer que siendo hoy Inglaterra la única nación marítima del Universo, vaya a prestarse a que la España vuelva a afianzar aquí su dominación...? Es por esta razón que la emancipación de América ha estado siempre en los cálculos del gabinete inglés. “Si nos ligamos a la Inglaterra existiremos, y si no nos ligamos, nos perderemos infaliblemente”, afirmaba en forma tajante10. Si bien en su momento, Bolívar incluso consiguió el apoyo de los Estados Unidos para hacer realidad sus sueños independentistas; sin embargo, pronto este país dejó entrever cuales eran sus verdaderas intenciones, de allí que la Carta de Jamaica, escrita en septiembre de 1815, es el primer documento bolivariano que recoge en forma expresa la desconfianza del Libertador en relación con los vecinos del norte. Este escrito, un vigoroso alegato por la independencia, así como un programa político en grandes líneas, muestra la visión de entonces de Bolívar, sobre un país que como Estados Unidos desde época temprana insinuó sus pretensiones de poder en el Continente. En la Carta de Jamaica Bolívar señaló: “..... nosotros esperamos... que todas las naciones cultas se apresurarían a auxiliarnos... Sin embargo, ¡cuán frustradas esperanzas! no sólo los europeos, 10 BOLIVAR, Simón, Documentos Fundamentales, p. 28. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 48 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS hasta nuestros hermanos del norte se han mantenido inmóviles espectadores de esta contienda...”11. Hasta 1817 Estados Unidos había proclamado su neutralidad en relación con el conflicto independentista de las colonias hispanoamericanas; esta neutralidad, curiosa de suyo, sin embargo nunca fue tal, puesto que Estados Unidos de hecho se parcializó por España. La idea de sus líderes era que, mientras las colonias hispanoamericanas no hubieran pasado al dominio estadounidense, lo mejor sería que ellas se mantuvieran en manos de España, potencia europea declinante. Obviamente, Estados Unidos temía a la idea independentista, pero sobre todo al sugerido proyecto unificador del Libertador, de allí entonces que Estados Unidos jugaba a la tesis de la “fruta madura”, que había que dejar caer, todo lo cual permitió que el Libertador se diera cuenta anticipadamente de la conducta de Estados Unidos en América del Sur, es por ello que unas veces calificaba a los norteamericanos de “egoístas”, “canallas”, “los peores”, “capaces de vender a Colombia por un real”, “nación belicosa y capaz de todo”, y en otras ocasiones censura que son “inmóviles espectadores” frente a la lucha de Independencia o critica su “conducta aritmética de negocios” o pronostica que “parecen destinados a plagar la América de miserias en nombre de la libertad”12. 11 12 BOLIVAR, Simón, Escritos políticos, p. 67 F, Pividal, Bolívar, precursor del antiimperialismo, p. 144. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 49 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Durante el año de 1817, año crucial en la lucha emancipadora, sucedieron dos hechos fundamentales: El primero de estos dos hechos fue la proclamación de la República de la Florida. El 21 de junio de 1817, más de un centenar de patriotas suramericanos, al norte de Jacksonville y en la desembocadura del río Saint Mary, Isla Amelia, proclamaron la “República de la Florida” y establecieron la capital en Fernandina, su punto principal. Los revolucionarios venezolanos izaron el tricolor de Miranda, constituyeron el gobierno civil y designaron autoridades militares y navales, depositándose las responsabilidades de gobierno en manos del doctor Pedro Gual y del general de brigada Lino de Clemente; las motivaciones de esta operación republicana eran muy claras, por una parte obedecía a la continentalidad hispana de la lucha (en 1817 la Florida era una posesión española), por otro lado, tenía que ver con propósitos estratégicos, puesto que este territorio era importante en términos de la comunicación de las fuerzas independentistas con Estados Unidos y con todos los recursos allí existentes, la República de la Florida era un puente para gestiones políticas, comerciales y de recursos bélicos por parte de los sectores emancipadores. Así mismo, la posesión de esta franja territorial daba a los republicanos el control de la vía que de manera forzosa debía ser transitada por las embarcaciones que, procedentes de Estados Unidos, se DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 50 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS dirigían hacia el sur a través del estrecho de la Florida o del Paso de los Vientos; es decir, el bloqueo decretado por el Libertador con la intención de detener todo cargamento con destino a los realistas de Venezuela, sólo quedaba asegurado con la ocupación del estratégico territorio. Además, la pérdida de la Florida por parte de España y la ocupación subsiguiente de ésta por fuerzas insurgentes, colocaba al ejército colonial español en una difícil disyuntiva militar: preservaba México o preservaba Cuba, ambas posiciones muy importantes para España. Sin embargo, la República de la Florida sólo tuvo sesenta y seis días de vida, puesto que el presidente James Monroe y su secretario de estado John Quincy Adams ordenaron al ejército norteamericano desembarcar fuerzas navales y terrestres con las cuales invadieron la isla Amelia y ocuparon la capital Fernandina; dos años después Estados Unidos compró la Florida a España por la suma de cinco millones de dólares lo que vino a confirmar sus codiciosos propósitos cuando expulsó a los patriotas venezolanos. El otro suceso importante de 1817 fue la captura de las goletas norteamericanas Tigre y Libertad, cuando, violando el bloqueo defensivo decretado por los independientes, se dedicaban a suministrar cuantiosos recursos bélicos a las tropas españolas en DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 el Orinoco. Bolívar ordenó la 51 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS confiscación de ambas naves y se negó a devolver las goletas anti-independentistas13 14. El genio militar del libertador comenzó a brillar desde 1821 en operaciones tan sorpresivas y heroicas como la escalada de los Andes para caer sobre los ejércitos realistas en Boyacá (1821), para triunfar por segunda vez y definitivamente en Carabobo (1821. Una vez triunfante en Carabobo, e independizada Venezuela, quedó el camino abierto para la Campaña del Sur por medio de su brazo derecho en las guerras de la Independencia, Antonio José de Sucre, quien triunfo audaz e inteligentemente en Pichincha, para proseguir hacia el último reducto de las fuerzas españolas y triunfar a campo abierto en la inmensa batalla de Ayacucho. El 4 de marzo de 1822, por decisión del presidente Monroe se produce el reconocimiento virtual de los nuevos países de América del Sur, lo que produjo mucha alegría en la Gran Colombia. Las nuevas repúblicas independientes desde 1810 esperaban por el reconocimiento del gobierno del 13 En una carta dirigida a John B. Irvine, representante norteamericano enviado para que solicitara su devolución e indemnización, el Libertador, el 24 de julio de 1818, desde Angostura, respondió categóricamente: “... las goletas mercantes Tigre y Libertad, pertenecientes a los ciudadanos de los Estados Unidos del Norte Peabody, Tuckey y Coultar... olvidando lo que se debe a la fraternidad, a la amistad y a los principios liberales que seguimos, han intentado y ejecutado burlar el bloqueo y el sitio de las plazas de Guayana y Angostura, para dar armas a unos verdugos y para alimentar unos tigres que por tres siglos han desangrado la mayor parte de la sangre americana... Espero con sumo placer que éste sea el primero y el último punto de discusión que haya entre ambas repúblicas americanas, pues siento un profundo dolor que el principio de nuestras transacciones en lugar de ser congratulaciones, sea, por el contrario, de quejas... no son neutrales los que prestan armas y municiones de boca y guerra a unas plazas sitiadas y legalmente bloqueadas”. Y más tarde, el 20 de agosto de ese mismo año dirigiéndose al mismo señor Irvine, representante estadounidense, fue más categórico aún al señalar: “La imparcialidad que es la gran base de la neutralidad desaparece en el acto en que se socorre a una parte contra la voluntad bien expresada de la otra, que se opone justamente y que además no exige ser ella socorrida... hablo de la conducta de los Estados Unidos del Norte con respecto a los independientes del sur, y de las rigurosas leyes promulgadas, con el objeto de impedir toda especie de auxilios que pudiéramos procurarnos allí... mister Cobett ha demostrado plenamente en su semanario la parcialidad de los Estados Unidos a favor de la España en nuestra contienda... negar a una parte los elementos que no tienen y sin los cuales no pueden sostener su pretensión, cuando la contraria abunda en ellos es lo mismo que condenarla a que se someta y en nuestra guerra con España es destinarnos al suplicio, mandarnos a exterminar”. BOLIVAR, Simón, Documentos Fundamentales, p. 68-71. 14 El impasse sobre las goletas Tigre y Libertad concluyó cuando el vicepresidente Francisco Antonio Zea, en ausencia del Libertador, las devolvió a los norteamericanos en el año de 1819. F, Pividal, Bolívar, precursor del antiimperialismo, p. 144. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 52 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS norte, y por estos mismos años el primer ministro inglés Canning, ante las intervenciones de la Santa Alianza en Nápoles y en el Piamonte, y la política del ministro de Francia, Vizconde Francisco de Chateaubriand, partidario de intervenir en América a favor de España, propuso un pacto a Estados Unidos para rechazar toda posibilidad de intervención de las potencias europeas en América. Sin embargo, Inglaterra no se mostraba dispuesta a reconocer de inmediato las nuevas repúblicas americanas. Fue entonces cuando Estados Unidos dio el paso de reconocimiento, y un año después el presidente Monroe proclamó la tesis aislacionista de “América para los americanos”, libre de todo acompañamiento británico. Una vez constituida la Gran Colombia, llegó la hora de celebrar un Congreso de todas las ex – colonias de España, es así que el 7 de diciembre de 1824 Bolívar se dirigió a los gobiernos de Colombia, México, Río de la Plata, Chile y Guatemala, convocando al Congreso de Panamá: “... es tiempo ya que los intereses y las relaciones que unen entre sí a las repúblicas americanas, antes colonias españolas, tengan una base fundamental que eternice, si es posible, la duración de estos gobiernos... en 1822, como presidente de la República de Colombia invité a los gobiernos de México, Perú, Chile y Buenos Aires para que formásemos una confederación y reuniésemos en el Istmo de Panamá u otro DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 53 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS punto elegible a pluralidad, una asamblea de plenipotenciarios de cada estado “que nos sirviese de consejo en los grandes conflictos, de punto de contacto en los peligros comunes.....” Perú y México quedaron comprometidas. Diferir más tiempo la asamblea.... hasta que se verifique la accesión de las demás sería privarnos de las ventajas que produciría aquella asamblea desde su instalación.., nada ciertamente podrá llenar tanto los ardientes votos de mi corazón, como la conformidad que espero de los gobiernos confederados a realizar este augusto acto de la América... el día que nuestros plenipotenciarios hagan el canje de sus poderes, se fijará en la historia diplomática de América una época inmortal... Cuando después de cien siglos, la posteridad busque el origen de nuestro derecho consolidaron su público y recuerde destino, registrarán los pactos que con respeto los protocolos del Istmo...”15 Vale la pena remarcar que, a partir de la convocatoria del Congreso Anfictiónico, el Libertador insistió tenazmente en apurar su celebración; sin embargo, a comienzos de 1825, al tiempo que consideraba una desgracia la vecindad del Brasil, que podría desatar la guerra como lo quería la Santa Alianza, actuando como un brazo de Portugal y aprovechándose de su situación limítrofe con la mayoría de los estados suramericanos, se queja también de que “toda la 15 BOLIVAR, Simón, Escritos Políticos, p. 143 - 145 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 54 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Europa está contra nosotros y la América entera devastada en un cuadro un poco espantoso” y a continuación subraya “los ingleses y los norteamericanos son unos aliados eventuales y muy egoístas”, razón por la cual consideraba peligrosa la federación con Buenos Aires y los Estados Unidos, de allí que en carta dirigida al general Santander desde Arequipa el 20 de mayo de 1825 recomienda a éste que recuerde que no conviene admitir en la liga a Río de la Plata y que no se debe incluir a los Estados Unidos. A mediados de 1825 desde Cuzco dice al general Santander: “... nuestra federación americana no puede subsistir si no la toma bajo su protección Inglaterra... la existencia es el primer bien y el segundo es el modo de existir: si nos ligamos a Inglaterra.... existiremos y si no nos ligamos nos perderemos,... luego es preferible el primer caso. Mientras tanto creceremos... entonces nuestra propia fuerza y las relaciones que podamos formar con otras naciones europeas nos pondrán fuera del alcance de nuestros tutores y aliados. Supongamos aun que suframos por la superioridad de la Inglaterra, este sufrimiento mismo será una prueba de que existimos y existiendo tendremos la esperanza de librarnos del sufrimiento”16 En los meses finales del año 1825, fue insistente en su rechazo de la participación de Estados Unidos en el 16 BOLIVAR, Simón, Documentos Fundamentales, p. 219. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 55 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Congreso de Panamá. “No creo que los americanos deban entrar en el Congreso del Istmo, este paso nos costará pesadumbre” “...Me alegro también mucho de que los Estados Unidos no entren en la federación”. Y días antes de la instalación del Congreso de Panamá desde Magdalena, Colombia, al referirse a un desembarco de mil escopetas realistas por el americano Chappel, expresaba a Santander: “recomiendo a usted que se haga tener la mayor vigilancia sobre estos americanos que frecuentan las costas: son capaces de vender a Colombia por un real”. El Congreso de Panamá se instaló el 26 de junio de 1826 en la Sala Capitular del Convento de San Francisco. Los plenipotenciarios sesionaron hasta el 15 de julio. Los asistentes fueron: Pedro Cual y Pedro Briceño Méndez, por Colombia; Manuel Vidaurre y José María Pando, por el Perú; José Mariano Michelena y Miguel Domínguez, por las Provincias Unidas de Centroamérica; Juan Mendizábal y Mariano Serra, por Bolivia. Estos últimos no llegaron a tiempo. Chile no envió delegados por la anarquía reinante y porque carecía de autoridad legislativa que nombrara a los representantes. Buenos Aires no envió delegados. Otros fueron enviados por invitación del vicepresidente Santander de Colombia y del presidente Guadalupe Victoria de México. Santander invitó a Estados Unidos de Norteamérica DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 y a naciones de Europa, 56 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS contradiciendo las instrucciones expresas del Libertador en el sentido de no invitar a Estados Unidos. Estados Unidos acreditó ante la asamblea a su embajador en Bogotá, mister Anderson, quien murió cuando se dirigía a Panamá; después designó al señor Sergeant, quien llegó una vez concluidas las sesiones. Gran Bretaña envió en calidad de observador a mister Dawkins y Holanda al señor Van Veer. Los acuerdos en Panamá concluyeron el 15 de julio, firmando los plenipotenciarios en nombre de sus respectivos gobiernos lo siguiente: 1. Un tratado de unión, liga y confederación perpetua entre los cuatro estados representados en el Congreso, a cuya confederación podían incorporarse las potencias de América... si dentro de un año después de ratificado el tratado querían adherirse a él. 2. Se convino el Congreso se reuniría cada dos años en tiempo de paz, y cada año en caso de guerra. 3. Cada uno de los confederados debían contribuir para la común defensa. 4. Convención militar con objeto de fijar las bases para el empleo y dirección de los contingentes. Se estipuló que no se consideraría seria una invasión si no pasaba de cinco mil hombres de desembarco. Y se señaló en 25 000 la tropa que debía recibir el estado invadido. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 57 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Los resultados del Congreso de Panamá decepcionaron a Bolívar. El proyecto de independencia para Cuba y Puerto Rico, particularmente adversado por Estados Unidos, fracasó. Los países presentes en Panamá pon diversas razones se vieron en la imposibilidad de honrar los compromisos establecidos y la diplomacia norteamericana orientada a hacer fracasar cualquier intento de unidad hispanoamericana, antes y después del Congreso, siguió saboteando los planes integracionistas del Libertador, por ello que el 8 de julio de 1826, mientras se celebraba el Congreso de Panamá, desde Magdalena, Colombia, dice Bolívar a Santander: “Sus cartas... me confirman mis antiguas ideas de que todo está perdido. Yo veo al Congreso del Istmo como una representación teatral y veo nuestras leyes como Solón que pensaba que sólo servían para enredar a los débiles y de ninguna traba a los fuertes... Yo repito: todo está perdido y como todo marcha en sentido inverso de mis ideas y de mis sentimientos, que no cuenten conmigo para nada”17. Las dificultades para realizar la reunión, las limitaciones en los acuerdos y finalmente el incumplimiento de lo acordado, convirtieron el cónclave en un claro revés para los proyectos bolivarianos. Estados Unidos, por su parte se salió con la suya, puesto que a través del presidente del Congreso Henry Clay, lanzó una ofensiva política y diplomática contra la reunión de Panamá convocada por el Libertador. Como 17 BOLIVAR, Simón, Obra citada, p. 291- 292. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 58 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS dejamos dicho antes, era un inconveniente para los planes norteamericanos de hegemonía en el Continente, primero la Independencia, y años después, la unificación de las provincias hispanoamericanas liberadas de España. Como es de suponer, la potencia del norte, luego de reconocer un tanto forzadamente hispanoamericanas, a tuvo las nuevas especial repúblicas cuidado de que permanecieran divididas e incluso estimuló conflictos entre ellas. Nunca como en la primera mitad del siglo XIX americano fue tan verdad para el liderazgo político estadounidense la máxima aquella de “divide y reinarás”. La preocupación de Estados Unidos era visible en relación a la consolidación o la constitución del cuerpo anfictiónico o Asamblea de Plenipotenciarios, y fueron giradas instrucciones a los agentes diplomáticos en Hispanoamérica para que a toda costa lo impidieran y evitaran se consumaran los ideales bolivarianos. Para su juego utilizaron la difamación política, y como víctima al hombre que impulsaba con mayor fuerza la causa unionista hispanoamericana: Simón Bolívar. Los agentes norteamericanos se atuvieron a sus instrucciones y sus intrigas se multiplicaron. En Lima actúa William Tudor, quien señala que la traslación de las acciones a México, demuestra el celo sentido por esa república y por Guatemala frente a los planes de Bolívar. Chile y Buenos DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 59 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Aires, dice Tudor, enviarán ahora sus delegados al mismo y todos esos estados se unirán para oponerse a la influencia del dictador. Su ambición puede frustrar la utilidad del Congreso del cual es autor “Sus medidas habrían sido más provechosas si no hubieran favorecido su ambición personal”. En México ejerce aún como ministro de los Estados Unidos Joel Roberts Poinsett, maestro del espionaje y la intriga. A través de los ministros y agentes estadounidenses, podemos observar la manipulación solapada y artera, en contra de la causa bolivariana, es por ello que Francisco Pividal ha de manifestar que “Las infamias lanzadas contra Bolívar por los Estados Unidos e Inglaterra a través de sus agentes diplomáticos o cónsules acreditados en las repúblicas hispanoamericanas, toman fuerza tan pronto se dan a conocer los primeros intentos para la celebración del Congreso de Panamá, se incrementan a partir del fracaso de éste, y acaban proponiendo la desintegración de la Gran Colombia y la desaparición de la persona del Libertador”18. Pero muy cerca de Bolívar se encontraba Santander que por sus particulares intereses personales olvidó lo que el 9 de febrero de 1825 aquél le expresó en una carta que le envió: “Ud. es el héroe de la administración americana... La gloria de Ud. y la de Sucre son inmensas. Si yo conociese la envidia los envidiara. Yo soy el hombre de las dificultades; Ud. es el hombre de las leyes y Sucre el hombre de la guerra. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 60 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Creo que cada uno debe estar contento con su lote y Colombia con los tres...”. Pero luego, con sumo pesar Bolívar se dio cuenta que Santander fue también el hombre que en 1827 debilitó al ejército de Sucre para su propio beneficio, dividiéndolo en venezolanos y neogranadinos. “... meses antes de Santander exacerbar el odio hacia los venezolanos con la divisa ¡mulatos no! que le acentuaron a Sucre cuando abandonó La Paz luego de haber renunciado generosamente a la Presidencia el 3 de agosto de 1828, se reunió en Ocaña la Convención que había sido preparada por Santander para avivar la pasión política contra el Libertador. En Ocaña se enfrentaron abiertamente las dos tendencias predominantes en Colombia: la bolivariana y la santanderista... los partidarios de Bolívar se retiraron de la convención y lanzaron un manifiesto donde explicaban su actitud y... dejaron a la reunión sin quórum legal... Bolívar fue proclamado luego Libertador-Presidente y de inmediato suprimió la vicepresidencia dejando a Santander sin empleo. Dividió la república en cuatro jefaturas y convocó al Congreso para el 2 de enero de 1830”19. Los acontecimientos futuros van a demostrar las trampas que poco a poco y de acuerdo a las circunstancias se le pondrán a Bolívar para destruirlo, así, Santander y su tropa por una parte no se quedarán quietos y las conspiraciones 18 19 F, Pividal, obra. cit., p. 165 F, Pividal, obra. cit., p. 179-180. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 61 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS contra el Libertador reinarán hasta el día de su muerte. El 19 de septiembre de 1828, fue enviado Santander como ministro plenipotenciario a Estados Unidos, y el 25 de este mismo mes unos conspiradores atentaron contra el Libertador quien milagrosamente y gracias a la intervención de Manuela Sáenz salvó su vida. Pero Estados Unidos, no quedando satisfecho, contrata a personeros para que sigan conspirado contra su vida, y ridiculizando su obra de hombre genuinamente americanista. Sin detener su constante peregrinar, el Gran Libertador muere en la tarde del 17 de diciembre de 1830, a la edad de 47 años, avizorando aún en sus delirios los acontecimientos que enfrentaban a las dos Américas: una que amó con toda intensidad y otra a la que aborreció, pues anunciaba “miserias en nombre de la libertad”. Los análisis, bastante exhaustivos, le han concedido al Congreso de Panamá una gran importancia como antecedente de las búsquedas unificadoras de América Latina y dominantemente admiten que la labor política y diplomática adelantada por la potencia del norte fue determinante para sus magros resultados. En realidad, las razones deben buscarse en la propia Doctrina Monroe, a criterio de Liévano Aguirre, puesto que “... el conjunto de antecedentes que hemos relatado, pintan a la Doctrina Monroe de cuerpo entero. Su propósito real... nunca fue el DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 62 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS defender el continente americano... de las posibles agresiones de las potencias europeas, sino impedir que las naciones de Europa se apoderaran de aquellos territorios de hispanoamérica de los cuales ya había proyectado adueñarse Estados Unidos: Cuba, Puerto Rico, California, Texas, Oregón y Panamá. La Doctrina no era una consigna de libertad... sino el anuncio anticipado hecho por los Estados Unidos de que en el continente americano ellos.... tenían la prerrogativa de consumar las agresiones y atropellos que parecían condenables, aun como simples intenciones, en las potencias europeas. Nada tiene de extraño por tanto, que el Libertador se sintiera poco inclinado, desde temprano, a creer en el supuesto altruismo y sinceridad de la política internacional de los Estados Unidos”20. Es por esta razón que el propio Libertador expresa sus sentimientos profundamente patrióticos con estas palabras: “Si me hubiere quedado un sólo rayo de esperanza de que la América pudiese triunfar por sí sola, ninguno habría ambicionado más que yo el honor de servir a mi país sin degradarlo a la humillación de solicitar una protección extraña... si fuese preciso marcharé hasta el polo; y si todos son insensibles a la voz de la humanidad, habré llenado mi deber aunque inútilmente y volveré a morir combatiendo en mi patria...”21 20 21 AGUIRRE, Liévano, Bolivarismo y Monroísmo, p. 36 BOLIVAR, Simón, Obras completas, t. I, p. 138. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 63 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Finalmente vale la pena aclarar que a parte de los obstáculos que fueron puestos para que el Libertador fracasara en su empeño, existieron otros factores que coadyuvaron al desvanecimiento de sus sueños; así, si bien el Gran Libertador estuvo dotado de aquel don extraño y maravilloso en esta clase de hombres, de prender el misticismo patrio en todos cuantos estaban a su derredor o militaban a sus ordenes; -bástenos recordar los caso de Ricaurte en Venezuela, Girardot en Colombia y Abdón Calderón en Ecuador- sin embargo, el misticismo patrio no es el único de los grandes factores de integración humana, junto a ello hay varios otros factores principales, que han operado en la integración de las grandes naciones a lo largo de la Historia, y estos fueron los que fallaron lamentablemente en la unificación de la Gran Colombia, paso previo para la unificación americana, el gran sueño de Bolívar. Entre estos factores encontramos: 1.3.1 EL MOLDE GEOGRÁFICO POR UNIFICAR, QUE HABÍA SERVIDO DE INMENSO ESCENARIO PARA LAS GESTAS EMANCIPADORAS ERA LO PRIMERO QUE DEBIÓ SER CONGLUTINADO Y CENTRALIZADO. Las grandes distancias fueron de hecho las que derrotaron a Bolívar en los tiempos de paz, a pesar de la sangre derramada en Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia. Si el Libertador hubiera logrado gobernar por dos o tres DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 64 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS décadas, habría superado en forma aceptable esta primera falla física para la circulación vivificante de su nuevo superorganismo, pero después de la victoria final, los acontecimientos se precipitaron con vertiginosidad. 1.3.2. OTRO FACTOR ESENCIAL DE INTEGRACIÓN HUMANA ES LA AUTORIDAD. A pesar de que Bolívar como general en jefe ejercía sobre sus soldados el dominio más completo y no obstante de su eminente talento de estadista, pagó su tributo a los errores de la época, al fiarse demasiado en los atributos milagrosos de la Democracia como sistema de gobierno, pues, Bolívar seducido por los resultados de la Revolución Francesa, no midió en toda su profundidad lo que requiere la Democracia para poder florecer en los maravillosos frutos que le caracterizan. Para que exista un verdadero “gobierno del pueblo”, es indispensable que exista homogeneidad de razas, de religión, de cultura y aún, hasta cierto punto de fortunas, pero aquí en Sudamérica de ese entonces, con inmensas mayorías indígenas o negras totalmente analfabetas y por lo mismo aptas para toda clase de caudillismos, era imposible la instauración de un gobierno del pueblo o de una verdadera democracia, como por desgracia parece seguir siéndolo hasta nuestros días, por lo menos en lo que a nuestro país se refiere. Si Bolívar hubiera medido el alcance de los probables puntos de vista del DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 65 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS General San Martín y hubiera escogido entre los dos un sistema temporalmente monárquico, como lo hizo Brasil por más de cinco décadas, hasta dominar el caudillismo ciego y conglutinar los elementos superbiológicos constituyen la esencia de la dispersos que nacionalidad, hoy día probablemente en Sudamérica existirían dos repúblicas gemelas, la lusitana del Brasil y la Hispanoamericana de nosotros. 1.3.3 UN TERCER ELEMENTO IMPRESCINDIBLE DE INTEGRACIÓN ES EL MISTICISMO RELIGIOSO. Aunque la religión puede vivificar por igual tanto las formas monárquicas de gobierno como las republicanas, en todo caso es menester su presencia, para dar una razón de ser digna al respeto de la autoridad. Desgraciadamente el movimiento demócrata moderno, originado en la Revolución Francesa, creyó ser algo de su esencia la libertad de la conciencia, destruyendo de esta forma la estandarización de los conceptos con respecto al bien y al mal, exceptuando únicamente lo más burdo como no matar o no robar; de esta manera se menospreció como medieval y cavernario la energía conglutinante del misticismo religioso, que había generado el heroísmo multitudinario de las Cruzadas de Europa, el valor siete veces secular de los españoles en su lucha contra los moros durante la conquista y la osadía de los DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 66 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS franceses en su guerra de cien años contra los herejes ingleses con episodios de heroísmo tan notables como el de Juana de Arco al morir quemada viva. En nuestras guerras de la Independencia, por el contrario, ante el dilema de escoger entre la monarquía o la república, los mismos obispos y los clérigos católicos se encontraban divididos, militando en el caso del Ecuador, por ejemplo, el Obispo de Quito, Monseñor Cuero y Caicedo, del lado de la causa republicana, en tanto que el obispo de Cuenca, Monseñor Quintián Ponte, a favor del Rey de España. Así, pues, el movimiento independentista de Bolívar, en vez de sacar de la religión un nuevo agente de integración dio lugar a una nueva división aun en el seno mismo de la iglesia. 1.3.4 EL CUARTO AGENTE IMPORTANTE CON RESPECTO A LA INTEGRACIÓN DE LOS PUEBLOS ES LA PRODUCCIÓN. Las flacas economías de nuestros pueblos, sometidos al régimen colonial español, se vieron debilitadas al extremo con quince años de guerras, cuando el primer congreso de la Gran Colombia, reunido en 1824 y en 1825, trató de estimular y regular la explotación de las minas, la navegación, la exportación y las garantías ciudadanas para dar a todos la ocasión de producir. Todo aquello fue muy prudente y oportuno, pero todas esas medidas precisaban años y décadas para producir sus frutos. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 67 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Además del misticismo patrio, la mezcla de estirpes para la homogenización de sangres y la consiguiente desaparición del caudillismo, ha sido otro agente de integración a través de la Historia. Una falla constante en nuestras repúblicas modernas hasta nuestros días, ha sido el confundir el régimen republicano de partidos políticos con el caudillismo. El ciudadano genuinamente demócrata no va en pos de los nombres sino de sus principios económico – sociales. En cambio, el ciudadano propenso al caudillismo se aferra a su apellido, sin preocuparse de conocer a fondo a la persona que se esconde detrás de él, sino arrastrado más bien de cualquier tipo de ventajas que su elección pueda reportarle; de esta manera el caudillo olvida los principios en la elección de sus colaboradores, convirtiendo al Estado en una gran agencia de colocaciones para partidarios, desechando el dinamismo y talento de la oposición, con lo cual el mérito único y exclusivo de la Democracia de aprovechar mejor la iniciativa ciudadana queda totalmente aniquilado. Los grades méritos de Bolívar fueron el de haber sido un genio de la guerra y un soñador grandioso e incorregible; sólo un hombre así pudo emprender con éxito la magna gesta de la emancipación sudamericana, pero la nobleza y la hidalguía de sus sueños fueron las que dieron ocasión a su trágico final. Su eficiencia genial en el campo de batalla y la noble hidalguía en el trato de sus subordinados no le hicieron DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 68 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS temer, el caudillismo subrepticio de sus colaboradores. En realidad el Libertador puso excesiva fe en las masas populares, que habían aclamado sus victorias eufórica y multitudinariamente, nunca se imaginó que pueblos en donde las grandes mayorías estaban compuestas entonces de esclavos negros, acostumbrados al látigo de sus dueños, o de rebaños de indígenas o mestizos, eternamente adscritos al tutelaje de sus patrones, eran materia ideal para desencadenar el más desaforado caudillismo. Todo esto hizo provocó que la Gran Colombia de Bolívar se desvaneciera con la rapidez del más hermoso de los sueños. Latinoamérica después de su independencia política, al insertarse en el capitalismo mundial, recayó en una nueva dependencia económica, ya que quedó convertida en una región productora de materias primas y frutos agrícolas para los grandes centros industriales en los cuales, a su vez, debe proveerse de mercancías esenciales, lo que, unido a la inmensa abundancia de mano de obra que deprime y margina al grupo asalariado, ha constituido unas sociedades dualistas en la que los grupos dirigentes están vinculados de manera determinante al capitalismo de los países desarrollados y actúan en función de esos intereses y no en lo de sus pueblos. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 69 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Superar el atraso en el proceso de desarrollo, lograr un desarrollo autónomo y democrático, ha sido un reto que no ha tenido respuesta satisfactoria. Cuando, como consecuencia de la crisis de 1929, que redujo los precios de las exportaciones y por tanto la capacidad importadora, los países latinoamericanos intentaron un desarrollo espontáneo, mediante su industrialización y la consiguiente sustitución de importaciones, tal política no tuvo existo porque la demanda doméstica y la pequeñez de los mercados nacionales, frenó dicho proyecto. Después se ha ensayado un proceso de desarrollo dirigido por el Estado, frustrado también porque no se logró una financiación interna del proyecto a base de una adecuada tributación ni del crédito externo a largo plazo, aceptando formas de financiación inflacionaria a corto plazo, que llevaron más tarde al estéril monetarismo buscando un difícil equilibrio. De otra, parte las prácticas clientelistas en las empresa públicas y el populismo que generalmente acompañó estos procesos, pusieron en peligro la estabilidad del sistema político obligándolo a frenar los impulso de las masas. Frente a tales fracasos y estancamientos, se pensó que una alternativa podía ser la de imitar el proceso de integración económica europea, para encontrar en la producción conjunta y en el ensanche de mercados una DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 70 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS salida al subdesarrollo. Su primer paso fue la organización de la ALALC, en Montevideo, en 1961; sin embargo, ante la lentitud de este proyecto, los países andinos creyeron que podrían agruparse para acelerar el proceso, es sí que la idea de integración andina se objetiviza en la Declaración de Bogotá de 1966, donde por iniciativa e invitación del presidente Colombiano Carlos Lleras Restrepo, se reunieron los dignatario de Chile y Venezuela y los representantes de Ecuador y Perú y suscribieron dicha Declaración, hasta que más tarde se materializa en forma definitiva el 26 de mayo de 1969, cuando los Gobiernos de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Chile constituyeron la integración subregional andina con la suscripción del Acuerdo de Cartagena. En Febrero de 1973 se adhiere la República de Venezuela y en octubre de 1976 se retira la República de Chile. El Pacto Andino o Acuerdo de Cartagena nació basado en consideraciones y circunstancias lo suficientemente fuertes que garantizaban el éxito de tan magno proyecto. En primer lugar, se tomó en cuenta la continuidad territorial, la unidad espacial visualizada por la cordillera de los Andes, que corre de Chile a Panamá y aporta caracteres geográficos comunes a los países de la zona e impone la ejecución de una obras de infraestructura que completen la integración física para facilitar la comunicación de sus habitantes y el desenvolvimiento de su economía. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 71 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS El proyecto de integración andina como se ve, no nació con la idea de ser total como en el Imperio de los Incas; no fue tampoco superficial y ajeno en lo económico y político, como lo fue el régimen colonial de España; así como tampoco fue unificador bajo todos los aspectos como lo fue la Gran Colombia de Bolívar. El Pacto Andino nació inspirado fundamentalmente en el aspecto económico, cuyo objetivo era el de crear un mercado común de ámbito regional y con el fin de promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros y sobre todo de procurar un mejoramiento del nivel de vida de los habitantes de la Subregión22. La Comunidad Andina, es una organización subregional de carácter supranacional en el ámbito sudamericano, conocida con el nombre de Grupo Andino hasta abril de 1996, fecha en que cambió su denominación por el de Comunidad. El proceso de integración andina ha mostrado diferentes etapas caracterizadas, unas, por un creciente dinamismo y, otras, por profundas crisis y situaciones de recesión y aún de desencanto, lo que no ha sido un óbice para que hoy se puedan mostrar como grandes realizaciones, el crecimiento progresivo del comercio intra subregional y la sólida 22 Los objetivos y fines del Acuerdo de Cartagena se encuentran establecidos en el preámbulo y en su texto de creación, específicamente en el Art. 1 del Acuerdo que señala: “... promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social; acelerar su crecimiento y la generación de ocupación; facilitar su participación en el proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano. Asimismo, son objetivos de este Acuerdo propender a disminuir la vulnerabilidad externa y mejorar la posición de los Países Miembros en el contexto económico internacional; fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los Países Miembros. Estos objetivos tienen la finalidad de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subregión” DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 72 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS estructura institucional desarrollada, que a decir de muchos constituye el más valioso logro del proceso. La necesidad de responder a los avances que en el campo comercial se consiguieron de forma rápida fue lo que determinó el perfeccionamiento institucional del sistema, labor esta que ha estado signada por varios hitos que pasan por: a) La suscripción del Tratado de creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina de 1979 por medio del cual se estructura el ordenamiento jurídico del Grupo Andino y se crea como mecanismo de solución de diferencias un sistema judicial, semejante al de la Comunidad Europea, en cuya cabeza se coloca al Tribunal de Justicia; b) La celebración de los Acuerdos modificatorios del Acuerdo de Cartagena de 1969, denominados Protocolo de Trujillo y Protocolo de Sucre, mediante los cuales se introdujeron al proceso importantes reformas institucionales conducentes al esclarecimiento formal de la Comunidad Andina y del Sistema Andino de Integración, tanto como reformas programáticas y estratégicas tendientes a proyectarlos a campos que trascienden lo exclusivamente económico y que ponen en el primer orden de sus objetivos y preocupaciones, los aspectos sociales y políticos; y, DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 73 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS c) La suscripción del Protocolo de Cochabamba, destinado a modificar el Acuerdo de Cartagena de 1979, creador del Tribunal de Justicia, con miras a reforzar sus competencias y a propiciar una mayor participación de los particulares en el control del orden jurídico comunitario. 1.4 ORGANISMOS E INSTITUCIONES DE LA COMUNIDAD ANDINA 1.4.1 EL SISTEMA ANDINO DE INTEGRACIÓN (SAI) Luego de la suscripción del Acuerdo de Cartagena de 1969, paulatinamente se han venido suscribiendo una serie de tratados a través de los cuales se ha ido perfilando la organización estructural del Grupo Andino bajo la filosofía de que ella se conforma con instituciones supranacionales de derecho comunitario. Precisamente uno de los pasos más importantes en materia de estructuración definitiva del Grupo Andino, es el que se dio con la creación del Sistema Andino de Integración (SAI), el mismo que nace en virtud del Protocolo de Trujillo del 10 de marzo de 1996, a través del cual se aprobó el protocolo modificatorio del Acuerdo de Cartagena; es aquí donde se cambió el nombre de Grupo Andino por el de Comunidad Andina23. 23 La Comunidad Andina reemplaza al Pacto Andino a través del Protocolo de Trujillo, suscrito por los Presidentes Andinos con ocasión del Octavo Consejo Presidencial celebrado en la ciudad de Trujillo, Perú, el 10 de marzo de 1996. El Protocolo de Trujillo fue codificado a través de la Decisión 406 de la Comisión de la Comunidad Andina del 25 de junio de 1997, conjuntamente con las disposiciones del Acuerdo de Cartagena de 1969 que permanecieron vigentes hasta esa fecha, y sus respectivos instrumentos modificatorios: el Instrumento Adicional para la adhesión de Venezuela (1973), el Protocolo de Lima (1976), EL Protocolo de Arequipa (1978) y el Protocolo de Quito (1987). DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 74 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS El Sistema Andino de Integración se encuentra formado por órganos e instituciones creadas dentro del marco de la Comunidad Andina, y a los cuales los Países Miembros han trasladado algunas competencias propias de órganos nacionales, o les han otorgado facultades nuevas, requeridas para el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de Cartagena. Si bien el Acuerdo de Cartagena señala en forma expresa la existencia de órganos e instituciones que forman el Sistema Andino de Integración; sin embargo, no señala cuáles son los órganos y cuáles son las instituciones del Sistema. Pese a ello, por la naturaleza de la conformación y de las funciones otorgadas a cada uno, podría considerarse como órganos e instituciones de la siguiente manera: 1.4.1.1 ORGANOS: 1.4.1.1.1 El Consejo Presidencial Andino24; 1.4.1.1.2 El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores25; 1.4.1.1.3 La Comisión de la Comunidad Andina26; 1.4.1.1.4 La Secretaría General de la Comunidad Andina27; 1.4.1.1.5 El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina28; 1.4.1.1.6 El Parlamento Andino29; 24 25 26 Acuerdo de Cartagena. Art. 11 Acuerdo de Cartagena. Art. 15, Decisión 407. Acuerdo de Cartagena. Art. 21, Decisión 471 y 508. 27 Acuerdo de Cartagena. Art. 29. La Secretaría General reemplazó a la Junta del Acuerdo de Cartagena, en virtud del Protocolo de Trujillo de 1996, y entró a ejercer sus funciones a partir del 1 de agosto de 1997; y Decisión 409. Acuerdo de Cartagena. Art. 40. Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, codificado mediante Decisión 407. 29 Acuerdo de Cartagena. Art. 42. Tratado de Creación del Parlamento Andino y Protocolo Modificatorio. 28 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 75 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 1.4.1.2 INSTITUCIONES: También forman parte del Sistema Andino de Integración las siguientes instituciones: 1.4.1.2.1 El Consejo Consultivo Empresarial30; 1.4.1.2.2 El Consejo Consultivo Laboral31; 1.4.1.2.3 La Corporación Andina de Fomento32; 1.4.1.2.4 El Fondo Latinoamericano de Reservas33; 1.4.1.2.5 El Convenio Simón Rodríguez34; 1.4.1.2.6 Los Convenios Sociales que se adscriban al Sistema Andino de Integración y los demás que se creen en el marco del mismo; 1.4.1.2.7 La Universidad Andina Simón Bolívar35; 1.4.1.2.8 Los Consejos Consultivos que establezca la Comisión; y, 1.4.1.2.9 Las demás instituciones que se creen en el marco de la Integración Subregional Andina. Los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración, a decir de Marcel Tangarife, han sido fundamentales para el logro de los objetivos de la zona de libre comercio y de la unión aduanera, a pesar de las imperfecciones que aún manifiesta36. A continuación haremos una rápida revisión de la integración y funciones de cada uno de los órganos e 30 Decisiones 464 y 442 Decisiones 464 y 441 32 Convenio Constitutivo de la CAF. 33 Convenio para el Establecimiento del Fondo Andino de Reservas. 34 Protocolo Sustitutorio del Convenio Simón Rodríguez suscrito el 24 de junio de 2001. 35 Acuerdo de Cartagena, Art. 6 31 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 76 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS instituciones del Sistema Andino de Integración, para más adelante centrarnos en el estudio del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, que es nuestra mayor preocupación. 1.4.1.1.1 CONSEJO PRESIDENCIAL ANDINO Es el órgano de mayor jerarquía y preponderancia dentro del Sistema Andino de Integración (SAI); conforme el propio texto del Art. 11 del Acuerdo de Cartagena, es el “máximo órgano”, y se encuentra conformado por los Jefes de Estado de los Países Miembros. Ese órgano se encarga de emitir las denominadas “directrices presidenciales”37 sobre distintos ámbitos de la integración económicos, subregional, tales comerciales, como asuntos sociales, de políticos, relaciones internacionales, etc. las cuales son instrumentadas por los órganos e instituciones del SAI, de acuerdo a las competencias y mecanismos establecidos en sus respectivos Tratados e Instrumentos. En síntesis el Consejo Presidencial Andino es el órgano encargado de definir las políticas de la integración comunitaria. 1.4.1.1.1.1 CONFORMACIÓN De conformidad con lo establecido en el Art. 11 del Acuerdo de Cartagena, el Consejo Presidencial Andino está conformado por los Presidentes de la República de los 36 37 TANGARIFE TORRES, Marcel, Derecho de la Integración en la Comunidad Andina, Editorial Raisbeck, Lara, Rodríguez y Rueda, Bogotá, p. 71. Acuerdo de Cartagena, Art. 11. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 77 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Países Miembros. El Consejo tiene un Presidente quien ejerce la máxima representación política de la Comunidad Andina y permanece un año calendario en su función, la que es ejercida sucesivamente y en orden alfabético38. Se reúne en forma ordinaria una vez al año y puede reunirse de manera extraordinaria cada vez que lo estime conveniente. 1.4.1.1.1.2 FUNCIONES De acuerdo a lo previsto en el Art. 12 del Acuerdo de Cartagena, al Consejo Presidencial Andino le corresponde desempeñar las siguientes funciones: a) Definir la política de integración subregional andina; b) Orientar e impulsar las acciones en asuntos de interés de la Subregión en conjunto, así como las relativas a la coordinación entre los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración; c) Evaluar el desarrollo y los resultados del proceso de integración subregional andina; d) Considerar y emitir pronunciamientos sobre los informes, iniciativas y recomendaciones presentados por los órganos e instituciones del SAI; y, e) Examinar, todas las cuestiones y asuntos relativos al desarrollo del proceso de la integración subregional andina y su proyección externa. 38 La Decisión 427 de la Comunidad Andina señala que el orden de sucesión en la Presidencia de ese Consejo es en orden alfabético de cada País Miembro, comenzando por Venezuela para el período junio 2000 – mayo 2001 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 78 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 1.4.1.1.2 CONSEJO ANDINO DE MINISTROS DE RELACIONES EXTERIORES Por disposición expresa de la Decisión 407, “El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores el órgano de dirección política, encargado de asegurar la consecución de los objetivos del proceso de la integración subregional andina y formular y ejecutar la política exterior de la Comunidad Andina”39 Y de acuerdo a lo dispuesto por el literal c) del Art. 16 del Acuerdo de Cartagena, este Consejo es el responsable de cumplir y hacer cumplir las directrices del Consejo Presidencial Andino. El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores expresa su voluntad a través de Declaraciones y Decisiones, las mismas que deben ser adoptadas por consenso, por mandato del Art. 17 del Acuerdo de Cartagena. Las Declaraciones son manifestaciones de contenido preponderantemente político, razón por la cual no forman parte del ordenamiento jurídico andino y por lo mismo no son fuente de obligaciones andinas o no tienen el carácter de vinculante40. Las Decisiones en cambio tienen el carácter de vinculante por ser normas jurídicas que forman parte del ordenamiento jurídico comunitario41, por lo mismo son fuente 39 Decisión 407, “Reglamento del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores”, Art. 1. Acuerdo de Cartagena, Art. 17. Decisión 407, Art. 12. 41 Acuerdo de Cartagena, Art. 17 y Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 1. 40 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 79 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS de derechos y obligaciones para los Países Miembros y para los particulares. 1.4.1.1.2.1 COMPOSICION El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores está conformado por los Ministros de Relaciones Exteriores de los países Miembros del Acuerdo de Cartagena42, quienes actúan en calidad de titulares. En caso de que el Ministro de Relaciones Exteriores no vaya a asistir a alguna reunión del Consejo, éste debe notificar su ausencia a la Secretaría de la reunión en forma previa a la iniciación de cada período de sesiones, y al mismo tiempo designará a su representante, quien ejercerá el cargo con los mismos derechos y obligaciones del titular43. El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores se encuentra presidido por el Ministro de Relaciones Exteriores del país que está a cargo de la presidencia del Consejo Presidencial Andino, quien permanecerá un año calendario en su función44. Quien ejerce la Presidencia del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores no puede representar a su país en las reuniones de dicho Consejo45. Según el Art. 18 del Acuerdo de Cartagena, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores debe reunirse 42 Acuerdo de Cartagena, Art. 15. Decisión 407, Art. 2 44 Acuerdo de Cartagena, Art. 19. 43 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 80 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS en sesión ordinaria dos veces al año, de preferencia en el país que ejerce la presidencia del mismo, pero puede reunirse de manera extraordinaria, cada vez que lo estime conveniente a petición de cualquiera de sus miembros y en el lugar que se acuerde antes de su convocatoria. Igualmente puede reunirse en forma ampliada con los representantes titulares ante la Comisión, por lo menos una vez al año y, a nivel de alternos, cada vez que lo considere necesario a fin de tratar asuntos relativos al Acuerdo de Cartagena que sean de interés tanto para el Consejo como para la comisión, tales como: a) Preparar las reuniones del Consejo Presidencial Andino; b) Elegir y, cuando corresponda, remover al Secretario General de la Comunidad Proponer al Consejo Presidencial Andino las modificaciones al presente Acuerdo; c) Evaluar la gestión de la Secretaría General; d) Considerar las iniciativas y propuestas que los Países Miembros o la Secretaría General sometan a su consideración; y, e) Los demás temas que ambos órganos consideren tratar de común acuerdo.46 1.4.1.1.2.2 FUNCIONES 45 46 Decisión 407, Art. 4. Acuerdo de Cartagena, Art. 20. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 81 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS De conformidad con lo establecido en el Art. 16 del Acuerdo de Cartagena y enfatizado posteriormente por el Art. 6 de la Decisión 407, al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores le corresponde cumplir con las siguientes funciones: a) Formular la política exterior de los Países Miembros en los asuntos que sean de interés subregional, así como orientar y coordinar la acción externa de los diversos órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración; b) Formular, ejecutar y evaluar, en coordinación con la Comisión, la política general del proceso de la integración subregional andina; c) Dar cumplimiento a las Directrices que le imparte el Consejo Presidencial Andino y velar por la ejecución de aquellas que estén dirigidas a los otros órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración; d) Suscribir Convenios y Acuerdos con terceros países o grupos de países o con organismos internacionales sobre temas globales de política exterior y de cooperación; e) Coordinar la posición conjunta de los Países Miembros en foros y negociaciones internacionales, en los ámbitos de su competencia; DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 82 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS f) Representar a la Comunidad Andina en los asuntos y actos de interés común, dentro del marco de su competencia, de conformidad con las normas y objetivos del Acuerdo; g) Recomendar o adoptar las medidas que aseguren la consecución de los fines y objetivos del Acuerdo de Cartagena, en el ámbito de su competencia; h) Velar por el cumplimiento armónico de las obligaciones derivadas del presente Acuerdo y del Tratado de Montevideo de 1980; i) Aprobar y modificar su propio reglamento; j) Aprobar el Reglamento de la Secretaría General y sus modificaciones, a propuesta de la Comisión; y, k) Conocer y resolver todos los demás asuntos de interés común, en el ámbito de su competencia. Del cúmulo de funciones asignadas al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, quizá la que mayor relevancia ha tenido a lo largo de la Historia es la de formular la política exterior de los Países Miembros, en asuntos que sean de interés comunitario. Precisamente en cumplimiento de esa función ha desempeñado un papel muy importante en la determinación de posiciones comunes frente a otros Estados u organismos de integración, para tareas tales como la ampliación del ATPDA hasta el año 2006. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 83 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 1.4.1.1.3 COMISION DE PLENIPOTENCIARIOS DE LA COMUNIDAD ANDINA Este órgano del sistema Andino de Integración está constituido por el representante plenipotenciario de cada uno de los Gobiernos de los Países Miembros47, para cuyo fin, cada gobierno acredita un representante titular y un alterno, designación que generalmente ha recaído en los ministros y viceministros de Comercio Exterior. La Comisión de Plenipotenciarios es el órgano encargado de adoptar las Decisiones que permitan el avance del proceso de integración andino, junto al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, pero especialmente enfocado a los temas comerciales y técnicos del comercio exterior. De conformidad con lo que establece el Art. 1 de la Decisión 471 “La Comisión es uno de los órganos decisorios de la Comunidad Andina, encargado de formular, ejecutar y evaluar la política de integración subregional en materia de comercio e inversiones y de adoptar las medidas que sean necesarias para el logro de los objetivos del Acuerdo de Cartagena”. Esta comisión, además, es la encargada de coordinar la posición de los Países Miembros en los foros y negociaciones internacionales en materia comercial, tales como ALCA, la OMC, y el MERCOSUR. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 84 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 1.4.1.1.3.1 COMPOSICION Y REUNIONES Conforme se señaló en líneas anteriores, la comisión de la Comunidad Andina está constituida por un representante plenipotenciario de cada uno de los gobiernos de los Países Miembros. En las reuniones de la Comisión participan: Los delegados alternos y miembros de delegación de los Países Miembros; el Secretario General y los representantes o funcionarios de la Secretaría General que éste designe, solamente con derecho a voz48; y, un representante de cada uno de los organismos e instituciones del Sistema Andino de Integración, todos con derecho a voz únicamente. A las reuniones de la Comisión pueden asistir, solamente en calidad de observadores, los consultores, asesores o representantes de instituciones públicas o privadas dentro o fuera del Sistema Andino de Integración, e incluso terceros gobiernos en calidad de invitados; los invitados podrán hacer uso de la palabra únicamente si el Presidente de la Comisión lo autoriza. La Comisión debe reunirse en forma ordinaria al menos tres veces al año en los meses de marzo, julio y noviembre, pudiendo cambiarse estas fechas siempre que en forma expresa y por consenso así lo acuerden los Países Miembros. En forma extraordinaria la Comisión puede 47 48 Acuerdo de Cartagena, Art. 22. Decisión 471, Arts. 3 y 7. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 85 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS reunirse cuando sea convocada por su Presidente, a solicitud de cualquiera de los Países Miembros o de la Secretaría General49. La asistencia de los Países Miembros a las sesiones de la Comisión es obligatoria y la inasistencia se considera como abstención50. Para que la Comisión pueda sesionar válidamente es necesaria la presencia de la mayoría absoluta de los Países Miembros. Las sesiones de la Comisión se celebran generalmente en la sede de la Secretaría General; sin embargo, pueden celebrarse en cualquier lugar. 1.4.1.1.3.2 FUNCIONES DE LA COMISION A la Comisión de la Comunidad Andina el corresponde el cumplimiento de las funciones previstas en el Art. 11 del Reglamento de la Comisión de la de Comunidad Andina (Decisión 471), estas son: a) Formular, ejecutar y evaluar la política de integración subregional andina en materia de comercio e inversiones y, cuando corresponda, en coordinación con el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores; b) Adoptar las medidas que sean necesarias para el logro de los objetivos del Acuerdo de Cartagena, así como para el cumplimiento de las Directrices del Consejo Presidencial Andino; 49 50 Acuerdo de Cartagena, Art. 24. Decisión 471, Art. 16. Acuerdo de Cartagena, Art. 25. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 86 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS c) Coordinar la posición conjunta de los Países Miembros en foros y negociaciones internacionales, en el ámbito de sus competencias; d) Velar por el cumplimiento armónico de las obligaciones derivadas del Acuerdo de Cartagena y del Tratado de Montevideo de 1980; e) Aprobar y modificar su propio Reglamento; f) Aprobar, no aprobar o enmendar las propuestas que los Países Miembros, individual o colectivamente, o la Secretaría General, sometan a su consideración; g) Mantener una vinculación permanente con los órganos e instituciones que conforman el Sistema Andino de Integración, con miras a propiciar la coordinación de programas y acciones encaminadas al logro de sus objetivos comunes; h) Representar a la Comunidad Andina en los asuntos y actos de interés común, dentro del marco de su competencia, de conformidad con las normas y objetivos del Acuerdo; i) Aprobar los presupuestos anuales y evaluar la ejecución presupuestal de la Secretaría General y del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, así como fijar la contribución de cada uno de los Países Miembros; DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 87 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS j) Someter a consideración del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores la propuesta de Reglamento de la Secretaría General; k) Conocer y resolver todos los demás asuntos que le confiera el Acuerdo, en el ámbito de su competencia; l) Participar en las Reuniones Ampliadas del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores a fin de tratar asuntos relativos al Acuerdo de Cartagena que sean de su competencia. 1.4.1.1.3.3 REUNIONES DE EXPERTOS, DE LOS CONSEJOS Y COMITES DE AUTORIDADES Y DE LOS GRUPOS AD-HOC En base a las atribuciones conferidas por el Art. 35 de la Decisión 471, la Comisión puede crear Consejos conformados por autoridades sectoriales de rango ministerial o de Secretarios de Estado de los Países Miembros, los cuales contarán con el apoyo de la Secretaría General. Estos Consejos tienen el carácter de permanente y deben emitir “opinión no vinculante” sobre los temas para cuyo análisis han sido creados. La Comisión también puede crea Comités de carácter técnico que estarán “conformados por autoridades sectoriales de alto nivel de los Países Miembros o por funcionarios con capacidad para comprometerlos, DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 los cuales serán 88 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS coordinados por la Secretaría General”51. A su vez estos Comités tienen el carácter de permanentes y son los encargados de emitir una opinión técnica no vinculante sobre los temas para los cuales fueron creados, y de asesorar a la Comisión o a la Secretaría General para el mejor desempeño de sus actividades cuando lo requieran52. 1.4.1.1.3.4 LAS DECISIONES DE LA COMISION Los actos, acuerdos o resoluciones que tome la Comisión se ponen de manifiesto a través de las llamadas Decisiones conforme lo prevé el Art. 26 del Acuerdo de Cartagena y el Art. 33 de la Decisión 471, las mismas que forman parte del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina y gozan de las características de supranacionalidad, prevalencia, aplicación directa y efectos inmediatos. A diferencia de lo que ocurre con las Decisiones del Comité Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, las mismas que son adoptadas por consenso, la Comisión adopta sus Decisiones “con el voto favorable de la mayoría absoluta de los Países Miembros”, salvo las excepciones previstas en el Acuerdo de Cartagena53. 1.4.1.1.4 SECRETARÍA GENERAL La Secretaría General es el órgano ejecutivo de la Comunidad Andina que se encarga de otorgar apoyo técnico a los demás órganos e instituciones del Sistema Andino de 51 52 Decisión 471, Art. 36. Decisión 471, Art. 37, inciso 2. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 89 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Integración, cuenta además con capacidad propositiva, por cuanto está facultada a formular Propuestas de Decisión al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la Comisión, así como iniciativas y sugerencias a la reunión ampliada del citado Consejo, para facilitar o acelerar el cumplimiento del Acuerdo de Cartagena. La Secretaría General fue creada a través del Protocolo de Trujillo que fue suscrito por los Presidentes Andinos el mes de marzo de 1976 y, a partir de del 1 de agosto de 1997, reemplazó a la denominada Junta del Acuerdo de Cartagena. De conformidad con el Art. 6 y 31 del Acuerdo de Cartagena, la Secretaría General es un órgano permanente del Sistema Andino de Integración, cuya sede lo tiene en la ciudad de Lima, Perú. La Secretaría General expresa su voluntad a través de Resoluciones54, las mismas que forman parte del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina y al igual que las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión, gozan de las características de supranacionalidad, prevalencia, aplicación directa y efectos inmediatos55. 1.4.1.1.4.1 CONFORMACION La secretaría General la preside el Secretario General, quien para el cumplimiento de sus funciones se apoya en los 53 Acuerdo de Cartagena, Art. 26. Decisión 471, Art. 24 y siguientes. Acuerdo de Cartagena, Art. 29. Decisión 409. 55 Tratado de Creación del tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 1. 54 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 90 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Directores personal Generales, técnico y pudiendo disponer administrativo además necesario para de el cumplimiento de sus funciones56. El secretario General es elegido por consenso por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en reunión ampliada y dura cinco años en su cargo, pudiendo ser reelegido57. 1.4.1.1.4.2 FUNCIONES Las funciones de la Secretaría General de la Comunidad Andina se encuentran previstas en el Art. 30 del Acuerdo de Cartagena, las mismas que se complementan con las funciones previstas en el Art. 3 de la Decisión 409, que contiene el Reglamento de la Secretaría General de la Comunidad Andina, a pesar de que muchas de ellas se repiten en forma innecesaria, provocando odiosas confusiones, tales son: a) Velar por la aplicación de este Acuerdo y por el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina; b) Atender los encargos del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión; c) Formular al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la Comisión propuestas de Decisión, de conformidad con sus respectivas competencias, así 56 Acuerdo de Cartagena, Art. 29, Gaceta Oficial N° 940 de 1 de julio de 2003. Decisión 409, Art. 2, Gaceta Oficial N° 285 de 6 de agosto de 1997. Acuerdo de Cartagena, Art. 32, Gaceta Oficial N° 940 de 1 de julio de 2003. Decisión 409, Art. 5, Gaceta Oficial N° 285 de 6 de agosto de 1997.Decisión 409, Art. 5 57 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 91 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS como iniciativas y sugerencias a la reunión ampliada del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, destinadas a facilitar o acelerar el cumplimiento de este Acuerdo, con la finalidad de alcanzar sus objetivos en el término más breve posible; d) Efectuar los estudios y proponer las medidas necesarias para la aplicación de los tratamientos especiales en favor de Bolivia y Ecuador y, en general, las concernientes a la participación de los dos países en este Acuerdo; e) Evaluar e informar anualmente al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la Comisión sobre los resultados de la aplicación de este Acuerdo y el logro de sus objetivos, prestando especial atención al cumplimiento del principio de distribución equitativa de los beneficios de la integración, y proponer las medidas correctivas pertinentes; f) Efectuar los estudios técnicos y las coordinaciones que le encomienden los otros órganos del Sistema Andino de Integración y otros que a su juicio sean necesarios; g) Mantener vínculos permanentes de trabajo con los Países Miembros, coordinando con el organismo nacional de integración que cada país señale para tal efecto; DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 92 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS h) Elaborar su programa anual de labores, en el cual incluirá preferentemente los trabajos que le encomienden los otros órganos del Sistema; i) Promover reuniones periódicas de los organismos nacionales encargados de la formulación o ejecución de la política económica y, especialmente, de los que tengan a su cargo la planificación; j) Mantener vínculos de trabajo con los órganos ejecutivos de las demás organizaciones regionales de integración y cooperación con la finalidad de intensificar sus relaciones y cooperación recíproca; k) Llevar las actas de las reuniones ampliadas del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y las de la Comisión, y elaborar la agenda tentativa de sus reuniones, en coordinación con los presidentes de dichos órganos; l) Ser depositaria de las actas de las reuniones y demás documentos de los órganos del Sistema Andino de Integración y dar fe de la autenticidad de los mismos; m) Editar la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena; n) Ejercer la Secretaría de la Reunión de Representantes de las instituciones que conforman el Sistema Andino de Integración; y, DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 93 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS o) Ejercer las demás atribuciones que expresamente le confiere el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. 1.4.1.1.5 TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina es el órgano jurisdiccional de la misma, está conformado por cinco Magistrados representantes de cada uno de los Países Miembros, con competencia territorial en los cinco países y con sede permanente en Quito, Ecuador. El Tribunal controla la legalidad de las normas comunitarias, mediante la acción de nulidad; interpreta las normas que conforman el Ordenamiento Jurídico de la Comunidad Andina, para asegurar la aplicación uniforme de éstas en el territorio de los Países Miembros y dirime las controversias. Mediante el Protocolo Modificatorio del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, aprobado en mayo de 1996 y que entró en vigencia en agosto de 1999, se asigna a este órgano del SAI nuevas competencias, entre ellas el Recurso por Omisión o Inactividad, la Función Arbitral y la de Jurisdicción Laboral. Su nuevo Estatuto, que actualiza y precisa los procedimientos que se desarrollan ante ese Tribunal, fue DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 94 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS aprobado el 22 de junio del 2001 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. Como el objeto de estudio de este trabajo dice relación con este organismo, más adelante me referiré a todos sus pormenores en forma detallada y con la profundidad que ello demanda. 1.4.1.1.6 PARLAMENTO ANDINO El Parlamento Andino, es el Órgano Deliberante del Sistema Andino de Integración, su naturaleza es comunitaria y representa a los pueblos de la Comunidad Andina. Su sede permanente la tiene ubicada en Bogotá, Colombia58. Si bien su creación no se contempla de manera explícita en el Acuerdo de Cartagena, instrumentos como la Declaración de Bogotá en 1978, el Mandato de Cartagena en 1979, y la Declaración de Presidentes de Quito del 11 de agosto de 1979 apoyan la creación de un Parlamento para la Comunidad Andina de Naciones59. La declaración de Caracas del 27 de septiembre de 1979, determinó la constitución del Parlamento Andino y el 2 de octubre del mismo año, se expidió el Acta de Panamá, donde se señala el 25 de ese mes y año, como la fecha acordada para la suscripción de su Tratado Constitutivo, en la Paz, Bolivia. 58 59 Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, Art. 2. Tomado de la Página web del Parlamento Andino www.parlamentoandino.com, 7 de noviembre de 2005. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 95 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Uno de los propósitos fundamentales contemplados en éste Tratado, es el de sustentar en la Subregión Andina el pleno imperio de la libertad, la justicia social y la democracia en su más amplio ejercicio participativo. El tratado constitutivo entró en vigencia en enero de 1984, al ser ratificado por los Estados Miembros y acto seguido, se acordó que la sede del Organismo Deliberante de la Comunidad Andina, sería la Ciudad de Santafé de Bogotá. Actualmente el Parlamento Andino se rige por lo establecido en el Tratado constitutivo, vigente desde 1979, puesto que aún no han sido ratificados el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo y el Protocolo Adicional sobre Elecciones Directas y Universales de sus representantes, suscritos el 23 de abril de 1997. 1.4.1.1.6.1 CONFORMACION A través de la expedición del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino Sobre Elecciones Directas y Universales de sus Representantes, suscrito en la ciudad de Sucre, el 23 de abril de 1997, nació a la luz el procedimiento para la elección, mediante Sufragio Universal, Directo y Secreto de los Representantes al Parlamento Andino, de tal manera que en virtud de las normas contenidas en este instrumento, el Parlamento Andino es está llamado a constituirse por representantes elegidos por sufragio universal y directo; sin embargo, por cuanto dicho DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 96 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS cuerpo normativo no ha recibido la ratificación de todos los Países Miembros, no ha podido entrar en vigencia, a pesar de que según el inciso segundo del Art. 1 del instrumento en análisis, se concedió a los Países Miembros el plazo de cinco años para que designen a los representantes al Parlamento Andino mediante elecciones por sufragio universal y directo. Hasta la presente fecha únicamente Ecuador y Venezuela han designado a sus representantes ante el Parlamento Andino a través de sufragio universal y directo60, en tanto que los demás Países Miembros deben elegirlos de conformidad con sus reglamentaciones internas y el Reglamento General del Parlamento Andino, por así disponerlo el Art. 42 del Acuerdo de Cartagena, cuyo texto se repite en la parte final del Art. 2 del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, que señala: “En tanto se suscriba el Protocolo Adicional que instituya la Elección Directa, el Parlamento Andino estará conformado por cinco representantes de los Congresos Nacionales, de conformidad a sus reglamentaciones internas y al Reglamento General del Parlamento Andino”61. El Tratado Constitutivo del Parlamento Andino por su parte establece que hasta tanto entre en vigencia el Protocolo Adicional que permita la elección directa de los representantes de cada País Miembro a dicho organismo, “el 60 61 CHAÍN LIZCANO, Guillermo y Otros, Integración Política y Constitución, Ediciones Corporación Editora Nacional, Quito, p. 187. Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, Art. 2. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 97 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS parlamento Andino representantes estará elegidos por constituido los por respectivos cinco órganos legislativos de las Partes Contratantes de entre sus integrantes, según el procedimiento que cada uno de aquellos adopte para el efecto”62 1.4.1.1.6.2 FUNCIONES Las Funciones que le corresponden al Parlamento Andino son las que se encuentran previstas en el Art. 43 del Acuerdo de Cartagena, a las que también se refiere el Art. 12 del Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, que señalan: a) Participar en la promoción y orientación del proceso de la integración subregional andina, con miras a la consolidación de la integración latinoamericana; b) Examinar la marcha del proceso de la integración subregional andina y el cumplimiento de sus objetivos, requiriendo para ello información periódica a los órganos e instituciones del Sistema; c) Formular recomendaciones sobre los proyectos de presupuesto anual de los órganos e instituciones del Sistema que se constituyen con las contribuciones directas de los Países Miembros; d) Sugerir a los órganos e instituciones del Sistema las acciones o decisiones que tengan por objeto o efecto la adopción 62 de modificaciones, ajustes o nuevos Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, Art. 2. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 98 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS lineamientos generales con relación a los objetivos programáticos y a la estructura institucional del Sistema; e) Participar en la generación normativa del proceso mediante sugerencias a los órganos del Sistema de proyectos de normas sobre temas de interés común, para su incorporación en el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina; f) Promover la armonización de las legislaciones de los Países Miembros; y, Promover relaciones de cooperación y coordinación con los Parlamentos de los Países Miembros, los órganos e instituciones del Sistema, así como con los órganos parlamentarios de integración o cooperación de terceros países. Finalmente sobre este tema es necesario tener presente que el Parlamento Andino emite sus pronunciamientos a través de recomendaciones63, las cuales se adoptan por mayoría calificada de dos tercios de votos de sus miembros64; sin embargo según el Art. 14 del Protocolo Adicional, el Parlamento Andino debe adoptar sus recomendaciones por mayoría simple, salvo las excepciones previstas en sus reglamentos internos. 1.4.1.2 INSTITUCIONES 63 64 Acuerdo de Cartagena, Art. 43 literal c). Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, Art. 14 Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, Art. 15 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 99 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 1.4.1.2.1 EL CONSEJO CONSULTIVO EMPRESARIAL Es una institución consultiva del Sistema Andino de Integración que está integrada por cuatro delegados elegidos entre los directivos del más alto nivel de las organizaciones empresariales representativas de cada uno de los Países Miembros. El Consejo Consultivo emite opinión ante el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión o la Secretaría General de la CAN, a solicitud de éstos o por propia iniciativa, sobre los programas o actividades del proceso de integración subregional que sean de su interés65. En su primera reunión, celebrada el 30 de noviembre de 1998, el Consejo Consultivo Empresarial Andino aprobó su Reglamento Interno, que establece su composición y sus funciones y las atribuciones de su Secretaría Técnica. Actualmente, se rige por las Decisiones 442 y 464, aprobadas por la Comisión de la Comunidad Andina, en cumplimiento de la Directriz del Consejo Presidencial Andino que dispone la búsqueda de “una mayor participación del sector empresarial en la construcción del proceso de integración tendiente a conformar el mercado común”. 1.4.1.2.1.1 CONFORMACION Al tenor de lo establecido en el Art. 2 de la Decisión 442, el Consejo Consultivo Empresarial está conformado por cuatro delegados elegidos entre los directivos del más alto DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 100 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS nivel de las organizaciones empresariales representativas de cada uno de los Países Miembros. Los miembros de este Consejo son elegidos para períodos de un año, y su designación debe ser acreditada oficialmente por los organismos nacionales de integración ante la Secretaría General de la Comunidad Andina. 1.4.1.2.1.2 FUNCIONES Al Consejo Consultivo Empresarial le corresponde cumplir con las funciones previstas en el Art. 3 de la Decisión 442, estas son: a) Emitir opinión ante el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la omisión o la Secretaría General, conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de esta Decisión; b) Asistir a las reuniones de expertos gubernamentales o grupos de trabajo vinculados a sus actividades sectoriales, a las que fuere convocado por decisión de los Países Miembros; y, c) Participar con derecho a voz en las reuniones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión de la Comunidad Andina. Del texto de la norma citada se desprende que el Consejo Consultivo Empresarial no emite actos que puedan considerarse normas del ordenamiento jurídico andino, tan sólo emite opiniones ante el Consejo Andino de Ministros de 65 Acuerdo de Cartagena, Art. 44. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 101 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Relaciones Exteriores, la Comisión o la Secretaría General66, las mismas que no son vinculantes para el órgano que recibe. 1.4.1.2.2 CONSEJO CONSULTIVO LABORAL El Consejo Consultivo Laboral es igualmente una institución consultiva del Sistema Andino de Integración, que está conformada por delegados del más alto nivel, elegidos directamente por las organizaciones representativas del sector laboral de cada uno de los Países Miembros. Este Consejo Consultivo fue creado por el Art. 44 del Acuerdo de Cartagena, según el cual se corresponde emitir opiniones ante el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión o la Secretaría General, a solicitud de éstos o por propia iniciativa, sobre los programas o actividades del proceso de integración subregional que son de interés para el sector laboral67. El Consejo Consultivo Laboral se rige por las Decisiones 441, 464, y 494 aprobadas por la Comisión de la Comunidad Andina en cumplimiento de la Directriz del Consejo Presidencial Andino que dispone la búsqueda de una mayor participación de este sector “en la construcción del proceso de integración tendiente a conformar un mercado común”. El Consejo Consultivo Laboral celebró su primera reunión el 3 de diciembre de 1998 en la que aprobó su Reglamento Interno, en cuyo texto se estableció su 66 67 Acuerdo de Cartagena, Art. 44 Una disposición similar se encuentra contenida en el Art. 1 de la Decisión 441. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 102 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS composición y sus funciones; sin embargo, en su VI Reunión Ordinaria celebrada en Quito el 5 y 6 de marzo de 2002, procedió a modificar dicho Reglamento Interno. 1.4.1.2.2.1 CONFORMACION Según el Art. 2 de la Decisión 441, el Consejo Consultivo Laboral está conformado por cuatro delegados elegidos entre los directivos del más alto nivel de las organizaciones de trabajadores representativas de cada uno de los Países Miembros. El Art. 5 de la citada Decisión por su parte prevé que corresponde a los organismos nacionales de integración, convocar a sus distintas organizaciones empresariales a fin de que acuerden el mecanismo de designación de sus representantes ante el Consejo y para que en ejecución del mismo, procedan a elegir. 1.4.1.2.2.2 FUNCIONES Las funciones de este organismo se encuentran previstas en el Art. 3 de la Decisión 441, estas son: a) Emitir opinión ante el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión o la Secretaría General, conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de esta Decisión; b) Asistir a las reuniones de expertos gubernamentales o grupos de trabajo DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 vinculados a sus actividades 103 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS sectoriales, a las que fuere convocado por decisión de los Países Miembros; y, c) Participar con derecho a voz en las reuniones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión de la Comunidad Andina. Igualmente, según se desprende de la norma transcrita, el Consejo Consultivo Laboral no emite actos que puedan considerarse normas del ordenamiento jurídico andino, sino tan sólo opiniones para el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión o la Secretaría General, las que no tienen efecto vinculante u obligatorio. 1.4.1.2.3 CORPORACION ANDINA DE FOMENTO La Corporación Andina de Fomento es una institución financiera internacional, que forma parte del Sistema Andino de Integración68 y es considerada como el brazo financiero de la Comunidad Andina, la CAF tiene como misión apoyar el desarrollo sostenible de sus países accionistas y la integración mediante la movilización de recursos para la prestación de servicios financieros múltiples. El Acuerdo Constitutivo de la CAF fue firmado el 7 de febrero de 1968 por los representantes de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela, países que posteriormente formaron el Grupo Andino. Dicho acuerdo entró en vigencia el 30 de enero de 1970 y la institución comenzó a operar formalmente el 8 de junio de 1970. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 104 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 1.4.1.2.3.1 CONFORMACION La CAF está conformada actualmente por diecisiete países de América Latina y el Caribe. Sus principales accionistas son los cinco países de la Comunidad Andina de Naciones (CAN): Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, accionistas de las series "A" y "B", además de doce socios: Argentina, Brasil, España, Chile, Costa Rica, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Trinidad & Tobago y Uruguay, accionistas de la serie "C" y 16 bancos privados de la región andina, también representantes de la serie "B"69. La CAF Tiene su sede en Caracas, Venezuela. 1.4.1.2.3.2 FUNCIONES Las funciones de la CAF se hallan señaladas en el Art. 4 del Convenio Constitutivo, que señala: “a) Efectuar estudios destinados a identificar oportunidades de inversión y dirigir y preparar los proyectos correspondientes; b) Difundir entre los países del área los resultados de sus investigaciones y estudios, con el objeto de orientar adecuadamente las inversiones de recursos disponibles; c) Proporcionar directa o indirectamente la asistencia técnica y financiera necesaria para la preparación y ejecución de proyectos multinacionales o de complementación; 68 69 Acuerdo de Cartagena, Art. 6 Tomado de la Página web de la Corporación Andina de Fomento www.caf.com 7 de noviembre de 2005 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 105 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS ch) Obtener créditos internos o externos; d) Emitir bonos, debentures y otras obligaciones, cuya colocación podrá hacerse dentro o fuera de la subregión; e) Promover la captación y movilización de recursos: En el ejercicio de las funciones a que se refiere este literal y el precedente, se sujetará a las disposiciones legales de los países en que se ejerzan dicha funciones o en cuyas monedas nacionales estén denominadas las respectivas obligaciones; f) Promover aportes de capital y tecnología en las condiciones más favorables; g) Conceder préstamos y otorgar fianzas, avales y otras garantías; h) Promover el otorgamiento de garantías de suscripción de acciones (underwriting), y otorgarlas en los casos que reúnan las condiciones adecuadas; i) Promover la organización de empresas, su ampliación, modernización o conversión, pudiendo al efecto suscribir acciones o participaciones. La Corporación podrá transferir las acciones, participaciones, derechos y obligaciones que adquiera ofreciéndolos en primer lugar a entidades públicas o privadas de la subregión y, a falta de interés por parte de éstas, a terceros interesados en el desarrollo económico y social de la misma; DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 106 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS j) Realizar, en las condiciones que determine, los encargos o gestiones específicos relacionados con su objeto, que le encomendaren sus accionistas o terceros; k) Coordinar su acción con la e otras entidades nacionales e internacionales en el desarrollo de la subregión; l) Recomendar los mecanismos de coordinación necesarios para las entidades u organismos del área que proporcionen recursos de inversión; ll) Adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles, iniciar o contestar acciones judiciales y administrativas y, en general, realizar toda clase de operaciones, actos, contratos y convenios requeridos para el cumplimiento de sus fines.” 1.4.1.2.4 FONDO LATINOAMERICANO DE RESERVAS (FLAR) El Fondo Latinoamericano de Reservas es una institución financiera del Sistema Andino de Integración según lo prevé el Art. 6 del Acuerdo de Cartagena y se encuentra constituida por Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Perú y Venezuela; tiene por finalidad impulsar el proceso de integración subreginal andino, y debe mantener con la Secretaría General y con la Corporación Andina de Fomento “vínculos de trabajo, con el fin de establecer una adecuada coordinación de actividades y facilitar de esta DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 107 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS manera, el logro de los objetivos del Acuerdo de Cartagena”70. El FLAR nace como una extensión del Fondo Andino de Reservas (FAR), institución financiera creada en noviembre de 1976 en el contexto del Acuerdo de Cartagena, pero entró en vigencia el 8 de junio de 1978 cuando se depositó el último instrumento de ratificación. El Convenio del FAR fue modificado el 10 de junio de 1988 para permitir la adhesión de terceros países no miembros de la Comunidad Andina. Este nuevo Convenio fue suscrito en Lima, Perú, el 10 de junio de 1988 y entró en vigencia el 12 de marzo de 1991, pero con una restricción para de ingreso de terceros países de diez años, la cual fue eliminada en la modificación que se introdujo el 30 de marzo de 1999, fecha a partir de la cual pueden adherirse los países Latinoamericanos que deseen. 1.4.1.2.4.1 FUNCIONES El Fondo Latinoamericano de Reservas tiene como objetivo acudir en apoyo de las balanzas de pago de los Países Miembros, préstamos a otorgando terceros. Así créditos mismo, o garantizando contribuye a la armonización de las políticas cambiarias, monetarias y financieras de los países, y mejora las condiciones de las 70 Acuerdo de Cartagena, Art. 46. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 108 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS inversiones de reservas internacionales efectuadas por las naciones andinas71. 1.4.1.2.5 CONVENIO SIMON RODRÍGUEZ El Convenio Simón Rodríguez, definido como "el Foro de Debate, Participación y Coordinación para los temas sociolaborales de la Comunidad Andina", también forma parte del Sistema Andino de Integración en virtud de su Protocolo Modificatorio, suscrito el 24 de junio del 2001 por los Cancilleres de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, el mismo que entrará en vigencia cuando culmine su ratificación. Mientras dura este proceso, la Secretaría General de la CAN asumirá las funciones de Secretaría Técnica de este convenio72. 1.4.1.2.5.1 CONFORMACIÓN Según lo dispuesto en el Art. 3 del Protocolo Modificatorio del Convenio Simón Rodríguez, este Convenio está conformado por: La Conferencia, las Comisiones especializadas de Trabajo y la Secretaría Técnica. 1.4.1.2.5.2 OBJETIVO DEL CONVENIO El Protocolo Modificatorio del Convenio Simón Rodríguez señala los objetivos del mismo, estos son: a) Proponer y debatir iniciativas en los temas vinculados al ámbito sociolaboral que signifiquen un aporte efectivo al desarrollo de la Agenda Social 71 Página web del Fondo Latinoamericano de Reservas www.flar.net , 7 de noviembre de 2005 72 El Protocolo aún no ha sido ratificado por todos los Países Miembros de la Comunidad Andina DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 dela Subregión, 109 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS contribuyendo con la actividad de los demás órganos del Sistema Andino de Integración; b) Definir y coordinar las políticas comunitarias referentes al fomento del empleo, formación y capacitación laboral, la salud y seguridad en el trabajo, la seguridad social, las migraciones laborales; así como otros temas que puedan determinar los Países Miembros; y, c) Proponer y diseñar acciones de cooperación y coordinación entre los Países Miembros en la temática sociolaboral andina. 1.4.1.2.6 LOS CONVENIOS SOCIALES Los Convenios Sociales son instituciones intergubernamentales que fueron creadas para complementar los esfuerzos integracionistas en el sector económico y comercial con acciones en otros campos. Así el Convenio Andrés Bello fue creado para promover la integración educativa, tecnológica y cultural; el Convenio Hipólito Unanue para apoyar los esfuerzos de los países en la mejora de la salud de sus pueblos; y el Convenio Simón Rodríguez para promover la integración socio-laboral. El Art. 6 del Acuerdo de Cartagena, al referirse a los órganos e instituciones que forman parte del Sistema Andino de Integración, en un sólo parágrafo señala que forman parte de él tanto el Convenio Simón Rodríguez como los Convenios Sociales que se adscriban al Sistema Andino de DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 110 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Integración y los demás que se creen el marco del mismo; sin embargo, por razones puramente didácticas y tomando en cuenta que hasta la fecha existen otros convenios sociales adscritos a dicho sistema, hemos creído conveniente hacer un análisis separado de cada institución, así encontramos: 1.4.1.2.6.1 CONVENIO HIPÓLITO UNANUE El Convenio Hipólito Unanue, denominado así en homenaje al destacado médico y político peruano Hipólito Unanue, forma parte del Sistema Andino de Integración (SAI); su adscripción a la estructura institucional de la CAN se produjo por medio de la Decisión 445 aprobada por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores el 10 de agosto de 1998. En la actualidad, por disposición de la Decisión 528 al Convenio Hipólito Unanue se le ha denominado “Organismo Andino de Salud – Convenio Hipólito Unanue”, cuyo objetivo es fortalecer y favorecer la cooperación e integración andina en material de salud, para permitir un mejoramiento del nivel de vida de los habitantes de los países miembros del mismo. Forman parte de dicho Convenio los Países Miembro de la Comunidad Andina y la República de Chile, en tanto que Argentina, Brasil, Cuba, España, Guyana, Panamá, Paraguay y Uruguay cumplen el papel de observadores permanentes73. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 111 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 1.4.1.2.6.2 CONVENIO ANDRES BELLO El Convenio Andrés Bello cumple una función de mucha trascendencia, puesto que desempeña actividades en materia de integración educativa, cultural, en ciencia y tecnología. El Convenio Andrés Bello se encuentra conformado por Bolivia, Colombia, Cuba, Chile Ecuador, España, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela, los mismos que se encuentran representados por sus respectivos Ministros de Educación. El Convenio Andrés Bello, si bien no integra la estructura institucional de la CAN; sin embargo, coordina y desarrolla actividades de interés común con la Secretaría General de la CAN, de conformidad a un Acuerdo de Cooperación suscrito el 2 de septiembre de 1998. El Convenio Andrés Bello persigue fundamentalmente los siguientes objetivos: “Estimular el conocimiento recíproco y la fraternidad entre los Países Miembros; contribuir al logro de un adecuado equilibrio en el proceso de desarrollo educativo, científico, tecnológico y cultural; realizar esfuerzo conjuntos a favor de la educación, la ciencia, la tecnología y la cultura que permitan el desarrollo integral de sus naciones; aplicar la ciencia y la tecnología a la elevación del nivel de vida de sus pueblos”74. 73 74 Sobre este tema consúltese Página web del Convenio Hipólito Unanue: www.conhu.org.pe Tomado de la página web del Convenio Andrés Bello: www.cab.int.co DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 112 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 1.4.1.2.6.3 UNIVERSIDAD ANDINA SIMÓN BOLÍVAR Es la institución del Sistema Andino de Integración dedicada a la investigación, la enseñanza, la formación postuniversitaria y la prestación de servicios, así como al fomento del espíritu de cooperación y coordinación entre las universidades de la Subregión en asuntos relacionados con el proceso de integración andina. Tiene su sede central en la ciudad de Sucre, Bolivia. La Universidad Andina fue creada durante el Quinto Periodo de Sesiones del Parlamento Andino, en La Paz, del 11 al 16 de diciembre de 1985. Actualmente, tiene subsedes en la ciudad de Quito, Ecuador; en La Paz, Bolivia; en Caracas, Venezuela y en Cali, Colombia. Entre otras acciones, la Universidad Andina Simón Bolívar elabora entrenamiento y ejecuta programas teórico-práctico y de de enseñanza, actualización de conocimientos, preferentemente para profesionales con título universitario y experiencia calificada; prepara y realiza investigaciones y estudios científicos de alto nivel y proporciona servicios de consultoría y cooperación técnica. 1.4.1.2.6.4 OTROS CONSEJOS CONSULTIVOS ESTABLECIDOS POR LA COMISON La Comisión ha creado hasta la presente fecha los siguientes Consejos Consultivos: 1. Consejo de Ministros de Agricultura; DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 113 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 2. Consejo de Ministros de Transportes y Obras Públicas; 3. Comité Andino de Autoridades de Migración (CAAM); 4. Comité Andino de Coordinación Arancelaria; 5. Comité Andino de Asuntos Aduaneros75; 6. Comité Andino de Autoridades Ambientales (CAAAM)76; 7. Comité Andino para la Protección de la Variedades Vegetales, 8. Comité Andino sobre Recursos Genéticos; 9. Comité Andino Ensayos, de Normalización, Certificación, Reglamentos Acreditación, Técnicos y Metrología; 10. Comité Andino de Autoridades de Transporte Terrestre (CAATT)77; 11. Comité Andino de Autoridades Aeronáuticas (CAAA); 12. Comité Andino de Autoridades de Transporte Acuático (CAATA); 13. Comité Andino de Infraestructura Vial (CAIV); 14. Comité Andino de Autoridades en Telecomunicaciones (CAATEL); 15. Comité Andino de Autoridades de Turismo (CAATUR); 16. Comité Andino Agropecuario78; 75 Decisión 166 Decisión 425 Decisión 434 78 Decisión 76 76 77 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 114 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 17. Comité Técnico Andino de Sanidad Agropecuaria (COTASA); 18. Comité Andino de Estadística; 19. Comité del Convenio Automotor79; 20. Comisión Mixta Andino Europea; 21. Consejo Asesor de Ministros de Hacienda o Finanzas, Bancos Centrales y Responsables de Organismos de Planificación; y, 22. Consejo Andino de Ciencia y Tecnología (CACYT)80. 79 80 Decisión 471 Decisión 508 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 115 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS CAPITULO II 2. EL SISTEMA DE SOLUCION DE LAS CONTROVERSIA EN LA COMUNIDAD ANDINA La Comunidad Andina como un organismo internacional de integración, desde su formación, ha dado lugar al nacimiento de un ordenamiento jurídico propio, autónomo y supranacional, que se aplica directamente en el territorio de los Países Miembros y tiene efectos inmediatos sobre las autoridades públicas y sobre los particulares; esto hace suponer que si existe la confluencia de una gran cantidad de normas relacionados con temas de lo más disímiles, en un momento dado pueden nacer intempestivamente disputas derivadas de la aplicación de dichas normas, las cuales por otro lado quedarían como meras declaraciones de principios si no existiese un organismo destinado a vigilar su aplicación y cumplimiento; precisamente pensando en ello es que a nivel de la Comunidad Andina se ha puesto en vigencia un sistema de solución de controversias destinado a fortalecer el proceso de integración, el mismo que a criterio del profesor Marcel Tangarife es uno de los más avanzados a nivel mundial en lo que se refiere a los distintos esquemas de integración, después de la Unión Europea81. 81 TANGARIFE, Marcel, Obra citada, Pág. 213. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 116 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 2.1 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA 2.1.1 ANTECEDENTES No cabe duda que ningún ordenamiento jurídico adquiere eficacia o vigencia plena si no existe un mecanismo de control jurisdiccional que se encargue de: a) Ejercer el control de legalidad sobre los propios organismos del sistema, a fin de asegurar que sus actuaciones se sujeten a los estatutos constitutivos del ordenamiento; b) Sancionar a quienes incumplan el ordenamiento jurídico; y, c) Formular una interpretación obligatoria de las normas del ordenamiento jurídico en un solo sentido o dirección, con el objeto de que sus efectos sean uniformes y generen un auténtico derecho común, general e igualitario. Si bien esta necesidad lógica y operativa, común a todos los ordenamientos jurídicos, estuvo presente desde el nacimiento del Acuerdo Subreginal Andino; sin embargo, durante sus primeros diez años aquello era ilusorio, por la forma como nació dicho Acuerdo. Así, para revisar los antecedentes del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, es necesario recordar que el Grupo Andino surgió como un acuerdo de integración subregional dependiente y DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 117 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS subordinado del Tratado de Montevideo de 1960, que regulaba la existencia de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que tuvo una duración determinada por un tiempo necesario para lograr unos objetivos específicos, alcanzados los cuales debía subsumirse, desapareciendo como entidad, en el referido acuerdo marco. En efecto, en el Art. 1 del Acuerdo de Cartagena al definir los objetivos del Grupo Andino, señalaba que entre otras cosas pretendía “... promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros, acelerar su crecimiento mediante la integración económica, facilitar su participación en el proceso de integración previsto en el Tratado de Montevideo y establecer condiciones favorables para la conversión de la ALALC en un mercado común...”, lo cual sin duda, guarda armonía con la previsión sobre vigencia del Acuerdo que aparece en el Art. 110 que textualmente dispone: “El presente Acuerdo permanecerá en vigencia mientras los compromisos que se adquieran en el marco general del Tratado de Montevideo no superen los que aquí se establecen”. Si esto era así, era lógico suponer que no se debía disponer de un mecanismo propio y permanente para la solución de las diferencias que se presentaran en el interior del Grupo y que lo aconsejable era, como en efecto se hizo, acudir a las previsiones que al respecto tenía el mencionado Acuerdo marco82, de allí que en el Art. 25 del Acuerdo de 82 CHAIN Lizcano, Guillermo, y Otros, 2004, Testimonio Comunitario, Editorial Artes Gráficas Señal, Impreseñal Cía. Ltda. Quito, Ecuador. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 118 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Cartagena se “Corresponderá hizo a constar la la Comisión siguiente llevar a disposición: cabo los procedimientos de negociación, buenos oficios, mediación y conciliación que fueren necesarios cuando se presenten discrepancias con motivo de la interpretación o ejecución del presente Acuerdo o de las Decisiones de la Comisión. De no lograrse avenimiento, los Países Miembros se sujetarán a los procedimientos establecidos en el “Protocolo para la Solución de Controversias”, suscrito en Asunción el 2 de septiembre de 1967 por los Ministros de relaciones Exteriores de las Partes Contratantes del Tratado de Montevideo. Para los efectos contemplados en el inciso 3° del Art. 16 de ese Protocolo, los Países Miembros declaran que se encuentran incluidas en él todas las materias comprendidas en el presente Acuerdo y en las Decisiones de la Comisión...”. Empero la inevitable fractura de la ALALC determinó que la realidad fuera muy diferente y que el Grupo Andino sustituyera, por fuerza de las circunstancias, su carácter de subalternidad y pasara a convertirse en un proceso autónomo, independiente y de duración indefinida, lo cual se oficializa en el Protocolo de Trujillo que elimina de los objetivos del Acuerdo de Cartagena toda referencia a la ALALC, que por cierto había sido para entonces sustituida por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y que refiriéndose al Acuerdo de Cartagena, de manera Fundamentos Constitucionales del Derecho Comunitario Andino, DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 119 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS expresa indica en su artículo 152, que “el presente Acuerdo será el duración indefinida”. Sin embargo, al cabo de sus primeros diez años de existencia, el proceso de integración cayó en una de sus peores crisis de la historia, por lo que se vio que era imprescindible poner fin a los repetidos incumplimientos del Acuerdo y darle precisión y fijeza tanto al derecho andino primario83 como secundario84, para ello se creyó pertinente la creación de un organismo dotado de los poderes suficientes para el cumplimiento de sus fines. Es dentro de ese contexto y por esas razones que el Tribunal aparece en el proceso de integración andino cuando habían transcurrido diez años de su desarrollo y lo hace por virtud de un Tratado Especial suscrito también en Cartagena, que generalmente se conoce con el nombre de Tratado de Creación. El antecedente histórico para la suscripción de este Tratado consta en la Declaración de Presidentes Andinos llevada a cabo en Bogotá el 8 de agosto de 1978 en donde se hizo la siguientes declaración: “Dentro de este espíritu positivo, hemos llegado a la conclusión de que los avances registrados en el proceso de integración andina demuestran la impostergable necesidad de disponer de un Órgano Jurisdiccional que controle la legalidad de las normas emanadas de la Comisión y de la Junta, dirima las controversias sobre el cumplimiento 83 El Derecho Andino Primario está compuesto por el Acuerdo de Cartagena de 1969 El Derecho Andino Secundario está conformado por las numerosas Decisiones de la Comisión y del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, por las Resoluciones de la Secretaría General, etc. 84 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 120 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS de las obligaciones de los Países Andinos e interprete los principios que conforman la estructura jurídica del Acuerdo. Nos dirigimos –dicen los Presidentes- a las autoridades nacionales competentes y a la Comisión del Acuerdo de Cartagena para que, a la mayor brevedad posible, inicien el examen de la materia, que deberá concluir durante el próximo año con la suscripción del Tratado para la creación del Tribunal Andino de Justicia”85. Tomando en cuenta estas acertadas recomendaciones se elaboró el proyecto de tratado y se suscribió el año siguiente, el 28 de mayo de 1979, pero entró en vigencia luego de cuatro años de su suscripción, esto es el 19 de mayo de 1983, fecha en la cual se formalizó el depósito del último instrumento de ratificación, pues, el mismo tratado dispuso que entraría en vigencia una vez que todos los Países Miembros que los suscribieron depositaran los instrumentos de ratificación en la Secretaría de la Comisión del Acuerdo86. En el tratado constitutivo quedó establecido, además, que permanecería en vigencia por todo el tiempo que esté en vigor el Acuerdo de Cartagena; que no es denunciable independientemente de dicho Acuerdo; que la denuncia de éste implica la del tratado que crea el Tribunal; que este segundo tratado no podía ser suscrito con reservas; que los 85 Citado por PICO MANTILLA, Galo, 2004, Código de la Comunidad Andina, Editorial Artes Gráficas Señal, Impreseñal Cía. Ltda. Quito, Ecuador. Bolivia ratificó por Decreto Ley 17768 el 11 de Julio de 1979 y depositó su ratificación el 16 de julio del año siguiente; Colombia lo hizo por Ley 17 del 13 de febrero de 1980 y depositó su ratificación el 28 de marzo del mismo año; Ecuador lo hizo mediante Decreto Supremo 3611 del 16 de julio de 1979 y depositó su ratificación el mimo día; el Perú lo hizo por Decreto-Ley 22679 del 18 de septiembre de 1978 y depositó su ratificación el 13 de diciembre de 1979; y, Venezuela lo ratificó mediante Ley expedida el 7 de mayo de 1983 y depositó su ratificación en el 19 de mayo del mismo año. 86 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 121 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Estados que adhieran al Acuerdo de Cartagena deberán adherir al Tribunal; y, finalmente que ambos tratados tendrán vigencia independiente de la del Tratado de Montevideo. En consecuencia el ordenamiento andino es separado y autónomo, aunque compatible con otras organizaciones regionales y las de ámbito sub o continental. De este modo, el Tribunal quedó regido en su organización y funcionamiento exclusivamente por el Tratado que lo creó, el estatuto de funcionamiento y procedimientos judiciales contenido en la Decisión 184, el mismo que fue expedido por la Comisión en Quito el 19 de agosto de 1983, en acato de lo dispuesto en el Art. 14 de dicho tratado, en la propuesta 141 de la Junta y en su propio reglamento interno expedido por el mismo Tribunal el 15 de marzo de 1984. Con todo esto, quedó conformado un ordenamiento jurídico pleno y autosuficiente87, sin normas supletorias procedentes de otros ordenamientos, cuyos vacíos se llenan apenando a los principios universales del derecho y lo perfeccionan y complementan las leyes nacionales que se dicten para dar cumplimiento a las obligaciones nacidas del Acuerdo directa o indirectamente. Esta autonomía se puso de manifiesto con la aclaración que hiciera en el inciso segundo del Art. 33 del Tratado, cuando señalaba que sólo se usará el procedimiento previsto en el Art. 23 del Acuerdo para resolver las controversias que surjan entre alguno de los Países Miembros “...y otra parte 87 SACHICA, Luis Carlos, 1990, Derecho Comunitario Andino, Segunda Edición, Editorial Temis S.A., Bogotá, Colombia, Pág. 100. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 122 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS contratante del Tratado de Montevideo que no sea miembro del Acuerdo”. En virtud de lo dispuesto en el Art. 81 del Estatuto del Tribunal, éste se instaló el 2 de enero de 1984, fecha en la que se tomó juramento de los Magistrados ante el Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador, por delegación de los Países Miembros, en consecuencia, a partir de esta fecha el Tribunal inició sus actividades, topándose con una serie de dificultades, las mismas que, según lo expresa el Dr. Galo Pico Mantilla, fueron superadas gracias a la perseverancia de sus integrantes en los propósitos de la integración y en la seguridad del extraordinario aporte jurídico que daría el Tribunal para el oportuno y eficaz control de la legalidad concentrado en las acciones de nulidad e incumplimiento y en la atribución de interpretación prejudicial de las normas que conforman el ordenamiento jurídico comunitario88. Pese a lo expresado por el Dr. Pico, es indudable que el Tribunal, durante sus primeros años de existencia, fue donde mayores dificultades encontró a causa de múltiples razones, entre las cuales se destacan: a) Las Decisiones y Resoluciones adquirían vigencia según el capricho y conveniencia de los Países Miembros, puesto que no había disposición común que regulara este aspecto, para que su entrada en vigor fuera simultánea, haciendo además discutible su DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 123 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS obligatoriedad, su supremacía sobre los derechos nacionales y la inmediatez de sus efectos; b) Tampoco había regulación expresa sobre la forma de incorporación de aquellos actos a los derechos nacionales, lo que desde luego también afectaba de imprecisión su validez y su vigencia; y, c) El entendimiento que se daba a una u otra de aquellas disposiciones secundarias carecía enteramente de uniformidad, hasta el punto de desnaturalizar su carácter comunitario. En definitiva, el Derecho Secundario andino carecía de perfiles ciertos, en cuanto a sus efectos directos, su prevalencia y generalidad, presentándose como un sistema embrionario, lo que obviamente afectó la regularidad del proceso integrador. Esta situación duró casi quince años, dejando una secuela generalizada de incumplimientos que prácticamente se tornaron crónicos, lo que a su vez entorpeció el trabajo del Tribunal, de allí que se ha llegado a decir que al organizarse el Tribunal se perfeccionó el Acuerdo de Cartagena89. En este árido terreno, el Tribunal desplegó todo su esfuerzo para cumplir con su cometido durante su primera etapa, hasta que a raíz de la entrada en vigor el Protocolo Modificatorio del Tratado de Creación del Tribunal de 1979, 88 89 PICO MANTILLA, Galo, Obra citada, Pág. 12. En ese sentido se pronuncia SACHICA, Luis Carlos, Obra citada, Pág. 98. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 124 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS suscrito en Cochabamba el 25 de agosto de 1999, el Tribunal, por un bautizo nuevo pasó a denominarse Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, sin que esto haya significado un simple cambio de nombre, sino la verdadera iniciación de una nueva etapa de su existencia dotado de nuevas funciones y competencias y un fortalecimiento de las funciones que venía cumpliendo desde su inicio. De allí que se ha llegado a decir que las modificaciones introducidas por el Protocolo de Cochabamba al Tratado de Creación del Tribunal (Acuerdo de Cartagena de 1979) “... no son, en manera alguna, un simple maquillaje ni constituyen un mero cambio en las denominaciones de las instituciones jurídicas que en él se regulan. Se trata de reformas trascendentales que en su mayor parte reflejan necesidades sentidas y son el fruto de la experiencia que se ha tenido durante los años de existencia del Tribunal”90; tan cierto es aquello que, si revisamos el texto de las reformas, encontraremos que a través de ellas, por una parte, se pone en vigencia competencias e instrumentos novedosos que vienen a complementar los que hasta hoy posee el Tribunal y que permitirán una mayor penetración institucional como el organismo jurisdiccional de la Comunidad Andina de Naciones, llamado a velar por la intangibilidad del ordenamiento jurídico comunitario, asegurar su cumplimiento 90 CHAIN Lizcano, Guillermo, y Otros, 2004, Fundamentos Constitucionales del Derecho Comunitario Andino, en Documento elaborado por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina: Testimonio Comunitario: Doctrina – Legislación - Jurisprudencia, Editorial Artes Gráficas Señal, Impreseñal Cía. Ltda. Quito, Ecuador. Pág. 116 y 117. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 125 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS y aplicación uniforme y dirimir las controversias que en torno a su aplicación se presenten entre los sujetos a los cuales se aplica; y por otra parte, las reformas rediseñaron de una mejor manera las competencias que originalmente le habían sido atribuidas por el Tratado Fundacional, haciéndolas más ágiles, más oportunas y, sobre todo, más accesibles a los diferentes sujetos del ordenamiento andino, entendiendo por tales no sólo a los Países Miembros y a los organismos que conforman el proceso integracionista, sino también a los ciudadanos y personas físicas y morales de todo el territorio de la Comunidad Andina. De este modo, el Tribunal inició una etapa interesante, caracterizada por una mayor y más definitiva presencia suya en el afianzamiento de los destinos comunes del Grupo de naciones que llevan a cabo desde hace más de treinta años, el proceso de integración de la subregión andina. 2.1.2 NATURALEZA Y ORGANIZACIÓN DEL TRIBUNAL Los Gobiernos de los Países Miembros de la Comunidad Andina, totalmente conscientes de la necesidad imperiosa de contar con un órgano jurisdiccional encargado de hacer cumplir su ordenamiento jurídico, en el Preámbulo del Tratado que crea el Tribunal de Justicia declaran que “… la estabilidad del Acuerdo y de los derechos y obligaciones que de él se derivan deben ser salvaguardados por un órgano jurisdiccional del más alto nivel, independiente de los DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 126 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Gobiernos de los Países Miembros y de los otros órganos del Acuerdo … con capacidad de declarar el derecho comunitario, dirimir las controversias que surjan del mismo e interpretarlo uniformemente”. Es precisamente bajo esta filosofía que se creó el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina como un órgano jurisdiccional91 supranacional y comunitario, instituido para declarar el derecho andino y asegurar su aplicación e interpretación uniforme en todos los Países Miembros92. El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina tiene su sede en la ciudad de Quito, Ecuador y se encuentra integrado por cinco Magistrados, quienes para ser tales deben ser nacionales de origen de los Países Miembros, gozar de alta consideración moral y reunir las condiciones requeridas en su país para el ejercicio de las más altas funciones judiciales o ser jurisconsultos de notoria competencia93, lo que significa que debe excluirse toda consideración política o de cualquier otra índole para su designación, cuestión que en el caso nuestro queda siempre como letra muerta. Los Magistrados además deben abstenerse de cualquier actuación incompatible con el carácter de sus funciones, ya que de lo contrario incurrirían en una falta grave por la que de podrían ser removidos de sus cargos, conforme lo prevé el Art. 10 del Tratado de Creación y 11 de su Estatuto. 91 Acuerdo de Cartagena, Art. 40 y Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 5. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Decisión 500, Art. 4. 93 Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 6. 92 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 127 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS La designación de los Magistrados debe ser hecha para períodos de seis años, y se permite la reelección por una sola vez. Cada Magistrado tiene dos suplentes que, en su orden, los reemplazarán en los casos de faltas definitivas o temporales, y en los de recusación o impedimento. Los suplentes deben cumplir con los mismos requisitos que los principales y deben designarse para el mismo período y bajo el mismo procedimiento que aquellos a quienes vana reemplazar. Por otra parte el Tratado de Creación del Tribunal, en aras de afianzar la autonomía de este organismo y de garantizar la ecuanimidad de sus decisiones, en el inciso segundo de su Art. 6 dispuso que “Los magistrados gozarán de plena independencia en el ejercicio de sus funciones”, con lo que puso de relieve que los magistrados no son representantes del gobierno de su país de origen, sino partes de un órgano de la Comunidad Andina; y con igual preocupación, en el Art. 7 se dispuso que la designación de estos jueces se hará de ternas presentadas por cada País Miembro, pero “por la unanimidad de los Plenipotenciarios acreditados para tal efecto”, convocados en su oportunidad por el país sede. Observando un procedimiento similar los magistrados pueden ser removidos de sus cargos a solicitud del Gobierno de un País Miembro, pero únicamente cuando en el ejercicio DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 128 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS de sus funciones hubieran incurrido en una falta grave94 de aquellas que se encuentran tipificadas en el Art. 11 del Estatuto, es decir, cuando hubieren incurrido en mala conducta notoria, hubieren ejecutado cualquier acción incompatible con el carácter de su cargo, hubieren incurrido en falta reiterada a los deberes inherentes a su función, hubieren desempeñado de actividades profesionales, remuneradas o no, con excepción de las de naturaleza docente o académica, o cuando hubieren violentado el juramento prestado al tomar posesión del cargo. 2.1.3 JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA Si analizamos desde el punto de vista del territorio, encontramos que el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina ejerce su jurisdicción sobre todo el territorio de los cinco Países Miembros95, es decir sobre todo el territorio con sus diferentes divisiones, por lo tanto abarca tanto las entidades de orden nacional como los departamentos, provincias, municipalidades, etc. En cambio desde del punto de vista personal, dicha jurisdicción comprende a todos los habitantes de los Países Miembros de la Comunidad Andina, ya sean personas naturales o jurídicas, sean estas autoridades públicas de las diferentes ramas del poder: ejecutiva, legislativa o judicial o 94 95 Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 10. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 5 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 129 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS simplemente particulares, puesto que todos somos destinatarios de los efectos de las normas andinas. Esto es importante si se tiene en cuenta que son las autoridades las más propensas a incurrir en transgresiones al ordenamiento jurídico andino, ya sea por acción u omisión. En lo que tiene que ver con la competencia en cambio, encontramos que el Tratado fundacional del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, dotó a este organismo básicamente de tres competencias, las mismas que estaban encaminadas a controlar la integridad del ordenamiento jurídico (control de legalidad), a velar por el cumplimiento de sus obligaciones por parte de los Países Miembros (control de cumplimiento) y a mantener la uniformidad en cuanto a la aplicación de las normas andinas en el ámbito de la comunidad (aplicación uniforme). Tales competencias se materializan en dos acciones (de nulidad y de incumplimiento) y en procedimiento (la consulta prejudicial). Sin embargo, con la entrada en vigor del Protocolo de Cochabamba, al Tribunal de Justicia se le dotó de tres nuevas competencias, dos de las cuales son de naturaleza jurisdiccional: el recurso por omisión o recurso por inactividad y la acción de tipo laboral; y una de carácter extrajudicial, esta es la función arbitral. A continuación analizaremos cada una de estas funciones o competencias del Tribunal. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 130 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 2.1.3.1 DE LA ACCION DE NULIDAD De conformidad con lo previsto en el Art. 17 del Tratado de Creación del TJCA, al Tribunal le corresponde “declarar la nulidad de las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, de la Comisión de la Comunidad Andina, de las Resoluciones de la Secretaría General y de los Convenios a que se refiere el literal e) del Artículo 1, dictados o acordados con violación de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, incluso por desviación de poder, cuando sean impugnados por algún País Miembro, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión de la Comunidad Andina, la Secretaría General o las personas naturales o jurídicas en las condiciones previstas en el Artículo 19 de este Tratado”. Esto significa que al Tribunal le corresponde declara la nulidad de todas aquellas normas que conforman el llamado derecho derivado o secundario que de algún modo se contrapongan con el ordenamiento jurídico andino, cuya finalidad es la tutela del mismo, a fin de preservar la jurisdicidad del sistema, dejando sin efecto las normas jurídicas que sean contrarias a las normas superiores de derecho a las que deben estar sometidas96. El mismo Tribunal, al referirse a la finalidad de la acción de nulidad a través de su sentencia 24-AN-99 ha dejado sentada la siguiente jurisprudencia “Resulta por tanto de claridad DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 131 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS meridiana que la finalidad de la acción de nulidad ejercitada contra una determinada disposición del ordenamiento jurídico andino, es la tutela del mismo a fin de que aquélla quede sin efecto por contrariar las normas superiores de derecho... Esta acción, si bien subjetiva por lo que respecta a la legitimación para interponerla, predominantemente es en objetivo en cambio cuanto de se carácter encuentra consagrada en interés general a fin de que prevalezca la defensa de la legalidad abstracta de las normas de nivel superior sobre las normas y actos de inferior categoría, y por ello en el sistema recusorio andino su ejercicio no persigue, cuando menos en forma directa, el restablecimiento de derechos particulares y concretos, sino, se repite, el imperio de la jerarquía normativa, característica de todo el ordenamiento jurídico...”. Como se ve, a juicio del Tribunal, la acción de nulidad no persigue el restablecimiento de derechos subjetivos; sin embargo, aquello en vez de aclarar la finalidad de la acción de nulidad, más bien ha dado lugar a una ligera confusión al respecto, puesto que el Art. 19 del Tratado de creación del Tribunal, contrariamente a este criterio, establece que “Las personas naturales y jurídicas podrán intentar la acción de nulidad contra las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, de la Comisión de la Comunidad Andina, de las Resoluciones de la Secretaría General o de los Convenios que afecten sus 96 Criterio compartido por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia 24-AN-99 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 132 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS derechos subjetivos o sus intereses legítimos” (énfasis agregado), es decir, esta norma faculta al Tribunal para que, al momento de resolver una acción de nulidad, pueda restablecer un derecho subjetivo, particular y concreto de determinado sector, como en efecto ya sucedió con la Resolución 436 de 1996 expedida por la Junta del Acuerdo de Cartagena (hoy Secretaría General), a través de la cual se declaró la nulidad de las medidas correctivas autorizadas por la Junta a la República de Colombia, en relación con las importaciones de maderas contrachapadas provenientes del Ecuador, con lo que en la práctica se restableció los derechos de las exportadores ecuatorianos. Este dilema se solucionaría a través de la creación de una norma comunitaria que distinga entre acción de nulidad y acción de nulidad con restablecimiento de derecho. Por otra parte, en el mismo fallo en comentario, el Tribunal ha resuelto en el sentido de que “En el caso de que el juez llegare a encontrar valedera la denuncia de disconformidad con la normatividad superior, deberá decretar pura y simplemente la anulación de la norma demandada sin agregar ninguna declaración indemnizatoria, así encuentre que ella ha producido perjuicios al accionante o a terceros. Por ello que en el contencioso comunitario andino, la sentencia anulatoria es simplemente declarativa y no de condena.” Este razonamiento que hace el Tribunal, sin duda DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 133 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS alguna tiene mucha coherencia, puesto que al tratarse de una jurisdicción supranacional, la determinación concreta de una condena de cualquier naturaleza que sea, le corresponde a los jueces nacionales, quienes para tal fin deberán ampararse en el fallo emitido por el TJCA y en la normativa interna. Como se ve la acción de nulidad ha sido diseñada con apego a la mayoría de los elementos que caracterizan la acción de nulidad en el derecho público universal, pero desde luego, señalándole algunas particularidades que aunque la singularizan, de modo alguno desnaturalizan su esencia. 2.1.3.1.1 CAUSALES DE LA ACCION DE NULIDAD Conforme se señaló en líneas anteriores, el Art. 17 del Tratado de Creación del TJCA establece que la nulidad de las decisiones, resoluciones y convenios de complementación industrial cabe cuando éstas han sido adoptadas con violación de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina e incluso por desviación de poder. Al respecto, el TJCA ha hecho algunas precisiones que nos han servido para aclarar cuáles son las causas por las que podría declararse la nulidad, entre estas se destacan: Falta de Motivación.- A través del fallo expedido dentro de la Acción de Nulidad N° 1-AN-97, el Tribunal señala que “El acto administrativo carente de una efectiva motivación o DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 134 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS contentivo de disgregaciones legales que sólo conduzcan a que los hechos no concuerden con el objetivo o esencia de la norma impugnada, o que estén tergiversados, alterados o interpretados erróneamente, lleva a la nulidad del Acto”, y más adelante, en este mismo fallo, el Tribunal nos enseña qué debemos entender por motivación y cuando un acto se encuentra debidamente motivado: “La motivación en los actos no ha de pretender recoger todas y cada una de las condiciones o de la circunstancias de los hechos que han servido de base o de fundamento para su expedición. Basta que la motivación se reduzca a la esencia del razonamiento, interpretada ésta como la correspondencia jurídica y real entre la parte motiva y la parte declarativa del acto, vale decir, entre el procedimiento constitutivo y la expresión de la voluntad del administrador. Será suficiente que el acto en cuestión destaque lo esencial de los objetivos perseguidos por la institución y que ‘los elementos de hecho y de derecho’ que constituyen su objetivo ‘estén en armonía con el Sistema Normativo del que forma parte’ (Rec ... 1987-9 Pág. 4153, caso: Reino Unido de España contra Consejo y la Comisión de las Comunidades Europeas). En el acto debe proporcionarse a los interesados las indicaciones necesarias sobre fundamento de si la Decisión, está o no fundada, de manera que este pueda ejercer con conocimiento de causa...”. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 135 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Falsa Motivación.- El tribunal por otra parte considera que la falsa motivación o el falso supuesto, también dan lugar a la nulidad de los actos administrativos comunitarios, así encontramos plasmado el siguiente criterio: “La falsa motivación o falso supuesto son términos contrarios al principio de veracidad que rige todo acto administrativo que debe cimentarse en antecedentes, hechos o supuestos verdaderos; quien juzga o emite un acto valiéndose de hechos falsos, está viciando la realidad fáctica de un proceso y la esencia de la motivación, circunstancia que daría lugar a la nulidad del acto por un vicio intrínseco en su fundamentación”97. Error de Hecho o de Derecho de los Motivos del Acto.- En cambio, refiriéndose al error de hecho o de derecho respecto de los motivos del acto el Tribunal sentó la siguiente jurisprudencia: “Un error en una motivación de hecho por sí solo no constituiría causa de invalidez del acto, si del contexto de los considerandos se desprende con claridad y objetividad cuál es la intención del administrador y las razones que le han llevado a la expedición de dicho acto. Así el Tribunal de las Comunidades Europeas ha dicho: ‘Sin embargo, este vicio de forma no puede conducir a la anulación del Reglamento N° 569/86, dado que los demás considerandos de dicho reglamento proporcionan una motivación suficiente por sí misma para la instauración del 97 Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia 1-AN-97 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 136 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS régimen de vigilancia en él establecido’ (Pág. 4168 – Volumen 1987-9, Caso Reino de España contra Consejo y Comisión de las Comunidades Europeas).”. 2.1.3.1.2 ACTOS QUE NO PUEDEN SER DEMANDADOS A TRAVES DE LA ACCION DE NULIDAD Respecto de los actos contra los cuales no cabe la acción de nulidad, no existe unanimidad de criterios entre los entendidos en materia del Derecho Comunitario, y lo más sorprendente es que esta disparidad de criterios, incluso ha estado presente al interior del mismo Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, aunque a partir del año 2000 ya adoptó una sola posición al respecto. Así encontramos que actualmente, mientras a juicio del TJCA no cabe la acción de nulidad en contra de las Resoluciones de la Secretaría General que contengan dictámenes de incumplimiento, la doctrina sostiene la tesis contraria, y es la que pregonaba el Tribunal hasta antes del año 2000. Revisemos brevemente cuáles son los fundamentos en los que se ampara cada sector: Antes que nada, es preciso tener en cuenta que el gran problema surge en virtud de lo dispuesto en el Art. 23 del Tratado de Creación del TJCA y en el Art. 64 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina, normas que de entrada se contradicen respecto del plazo del que dispone la Secretaría DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 137 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS General para emitir su pronunciamiento, para luego rematar con una imprecisa utilización de la terminología respecto de la clase de acto que debe emitir la Secretaría General, al momento de dirimir sobre un posible incumplimiento de la normativa andina puesta a su consideración; así, mientras el Art. 23 del Tratado de Creación del TJCA establece que la Secretaría General, en el plazo de quince días contados a partir del vencimiento del plazo concedido al País Miembro para que conteste las observaciones formuladas, debe emitir su “Dictamen” sobre el estado de incumplimiento de las obligaciones, el Art. 64 del Reglamento de Procedimientos Administrativos establece que la Secretaría General debe emitir una “Resolución” en el plazo de cinco días contados a partir de la misma época prevista en el Art. 23 del Tratado, la misma que debe contener los siguientes requisitos: a) Los requisitos enumerados en el artículo 7 del mismo, estos son: La fórmula "La Secretaría General de la Comunidad Andina"; la indicación de las disposiciones legales que le sirven de fundamento, precedidas de la palabra "Vistos"; los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales se basa, así como cuando corresponda, las razones que hubieren sido alegadas, la identificación del destinatario, precedidos de la palabra "Considerando"; la parte resolutiva a continuación de la palabra "Resuelve", DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 expresada en artículos 138 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS consecutivos; la fecha de adopción; la firma del Secretario General; y, el sello de la Secretaría General; b) La identificación y descripción de la medida o situación reclamada de que se trate; c) La identificación de las normas del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina que están siendo objeto de incumplimiento; d) Cuando corresponda, la identificación de la mercancía afectada por la conducta de que se trate, con indicación de la correspondiente subpartida arancelaria NANDINA; e) La exposición de los motivos por los cuales la medida o situación reclamada constituye un incumplimiento; y, f) La indicación de un plazo compatible con la urgencia del caso y que, salvo circunstancias excepcionales, no excederá de un mes, para que el País Miembro señalado ponga fin al incumplimiento. En virtud de estas imprecisiones, el TJCA hasta antes del año 2000 proclamaba firmemente en sus fallos, que las resoluciones de la Secretaría General que contenían dictámenes ordenamiento de incumplimiento jurídico andino y formaban por lo parte mismo del eran susceptibles de impugnación a través de la acción de nulidad98. Sin embargo, a raíz de la expedición del fallo 98 En ese sentido se ha pronunciado el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina en la sentencia emitida dentro del Proceso 1-AN-97, cuando señala que: “El Dictamen N° 11-96 de la Junta se encuentra publicado en la Gaceta Oficial N° 220 de 9 de agosto de 1996. El primer punto que debe abordar esta sentencia es el de si el Dictamen de Incumplimiento que debe emitir la Junta de conformidad con los artículos 23 o 24 del Tratado de Creación del Tribunal, esta o no incluido en los actos a los que se refiere el articulo 17 del propio Tratado, es decir, si dicho dictamen puede ser objeto de una acción de nulidad por los legitimados; la norma se refiere únicamente a las Decisiones y a las Resoluciones de la Junta. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 139 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS dentro del Proceso N° 24-AN-99 del 2 de febrero de 2000, el Tribunal cambió totalmente su teoría sobre el tema y adoptó una tesis totalmente contraria según la cual las resoluciones de la Secretaría General sobre las acciones de incumplimiento, no son susceptibles de impugnación vía acción de nulidad, la misma que se basa partiendo de que las Resoluciones de la Secretaría General simplemente son actos administrativos de trámite que no ponen fin a una determinada actuación, sino que contienen opiniones prejudiciales en torno al incumplimiento de un País Miembro, las mismas que al tratarse de opiniones calificadas, no son en estricto sentido un acto administrativo definitivo, sino simples actos administrativos de tramite que pueden ser o no ser acogidos judicialmente por el Tribunal, puesto que con fundamento en ellos, el Tribunal va a determinar judicialmente -vía acción de incumplimiento- si existe o no En el Proceso 3-AI-96 (Junta vs. Republica de Venezuela) y en el Proceso 1-AN-96, se expresó que 'constituyendo las Resoluciones de la Junta del Acuerdo de Cartagena, actos administrativos, se encuentran revestidos o amparados por las características de la presunción de legalidad y ejecutoriedad' y por ser actos comunitarios se encuentran revestidos de los principios de aplicación inmediata, primacía y efecto directo, entendiéndose en consecuencia que esas Resoluciones son de imperativo cumplimiento y aplicación obligatoria dentro de cada uno de los Países Miembros. Las Resoluciones de la Junta, según el artículo 13 de su Reglamenta entraban en vigor a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. El Dictamen de Incumplimiento que emite la Junta como paso previo para que directamente o a falta de ella los Países Miembros puedan intentar la acción de incumplimiento, aunque su nombre no lo diga, es un acto que representa la voluntad del órgano colegiado, con efectos resolutorios o decisorios, equivalente a las Resoluciones de la Junta, y, por tanto susceptible como tal de ser impugnado en anulación por las vías previstas en el Tratado. El Dictamen motivado o de incumplimiento, si bien no contiene todos los aspectos formales que exigía el artículo 14 del mencionado Reglamento, sí refleja los elementos esenciales de un acto administrativo dictado en la etapa previa que corresponde a la competencia de la Junta antes de iniciar la acción de incumplimiento ante el Tribunal Andino. Se detecta en el dictamen una parte motiva, con fundamentos legales y fácticos que concluye expresando el criterio del Órgano en el sentido de que un determinado País esta incumpliendo obligaciones derivadas del Ordenamiento Juridico Andino. El Tribunal estima que un dictamen motivado es par su naturaleza una Resolución revestida de las características generales de presunción de legalidad y de fuerza obligatoria a fin de que los Estados ajusten su conducta dentro de los parámetros establecidos en dicho Dictamen, el que tiene aplicación inmediata y directa y primacía sobre el Ordenamiento Juridico de los Estados Miembros. El dictamen se emite con las facultades que le otorga el Tratado de Creación del Tribunal Andino en los indicados artículos 23 o 24, que le sirven de fuente constitucional del ordenamiento jurídico. En consecuencia los actos de la Junta en esta materia no son simples recomendaciones pues el dictamen es consecuencia de un proceso administrativo establecido en el Tratado del Tribunal, que le imprime obligatoriedad. La propia Junta ha equiparado el Dictamen Motivado a las Resoluciones cuando acepta que las partes involucradas puedan pedir su reconsideración basada en el artículo 13 de su Reglamento. El dictamen de incumplimiento es una fase previa a la contenciosa administrativa, con efectos obligatorios, cuya inobservancia por el País Miembro legitima a la Junta (Secretaria General) para acudir al Tribunal Andino mediante la acción de incumplimiento; no podría convertírsele en una mera declaración sin efecto jurídico alguno. Por el contrario, el dictamen así no revistiera la forma de una Resolución, en su esencia y fines tiene las mismas características, contenido y efecto jurídico. Aceptado el criterio de que el dictamen de incumplimiento constituye una Resolución de la Junta -hecho que se ha confirmado actualmente con los Dictámenes emitidos par la Secretaría General mediante Resoluciones- este órgano no ha hecho otra cosa que darles categoría formal de Resolución acorde con su contenido y efectos legales." DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 140 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS existe ese incumplimiento99. Esta misma teoría ha sido ratificada en la sentencia expedida dentro del Proceso N° 51AI-2000100. Los Doctrinarios por su parte se ha pronunciado en contra de este criterio, así el Doctor Marcel Tangarife, sostiene que una resolución de la Secretaría General de la Comunidad 99 El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, a través de la Sentencias expedidas dentro de los procesos N°s. 24-AN-99 y 46-AI-99 ha sentado la siguiente Jurisprudencia: "Al respecto, el Tribunal considera oportuno ratificar la jurisprudencia expuesta en la sentencia del 2 de febrero del año 2000 (Proceso 24AN-99 Acci6n de Nulidad interpuesta par la Compañía New Yorker S.A. contra las Resoluciones Nos: 171 y - 210, del 17 de diciembre de 1998 y del 31 de marzo de 1999, expedidas par la Secretar{a General de la Comunidad Andina), en 10 relativo a la inimpugnabilidad, par la vía del recurso de anulación, de los dictámenes de incumplimiento proferidos por la Secretaría General. Así, en dicha ocasión este Órgano judicial expresó: “(...) resulta claro para El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina que los dictámenes emitidos par la Secretaría General no son susceptibles de acciones de nulidad tendientes a que el juez comunitario decida acerca de su legalidad, toda vez que tanto par su naturaleza como par los objetivos que persigue dicho instituto jurídico, deben ser apreciados par la instancia judicial únicamente dentro del correspondiente juicio derivado de la acción de incumplimiento que ante ella se ventile. El País Miembro afectado par el dictamen de incumplimiento, o en su caso el particular interesado, tienen siempre la oportunidad procesal de discutir, cuestionar y oponerse al dictamen de incumplimiento emitido par la Secretaría General alegando ante El Tribunal dentro del proceso que se adelante con ocasión de la acción de incumplimiento tanto inconformidades par razones de forma como par motivos materiales o de fondo. Igual mente es obligación del Tribunal cuando quiera que deba apreciar un dictamen de incumplimiento realizar, con base en las reglas de la sana crítica y de los poderes del juez, un análisis profundo del mismo, para determinar si 1o acoge o lo desestima. (...) Observa el Tribunal que el dictamen de incumplimiento, conforme se desprende de las normas del Tratado de Creación de este Tribunal, constituye un presupuesto procesal para iniciar una acción de incumplimiento y su finalidad no es otra que formalizar la posición de la Secretaría General en torno a una conducta contraventora del ordenamiento jurídico comunitario por parte de un País Miembro, con la finalidad de requerirle a éste que ponga fin al incumplimiento, y así evitar una fase contenciosa ante el Tribunal. En efecto, la fase administrativa previa a la acción de incumplimiento concluye con un 'dictamen...el cual deberá ser motivado' (art. 23 del Tratado de Creación del Tribunal), en el que se expresaran las razones que hayan llevado a la Secretaría General a la convicción de que un País Miembro ha quebrantado las obligaciones derivadas del ordenamiento jurídico andino; se fijara un plazo para poner fin a la contravención; y, cuando sea procedente, se indicarán los medias adecuados , para restablecer la normativa comunitaria. El dictamen de incumplimiento, aunque se asemeja a una decisión motivada, no es materialmente Resolución, y, por tanto, no forma parte; de las consagradas Resoluciones como tales par el artículo 17 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, es decir de las solas susceptibles de impugnación a través de la acción de nulidad. Las impugnaciones que un País Miembro -demandado en un proceso por incumplimiento- pudiere efectuar respecto de las consideraciones o motivos que la Secretaría General haya formulado en el Dictamen, únicamente pueden ser valoradas por el Tribunal dentro de la respectiva acción de incumplimiento, pero no a los fines de declarar la anulación o la invalidez de ese acto jurídico comunitario, sino con el objetivo de constatar y declarar con autoridad de cosa juzgada el demandado -y previamente dictaminado- incumplimiento de las obligaciones impuestas por el ordenamiento andino a los Países Miembros.” 100 En la Sentencia expedida por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina dentro del Proceso N° 51-AI-2000, ratificando la tesis expuesta en la sentencia antes citada, dejó señalado "Que luego de un detenido análisis de la problemática suscitada con ocasión de la naturaleza, efectos e impugnabilidad de los dictámenes de incumplimiento, la jurisprudencia andina, en la sentencia de fecha 02 de febrero del año 2000 y pronunciada en el proceso 24-AN-99 (caso New Yorker), aplicando un criterio material ha venido diferenciando dos formas a través de las cuales puede expresarse la Secretaria General: las Resoluciones y los Dictámenes. Esta jurisprudencia, modificando a partir de entonces anteriores posiciones que llevaron a admitir demandas en acciones de nulidad contra dictámenes emitidos por la Junta del Acuerdo de Cartagena y por la Secretaria General -como ocurrió en las sentencias proferidas en las acciones de nulidad 1-AN-97 (República de Venezuela contra la Junta del Acuerdo de Cartagena; caso: restricciones a la importación de café tostado procedente de Colombia) y 5-AN-97- (Republica de Venezuela contra la Junta del Acuerdo de Cartagena; caso: restricciones a la importación de ajo proveniente del Perú)-, desvirtuó la calidad de 'actos administrativos’ o de 'normas que forman parte del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina' que se les atribuía erróneamente -incluso por este órgano judicial- a los dictámenes de incumplimiento. Se reserva por tanto el carácter de Resoluci6n, única y exclusivamente a los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Secretaría General con efectos resolutorios o decisorios -a la que se refiere el articulo 1 del Tratado de Creación del Tribunal- y como tal, susceptible de impugnación a través de la acción de nulidad. Este criterio, que no es más que la aplicación de la concepción material del acto administrativo mantenida por esta jurisdicción comunitaria andina en el pronunciamiento de fecha 16 de abril de 1999, efectuado dentro del proceso 1-AN-96 (Junta del Acuerdo de Cartagena contra el articulo 2 de la Decisi6n 387 de la Comisión) -en el cual se sostuvo que el 'Acuerdo' emitido par la Junta, 'caso omiso del nombre con el cual fue adoptado' constituye 'especialmente por su contenido una manifestación de voluntad del órgano Colegiado emitente, con efectos resolutorios o decisorios, equivalente a las Resoluciones de la Junta'- tiene su fundamento además en la propia naturaleza y procedimiento de la acción de incumplimiento. En efecto, el 'dictamen' que debe emitir la Secretaría General no conlleva efectos decisorios o resolutorios respecto de las actuaciones desplegadas en el procedimiento prejudicial; tampoco tiene por objeto «declarar» un incumplimiento, pues esta es una atribución que le corresponde de manera exclusiva al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Se descarta de este modo, la admisibilidad de un criterio puramente «nominal» al momento de definir los efectos obligatorios -y consecuentemente su carácter de impugnable de un acto o norma comunitaria. A través del dictamen motivado, la Secretarla General debe pronunciarse sobre cual es, a su juicio, «el estado de cumplimiento de las obligaciones» por el País Miembro, cuya inobservancia le es imputada en las observaciones por ella misma formuladas cuando el procedimiento se inicia ex officio; o en el respectivo reclamo, cuando la iniciativa proviene de un País Miembro o de un particular afectado en sus derechos. El dictamen, en consecuencia, constituye el acto que pone fin, normalmente, a la fase precontenciosa de la acción de incumplimiento, pero no mediante la decisión o resolución de la posible controversia, sino con un pronunciamiento que fija la posición del Órgano representante del interés comunitario acerca de si se ha producido un incumplimiento. No obstante, debe precisarse que la obligación de los Países Miembros de adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico andino o de abstenerse de emplear aquellas que obstaculicen su aplicación, tiene su fuente primaria en la DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 141 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Andina, de conformidad con el ordenamiento jurídico andino, si es un acto administrativo que pone fin a una actuación a través de la cual se concluye administrativamente si existe o no un incumplimiento; criterio que posteriormente es avalado o rechazado por la autoridad judicial, en este caso el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. En ese sentido, sostiene que dicha Resolución si es susceptible de ser demandada a través de la acción de nulidad101. Nosotros nos sumamos a la tesis expuesta por el Tribunal, puesto que el Art. 17 del Tratado de Creación del TJCA es muy claro al señalar los actos contra los que cabe la acción de nulidad, y encontramos que se refiere a las Resoluciones de la Secretaría General y no a los dictámenes nacidos de este organismo, cuanto más si se tiene en cuenta que el agraviado tiene el camino expedito para intentar en su contra la acción de incumplimiento. 2.1.3.1.3 EXCEPCIÓN DE INAPLICACIÓN Con la expedición del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina se dio lugar al nacimiento de una nueva figura en el ordenamiento jurídico comunitario, la misma que se conoce con el nombre de "excepción de inaplicabilidad". Esta excepción cabe cuando no se hubiere interpuesto la acción de nulidad dentro del plazo previsto en el Art. 20 del tratado en mención (dos naturaleza de «Comunidad de Derecho» que caracteriza al proceso de integración andino y, particularmente, reposa esa obligación en los principios de aplicación preeminente, directa e inmediata de las normas comunitarias en el territorio de los Países Miembros. " 101 TANGARIFE TORRES, Marcel, Obra citada, Pág. 239. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 142 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS años), en cuyo caso y aún cuando hubiere expirado dicho plazo, cualquiera de las partes en un litigio planteado ante los jueces o tribunales nacionales, tiene la facultad para solicitar a dichos jueces o tribunales, la inaplicabilidad de la Decisión o Resolución al caso concreto, siempre que el mismo se relacione con la aplicación de tal norma y su validez se cuestione, conforme a lo dispuesto en el artículo 17. En todo caso, una vez que se presente la solicitud de inaplicabilidad, el juez nacional tiene la obligación de consultar acerca de la legalidad de la Decisión, Resolución o Convenio, al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y coetaneamente deberá suspender el proceso hasta recibir el respectivo pronunciamiento de dicho organismo, el mismo que se convierte en obligatorio para el juez o tribunal nacional102. Una vez presentada la solicitud de inaplicabilidad, el Tribunal debe notificar con su contenido a los Países Miembros, al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, a la Comisión y a la Secretaría General, concediéndoles el plazo de treinta días para que puedan presentar sus alegaciones u observaciones escritas a favor o en contra de la validez de la norma comunitaria objeto de la excepción de inaplicación103. 102 103 Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 20. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 104. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 143 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 2.1.3.1.4 SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LA NORMA ACUSADA DE NULIDAD Y MEDIDAS CAUTELARES A partir de la entrada en vigencia del Art. 21 del Tratado de Creación del TJCA, se introdujo varios elementos nuevos al ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina: Por una parte se estableció que la acción de nulidad no afecta la eficacia o vigencia de la norma impugnada, y por otro lado se estableció la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de la ejecución de la Decisión, Resolución o Convenio impugnado, previo el afianzamiento respectivo, si el Tribunal considera necesario; o también puede disponer otras medidas cautelares, si la aplicación de la norma comunitaria andina causare o pudiere causar al demandante perjuicios irreparables o de difícil reparación mediante la sentencia definitiva. La disposición en comentario textualmente señala: "La interposición de la acción de nulidad no afectara la eficacia o vigencia de la norma o convenio impugnados. Sin embargo, el Tribunal, a petición de la parte demandante, previo afianzamiento si lo considera necesario, podrá ordenar la suspensi6n provisional de la ejecución de la Decisión, Resolución o Convenio acusados de nulidad o disponer otras medidas cautelares, DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 si causa o pudiere causar al 144 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS demandante perjuicios irreparables o de difícil reparación mediante la sentencia definitiva.” Se trata, en la practica, de una suspensión provisional calificada pues se exige, como requisito de procedibilidad de la misma, la existencia de un perjuicio irreparable o de difícil reparación actual o futura, que no pudiera enmendarse a través de la sentencia, consecuentemente el Tribunal previamente debe definir los alcances de dicho perjuicio, precisando que es lo que se ha de entender por perjuicio irreparable, para determinar en que casos procede o no la solicitud de suspensión provisional, la misma que será analizada por el Tribunal teniendo en cuenta las reglas previstas en el Art. 105 del Estatuto, según el cual se puede “... ordenar la suspensión provisional de la ejecución de la Decisión, Resolución o Convenio acusados de nulidad u otras medidas cautelares, de conformidad con las siguientes reglas: 1. Si la demanda de nulidad se dirige contra una disposición comunitaria de contenido general, basta que haya manifiesta violación de otra de superior categoría del mismo ordenamiento, que se pueda percibir mediante una elemental comparación entre ésta y aquélla; 2. Si la acción ejercitada tuviere como objeto la nulidad de una norma de contenido particular, deberán aparecer comprobados, además, los perjuicios irreparables o de difícil DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 145 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS reparación que causa o pudiere causar al demandante, la ejecución de la norma demandada; y, 3. Si la medida se solicita y se sustenta de modo expreso en la demanda. Si lo considera necesario, el Tribunal podrá exigirle al solicitante para que el decreto de suspensión se haga efectivo, constituir caución o fianza que asegure la reparación de los eventuales perjuicios que se generen por la suspensión cuando la sentencia que defina el proceso no sea de anulación. El afianzamiento podrá consistir en caución, garantía de compañía de seguros o aval bancario. Podrá asimismo disponer otras medidas cautelares.” Como se ve, el Estatuto del Tribunal hace una diferenciación entre la suspensión provisional de los actos comunitarios de carácter general y la suspensión provisional de los actos de carácter particular. Para el primer caso se exige como requisito para la suspensión, la existencia de “violación manifiesta” y para el segundo caso se exige además la existencia de prueba del perjuicio irreparable; en ambos casos la solicitud de suspensión es necesario que se solicite y se sustente en la demanda. 2.1.3.1.5 EFECTOS DE LA SENTENCIA DE NULIDAD De conformidad con lo previsto en el Art. 22 del Tratado de Creación del TJCA y en el Art. 106 de su Estatuto, el Tribunal al momento de declarar la nulidad total o parcial de DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 146 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS la Decisión, Resolución o Convenio impugnados, debe también señalar los efectos de la sentencia en el tiempo, es decir debe señalar un plazo dentro del cual debe cumplirse la sentencia, plazo dentro del cual el órgano de la Comunidad Andina cuyo acto ha sido anulado, debe adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de dicha sentencia. Y adicionalmente, el inciso final del Art. 106 del Estatuto, prohíbe en forma expresa toda posibilidad de reproducción del acto anulado, a menos que con posterioridad a la sentencia hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación declarada. 2.1.3.1.6 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Otra de las modificaciones más importantes introducidas a la acción de nulidad por parte de Protocolo de Cochabamba, es la que tiene que ver con el aumento del término para proponer acción de nulidad, el mismo que se incrementó de un año a dos, tal como se halla previsto en el Art. 20 del Tratado de Creación del TJCA y en el Art. 103 de su Estatuto, según los cuales la acción de nulidad debe intentarse ante el Tribunal dentro de los dos años siguientes a la fecha de entrada en vigencia de la Decisión, Resolución o Convenio. Si bien las disposiciones en comentario son del todo claras que no dejan lugar a duda alguna; sin embargo, la DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 147 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS parte final del mismo Art. 20 del Tratado, curiosamente creó una grave contradicción de normas y dejó abierta la posibilidad para que luego de caducada la acción de nulidad, cualquiera de las partes en un litigio planteado ante los jueces o tribunales nacionales, pueda solicitar a dichos jueces o tribunales, “la inaplicabilidad” de la Decisión o Resolución al caso concreto. En realidad se desconoce cuál fue la intención de sus creadores, pues si ya caducó la acción de nulidad, por qué es que se permite que indefinidamente se pueda solicitar la inaplicabilidad de la norma a través de una excepción. En la práctica hasta el momento ningún interesado ha utilizado esta excepción, por lo que no tenemos datos que nos permitiría conocer su real alcance, aunque a nuestro parecer lo correcto hubiera sido que dicha excepción se pueda deducir igualmente dentro de los dos años señalados para la caducidad de la acción de nulidad. 2.1.3.2 LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO Según nos enseña el Magistrado Dr. Guillermo Chahín Lizcano, la acción de incumplimiento constituye el instrumento por excelencia mediante el cual el órgano judicial comunitario está llamado a vigilar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por los Países Miembros de acatar y no obstaculizar la aplicación de las normas que constituyen el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina104. La acción 104 CHAIN Lizcano, Guillermo, y Otros, 2004, Fundamentos Constitucionales del Derecho Comunitario Andino, en Documento elaborado por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina: Testimonio Comunitario: Doctrina – Legislación - Jurisprudencia, Editorial Artes Gráficas Señal, Impreseñal Cía. Ltda. Quito, Ecuador. Pág. 119. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 148 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS de incumplimiento se encuentra establecida y regulada en los Arts. 23 al 31 del Tratado de Creación del TJCA, en los Arts. 107 a 120 de su Estatuto y en el Art. 56 y siguientes de la Decisión 425 del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores que contiene el Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina. 2.1.3.2.1 OBJETO Y FINALIDAD DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO El objeto de la acción de incumplimiento se encuentra señalado en el Art. 107 del Estatuto del TJCA que señala: “La acción de incumplimiento podrá invocarse ante el Tribunal con el objeto de que un País Miembro, cuya conducta se considere contraria al ordenamiento jurídico comunitario, dé cumplimiento a las obligaciones y compromisos contraídos en su condición de miembro de la Comunidad Andina. La conducta objeto de la censura podrá estar constituida por la expedición de normas internas contrarias al ordenamiento jurídico andino, por la no expedición de normas que le den cumplimiento a dicho ordenamiento o, por la realización de cualesquiera actos u omisiones opuestos al mismo o que de alguna manera dificulten u obstaculicen su aplicación”. 2.1.3.2.2 TITULARES DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 149 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Si bien es cierto que de conformidad con lo establecido en el Art. 108 del Estatuto del TJCA, los titulares de la acción de incumplimiento son: La Secretaría General, los Países Miembros y las personas naturales o jurídicas; sin embargo, en virtud de lo dispuesto en los Arts. 23, 24, 25 del Tratado de Creación del TJCA, el ejercicio de la acción de incumplimiento es exclusiva y excluyente de la Secretaría General, independientemente si el procedimiento administrativo se inició de oficio, a solicitud de un País Miembro o a solicitud de un particular con interés legítimo. Así, cuando la Secretaría General considere que un País Miembro ha incurrido en incumplimiento de obligaciones emanadas de las normas o Convenios que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, tiene la facultad para formular sus observaciones por escrito. En cambio si un País Miembro o una persona natural o jurídica considera que otro País Miembro ha incurrido en incumplimiento de sus obligaciones derivadas de las normas de la CAN, deben elevar el caso a la Secretaría General con los antecedentes respectivos, para que ésta realice las gestiones conducentes a subsanar el incumplimiento; sólo en el evento de que la Secretaría General no emita su dictamen dentro de los sesenta y cinco días105 siguientes a la fecha de presentación del reclamo o el dictamen no fuere de incumplimiento, el país reclamante o la persona natural o 105 Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 24. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 150 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS jurídica afectada quedan facultados para acudir directamente al Tribunal a intentar la acción de incumplimiento. Este particular ha sido corroborada por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina que a través de sus fallos, refiriéndose a la acción de incumplimiento ha manifestado: "El procedimiento prejudicial puede iniciarlo motu propio la Secretaria General (Art. 23 del Tratado de Creación del Tribunal), por reclamo interpuesto por los Países Miembros (Art. 24 ejusdem) o a instancia de las personas naturales o jurídicas afectadas en sus derechos por el incumplimiento (Art. 25 ibídem). Independientemente de que la iniciativa haya provenido de un País Miembro, de un particular o de la propia Secretaria General, el procedimiento previo se encuentra a cargo de esta última, quien debe proceder a realizar las gestiones conducentes a subsanar el posible incumplimiento. En efecto, la fase judicial de la acción de incumplimiento se inicia con la demanda interpuesta por la Secretaria General, o por los Países Miembros o los particulares afectados en sus derechos, en el supuesto de que aquélla no intentare la acción dentro de los sesenta días siguientes de emitido el dictamen y siempre que el procedimiento previo se hubiere iniciado a instancia de estos últimos...”106 Finalmente es necesario aclarar que en base a lo dispuesto por el Art. 31 del Tratado de Creación del TJCA, un DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 151 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS particular, persona natural o jurídica, puede también acudir a los jueces nacionales en caso de que considere que existe incumplimiento de la norma andina, lo cual se justifica en virtud de que las normas jurídicas comunitarias forman parte del ordenamiento jurídico interno de los Países Miembros, y su incumplimiento implica también transgresión del derecho nacional. Sin embargo, hay que tener presente que el hecho de que se acuda al TJCA excluye la posibilidad de demandar también ante los jueces nacionales, puesto que en caso contrario devendrían tediosos conflictos de jurisdicción y competencia entre los jueces nacionales y el Tribunal Comunitario. De lo expuesto hasta aquí esto se desprende que en la tramitación de la acción de incumplimiento existen dos etapas claramente definidas: La primera es la etapa administrativa que se tramita ante la Secretaría General de la CAN y la segunda es la etapa judicial cuya competencia corresponde al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, donde se resolverá judicialmente si un País Miembro ha incurrido o no en incumplimiento de sus obligaciones comunitarias. Seguidamente nos ocuparemos de revisar cuál es el procedimiento que hay que observar en cada una estas etapas. 106 Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia 43-AI-99. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 152 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 2.1.3.2.3 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO ANTE LA SECRETARIA GENERAL Al analizar las funciones de la Secretaría General de la Comunidad Andina, ya se señalo que de conformidad con lo dispuesto en el Art. 30 del Tratado de Creación del TJCA, a este organismo le corresponde, entre otras cosas, la función de velar por la aplicación del Acuerdo de Cartagena y por el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, ello significa que la Secretaría General juega un papel importantísimo como entidad encargada de administrar y hacer efectivo el proceso comunitario; precisamente para que pueda cumplir con esta función se adoptaron las normas de los Arts. 23 al 31 del Tratado de Creación del TJCA, según las cuales cuando un País Miembro o un particular afectado ponga bajo su conocimiento que otro País Miembro ha incurrido en incumplimiento de sus obligaciones derivadas del ordenamiento jurídico andino, la Secretaría General debe realizar todas las gestiones conducentes a subsanar el incumplimiento, debiendo para tal efecto exhortar a los Países Miembros a cumplir con las obligaciones pactadas en el marco normativo de la Comunidad Andina. El procedimiento administrativo que debe seguirse es el siguiente: DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 153 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS a) Apertura de la investigación; b) Nota de Observaciones; c) Respuesta a la Nota de Observaciones; y, d) Dictamen de la Secretaría General. 2.1.3.2.4 APERTURA DE LA INVESTIGACIÓN La apertura de la investigación se inicia bien sea a petición de parte o de oficio, al momento que la Secretaría General, de cualquier manera, llegue a tener conocimiento de una conducta de un País Miembro, que por acción u omisión se contraponga al ordenamiento jurídico andino. A petición de parte se abre la investigación, cuando un País Miembro o un particular que tenga interés legítimo107, denuncian la existencia de una conducta transgresora del ordenamiento jurídico andino; en cambio de oficio se abre la investigación cuando, la Secretaría General por su propia cuenta ha llegado a tener conocimiento de un posible incumplimiento por parte de un País Miembro108. 2.1.3.2.5 NOTA DE OBSERVACIONES De conformidad con lo dispuesto en el Art. 61 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina, una vez iniciada la investigación, la Secretaría General de estimarlo procedente, dentro de los diez día hábiles siguientes, emitirá 107 108 Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Arts. 24 y 25 Decisión 425, Art. 60. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 154 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS la llamada Nota de Observaciones, que consiste en un escrito dirigido al País Miembro, el mismo que debe contener lo siguiente: a) La identificación y descripción del incumplimiento, acompañada de la información necesaria; b) La identificación de las normas del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina que estarían siendo objeto de incumplimiento; c) La identificación de la mercancía afectada por la medida de que se trate, con indicación de la correspondiente subpartida arancelaria NANDINA, cuando corresponda); d) En el caso de que el incumplimiento alegado consista en la aplicación de un gravamen o restricción al comercio, la identificación de la Resolución por medio de la cual se calificó el respectivo gravamen o restricción; y, e) La indicación de un plazo no mayor de dos meses, el cual dependerá de la urgencia del caso, para que el País Miembro señalado pueda presentar su contestación. En el caso de incumplimientos flagrantes o cuando el incumplimiento alegado consista en la aplicación de un gravamen o restricción al comercio calificado por Resolución, el plazo concedido no podrá exceder de diez días hábiles. 2.1.3.2.6 CONTESTACIÓN A LA NOTA DE OBSERVACIONES DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 155 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Según se desprende del texto del literal e) del Art. 61 del precitado Reglamento, el País Miembro investigado, dentro del plazo señalado en la Nota de Observaciones, tiene la obligación de dar una respuesta a la misma, presentando las razones en las que fundamenta y justifica su conducta, así como toda la información y documentación que estime pertinente. Igualmente, durante ese mismo plazo los demás Países Miembros pueden remitir a la Secretaría General la información que consideren pertinente sobre el asunto investigado109. Sin embargo, es lamentable que en la práctica, en algunas oportunidades el País Miembro investigado no da respuesta a la nota de observaciones, o la entrega extemporáneamente, generando como es obvio una serie de contratiempos, presentándose casos extremos en los que la Secretaría General con la evidencia que tiene en el expediente, dictamina que si ha existido incumplimiento, e inclusive acude al Tribunal; sin embargo, luego llega a enterarse que el País Miembro investigado sí había dado cumplimiento a la normativa andina, de lo que no pudo enterarse debido a que el País Miembro no dio respuesta a la nota de observaciones. En caso de que el País Miembro hubiese dado respuesta oportuna, se hubiera evitado una inútil pérdida de valiosísimos recursos. 2.1.3.2.7 DICTAMEN MOTIVADO 109 Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina, Art. 62. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 156 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Siguiendo el procedimiento de rigor, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 23 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y en el Art. 65 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina (Decisión 425), una vez vencido el plazo para la contestación por parte del País Miembro investigado, la Secretaría General debe emitir su Dictamen motivado dentro de los quince días siguientes a dicho vencimiento, determinando si la medida o situación reclamada constituye o no un incumplimiento de obligaciones emanadas de normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. Pese a la diafanidad con que se encuentran redactadas las normas en análisis; sin embargo, en lo que tiene que ver con el plazo para emitir el dictamen por parte de la Secretaría General existe una contradicción entre las dos, puesto que mientras el Art. 23 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina prevé un plazo de quince días, el Art. 65 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina, señala un plazo de cinco días, por lo que es conveniente que se armonicen las dos normas señalado un plazo único. Como quiera que sea, el dictamen que emita la Secretaría General puede ser de cumplimiento o de DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 157 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS incumplimiento; sin embargo, también existe la posibilidad de que la Secretaría General emita una resolución disponiendo el archivo de la causa cuando no cuente con la suficiente información para adoptar un dictamen de cumplimiento o incumplimiento, ya sea porque dicha información no existe, no se encuentra disponible o porque el denunciante no aportó las pruebas suficientes. 2.1.3.2.8 EL RECURSO DE RECONSIDERACION Conforme lo manda el Art. 37 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General, “... los interesados podrán solicitar a la Secretaría General la reconsideración de cualquier Resolución de ésta, así como de cualquier acto que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o prejuzgue sobre el fondo del asunto debatido. Igualmente podrán solicitar la reconsideración de los actos de la Secretaría General que impongan medidas cautelares mientras tales medidas estén vigentes.”. Como se ve, el recurso de reconsideración es un mecanismo de impugnación en vía gubernativa que ofrece el ordenamiento jurídico andino, para que el Secretario General pueda ejercer el control de legalidad sobre todos sus actos. El recurso de reconsideración puede ser interpuesto por cualquier interesado dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la notificación o a la publicación del acto en la DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 158 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena110, cuando se considere que la Secretaría General adoptó un acto viciado en sus requisitos de fondo o de forma, o por desviación de poder111. También cabe el recurso cuando se hubiere tramitado el proceso de investigación, sin que se haya aportado pruebas esenciales para la resolución del asunto, bien sea porque no estaban disponibles o que no eran conocidas a la época de tramitación del expediente; en este caso, al proponerse el recurso, debe acompañarse dichas pruebas nuevas112. Sin embargo, hay que tener presente que según del Art. 45 del Reglamento en análisis, los interesados no pueden solicitar la reconsideración del acto impugnado argumentando que ciertos alegatos o pruebas no han sido presentadas durante el procedimiento original, sino únicamente cuando se trate de pruebas que no hayan sido conocidas o estado disponibles durante la tramitación del expediente, o cuando no hubieren tenido la oportunidad de presentarlas. Como se ve, si bien esta norma deja abierta la posibilidad de que se aporten al procedimiento administrativo pruebas nuevas, esto no significa que esté permitida la presentación de pruebas que habiéndolas podido presentar oportunamente, no los hizo por simple negligencia, sino serán admitidas solo aquellas pruebas que por circunstancias 110 Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina, Art. 44. Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina, Art. 39. 112 Ibídem 111 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 159 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS ajenas a la voluntad del interesado, no pudieron ser presentadas. De conformidad con el Art. 41 del Reglamento, el ejercicio de un recurso no suspende la ejecución del acto impugnado, salvo disposición expresa en contrario. Sin embargo, de oficio o a petición del interesado, el Secretario General puede disponer la suspensión de los efectos del acto recurrido, mientras dure el procedimiento, cuando su ejecución pueda causar un perjuicio irreparable o de difícil reparación al interesado, no subsanable por la Resolución definitiva o si el recurso se fundamenta en la nulidad de pleno derecho del acto; pero para evitar abusos de este derecho, la misma norma faculta al Secretario General para que pueda conminar al solicitante a presentar una caución como condición para la suspensión del acto, aunque deja a su discrecionalidad su exigencia al señalar que “podrá solicitar” la caución “cuando sea necesario” y se trate de personas naturales o jurídicas. Finalmente vale la pena señalar que el Secretario General tiene un plazo de treinta días contados a partir del día siguiente de la interposición del recurso, para resolver la reconsideración, el mismo que puede ser prorrogado por una sola vez hasta por quince días, cuando ello sea necesario para resolver el fondo del asunto. Una vez que el Secretario General resuelva la reconsideración no cabe una nueva DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 160 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS reconsideración contra este acto. Igualmente la interposición del recurso de reconsideración impide el ejercicio simultaneo de la acción de nulidad ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, es decir una vez interpuesto un recurso de reconsideración, el interesado no puede impugnar el mismo acto ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, mientras no se produzca la Resolución respectiva o no se venza el plazo que tenga la Secretaría General para resolver, por así disponerlo el Art. 43 del Reglamento. 2.1.3.2.9 RECURSO DE REVISIÓN DE OFICIO En tratándose de la revisión, la Secretaría General puede revocar bien sea de oficio o a petición de parte sus actos, siempre que no afecten derechos adquiridos por Países Miembros o particulares y siempre que concurran las siguientes causales113: 1. Las contempladas en el artículo 12 del Reglamento, estas son: 1.1 Cuando contravengan el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina; 1.2 Cuando su contenido sea de imposible o de ilegal ejecución; y, 1.3 Cuando hubiesen incompetentes o sido con dictados por prescindencia de personas normas esenciales del procedimiento. 113 Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina, Art. 34 a 36 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 161 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 2. Cuando concurran los vicios a que se refiere el artículo 13 del Reglamento, según el cual los vicios de los actos de la Secretaría General que no lleguen a producir la nulidad de pleno derecho conforme al artículo anterior, los harán anulables. 2.1.3.2.10 PROCEDIMIENTO JUDICIAL DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA Una vez agotada la fase administrativa de la acción de incumplimiento, si la Secretaría General de la Comunidad Andina emitiere un dictamen de incumplimiento, y a pesar de ello el País Miembro persiste con su conducta transgresora de las normas del ordenamiento jurídico andino, de inmediato este organismo debe solicitar el pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina114. Esto significa que, en principio, el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, reconoce a favor de la Secretaría General la facultad legítima para incoar la acción de incumplimiento ante el TJCA. Sin embargo, subsidiariamente, este mismo tratado y el Estatuto del TJCA facultan el ejercicio de esta acción a los Países Miembros y a los particulares bajo las siguientes circunstancias: 114 Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 23. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 162 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS a) Si el dictamen de la Secretaría General fuere de incumplimiento y este órgano no intentare la acción de incumplimiento ante el TJCA, dentro de los sesenta días siguientes de emitido el dictamen, el País Miembro o la persona natural o jurídica reclamante podrá acudir directamente al Tribunal115. b) Si la Secretaría General no emite su dictamen dentro de los sesenta y cinco días siguientes a la fecha de presentación del reclamo, o el dictamen no fuere de incumplimiento, el País Miembro o la persona natural o jurídica reclamante podrá acudir directamente al Tribunal116. Sin Duda alguna, con el reconocimiento de la titularidad para el ejercicio de la acción de incumplimiento a los particulares, el proceso de integración ha ganado en transparencia y en seguridad, toda vez que el cumplimiento de las obligaciones y de los compromisos por parte de los Países Miembros puede ser ahora fiscalizado y exigido por, prácticamente, todos los habitantes de la subregión. c) Finalmente el Art. 72 del Estatuto del TJCA prevé la posibilidad de participación de terceras personas, en calidad de coadyuvantes, en la fase judicial de la acción de incumplimiento, para ello es establecen las siguientes condiciones: 115 116 Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 24. Ibídem DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 163 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 9 Que el coadyuvante no sea sujeto de la sentencia pero pueda verse afectado desfavorablemente si la parte a la que coadyuva es vencida en el proceso. 9 Que el coadyuvante tenga interés jurídico sustancial en el proceso. 9 Que la solicitud de coadyuvancia cumpla con los requisitos de la demanda o de su contestación, en lo que fuere aplicable. 2.1.3.2.11 SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LA MEDIDA INFRACTORA DEL ORDENAMIENTO JURIDICO ANDINO Tanto el Tratado de Creación del TJCA como el Estatuto de este organismo, facultan para que quien demande la acción de incumplimiento, pueda también solicitar la suspensión provisional de la medida adoptada por el infractor del ordenamiento jurídico andino117, para lo cual deberán concurrir las siguientes condiciones: a) Que se presente la solicitud antes de que se dicte la correspondiente sentencia; b) Que si el Tribunal lo considera necesario, se rinda la correspondiente caución; y, c) Que la medida infractora pudiera causar al demandante o a la Subregión perjuicios irreparables o de difícil reparación118. 2.1.3.2.12 CONTENIDO Y EFECTOS DE LA SENTENCIA 117 118 Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 28, Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 109. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 109. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 164 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS De conformidad con lo que taxativamente señala el Art. 30 del Tratado de Creación del TJCA, la sentencia de incumplimiento dictada por el Tribunal constituye título legal y suficiente para que el particular pueda solicitar al juez nacional la indemnización de daños y perjuicios que correspondiere, esto implica que dicha sentencia de incumplimiento constituye un título legal para que el perjudicado por la conducta infractora del País Miembro, pueda acudir ante los jueces nacionales de su país a pedir la indemnización de daños y perjuicios a que hubiere lugar. No cabe la menor duda que la sentencia que el Tribunal expida dentro de un proceso de incumplimiento, no es meramente declarativa, es decir no se limita únicamente a definir la existencia o no de un derecho o de una obligación, sino que impone o exime, según el caso, el cumplimiento de una prestación de hacer o no hacer119, al menos así se desprende del texto del Art. 27 del Tratado de Creación del TJCA en relación con el Art. 111 del Estatuto del TJCA que establecen que cuando el Tribunal declare el incumplimiento del ordenamiento demandado, jurídico queda andino, obligado a el adoptar País Miembro las medidas necesarias para su cumplimiento en un plazo no mayor de noventa días siguientes a su notificación; sin embargo, si País transgresor no cumple dicho fallo dentro de los noventa 119 En este sentido se ha pronunciado el Magistrado del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, CHAHÍN, Lizcano, Guillermo, obra citada Pág. 120 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 165 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS días, el Tribunal debe abrir un procedimiento sumario por el incumplimiento de la sentencia, que tiene por finalidad determinar el incumplimiento de la sentencia, y autorizar, previa opinión de la Secretaría General, la aplicación de sanciones por parte de los demás Países Miembros, que pueden consistir en restricciones o suspensiones totales o parciales de las ventajas que el Acuerdo de Cartagena otorgue al país incumplido. Si el fallo se llegare a cumplir, se levanta automáticamente la autorización para la imposición de sanciones. El inciso segundo del Art. 27 en análisis señala que “Si dicho País Miembro no cumpliere la obligación señalada en el párrafo precedente, el Tribunal, sumariamente y previa opinión de la Secretaría General, determinará los límites dentro de los cuales el País reclamante o cualquier otro País Miembro podrá restringir o suspender, total o parcialmente, las ventajas del Acuerdo de Cartagena que beneficien al País Miembro remiso.” Pese a la diafanidad de la norma, El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina al referirse a este tema se ha pronunciado en el sentido contrario, al señalar que la sentencia que resuelve un proceso judicial de incumplimiento tiene un carácter declarativo120. 120 El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en la sentencia expedida dentro del Proceso 3-AI-96 señaló: “Se sostiene que el recurso de incumplimiento tiene un carácter declarativo según se desprende del texto del articulo 23 del Tratado de Creación del Tribunal. Este recurso es una pieza clave en la construcción, desarrollo y vigencia del orden jurídico comunitario, pues por su conducto se ejerce el control del comportamiento de los Estados. Es una acción autónoma, propia, independiente y sui-géneris derivada exclusivamente de la conducta a que quedan sujetos los Estados para asegurar la ejecución del Tratado de Integración Económica y el cumplimiento de sus obligaciones que la jurisprudencia ha clasificado en positivas y negativas. El Abogado General Mayrás del Tribunal Europeo, estima DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 166 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS El procedimiento sumario por desacato de las sentencias emitidas dentro de las acciones de incumplimiento se encuentra señalado desde el Art. 112 al 120 del Estatuto del TJCA y se inicia a través de un auto del Tribunal que se notifica al presunto incumplidor de la sentencia, y se comunica a los demás Países Miembros, a la Secretaría General y al Demandante en la acción de incumplimiento121. Iniciado el procedimiento sumario, si a juicio del Tribunal concurren serios motivos que hagan presumir el incumplimiento de la sentencia, formulará pliego de cargos al País Miembro sentenciado mediante auto en el que deberá consignarse la información que se tenga respecto del supuesto desacato, indicando las normas comunitarias que con la conducta asumida se estarían infringiendo y señalando las que contemplan las sanciones en que incurriría, de resultar probada su conducta. De no concurrir estos indicios, se ordenará archivar la actuación122. El País Miembro en contra de quien se inició el procedimiento sumario, una vez que haya sido notificado, puede presentar sus descargos dentro de los cuarenta días siguientes a la notificación con el auto que los formula, aportando las pruebas que disponga. Dentro de ese mismo lapso los demás Países Miembros, la Comisión y la Secretaría General podrán que el incumplimiento se produce también como consecuencia de que "...un Estado Miembro promulgue o mantenga una legislación o una reglamentación incompatible con el Tratado o con el Derecho Comunitario Derivado”. (As. 39/72, Comisi6n contra Italia, Rec. 1973, pág. 11) 121 122 Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 113. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 114. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 167 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS formular ante el Tribunal las opiniones que crean convenientes, respecto de la investigación sumaria en curso123. Vencidos los cuarenta días, el Tribunal analizará las pruebas aportadas y los alegatos formulados, en base a lo cual podrá optar por las siguientes opciones: Si el Tribunal encuentra que no se ha incurrido en incumplimiento de la sentencia, podrá ordenar el archivo de la causa. En cambio si existen pruebas sobre el incumplimiento, procederá a declarar el desacato o incumplimiento de la sentencia, solicitándole a la Secretaría General que emita su opinión, dentro de los treinta días siguientes, sobre el límite dentro de los cuales se podrán restringir o suspender las ventajas del Acuerdo de Cartagena al País Miembro incumplidor124. Para efectos de la autorización de las sanciones, una vez vencido el plazo dentro del cual la Secretaría General debe emitir su opinión, el Tribunal puede convocar a una audiencia en la que se tratará de precisar lo que corresponda respecto al tipo de medidas que podrían ser adoptadas, y posteriormente expedirá un auto motivado mediante el cual decidirá lo pertinente sobre las sanciones125. 123 Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 115. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 116 y 117. 125 Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 118. 124 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 168 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Una vez autorizadas las sanciones, si su aplicación corresponde a los demás Países Miembros, estos pueden aplicarlas o no; sin embargo, en caso de que las apliquen, están autorizado a hacerlo únicamente dentro de los límites fijados por el Tribunal para que el país reclamante o cualquier otro País Miembro puedan restringir o suspender, total o parcialmente, las ventajas del Acuerdo de Cartagena que beneficien al País Miembro remiso126, las mismas que durarán hasta cuando el país sancionado haya dado cumplimiento a la sentencia. Si luego de impuestas las sanciones, el País Miembro sancionado manifieste que ha dado pleno cumplimiento a las obligaciones impuestas en la sentencia, el Tribunal requerirá a los Países Miembros y a la Secretaría General para que en un término máximo de cinco días emitan su opinión, al cabo de los cuales el Tribunal resolverá sobre el levantamiento o no de las sanciones. Si el Tribunal ordena el levantamiento de las sanciones y luego de ello se verifica nuevamente el incumplimiento de la sentencia, el Tribunal, de oficio o a petición de parte, dispondrá la apertura de un nuevo procedimiento sumario por desacato127. 2.1.3.2.13 RECURSOS CONTRA LAS SENTENCIAS DE INCUMPLIMIENTO DICTADAS POR EL TRIBUNAL 126 127 Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 119 Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 120. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 169 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS En contra de todas las sentencias que emita el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, dentro de las que se encuentran las sentencias de incumplimiento, cabe la interposición de los recursos de enmienda o ampliación, y la aclaración. Según lo previsto en el Art. 92 del Estatuto del TJCA, la enmienda cabe si la sentencia contiene errores manifiestos de escritura o de cálculo, inexactitudes evidentes, o si la sentencia se pronuncia sobres asuntos no planteados en la demanda. La ampliación en cambio cabe cuando el Tribunal no hubiere resuelto alguno de los puntos materia de la controversia. En cualquiera de estos casos, cuando el Tribunal encuentre alguna de estas deficiencias, de oficio o a petición de parte puede enmendar o ampliar la sentencia. Y adicionalmente cuando la sentencia contenga puntos que resulten ambiguos o confusos, el Tribunal puede aclarar su contenido, pero únicamente cuando las partes lo soliciten128. De lo expuesto se desprende que los recursos de enmienda, ampliación o aclaración tan sólo posibilitan la modificación formal de la sentencia, pero no atacan al fondo de la misma, como así efectivamente se ha pronunciado el Tribunal en el siguiente fallo: “Este principio que se inspira en columnas fundamentales del Derecho romano como la “res DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 170 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS judicata”, sentado por Ulpiano en su “Digesto”, parte de la base de que el juez, una vez pronunciada la sentencia no puede ya corregirla. Esta prohibición es un dispositivo para asegurar que el Magistrado en sus folios “agote el estudio y la reflexión” “pues si la sentencia del juez pudiera ser provisoria y enmendada por el mismo conforme advierta su error, es bien probable que existieran sentencias de tanteo, dirigidas a saber como piensan las partes respecto de ellas y mantenerlas o revocarlas luego en la medida de la protesta” (Couture, Estudios de Derecho Procesal Civil, Depalma, Buenos Aires, 1978, tomo III, pags. 308, 330 y ss.). El principio orienta todas las legislaciones en materia de derecho procesal, y también la jurisprudencia del Tribunal Andino que esta decidido a sostenerlo, en su función de unificar la doctrina jurisprudencial en el campo de la integración andina y preservar la integridad de sus providencias, fruto del análisis juicioso y de la reflexión sobre materias controvertidas que se sometan a su consideración. EI juez en el proceso de elaboración y preparación de la sentencia debe despojarse de cualquier propósito que pueda llevarlo al camino de la celebridad cuando ello implique contradecir la normativa jurídica y los principios generales del derecho que deba aplicar. Tal cosa sucedería si al amparo de una pretendida armonización de derechos, por ejemplo la 128 Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 93. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 171 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS libre circulación de mercancías y la propiedad industrial, el Tribunal en sus fallos terminara por desconocer uno u otro. Ha dicho el Tribunal y lo reitera en esta oportunidad, que la situación creada por el artículo 59 del Estatuto al contemplar la solicitud de enmienda de una sentencia, '... coincide con la noción de cosa juzgada formal, en virtud de la cual una sentencia que no pueda ser objeto de recurso alguno, es susceptible de limitadísimas posibilidades de precisarse, más en la forma que en el fondo, pero sin alterar las bases fundamentales del acto judicial...' (Providencia de aclaración, enmienda y ampliación de la sentencia en el Proceso 2-AI-96, marca 'Belmont',Gaceta Oficial NO 291, del 3 de septiembre de 1997)."129. 2.1.3.2.14 CADUCIDAD DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO A decir verdad, de la revisión tanto del Tratado de Creación del TJCA como de su Estatuto se puede constatar que la acción de incumplimiento no tiene término de caducidad, lo que ha sido ratificado por el tribunal al señalar que: "En cuanto al argumento de la demandada referido a que, por ser aplicable el artículo 24 del Tratado, la demanda judicial presentada resultaría extemporánea, en razón de que, en opinión de aquella, dicha disposición limita la interposición de la acción por la Secretaría General a los 60 días siguientes a la emisión del dictamen de incumplimiento, DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 172 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS este Tribunal, reiterando los precedentes sentados en las sentencias emitidas dentro de los procesos 2-AI-96 (Republica de Venezuela contra la Republica del Ecuador, caso 'BELMONT') y 3-AI-97 (Secreta- ría General contra la Republica del Ecuador, caso 'LCORES') considera que el artículo 24 párrafo 2° del Tratado no establece plazo de caducidad alguno para que la Secretaría General entable la acción judicial de incumplimiento. En efecto, el de dos meses allí previsto a los fines de que aquella solicite el pronunciamiento del Tribunal -transcurrido el cual los Países Miembros quedan habilitados para acudir directamente ante éste-, no acarrea la caducidad de dicha acción, lo que se ratifica en el presente proceso.”130 Si esto es así, resulta lógico sin embargo, que esté sometida a un criterio de oportunidad en el sentido de que la acción en su fase prejudicial y judicial corresponda a una conducta que haya tenido una ocurrencia cercana en el tiempo, y que la justificación del ejercicio de la acción continúe existiendo. 2.1.3.2.15 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN DE LAS SENTENCIAS DE INCUMPLIMIENTO El Art. 29 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, conjuntamente con el Art. 95 de su Estatuto, regulan el recurso de revisión como un 129 Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Aclaración de la Sentencia 2-AI-97 Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Aclaraci6n de la sentencia 2-AI-97. 130 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 173 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS mecanismo extraordinario de impugnación de las sentencias expedidas dentro de las acciones de incumplimiento, así encontramos que en términos similares señalan que únicamente las sentencias dictadas en acciones de incumplimiento son revisables por el mismo Tribunal, a petición de parte, fundada en algún hecho que hubiere podido influir decisivamente en el resultado del proceso, siempre que el hecho hubiere sido desconocido en la fecha de la expedición de la sentencia por quien solicita la revisión. Según lo dispuesto en la parte final de dichas normas, la demanda de revisión deberá presentarse dentro de los noventa días siguientes al día en que se descubra el hecho y, en todo caso, dentro del año siguiente a la fecha de la sentencia y aclara que su interposición no interrumpe la ejecución de la sentencia. 2.1.3.3 LA INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL En lo que tiene que ver con la Consulta o Interpretación Prejudicial, se encuentra regulada en el Tratado de Creación de TJCA desde el Art. 32 en adelante, donde se faculta a los Jueces nacionales que conozcan de un proceso en el que deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, para que puedan solicitar, directamente, la interpretación del Tribunal acerca de dichas normas, siempre que la sentencia sea susceptible de recursos en derecho interno. En cambio DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 174 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS en los procesos en los que la sentencia no fuere susceptible de recursos en derecho interno, el juez tiene la obligación de suspender el procedimiento y solicitar directamente de oficio o a petición de parte la interpretación del Tribunal131. De esto se desprende y así lo ratifica el Art. 32 del Tratado y el Art. 121 del Estatuto, que el órgano competente para la interpretación, por vía prejudicial, de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, es el Tribunal de Justicia. Respecto a su naturaleza, la Interpretación Prejudicial es un incidente procesal, de carácter no contencioso y obligatorio cuando el juez nacional deba aplicar una norma comunitaria de cualquier rango para la que sea competente. La Secretaría General sobre este tema ha manifestado: “La interpretación prejudicial es un incidente procesal para determinar el contenido y alcance de una norma comunitaria por el juez supranacional que debe aplicar el juez nacional para decidir el fondo del asunto. Ha dicho el Tribunal comunitario que es esta 'una solemnidad indispensable y necesaria que el juez nacional debe observar obligatoriamente antes de dictar sentencia', y se desenvuelve dentro del principio de cooperación y colaboración entre el juez nacional y el juez comunitario en la administración de justicia ya que ambos con jurisdicción y competencia propias efectúan su aporte a la vigencia del derecho de integración.” 131 Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 33. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 175 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 2.1.3.3.1 FINALIDAD DE LA INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL La interpretación prejudicial tiene como finalidad asegurar la aplicación uniforme de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina en el territorio de los Países Miembros132, como así lo ha ratificado la Secretaría General en su Resolución 210 al señalar que "De acuerdo con el criterio del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, la interpretación prejudicial resulta necesaria para efectos de determinar el contenido y alcance de una norma comunitaria, para que el juez nacional que conoce de la causa pueda resolver el fondo del asunto. En ese sentido, el análisis del articulo 29 del Tratado de Creación del Tribunal, lleva a concluir que el establecimiento de dos modalidades de solicitud de interpretación prejudicial, a saber, la facultativa u optativa y la obligatoria, se da bajo el entendido que, bien sea en primera, en segunda instancia o en única instancia, el juez nacional conocerá y aplicará el criterio del Tribunal de Justicia comunitario, a fin de resolver sobre la materia litigiosa. (...)" En definitiva, la interpretación por vía prejudicial de la norma comunitaria es un instrumento que tiende a garantizar la uniformidad en la aplicación del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, en todos y cada uno de los Países Miembros. El Tribunal Comunitario al admitir la consulta que DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 176 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS formule el Tribunal o Juez nacional, está obligado a aplicar una disposición del ordenamiento comunitario andino a un caso concreto, debe pronunciarse mediante la expedición de una providencia en que se precise el contenido y el alcance de la norma comunitaria, pertinente y adecuada para la resolución del caso en cuestión; colaborando de este modo, con un juez nacional en la configuración de la sentencia que debe emitir en la causa sometida a su conocimiento. La interpretación prejudicial, es en definitiva un mecanismo de cooperación por excelencia entre el juez nacional y el juez comunitario, mediante el cual el TJCA, interpreta en forma objetiva la norma comunitaria, con la finalidad de que el juez nacional competente, la aplique al caso concreto que se ventila en el ordenamiento interno. Sin embargo, hay que tener presente que la labor del Tribunal, al momento de interpretar la norma, simplemente debe limitarse a precisar el contenido y el alcance de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, referida al caso concreto, sin que por ningún concepto pueda interpretar el contenido y alcance del derecho nacional ni calificar los hechos materia del proceso, aunque puede hacer referencia a éstos, cuando ello sea indispensable a los efectos de la interpretación solicitada133. Observando estrictamente esta norma, el Tribunal ha emitido 132 133 Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 32. Tratado de Creación de Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 34. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 126. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 177 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS el siguiente pronunciamiento: “Cabe reiterar que la ‘aplicación’ de las citadas normas de la integración, de acuerdo con la estructura jurídica adoptada para el Acuerdo de Cartagena, es tarea que corresponde a los jueces nacionales. Es cierto que para ello requieren de la colaboración del Tribunal Comunitario, el cual debe emitir una interpretación ‘uniforme’ de las normas comunes, pero ello no quiere decir que el Tribunal deba ‘aplicar’ dichas normas. Su colaboración se limita a señalar el entendimiento o alcance de la ley común, la cual debe ser aplicada por el juez nacional”134 2.1.3.3.2 CLASES DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL Del contenido de los Arts. 122 y 123 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina se colige la existencia de dos tipos de consulta prejudicial, una de carácter facultativo y otra de carácter obligatorio. 2.1.3.3.3 INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL FACULTATIVA El Art. 122 del Estatuto del TJCA refiriéndose a esta clase de interpretación señala: “Los jueces nacionales que conozcan de un proceso en el que deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, podrán solicitar, directamente y mediante simple oficio, la interpretación del Tribunal acerca de dichas normas, siempre que la sentencia sea susceptible de recursos en derecho 134 Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia expedida dentro del Proceso N° 2-IP-91. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 178 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS interno. Si llegare la oportunidad de dictar sentencia sin que hubiere recibido la interpretación del Tribunal, el juez deberá decidir el proceso.”. La Secretaría General, a través de su Resolución 210 nos ha aclarado plenamente los elementos que deben concurrir para que la interpretación prejudicial pueda configurarse, en ese sentido señala: “La solicitud facultativa u optativa de interpretación prejudicial se da bajo la concurrencia de varios elementos, a saber: a) La existencia de un proceso judicial en primera instancia; b) la necesidad de analizar la aplicación de una o más normas que formen parte del ordenamiento jurídico andino; c) que la sentencia que dicte el juez de la causa sea susceptible de recursos en derecho interno; d) en caso de que la sentencia sea susceptible de recursos en derecho interno, si llegare la oportunidad de dictar dicha sentencia el juez deberá decidir el proceso, sin que se hubiere recibido la interpretación prejudicial; e) la solicitud de interpretación prejudicial corresponde a un incidente, que en este caso no suspende el trámite del proceso." Como se ve, a criterio de la Secretaría General, que a nuestro parecer tiene mucha coherencia, la interpretación prejudicial facultativa, a diferencia de la obligatoria, no suspende el proceso judicial interno135, consecuentemente, si 135 En contra de este criterio se ha pronunciado el Magistrado Guillermo Chahín al señalar que “La consulta facultativa es la que plantea voluntariamente el juez nacional cuyas decisiones son revisables por vía de recursos de instancia, auque igualmente se suspende el proceso mientras se surte el DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 179 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS llegare el momento de dictar sentencia sin que el TJCA se haya pronunciado sobre la interpretación prejudicial, deberá decidir el proceso, no puede seguir esperando en forma indefinida, lo cual es perfectamente lógico por cuanto las partes tienen a su disposición los recursos ordinarios contra la sentencia, que permitirían al mismo juez o a su superior jerárquico, incorporar el criterio del Tribunal comunitario. 2.1.3.3.4 INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL OBLIGATORIA El Art. 123 del Estatuto del TJCA al referirse a la interpretación prejudicial obligatoria señala: “De oficio o a petición de parte, el juez nacional que conozca de un proceso en el cual la sentencia fuera de única o última instancia, que no fuere susceptible de recursos en derecho interno, en el que deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, deberá suspender el procedimiento y solicitar directamente y mediante simple oficio, la interpretación del Tribunal”. Según esta norma, la interpretación prejudicial obligatoria se da con respecto a las actuaciones de los jueces nacionales cuyas decisiones no sean susceptibles de recurso en el derecho interno, los cuales están obligados en estos casos a formular la respectiva consulta al TJCA, a fin de que realice la interpretación de la norma andina correspondiente. trámite de la consulta prejudicial, no es presupuesto indispensable para la emisión de la sentencia que el pronunciamiento del Tribunal Andino se haya producido.” (énfasis agregado) CHAHÍN, Lizcano, Guillermo, Obra citada, Pág. 122. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 180 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS En estos casos de consulta obligatoria, que debe ser formulada por los jueces de única o última instancia, el proceso interno se suspende hasta cuando el Tribunal Andino emita su pronunciamiento, quedando el consultante impedido de emitir su sentencia, sin contar con la interpretación solicitada. Sobre esta clase de interpretación, la Secretaría General en su misma Resolución 210 ha señalado los requisitos que deben concurrir: "A su turno, la ocurrencia de la solicitud de interpretación prejudicial obligatoria se da bajo la concurrencia de los siguientes requisitos, a saber: a) la existencia de un proceso judicial en única instancia o en segunda instancia; b) la necesidad de analizar la aplicación de una o más normas que formen parte del ordenamiento jurídico andino; c) que la sentencia que dicte el juez de la causa no sea susceptible de recursos en derecho interno; d) en caso de que la sentencia no sea susceptible de recursos en derecho interno, el juez debe suspender el procedimiento y solicitar la interpretación del Tribunal, de oficio, o a petición de parte si la considera procedente; e) la solicitud de interpretación prejudicial corresponde a un incidente, que en este caso suspende el tramite del proceso." 2.1.3.3.5 ALCANCE DE LA INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 181 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS A cerca del alcance de la interpretación prejudicial, el Tribunal Comunitario ha dejado sentado el siguiente precedente jurisprudencial “La interpretación prejudicial no es una prueba en el derecho andino, no es la simple absolución de un cuestionario, no está llamada a constituirse como un informe de expertos o como una opinión jurídica de tipo doctrinal. Su fuerza vinculante para el juez nacional se deriva de la atribución fundamental de este Tribunal supranacional ‘con capacidad de declarar el derecho comunitario, dirimir las controversias que surjan del mismo e interpretarlo uniformemente’, como reza el preámbulo de su Tratado de Creación que es instrumento orientador para la hermenéutica de su ordenamiento básico primario.”136 Lo dicho por el Tribunal encuentra tiene su razón de ser en virtud de lo previsto en el Art. 35 del Tratado de Creación del TJCA y el Art. 127 de su Estatuto, que más o menos en iguales términos nos enseñan que el juez que conozca del proceso interno dentro del cual se formuló la consulta, debe adoptar obligatoriamente en su sentencia la interpretación del Tribunal. 2.1.3.4 RECURSO POR OMISIÓN Si bien el recurso por omisión o inactividad es una institución que fue incorporada al ordenamiento jurídico andino por el Protocolo de Cochabamba que modificó el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de 136 Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia expedida dentro del Proceso 11-IP-96. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 182 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Cartagena, el 25 de agosto de 1999; sin embargo, tiene sus antecedentes en el Derecho Comparado y es semejante a acciones judiciales del mismo tipo consagradas en otros ordenamientos comunitarios y en algunos ordenamientos jurídicos nacionales, como el Colombiano por ejemplo, donde se encuentra regulado en el Art. 87 de su Constitución Política bajo el nombre de “acción de cumplimiento”. El Tratado de Creación del TJCA regula el recurso por omisión o inactividad en los siguientes términos: “Cuando el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión de la Comunidad Andina o la Secretaría General, se abstuvieren de cumplir una actividad a la que estuvieren obligados expresamente por el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, dichos órganos, los Países Miembros o las personas naturales o jurídicas en las condiciones del Artículo 19 de este Tratado, podrán requerir el cumplimiento de dichas obligaciones. Si dentro de los treinta días siguientes no se accediere a dicha solicitud, el solicitante podrá acudir ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina para que se pronuncie sobre el caso. Dentro de los treinta días siguientes a la fecha de admisión del recurso, el Tribunal emitirá la providencia correspondiente, con base en la documentación técnica existente, los antecedentes del caso y las explicaciones del DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 183 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS órgano objeto del recurso. Dicha providencia, que será publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, deberá señalar la forma, modalidad y plazo en los que el órgano objeto del recurso deberá cumplir con su obligación.” Pese a la diafanidad con se encuentra redactada la citada norma, el Art. 129 del Estatuto del TJCA, poniendo especial énfasis sobre el objeto del recurso por omisión nos enseña que a través de este lo que se persigue es que, cuando el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión o la Secretaría General se encuentren en situación de incumplimiento de una actividad a la que estuvieren obligados expresamente por el ordenamiento jurídico andino, puedan ser obligados a ejecutarla, cuestión que ha sido ratificada por la Jurisprudencia del Tribunal al señalar que “El Recurso por omisión o Inactividad persigue hacer cesar la inactividad y compeler, ya sea al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, a la Comisión o a la Secretaría General cuando se encuentren en situación de incumplimiento de una actividad a la que estuvieren obligados expresamente por el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, a cumplir con su conducta de emitir el pronunciamiento. En consecuencia, el recurso por omisión está previsto para los casos en los que los órganos encargados de cumplir y hacer cumplir una disposición de DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 184 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS derecho comunitario no lo hacen y de esta manera infringen la normativa comunitaria al abstenerse de actuar. El tratadista Guy Isaac, sostiene que: “El Tribunal de Justicia no sólo es competente para sancionar los actos irregulares adoptados por las instituciones comunitarias sino que también lo está para sus inacciones contrarias al derecho comunitario”. (Isaac Guy, Manual de Derecho Comunitario General, Editorial Ariel S.A. Barcelona, 1985, p. 285). Eduardo García de Enterría al hacer referencia a “... dos modelos conocidos de recurso contencioso administrativo de sistemas nacionales continentales: la técnica del silencio administrativo denegatorio que se procede del Sistema Francés y hoy generalizada, y la técnica de la ... acción por inactividad de la administración propia del Derecho Alemán dice, ... en cualquier caso, es notorio que el régimen de este recurso permite controlar el incumplimiento de las obligaciones impuestas por el Tratado a las instituciones comunitarias, lo que es por si solo bastante más de lo que permite el sistema español de regulación del silencio administrativo, solo muy insuficiente apto para fiscalizar esa inactividad material, lo que nos aproxima al régimen alemán de la acción por inactividad” (Tratado de Derecho Comunitario Europeo, Editorial Civitas S.A. Madrid 1986, pp. 687-688)”137 137 Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia Expedida dentro del Proceso N° 76-RO-03. Recurso por omisión interpuesto por la República del Perú contra la Secretaría General de la Comunidad Andina por no haber emitido pronunciamiento sobre la Resolución N° 145 del Consejo de Comercio Exterior e Inversiones de la República del Ecuador. En G.O.A.C. N° 1013 del 14 de noviembre de 2003. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 185 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 2.1.3.4.1 TITULARES DEL RECURSO POR OMISIÓN Conforme lo prevé tanto el Tratado de Creación del TJCA como su Estatuto, pueden hacer uso del recurso por omisión ante el Tribunal el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión, la Secretaría General, los Países Miembros y las personas naturales o jurídicas. En el caso de estas dos últimas, sólo podrán intentar ese recurso previa comprobación de que la omisión o inactividad del organismo requerido, afecte a sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos138. Para que prospere el recurso, conforme a lo dispuesto en el Art. 37 del Tratado de Creación del TJCA y 131 su Estatuto, se exige el cumplimiento previo de una etapa administrativa que necesariamente tiene que agotarse ante el Órgano Comunitario Correspondiente, en el sentido de que: a) Quien pretenda usar este recurso debe, previamente, requerir por escrito al órgano correspondiente el cumplimiento de la actividad omitida; y, b) Que dentro de los treinta días previsto en el Estatuto, para que el órgano respectivo de respuesta a la solicitud, no se pronuncie al respecto. En consecuencia sólo cumplidos estos dos requisitos se puede hacer uso del recurso por omisión y acudir directamente al TJCA. 138 Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 132. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 186 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS El trámite judicial del recurso por omisión puede durar máximo treinta días contados desde la fecha de su admisión, plazo dentro del cual el Tribunal debe solicitar explicaciones al Presidente o representante del órgano acusado de la omisión. Una vez fenecido dicho plazo, recibida o no la explicación mencionada, el Tribunal debe emitir la sentencia correspondiente, en base a la documentación técnica existente, los antecedentes del caso y las explicaciones suministradas139. Finalmente vale la pena señalar que la sentencia del Tribunal que resuelva el recurso por omisión, si encuentra que en efecto hubo inactividad o incumplimiento del órgano demandado, debe señalar la forma, modalidad y plazo en los que el órgano comunitario incumplido debe cumplir con su obligación. 2.1.3.5 ACCION LABORAL La acción laboral es otra de las competencias asignadas al TJCA por el Protocolo de Cochabamba140 y consiste en la facultad de ser el único y exclusivo juzgador de los conflictos de carácter laboral que pueden presentarse entre los funcionarios y empleados de los distintos organismos que conforman la estructura del Sistema Andino de Integración y éstos141, en su calidad de empleadores, por lo tanto, la finalidad de la acción laboral no es otra que otorgar a dichos 139 Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 133. Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 40 141 Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 136. 140 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 187 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS funcionarios un mecanismo de defensa prejudicial y judicial para formular sus reclamaciones que en esta materia puedan tener frente a la entidad para la que trabajan, pues, como es natural, en las relaciones de los empleadores con sus trabajadores generalmente se presentan discrepancias que dan origen a conflictos laborales, que necesariamente deben ser resueltos a la luz de las disposiciones del ordenamiento jurídico andino, por el TJCA mediante el trámite de una acción judicial que se regula en su propio Estatuto. Por lo expuesto y por lo previsto en el Art. 137 del Estatuto del TJCA se desprende que con titulares de la acción laboral todos los funcionarios internacionales y empleados locales de los diferentes órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración. Sus relaciones laborales deben estar regidas por el contrato de trabajo, por el Reglamento Interno y por el Convenio de Sede142 que suscribe el correspondiente órgano o institución con el País Miembro de la Comunidad Andina en el cual tiene su sede, de conformidad con lo establecido en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas y Consulares. 2.1.3.5.1 TRAMITE DE LA ACCION LABORAL Para hacer uso de la acción laboral ante el Tribunal de Justicia, es indispensable que el funcionario o empleado perjudicado, previamente haya formulado una petición directa a su empleador respecto de los mismos derechos laborales DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 188 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS que reclama ante el Tribunal, y que no haya tenido respuesta alguna dentro de los treinta días de formulada la petición, o que haya obtenido una respuesta total o parcialmente desfavorable a su petición143. Una vez que se haya contestado la demanda, el Tribunal debe convocar a una audiencia de conciliación, en la que debe instar a las partes a solucionar sus diferencias, siempre que el asunto reclamado sea susceptible de transacción. Si las partes no llegan a ningún acuerdo, el Tribunal puede proponer fórmulas de acuerdo que considere justas, cumpliendo de esta manera las funciones de un amigable componedor, sin que esto signifique prejuzgamiento sobre la sentencia que puede adoptar posteriormente. En todo caso si esta audiencia de conciliación fracasa y se avizora un posible entendimiento en el futuro, las partes de común acuerdo y en cualquier estado del proceso, pueden solicitar al Tribunal que convoque a una nueva audiencia144. Obviamente si la audiencia de conciliación prospera en cualquier momento, debe suscribirse el acta correspondiente que contenga los términos del acuerdo, con lo que se dará por terminado el proceso y surtirá efectos de cosa juzgada. En caso contrario, si no se llega a ningún acuerdo en la audiencia, el proceso continúa hasta su culminación. 142 143 144 Ibídem. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 137, inciso segundo. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 138. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 189 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Debido a que en forma relativamente reciente se otorgó la competencia laboral al Tribunal de Justicia, no existe todavía ningún acervo jurisprudencial al respecto, puesto que ninguno de los procesos que en desarrollo de estas acciones se han ventilado ante el Tribunal, han culminado en sentencia. Así encontramos que en dos casos sometidos a conocimiento del Tribunal, ha decidido inadmitir e inhibirse por carecer de competencia. A cerca del objeto de la acción laboral ha señalado: “VISTOS: El escrito SG-C/4.38/1301/2003, presentado por la Secretaría General de la Comunidad Andina ante el Tribunal, vía fax el 25 de julio de 2003, mediante el cual “Solicita que ese honorable Tribunal le autorice a retener temporalmente los montos que por concepto (sic) Liquidación por servicios prestados (Haber Básico, Bonificación Familiar, Vacaciones no Gozadas, Bonificación de Fin de Año, Fondo de Previsión y Fondo de Retiro) pudieran corresponderle a los señores”; El Art. 40 del Tratado de Creación del Tribunal y los artículos 135 a 139 del Estatuto (Decisión 500 del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores). CONSIDERANDO: Que, de conformidad con el artículo 5 del Estatuto del Tribunal, éste debe ejercer su jurisdicción dentro del marco de competencias establecido en el ordenamiento jurídico comunitario; DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 190 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Que el artículo 40 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, desarrollado en el artículo 136 de su Estatuto, atribuye al Tribunal competencia ratione materiae para conocer y decidir las controversias laborales que se susciten entre los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración y sus respectivos funcionarios o empleados, de conformidad con el Convenio de Sede que resulte aplicable; Que, al tenor del artículo 45 del Estatuto del Tribunal, todo proceso relacionado con las reclamaciones de carácter laboral se debe iniciar por la demanda; Que, en el caso de autos, la solicitud formulada por la Secretaría General de la Comunidad, a pesar del nomen iuris que ésta le otorga, no constituye una demanda y no da lugar a una controversia, como lo exigen las normas comunitarias en referencia; y, Que, por lo tanto, vista la forma y el contenido de la solicitud planteada, el Tribunal no tiene atribuida competencia ratione materiae para proveer a su respecto. DECIDE: Inadmitir, por las razones expuestas, la solicitud contenida en la comunicación SG-C/4.38/1301/2003, presentada por la Secretaría General de la Comunidad Andina”145 En cambio a cerca de la jurisdicción del Tribunal para conocer la acción laboral ha manifestado lo siguiente: DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 191 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS “CONSIDERANDO: Que el artículo 136 del Estatuto del Tribunal dispone que: “Las acciones laborales que se propongan ante el Tribunal tienen por objeto dirimir las controversias que, originadas en una relación de trabajo, se susciten entre los órganos del Sistema Andino de Integración y sus respectivos funcionarios o empleados, de conformidad con el Convenio de Sede que resulte aplicable. Que el Acuerdo de Sede suscrito entre el Gobierno de la República de Colombia y el Parlamento Andino no contiene norma expresa sobre solución de conflictos laborales surgidos entre dicho Órgano Comunitario y sus funcionarios o empleados. Que obra del expediente copia del contrito de trabajo para el funcionario internacional entre el Parlamento Andino y la doctora Pilar Guayasamín, suscrito el 11 de enero del año 2000 y aunque exista un contrato firmado con la Doctora Guayasamín para desempeñar el cargo de Directora técnica y académica en la Oficina Central del Parlamento Andino (CADEL), este nunca se ejecutó como tal por las razones que pasamos a exponer........ “sin aportar pruebas que demuestren la no vigencia de dicho documento. Que el mencionado contrato dispone que “En caso de controversias, estas se resolverán de acuerdo al fuero especial del Parlamento Andino, tal como lo dispone el 145 Proceso N° 73-DL-03, Auto del 19 de agosto de 2003. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 192 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Tratado Constitutivo, el Reglamento General y el Acuerdo de sede. Que el artículo 154 del Reglamento General del Parlamento Andino dice: “Personal permanente: Es el personal técnico y administrativo de planta de la Secretaría General, de la Secretaría Pro-Témpore y de las Oficinas Nacionales. Este personal está sujeto al régimen laboral vigente del país sede de cada una de las Secretarías, u Oficinas Nacionales”. Que el artículo 35 del Reglamento Administrativo del Parlamento Andino dice: “Los funcionarios y empelados de la Oficina Central cualquiera que sea su nacionalidad se someterán a la legislación laboral colombiana vigente”. Que la parte demandada en su escrito de contestación de demanda alega falta de jurisdicción y competencia del Tribunal para conocer la demanda. Que oída la parte actora sobre las referidas excepciones, no ha presentado argumentos que permitan al Tribunal desvirtuar las mismas. Que si bien el Tribunal posee la potestad de administrar justicia, la competencia laboral que le ha sido asignada por las normas comunitarias no le permite conocer y fallar sobre el asunto sometido a su consideración por la Doctora Pilar Guayasamín. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 193 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Por lo tanto, la excepción de jurisdicción y competencia deducida por la demandada resulta fundada. En consecuencia, el Tribunal, DECIDE: por falta de jurisdicción, inhibirse de intervenir en el presente asunto”146. 2.1.3.6 FUNCION ARBITRAL DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA La otra función nueva que se le atribuyó al TJCA, pero ésta de carácter no judicial, es la de actuar como árbitro para dirimir los conflictos que se susciten por la aplicación o interpretación de contratos, convenios o acuerdos suscritos entre los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración o entre éstos y terceros, cuando las respectivas partes así lo convinieren. También se extendería la función arbitral a las controversias que se susciten entre particulares por la ejecución de contratos de carácter privado regidos por normas del ordenamiento jurídico andino, cuando las partes así lo acuerden. Si revisamos el texto de los artículos 38 y 39 del Tratado de Creación del TJCA, encontraremos que son éstos los que asignan tanto al Tribunal como a la Secretaría General la facultad de ejercer la función arbitral al interior de la Comunidad Andina; sin embargo, como hasta la actualidad no se implementan las disposiciones estatutarias ni administrativas que permitan al Tribunal desempeñarse en DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 194 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS estas funciones, en la práctica no ha entrado a operar todavía este mecanismo alternativo de solución de controversias en la Comunidad Andina. En todo caso, hay que aclarar que tales funciones no serán ni sustitutivas ni alternativas de las funciones judiciales del ente comunitario. En lo que tiene que ver con el ejercicio de la función arbitral por parte del TJCA el Art. 38 de su Estatuto señala: “El Tribunal es competente para dirimir mediante arbitraje las controversias que se susciten por la aplicación o interpretación de contratos, convenios o acuerdos, suscritos entre órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración o entre éstos y terceros, cuando las partes así lo acuerden. Los particulares podrán acordar someter a arbitraje por el Tribunal, las controversias que se susciten por la aplicación o interpretación de aspectos contenidos en contratos de carácter privado y regidos por el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. A elección de las partes, el Tribunal emitirá su laudo, ya sea en derecho o ya sea en equidad, y será obligatorio, inapelable y constituirá título legal y suficiente para solicitar su ejecución conforme a las disposiciones internas de cada País Miembro.” De la disposición transcrita se desprende lo siguiente: 146 Proceso N° 56-DL-01. Auto del 20 de febrero de 2002. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 195 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS a) El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina tiene competencia para “dirimir mediante arbitraje” las disputas que se susciten al interior de la Comunidad Andina; sin embargo, según las recomendaciones del maestro Marcel Tangarife, no debería estar en cabeza de ese Tribunal la función de dirimir controversias mediante laudos arbitrales, por considerar que en esencia los laudos implican administración de justicia por parte de personas distintas a los jueces y magistrados, los mismos que son investidos como tales y con la facultad de administrar justicia en casos específicos, por las partes en controversia, en virtud de las normas jurídicas correspondientes y de la cláusula compromisoria. b) Las controversias objeto de arbitraje en la Comunidad Andina serían derivadas de la aplicación o interpretación de contratos, convenios o acuerdos suscritos entre órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración, o entre éstos y terceros, cuando las partes así lo acordaran. Los particulares por su parte, podrían acudir a este mecanismo, en los casos de controversias por la aplicación o interpretación de aspectos contenidos en contratos de derecho privado, celebrados con fundamento en el ordenamiento jurídico andino. Tal como está redactada la norma, la función arbitral DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 196 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS excluiría la posibilidad de que los Países Miembros resolvieran sus controversias a través de este mecanismo alternativo. c) El Tribunal debe emitir su laudo en derecho o equidad. d) El laudo arbitral expedido por el Tribunal constituiría título legal y suficiente para solicitar su ejecución conforme a las disposiciones internas de cada País Miembro. 2.1.3.6.1 EJERCICIO DE LA FUNCION ARBITRAL POR PARTE DE LA SECRETARIA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA El ejercicio de la función arbitral por parte de la Secretaría General de la Comunidad Andina se deriva del Art. 39 del Tratado de Creación del TJCA, que textualmente señala: “La Secretaría General es competente para dirimir mediante arbitraje administrando las controversias que le sometan particulares respecto de la aplicación o interpretación de aspectos contenidos en contratos de carácter privado y regidos por el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. La Secretaría General emitirá su laudo conforme a criterios de equidad y de procedencia técnica, acordes con el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. Su laudo DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 197 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS será obligatorio e inapelable, salvo que las partes acordaran lo contrario y constituirá título legal y suficiente para solicitar su ejecución, conforme a las disposiciones internas de cada País Miembro.” De la norma transcrita a su vez se desprende lo siguiente: a) La norma coloca a cargo de la Secretaría General de la Comunidad Andina la facultad de dirimir controversias andinas que se susciten entre particulares mediante “arbitraje administrativo”; b) La Secretaría General emitiría su laudo conforme a criterios de equidad y de procedencia técnica, acordes con el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina; y, c) Finalmente el laudo será obligatorio e inapelable y constituye título legal para solicitar su ejecución en el territorio de los Países Miembros, esto significa que una vez adoptado el laudo, no se requiere de formalidad alguna para su cumplimiento, y que una vez que se encuentre en firme, puede hacerse exigible su ejecución ante un juez competente, según el ordenamiento jurídico interno del país donde se va a hacer efectivo el laudo. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 198 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS CAPITULO III 3. ANTECEDENTES HISTORICOS DEL PROCESO DE INTETEGRACION DE LA UNION EUROPEA Sin duda alguna, si desempolvamos la Historia del Viejo mundo, encontraremos que se trata de una región que se encuentra férreamente ligada por raíces históricas y por lazos de hermandad que vienen desde tiempos remotos que quizá se pierden en el tiempo. Esto implica que la integración europea no ha sido una idea original o espontánea que aparece en el siglo XX, sino más bien se trata de una constante utopía que siempre ha estado latiendo en el pensamiento europeo como un sueño realizable, al menos así lo demuestran los múltiples proyectos que se han ido sucediendo a lo largo de la historia. Una muestra clara de esta idea constante de unificación del viejo mundo reside en la existencia de una comunidad de culturas; en efecto, el continente ha compartido los más importantes movimientos artísticos y literarios, un pensamiento político homogéneo, unas raíces jurídicas comunes, una tradición humanista y unas creencias religiosas comunes, e incluso muchas guerras fratricidas. Todo ello explica que se haya ido formando un terreno propicio para que fuera prendiendo la idea de la unión DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 199 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS europea y que ésta encontrara su momento y su lugar después de la guerra más cruel y sangrienta (la Segunda Guerra Mundial, 1939-1945) y cuando Europa se había quebrado en dos mitades. (la Europa Occidental o libre y la Europa Oriental o comunista) A fin de que podamos entender todo el proceso integrador, es necesario que revisar cronológicamente los acontecimientos más importantes que han dejado su huella dentro de este proceso. 3.1 LOS ORÍGENES DEL PROCESO INTEGRADOR HASTA EL SIGLO XIX Si nos remontamos a la Baja Edad Media, encontramos que en proyectos como los del francés Pierre Dubois (hacia 1306) y del mallorquín Raimundo Lulio (1232-1314), ya estuvo presente la idea de una Cristiandad medieval organizada, nostálgica del Imperio Romano. En esta misma época la comunidad cultural de la Europa medieval se caracterizaba por una lengua y una religión comunes. El imperio y el Papado daban unidad estructural, pero eran políticamente ineficaces. Era una “organización mundial”, porque en esa época el mundo era Europa. No obstante, Europa comienza a tener conciencia de sí misma a partir de los siglos XV y XVI, con la aparición del Estado moderno, liberado de la tutela del Imperio y del Papado. Por ello, el profesor Antonio Truyol sitúa la génesis DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 200 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS del europeismo y su esencia misma en la Edad Moderna147. En esta época resaltan, entre otros datos importantes, el Proyecto de tratado para hacer que la paz sea perpetua entre los soberanos cristianos escrito por el abate de SaintPierre (1658-1743), en el que propone una federación cuyos órganos serian un Senado (más próximo a un tribunal), una secretaría permanente y un ejército confederal; y la idea de una organización europea también se desarrolla en el ensayo de E. Kant (1724-1804) sobre la Paz Perpetua, en donde propone que la paz mundial y, por consiguiente, la paz europea requiere una organización europea de Estados y que éstos adopten el principio de separación de poderes. También la política de la época intentó organizar, a su modo, de forma interesada, el atormentado mapa europeo de los siglos XVI y XVII mediante el “sistema de Estados europeos” esbozado en la Paz de Westfalia. (1648) El silo XIX fue un siglo de atractivas contradicciones: a pesar de estar dominado por los nacionalismos, el oscurantismo nacionalista no pudo sofocar la utopía de la unión europea, que fue defendida, por ejemplo, por Saint Simón (1760-1825) —precursor del socialismo— en su obra De la reorganización de la sociedad europea, concibiendo Europa como un Estado federal; también abogaban por esa unión Charles Lemonnier, y el filósofo positivista Augusto 147 MANGAS, Martín, Araceli y Otro, 1999, Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Editorial Edigrafos S.A. Madrid, España, p. 1. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 201 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Coime (1798-1857); el dramaturgo Víctor Hugo (1802-1885) profetizaba que llegaría un día en que las naciones europeas “sin perder vuestras cualidades distintas y vuestra gloriosa individualidad, os fundiréis estrechamente en una unidad superior y constituiréis la fraternidad europea”. Pero las primeras décadas del silo XIX todavía tuvieron que soportar las sangrientas consecuencias del Congreso de Viena (1815) y del fracaso del “concierto europeo” o Pacto de la Santa Alianza (1815), maquinado por las fuerzas monárquicas y conservadoras al término de las guerras napoleónicas y como reacción a los movimientos sociales y democráticos. También ese mismo silo fue testigo del inicio de una cooperación institucionalizada al formarse por voluntad de los Estados las primeras organizaciones internacionales: se trata de una cooperación voluntaria, basada en el pleno respeto a la soberanía de los Estados, a fin de resolver problemas comunes y satisfacer intereses comunes en materia de comunicaciones y en los campos técnicocientífico. Son las uniones internacionales de carácter técnico y administrativo, como la Comisión del Rin, la Comisión Europea del Danubio, la Unión Postal Universal (UPU), la Unión Internacional Telegráfica (UIT), etc. Sin embargo, como ha indicado P. Reuter, estas primeras DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 202 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS organizaciones, aunque internacionales de iure en razón de la supremacía mundial de Europa, fueron europeas de facto. 3.1.1 LA INTEGRACIÓN EUROPEA ENTRE 1900 Y 1945: LA INICIATIVA DE A. BRIAND El amanecer del siglo XX fue sorprendido por un acontecimiento amargamente trágico, la Primera Guerra Mundial (1914-1918), a la que condujeron los variados nacionalismos de la época; a su término se inicia el declive de las grandes potencias europeas ante la aparición en el escenario internacional de las superpotencias. Paralelamente, el hecho de que EE.UU. no quisiera participar en la sociedad de las Naciones, la cual, sin embargo, contribuyó a crear, y el hecho de que la URSS fuera finalmente expulsada por la invasión de Finlandia provocó la decadencia política de Europa. Las elites intelectuales y políticas mostraron su preocupación por la unión europea a fin de desterrar la trágica experiencia del odio nacionalista. Precisamente, en este período de entreguerras se comienzan a fundar numerosas asociaciones y publicaciones periódicas de europeístas en defensa y difusión de sus tesis federalistas: también destaca en el período de las entreguerras el proyecto de una Europa confederal de Richard Coudenhove-Kalergi (1894-1972), difundido en su Manifiesto Paneuropa (de 1923), que tuvo gran eco en los medios DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 203 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS intelectuales. Es una obra profética y representa el despertar inmediato del movimiento en favor de la unificación europea. Su Unión Paneuropea se fundaba en un sistema bicameral (el Consejo federal formado por un delegado de cada Estado y una Asamblea, compuesta por delegados de los Parlamentos nacionales), un Tribunal federal y una Cancillería o gobierno controlado por las Cámaras; se reconocía una ciudadanía europea vinculada a la ciudadanía nacional y la protección de la unión a la identidad cultural y nacional de sus pueblos. Su parecido con la actual realidad comunitaria no es pura coincidencia. Pero el intento de mayor trascendencia política fue la propuesta hecha por Francia, a través de un discurso del ministro francés de Asuntos Exteriores. Aristides Briand, en la Sociedad de las Naciones (SDN) el 5 de septiembre de 1929, donde sugirió la creación de una federación denominada “Unión Europea”. Esta idea fue desarrollada posteriormente en un Memorándum del Gobierno francés enviado a las cancillerías europeas y presentada en la Sociedad de las Naciones el 1 de mayo de 1930. Proponía difusamente la coordinación de los Estados europeos en el seno de la misma SDN mediante la creación de una Conferencia europea, un Comité político permanente y una Secretaría. Sin embargo, era algo más definido políticamente al tratar de crear “una federación fundada DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 204 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS sobre la idea de unión, y no de unidad”, en el respeto a la independencia y soberanía nacional de cada uno de sus listados. Su proyecto económico para la Unión Europea se fundaba en “la aproximación de las economías de los Estados europeos, realizada bajo la responsabilidad política de los gobiernos solidarios”. Como se puede observar, la definición política y económica de Unión Europea que se proyectaba en los años treinta ha sido profética de la que, con parecidas ambigüedades, se ha consagrado en 1992 en el Tratado de la Unión Europea. El primer Gobierno que contestó favorablemente fue el español (25 de junio de 1930) y, aunque esta iniciativa no fue considerada utópica, tampoco despertó las respuestas favorables necesarias debido a la crisis económica (“la gran depresión”de 1929) que empezaba también a sentirse en Europa y el alarmante ascenso del nacionalsocialismo. La oposición más clara venía del Reino Unido, cuya política y economía giraban en torno a sus compromisos coloniales, y de la antigua URSS (Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas), ya que para el dirigente comunista J. Stalin la Unión Europea sería “una máquina de guerra”contra la URSS. La crisis económica en los años treinta y el triunfo de los fascismos propiciaron un clima nacionalista que desembocó en la segunda gran guerra entre europeos en DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 205 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS este siglo. Sin embargo, los proyectos de unificación resurgen durante la Segunda Guerra Mundial y desde la resistencia o desde el exilio se sigue propugnando la necesidad de impedir esos cataclismos cíclicos que asolan a Europa proponiendo como objetivo inmediato, tras lograr la paz, organizar una estructura federal en Europa. Y es justamente en ese ambiente de angustia y de lucha cuando la idea europeísta prende en movimientos colectivos de amplias capas de la población. Algún proyecto concreto de unificación —a pequeña escala— triunfó en plena guerra, como los acuerdos que crearon el BENELUX (1943) entre los Gobiernos, entonces en el exilio, de Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo. Esta Unión Económica, emprendida entre esos tres países después de 1945, y que se mantiene todavía hoy, se vio a su vez reforzada por la Unión Económica belgo- luxemburguesa creada en 1921. 3.1.2 LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA DESPUÉS DE 1945: EL MOVIMIENTO EUROPEO Y EL FEDERALISMO EUROPEO Después de 1945, el mapa y la comunidad de ideas de Europa habían sufrido una profunda conmoción, de allí que después de la Gran Guerra Europa ya no era la misma, pues, por la pugna entre nacionalismos, la superviviente fue una Europa ideológicamente amputada de su mitad oriental, DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 206 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS bajo el dominio soviético, y moralmente rota por los horrores de la guerra. Además, las divisiones políticas y la penuria económica hacían temer la persistencia de los particularismos, agravándose los desequilibrios por fundados temores de nuevos enfrentamientos armados. Por lodo ello, la necesidad de resucitar la idea de la unidad europea se tornó urgente y sentida entre la población, formándose multitud de movimientos pro- europeístas de carácter privado. Eran movimientos de la opinión pública, que no respondían a impulsos gubernamentales, en los que destacarían las organizaciones sindicales, los universitarios, personalidades de la vida intelectual y artística, etc. Los actos europeístas se sucedieron por toda Europa Occidental y demostraron que tenían un amplio apoyo popular. Las Universidades también acogieron este debate; destaca la conferencia pronunciada por W. Churchill en la Universidad de Zurich ( 19 de sep-e 1946), en la que, tras lamentar que los proyectos de unión fracasasen, alienta el desarrollo de los movimientos y la creación de una organización regional europea (“un Consejo Europeo”) — que considera plenamente compatible con la recién creada ONU — en la que, sin embargo, el Reino Unido no participaría debido a sus fuertes intereses económicos coloniales. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 207 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Estas corrientes sociales y políticas que trascienden las fronteras estaban animadas por las ideas federalistas que alentaron europeístas prestigiosos como Henri Brugmans, Alexander Marc, Salvador de Madariaga, Altie-ro Spinelli, etc. El federalismo europeo, en palabras de Brugmans implica una concepción de poder central y unos poderes múltiples. Su objetivo no era reemplazar la soberanía nacional por una soberanía europea. Se trataba de crear unas Instituciones adecuadas que, por sus competencias o por sus dimensiones geográficas, correspondieran a los diferentes problemas que surgen. Se tiende, al mismo tiempo, hacia la organización de grandes conjuntos continentales y hacia la diversificación de los centros de decisión. Estas dos corrientes se complementan y condicionan mutuamente. Los movimientos federalistas europeos compartían los principios políticos sobre los que reposa esta corriente de pensamiento político: autonomía, cooperación y subsidiariedad. Sin embargo, el error de las corrientes federalistas de la época fue buscar un paralelismo entre la unificación europea y la de Estados federales bien conocidos (como la unión aduanera alemana de 1834 y la Confederación Germánica de 1818-1866, que condujo al Estado Alemán) o el precedente de los EE.UU. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 208 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Pero todas las propuestas que desde el remoto medioevo hasta 1950 se han ido haciendo por pensadores y políticos han tenido un fundamento común, una razón de ser: la cultura, la común identidad cultural europea. Europa en el pasado nunca fue ni una entidad económica ni una entidad política. Pero desde su rica diversidad y la originalidad de sus modos de vida y de sentir de los pueblos europeos, Europa ha sido una entidad cultural: ha tenido una actitud propia ante la vida, un pensamiento y una actitud sobre el ser humano y sobre los valores ético-sociales diferente a otros pueblos y civilizaciones. 3.1.3 EL PLAN MARSHALL: EL DESPERTAR INMEDIATO DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA La economía europea de la segunda posguerra se basaba en la autarquía, en el trueque; Europa sólo contaba en su haber con las ruinas de una larga guerra devastadora. La situación de penuria era tal que la dislocación económica, social y política que se vivía en este continente hacía temer que esa mitad occidental pudiera caer en manos comunistas y por tanto, bajo control de la URSS. Esta situación movió a los EE.UU. a propiciar el “Plan de Reconstrucción Europea”. El Plan descansaba en la gran fortaleza de la economía norteamericana, la cual no sólo no conoció la destrucción de la guerra, sino que su industria se potenció gracias al conflicto armado y se reconvirtió rápidamente hacia la DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 209 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS industria civil, pero su producción necesitaba mercados, y Europa no estaba en condiciones de comprar ni de producir. En efecto, la potente industria norteamericana y su correspondiente producción necesitaban de mercados exteriores y de ávidos consumidores. Los mercados para situar la producción norteamericana estaban preferentemente en Europa y ésta, a su vez estaba necesitada de los productos más esenciales para sobrevivir y para producir y al mismo tiempo, estaba aquejada de una importante inflación. Pero los Estados europeos occidentales carecían de las divisas y de los medios necesarios para producir que le permitiesen exportar y poner en marcha, en definitiva, sus economías. La economía europea era de autarquía, apenas regulada mediante unos cuantos acuerdos bilaterales, y ni las mercancías ni las divisas circulaban entre los Estados europeos occidentales. La alternativa a esta situación la dio el Secretario de Estado norteamericano, el General George Marshall en una conferencia en la Universidad de Harvard el 5 de junio de 1947 proponiendo un plan de ayuda para la reconstrucción europea. El Plan Marshall consistía, en sus aspectos esenciales, en que el Gobierno norteamericano pagaba directamente a los exportadores norteamericanos que vendieran productos a los Gobiernos o a los fabricantes europeos. Esos DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 210 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS importadores europeos pagaban en sus monedas nacionales y este pago se giraba a una cuenta a nombre del Gobierno de los EE.UU. en los Bancos centrales nacionales (“contravalor”); el contravalor quedaba inmovilizado y no se afectaba a la compra de dólares y no se utilizaba, en consecuencia, inmovilizarse por estas el Gobierno fuertes estadounidense. cantidades se Al producían deflación. Por su parte, el Gobierno de los EE.UU. aceptaba poner a disposición de los Gobiernos europeos esas cantidades inmovilizadas para llevar a cabo inversiones: a tal fin el General Marshall sugería la necesidad de un acuerdo entre los Estados europeos sobre sus necesidades de desarrollo y un programa que pusiera en marcha la economía europea, pero el entendimiento sobre las necesidades y los remedios era un “asunto de los europeos, la iniciativa – en opinión de G. Marshall - debía venir de Europa”. La respuesta fue inmediata: dieciséis Estados europeos se reunieron al mes siguiente (quedaron fuera Alemania. España y los países del Este —éstos por imposición de la URSS a pesar de los deseos de Polonia y de la antigua Checoslovaquia de participar en el Plan—). Después se decidió gestionar en común la ayuda americana mediante la creación de la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE. 16-04-1948) en la que Alemania DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 211 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS ingresaba en 1949 —beneficiándose del Plan Marshall— (y EE.UU. y Canadá participaban también como asociados, sin derecho de voto)148. Los méritos del Plan Marshall fueron muchos: prever un plan racional para poner en pie las economías europeas y de desarrollo de éstas, crear un régimen multilateral de los intercambios, liberalizar éstos, reducir los contingentes, coordinar los planes económicos nacionales, organizar la convertibilidad de las monedas y organizar, mediante la Unión Europea de Pagos, un sistema de compensaciones multilaterales y la concesión de créditos a los países deudores. Y, desde luego, en el orden político hay que subrayar que al promover la necesidad del entendimiento y de las iniciativas europeas para la gestión común de la ayuda norteamericana se evitaba que dicha ayuda supusiese una dependencia satelizada de los EE.UU. Pero siendo muy importantes los méritos reseñados del Plan Marshall, No más sobresaliente y decisivo fue que la gestión en común de las ayudas enseñó a Europa occidental las posibilidades de su unión, y la maltrecha Europa supo aprender de la OECE las mejores lecciones sobre la organización de una Europa con energías propias. Europa occidental no sólo sepultó las ruinas de la guerra y construyó un nuevo paisaje, sino que se fomentó la convivencia entre 148 La OECE, una v ez c u m p l i d a s sus fina lida des básicas, se t r a n s f o r m ó en 1960 en u n a nuev a organización internacional, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Con presencia, en pie de igualdad, de los países industrializados del mundo occidental. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 212 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS los europeos mismos para ir desterrando las causas de las pasadas guerras e ir tejiendo una red de intereses comunes que hicieran inviables nuevas acciones hostiles. 3.1.4 EL CONGRESO DE LA HAYA Y LA CREACIÓN DEL CONSEJO DE EUROPA En esta misma época hay que recordar otros acontecimientos como el Congreso de Europa, convocado por el “Comité de coordinación de los movimientos para la unidad europea” y reunido en La Haya del 7 al 11 de mayo de 1948, en el que confluyeron decenas y decenas de organizaciones federalistas pro-europeístas con la participación de más de 750 delegados. Con posterioridad al Congreso decidieron federarse las distintas asociaciones en el “Movimiento Europeo” (que ha tenido como presidentes, entre otros, R. Schuman. W. Churchill. A. de Gasperi, P. H. Spaak, K. Adenauer, etc. En aquella magna asamblea, una suerte de “Estados Generales de Europa”, ya se hicieron notar las dos grandes corrientes europeístas que persisten hasta nuestros días: aquellos que pretendían una cooperación intergubernamental y los que soñaban con una integración de carácter federal. En el plano político, el Congreso se pronuncia por una transferencia de derechos soberanos en favor de una unión política y económica, En los planos económico y social se DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 213 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS inclina por la desaparición completa de los aranceles y las restricciones cuantitativas al comercio para lograr un día la unión aduanera (con un arancel exterior común), la libre circulación de capitales y la unificación monetaria. Aquellas dos corrientes desembocaron en la creación de organizaciones distintas: Por un lado, la creación del Consejo de Europa (Estatuto firmado en Londres, 05-051949) daba satisfacción a las corrientes intergubernamentales, apoyadas por los anglosajones, que no deseaban hacer cesión alguna de soberanía con la creación de instituciones internacionales dotadas de poderes importantes, sino una cooperación intergubernamental estrecha y permanente mediante instituciones con poderes consultivos. Y por otro lado, las corrientes federalistas, partidarias de la cesión parcial de soberanía, insatisfechas con el Consejo de Europa, encontraron su oportunidad en la propuesta francesa de creación de la Comunidad Europea del Carbón y Acero (CECA). De esta manera se inicia el actual proceso de integración europea. 3.1.5 LA CREACIÓN DE LA COMUNIDAD EUROPEA DEL CARBÓN Y DEL ACERO: LA DECLARACIÓN SCHUMAN La Comunidad Europea del Carbón y del Acero es la primera de las Comunidades Europeas. Al término de la Segunda Guerra Mundial los aliados establecieron en los Acuerdos de Postdam un sistema de distribución de la producción de la DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 214 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS cuenca del Ruhr, a fin de poner en marcha un sistema general de reparaciones por daños de guerra en el marco de la reconstrucción europea y del aprovechamiento de una zona de gran valor estratégico, así como para limitar y controlar el nivel de la industria alemana. En 1947, al decidir EE.UU. y el Reino Unido transferir en su zona la administración a las autoridades alemanas, Francia y el BENELUX mostraron su preocupación, en especial, por los trágicos recuerdos que tenía para Francia la explotación de esa zona por Alemania, debido a la rivalidad entre ambos Estados desde el siglo XIX por el control de estos productos básicos para la industria. Al surgir divergencias entre las potencias que se había repartido la explotación de la cuenca, en 1949 se acordó la internacionalización del Ruhr con la participación de Alemania –en una situación de desigualdad-junto a los aliados en la explotación y el control del carbón y del acero de la cuenca. A partir de la experiencia de este sistema de administración internacional de la cuenca del Ruhr, Francia dará el paso siguiente: una administración europea El proceso de la integración europea, que nace de forma inmediata con la CECA, se desencadena gracias a la histórica “Declaración Schuman”, presentada por el Ministro de Asuntos Exteriores francés, Robert Schuman, el 9 de mayo de 1950, pero concebida y elaborada por Jean DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 215 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Monnet, Comisario del Plan de Modernización y Equipamiento. Fue tanta la importancia de la Declaración Schuman que algunos fragmentos de esa histórica propuesta se han recogido en el Preámbulo del Tratado CECA, y Como reconocía el propio Schuman, el propósito político primordial consistía en poner fin en forma definitiva al antagonismo franco-alemán combinándolo con un objetivo económico. Para él la unificación política se operaría implícitamente: derivaría de la “solidaridad de hecho”, de la “fusión de intereses” creada entre las naciones europeas. La puesta en común de la producción aseguraría “inmediatamente el establecimiento de bases comunes de desarrollo económico, primera etapa de la Federación europea, y cambiará el destino de estas regiones durante mucho tiempo dedicadas a la fabricación de armas de guerra de las cuales han sido las mas constantes víctimas”. La inspiración política del proceso era evidente y se estimulaba así como ya se estaba experimentando con el Plan Marshall y la OECE, un nuevo espíritu de convivencia y de solidaridad en torno al futuro de Europa Occidental. En esta línea de pensamiento político, el Preámbulo del Tratado CECA declara —parafraseando el llamamiento de Schuman— que los Seis Estados están “resueltos a sustituir las rivalidades seculares por una fusión de sus intereses DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 216 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS esenciales, a fundar con la instauración de una comunidad económica los primeros fundamentos de una comunidad más amplia y más profunda entre pueblos largo tiempo opuestos por divisiones sangrientas, y a poner las bases de instituciones capaces de orientar un destino desde ahora compartido...”. Al llamamiento de Schuman respondieron, además de Alemania, Italia y los tres Estados del BENELUX. El Reino Unido declinó la invitación debido —como era habitual en aquella época— a sus intereses económicos centrados en la explotación de sus colonias. El Tratado se firmó entre esos Seis Estados el 18 de abril de 1951 en París y entró en vigor el 23 de julio de 1952; Jean Monnel fue nombrado presidente de la Alta Autoridad. Con el Plan Schuman se ponía fin al régimen de internacionalización de la cuenca del Ruhr, accediendo Alemania a su explotación en condiciones de igualdad en el marco de la CECA. Los pilares básicos de la CECA se fundan en el establecimiento de un mercado común, unos objetivos comunes y en unas instituciones dotadas de poderes efectivos e inmediatos. Con la CECA se iniciaba así un proceso irreversible de “Federalizacion parcial o funcional”, basado en la progresividad, que afectaba a un sector bien concreto y limitado, pero decisivo en la estrategia económica y política de esos Seis Estados fundadores de la CECA. El DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 217 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS éxito político-económico de la nueva Comunidad fue muy reconocido; el propio Reino Unido lograba firmar un acuerdo de asociación a la CECA el 21de diciembre de 1954. 3.1.6 EL FRACASO DE LA COMUNIDAD EUROPEA DE DEFENSA Y DE LA COMUNIDAD POLÍTICA EUROPEA No cabe duda que la llegada del año de 1945 marcó el fin de un mundo que hasta entonces había sido dominado por Europa en las relaciones internacionales, pues, las carencias económicas y las divisiones políticas de la segunda posguerra hacían que Europa Occidental pudiera ser presa fácil de las dos superpotencias de la época, los EE. UU. y la URSS. Pero si en la nueva era resultaba imparable el fin de la homogeneidad y del eurocentrismo de la vieja sociedad de soberanías yuxtapuestas, el enfrentamiento ideológico y militar bipolar amenazaba con acabar con la identidad europea, basada en la libertad, y con la influencia y el prestigio tradicional de Europa, de allí que aunque se evitó caer bajo la dependencia económica norteamericana gracias a la OECE, los temores por el expansionismo soviético eran anteriores e inmediatos al fin de la guerra mundial misma y fueron creciendo con los alarmantes acontecimientos posteriores, puesto que la Unión Soviética se había anexionado de hecho o de derecho los territorios de Estonia, Letonia y Lituania, de una parte de Finlandia, de Rumania (las regiones de Gukovina del Norte y DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 218 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS de Besaravia), de la región de Rutenia en Checoslovaquia, de la Prusia Oriental y de un tercio de Polonia y había provocado bajo la presencia de las tropas soviéticas la instalación de Gobiernos comunistas en los Estados de Europa Oriental . Además la guerra civil en Grecia (1946 – 1949), financiada, armada y alentada por los países comunistas del entorno (Bulgaria, Albania y Yugoslavia), amenazaba el origen mismo de la civilización europea. En definitiva, militarmente Europa Occidental vivió amenazada entre 1945 - 1950 por el temor a la invasión soviética y por el temor al resurgimiento del militarismo alemán y sin apenas medios para defenderse en caso de agresión. Inicialmente Francia y el Reino Unido seguían creyendo que el mayor peligro estaba en Alemania y ante el temor de una repetición de la Historia (lo sucedido después de la Primera Guerra Mundial) firmaron un Tratado de alianza y asistencia mutua (Tratado de Dunquerque, del 4 de marzo de 1947). Pero poco después el ministro de Asuntos Exteriores del Reino Unido, Ernest Bevin, presentó un reajuste sustancial de la política exterior y propuso extender la alianza franco-británica a los tres países del BENELUX, firmándose el “Tratado de Colaboración Económica, Social y Cultural y de Legítima Defensa Colectiva” en Bruselas el 19 de marzo de 1948 (que a partir de 1954 se denominaría DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 219 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Unión Europea Occidental, UEO, con el ingreso de Alemania e Italia). La penuria de estos años de posguerra, la destrucción y el temor a las consiguientes convulsiones sociales animaron la idea de que una alianza defensiva en el mundo contemporáneo no se puede limitar a los aspectos militares como ocurriera en siglos pasados. Un componente esencial de la defensa nacional, en una época dominada por las ideologías y las concepciones globales de la sociedad, es el bienestar social y económico. Por ello, en un pacto militar como el Tratado de Bruselas, se comprometieron expresamente a cooperar lealmente y a coordinar sus esfuerzos para la reconstrucción económica, aunque en la práctica esa reconstrucción se canalizó a través de la OECE (creada en abril de ese mismo año). Aunque es dudoso que la firma del Tratado de Bruselas, como tal, pueda considerarse como un paso adelante en el proceso de integración, es seguro que esta alianza, especialmente a partir de 1954 como UEO, ha sido una fuerza motriz de la unidad europea manteniendo un vínculo político con el Reino Unido y tendiendo la mano a los vencidos. Sin embargo, el Tratado de Bruselas era insuficiente ante la magnitud que siguió tomando la política soviética con el denominado “golpe” de Praga, el bloqueo de Berlín y la virulencia de la guerra civil griega; por ello, la DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 220 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS perseverante presión de los Gobiernos europeos occidentales logró persuadir al Gobierno estadounidense para que, además de no seguir repatriando las fuerzas armadas, participara en la defensa europea occidental. Así, se firmó el Tratado del Atlántico Norte en Washington el 4 de abril de 1949, creándose, después de la invasión de Corea del Sur por Corea del Norte (25-06-1950), una estructura militar integrada con la importante presencia de efectivos norteamericanos. La creación de la OTAN por diez Estados europeos (Reino Unido, Francia, Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Italia, Dinamarca, Islandia, Noruega y Portugal) y por dos Estados americanos (EE.UU. y Canadá) sumió en un largo letargo al Tratado de Bruselas (UEO), del que no despertaría hasta 1984 donde intervino en la crisis de los “euromisiles” y se dio la actuación de un flotilla de la UEO durante la guerra Iraq-irán). Ahora bien, de forma bastante clara, la creación de la OTAN no se inscribe en el proceso de la unidad europea, sino en el marco de la confrontación Este-Oeste como mecanismo efectivo de defensa del sistema occidental basado en la libertad y en la democracia. Esto no quiere decir que la naciente Europa de la CECA no sintiera la necesidad de un sistema de defensa propio como respuesta comunitaria a la “guerra fría”, pero había que vencer serias dificultades provenientes de las DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 221 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS circunstancias económicas y políticas; así, los miembros de la CECA tenían tinos ejércitos débiles, estaban de facto desarmados y la industria tenía otras prioridades que demandaba la población y la reconstrucción. Alemania estaba ocupada y desarmada de iure y al margen de la OTAN. No se podía pensar en un ejército europeo sin la presencia alemana, por ello, W. Churchill propuso ante la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa (11-08-1950), y ésta lo apoyó, la creación de un ejército europeo unificado en el que participara Alemania. Sin embargo, Francia desconfió de esta propuesta británica por considerar que esto implicaba el rearme alemán. Pero el tiempo, la presión norteamericana, a través de su secretario de Estado, Foster Dulles, y la guerra de Corea hicieron madurar al Gobierno francés, que en 1951 presidía René Pleven, quien encargó a Jean Monnet un plan similar al Plan Schuman, denominado “Plan Pleven”, mediante el cual se preveía la creación de una Comunidad Europea de Defensa (CED, Tratado firmado el 27-05-1952). La iniciativa francesa trataba de evitar el resurgimiento de un ejército alemán autónomo mediante la creación de un ejército europeo en el que aquél quedara absorbido en el conjunto. La estructura institucional era similar a la de la CECA, pero a diferencia de la CECA, la CED no concitó el mismo entusiasmo, pues no es igual de fácil integrar sacos de DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 222 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS carbón que integrar soldados armados, como reconoció uno de los signatarios de la CECA y de la CED (el belga Van Zeeland). Es evidente que un ejército forma parte del núcleo de la soberanía de un Estado y que un ejército está al servicio de una política de defensa de la integridad territorial y de la independencia de un pueblo, en definitiva es un complemento de la política exterior definida por un Parlamento y un Gobierno democráticos. Como observara el pensador francés Raymond Aron, ¿a qué Estado o poder y a qué política iba a ponerse a su servicio el ejército europeo?. Las carencias de una legitimidad democrática hicieron pensar en un remedio urgente que tranquilizara la polémica en Francia, es así que el ministro italiano Alcide de Gasperi propuso la creación de una Comunidad Política Europea (CPE) y de inmediato los seis países encargaron a una asamblea ad-hoc formada por parlamentarios de la Asamblea de la CECA y del Consejo de Europa, la redacción del tratado de esta CPE, cuyas competencias serían, en materia de relaciones exteriores, la coordinación de las políticas económicas y el establecimiento de un mercado común fundado en la libre circulación de personas, bienes y capitales, el cual absorbería gradualmente a la CECA y a la CED. Sin embargo, a pesar de la proyectada CPE, la Asamblea Francesa rechazó la posibilidad de ratificarlos en DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 223 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS una histórica votación el 30 de agosto de 1954 sobre una “cuestión previa” o de procedimiento que aplazó el sine die el debate; el cambio en la actitud francesa respecto del proyecto Pleven se explica porque se habían sucedido en Francia numerosos Gobiernos y Presidentes del Consejo y el que lo era en ese momento, Pierre Mendés-France, no lo defendió adecuadamente. Además, las fuerzas políticas se habían dividido, especialmente los socialistas; los seguidores del General De Gaulle se oponían al ver en la CED un atentado a la soberanía nacional; los comunistas también se opusieron, por considerar que era una imposición americana. Aunque cuatro Estados ya lo habían ratificado y en Italia no se presentaban problemas, el rechazo francés provocó el abandono de la non nata CED y con ella, de la CPE. Entonces se encontró una solución al problema de la defensa permitiendo a Alemania e Italia formar parte del Tratado de Bruselas, el cual fue modificado mediante los cuatro Protocolos de París del 24 de octubre de 1954 que rebautizaron al Pacto de Bruselas con el nombre de Unión Europea Occidental, (UEO), donde se permitió el rearme alemán al tiempo que le sometían a prohibiciones, límites y controles severos y más tarde facilitaron el ingreso de Alemania en la OTAN (05/04/1955). DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 224 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 3.1.7 LA CREACIÓN DE LA COMUNIDAD ECONÓMICA EUROPEA Y DE LA COMUNIDAD EUROPEA DE LA ENERGÍA ATÓMICA (EURATOM) El fracaso de la Comunidad Europea de Defensa (CED) llevó a un difícil “impase” a la integración, hasta que los Seis, a iniciativa italiana, se reunieron en Messina en junio de 1955, donde se encargó al holandés Beyen y al belga Spaak un proyecto de relanzamiento de la integración sobre las siguientes bases: desarrollo de las Instituciones, fusión progresiva de las economías, creación de un mercado común y armonización de las políticas sociales. Para ello se creó un Comité Intergubernamental de Expertos (09-061955), presidido por Spaak, cuyo Informe (Rapport Spaak), incluido el esquema del Tratado, presentado el 21 de abril de 1956 en Venecia, fue la base de las negociaciones, que tuvieron lugar en el castillo de Val Duchese (Bruselas), y que condujeron a la firma en Roma, el 25 de marzo de 1957, de los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM). Estos dos Tratados entraron en vigor el 1 de enero de 1958 para sus Seis Estados Contratantes: Francia. Alemania. Italia. Bélgica. Países Bajos y Luxemburgo; es decir, los mismos Estados que fundaron la CECA. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 225 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Los objetivos generales de la CEE eran “promover un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los Estados que la integran” (Art. 2 del Tratado fundacional). Los medios generales conducentes a esos fines eran el establecimiento de un mercado común y la progresiva aproximación de las políticas económicas. La noción de mercado común se fundaba (y se funda hasta hoy) sobre cuatro libertades fundamentales para el mercado: libre circulación de mercancías en un régimen de competencia libre y leal, libre circulación de trabajadores y de servicios, libertad de establecimiento y libre circulación de capitales. Estas cuatro libertades fundamentales del mercado desbordan la noción de Unión Aduanera; en efecto, la CEE (hoy CE) no es sólo una Unión Aduanera (consistente en la libre circulación de las mercancías y protección de ésta frente a los mercados exteriores a la Unión mediante un arancel externo común (AEC), a diferencia de una zona de libre comercio –como la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC/EFTA)—, que se limita a la libre circulación de mercancías entre sus socios sin protección exterior común). La CEE es además un mercado común: abarca todos los factores de la producción e inserta en el mercado DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 226 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS común las políticas comunes agrícola, de transportes y comercial y la coordinación y complementación con otras políticas (social, fiscal, etc.), así como prevé una acción común para superar dificultades de la balanza de pagos y una política económica común. La CEEA o EURATON tenía y tiene hasta hoy como objetivos generales el establecimiento de las condiciones necesarias para la formación y el crecimiento rápidos de las industrias nucleares. A esos fines la Comunidad se compromete a desarrollar la investigación y la difusión de los conocimientos técnicos, establecer normas de seguridad uniformes para la protección sanitaria de la población y de los trabajadores, facilitar las inversiones, velar por un abastecimiento regular, garantizar la utilización pacífica de las materias nucleares y crear un mercado común que garantice la libre circulación de los materiales y equipos, de los capitales para inversiones nucleares y de los trabajadores. Así pues, desde 1958 quedaron constituidas las tres Comunidades Europeas que se mantienen hasta la actualidad. Ciertamente se han sucedido muchos cambios, entre otros, las Instituciones (hoy, cinco) están unificadas han variado sus poderes y ámbitos de acción o competencias y la más popular de las tres Comunidades Europeas, la Comunidad Económica Europea (CEE) ha DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 227 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS cambiado su denominación por el de Comunidad Europea (CE), desde el Tratado de Maastricht de 1992. 3.2 LA INTEGRACIÓN EUROPEA DESDE 1958 a 1985: LAS SUCESIVAS AMPLIACIONES Y LAS CRISIS INTERNAS 3.2.1 LA CREACIÓN DE LA ASOCIACIÓN EUROPEA DE LIBRE COMERCIO (AELC/EFTA) Y SU PRIMERA AMPLIACIÓN El Reino Unido se había interesado inicialmente por los primeros pasos de las negociaciones conducentes al Tratado CEE, pero se retiró muy pronto de las mismas al no desear formar parte en una Unión Aduanera y menos aún en un mercado común con políticas comunes. Su deseo era formar en el seno de la OECE una vasta zona de libre comercio (sin protección común frente al exterior), pero los miembros de las Comunidades Europeas, en especial Francia, se opusieron a ello. Entonces, el Reino Unido propuso al resto de miembros de la OECE crear la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC/EFTA) y así lo hicieron mediante el Convenio de Estocolmo de 4 de enero de 1958, la misma que quedó integrada por los siguientes Estados: Reino Unido, Austria. Noruega. Suecia. Dinamarca. Portugal y Suiza149. 149 Posteriormente ingresa Finlandia e Islandia en calidad de asociados. Pero luego dejaron de ser miembros de esta organización, el Reino Unido y Dinamarca en 1973, Portugal en 1986 y Austria, Finlandia y Suecia en 1995. Por su parte la EFTA firmó un acuerdo de libre comercio con la CEE en 1972 y un nuevo acuerdo creando el “espacio económico europeo” en 1993. Desde 1995 la EFTA agrupa sólo a cuatro Estados: Islandia, Noruega, Liechtenstein y Suiza. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 228 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Pero poco después, el Reino Unido, receloso de los éxitos económicos de las Comunidades Europeas y viendo de cerca el final de su imperio colonial y de su fortaleza económica, dependiente de la explotación de dicho imperio, solicitó el ingreso en las Comunidades Europeas (09-081961); lo mismo hicieron Irlanda (31-07-1961), Dinamarca (10-08-1961) y Noruega (30-04-1962). Sin embargo, puesto que la adhesión de todo nuevo miembro requiere la aceptación unánime del Consejo, no se dio curso a dicho ingreso, por cuanto Francia se opuso en virtud de las querencias atlantistas de Gran Bretaña; para el General De Gaulle el Reino Unido no estaba preparado para adherirse al Mercado Común (1963). De nuevo, en 1967 el Reino Unido presentaba por segunda vez su petición de adhesión (también Irlanda, Dinamarca y Noruega) y Francia seguía desconfiando, con fina intuición, del compromiso europeo de los británicos. No obstante, cuando el General De Gaulle abandonó el poder en Francia, el nuevo Presidente francés, Georges Pompidou, flexibilizó la posición francesa y en la «Cumbre» de Jefes de Estado y de Gobierno de La Haya (1 y 2 de diciembre de 1969) se acordó, entre otras importantes decisiones, la realización de la Unión Económica y Monetaria, la ampliación al Reino Unido, Noruega, Dinamarca e Irlanda. Las negociaciones comenzaron en DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 229 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS junio de 1970 y concluyeron con la firma del Tratado de Adhesión y el Acta relativa a las condiciones de la misma el 22 de enero de 1972 (el período de transición fue de cinco años). Sin embargo, en Noruega se celebró un referéndum cuyos de resultado fueron negativos, es así que con el voto del 53.5% de la población en favor del “no”, se impidió a este país pasar a ser miembro; en Dinamarca el resultado fue favorable a la adhesión por una mayoría bastante ajustada y en Irlanda por una amplia mayoría. Finalmente, el Tratado entró en vigor en la fecha prevista, el 1 de enero de 1973, pasando las Comunidades Europeas a tener Nueve Estados miembros. La primera ampliación no ha dejado de deparar problemas, debido, en especial, a la actitud británica. Aunque la adhesión la habían solicitado Gobiernos conservadores y laboristas (MacMillan en 1961, Wilson en 1967), la negociación británica la condujo el Gobierno conservador de Edward Heath, por lo que los laboristas, disconformes con la misma, prometieron que, si ganaban las elecciones, celebrarían un referéndum para retirar a su país de las Comunidades Europeas. En efecto, con esa promesa electoral ganaron las elecciones a principios de 1974 y el nuevo Premier James Callagham, solicitó, al amparo del turbio horizonte de la DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 230 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS retirada, la renegociación del Tratado de adhesión. Consiguió en 1975 ciertas mejoras (relacionadas con la participación británica en el presupuesto y con los producios lácteos procedentes de Nueva Zelanda y convocó el referéndum haciendo campaña el propio Gobierno laborista a favor de la permanencia del Reino Unido en las Comunidades Europeas, logrando un resultado del sesenta y cinco por ciento de la población a favor de la permanencia. En 1979 ganó las elecciones el partido conservador, liderado por Margaret Thatcher, quien consideró insuficientes los términos de la renegociación, consiguiendo nuevas mejoras en materia financiera, agrícola y pesquera. 3.2.2 LOS PROBLEMAS DE LA REALIZACIÓN DEL MERCADO COMÚN La primera crisis interna de las Comunidades Europeas estalla en 1965, la misma que se conoció como la crisis de la “silla vacía” y se produjo al abandonar Francia su presencia en el Consejo como consecuencia del paso de una etapa, dentro del período transitorio, a otra que suponía la adopción de decisiones por mayoría cualificada. Francia consideraba que el sistema de adopción de decisiones, previsto en los Tratados por mayoría cualificada, debería fundarse en la unanimidad para aquellas decisiones que supusieran un interés muy importante para un Estado miembro. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 231 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Como no fue aceptada su interpretación por ser una violación flagrante de los Tratados, Francia abandonó el Consejo (no las comunidades europeas) en junio de 1965. La crisis se cerró al volver Francia a asistir a las sesiones del Consejo desde enero de 1966; en ese Consejo, celebrado en Luxemburgo, se llegó a un “acuerdo o compromiso” en el que sin dar solución al problema, se fijan los términos de la divergencia de opiniones existente. También en esta época se da solución al problema pendiente de la unificación institucional. Ya desde la creación de la CEE y la CEEA se fue consciente de este problema, unificando desde la entrada en vigor de dichos Tratados sus Asambleas y sus Tribunales con la Asamblea y el Tribunal de Justicia existente en la CECA. Por ello, nunca han existido tres Asambleas o tres Tribunales al establecerse en el Convenio del 25 de marzo de 1957 la unificación de esas dos Instituciones, así como de los dos Comités Económicos y Sociales de la CEE y de la CEEA en uno solo común a las dos Comunidades. En el Convenio del 8 de abril de 1965 se crea un Consejo único y una Comisión única (presidida por Jean Rey), así como un órgano auxiliar del Consejo único (el Comité de Representantes Permanentes —COREPER—); el citado Tratado entró en vigor en 1967. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 232 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS En los años sesenta y setenta se trató de dar cumplimiento pleno a los Tratados; en los sesenta acometiendo el término del período transitorio (realización de la Unión Aduanera y establecimiento de la Política Agrícola Común) que, al ser de doce años para los Estados fundadores, expiro el 1 de enero de 1970. El Presidente francés Pompidou describió las tareas de esta época en un famoso tríptico: “achévement, approfondissement, élargissement” (terminación, profundización, ampliación). Al comienzo de 1970 y en 1971 se hicieron algunas reformas flexibles en el sistema de financiación de las Comunidades Europeas, hasta acometer en 1975 una importante reforma dotando a éstas de un sistema de financiación propio y atribuyendo al Parlamento Europeo importantes poderes de codecisión. También en 1975 se inicia una política de solidaridad mediante la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Se democratizó el Parlamento Europeo al acordar dar aplicación plena a las previsiones de los Tratados fundacionales relativas a un Parlamento Europeo elegido por sufragio universal (Decisión y Acta del 20 de septiembre de 1970 que expresan la idea de “terminación-profundización”; las primeras elecciones fueron en julio de 1979). La “cumbre” de Jefes de Estado o de Gobierno, reunida en octubre de 1972 en París, había solicitado a las DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 233 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Instituciones que hicieran un informe sobre las relaciones de los Estados miembros en una unión europea, y de nuevo en 1974 encargó al Primer Ministro belga, Leo Tindemans, la redacción de un Informe de síntesis sobre la consecución de la Unión Europea; el Informe Tindemans presentado en diciembre de 1975 establece con precisión las reformas necesarias para profundizar en las instituciones y en las competencias de las Comunidades Europeas, pero el debate sobre el alcance de dichas reformas agotó el decenio sin acordar ningún cambio más que la reforma presupuestaria. 3.2.3 LA SEGUNDA Y LA TERCERA AMPLIACIÓN: EL REFORZAMIENTO INSTITUCIONAL Y LA PROFUNDIZACIÓN EN LA INTEGRACIÓN El fin de las dictaduras en Grecia, Portugal y España y la democratización de estos Estados del Sur de Europa auguraban su intención de sumarse a este proceso de integración. Grecia presentó su solicitud de adhesión en junio de 1975 y el Tratado de Adhesión se firmó el 28 de mayo de 1979 y entró en vigor el 1 de enero de 1981 (con un período de transición de siete años), pasando las Comunidades Europeas a tener diez Estados miembros. Portugal solicitó la adhesión en marzo de 1977 y otro tanto hizo España el 28 de julio de 1977. El Consejo dio su visto bueno el 21 de septiembre de 1977, encargando a la Comisión la elaboración de un Dictamen que fue aprobado el DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 234 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 29 de noviembre de 1978. Las negociaciones comenzaron el 5 de febrero de 1978 y terminaron con la adopción y autenticación del texto del Tratado de Adhesión de los dos países ibéricos, el mismo que fue firmado solemnemente en Lisboa y Madrid el 12 de junio de 1985. Debido a las enormes dificultades de la negociación, originadas por el potencial económico y social español y por el impacto de la adhesión, se acordó un período transitorio de diez años (hasta el 31 de diciembre de 1995). La adhesión portuguesa y española entró en vigor el 1 de enero de 1986 (BOE 01-011986). Después de treinta y cinco años de recorrido, desde la CECA en 1951, las Comunidades Europeas habían doblado el número de Estados Miembros: de seis Estados se había pasado a doce; pero se estaba lejos de haber profundizado suficientemente en el proceso. Las sugerencias del Informe Tindemans seguían sin ver la luz; se había logrado la extensión geográfica con las tres ampliaciones, pero no se había profundizado ni fortalecido la integración. Las instituciones de los años cincuenta no habían experimentado transformaciones (salvo el Parlamento Europeo, aunque todavía de forma muy insuficiente) ni sus competencias se habían modificado, a pesar de los nuevos problemas que aquejaban a la sociedad desde los años setenta como la crisis energética, la crisis del sistema monetario, la DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 235 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS innovación tecnológica e industrial, los fuertes desequilibrios regionales que provocaba el mercado común, la sensibilidad hacia el deterioro del medio ambiente, la protección de los consumidores, etc. El Informe Tindemans de 1975, a pesar de su calidad, no había movilizado a los gobiernos, pero la elección del Parlamento Europeo por sufragio universal a partir de 1979 dio un nuevo dinamismo a la vida pública europea. La primera iniciativa vino de la mano del Consejo Europeo (denominación que desde 1974 tomaron las antiguas “cumbres” de Jefes de Estado o de Gobierno), que solicitó a tres expertos (B. Biesheuvel, E. Dell y R. Marjolin) un Informe sobre las Instituciones europeas, conocido como el Informe de los Tres Sabios, que fue presentado al Consejo Europeo en octubre de 1979. Otra iniciativa fue emprendida por los Ministros de Asuntos Exteriores de Alemania e Italia, Hans-Dietrich Genscher y Emilio Colombo, quienes en noviembre de 1981 propusieron concluir “un acta europea” que condujera cinco años después a un tratado de unión europea; pero la iniciativa Genscher-Colombo se limitaba a los problemas de la “cooperación política europea” (los aspectos políticos de las relaciones exteriores, que estaban fuera de la competencia comunitaria) y los mantenía al margen del sistema comunitario. Las dos iniciativas gubernamentales, el DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 236 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Informe de los Tres Sabios como el proyecto GenscherColombo, no tuvieron gran aceptación ni entre los propios Gobiernos ni entre la opinión pública ni entre los parlamentarios. El Consejo Europeo era consciente de la necesidad de las reformas ante la parálisis en la toma de decisiones, agravada por dos ampliaciones no bien asimiladas; pero faltando el consenso necesario, adoptó un acuerdo de naturaleza política, la “Declaración Solemne sobre la Unión Europea”, con ocasión de su reunión el 19 de junio de 1983 en Stuttgart. En ella se definen las funciones del Consejo Europeo mismo y de la “cooperación política europea” de forma precisa, se establece el compromiso de abandonar los “acuerdos de Luxemburgo” de 1966 y de democratizar y profundizar en el acervo comunitario a fin de sentar las bases de una Unión Europea. Mayor trascendencia tuvo el proyecto del Parlamento Europeo, el mismo que en julio de 1980 formó el “club del Cocodrilo” (nombre del restaurante en el que se reunían,) con diputados de diversas ideologías políticas aglutinados en torno al diputado italiano Altiero Spinelli: a todos ellos les unía, además del gusto por el buen yantar, la preocupación por la reforma institucional. El “club” fue ampliándose tanto que movilizó a la mayoría de los miembros del Parlamento Europeo en torno a sus ideas y a su exquisita cultura DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 237 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS gastronómica hasta conseguir en julio de 1981 la creación por el PE de la “Comisión Institucional”, de carácter permanente, encargada de elaborar un proyecto de reforma de los Tratados que desembocó en el proyecto de Tratado de la Unión Europea de 14 de febrero de 1984 (“Proyecto Spinelli”). El proyecto Spinelli preveía importantes modificaciones institucionales: a título de ejemplo, el Parlamento Europeo pasaría a ser un colegislador junto al Consejo y se preveía un sistema de suspensión de la condición de Estado miembro para aquellos Estados que incumplieran reiteradamente las normas comunitarias; preveía nuevas competencias, modificaba el sistema de fuentes incluyendo la denominación de “leyes” (orgánicas, ordinarias), creaba a la ciudadanía de la Unión, no hacía depender su entrada en vigor de la ratificación unánime de los Estados y, como indicaba su propio título, creaba la “Unión Europea”. Pero aunque los Estados miembros no hicieron suyo este proyecto, fue un serio acicate que influiría en los sucesivos intentos de reforma que abocaron en el Acta Única Europea (AUE) en 1986 y en el Tratado de la Unión Europea (TUE) en 1992. 3.3 DEL ACTA UNICA EUROPEA AL TRATADO DE MAASTRICHT DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 238 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Desde que en 1975 se presentara el Informe Tindemans se fueron sucediendo diversos proyectos o informes de reforma global de las Comunidades Europeas (Informe de los tres Sabios, proyecto Genscher-Colombo, proyecto Spinelli), pero el texto que sirvió de base para el AUE fueron dos informes del “Comité para las cuestiones institucionales” de diciembre de 1984 y marzo de 1985 (“Comité Dooge”). Poco después, en junio de 1985, el Consejo Europeo, reunido en Milán, convocó la Conferencia intergubernamental (con la oposición del Reino Unido, Dinamarca y Grecia a iniciar la reforma), la cual, tras siete meses de negociación, aprobó por unanimidad, conforme lo dispone el artículo 236 TCEE, el texto del Acta el 17 y el 28 de febrero de 1986150. El AUE fue una reforma muy importante, entre la decena amplia de reformas a los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas: se denominó así porque afectó tanto a tratados fundacionales como a posteriores tratados modificatorios y se articuló en un texto convencional único. Las reformas introducidas por el AUE afectaron a todas las Instituciones, en especial logró una democratización mayor del proceso legislativo mediante una mayor influencia y presión del Parlamento Europeo sobre el Consejo; insertó el Consejo Europeo (reunión de los Jefes de Estado o de 150 El Texto se adoptó en dos fechas diferentes debido a las dificultades que se presentó en Dinamarca para su firma. Después de diversas vicisitudes en relación con la firma (necesitó de un referéndum en Dinamarca, y con la ratificación también necesitó de un referéndum y de una reforma constitucional en Irlanda), entró en vigor el 1 de julio de 1987. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 239 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Gobierno) en la estructura de los Tratados constitutivos, pero sin reconocerle status de Institución, y realizó nuevas transferencias de competencias estatales en favor de las Comunidades. Las reformas afectaron también al Tribunal de Justicia: la mayor innovación introducida fue la creación de un Tribunal de Primera Instancia, agregado al TJCE, con competencia sobre los recursos introducidos por particulares. El AUE reforzó algunas políticas comunitarias y atribuyó nuevas competencias a las Comunidades a fin de facilitar la consecución de un verdadero mercado interior y único, en el que no bastaba haber eliminado los obstáculos arancelarios, sino que había que poner fin a las trabas físicas, técnicas y fiscales (barreras no arancelarias). El mercado interior y único se redefine como un “espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estarán garantizadas”. Fijó la fecha del 31 de diciembre de 1992 para que las Instituciones adoptaran las medidas destinadas a ese fin. También preveía la cooperación de los Estados miembros en orden a una unión económica y monetaria y una coordinación de los Fondos de finalidad estructural (FEOGA, FEDER y FSE) con el Banco Europeo de Inversiones y otros instrumentos financieros para servir a la cohesión económica y social. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 240 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS El AUE incluyó, también por vez primera en un Tratado, la regulación de la cooperación política europea en materia de política exterior conforme a un régimen ordinario del Derecho internacional (Art. 30 AUE). Se reconocía la obligación de cooperar para formular y aplicar conjuntamente una misma política exterior en ámbitos de interés común. El compromiso jurídico se diluía, ciertamente al necesitar de la unanimidad para esa concertación. El compromiso de lograr un verdadero mercado interior y único planteaba la idea de una moneda única. La moneda única exigía una nueva atribución de competencias administradas por Instituciones inevitablemente politizadas. En efecto, el AUE llevó al Consejo Europeo, reunido en Madrid en junio de 1989, a anunciar, sin plazo determinado, una Conferencia Intergubernamental a celebrar entre 1991 y 1992 ligada a la consecución de la Unión Económica y Monetaria (UEM). Ahora bien, no se puede desconocer el impacto que produjeron los imprevisibles y vertiginosos cambios en el Este de Europa en los últimos meses de 1989 (caída del muro de Berlín el 9 de noviembre de 1989). Aquella aceleración de la Historia arrastró a la dinámica comunitaria a una aceleración de las reformas deseadas y planeadas con anterioridad a los acontecimientos del Este europeo y que, a consecuencia de éstos, se hacían improrrogables. Así DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 241 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS pues, los acontecimientos de 1989-1990 exigían imperiosamente un golpe de acelerador intracomunitario en su doble vertiente (UEM y Unión Política). La alternativa, esconder la vista a los nuevos “escenarios”, hubiera podido acarrear el derrumbamiento de una Comunidad Europea desgarrada por el peso político-económico de una Alemania unida y polo de atracción de una nueva renacida CentroEuropa. De esta manera, el Acta Única y la geopolítica fijaron la fecha de la siguiente reforma. Esta se consumó a lo largo de 1991-1992. El Consejo extraordinario de Dublín de abril de 1990 convocó simultáneamente dos Conferencias Intergubernamentales, una para la UEM y otra para la Unión Política Europea (UPE) desde diciembre de 1990. A partir de diversos esfuerzos de reflexión, la presidencia luxemburguesa presentó, en junio de 1991, un “proyecto de Tratado de la Unión” que sintetizaba los trabajos de las dos Conferencias. A raíz de las discusiones habidas, la presidencia holandesa presentó una nueva versión en septiembre de 1991. El Consejo Europeo, en su reunión del 9 y 10 de diciembre de 1991 en la ciudad holandesa de Maastricht, después de agónicas discusiones que hacían temer lo peor, terminó aprobando un texto que introdujo importantes modificaciones. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 242 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Los acuerdos de Maastricht necesitaron todavía ser repensados, pulidos y articulados de manera ordenada. Esta labor se realizó entre los meses de diciembre y enero, de forma que la Conferencia Intergubernamental volvió a reunirse en la ciudad holandesa de Maastricht para la solemne adopción y autenticación del texto del Tratado de la Unión Europea (TUE) el día 7 de febrero de 1992. Ésta es, pues, la fecha oficial de adopción (distinta de la de entrada en vigor) del TUE. En efecto, el Tratado preveía la fecha del 1 de enero de 1993 para la entrada en vigor, si se hubieran completado todos los requisitos que las Constituciones de cada Estado miembro establecen para la prestación del consentimiento. La revisión de los Tratados comunitarios exige, pues, la unanimidad de los Estados miembros sobre los nuevos textos, expresada por cada uno de ellos conforme a sus sistemas de control democrático. Pero el pueblo danés rechazó en referéndum su aprobación (2 de junio de 1992), si bien en un posterior referéndum lo aprobó (18 de mayo de 1993); por el contrario, los referendos fueron favorables en Irlanda (de forma muy amplia) y en Francia (de forma muy ajustada). El TUE provocó diversas reformas constitucionales: en Francia (a causa del derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales, la UEM y la política de inmigración), en España DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 243 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS (a causa del derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales) y en Portugal (relativas a la ciudadanía de la Unión, a la UEM, al principio de subsidiariedad y al control parlamentario sobre la Unión Europea). En Alemania también fue objeto de reforma el artículo 23 de su Constitución (fundamento y límites de la atribución de competencias), el artículo 28 (a causa del derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales) y otros preceptos relativos al Bundesbank y al control parlamentario sobre los asuntos europeos; pero, aun así, fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad y la Corte Constitucional, en su sentencia de 12 de octubre de 1993, aceptó su conformidad, si bien estableció ciertos límites y salvaguardias muy controvertidos. Salvados todos los escollos, el Tratado de la Unión Europea entró en vigor el 1 de noviembre de 1993 y constituye la más importante reforma de los Tratados fundacionales. Crea la Unión Europea fundada sobre las Comunidades Europeas (pilar comunitario) y las formas intergubernamentales de cooperación en la Política exterior y de seguridad común (PESC) y de Cooperación en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior (los otros dos pilares intergubernamentales). La Unión Europea no parte de cero ni hace tabla rasa del pasado al asentarse sobre el acervo comunitario; tampoco es la meta del DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 244 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS proceso, sino una nueva etapa en el proceso de la integración. El TUE modificó ampliamente los tratados (solamente el TCEE se vio modificado en más de 160 disposiciones, de un total de 248). Hizo perder —con la fuerza que a veces tienen los símbolos— a la más conocida de las organizaciones comunitarias, la CEE, la adjetivación sesgada de Económica, a fin de responsabilizarla de la asunción de un papel político general en el proceso de la integración europea, pasando a denominarse oficialmente "Comunidad Europea”. 3.4 DE MAASTRICHT A AMSTERDAM: LA REFORMA DE 1997 3.4.1 LA CUARTA AMPLIACIÓN Y EL ACUERDO SOBRE EL ESPACIO ECONÓMICO EUROPEO La cuarta ampliación a Austria, Finlandia y Suecia (antiguos miembros de la EFTA) se abordó al presentar su solicitud de adhesión en 1992 y 1993 (también lo hizo Noruega); las negociaciones finalizaron con la firma del Acta de Adhesión el 24 de junio de 1994 en Corfú. Como se esperaba entre la opinión pública, el pueblo noruego volvió a desautorizar a sus gobernantes rechazando, por segunda vez, en referéndum su adhesión a la Unión Europea. El Acta de Adhesión entró en vigor el 1 de enero de 1995: la Unión DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 245 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Europea, desde esta fecha, está formada por Quince Estados. Lo absurdo de la dinámica comunitaria se pone de relieve si tenemos en cuenta que nada más terminar la laboriosa y arriesgada negociación del Tratado de la Unión Europea en 1991, y estando a las puertas la cuarta ampliación, se firmó en Oporto el 2 de mayo de 1992 un complejísimo Tratado entre la CEE y la EFTA sobre el “Espacio Económico Europeo”. Este Tratado hubo de ser modificado antes de su firma debido al Dictamen 1791 del 14 de diciembre de 1991 del TJCE sobre su incompatibilidad con el TCE y, de nuevo, ante el rechazo del pueblo suizo mediante el Protocolo del 17 de marzo de 1993. Al consumarse la cuarta ampliación, el complejo Acuerdo sobre el EEE se aplica sólo a Liechtenstein, Islandia y Noruega, al dejar de pertenecer a la EFTA Austria, Finlandia y Suecia. Todas las ampliaciones han planteado el mismo debate basado en un falso dilema: profundización y ampliación; Pero no deben ser una disyuntiva, sino cometidos que se deberían realizar consecutivamente. El famoso tríptico de Pompidou ponía de relieve que había que ir finalizando etapas y profundizar en las mismas para encajar sin traumas la primera ampliación. ¿Se siguió esa orientación? Más bien no, y se hizo la primera ampliación con un coste institucional bastante grande. Cuando se ha hecho la tercera ampliación DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 246 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS (España y Portugal), se ha simultaneado con el importante incentivo del AUE (1986), que recobraba la vieja filosofía del tríptico. También hay que reconocer que la cuarta ampliación, plenamente hacia el Norte, vino precedida por el espíritu de profundización que representa el Tratado de la Unión Europea. Pero, en mi opinión, el problema mas grande que se arrastra desde hace años, sigue siendo el papel de las Instituciones que participan en el proceso de decisión. Las ideas básicas del papel de cada Institución se concibieron para una Comunidad de Seis Estados y se han resentido las estructuras institucionales y agravado sus problemas conforme se ampliaba el número de Estados. 3.4.2 EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN EUROPEA DEL PARLAMENTO EUROPEO La historia más reciente de la idea de elaborar un proyecto de Constitución europea arranca del año 1989 y desde el seno del Parlamento Europeo y de su Comisión de Asuntos Institucionales. Al menos tres borradores de cierta consistencia se prepararon entre los años 1991 y 1994 (el Informe Oreja de 1993 y los dos Informes Hermann de 1994). Se deducían de este proyecto de Constitución varios cambios radicales: en el sistema de fuentes, diferenciándose entre actos legislativos y actos reglamentarios y diluyendo la DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 247 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS problematicidad de las directivas en las nuevas leyes marco: en el sistema institucional, al otorgarse al Parlamento Europeo el poder colegislativo en absoluta igualdad con el Consejo: en el procedimiento legislativo, simplificándose de forma espectacular; en la función ejecutiva, invirtiendo el régimen actual, y un avance importante en la protección jurisdiccional comunitaria de los derechos humanos mediante el “recurso de amparo” al TJCE. El Informe Hermann reconocía que el Tratado de Maastricht al ser tan confuso causaba gran daño a la credibilidad del proyecto europeo y conducía a la disgregación: además, “la complejidad de los engranajes comunitarios, la confusión de los poderes y de las responsabilidades, la opacidad de la legislación comunitaria y la propia ilegibilidad del texto del Tratado no han servido para favorecer el apoyo popular a la empresa europea”. La respuesta del PE a ese alejamiento de la ciudadanía y a los vicios intrínsecos del sistema se basaba en una “estrategia alternativa”: “claridad, simplicidad. legibilidad, definición de principios políticos y jurídicos” comprensibles para todos y capaces de garantizar los intereses de los dos componentes esenciales de la Unión: los Estados y los pueblos. Se optaba en el proyecto por el modelo federal cooperativo descentralizado, basado en la doble legitimidad democrática, la de los ciudadanos y la de los Estados. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 248 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Finalmente, en la primavera de 1994 ese proyecto de Constitución embarrancó en el mismo PE, pues adolecía de un defecto de partida, su propio nombre, al haber sido bautizado con un término políticamente muy sensible: “Constitución”. 3.4.3 LA CONFERENCIA INTERGUBERNAMENTAL DE 1996: EL TRATADO DE AMSTERDAM No deja de ser sintomático del cariz “experimental” de la integración europea el hecho de que el Tratado de Maastricht tuviera incrustada en su seno la promesa de una nueva reforma. Es la denominada “cláusula 1996” de las deposiciones finales del Tratado de la Unión Europea: paradójicamente se preveía su revisión al tiempo que se adoptaba su nuevo texto. La Unión Europea se enfrentaba después de 1993 en el nuevo marco de un renacido y turbulento continente europeo a dos grandes problemas: ad intra de la Unión, una opinión pública muy crítica, poco compenetrada con el proceso de la integración y deseosa de una profunda reforma institucional: y ad extra, diez o quince Estados europeos, del Centro y Este de Europa (los PECO’s), esperando ver cumplido su deseo de integrarse en la Unión Europea. La Conferencia Intergubernamental comentó sus trabajos en marzo de 1996 en Turín (Italia) y los terminó DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 249 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS mediante la adopción del Tratado de 2 de octubre de 1997 en la ciudad holandesa de Amsterdam. Hay algunas reformas positivas, especialmente las que rodean al Parlamento Europeo, pues se ha hecho una importante extensión y simplificación de la codecisión. Se ha anclado a la UE en los principios democráticos del Estado de Derecho, previéndose un sistema de sanciones para el Estado miembro que viole de forma grave y persistente los derechos humanos. Se reconoce expresamente la competencia del TJCE en materia de violación de derechos fundamentales. Pero las demás reformas institucionales, las pocas que se han podido acordar, son de muy bajo perfil. Los Estados medios y pequeños se han aferrado a sus privilegios antidemocráticos y al principio de igualdad de los Estados, negándose a restablecer los equilibrios rotos tras las sucesivas ampliaciones en el sistema de ponderación de votos en el Consejo, en la extensión de la mayoría cualificada y han impedido hacer las reformas que eran precisas para abordar las futuras ampliaciones. El déficit democrático de la Unión Europea, cuya sede no es otra que el desigual reparto de poder entre los pueblos representados por sus Gobiernos, permanece y se acrecerá con las nuevas ampliaciones en una estrategia bien estudiada por los Estados medios y pequeños. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 250 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Tampoco hubo acuerdo sobre otras reformas relativas a la composición de la Comisión, la denominación y jerarquía de los actos, ni sobre la personalidad jurídica de la UE, ni sobre la fusión y reestructuración de las CCEE y los Tratados en un solo instrumento jurídico; tan sólo se aprobó una nueva numeración para el TUE y el TCE. Ante el umbral de nuevas adhesiones y vistas las diferentes percepciones del futuro de la UE, se llegó al acuerdo de “constitucionalizar” un sistema de integración diferenciada o “a la carta” dentro del propio sistema. Se regula, con carácter general, en el TUE un sistema de cooperación reforzada, y también en el propio TCE y para el pilar de la Cooperación en los ámbitos de la Justicia y en los asuntos de Interior. En estos ámbitos se podía avanzar más en la integración entre aquellos Estados que lo deseen y sean capaces de hacerlo; la flexibilidad es ahora un sistema regulado por los tratados con unas condiciones precisas. En materia de PESC los progresos no han sido importantes; sin embargo, la “comunitarización” del sistema de Schengen (libre circulación de personas sin barreras) ha sido un progreso notable, así como su parcial sumisión al TJCE. El fracaso de la reforma de Amsterdam prueba que el sistema de revisión utilizado hasta ahora basado en una conferencia diplomática con Quince Estados está agotado y DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 251 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS es cada vez más inviable para hacer progresar y preparar la Unión Europea para los años venideros; también demuestra que la UE se hace cada vez más intergubernamental y vira hacia los modelos de cooperación internacional regional muy avanzados. El Tratado de Amsterdam, reconociendo su fracaso, anuncia nuevas Conferencias Intergubernamentales antes de que se produzcan nuevas ampliaciones para hacer lo que no se quiso hacer en 1997. El siglo XXI aparece incierto para la UE; sólo el anclaje de la moneda única permite mantener la ilusión de los desafíos innovadores. El tiempo dirá si será el revulsivo para abordar la reforma democrática del sistema institucional en el que todos los pueblos, los de los Estados pequeños, medios y grandes, se sientan adecuadamente representados en los mecanismos de decisión. 3.5 EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNION EUROPEA: 3.5.1 EVOLUCION Cuando se fundaron las Comunidades Europeras, los Tratados constitutivos de cada una de ellas contemplaban un sistema institucional propio, incluso con denominaciones y competencias diferentes para cada una de sus Instituciones. Así encontramos que en 1957 el sistema institucional estaba formado por tres instituciones independientes de los DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 252 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Estados (La Alta Autoridad CECA y las dos Comisiones CEE y EURATOM), tres Consejos, tres Asambleas parlamentarias y tres Tribunales. De la función consultiva socioeconómica se encargaba un Comité Consultivo (CECA) y dos Comités Económicos y Sociales (CEE y EURATOM). Estas eran las previsiones de los Tratados Sin embargo, carecía de sentido esta multiplicación de Instituciones y de órganos auxiliares en cada una de las tres organizaciones internacionales, que, aunque persiguen objetivos económicos específicos, constituyen un proceso unitario de integración política y económica progresiva. Por ello, la unificación del Parlamento Europeo y del Tribunal de Justicia se llevó a cabo el mismo día en que se firmaban los Tratados CEE y EURATOM (25 de marzo de 1957), mediante la firma del “Convenio relativo a ciertas instituciones comunes”, puesto que materialmente, nunca hubo tres Asambleas ni tres Tribunales. Además, el Convenio de 1957 unificó el Comité Económico y Social (CES) de la CEE con el del EURATOM, pero no con el Comité Consultivo de la CECA, que por su carácter sectorial mantiene aún su singularidad orgánica. Esta unificación realizada en 1957 fue operativamente fácil, ya que el Tratado CEE y el Tratado EURATOM aún no habían dado ni un paso adelante en el ámbito legal, y esa unificación antes de su entrada en vigor evitaba las DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 253 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS dificultades de unificar servicios, jurisprudencia, etc. La Asamblea y el Tribunal de Justicia existentes añadieron a sus competencias las previstas en los dos nuevos Tratados. Resultó más fácil aún unificar entre sí los dos CES, pues, no existía ninguno y el nuevo CES asumió las competencias consultivas previstas en los dos Tratados. La unificación de la Comisión y del Consejo se abordó varios años después en el Tratado celebrado el 8 de abril de 1965 que constituyó un Consejo único y una comisión única de las Comunidades Europeas (también denominado Tratado de Fusión, que entró en vigor desde el 1 de julio de 1967). La unificación de la Comisión exigió notables esfuerzos: las tres instituciones ya estaban en pleno funcionamiento, los períodos de mando y el nombramiento de la Alta Autoridad y de los Comisarios CEE y CEEA diferían y sus competencias eran demasiado dispares. La solución salomónica adoptada al crear la Comisión Única, fue la unificación orgánica ( seis únicas personalidades, nombramiento y período de mando unificado, organización administrativa única y presupuesto único) pero mantuvieron las diferentes competencias que le otorgaban los tres Tratados y las ejercían en las condiciones y modos de ejercicio previstos en dichos Tratados. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 254 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Por su parte la unificación de los Consejos de las tres Comunidades Europeas no fue una tarea difícil, pues debido a su composición no permanente mantuvieron siempre unos servicios administrativos comunes. Completó el marco de unificación del Consejo, la creación de un Comité de Representantes Permanentes (COREPER) como único órgano auxiliar de preparación de los trabajos del Consejo. Como se puede notar, el sistema seguido fue el de la unificación orgánica o estructural, pero jamás se tocó las competencias que cada tratado atribuye a dichas instituciones y órganos ni el modo de funcionamiento ni las condiciones de ejercicio de dichas competencias, de tal manera que podemos afirmar que no hubo una unificación competencial, consecuentemente las Instituciones unificadas o comunes para las tres organizaciones siguen ejerciendo los poderes y competencias que les atribuyen cada uno de los tres Tratados y en las condiciones previstas en cada uno de ellos y en el convenio de unificación. Con mayor razón no debe confundirse la unificación de las instituciones con la unificación de las Comunidades: esas sucesivas unificaciones institucionales no alcanzaron a las Comunidades Europeas mismas, que siguen siendo hasta nuestros días tres organizaciones internacionales con sus tres respectivos tratados fundacionales; sin embargo, el preámbulo del Tratado de Fusión de los Ejecutivos de 1965 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 255 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS considera la fusión de las tres Comunidades como un objetivo final al que sirve la creación de instituciones comunes. Pero el Tratado de la Unión Europea de 1992, y su reforma de 1997 (Tratado de Ámsterdam), ha desaprovechado la oportunidad de unificar las Comunidades en una sola y tampoco ha acometido la unificación competencial. 3.5.2 LA COMPOSICIÓN ACTUAL DEL SISTEMA INSTITUCIONAL: EL MARCO INSTITUCIONAL UNICO DE LA UNION EUROPEA Actualmente, el sistema institucional de la Unión Europea se compone de cinco instituciones: a) El Parlamento Europeo; b) El Consejo; c) La Comisión; d) El Tribunal de Justicia; y, e) El Tribunal de Cuentas. Los órganos auxiliares más importantes son: a) El Defensor del Pueblo a) El Supervisor Europeo de Protección de Datos (SEPD); b) El Comité Consultivo (Órgano de representación socioeconómica privativo de la CECA); c) El Comité Económico y Social (Común a la CE y al EURATOM); DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 256 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS d) El Comité de Representantes Permanentes (COREPER); e) El Comité de las Regiones (privativo de la CE); y, f) El Tribunal de Primera Instancia (propiamente no es un órgano auxiliar, sino “agregado” al Tribunal de Justicia); g) El Banco Central Europeo; h) El Banco Europeo de Inversiones; i) El Fondo Europeo de Inversiones; j) La Oficina de Publicaciones Oficiales de las Personal de las Comunidades Europeas; y, k) La Oficina de Selección de Comunidades Europeas. A su vez, cada institución y algunos órganos auxiliares han creado una constelación de comités y grupos de trabajo, muchos de ellos permanentes, y otros ah-hoc. Sin embargo, el Banco Europeo de Inversiones no es un órgano comunitario, sino un establecimiento público internacional vinculado a los fines comunitarios, cuyos funcionarios lo son de las Comunidades Europeas, pero tiene personalidad jurídica internacional separada de la CE. 3.5.3 CARACTERES DEL SISTEMA INSTITUCIONAL: SU ORIGINALIDAD Una de las cualidades reconocidas a las Comunidades Europeas ha sido su original estructura de poderes, así DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 257 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS encontramos que frente a la división de los tres poderes clásicos del Estado, hay cinco instituciones que participan y concurren en el ejercicio de los poderes. Sin embargo, la diferencia esencial deriva de la naturaleza de la Comunidades Europeas, que son organizaciones internacionales que, aunque participan de evidente inspiración constitucional, no admiten analogías fáciles con una estructura estatal ni siquiera federal. No son un Estado Federal, por la sencilla razón de que no son un Estado, ni pretenden serlo. Las Comunidades Europeas son organizaciones internacionales, puesto que deben su creación a tratados internacionales y regulan relaciones internacionales, aunque no de forma exclusiva; sin embargo no pueden compararse fácilmente con el resto de organizaciones internacionales, puesto que en las organizaciones internacionales clásicas o de cooperación los órganos están marcados por la presencia de los Estados y por la representación de intereses estatales (a excepción de los órganos jurisdiccionales internacionales y de las Secretarías Generales o de la peculiar composición tripartita de la OIT). La diferencia estriba en que las Comunidades Europeas no son organizaciones internacionales de cooperación, sino de integración basadas en la cesión del ejercicio de una parte de la soberanía. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 258 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS En cambio, en las Comunidades Europeas sólo una de sus cinco instituciones, el Consejo, acoge la presencia y la defensa de intereses estatales; las otras cuatro representan y defienden intereses distintos y superiores a los nacionales. Lo mismos sucede si analizamos la representación de intereses en los órganos auxiliares: sólo en el COREPER hay presencia legítima de intereses estatales, en tanto que el resto de instituciones y órganos auxiliares, independientemente de la forma de designación o de elección, según los casos, tienen en común la obligación de ser independientes de los gobiernos y no defender intereses nacionales. 3.5.4 EL PARLAMENTO EUROPEO Esta institución ha demostrado desde su creación una tendencia expansiva que se ha visto fortalecida desde su elección por sufragio universal y que ha tenido como resultado la ampliación progresiva de sus competencias, inicialmente en sede jurisprudencial y posteriormente en sede de tratados. Conforme a los Arts. 189 y 190 del TCE, el PE representa a “los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad” y el hecho de que se hable en plural introduce un matiz importante porque pone de relieve que hoy no existe jurídicamente un “pueblo europeo” sino “pueblos de los Estados”, lo que ha sido corroborado por el Art. 1 del DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 259 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS TUE, según el cual, éste “constituye una nueva etapa en el proceso creador de la Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa”. Los orígenes del Parlamento Europeo se remontan a los años 50 y a los tratados fundacionales. Desde 1979 sus diputados son elegidos directamente por los ciudadanos a los que representan. Las elecciones tienen lugar cada cinco años y todo ciudadano de la UE inscrito en las listas electorales tiene derecho a votar. Así el Parlamento expresa la voluntad democrática de los 380 millones de ciudadanos de la Unión y representa sus intereses en las discusiones con las otras instituciones de la UE. 3.5.4.1 SEDE DEL PARLAMENTO EUROPEO El Parlamento Europeo trabaja en Francia, Bélgica y Luxemburgo. Las sesiones plenarias mensuales, a las que asisten todos los diputados, se celebran en Estrasburgo (Francia), "sede" del Parlamento. Las reuniones de las comisiones parlamentarias y las sesiones plenarias adicionales se celebran en Bruselas (Bélgica), mientras que Luxemburgo acoge a las oficinas administrativas (Secretaría General). 3.5.4.2 FUNCIONES DEL PARLAMENTO EUROPEO El Parlamento tiene tres papeles principales: DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 260 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS a) Comparte con el Consejo el poder legislativo. El hecho de que sea una institución elegida directamente ayuda a garantizar la legitimidad democrática de la legislación europea. b) Ejercita el control democrático de todas las instituciones de la UE y en especial de la Comisión. Tiene potestad para aprobar o rechazar el nombramiento de Comisarios y derecho a censurar a la Comisión en conjunto. c) Forma con el Consejo la autoridad presupuestaria de la UE y puede por lo tanto influir en el gasto de la UE. Al final del procedimiento presupuestario adopta o rechaza el presupuesto en todos sus elementos Revisemos rápidamente estos tres cometidos. 3.5.4.2.1 EL PODER LEGISLATIVO El procedimiento más común para aprobar la legislación de la UE es la "codecisión", que se aplica en una amplia gama de campos. Esto sitúa a Parlamento y Consejo en pie de igualdad y las leyes aprobadas utilizando este procedimiento son actos conjuntos de ambos. En otro tipo de propuestas el Parlamento debe ser consultado y se requiere su aprobación para determinadas decisiones políticas o institucionales importantes. El Parlamento también impulsa la nueva legislación examinando el programa de trabajo anual de la Comisión, DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 261 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS considerando qué nuevas leyes serían apropiadas y pidiendo a la Comisión que presente propuestas. 3.5.4.2.2 CONTROL DEMOCRÁTICO El Parlamento ejerce de varias formas el control democrático de las otras instituciones europeas. En primer lugar, cuando se designa una nueva Comisión, el Parlamento se entrevista con todos los candidatos a los cargos de Comisarios y presidente de la Comisión, candidatos presentados por los Estados miembros y que no pueden ser nombrados sin la aprobación del Parlamento. En segundo lugar la Comisión es políticamente responsable ante el Parlamento, que puede presentar una moción de censura pidiendo su dimisión. Más generalmente, el Parlamento controla examinando regularmente los informes enviados por la Comisión (informe general, informes sobre ejecución del presupuesto, sobre la aplicación del Derecho comunitario, etc.). Por otra parte, los diputados plantean constantemente cuestiones escritas y orales a la Comisión. Los Comisarios asisten a los plenos del Parlamento y a reuniones de las comisiones parlamentarias, manteniendo un diálogo continuo entre ambas instituciones. El Parlamento también supervisa el trabajo del Consejo ya que los diputados le plantean cuestiones escritas y orales DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 262 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS y el Presidente del Consejo asiste a los plenos y participa en debates importantes. El Parlamento colabora estrechamente con el Consejo en ciertas áreas, tales como Política Exterior y de Seguridad Común y cooperación judicial y en algunos problemas de interés común como la política de asilo e inmigración y medidas para combatir la tenencia de drogas, el fraude y la delincuencia internacional. La Presidencia del Consejo mantiene al Parlamento informado sobre todos estos temas. El Parlamento puede también ejecutar el control democrático mediante el examen de peticiones de los ciudadanos y creando comisiones temporales de investigación. Finalmente, el Parlamento aporta ideas a las cumbres de la UE (reuniones del Consejo Europeo). En la apertura de cada cumbre se invita al Presidente del Parlamento a expresar las opiniones e inquietudes de su institución ante determinados problemas y puntos del orden del día del Consejo Europeo. 3.5.4.2.3 EL PODER DEL DINERO El presupuesto conjuntamente por anual el de la Parlamento UE y el es decidido Consejo. El Parlamento lo discute en dos lecturas sucesivas y no entra en vigor hasta que lo firma su Presidente. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 263 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS La Comisión de Control Presupuestario del Parlamento (COCOBU) supervisa cómo se gasta el presupuesto y anualmente el Parlamento decide si aprueba o no la gestión por la Comisión del presupuesto del ejercicio previo. Este proceso de aprobación es técnicamente conocido como "descargo". 3.5.4.3 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL PARLAMENTO El trabajo del Parlamento está dividido en dos etapas principales: a) Preparación del pleno. Es hecha por los diputados en las diversas comisiones parlamentarias especializadas en ámbitos particulares de la actividad de la UE. Los asuntos para debate también son discutidos por los grupos políticos. b) Pleno. Los plenos, al que asisten todos los diputados, se celebran normalmente en Estrasburgo (una semana al mes) y a veces en Bruselas (dos días). En estas sesiones el Parlamento examina la legislación y vota las propuestas de enmiendas antes de llegar a una decisión sobre el texto en conjunto. Otros puntos del orden del día pueden incluir comunicaciones del Consejo o la Comisión o cuestiones sobre lo que ocurre en la Unión o el mundo. 3.5.5 EL CONSEJO DE LA UNION EUROPEA DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 264 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Es una de las Instituciones que configuran el marco institucional único de la Unión Europea y como tal es mencionada expresamente en los Arts. 3 y 5 del TUE y en los Arts. 7 TCE, 7 TCECA y 3 TCEEA, su regulación básica se contiene en los Arts. 202 – 210 TCE (26 – 30 TCECA, 115 – 123 TCEEA). Tras el Tratado de Maastricht decidió denominarse Consejo de la Unión Europea151, aunque es habitual el uso de la fórmula abreviada. El Consejo está integrado por un representante de cada uno de los Estados miembros de la Unión Europea, los cuales participan plenamente en el proceso decisorio. No obstante, en sus reuniones también participa la Comisión y eventualmente el Banco Central Europeo – en los supuestos en que ejerce su derecho de iniciativa – ; en ambos casos, sin embargo, su presencia no les habilita para tomar parte en el proceso decisorio (asisten con voz, pero sin voto). El Consejo es la principal instancia decisoria de la UE. Representa a los Estados miembros y a sus reuniones asiste un ministro de cada uno de los gobiernos nacionales de la UE. Los ministros cambian en función de los temas del orden del día. Por ejemplo, si el Consejo aborda asuntos medioambientales a la reunión asisten los ministros de medio ambiente de cada país de la UE y entonces se le denomina "Consejo de Medio Ambiente". 151 (Decisión del Consejo 93/591 del 8 de noviembre de 1993, DOCE L 281, del 16 de noviembre de 1993 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 265 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Las relaciones de la UE con el resto del mundo son tratadas por el "Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores" pero esta configuración del Consejo también tiene una responsabilidad más amplia con respecto a los problemas de política general por lo que a sus reuniones asiste cualquier ministro o secretario de Estado designado por su respectivo gobierno. En total hay nueve configuraciones distintas del Consejo: a) Asuntos generales y relaciones exteriores; b) Asuntos económicos y financieros ("ECOFIN"); c) Justicia e interior; d) Empleo, política social, salud y consumidores; e) Competitividad (mercado interior, industria e investigación); f) Transporte, telecomunicaciones y energía; g) Agricultura y pesca; h) Medio ambiente; i) Educación, juventud y cultura. Sin embargo el Consejo sigue siendo una única institución. Cada ministro participante puede comprometer a su gobierno, es decir, que su firma es la firma de todo el gobierno, y también es responsable ante su parlamento nacional y los ciudadanos a quienes dicho parlamento DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 266 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS representa. Esto garantiza la legitimidad democrática de las decisiones del Consejo. 3.5.5.1 FUNCIONES DEL CONSEJO El Consejo tiene seis responsabilidades básicas: a) Aprobar leyes europeas. En muchos ámbitos legisla en común con el Parlamento Europeo; b) Coordinar las políticas económicas generales de los Estados miembros; c) Concluir acuerdos internacionales entre la UE y una o más organizaciones de Estados o internacionales; d) Aprobar el presupuesto de la UE, junto con el Parlamento; e) Desarrollar la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE (PESC), basándose en las directrices decididas por el Consejo Europeo. Européen; y, f) Coordinar la cooperación entre los tribunales nacionales y la policía en materia penal. La mayoría de estas responsabilidades se refieren a ámbitos "comunitarios", es decir, aquellos en los que los Estados miembros deciden poner en común su soberanía y delegar sus poderes de toma de decisiones a las instituciones de la UE. Estos ámbitos constituyen el "primer pilar" de la Unión Europea. Sin embargo, las dos últimas se refieren en gran parte a áreas en que los Estados miembros no han delegado sus DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 267 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS poderes sino que simplemente trabajan juntos. Esto se llama "cooperación intergubernamental" y cubre el segundo y tercer "pilar" de la Unión (PESC, y policía y cooperación judicial en materia penal). 3.5.5.1.1 LEGISLACIÓN Mucha legislación de la UE es adoptada conjuntamente por el Consejo y el Parlamento. Por regla general el Consejo sólo actúa a propuesta de la Comisión y es la Comisión la que tiene normalmente la responsabilidad de garantizar que la legislación de la UE, una vez adoptada, se aplica correctamente. 3.5.5.1.2 COORDINACIÓN DE LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS DE LOS ESTADOS MIEMBROS Los países de la UE han decidido que quieren una política económica general basada en una estrecha coordinación de sus políticas económicas nacionales. Esta coordinación es llevada a cabo por los ministros de economía y hacienda, que colectivamente forman el Consejo de asuntos económicos y financieros ("ECOFIN"). 3.5.2.1.3 CONCLUSIÓN DE ACUERDOS INTERNACIONALES Cada año el Consejo "concluye" (o sea, firma oficialmente) varios acuerdos entre la Unión y otros países, así como con organizaciones internacionales. Estos acuerdos pueden cubrir áreas amplias tales como comercio, DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 268 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS cooperación y desarrollo o pueden tratar temas específicos como textiles, pesca, ciencia y tecnología, transporte etc. Además el Consejo puede concluir convenios entre los Estados miembros de la UE en campos tales como impuestos, derecho de sociedades, protección consular o también cooperación en justicia e interior. 3.5.5.1.4 APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO DE LA UE El presupuesto anual de la UE es decidido conjuntamente por el Consejo y el Parlamento. Si ambas instituciones no se ponen de acuerdo las normas permiten al Consejo tomar la decisión final sobre los "gastos obligatorios" (principalmente agricultura y gastos derivados de acuerdos internacionales con países no pertenecientes a la UE), mientras que el Parlamento tiene la última palabra en el gasto "no obligatorio" y la aprobación final del presupuesto en conjunto 3.5.5.1.5 POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN Los Estados miembros trabajan para desarrollar una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Pero política exterior, seguridad y defensa son asuntos sobre los que los Estados miembros de la UE siguen teniendo individualmente un control independiente y al no haber puesto en común su soberanía nacional en estas áreas, el Parlamento y la Comisión sólo desempeñan aquí un papel DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 269 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS limitado. Sin embargo los países de la UE tienen mucho que ganar si trabajan juntos en estos asuntos y el Consejo es el principal foro en que esta cooperación intergubernamental tiene lugar. Para responder más eficazmente a crisis internacionales, el Consejo Europeo (Helsinki, diciembre de 1999) decidió que la UE crearía una "fuerza de reacción rápida" de hasta 60.000 hombres, que podría ser desplegada en el plazo de 60 días y permanecer desplegada por lo menos un año. No se trata de un "ejército europeo", ya que los militares seguirán siendo miembros de sus fuerzas armadas nacionales, bajo mandato nacional, y su papel se limitará a realizar tareas de tipo humanitario, rescate, salvaguardia de la paz y gestión de crisis. Para aportar control político y directrices estratégicas en momentos de crisis, el Consejo Europeo (Niza, diciembre del 2000) decidió crear nuevas estructuras políticas y militares permanentes en el Consejo de la Unión Europea: a) El Comité Político y de Seguridad; b) El Comité Militar de la Unión Europea; c) El Personal militar de la Unión Europea, integrado por expertos militares destinados en la Secretaría del Consejo por los Estados miembros; y, DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 270 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS d) El Personal militar está dirigido por el Comité Militar, al que asiste. 3.5.5.1.6 JUSTICIA E INTERIOR Sin duda alguna, los grandes males que actualmente aquejan al mundo contemporáneo son entre otros: Drogas, terrorismo, fraude internacional, trata de seres humanos y explotación sexual de niños; estos mismos males son los que mantiene en permanente insomnio a los ciudadanos europeos. Se trata de actividades criminales transfronterizas y solamente una cooperación transfronteriza puede abordarlas eficazmente, de allí que si Europa quiere hacerlo y dar a todos sus ciudadanos igualdad de acceso a la justicia civil en toda la UE, se considera que los tribunales nacionales, las policías, las aduanas y los servicios de inmigración de todos los países de la UE deberían trabajar juntos. Se trata de asegurar, por ejemplo: a) Que la sentencia de un tribunal de un país de la UE en caso de divorcio o custodia de hijos sea reconocida en los demás países de la UE; b) Que las fronteras exteriores de la UE son vigiladas eficazmente; c) Que las aduanas y la policía intercambian información sobre movimientos de sospechosos de tráfico de drogas o personas; DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 271 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS d) Que los solicitantes de asilo son igualmente tratados en toda la UE, para impedir que se dirijan al país que podría ofrecerles más ventajas. Este tipo de problemas, colectivamente conocidos como "justicia e interior", son tratados por los ministros del ramo, que actúan colectivamente como Consejo de Justicia e Interior. 3.5.5.2 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL CONSEJO COREPER En Bruselas cada Estado miembro de la UE tiene un equipo permanente ("representación") que le representa y defiende su interés nacional en el seno de la Unión. En la práctica, el jefe de cada representación es embajador de su país ante la UE. Estos embajadores (conocidos como "representantes permanentes") se reúnen semanalmente en el Comité de Representantes Permanentes (COREPER). El papel del Comité es preparar el trabajo del Consejo, a excepción de los problemas agrícolas, estudiados por el Comité Especial de Agricultura. El COREPER es ayudado por varios grupos de trabajo, compuestos por funcionarios de las administraciones nacionales. 3.5.5.3 RESIDENCIA DEL CONSEJO La Presidencia del Consejo es rotatoria y tiene una duración de seis meses. Es decir, cada país de la UE se DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 272 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS hace cargo de la agenda del Consejo y preside todas las reuniones durante un semestre, promoviendo las decisiones legislativas políticas y trabajando en pro de acuerdos entre los Estados miembros. Por ejemplo, si el Consejo de medio ambiente se reúne durante el segundo semestre del 2006 la reunión será presidirá por el ministro finlandés de medio ambiente puesto que Finlandia asumirá la Presidencia del Consejo en ese momento. 3.5.5.4 SECRETARÍA GENERAL La Presidencia es ayudada por la Secretaría General, que prepara y garantiza el buen funcionamiento de la institución a todos los niveles. El Secretario Vicesecretario General General está responsable asistido de por los un asuntos corrientes de la Secretaría General. 3.5.5.4 VOTOS POR PAÍS Las decisiones del Consejo son tomadas por votación. El número de votos depende del tamaño de la población del país pero este número no es estrictamente proporcional sino que se ajusta en favor de los países menos poblados. 3.5.5.5 TOMA DE DECISIONES POR MAYORÍA CUALIFICADA DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 273 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS El procedimiento de votación más común en el Consejo es la "toma de decisiones por mayoría cualificada". Esto significa que para que una propuesta pueda adoptarse se necesita el apoyo de un número mínimo de votos como lo veremos más adelante. Sin embargo, en algunos ámbitos particularmente sensibles tales como la PESC, la fiscalidad, el asilo o la inmigración, las decisiones del Consejo tienen que ser unánimes. Es decir, cada Estado miembro tiene poder de veto en estas áreas. El acuerdo unánime ya es difícil de lograr entre 15 países pero en una Unión ampliada a 27 o más, será prácticamente imposible. Si siguiera rigiéndose por sus actuales normas, la UE se paralizaría, incapaz de actuar en muchos campos importantes. Por ello el Tratado de Niza cambió las normas, permitiendo al Consejo tomar decisiones por mayoría cualificada en muchos ámbitos que anteriormente requerían unanimidad. Hasta el 1 de mayo del 2004 el número mínimo de votos requerido para alcanzar una mayoría cualificada era de 62 de los 87, (es decir, el 71,3%). Durante un período de seis meses a partir de esa fecha, cuando los nuevos Estados miembros entraron a formar parte de la UE, se aplicaron acuerdos transitorios. 3.5.6 LA COMISION EUROPEA DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 274 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS La Comisión es una de las cinco instituciones del marco institucional único de la Unión Europea, y quizá es la más original, puesto que responde a la idea de integración y no de la cooperación. Es independiente de los Estados miembros y tiene como misión velar y proteger los intereses estrictamente comunitarios; por ello representa el elemento unitario del fenómeno comunitario, frente al fenómeno intergubernamental representado por el Consejo. Su regulación se encuentra en los Arts. 8 a 19 del TCECA, 211 a 219 TCE y 124 a 135 del TCEEA; si bien en la redacción originaria del TCECA se denominaba Alta Autoridad, tras el Tratado de Fusión de los ejecutivos de 1965 pasó a ser la Comisión en las tres Comunidades. Actúa predominantemente en el pilar comunitario pero también en menor medida en los de cooperación intergubernamental. La Comisión es la fuerza impulsora del sistema institucional de la UE: propone la legislación, políticas y programas de acción y es responsable de aplicar las decisiones del Parlamento y el Consejo. Como el Parlamento y el Consejo, la Comisión Europea se estableció en los años 50 conforme a los tratados fundacionales de la UE. 3.5.6.1 INTEGRANES DE LA COMISION El término "Comisión" se utiliza en dos sentidos. Primero, hace referencia a los miembros de la Comisión, es DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 275 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS decir, el equipo (Colegio) de hombres y mujeres designados por los Estados miembros y el Parlamento para dirigir la institución y tomar sus decisiones. En segundo lugar, se refiere a la propia institución y a su personal. Oficiosamente, los miembros de la Comisión son conocidos como "Comisarios". Todos han ocupado cargos políticos en sus países de origen y muchos han sido ministros, pero como miembros de la Comisión se comprometen a actuar en interés de la Unión en conjunto y sin aceptar instrucciones de los gobiernos nacionales. Cada cinco años se designa una nueva Comisión, en un plazo de seis meses desde las elecciones al Parlamento Europeo. El procedimiento es el siguiente: a) Los gobiernos de los Estados miembros consensúan el nombre del nuevo Presidente de la Comisión; b) El Presidente designado negocia con los gobiernos de los Estados miembros los otros Comisarios; c) El nuevo Parlamento entrevista a los comisarios y emite su dictamen sobre el conjunto del "Colegio". Si el dictamen es positivo, la nueva Comisión puede empezar oficialmente a trabajar el siguiente mes de enero. La Comisión es políticamente responsable ante Parlamento, que tiene el poder de destituirla adoptando una moción de censura. La Comisión asiste a todas las sesiones DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 276 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS del Parlamento Europeo para aclarar y justificar sus políticas y también contesta regularmente a las preguntas escritas y orales planteadas por los diputados. El trabajo cotidiano de la Comisión corre a cargo de sus funcionarios intérpretes administrativos, y personal de expertos, secretaría, traductores, que suman aproximadamente 24.000 funcionarios europeos. Esta cifra puede parecer elevada pero de hecho es inferior al personal empleado por la mayor parte de los ayuntamientos europeos de tamaño medio. Lejos de ser burócratas anónimos, estas personas son ciudadanos ordinarios de todos los países de la UE, seleccionados por oposición y que trabajan juntos para construir una Unión Europea fuerte y exitosa. 3.5.6.2 SEDE DE LA COMISION La sede de la Comisión está en Bruselas (Bélgica), pero también tiene oficinas en Luxemburgo, representaciones en todos los países de la UE y delegaciones en muchas capitales de todo el mundo. 3.5.6.3 FUNCIONES DE LA COMISION La Comisión Europea tiene cuatro funciones principales: a) Proponer legislación al Parlamento y al Consejo; b) Gestionar y aplicar las políticas de la UE y el presupuesto; DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 277 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS c) Hacer cumplir la legislación europea (junto con el Tribunal de Justicia); y, d) Representar a la UE en la escena internacional, por ejemplo, negociando acuerdos entre la UE y otros países. 3.5.6.3.1 PROPUESTAS DE NUEVA LEGISLACIÓN De conformidad con el Tratado, la Comisión tiene el "derecho de iniciativa". Es decir, es la única responsable de elaborar propuestas de nueva legislación europea, que presenta al Parlamento y al Consejo. Estas propuestas deben defender los intereses de la Unión y de sus ciudadanos y no los de países o sectores industriales específicos. Antes de presentar una propuesta la Comisión debe ser consciente de las nuevas situaciones y problemas que se plantean en Europa y considerar si la legislación de la UE es la mejor manera de tratarlos. Por ello está en contacto permanente con una amplia gama de grupos de interés y con dos organismos consultivos, el Comité Económico y Social (compuesto por empresarios y sindicatos) y el Comité de las Regiones autoridades (compuesto locales y por regionales). representantes de También las pide opiniones de parlamentos y gobiernos nacionales La Comisión sólo propondrá que la UE actúe si considera que un problema no puede ser solucionado más DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 278 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS eficazmente a nivel nacional, regional o local. Esta forma de abordar los problemas al nivel más bajo posible se llama "principio de subsidiariedad". En cambio, si la Comisión concluye que se necesita una legislación de la UE, entonces elabora una propuesta para abordar efectivamente el problema y satisfacer la gama más amplia de intereses. Para fijar los detalles técnicos, la Comisión consulta a expertos, constituidos en diversos comités y grupos de trabajo. 3.5.6.3.2 EJECUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE LA UE Y DEL PRESUPUESTO Como órgano ejecutivo de la Unión, la Comisión es responsable de gestionar y ejecutar el presupuesto de la UE y las políticas y programas adoptados por el Parlamento y el Consejo. Las autoridades nacionales y locales son las que realizan la mayor parte del trabajo real y del gasto, pero la Comisión se encarga de supervisarlo. Un ejemplo de política gestionada activamente por la Comisión es la de competencia: la Comisión supervisa los cárteles y fusiones y se asegura de que los países de la UE no subvencionen a sus industrias, distorsionando así la competencia. Los ejemplos de programas comunitarios gestionados por la Comisión van desde el programa "Interreg" y "Urban" (asociaciones transfronterizas entre regiones europeas y DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 279 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS ayudas para regenerar zonas urbanas degradadas) hasta el "Programa marco comunitario" de investigación a escala europea o el programa "Erasmus", de intercambio de estudiantes. La Comisión gestiona el presupuesto bajo el ojo atento del Tribunal de Cuentas, ya que ambas instituciones deben garantizar una buena gestión financiera. El Parlamento Europeo sólo aprueba la gestión de la Comisión en la ejecución del presupuesto si está satisfecho con el informe anual del Tribunal de Cuentas. 3.5.6.3.3 HACER CUMPLIR LA LEGISLACIÓN EUROPEA La Comisión actúa como "guardiana de los Tratados", lo que significa que, junto con el Tribunal de Justicia, es responsable de garantizar la correcta aplicación de la legislación de la UE en todos los Estados miembros. Si constata que un Estado miembro no aplica una ley de la Unión, y por lo tanto no cumple sus obligaciones legales, la Comisión adoptará medidas correctivas. En primer lugar pone en marcha un proceso jurídico llamado "procedimiento de infracción" que consiste en el envío de una carta oficial al Estado miembro, en la que se expone por qué la Comisión considera que ese país infringe la normativa comunitaria y se establece un plazo para que el gobierno ofrezca a la Comisión una respuesta motivada. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 280 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Si este procedimiento no permite corregir la situación, la Comisión remite el asunto al Tribunal de Justicia, que puede imponer sanciones. Las sentencias del Tribunal son de obligado cumplimiento para los Estados miembros y las instituciones europeas. 3.5.6.3.4 REPRESENTACIÓN A LA UE EN LA ESCENA INTERNACIONAL La Comisión Europea es un portavoz importante de la Unión en la escena internacional ya que permite a sus Estados miembros hablar "con una sola voz" en foros internacionales como la Organización Mundial del Comercio. La Comisión también tiene la responsabilidad de negociar acuerdos internacionales en nombre de la UE. Un ejemplo conocido es el Acuerdo de Cotonú, que establece las condiciones de una importante asociación de ayuda y comercial entre la UE y los países en vías de desarrollo de África, el Caribe y el Pacífico. 3.5.6.4 ORGANIACION DEL TRABAJO DE LA COMISION Al Presidente de la Comisión le corresponde distribuir y modificar, en caso necesario, las áreas de responsabilidad política entre los Comisarios durante el mandato de la Comisión. El Presidente, con la aprobación de la Comisión, puede exigir también la dimisión de un Comisario. El Colegio de Comisarios se reúne una vez por semana, generalmente los miércoles, en Bruselas. Cada DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 281 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS punto del orden del día es presentado por el Comisario responsable de esa área política y el Colegio toma una decisión colectiva al respecto. El personal de la Comisión se organiza en 36 departamentos, conocidos como "Direcciones Generales" (DG) y servicios (por ejemplo, el Servicio Jurídico). Cada DG es responsable de un área política particular y está dirigida por un Director General, responsable ante uno de los Comisarios. Son las DG las que realmente conciben y elaboran las propuestas legislativas de la Comisión, pero estas propuestas sólo se convierten en oficiales cuando son adoptadas por el Colegio en su reunión semanal. El procedimiento es aproximadamente el siguiente: Supongamos, por ejemplo, que la Comisión ve necesidad de elaborar una legislación de la UE que impida la contaminación de los ríos de Europa. La Dirección General de Medio Ambiente elabora una propuesta, tras mantener amplias consultas con la industria y los agricultores europeos, los ministerios de medio ambiente de los Estados miembros y las organizaciones ecologistas. La legislación propuesta se discute con todos los departamentos pertinentes de la Comisión y se modifica en caso necesario. A continuación es comprobada por el Servicio Jurídico y aprobada por los gabinetes de los DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 282 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Comisarios, formados por personas de confianza de los Comisarios. Una vez que la propuesta está lista, el Secretario General la incluye en el orden del día de una próxima reunión de la Comisión, en la que el Comisario de medio ambiente explica a sus colegas por qué se propone esa legislación. El texto se somete luego a debate. Si hay acuerdo, el Colegio adopta la propuesta y el documento se envía al Consejo y al Parlamento Europeo para su examen. Si hay desacuerdo entre los Comisarios, el Presidente procede a una votación. Si la mayoría se pronuncia a favor, la propuesta se adopta y contará desde ese momento con el apoyo incondicional de todos los Comisarios. 3.5.6.5 LIMITE DEL TAMAÑO DE LA COMISION Hasta el 1 de mayo de 2004 había 20 Comisarios, dos de cada uno de los Estados miembros más poblados y uno del resto, pero con la ampliación de la UE a diez países más el 1 de mayo de 2004, el número de Comisarios ha pasado a 30. Sin embargo, en virtud de que una Comisión con demasiados miembros resulta inoperante, a partir del 1 de noviembre de 2004, fecha en que tomó posesión la Comisión 2004-2009, quedaron solamente 25 Comisarios, uno por país. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 283 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Cuando Bulgaria y Rumania se adhieran a la Unión, ésta tendrá 27 Estados miembros. En ese momento, el Consejo fijará por unanimidad el número máximo de Comisarios, que deberá ser inferior a 27, y su nacionalidad se decidirá con arreglo a un sistema de rotación que resulte perfectamente equitativo para todos los países. 3.5.7 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA El TJ tiene la obligación de garantizar que la legislación de la UE (conocida técnicamente como "Derecho comunitario") sea interpreta y aplicada del mismo modo en cada Estado miembro, es decir, que sea siempre idéntica para todas las partes y en todas las circunstancias. El Tribunal tiene poder para resolver conflictos legales entre Estados miembros, instituciones de la UE, empresas y particulares. En cumplimiento de su trabajo, el Tribunal debe dictar sentencias sobre los asuntos que son sometidos a su consideración. Los cuatro tipos más comunes son: a) Cuestiones prejudiciales; b) Recurso por incumplimiento; c) Recurso de anulación; d) Recurso por omisión. El Tribunal está integrado por un juez por Estado miembro, con el fin de que todos los ordenamientos jurídicos nacionales de la UE estén representados. Incluso después DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 284 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS de la ampliación aún habrá un juez por Estado miembro pero en aras de la eficacia el Tribunal podrá reunirse bajo la forma de "Gran Sala" de sólo 13 jueces en vez de tener siempre que celebrar una sesión plenaria a la que asistan todos los jueces. Como este es el punto central del presente trabajo, en el capítulo siguiente abordaremos con el debido detenimiento y profundidad. 3.5.8 EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO El Tribunal de Cuentas, creado en 1977, comprueba que se hayan recaudado todos los ingresos de la Unión, que todos los gastos se han ejecutado de manera legal y regular y que el presupuesto ha sido bien gestionado. El Tribunal está compuesto por un miembro de cada país de la UE, designado por el Consejo por un período renovable de seis años. Después de la ampliación seguirá habiendo un miembro por país pero, en aras de la eficacia, el Tribunal podrá crear "salas", constituidas solamente por algunos miembros, para adoptar ciertos tipos de informe o dictamen. En sus países de origen los miembros del Tribunal han trabajado para una institución de control externo o están específicamente calificados para ese trabajo. Han sido elegidos por su competencia e independencia y trabajan a tiempo completo para el Tribunal. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 285 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Los miembros eligen a uno de entre ellos como Presidente por tres años. 3.5.8.1 FUNCIONES DEL TRIBUNAL La principal función del Tribunal es comprobar que el presupuesto de la UE se está ejecutando correctamente, es decir, que los ingresos y gastos de la UE son legales y claros, y asegurar una sana gestión financiera. De este modo su trabajo ayuda a garantizar que el sistema de la UE funciona eficaz y abiertamente. Para llevar a cabo sus tareas el Tribunal puede investigar la documentación de cualquier organización que gestione ingresos o ejecute gastos de la UE y, en su caso, efectuar controles sobre el terreno. Sus conclusiones se redactan en informes que llaman la atención de la Comisión y los Estados miembros sobre los eventuales problemas. Para realizar eficazmente su trabajo el Tribunal de Cuentas debe ser independiente de las otras instituciones pero al mismo tiempo estar en contacto constante con ellas. Una de sus funciones clave es asistir a la autoridad presupuestaria (Parlamento Europeo y Consejo) presentándole cada año un informe sobre el ejercicio presupuestario anterior. Las observaciones que aporta en este informe anual juegan un papel muy importante en la decisión del Parlamento de aprobar o no la gestión del presupuesto por parte de la Comisión. Si está satisfecho, el DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 286 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Tribunal también envía al Consejo y el Parlamento una declaración de fiabilidad en el sentido de que el dinero de los contribuyentes europeos se ha utilizado correctamente. Finalmente, el Tribunal de Cuentas emite un dictamen antes de que se adopten los reglamentos financieros de la UE. También puede hacer observaciones en cualquier momento con respecto a problemas específicos o emitir un dictamen a petición de una de las instituciones de la UE. 3.5.8.2 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DE ESTE TRIBUNAL El Tribunal de Cuentas trabaja independientemente y es libre de decidir cómo programar sus actividades de control externo, cómo y cuándo presentar observaciones, y qué publicidad dar a sus informes y dictámenes. Su plantilla es de aproximadamente 550 personas calificadas, de las cuales unos 250 son auditores, distribuidos en "grupos de fiscalización" y que son quienes redactan los proyectos de informe en los que el Tribunal basa sus decisiones. Los auditores realizan frecuentemente viajes de inspección a otras instituciones de la Unión, los Estados miembros y cualquier país que reciba ayuda comunitaria. Esto se debe a que aunque el trabajo del Tribunal se refiere en gran medida al dinero del cual la Comisión es DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 287 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS responsable, en la práctica el 90% de estos ingresos y gastos es gestionado por las autoridades nacionales. El Tribunal de Cuentas no tiene atribuidas facultades jurisdiccionales propias. Si sus auditores descubren fraudes o irregularidades transmiten la información lo más rápidamente posible a los organismos responsables de la UE para que éstos adopten las medidas apropiadas. 3.5.9 EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO El cargo de Defensor del Pueblo Europeo fue creado por el Tratado de la Unión Europea (Maastricht, 1992). El Defensor actúa como intermediario entre el ciudadano y las autoridades de la UE y tiene derecho a recibir e investigar denuncias de ciudadanos, empresas e instituciones de la UE, y de cualquier persona que resida o tenga su domicilio legal en un país de la Unión. El Defensor del Pueblo es elegido por el Parlamento por cinco años renovables, lapso que corresponde a una legislatura del Parlamento. 3.5.9.1 FUNCIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO El Defensor del Pueblo ayuda a detectar los casos de mala gestión en las instituciones europeas y otros órganos de la UE. "Mala gestión" significa una administración deficiente o errónea, es decir, que una institución de la UE no hace algo que debería haber hecho, lo hace de manera DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 288 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS incorrecta, o hace algo que no debería haber hecho. Ejemplos de la mala gestión son: a) Injusticias, b) Discriminaciones, c) Abusos de poder, d) Falta o denegación de información, e) Retrasos innecesarios, f) Procedimientos incorrectos. El Defensor del Pueblo puede hacer recomendaciones a las instituciones de la UE y remitir un asunto al Parlamento, o sea, puede tomar cualquier tipo de iniciativa política que considere necesaria. El Defensor actúa de forma completamente independiente e imparcial, sin solicitar ni aceptar instrucciones de ningún gobierno u organización. Por otra parte, durante su mandato no puede ejercer ninguna otra actividad profesional, remunerada o no. 3.5.9.2 FORMA DE PRESENTACIÓN DE DENUNCIAS Si una persona, empresa o institución que viva o tenga su sede en la Unión Europea considera que ha sido víctima de la mala gestión de una institución u órgano de la UE la primera cosa que debe hacer es contactar a dicha institución u órgano a través de los canales administrativos usuales e intentar conseguir que se solucione la situación. Si esta DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 289 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS gestión falla se puede recurrir al Defensor del Pueblo Europeo La denuncia debe presentarse en un plazo de dos años desde la fecha en que se tuvo conocimiento de la mala gestión, identificándose fehacientemente y exponiendo la queja con claridad, aunque puede solicitarse que se otorgue a la denuncia carácter confidencial. En caso necesario el Defensor del Pueblo puede aconsejar ponerse en contacto con otra autoridad. El Defensor no investigará la denuncia si los hechos son o han sido tratados por un tribunal 3.5.9.3 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL DEFENSOR DEL PUEBLO El Defensor del Pueblo lleva a cabo investigaciones por propia iniciativa o tras una denuncia. Las instituciones y órganos de la UE están obligados a facilitar al Defensor toda la información que solicite y darle acceso a los expedientes pertinentes y sólo pueden negarse a hacerlo cuando existan razones justificadas de confidencialidad. Si el Defensor descubre un caso de mala gestión, informará a la institución pertinente y presentará recomendaciones. La institución tiene tres meses para exponer su opinión detallada sobre el asunto. Posteriormente el Defensor presentará un informe al DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 290 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Parlamento y a la institución concernida y también dará a conocer al denunciante el resultado de las investigaciones. Finalmente el Defensor del Pueblo debe remitir, cada año, al Parlamento un informe sobre todas sus investigaciones. 3.5.10 EL SUPERVISOR EUROPEO DE PROTECCIÓN DE DATOS La figura del Supervisor Europeo de Protección de Datos (SEPD) se creó en 2001 de conformidad con el artículo 286 del Tratado de la Comunidad Europea. El SEPD tiene la responsabilidad de garantizar que las instituciones u organismos de la UE respeten el derecho de las personas a la intimidad en el procesamiento de sus datos personales. El Supervisor y un Supervisor Adjunto son designados por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea por un período renovable de cinco años. 3.5.10.1 FUNCIONES DEL SUPERVISOR DE PROTECCIÓN DE DATOS Cuando las instituciones u organismos de la UE procesan datos personales sobre una persona que pueda ser identificada, deben respetar el derecho de esa persona a la intimidad. El SEPD se asegura de que así se haga y les aconseja sobre todos los aspectos del procesamiento de los datos personales. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 291 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS El "procesamiento" cubre actividades tales como la recogida, el registro, la organización y el almacenamiento de la información, recuperándola para la consulta, enviándola o poniéndola a disposición de otras personas, así como bloqueando, borrando o destruyendo datos. Existen estrictas normas de protección de la intimidad que regulan estas actividades. Salvo en circunstancias muy específicas no se permite que las instituciones y los organismos de la UE procesen los datos personales que revelan origen racial o étnico, opiniones políticas, creencias religiosas o filosóficas o la afiliación a algún sindicato. Tampoco pueden procesar datos sobre su vida sanitaria o sexual, a menos que estos datos sean necesarios a efectos sanitarios. Incluso en ese caso los datos deben ser procesados por un profesional sanitario u otra persona que deba atenerse al secreto profesional. El SEPD trabaja con los responsables de la protección de datos de cada institución u organismo de la UE para garantizar que se apliquen las normas de confidencialidad de dichos datos. 3.5.10.2 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL SUPERVISOR DE PROTECCIÓN DE DATOS El Supervisor cuenta con una Secretaría, designada por él y que trabaja exclusivamente para él. Cada año publica un informe sobre sus actividades. Éste se envía a las DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 292 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS principales instituciones de la UE y puede ser discutido por el Parlamento Europeo. El SEPD actúa con total independencia, sin pedir ni aceptar instrucciones de nadie. Tanto él como su personal están obligados a guardar como secreta la información confidencial. El Supervisor y el Supervisor Adjunto pueden ser destituidos por el Tribunal de Justicia si no ejercen adecuadamente sus funciones o si son culpables de conducta indebida grave. 3.5.10.3 AYUDA DEL SUPERVISOR DE PROTECCIÓN DE DATOS Si una persona tiene razones para creer que su derecho a la intimidad ha sido infringido por una institución u organismo de la UE que esté utilizando indebidamente sus datos personales, debe denunciarlo al Supervisor Europeo de Protección de Datos. Éste investigará su denuncia y le hará saber lo antes posible si está de acuerdo con ella y, si es así, cómo se está resolviendo la situación. Por ejemplo, puede pedir a la institución u organismo del que se trate que corrijan, bloqueen, borren o destruyan cualquiera de sus datos personales que se hayan procesado ilegalmente. Si discrepa con su decisión, puede llevar el asunto al Tribunal de Justicia. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 293 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 3.5.11 EL BANCO CENTRAL EUROPEO Doce de los 25 Estados miembros de la UE comparten una moneda única, el euro. Los billetes y monedas de euro se pusieron en circulación el 1 de enero del 2002. El Banco Central Europeo (BCE) fue creado en 1998, de conformidad con el Tratado de la Unión Europea, para introducir y gestionar la nueva moneda, efectuar operaciones con divisas y garantizar el buen funcionamiento de los sistemas de pago. Es también responsable de fijar las grandes líneas y ejecutar la política económica y monetaria de la UE. Para ello el BCE trabaja con el "Sistema Europeo de Bancos Centrales" (SEBC), que incluye a los 25 países de la UE. Sin embargo, solamente 12 de estos países han adoptado hasta ahora el euro, constituyendo así la "zona euro", y sus bancos centrales junto con el Banco Central Europeo, forman el "Eurosistema". El BCE trabaja en total independencia ya que ni él, ni los bancos centrales nacionales del Eurosistema, ni cualquier miembro de sus organismos decisorios pueden pedir o aceptar instrucciones de cualquier otra instancia. Las instituciones de la UE y los gobiernos de los Estados miembros deben respetar este principio y no deben intentar influir en el BCE o los bancos centrales nacionales. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 294 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS El BCE, en estrecha colaboración con los bancos centrales nacionales, elabora y aplica las decisiones de los organismos decisorios del Eurosistema; el Consejo de Gobierno, el Comité Ejecutivo y el Consejo General. 3.5.11.1 FUNCIONES DEL BANCO Una de las principales tareas del BCE es mantener la estabilidad de precios en la zona euro, preservando el poder adquisitivo del euro. Eso significa mantener la inflación bajo estricto control, poniendo todos los medios para que el incremento interanual de los precios al consumo sea inferior al 2%. Para ello el BCE: a) Controla la oferta monetaria, ya que cuando ésta es excesiva comparada a la oferta de bienes y servicios se produce inflación; b) Controla la evolución de los precios y evalúa el riesgo que suponen para la estabilidad de los precios en la zona euro; c) Controlar la oferta monetaria implica, entre otras cosas, fijar los tipos de interés en la zona euro, lo que quizás constituya la actividad más conocida del Banco. 3.5.11.2 ORGANIZACIÓN DEL BANCO CENTRAL El trabajo del Banco Central Europeo se organiza mediante las siguientes instancias decisorias. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 295 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 3.5.11.2.1 EL COMITÉ EJECUTIVO El Comité Ejecutivo está formado por el Presidente del BCE, el Vicepresidente y otros cuatro miembros, todos designados por común acuerdo de los presidentes o primeros ministros de los países de la zona euro. Su mandato es de ocho años no renovable. El Comité es responsable de aplicar la política monetaria definida por el Consejo de Gobierno y de dar instrucciones a los bancos centrales nacionales. También prepara las reuniones del Consejo de Gobierno y se encarga de la gestión cotidiana del BCE. 3.5.11.2.2 EL CONSEJO DE GOBIERNO Es la máxima instancia decisoria del BCE, está formado por los seis miembros del Comité Ejecutivo y los gobernadores de los 12 bancos centrales de la zona euro. Lo preside el Presidente del BCE. Su misión primaria es definir la política monetaria de la zona euro y, en especial, fijar los tipos de interés a que los bancos comerciales pueden obtener dinero del banco central. 3.5.11.2.3 EL CONSEJO GENERAL El Consejo General es el tercer organismo decisorio del BCE. Está formado por el Presidente del BCE, el Vicepresidente y los gobernadores de los bancos centrales nacionales de los 25 Estados miembros de la UE. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 296 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Contribuye al trabajo consultivo y de coordinación y ayuda a preparar la futura ampliación de la zona euro. 3.5.12 EL BANCO EUROPERO DE INVERSIONES El Banco Europeo de Inversiones (BEI) fue creado en 1958 por el Tratado de Roma y colabora para lograr los objetivos de la Unión financiando proyectos de inversión que promuevan la integración europea, el desarrollo equilibrado, la cohesión económica y social y una economía innovadora basada en el conocimiento. 3.5.12.1 FUNCIONES DEL BANCO La misión del BEI es invertir en proyectos que promuevan los objetivos de la Unión Europea. El Banco no tiene ánimo de lucro, no reúne fondos a partir del ahorro o de cuentas corrientes ni utiliza fondos del presupuesto de la UE. Se financia en los mercados financieros y a través de sus accionistas, los Estados miembros de la UE, que suscriben conjuntamente su capital mediante contribuciones que reflejan su peso económico en la Unión. Este apoyo de los Estados miembros da al BEI el máximo grado de solvencia (AAA) en los mercados monetarios, pudiendo reunir así grandes cantidades de capital en condiciones muy competitivas. Esto a su vez le permite invertir en proyectos de interés público que de otro modo no obtendrían dinero o lo obtendrían en peores condiciones. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 297 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Los proyectos se seleccionan cuidadosamente según los siguientes criterios: a) Deben ayudar a lograr objetivos de la UE tales como hacer más competitivas a las industrias europeas y las pequeñas empresas, crear redes transeuropeas (transporte, telecomunicaciones y energía), impulsar el sector de la tecnología de la información, proteger el medio ambiente natural y urbano y mejorar los servicios sanitarios y de educación; b) Deben beneficiar principalmente a las regiones más desfavorecidas; y, c) Deben ayudar a atraer otras fuentes de financiación. Estos criterios se aplican a las actividades tanto dentro como fuera de la Unión. Alrededor del 90% de las actividades del BEI tienen lugar en la UE pero una proporción significativa de la financiación se dirige a los futuros Estados miembros. El BEI también apoya el desarrollo viable en los países mediterráneos, África, el Caribe y el Pacífico, así como proyectos en América Latina y Asia. Finalmente, el BEI es el accionista mayoritario del Fondo Europeo de Inversiones, creado en 1994 para financiar inversiones en pequeñas y medianas empresas (PYME). DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 298 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 3.5.12.2 ORGANIZACIÓN DEL BANCO El Banco trata directamente con los promotores de proyectos de gran envergadura (más de 25 millones de euros), mientras que para los más pequeños (PYME o autoridades locales) trabaja con unos 180 bancos e intermediarios financieros especializados de Europa. El BEI es una institución autónoma que toma sus propias decisiones de préstamo y empréstito basándose en las características de cada proyecto y las oportunidades ofrecidas por los mercados financieros. Cada año presenta un informe de actividad. El Banco coopera con las instituciones de la UE: por ejemplo, sus representantes pueden participar en las comisiones del Parlamento y el Presidente del BEI puede asistir a las reuniones del Consejo. Las decisiones del Banco son tomadas por los siguientes órganos: a) El Consejo de Gobernadores está formado por ministros (normalmente los de Hacienda) de todos los Estados miembros. Define la política general de préstamos, aprueba el balance y el informe anual, autoriza la financiación de proyectos fuera de la UE y decide sobre aumentos de capital; b) El Consejo de Administración, presidido por el Presidente del Banco, cuenta con 24 miembros DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 299 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS designados por los Estados miembros y uno por la Comisión Europea. Aprueba las operaciones de préstamo y empréstito y se asegura de que el Banco está correctamente gestionado; y, c) El Comité de Dirección es el ejecutivo del Banco que gestiona sus actividades cotidianas. 3.5.13 FONDO EUROPEO DE INVERSIONES El Fondo Europeo de Inversiones fue creado en 1994 en común por tres accionistas: el Banco Europeo de Inversiones, la Comisión Europea y otras instituciones financieras europeas. Su estatuto y estructura accionarial fueron revisados en el 2000 y en ese momento el BEI pasó a ser el accionista principal. En conjunto el BEI y el FEI forman el llamado "Grupo BEI". 3.5.13.1 FUNCIONES DEL FONDO El Fondo está especializado en dos ámbitos: capital de riesgo y garantías. El instrumento de capital de riesgo del Fondo consiste en inversiones de capital en fondos de capital de riesgo con el fin de ayudar a las PYME, en particular a las que empiezan y a las orientadas al sector de la tecnología; El instrumento de garantía facilita garantías a instituciones financieras para cubrir sus préstamos a PYME. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 300 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 3.5.13.2 ORGANIZACIÓN DEL FONDO El Fondo no es una institución de préstamos y no facilita ni gestiona subvenciones para las PYME, ni invierte directamente en PYME. Lo que hace es trabajar con intermediarios financieros, que tienen plena capacidad decisoria. Para sus actividades de capital de riesgo y garantías el Fondo utiliza sus propios fondos o los facilitados por el BEI o la Unión Europea. El Fondo Europeo de Inversiones actúa en los Estados miembros de la Unión Europea y en los países candidatos que hayan culminado las negociaciones de adhesión. 3.5.14 EL COMITÉ ECONOMICO Y SOCIAL EUROPEO Este Comité fue fundado en 1957 conforme al Tratado de Roma; el Comité Económico y Social Europeo (CESE) es un organismo consultivo que representa a empresarios, sindicatos, agricultores, consumidores y otros grupos de interés que colectivamente constituyen la "sociedad organizada". Presenta sus opiniones y defiende sus intereses en discusiones políticas con la Comisión, el Consejo y el Parlamento. El CESE constituye un puente entre la Unión y sus ciudadanos, promoviendo una sociedad europea más participativa e integradora y por lo tanto más democrática. El Comité es parte integrante del proceso decisorio de la UE ya que debe ser consultado antes de la toma de DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 301 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS decisiones sobre política económica y social. Por propia iniciativa puede también presentar sus opiniones sobre otros asuntos que considere importantes. Los miembros son nombrados por cuatro años, con posibilidad de reelección, por los Gobiernos de la UE pero trabajan con una total independencia política. El Comité se reúne en asamblea plenaria y sus debates son preparados por seis subcomités conocidos como "secciones", que se ocupan de áreas políticas particulares. Elige a su presidente y a dos vicepresidentes por un plazo de dos años. 3.5.14.1 FUNCIONES DEL CESE El Comité Económico y Social Europeo tiene tres funciones principales: a) Asesorar al Consejo, la Comisión y el Parlamento, a petición de estas instituciones o por iniciativa propia; b) Animar a la sociedad a intervenir más en la elaboración de las normas de la UE; c) Fomentar el papel de la sociedad en los países no pertenecientes a la UE y ayudar a crear estructuras consultivas. 3.5.14.2 MIEMBROS DE CESE Los miembros del Comité trabajan sobre todo en sus países de origen y DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 se organizan en tres grupos 302 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS representativos de empresarios, trabajadores e intereses económicos y sociales diversos. El grupo de empresarios cuenta con miembros de los sectores privado y público de la industria, las PYME, cámaras de comercio, comercio mayorista y minorista, banca y seguros, transporte y agricultura. El grupo de trabajadores representa a todas las categorías de empleados, desde los obreros a los ejecutivos. Sus miembros provienen de los sindicatos nacionales. El tercer grupo representa una amplia gama de intereses: ONG, organizaciones de agricultores, pequeñas empresas, artesanos y profesionales, cooperativas y asociaciones no lucrativas, organizaciones de consumidores y ambientales, comunidades y asociaciones científicas y académicas en representación de la familia, la mujer, personas con discapacidad, etc. 3.5.15 EL COMITÉ DE REGIONES El Comité de Regiones fue creado en 1994 con arreglo al Tratado de la Unión Europea (Maastricht); es un organismo consultivo integrado por representantes de las autoridades regionales y locales de Europa que garantiza que estas autoridades puedan aportar su opinión en la formulación de las normas de la Unión Europea y que se respetan las identidades y prerrogativas regionales y locales. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 303 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS El Comité debe ser consultado sobre asuntos que conciernen al gobierno local y regional, tales como política regional, medio ambiente, educación y transporte. Los miembros del Comité son cargos municipales o regionales electos que representan a toda la gama de actividades de los gobiernos locales y regionales de la Unión. Pueden ser presidentes o parlamentarios regionales, concejales, alcaldes de ciudades grandes, etc. Son nombrados por los gobiernos de la UE pero trabajan con total independencia política. El Consejo de la UE los nombra por cuatro años y pueden ser reelegidos. Conforme al Tratado de Niza, deben también tener un mandato de las autoridades que representan o deben ser políticamente responsables ante ellas. El Comité de las Regiones designa a un presidente entre sus miembros, por un período de dos años. 3.5.15.1 FUNCIONES DEL COMITÉ El papel del Comité de las Regiones es presentar los puntos de vista locales y regionales en la legislación de la UE. Lo hace emitiendo dictámenes sobre las propuestas de la Comisión. La Comisión y el Consejo deben consultar al Comité sobre temas de importancia directa para las autoridades locales y regionales pero también pueden consultarlo siempre que lo deseen. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 304 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Por su parte el Comité puede adoptar dictámenes por propia iniciativa y presentarlos a la Comisión, al Consejo y al Parlamento. 3.5.15.2 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL COMITÉ Cada año el Comité celebra cinco sesiones plenarias durante las cuales define su política general y adopta los dictámenes. Los miembros del Comité son asignados a comisiones especializadas cuyo trabajo es preparar las sesiones plenarias. Hay seis comisiones: a) Comisión de Política de Cohesión Territorial (COTER) b) Comisión de Política Económica y Social (ECOS) c) Comisión de Desarrollo Sostenible (DEVE) d) Comisión de Cultura y Educación (EDUC) e) Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea (CONST) f) Comisión de Relaciones Exteriores (RELEX). 3.6 ORGANOS INSTITUCINALES 3.6.1 OFICINA DE PUBLICACIONES OFICIALES DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS La Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas es el centro de publicaciones de las instituciones de la UE; aunque la Oficina no fue creada como organismo autónomo hasta 1969, sus orígenes se remontan al Servicio de Publicaciones de la Comunidad del Carbón y DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 305 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS del Acero, que se encargaba de la publicación del Diario Oficial de la Comunidad del Carbón y del Acero desde 1952 en adelante. Por ello los archivos que maneja la Oficina representan 50 años de publicaciones y memoria histórica de la UE. La Oficina produce todas las publicaciones de la UE (en papel, libros electrónicos, CD-ROM, sitios internet y bases de datos en línea) y las distribuye a través de su red de agentes de venta y de las distintas redes de información existentes en la UE. Sus principales tareas son: a) Codificar la legislación vigente de la UE; b) Desarrollar un portal único de acceso a la legislación de la UE, jurisprudencia y proyectos legislativos; c) Crear un portal de acceso a las publicaciones, con posibilidad para el usuario de imprimirlas; d) Crear una biblioteca digital; y, e) desarrollar nuevos métodos de producción y distribución para las publicaciones de la UE. 3.6.2 OFICINA DE SELECCIÓN DE PERSONAL DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS La Oficina de Selección de Personal de las Comunidades Europeas (OSPC) fue creada en julio del 2002 y comenzó a funcionar en enero del 2003. Su función es preparar los concursos y oposiciones destinados a la DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 306 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS selección y contratación del personal altamente cualificado que trabajará en todas las instituciones de la Unión Europea, especialmente el Parlamento, el Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas, el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones y el Defensor del Pueblo. La Oficina pone en común los recursos de las diversas instituciones de forma que la contratación de los funcionarios de la UE sea mejor planificada y organizada. Las personas interesadas en trabajar para una de las instituciones de la UE sólo tienen que dirigirse a una única dirección, la de la Oficina, y esto facilita la organización de los concursos y garantiza unas normas y principios uniformes en la materia. La Oficina también puede ayudar a las instituciones a organizar campañas específicas de contratación, por ejemplo, para puestos temporales o auxiliares. La Oficina tiene un presupuesto anual de unos 21 millones de euros, lo que representa un 11% menos que el importe previamente gastado por todas las instituciones. Todas las instituciones precisan más personal para hacer frente a la mayor carga de trabajo generada por la próxima ampliación. Por ello la prioridad de la Oficina es organizar los concursos y oposiciones relacionados con la ampliación, que ya están celebrándose desde el 2003. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 307 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 3.6.3 AGENCIAS DE LA COMUNIDADES EUROPEA Una "agencia de la Comunidad Europea" es una instancia creada por la UE para llevar a cabo una tarea técnica, científica o directiva muy específica derivada del "ámbito comunitario" ("primer pilar" de la UE). Estas agencias (existen 16 actualmente) no estaban previstas en los tratados europeos: cada una se crea mediante un acto legislativo que especifica su tarea particular y no todas tienen la palabra "agencia" en su título oficial: pueden, por el contrario, llamarse centro, instituto, fundación, oficina o autoridad152. 152 Datos tomados de la Página web de la Comunidad Europea: www.comunidadeuropea.com DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 308 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS CAPITULO IV 4. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en virtud de las delicadas funciones que se las ha confiado y dada la forma como este organismo las ha puesto en práctica, le han convertido en una pieza esencial en el proceso de integración que se ha desarrollado en el seno de las CCEE. Igualmente la jurisprudencia del TJCE ha contribuido de forma fundamental a la configuración del ordenamiento jurídico comunitario, determinando sus características básicas a partir de los textos de los Tratados Constitutivos; esta labor del TJCE ha sido posible gracias a la configuración institucional del mismo y, sobre todo al sistema de control jurisdiccional establecido en el TCE, que ha atribuido al Tribunal el conocimiento de un conjunto de recurso, en virtud de los cuales se da en este órgano una conjunción inédita de funciones judiciales. En efecto, el TJCE dispone de atribuciones propias de los tribunales internacionales, ya que los Estados pueden conferirle competencias mediante cláusulas compromisorias y conoce de los recursos por incumplimiento destinados a reprimir las infracciones de las normas comunitarias cometidas por los Estados Miembros. Sin embargo, su DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 309 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS competencia difiere sustancialmente de la de los tribunales internacionales, porque su jurisdicción es obligatoria y no depende del consentimiento de los Estados. Además, en los recursos de incumplimiento la parte demandante suele ser la Comisión y no los Estados Miembros. Por otra parte, el TJCE realiza funciones semejantes a las de los tribunales internos, pero que no son comparables a las ejercidas por ningún tribunal nacional concreto. Así, actúa como tribunal de casación a través de las cuestiones prejudiciales de interpretación para garantizar la aplicación e interpretación uniforme del Derecho Comunitario y, mediante el recurso de casación, contra las sentencias del TPI. Además ejerce funciones propias de las jurisdicciones contencioso – administrativas internas cuando procede a control de la legalidad de los actos administrativos comunitarios a través del recurso de anulación, el recurso por omisión, la excepción de ilegalidad y la cuestión prejudicial de apreciación de validez. Estos recursos previstos para el control de legalidad permiten al TJCE realizar, a la vez, funciones asimilables a un control constitucional de carácter material, mediante el que el TJCE actúa como tribunal constitucional de las CCEE. Esta función reviste una importancia cada vez mayor ya que sirve para que el TJCE resuelva cuestiones fundamentales del ordenamiento jurídico comunitario, tales DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 310 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS como la delimitación vertical de competencias entre las Instituciones comunitaria y los Estados miembros, la delimitación horizontal de poderes entre las Instituciones de la CE, la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales, el control de la conformidad con los Tratados de Derecho derivado “constitucionalidad” de y los el control acuerdos previo de la internacionales concluidos por la CE con terceros países. 4.1 COMPOSICIÓN DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS El TJCE está compuesto por los Jueces, los Abogados Generales que asisten al Tribunal de Justicia y un Secretario designado por el Tribunal. 4.1.1 LOS JUECES Actualmente, tras la última ampliación de la Unión Europea, el TJCE está formado por veinte y cinco Jueces y ocho abogados generales, cantidad con la cual se asegura una adecuada representación de los diferentes sistemas jurídicos nacionales en el TJCE, ya que los Estados miembros mantienen un compromiso de naturaleza política en virtud del cual hay un juez e la nacionalidad de cada uno de los Estados miembros, pese a que el Tratado CE no impone ningún requisito de nacionalidad a los miembros del TJCE, que podrían ser, incluso, nacionales de terceros países; Además, los Estados no pueden reivindicar un juez DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 311 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS ad-hoc si en la formación encargada de juzgar un asunto no hay un juez de su nacionalidad. Según el Art. 223 del TCE, los jueces son designados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados Miembros. En la práctica, cada Estado miembro propone su candidato y los otros Estados aceptan la persona designada. En cualquier personalidades caso, que los Jueces ofrezcan se absolutas eligen “entre garantías de independencia y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia” Los Jueces son elegidos por un período de seis años y su mandato es renovable sin limitación alguna. Ahora bien, se produce una renovación parcial cada tres años, que afecta alternativamente a ocho y siete Jueces y que puede conllevar la reducción del mandato de algunos de ellos. Se ha criticado la corta duración del mandato y, con objeto de fortalecer la independencia de los Jueces, se han propuesto algunas modificaciones. La solución que concita mayor consenso es la extensión del mandato a un período de nueve años, pero sin posibilidad de renovación, siendo esta posibilidad la defendida por el Parlamento Europeo en su Proyecto de Constitución de la Unión Europea. Esta cuestión DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 312 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS fue objeto de debate en el marco de la CIG de 1996, pero no se adoptó ninguna decisión al respecto. Los Jueces eligen de entre ellos al Presidente del TJCE mediante votación secreta y por mayoría. Los Abogados Generales no pueden ser candidatos, debido a las funciones encomendadas al Presidente. Pese a las sugerencias del TJCE justificadas por la identidad de su estatuto con el de los Jueces, los Abogados Generales tampoco pueden participar en la elección del Presidente, ya que el Tratado de Amsterdam no ha acogido esta propuesta, apoyada por bastantes Estados al inicio de la CIG de 1996. El mandato del Presidente tiene una duración de tres años y es susceptible de renovación. Entre las funciones del Presidente cabe destacar que dirige los trabajos y los servicios del TJCE, preside las vistas y las deliberaciones y tiene importantes competencias procesales durante el desarrollo de los recursos. 4.1.2 LOS ABOGADOS GENERALES Los Abogados Generales son, también, miembros del TJCE, ya que disponen de un estatuto idéntico al de los Jueces, aunque desempeñan diferentes funciones. Los requisitos personales exigidos coinciden con los de los Jueces y el procedimiento de designación es el mismo. El artículo 222 del TCE prevé que el TJCE estará asistido por DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 313 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS ocho Abogados Generales153. En virtud del compromiso intergubernamental de naturaleza política existente entre los Estados miembros, corresponde un Abogado General a cada uno de los cinco grandes Estados (Alemania, España, Francia, Italia y Reino Unido) y los tres restantes se reparten por rotación entre los demás Estados. Cada año el TJCE designa de entre los Abogados Generales un primer Abocado General, al que incumbe distribuir los asuntos entre los Abogados Generales, después de que el Presidente haya designado al Juez ponente. La figura del Abogado General presenta similitudes con la del Comisario del Gobierno en el Consejo de Estado francés o con una institución del mismo nombre existente en el Tribunal de Casación o Tribunal Supremo holandés. Su función consiste, según el artículo 222 TCE, “en presentar públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos promovidos ante el Tribunal de Justicia, a fin de asistirle en el cumplimiento de su misión”. Aunque los Abogados Generales realizan otro tipo de funciones, sin duda, su principal actividad consiste en la presentación de conclusiones en todos los asuntos. Las conclusiones constituyen una propuesta motivada de solución del litigio, que el Abogado General presenta, con 153 Hasta el 6 de octubre del año 2000, por motivos coyunturales derivados de la última ampliación de la Unión Europea, el número de Abogados Externos fue de nueve, y el noveno Abogado era de nacionalidad Italiana. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 314 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS plena imparcialidad e independencia, al final de la fase oral y cuyo objetivo es facilitar la labor de los Jueces a la hora de elaborar la sentencia; sin embargo, cabe aclarar que las conclusiones no producen ningún tipo de efectos para las partes en el litigio ni en relación con los terceros. Las conclusiones se publican en la Recopilación de la jurisprudencia del TJCE conjuntamente con la sentencia y contribuyen a la formación y desarrollo de la jurisprudencia del TJCE, por lo general, las conclusiones exponen con más detalle que las sentencias los diferentes aspectos del litigio y analizan con mayor profundidad las diferentes soluciones posibles, siendo frecuentes en las mismas, incluso, referencias doctrinales. Tanto si la propuesta del Abogado General es seguida por los Jueces como si la sentencia adopta una solución diferente, las conclusiones suelen ayudar a comprender las resoluciones del TJCE que en muchos casos, contienen una argumentación escueta. En definitiva, las conclusiones del Abogado General constituyen una pieza importante en el funcionamiento de un órgano jurisdiccional como el TJCE llamado a decidir en primera y única instancia y en cuyas sentencias no se admite la figura del voto particular. La intervención de los Abogados Generales en los procedimientos sustanciados ante el TJCE se ajusta a las exigencias del derecho a un procedimiento contradictorio, DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 315 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS previsto en el apartado 1 del artículo 6 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales. 4.1.3 EL ESTATUTO DE LOS MIEMBROS El estatuto de los Jueces y Abogados Generales está formado por una serie de derechos y obligaciones, destinados a asegurar la independencia e imparcialidad de los miembros del TJCE, que se regulan, básicamente, en los Protocolos sobre el Estatuto del TJCE, anexos a los Tratados constitutivos de las tres Comunidades, y en el Reglamento de Procedimiento del TJCE del 19 de junio de 1991, modificado en varias ocasiones y cuyo texto refundido se ha publicado el 6 de marzo de 1999. En cuanto a las obligaciones que deben asumir los miembros del TJCE, la primera es la de prestar juramento en audiencia pública del TJCE, comprometiéndose a ejercer sus funciones en conciencia y con toda imparcialidad, así como a guardar el secreto de las deliberaciones. En el momento de asumir sus funciones firman una declaración por la que se comprometen a respetar, durante y después de su mandato, las obligaciones derivadas de su cargo y, en especial, los deberes de honestidad y discreción en la DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 316 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS aceptación de funciones o beneficios tras la finalización de su mandato. Los miembros del TJCE no pueden asumir ninguna función política o administrativa, ni tampoco ejercer actividades profesionales, sean o no remuneradas. Además, están obligados a fijar su residencia en el país donde tiene su sede el TJCE, es decir, en Luxemburgo. Los Jueces y los Abogados Generales no pueden intervenir en ningún asunto en el que hubieren participado anteriormente de alguna forma. En todo caso, pueden unilateralmente abstenerse de intervenir en un asunto por algún motivo especial y cabe la posibilidad de recusación de los miembros por parte de los litigantes en un asunto. Estas obligaciones se acompañan de una serie de derechos y beneficios que apuntalan la independencia e imparcialidad de los miembros del TJCE. En este sentido, gozan de una inmunidad de jurisdicción total por cualquier tipo de acto cometido durante su mandato y de inmunidad respecto a los actos de carácter oficial, tras la finalización del mismo. Esta inmunidad sólo puede ser levantada por el Pleno del TJCE y el miembro deberá ser juzgado en un Estado miembro por el órgano jurisdiccional supremo. Otra prerrogativa de los miembros es la inamovilidad de su mandato, ya que sólo pueden ser relevados de sus funciones por decisión unánime de los demás miembros del DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 317 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS TJCE, cuando consideren que no reúnen las condiciones requeridas o que han incumplido las obligaciones derivadas de su cargo. Por último, los miembros del TJCE se benefician de los diferentes privilegios, beneficios e inmunidades previstos con carácter general en el Protocolo sobre privilegios e inmunidades para todos los funcionarios y agentes comunitarios. 4.1.4 EL SECRETARIO El Art. 224 del TCE faculta al TJCE para que pueda nombrar un Secretario y establezca el estatuto de éste. En términos estrictos, el Secretario no es un miembro del TJCE, aunque por cortesía se le considere como tal a algunos efectos. El Secretario es nombrado por los miembros del TJCE por un periodo de seis años y su mandato es susceptible de renovación. Para su elección se tienen en cuenta, entre otros aspectos, la experiencia en materia judicial e internacional, los títulos universitarios, los conocimientos lingüísticos y las ocupaciones actuales y anteriores. 4.2 ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA El TJCE en la actualidad cuenta con una gran carga de trabajo, debido al alto número de asuntos que llegan a su conocimiento y especialmente dada la complejidad técnica y DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 318 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS jurídica de muchos de ellos, razón por la cual es imprescindible una ordenación minuciosa de la actividad jurisdiccional del Tribunal y la existencia de los necesarios servicios administrativos de apoyo. 4.2.1 ORGANIZACIÓN JURISDICCIONAL: EL PLENO Y LAS SALAS En el Art. 221, párrafo segundo y tercero del TCE se encuentran reguladas las formaciones que puede utilizar el TJCE para realizar sus funciones jurisdiccionales; en ese sentido señala: “El Tribunal de Justicia se reunirá en sesión plenaria. No obstante podrá constituir Salas compuestas por tres, cinco y siete Jueces, con objeto de proceder a determinadas diligencias de instrucción o de conocer en determinadas categorías de asuntos, en las condiciones previstas en un reglamento adoptado al respecto. El Tribunal de Justicia se reunirá en sesión plenaria cuando lo solicite un Estado miembro o una Institución de la Comunidad que sea parte en el proceso.” De conformidad con la disposición transcrita, el TJCE cuenta en la actualidad con las siguientes formaciones jurisdiccionales: cuatro Salas de tres Jueces (pequeñas Salas), dos Salas de cinco Jueces (grandes Salas) y el Pleno. Tras la última ampliación de la Unión Europea, se han mantenido las mencionadas Salas y los nuevos Jueces se han afectado a ellas, de manera que dos de las pequeñas DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 319 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Salas cuentan con cuatro Jueces y las dos grandes Salas disponen de siete Jueces cada una. Por el momento, el TJCE no ha utilizado la posibilidad abierta con la última ampliación de la Unión Europea de poner en funcionamiento Salas de siete Jueces. El Pleno está compuesto por todos los Jueces que forman parte del Tribunal. Además, el TJCE utiliza, aunque no existe ningún fundamento legal para ello, otra formación jurisdiccional, denominada pequeño Pleno, que se compone de once Jueces. Según el artículo 15 de su Estatuto, el TJCE sólo podrá deliberar válidamente en número impar. Esta regla es necesaria para evitar los empates en caso de votación, dado que el Presidente carece de voto dirimente en estos casos. Para las deliberaciones del TJCE reunido en sesión plenaria el quórum requerido es de nueve Jueces; en las Salas de siete Jueces se exige un quórum de cinco Jueces como mínimo y las deliberaciones de las Salas de tres o cinco Jueces sólo son válidas si están presentes, al menos, tres Jueces. Tras la reforma introducida por el Tratado de Maastricht en el Art. 221 TCE, el Tribunal tiene libertad para determinar la atribución de los asuntos al Pleno o a las Salas, salvo que un Estado miembro o una Institución comunitaria que sean DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 320 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS partes en el proceso soliciten expresamente la atribución del asunto al Pleno. Cuando el TJCE es libre para decidir la formación adecuada, el conocimiento de los asuntos es atribuido al Pleno, a una Sala de cinco o a una Sala de tres Jueces en función de la mayor o menor significación de las cuestiones que hayan de ser decididas y, en particular, de la existencia o inexistencia de precedentes que permitan o no considerar que existe una jurisprudencia bien establecida. Se considera que al Pleno le corresponde la decisión de cuestiones de principio, a las Salas de cinco magistrados el desarrollo de la jurisprudencia y a las Salas de tres la aplicación de la jurisprudencia. 4.2.2 LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Al igual que las otras Instituciones comunitarias, el TJCE dispone del poder de autoorganización, que le ha llevado a dotarse de la infraestructura administrativa indispensable para desempeñar sus funciones con la necesaria independencia. Dentro de la organización administrativa del Tribunal merecen una especial mención los gabinetes de los miembros, la Secretaría y algunos servicios administrativos, como el de traducción y el de investigación y documentación. Los Jueces y los Abogados Generales desempeñan sus funciones con la asistencia de un gabinete, formado por DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 321 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS tres letrados y tres personas que se encargan de las funciones de secretaría con rango de administrativos y auxiliares, cuyos puestos están vinculados directamente con el mandato del miembro. Los letrados son juristas especializados en Derecho Comunitario que colaboran y ayudan a los Jueces y los Abogados Generales en la realización de sus funciones jurisdiccionales. Aunque el TJCE no ha utilizado nunca esta posibilidad, el Estatuto y el Reglamento de Procedimiento prevén la figura de los ponentes adjuntos como colaboradores directos de los Jueces, que podrían asumir, bajo la dirección de estos, la tramitación de asuntos sometidos al Tribunal. La Secretaría, dirigida por un secretario adjunto que depende jerárquicamente del Secretario del Tribunal, desarrolla las funciones clásicas de una secretaría judicial. La pluralidad de lenguas de procedimiento ha requerido el establecimiento de secciones lingüísticas dentro de la Secretaría que se ocupan, en función de la lengua, de la realización de todas las actuaciones requeridas por la constitución y gestión de los expedientes de todos los procedimientos, así como de las comunicaciones con los agentes y abogados de las partes. Otra sección de la Secretaría se encarga del archivo de toda la documentación de carácter procesal, que se incorpora a los sistemas informáticos internos del Tribunal para facilitar su utilización. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 322 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Por último, corresponde también a la Secretaría el control del correo judicial, el establecimiento del calendario judicial, el mantenimiento del archivo del Tribunal y la preparación de las reuniones de las diferentes formaciones jurisdiccionales. El TJCE administrativos cuenta, además, característicos de con los cualquier servicios Institución comunitaria. Entre ellos hay que destacar los servicios de biblioteca, investigación y documentación e informática jurídica por el gran apoyo que ofrecen al trabajo jurisdiccional del TJCE. El servicio de investigación y documentación está formado por una veintena de juristas, que representan los sistemas jurídicos de todos los Estados miembros, con conocimientos de sus derechos nacionales y del Derecho Comunitario. Entre sus tareas resalta la realización de investigaciones solicitadas por las diferentes formaciones jurisdiccionales del TJCE sobre cuestiones de Derecho Comunitario, de Derecho nacional o de Derecho comparado de todos los Estados miembros y de países terceros, que se plasman en la elaboración de notas de investigación, bastante útiles para el TJCE. Otro servicio administrativo fundamental en el funcionamiento del Tribunal es la Dirección de Traducción, formada por un nutrido grupo de juristas lingüistas, que se organizan en divisiones de traducción hacia cada una de las lenguas comunitarias. La necesidad de traducir todas las DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 323 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS sentencias y conclusiones del TJCE y del TPI a todos y cada uno de los idiomas oficiales de la CE hace que los juristas lingüistas constituyan el contingente más importante de los funcionarios del Tribunal y dicha exigencia constituye la causa principal del retraso en la resolución de los asuntos. 4.3 EL REGIMEN LINGÜÍSTICO. La gran variedad de lenguas oficiales de la CE condiciona necesariamente el funcionamiento del TJCE. En ese sentido hay que hacer referencia, por una parte, a la cuestión de la lengua de los procedimientos y, por otra, al problema de la lengua interna de trabajo en el seno del Tribunal. El régimen lingüístico aplicable a los procedimientos sustanciados ante el TJCE se regula en los artículos 29 a 31 y 110 del Reglamento de Procedimiento. El apartado 1 del artículo 29 permite que sean lenguas de procedimiento todas las lenguas oficiales de la CE, es decir: alemán, danés, español, finés, francés, griego, inglés, irlandés, italiano, neerlandés, portugués y sueco; sin embargo, cada procedimiento tiene una lengua de procedimiento, empleada en los informes orales y en todos los documentos procesales, que se determina mediante los criterios siguientes: a) En los recursos directos, el demandante elige la lengua de procedimiento, pero cuando el demandado es un DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 324 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Estado o una persona física o jurídica nacional de un Estado miembro, la lengua de procedimiento es la lengua oficial de ese Estado, pudiendo elegirla el demandante si existiesen varias; b) En los asuntos prejudiciales, la lengua de procedimiento siempre es la del órgano jurisdiccional que plantea la cuestión; c) En los recursos de casación contra resoluciones del TPI, la lengua de procedimiento es la de la resolución recurrida, manteniéndose la unidad de régimen lingüístico entre la primera instancia y la casación. A petición conjunta de las partes, el Presidente puede autorizar el empleo total o parcial de otra de las lenguas oficiales. Estas normas sobre la lengua de procedimiento no rigen para los jueces y Abogados Generales, que pueden usar en todo momento cualquiera de las lenguas de procedimiento. Los testigos y peritos pueden ser autorizados a expresarse en una lengua distinta de la del procedimiento si no dominan ésta. Por último, los Estados miembros pueden siempre utilizar su propia lengua cuando intervienen en un recurso directo o cuando participan en un asunto prejudicial. Como consecuencia de ello, las actuaciones orales y, en especial, las vistas se desarrollan siempre con traducción simultánea, realizada por los intérpretes del TJCE. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 325 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Además multilingüismo de constituir dificulta el un problema funcionamiento procesal, el interno del Tribunal, por ello se utiliza una única lengua de trabajo en el ámbito interno, que actualmente es el francés. Así, lodos los documentos procesales son traducidos al francés, las deliberaciones de los Jueces se desarrollan en francés y en este idioma se redactan las notas internas de deliberación y los proyectos de sentencias. 4.4 EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA El TPI no es una nueva Institución comunitaria, sino una jurisdicción independiente y autónoma integrada en una Institución comunitaria ya existente, como es el Tribunal de Justicia. En efecto, el apartado 1 del artículo 225 del TCE dispone: “se agrega al Tribunal de Justicia un Tribunal encargado de conocer en primera instancia, sin perjuicio de un recurso ante el Tribunal de Justicia limitado a las cuestiones de derecho y en las condiciones establecidas por el Estatuto, de determinadas categorías de recursos definidas en las condiciones establecidas en el apartado 2.” La creación del TPI fue posible gracias a la introducción por el Acta Única Europea del artículo 225 al TCE, que para esos efectos concedía competencia al Consejo. Siguiendo lo previsto en esa disposición, el Consejo adoptó la Decisión del 24 de octubre de 1988, mediante la cual se estableció el TPI, que inició su funcionamiento en noviembre de 1989. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 326 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS La creación del TPI supone la introducción de una doble instancia en la jurisdicción comunitaria cuyos objetivos son: a) La mejora de la protección judicial delos justiciables y, en especial, de sus derechos de defensa, sobre todo en recursos que requieren un estudio detenido de hechos complejos, como es el caso de los asuntos de competencia, dumping, ayudas de Estado y funcionarios; b) La reducción del volumen de trabajo del TJCE, para que pueda concentrar su actividad en su labor esencial, que es velar por una interpretación uniforme del Derecho Comunitario. El TPI se ha concebido como una jurisdicción de primera instancia, que debe ocuparse de todos aquellos asuntos de gran complejidad fáctica, para el examen de los cuales el TJCE no estaba bien equipado técnicamente. Así, el TJCE se descarga de trabajo y se concentra en su labor de interpretación del Derecho Comunitario, a la vez que los justiciables tienen asegurada una mejor determinación de los elementos fácticos de los litigios ante el TPI, con posibilidad posterior de plantear un recurso de casación ante el TJCE limitado a las cuestiones de derecho. 4.4.1 LAS COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 327 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS En función de estos objetivos, el TPI ha recibido progresivamente transferencias de competencias para conocer en primera instancia determinados tipos de recursos. Estas competencias iniciales atribuidas al TPI se regulaban en la Decisión de 1988, pero se ha producido con posterioridad un aumento de las mismas mediante dos decisiones de 1993 y 1994, que han completado la Decisión de 1988, y algunos reglamentos comunitarios que han otorgado competencias al TPI en materias específicas. En la actualidad, el TPI dispone de las siguientes competencias: a) Litigios entre las Comunidades Europeas y sus funcionarios o agentes, es decir, el contencioso de la función pública comunitaria. b) Recursos planteados contra la Comisión por empresas y asociaciones de empresas en el marco del Tratado CECA. c) Recursos de todo tipo planteados por personas físicas o jurídicas contra la Comunidad. d) Contencioso relativo a los derechos de propiedad intelectual resultante de la aplicación del Reglamento N° 40/94 sobre la marca comunitaria y del Reglamento N° 2100/94 relativo a la protección comunitaria de obtenciones vegetales. Con la modificación del artículo 225 del TCE realizada por el Tratado de Maastricht, el Consejo puede ampliar aún más DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 328 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS las competencias del TPI, ya que los únicos asuntos que no pueden ser transferidos a este Tribunal son las cuestiones prejudiciales. En la actualidad, el TJCE mantiene también competencia exclusiva para conocer los asuntos interpuestos por los llamados demandantes privilegiados, es decir, los Estados miembros y las instituciones comunitarias. La exclusión de la doble instancia jurisdiccional en el caso de las cuestiones prejudiciales se encuentra plenamente justificada. En efecto, dichas cuestiones son un incidente surgido en un litigio principal pendiente ante un juez nacional mediante el cual éste solicita una interpretación del Derecho Comunitario, cuya realización es la tarea por excelencia del TJCE. Además, en las cuestiones prejudiciales los hechos vienen determinados por el juez nacional y la aplicación del doble grado de jurisdicción dilataría en exceso la resolución de dichas cuestiones. Por el contrario, los litigios interpuestos por los Estados miembros y las Instituciones comunitarias sí admiten la doble instancia y podrían ser atribuidos en un futuro al TPI, pese al componente “constitucional” que les confiere la particular naturaleza de los litigantes. La utilización del criterio del tipo de demandante y no del objeto del asunto para delimitar las competencias entre el TPI y el TJCE provoca algunas situaciones anómalas de recursos paralelos DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 329 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS ante uno y otro tribunal con idéntico objeto, presentados por diferentes categorías de demandantes. 4.4.2 ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA El TPI, para el desempeño de las funciones, cuenta con autonomía jurisdiccional, garantizada por el reducido número de funcionarios que prestan sus servicios en los gabinetes de los Jueces y por su Secretaría, aunque carece de una administración propia, ya que utiliza los servicios administrativos de la Institución a la que pertenece (El TJCE). La composición del TPI no está determinada por el artículo 225 TCE, sino que se regula en el artículo 2 de la Decisión de 1988, según la cual el TPI está compuesto por 15 Jueces que, en virtud de un acuerdo de naturaleza política, provienen de cada uno de los 15 Estados miembros. El apartado 3 del artículo 225 del TCE establece que los miembros del TPI “serán elegidos entre personas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y posean la capacidad necesaria para el ejercicio de funciones jurisdiccionales”. El procedimiento de designación de los Jueces del TPI es el mismo que el de los Jueces del TJCE, es decir, el común acuerdo de los Gobiernos de los Estados miembros. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 330 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS El mandato de los Jueces del TPI es, también, de seis años, susceptible de renovación. Los derechos y obligaciones que conforman el estatuto de los Jueces del TPI son coincidentes con el de los Jueces del TJCE. A diferencia del TJCE, el TPI carece de Abogados Generales, pero el artículo 2 de la Decisión de 1988 prevé que los Jueces puedan desempeñar la función de Abogado General, presentando con toda imparcialidad e independencia conclusiones motivadas en determinados asuntos. El miembro que actúa de Abogado General en un asunto no puede, obviamente, intervenir en el mismo como Juez. La designación de Abogado General es factible cuando el TPI actúe en Pleno y en los asuntos sometidos a Salas, cuando éstas lo estimen necesario por la dificultad de las cuestiones de derecho o la complejidad de los antecedentes de hecho del asunto. En la práctica, el TPI designaba como Abogado General a un Juez perteneciente a una Sala distinta de la que solicita el nombramiento, pero el gran número de asuntos pendientes ha provocado que el TPI no recurra en los últimos años a la designación de Jueces como Abogados Generales. De entre ellos, los miembros del TPI eligen mediante votación secreta y por mayoría absoluta un Presidente, cuyo mandato es de tres años, susceptible de renovación. El DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 331 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Presidente dirige los trabajos y servicios del Tribunal, preside las vistas del Pleno y las deliberaciones. Los miembros del TPI eligen, también, un Secretario, que desempeña importantes funciones jurisdiccionales y administrativas en la misma línea que el Secretario del TJCE. En lo que respecta a las formaciones jurisdiccionales del TPI, el artículo 225 del TCE no contenía disposición alguna, con lo que eran factibles todas las posibilidades desde el Pleno al Juez unipersonal. Sin embargo, la Decisión de 1988 fijó, como criterio general, la atribución de los asuntos a Salas de tres o cinco Jueces y, excepcionalmente, la asignación del asunto al Pleno, que intervendrá, según el artículo 14 del Reglamento de Procedimiento del TPI del 2 de mayo de 1991, cuando la dificultad de las cuestiones de derecho o la importancia del asunto o las circunstancias particulares lo justifiquen. Normalmente, los asuntos de funcionarios se atribuyen a las Salas de tres, y los planteados por particulares con importancia económica, a las Salas de cinco, pero no se ha adoptado una especialización de las Salas, ya que los Jueces forman todos parte de una Sala pequeña y de una Sala grande. El aumento consecuencia de de DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 los las litigios últimas ante el TPI, transferencias como de 332 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS competencias, suscita algunas cuestiones sobre el funcionamiento de este Tribunal y la necesidad de aumentar su productividad para evitar el colapso del sistema jurisdiccional comunitario y la prolongación excesiva de los procedimientos154 (en 1998 había 1.007 asuntos pendientes ante el TPI y esta jurisdicción pronunció sólo 129 sentencias). Así, la decisión 1999/291/CE, CECA, Euratom155 permite al TPI dictar resoluciones como órgano unipersonal, cuando ni la dificultad de las cuestiones de derecho o de hecho de los asuntos sometidos al Tribunal, ni la importancia de los mismos justifique la participación de tres jueces. Otras medidas adecuadas para la consecución de este objetivo podrían ser, evidentemente, la especialización de las Salas en determinadas materias o el aumento del número de Jueces y, con ello, de las Salas, que no iría en perjuicio de la interpretación uniforme del Derecho Comunitario, que siempre estará asegurada por la existencia del recurso de casación ante el TJCE. 4.4.3 EL RECURSO DE CASACIÓN Para evitar que la creación del TPI introdujese fisuras en la unidad de la interpretación del Derecho Comunitario, el artículo 225 del TCE ha previsto un mecanismo procesal 154 En la sentencia emitida el 6 de abril de 1995 dentro del Proceso Baustahlgewebe c. Comisión N° C-185/95 P, el TJCE ha considerado que los cinco años y medio que el TPI tardó en resolver este y otros asuntos sobre prácticas restrictivas de la competencia de los productores de mallas electro soldadas, constituyen una violación del derecho a un juicio en un plazo razonable. 155 La Decisión 1999/291 CE, CECA, Euratom emitida el 26 de abril de 1999, modificó la Decisión 88/591/CECA/CEE/EURATOM, a través de la cual se creó el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europea, con el objeto de permitir a dicho Tribunal dictar resoluciones actuando como órgano unipersonal DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 333 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS específico, a saber, el recurso de casación contra las resoluciones del TPI ante el TJCE. Las resoluciones del TPI contra las que se puede plantear el recurso de casación son las siguientes: a) Resoluciones que ponen fin al proceso, que normalmente son las sentencias, pero también los autos de desistimiento y sobreseimiento; b) Resoluciones que resuelven parcialmente la cuestión de fondo; c) Resoluciones que ponen fin a un incidente procesal de incompetencia o inadmisibilidad; y, d) Resoluciones relativas a medidas provisionales, suspensión de ejecución de un acto o suspensión de la ejecución forzosa. En lo que concierne a la legitimación activa para la interposición del recurso de casación, el artículo 49 del Estatuto del TJCE reconoce esa capacidad a cualquiera de las parles cuyas pretensiones hayan sido total o parcialmente desestimadas, a las partes coadyuvantes que no sean Estados miembros o instituciones comunitarias si la resolución del TPI les afecta directamente y también, a los Estados miembros y las Instituciones comunitarias aunque no hayan intervenido en el litigio ante el TPI. El recurso de casación, como establece el apartado 1 del artículo 225 del TCE, se limita a las cuestiones de derecho, DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 334 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS de manera que el TJCE queda vinculado por los hechos establecidos en primera instancia. Además, los motivos invocables en el marco de un recurso de casación están taxativamente establecidos en el Art. 51 del Estatuto del TJCE, estas son: a) Incompetencia del TPI; b) Irregularidades del procedimiento ante el TPI que lesionen los intereses de la parte recurrente; y, c) Violación del Derecho Comunitario. La interposición de un recurso de casación contra una resolución del TPI ante el TJCE no tiene efecto suspensivo. Si el TJCE desestima del recurso de casación, la resolución del TPI se convierte en firme. En caso de estimación del recurso, el TJCE anula la resolución del TPI y puede resolver el litigio definitivamente si su estado lo permite o bien devolver el asunto al TPI para que este lo resuelva definitivamente de conformidad con las cuestiones de derecho dirimidas por el TJCE. 4.4.4 EL PROCEDIMIENTO Las Normas reguladoras de desarrollo del procedimiento ante el TJCE y ante el TPI se contienen en los Protocolos anexos a los Tratados constitutivos de la CE, CECA Y CEEA, en los respectivos Reglamentos de Procedimiento del TJCE y del TPI y en las instrucciones a los secretarios de DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 ambos tribunales. Las normas 335 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS procedimentales aplicadas en el TPI son bastante parecidas a las utilizadas ante el TJCE, aunque el TPI dispone de algunos mecanismos procesales adicionales para el examen y establecimiento de los hechos y para acelerar el desarrollo del procedimiento. 4.4.4.1 CARACTERÍSTICAS GENERALES El procedimiento ante el TJCE se inspira en las normas procesales aplicadas por las jurisdicciones administrativas francesas y, en especial, por el Consejo del Estado francés. Se caracteriza, por ser contradictorio y público, pero también mixto e inquisitivo. Se trata de un procedimiento mixto porque consta de una fase escrita seguida de una fase oral, que permite a las partes desarrollar y completar los argumentos contenidos en sus escritos procesales. Además, es un procedimiento inquisitivo en el sentido de que una vez presentada la demanda el Tribunal participa activamente en el desarrollo del asunto, fijando las fechas de presentación de los restantes escritos procesales, decidiendo la adopción de las medidas de instrucción necesarias, fijando la fecha de la vista v planteando cuestiones a los agentes y abogados de las partes. El carácter contradictorio deriva del hecho de que todas las partes litigantes tienen derecho a ser escuchadas y a presentar sus alegaciones, así como a ser informadas de DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 336 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS todos los actos procesales. Por lo demás, las vistas son siempre públicas salvo que, por motivos graves, el Tribunal decida lo contrario de oficio o a instancia de parte. En cuanto a la representación de las partes en el proceso, el Art. 17 del Estatuto del TJCE impone el principio de la intervención preceptiva de abogado. Mientras que los Estados miembros y las Instituciones comunitarias son representados por sus agentes, asistidos, en su caso, por un asesor o un abogado; las personas físicas y jurídicas deben actuar representadas por un abogado autorizado para ejercer en uno de los Estados miembros. La aplicación de este principio queda matizada en los procedimientos prejudiciales, en los que se tienen en cuenta las normas sobre representación de las partes aplicables en el litigio principal ante el juez nacional. 4.4.4.2 LA FASE ESCRITA La fase escrita del procedimiento pretende que los Jueces y Abogados Generales dispongan de una exposición exhaustiva de los hechos y de los motivos del litigio, así como de las alegaciones y pretensiones de las partes, aclarando que no se permite invocar motivos nuevos a lo largo del procedimiento, salvo que se funden en elementos de hecho o de derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. La fase escrita presenta variaciones en DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 337 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS función de que se trate de un recurso directo, un recurso de casación o una cuestión prejudicial. En los recursos directos, la fase escrita se inicia con el escrito de interposición de la demanda, que es notificado al demandado para que presente el escrito de contestación. Los litigantes pueden completar ambos escritos, y casi siempre lo hacen, con una réplica del demandante y una dúplica del demandado. Cuando se trata de un recurso de casación contra una resolución del TPI, la fase escrita comienza con el escrito de interposición del recurso, al que sigue el escrito de contestación y, si el Presidente lo autoriza expresamente previa petición motivada de las partes, se pueden presentar sendos escritos de réplica y de dúplica. La fase escrita en los procesos prejudiciales se inicia con la remisión de la resolución del órgano jurisdiccional nacional que plantea la cuestión prejudicial. En estos procesos, la fase escrita no tiene carácter contradictorio y las partes que pueden intervenir en el procedimiento (Instituciones comunitarias, Estados miembros y partes en el proceso ante el juez nacional) disponen de un plazo improrrogable de dos meses a partir de la notificación de la resolución de remisión pura presentar sus observaciones escritas. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 338 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Una vez presentados todos los escritos procesales, el Juez ponente emite un informe preliminar en el que determina si son necesarias medidas adicionales de instrucción que requieran diligencias de prueba, plantea preguntas a las partes para que éstas las respondan por escrito y propone la formación jurisdiccional que deberá juzgar el fondo del asunto. Concluidas estas actuaciones, si fueren necesarias, se termina la fase escrita del procedimiento. Ahora bien, durante esta fase escrita se pueden plantear algunas cuestiones adicionales, como la petición de medidas provisionales, incidentes procesales o solicitud de intervención de terceros. 4.4.4.3 LA FASE ORAL La fase oral complementa la fase escrita del procedimiento, pero su importancia es menor. Por ello, las recientes reformas del Reglamento de Procedimiento permiten su supresión en algunos casos y la práctica del TJCE ha mitigado la aplicación de las normas procedimenlales relativas a la fase oral. En efecto, los artículos 44 Ibidem y 120 del Reglamento de Procedimiento permiten la supresión de la vista en los recursos directos si existe conformidad expresa de las partes, en los recursos de casación siempre que no haya objeción de una parte basada en la necesidad de completar DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 339 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS sus argumentos mediante una exposición oral, y en las cuestiones prejudiciales si los interesados no han solicitado la presentación de observaciones orales. El párrafo cuarto del artículo 18 del Estatuto del TJCE prevé que “el procedimiento oral comprenderá la lectura del informe presentado por un Juez ponente, la audiencia por el Tribunal de los agentes, asesores y abogados y las conclusiones del Abogado General y, si ha lugar, la audiencia de testigos y peritos”. En realidad, la finalidad y la utilidad de la vista residen en la posibilidad de que los letrados de las partes analicen sintéticamente los aspectos más complejos y difíciles de sus escritos procesales, resaltando y clarificando ante los Jueces y ante el Abogado General los fundamentos de sus pretensiones. A la vez, permite a los miembros del TJCE formular las cuestiones que consideren necesarias a los letrados, lo que hacen en algunas ocasiones en términos bastante estrictos y apremiantes. Si los letrados de Las partes se limitan a una repetición mecánica y resumida de los fundamentos expuestos en sus escritos procesales, la utilidad de la vista es escasa o nula. 4.4.4.4 CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL, DELIBERACIÓN Y SENTENCIA Formalmente, las conclusiones del Abogado General forman parte de la fase oral del procedimiento, pero la DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 340 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS práctica del TJCE ha evolucionado y dichas conclusiones se sitúan en un estadio posterior del procedimiento. En efecto, salvo casos excepcionales, los Abogados Generales solo indican en la vista la fecha de presentación de sus conclusiones, que se redactan por escrito y se distribuyen entre los miembros del Tribunal antes de ser leídas en una vista posterior por el Abogado General presente en la misma, que no es necesariamente su autor. Además, ya no se realiza una lectura completa del texto de las conclusiones, sino de la propuesta de solución presentada por el Abogado General a los Jueces. Por otra parte todos los asuntos requieren la presentación de las conclusiones, aunque no se haya celebrado vista. La lectura de las conclusiones conlleva la conclusión del procedimiento y la entrada del asunto en la fase de deliberación por parte de los Jueces, con objeto de dictar la sentencia. La sentencia es la resolución normal que resuelve los procesos ante el TJCE, aunque el Tribunal utiliza los autos para resolver los incidentes procesales, las peticiones de justicia gratuita o las cuestiones de inadmisibilidad. Las deliberaciones de los Jueces para elaborar la sentencia se pueden iniciar de diferentes formas, según el criterio del Juez ponente. En los casos de coincidencia con la solución propuesta por el Abogado General, lo normal es la DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 341 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS elaboración por parte del ponente de un proyecto de sentencia que somete a los demás Jueces de la formación. En otros casos, se comienza mediante una nota de introducción a la deliberación, con objeto de alcanzar una base de acuerdo para la redacción del proyecto de sentencia. Las deliberaciones, especialmente en el Pleno, son intensas porque no existe la figura de los votos particulares para permitir a los Jueces adoptar opiniones individuales u opiniones disidentes. Esta circunstancia dificulta la redacción de las sentencias en los supuestos de opiniones divergentes, pero ha sido valorada como un elemento positivo para el funcionamiento del Tribunal por varias razones, entre ellas: la duración relativamente breve (seis años) del mandato de los Jueces, el hecho de que su renovación depende de la decisión unánime de los Gobiernos de los Estados miembros, la importancia del papel político desempeñado por el Tribunal y la necesidad de que este órgano jurisdiccional hable con una sola voz. La sentencia tiene fuerza obligatoria y despliega el efecto de cosa juzgada desde el día de su pronunciamiento. Como el TJCE es una institución que resuelve siempre en última instancia, sus sentencias no son recurribles ante ningún otro tribunal, de manera que contra ellas sólo pueden plantearse algunos “recursos” de carácter extraordinario, DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 342 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS como los de revisión, interpretación de sentencia, oposición u oposición de terceros. 4.5 JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA Para cumplir la misión de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y en la aplicación del TCE, que el artículo 225 TCE asigna al TJCE, esta Institución dispone de amplias competencias que le confieren los tratados constitutivos y le permiten ejercer el control jurisdiccional sobre la mayor parte del Derecho de la Unión Europea. Ahora bien, el TJCE dispone sólo de las competencias de atribución que le asignan las normas comunitarias porque, en el actual modelo jurisdiccional comunitario, los órganos jurisdiccionales nacionales desempeñan la función primordial de jueces ordinarios de Derecho Comunitario. Como consecuencia de ello, se establece una relación orgánica entre el TJCE y los órganos jurisdiccionales nacionales con objeto de conseguir una aplicación armoniosa y uniforme del Derecho Comunitario, así como un desarrollo coherente del mismo. El alcance de la competencia del TJCE está determinado por el artículo 46 del TUE, que ha sido modificado por el Tratado de Amsterdam con el objeto de expandir el control jurisdiccional del TJCE a nuevas materias del Derecho de la UE. Así, el TJCE continúa ejerciendo sus DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 343 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS tradicionales competencias sobre los Tratados constitutivos de la CE, CECA y CEEA y los actos normativos que los desarrollan, aunque con la modulación y limitación establecida por el artículo 68 TCE. Los diferentes tipos de recursos previstos en el TCE se diferencian por su función, por la legitimación activa y pasiva para su interposición, por los efectos de las sentencias dictadas en el marco de los mismos, etc. Ahora bien, todos los recursos interaccionan y se complementan entre sí para formar el sistema comunitario de control jurisdiccional que asegura la tutela efectiva de los justiciables. Sin embargo, dadas las limitaciones con que contamos resulta imposible analizar exhaustivamente todas las vías de recursos ante el TJCE, por lo que nos limitaremos a la exposición de las más importantes, como son: el recurso de incumplimiento, los recursos destinados al control de la legalidad comunitaria, el recurso por responsabilidad extracontractual y las cuestiones prejudiciales. 4.5.1 EL RECURSO DE INCUMPLIMIENTO El mecanismo más idóneo para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones comunitarias, por parte de los Estados Miembros, es el recurso de incumplimiento, el mismo que se encuentra regulado en los artículos 226 al 228 del TCE. Este recurso tiene un carácter internacional, pero se aleja de los mecanismos DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 clásicos del Derecho 344 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Internacional para garantizar el cumplimiento de sus normas por parte de los Estados, porque el TJCE dispone de una competencia obligatoria y exclusiva para la declaración judicial de los incumplimientos de los Estaos Miembros y porque las infracciones pueden ser perseguidas por la Comisión, Institución comunitaria independiente de los Estados. El Art. 226 del TCE al referirse al incumplimiento lo define como una violación de “una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado”; esto significa que tal expresión debe entenderse en el sendito de que las fuentes de las obligaciones que pueden incumplir los Estados son las normas de Derecho Comunitario originario, los actos vinculantes – tanto típicos como atípicos – de las Instituciones y los acuerdos y normas internaciones que obligan a la Comunidad, así como la sentencias del TJCE. En definitiva, existe incumplimiento cuando un Estado infringe una obligación que le viene impuesta por el ordenamiento jurídico comunitario considerado en su conjunto, aclarando que son imputables al Estado todas las infracciones al Derecho Comunitario cometidas por cualquiera de sus órganos, así como las realizadas por las entidades subestatales en los Estados con estructura territorial compleja. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 345 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS La legitimación activa para plantear los recursos de incumplimiento corresponde a la Comisión (excepcionalmente al consejo de Administración del Banco Europeo de Inversiones y al Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo en el ámbito de sus competencias) y a los Estados Miembros. Pese a que el primer párrafo del Art. 227 en forma expresa faculta para que cualquier Estado miembro pueda recurrir al Tribunal de Justicia cuado estime que otro Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones comunitarias, en la práctica, los Estados han mostrado poco interés por hacer uso de esta facultad. En cambio, la Comisión ha recurrido con frecuencia a su facultad de interponer el recurso de incumplimiento contemplado en el Art. 226, la misma que se encuentra íntimamente relacionada con su misión de velar por la correcta aplicación del Derecho Comunitario, como lo prevé el Art. 211 del TCE. De conformidad con lo previsto en el referido Art. 226, los recursos de incumplimiento constan de una fase precontenciosa de carácter administrativo y una fase jurisdiccional, sustanciada ante el TJCE, que concluye con una sentencia. En casos excepcionales, como las ayudas de Estado, se establecen un recurso de incumplimiento con un procedimiento acelerado son fase precontenciosa. 4.5.2 LA FASE PRECONTENCIOSA DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 346 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS La Comisión detecta las infracciones del Derecho Comunitario cometidas por los Estados miembros mediante el control sistemático ejercido por sus servicios en relación con algunas de las obligaciones de los Estados, así como a través de las quejas de los particulares y otros Estados sobre posibles incumplimientos. Cuando la Comisión identifica una infracción de las normas comunitarias por un Estado miembro, puede iniciar formalmente la fase precontenciosa del recurso de incumplimiento mediante el envío por parte de sus servicios de un escrito de requerimiento al Gobierno del Estado miembro. Este escrito describe los términos de la infracción imputada por la Comisión al Estado y solicita a éste que presente las observaciones pertinentes. Si el Estado no responde o su contestación no satisface a la Comisión, ésta envía a dicho Estado un dictamen motivado, en el que la Comisión delimita definitivamente, de hecho y de derecho, el incumplimiento imputado al Estado, señala los argumentos en los que se funda su posición e invita al Estado a poner fin a su infracción en un plazo determinado, identificando en muchos casos, las actuaciones necesarias para regularizar la situación. Si el Estado no cumple con las indicaciones del dictamen motivado, la Comisión está facultada para interponer la demanda de incumplimiento ante el TJCE. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 347 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS El escrito de requerimiento y el dictamen motivado constituyen requisitos sustanciales de forma cuya omisión o irregularidad conlleva la indamisibilidad de la demanda de incumplimiento. La función de ambos es delimitar con precisión el objeto del litigio y posibilitar la exigencia de contradicción requerida en la fase precontenciosa de este recurso. En muchos, casos la fase precontenciosa evita la demanda ante el TJCE y permite la eliminación del incumplimiento. Finalmente, es preciso señalar que la Comisión dispone de un poder discrecional para iniciar la fase precontenciosa de los recursos de incumplimiento y, por ende, para abrir la fase jurisdiccional de los mismos mediante la presentación de la demanda ante el TJCE156. Además, si un Estado no se aviene al dictamen motivado en el plazo señalado, la Comisión está siempre facultada, pero no obligada a someter el asunto al Tribunal de Justicia para que éste declare el presunto incumplimiento. 4.5.3 LA FASE JURISDICCIONAL Esta fase del recurso está destinada a permitir que el TJCE determine si existe o no incumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones derivadas del ordenamiento jurídico comunitario. La demanda de la Comisión será admisible si ha transcurrido el plazo dado al Estado en el 156 En ese sentido se ha pronunciado el TJCE en reiteradas ocasiones, señalando que de la sistemática del Art. 226 del Tratado “se desprende que la Comisión no está obligada a iniciar un procedimiento con arreglo a esta disposición, sino que, por el contrario, dispone a este respecto de una amplia facultad de apreciación que excluye el derecho de los particulares a exigir de esta institución que defina su postura en un sentido determinado.” DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 348 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS dictamen motivado sin que éste haya puesto fin a su incumplimiento, si contiene una identificación clara de los motivos del incumplimiento y, especialmente, se requiere una completa identidad entre el dictamen motivado y la demanda de incumplimiento en lo que respecta a los elementos de hecho y de derecho que delimitan el incumplimiento imputado al Estado, de allí que la Comisión está obligada a la aportación al TJCE de los elementos necesarios para la prueba del incumplimiento, que no puede fundarse jamás en presunciones. Si el Estado pone fin a su incumplimiento con posterioridad al plazo fijado en el dictamen motivado o durante la fase jurisdiccional del recurso, no se produce automáticamente la conclusión del procedimiento, salvo que haya desistimiento de la Comisión. Cuando el Tribunal declara la existencia de un incumplimiento, el Estado afectado está obligado, en virtud del Art. 128 del TCE, a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia, que deben conducir a la eliminación del incumplimiento. Se trata, por lo tanto, de una sentencia de carácter meramente declarativo, en la que el TJCE se limita, en su caso, a constatar el incumplimiento, sin posibilidad de indicar al Estado las medidas que debe adoptar para acabar con él. No obstante, esta sentencia tiene consecuencias para los particulares, ya que les DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 349 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS concede una base para solicitar indemnización por daños y perjuicios al Estado por la violación de la norma comunitaria, en virtud de la jurisprudencia Francovich y Brasserie du Pecheur c. RFD y Factortame III. Si el Estado no hace efectiva la sentencia, sólo es posible un nuevo proceso ante el TJCE por incumplimiento de la sentencia. El Tratado de Maastricht modificó el tenor del Art. 228 del TCE y estableció un mecanismo sancionador para los supuestos de inejecución de las sentencias declarativas de incumplimiento de los Estados. En estos casos, la Comisión, tras el envío de un dictamen motivado y la presentación de observaciones por parte del Estado, puede solicitar al TJCE que imponga a dicho Estado el pago de una multa a tanto alzado o de una multa coercitiva, si éste no ha adoptado las medidas de ejecución necesarias. 4.6 EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA LEGALIDAD COMUNITARIA El control de la legalidad comunitaria que realiza el TJCE se configura con una extraordinaria amplitud, ya que comporta un control de la legalidad en sentido escrito y un control de constitucionalidad. Se trata de un control de la legalidad en sentido estricto, en la medida en que permite la verificación de la conformidad de los actos comparables a los actos administrativos nacionales con las normas que DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 350 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS sirven de fundamento. En cambio, es un control de constitucionalidad en la medida que posibilita la revisión de la conformidad de los actos normativos de carácter general con los Tratados constitutivos, que, pese a su naturaleza jurídico – formal de instrumentos internacionales, han sido interpretados y aplicados por el TJCE como una auténtica Constitución comunitaria. El control jurisdiccional de la legalidad comunitaria se realiza básicamente a través de tres vías procesales: El recurso de anulación, el recurso por omisión y la excepción de ilegalidad. 4.6.1 EL RECURSO DE ANULACIÓN Dentro de su capacidad de control de la actividad de las instituciones comunitarias, el TJCE tiene competencia para juzgar la validez de sus actos, lo que lleva a cabo a través del recurso de anulación o de la excepción de la ilegalidad, de allí que este recurso que se encuentra previsto en los Arts. 230 y 231 del TCE, es aquel que permite al TJCE controlar la legalidad de los actos jurídicos obligatorios adoptados por las Instituciones comunitarias; en definitiva constituye un mecanismo jurídico esencial para asegurar el respeto de la legalidad comunitaria y, por consiguiente, la protección jurisdiccional de los intereses de los sujetos del Derecho Comunitario (personas físicas y jurídicas, Estados miembros e Instituciones). DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 351 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS El primer párrafo del Art. 230 considera atacables mediante el recurso de anulación los actos adoptados conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, los Actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que no sean recomendaciones o dictámenes, y los actos del Parlamento Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Además, el Art. 237 literales b) y c) prevén la posibilidad de recursos de anulación contra los acuerdos de Consejo de Gobernadores y del Consejo de Administración de BEI. A los comunitarias actos adoptados deben por equipararse estas los Instituciones actos jurídicos adoptados por órganos creados por las Instituciones comunitarias, contra los que será factible el recurso de anulación. Los tratados internacionales celebrados por la CE con terceros países son actos normativos internacionales y no pueden asimilarse a actos adoptados por las Instituciones comunitarias. El TJCE acepta, sin embargo, la posibilidad de recurso de anulación contra el acto sui géneris del Consejo o de la Comisión en el que se manifiesta el consentimiento de la Comunidad para concluir el Tratado Internacional157. No se pueden plantear recurso de anulación contra las normas comunitarias del Derecho Originario ni contra las normas pertenecientes a los ordenamientos jurídicos de los Estados. 157 Sentencias de 09-08-1994, Francia c. Comisión, C-327/91, p. 1973 y de 10-03-1998, Alemania c. Consejo, C-122/95, p. 973. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 352 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS El TJCE, a la hora de identificar las condiciones que debe cumplir uno de estos actos emanados de las Instituciones comunitarias para ser susceptibles de un recurso de anulación, ha verificado siempre en su jurisprudencia la sustancia, el contenido del acto, con independencia de la denominación y de la forma externa que le hubiese dado la institución autora. En esta virtud, el TJCE ha descartado la aplicación de un criterio formal, para evitar que las Instituciones pudiesen afectar la tutela judicial efectiva de los particulares. Así, el TJCE sostiene en la sentencia IBM que “para determinar si las medidas impugnadas constituyen actos a efectos del Art. 173158 hay que atenerse a su contenido esencial... la forma en que se adoptan los actos o decisiones es, en principio, indiferente por lo que respecta a la posibilidad de impugnarlos a través de un recurso de anulación”159. El TJCE examina el articulado y la exposición de motivos del acto para determinar su verdadera naturaleza a los efectos del Art. 230. Así, el TPI declaró admisible en la sentencia Air France c. Comisión un recurso de anulación contra una declaración verbal del portavoz del comisario europeo encargado de las cuestiones de competencia, que hablaba en nombre de la Comisión, en la que hacía constar que no le era aplicable el Reglamento N° 4064/89 sobre 158 Hoy Art. 230 Sentencia del 11-11-1981, IBM c. Comisión, 60/81, p. 2639, y sentencia del TPI del 24 de abril de 1994, Air France c. Comisión, T-3/93, pp. II121, apdos. 43 y 57. 159 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 353 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS concentraciones a la compra de Dan Air Services Limited por British Airways, porque no tenía dimensión comunitaria. Atendiendo a su contenido real, para que un acto pueda ser recurrible en anulación la jurisprudencia comunitaria exige la concurrencia de tres condiciones: Que produzca efectos jurídicos, que sea definitivo y que no sea un acto interno de la institución. a) Acto Productor de Efectos Jurídicos Obligatorios Se requiere que el acto sea obligatorio, ya que el Art. 230 excluye expresamente el recurso contra los actos no vinculantes, como es el caso de las recomendaciones y de los dictámenes. Conforme sostiene el TJCE, “el recurso de anulación se da contra cualesquiera disposición que adopten las instituciones, independientemente de su naturaleza o forma, destinadas a producir efectos jurídicos”160. Y de igual manera en otra sentencia sostiene que “Constituyen actos o decisiones que pueden ser objeto de recurso de anulación, a efectos del artículo 173161, las medidas que producen efectos jurídicos obligatorios que pueden afectar a los interesados del demandante, modificando de forma caracterizada la situación jurídica del mismo”162. Como nos ilustra la jurisprudencia, es necesario que el acto despliegue efecto jurídicos obligatorios para el demandante y que su situación jurídica se vea modificada. Esto puede ocurrir, 160 161 Sentencia del 9 de octubre de 1990, Francia c. Comisión, C-366/88, p. 3571, Apdo. 8. Hoy Art. 230. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 354 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS aunque el acto vaya dirigido contra un tercero, de manera que la carta con que la Comisión comunica a una empresa el archivo de un procedimiento por prácticas restrictivas de la competencia puede ser recurrida en anulación por las empresas denunciantes, que resultan afectadas por la decisión de la Comisión. Por otra parte, no es necesario que el acto produzca efectos jurídicos inmediatos, basta con que establezca de forma obligatoria la pauta decisoria futura de la Institución comunitaria. En cambio los actos meramente confirmatorios de actos precedentes no son susceptibles de recurso, porque no modifica la situación jurídica del demandante. b) Acto Definitivo Pueden ser impugnados únicamente los actos de las Instituciones que tienen el carácter de definitivos, es decir, los que recogen la manifestación definitiva de la voluntad de la Institución; esto implica que no son atacables mediante recurso de anulación los actos preparatorios de una decisión final, en tanto que no modifican la situación jurídica de los sujetos del ordenamiento. Por ello, el TJCE declara inadmisibles los recursos contra los actos de iniciación de un procedimiento precontencioso en materia de competencia, dumping o ayudas de Estado. 162 Sentencias del TPI del 10 de julio de 1990, Automec c. Comisión. T-64/89, p. 367, y del 24 de marzo de 1994, Air France c. Comisión, ya citada, Apdo... 43. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 355 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Sin embardo, el TJCE admite los recursos de anulación contra actos no definitivos, que forman parte de un procedimiento, pero que tienen importantes consecuencias económicas, como es el caso de la decisión de la Comisión de no adoptar medidas cautelares en un procedimiento de competencia o la calificación como nueva de una ayuda de Estado, que sin prejuzgar su compatibilidad con el Art. 87 del TCE impide su ejecución por los poderes públicos internos. c) Actos con Efectos Jurídicos Para Terceros. Los actos de las instituciones de carácter puramente internos, que desplieguen efectos únicamente en el seno de la Institución y no para terceros, no son susceptibles de impugnación a través de este recurso. 4.6.2 LA LEGITIMACIÓN La legitimación activa para interponer el recurso de anulación encierra una importancia de gran trascendencia, pues, el párrafo segundo del Art. 230 permite al TJCE conocer los recursos de anulación “interpuesto por un Estado miembro, el Consejo o la Comisión”. El tercer párrafo de este mismo artículo habilita al Tribunal para pronunciarse sobre “los recursos interpuestos por el Parlamento Europeo, por el Tribunal de Cuentas y por el BCE con el fin de salvaguardar prerrogativas de éstos”. Por último, el párrafo cuarto señala que “toda persona física o jurídica podrá interponer, en las mismas condiciones, recursos contra las DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 356 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS decisiones de las que sea destinataria y contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o de una decisión dirigida a otra persona, le afecten directa e individualmente”. Esto quiere decir que el Art. 230 establece dos tipos diferenciados de legitimación demandantes privilegiados activa, (Estados estos miembros son: e Instituciones comunitarias) y demandantes no privilegiados (personas físicas y jurídicas). Esta dicotomía tiene reflejo, también, en la atribución al TPI de los recursos de anulación de particulares y al TJCE de los interpuestos por los EEMM y las Instituciones comunitarias. a) Los Demandantes Privilegiados son los Estados miembros, la Comisión y el Consejo, porque el Art. 230 les reconoce una legitimación activa de carácter general para solicitar la anulación de cualquier acto de las Instituciones, con independencia de que tenga carácter general o individual y que les sea o no dirigido a ellos, es decir el privilegio consiste en que estos demandantes no necesitan justificar interés alguno para interponer un recurso de anulación. En un segundo nivel, el Art. 230 del TCE incluye al Parlamento Europeo, al Tribunal de Cuentas y al BCE, cuya situación es diferente, ya que sólo disponen de legitimación activa DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 limitada la “defensa de sus 357 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS prerrogativas”, por lo que ésta se orienta más al control de las modalidades de adopción del acto que de su contenido. En cuanto a la concesión de esta legitimación al Parlamento Europeo, esta fue una conquista alcanzada gracia a la perseverancia de esta institución (Cfr. STJCE del 27 de septiembre de 1998, Parlamento vs. Consejo, asunto 302/87; o STJCE del 22 de mayo de 1990, “Tchernobil”, asunto C-70/88) y acogida por el Tratado de Maastricht que modificando el Art. 230 a la luz de la jurisprudencia del TJCE sobre esta cuestión, incluyó también al BCE, mientras que el Tribunal de Cuentas ha sido incorporado a la nómina de demandantes no privilegiados por el Tratado de Ámsterdam. Finalmente, también está legitimado activamente el Consejo de Administración del BEI en relación con los acuerdos del Consejo de Gobernadores del Banco (Art. 237 b) TCE). Hay que tener en cuenta que el TJCE ha declarado que las regiones no pueden ser equiparadas a los Estados y por tanto no gozan de la condición de demandantes privilegiados163. b) Los demandantes no privilegiados son los particulares, personas físicas y jurídicas cuyas posibilidades de 163 En este sentido el ATJCE del 21 de marzo de 1997 afirmó que: “resulta claramente de la estructura general de los tratados que el concepto de Estado miembro a efecto de las disposiciones institucionales y, en particular, de las relativas a los recursos jurisdiccionales, únicamente va destinado a las autoridades gubernativas de los Estados miembros de las Comunidades Europeas y que no puede ampliarse a los gobiernos de regiones o Comunidades Autónomas, sea cual fuere la amplitud de las competencias que les sea reconocidas. Admitir lo contrario equivaldría a conculcar el equilibrio institucional previsto por los Tratados que determinan en particular las condiciones en la que los Estados miembros, es decir, los Estados partes en los Tratados Constitutivos y en los Tratados de Adhesión, participan en el funcionamiento de las instituciones comunitarias. Las Comunidades Europeas no pueden, en efecto, comprender un número de Estados miembros superior al de los Estados que las constituyen.” (“Región Valona c. Comisión de las Comunidades Europeas”, asunto C-95-97). DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 358 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS recurrir están limitadas a las decisiones de las que sean destinatarios o a las decisiones que, aunque revistan la forma de jun reglamento o de una decisión dirigida a otras personas, les afecte “directa e individualmente”. En este segundo caso, es necesario la concurrencia de dos condiciones: Por un lado debe existir una relación causal directa entre el acto y el particular, por lo que no cabe, por ejemplo, la impugnación de directivas; aunque conviene también aclarar que pueden darse casos de decisiones que revistan la forma de directivas, donde según instituciones ha resuelto comunitarias la no jurisprudencia pueden excluir las la protección jurisdiccional solamente por la forma del acto164. Y por otro lado, el TJCE entiende que un acto de las instituciones afecta individualmente a una persona física o jurídica cuando el particular se ve afectado “en razón de ciertas cualidades que le son propias o de una situación de hecho que lo caracteriza en relación a cualquier otra persona y que lo individualiza de modo análogo al de un destinatario”165. 164 Así lo señaló el TPI en su Sentencia del 17 de junio de 1998: “Si bien el párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado no versa expresamente sobre la admisibilidad de los recursos de anulación interpuestos por una persona jurídica contra una Directiva, de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende, no obstante, que esta sola circunstancia no basta para que se declare la inadmisibilidad de tales recurso (véase, a este respecto, la sentencia del Tribunal de Justicia del 29 de junio de 1993, Gibraltar/Consejo, C-298/89. Rec. P. I-3605, y el auto del Tribunal de Justicia dictado sobre recurso de casación el 23 de noviembre de 1995 Asocarne/Consejo, antes citado). Así, en su auto Asocarne/Consejo, antes citado, tras comprobar que el acto impugnado era una Directiva, el Tribunal de Justicia verificó si se trataba de una decisión que afectase directa e individualmente a la parte demandante, en el sentido del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado, aunque dicha Decisión hubiese revestido de una forma de Directiva. A este respecto es preciso señalar que las Instituciones comunitarias no pueden excluir la protección jurisdiccional que ofrece a los particulares dicha disposición del Tratado, por la mera elección de la forma del acto de que se trate (véase el auto del Tribunal de Primera Instancia de 30 de septiembre de 1997. Federolio/Comisión, T-122/96, Rec. p. II-1559, apartado 50) (Union Europeenne de l’artisanat et des petites el moyennes entreprises (UEAPME) c. Consejo”, asunto T-135/96). 165 Sentencia del TJCE del 15 de julio de 1963, “Plaumann”, asunto 25/62. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 359 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Para la determinación de esta individualización, la jurisprudencia exige la presencia de elementos objetivos, consistentes en que haya una limitación del número de personas afectadas con la posibilidad de individualizarlas; y elementos subjetivos, que consisten en que la autoridad comunitaria tuviera conocimiento de la existencia de los interesados y tomara en consideración esta circunstancia a la hora de adoptar la decisión166. De otro lado, con arreglo a la jurisprudencia, sólo constituyen actos y decisiones susceptibles de recurso, aquellas medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando notablemente la situación jurídica de éste (STJCE del 11 de noviembre de 1981 IBM c. Comisión), lo que no ocurre por ejemplo en el caso de un referéndum organizado por la Comisión entre su personal, por ser esta una simple medida de orden interno que no crea ninguna obligación para nadie de participar en la consulta y por tanto no produce consecuencia directas e inmediatas sobre la situación jurídica de la persona (Auto TJCE del 3 de diciembre de 1992, “TAO/AFI c. Comisión”, asunto C-14/02). Esta exigencia no ocurre en relación con los demandantes privilegiados, cuyo interés es objetivo. 4.6.3 LOS MOTIVOS DE ANULACIÓN 166 En este sentido se ha pronunciado la el TJCE en la Sentencia del 21 de mayo de 1987 al señalar que “De una jurisprudencia constante ... se desprende que en una Decisión dirigida a un Estado miembro no afecta individualmente a personas físicas o jurídicas más que cuando dicha Decisión les concierne DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 360 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS El Art. 230 párrafo segundo del TCE establece cuatro causas para la interposición de recurso de anulación: incompetencia del Tribunal, vicios sustanciales de forma, violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución; y, desviación de poder. Los dos primeros motivos se refieren a la legalidad externa de los actos y pueden ser sustanciados de oficio por el TJCE, mientras que los dos últimos afectan a la legalidad interna y deben ser invocados por la parte demandante. La legalidad del acto debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de derecho existentes en el momento de su adopción, no pudiendo tenerse en cuenta ni su regularización ni la mayor o menor eficacia en su aplicación. La incompetencia constituye un motivo de anulación escasamente suscitado, que consiste en la falta de poder de la Institución que ha adoptado el acto o bien en la ausencia de competencia de la CE para adoptarlo por tratarse de una materia en la que no se ha previsto transferencia de competencias por parte de los Estados miembros a favor de la comunidad. Los vicios sustanciales de forma constituyen un importante motivo de anulación. El TCE no establece las formalidades cuyo incumplimiento conlleva la nulidad del acto y, por ello, corresponde al TJCE realizar esta por razón de ciertas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que les caracteriza en relación con cualquier otra persona y que por ello les individualiza de manera análoga a la de un destinatario” (Deutsche Lebensmittelwerk c. Comisión, asunto 97/85). DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 361 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS apreciación, para lo que tiene en cuenta si la irregularidad influye en el contenido del acto o priva al demandante la posibilidad de controlar su legalidad. La jurisprudencia comunitaria pone de manifiesto que los principales vicios sustanciales de forma son los siguientes: a) El defecto de motivación o falta de motivación suficiente del acto, que supone la violación de la obligación impuesta por el Art. 253 del TCE. b) El incumplimiento de la obligación de consulta de alguna institución u órgano con carácter previo a la adopción del acto. En particular, el TJCE ha estimado que la consulta del Parlamento Europeo es un requisito de forma sustancial cuya ausencia conlleva la anulación del acto, ya que constituye el reflejo de un principio democrático fundamental según el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder a través de una asamblea representativa. c) La violación de las garantías establecidas en los procedimientos contradictorios de carácter sancionados con objeto de asegurar el respeto de los derechos de defensa. d) La errónea determinación de la base jurídica del acto, cuando conlleva una alteración de las condiciones de adopción de éste. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 362 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS En lo concerniente a la Desviación del poder hemos de entender como la utilización de los poderes de la autoridad comunitaria para una finalidad distinta de aquella para la que le fueron conferidos. En este sentido, según nos enseña la jurisprudencia, este concepto admite dos dimensiones: la desviación de poder en sentido estricto y la desviación de procedimiento167. 4.6.4 PLAZO DE PRESENTACION DEL RECURSO El párrafo final del Art. 230 TCE especifica que los recursos de anulación “deberán interponerse en el plazo de dos meses a partir, según los casos, de la publicación del acto, de su notificación al recurrente o, a falta de ello, desde el día en que éste ha tenido conocimiento”. 4.6.5 EFECTOS DE LA SENTENCIA DE ANULACIÓN El Art. 231 establece que “si el recurso fuere fundado, el Tribunal de Justicia declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado”. De esto se colige que la sentencia que declara nulo un acto posee una autoridad absoluta, desplegando los efectos de cosa juzgada erga omnes material y formal. Además, la nulidad del acto produce, salvo la excepción a las que me referiré más adelante, efectos ex tunc, produciendo por tanto, efectos retroactivos, ya que se considera que el acto no ha existido y 167 El TJCE en su sentencia expedida el 17 de julio de 1997 sostiene: “Según reiterada jurisprudencia, constituye una desviación de poder la adopción por una Institución comunitaria de un acto con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso” (Affish B.V. y Rijksdienst voor de Keuring Van vee en Vlees”, asunto C-183/95. en idéntico sentido STJCE del 12 de noviembre de 1996, “Reino Unido c. Consejo”, asunto C-84/94 y de 5 de octubre de 1994, “Crispoltoni”, asuntos acumulados C-133, 300 y 362/93). DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 363 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS que los efectos jurídicos que haya desplegado deben ser eliminados; sin embargo, hay que tener en cuenta que es posible que el Tribunal declare sólo la nulidad parcial de un acto, es decir, únicamente alguna de sus disposiciones. El párrafo segundo del Art. 231 señala: “Sin embargo, con respecto a los reglamentos, el Tribunal de Justicia señalará, si lo estima necesario, aquellos efectos del reglamento declarado nulo que deben ser considerados como definitivos”. Este precepto ha permitido al TJCE modular el efecto retroactivo de las sentencias de anulación en los casos de reglamentos y de otro tipo de actos declarados nulos. Ejemplo paradigmático de limitación del efecto retroactivo de sentencias de anulación lo proporcionan diversos asuntos en los que el TJCE ha declarado nulo el acto de aprobación del presupuesto comunitario adoptado por el PE, pero ha recurrido al Art. 231 párrafo segundo, aunque el acto no fuese un reglamento, para mantener todos los pagos efectuados durante el ejercicio presupuestario hasta la fecha de pronunciamiento de la sentencia168. En otros casos el TJCE ha admitido el mantenimiento de los efectos de una Directiva declarada nula hasta la adopción de una nueva Directiva que la sustituya169. Finalmente, los Reglamento sobre la aplicación del Sistema de Preferencias Generalizadas de 1986 fueron 168 169 Sentencia del TJCE 31 de marzo de 1992, Consejo c. Parlamento, C-284/90. p.2277. Sentencia del TJCE 16 de julio de 1992, Parlamento c. Consejo, C-65/90. p. 4593. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 364 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS declarados nulos, pero sus efectos se declararon definitivos por imperativos de seguridad jurídica170. En cuanto a la ejecución de las sentencias de anulación, resulta aplicable el Art. 233, según el cual compete a la Institución o a las Instituciones de las que emane el acto anulado la adopción de las medidas necesarias para ejecutar la sentencia; el TJCE no establece, por tanto, en su sentencia las medidas de ejecución necesarias ni recomendaciones al respecto para las Instituciones. Si el motivo de anulación es un vicio de forma, la Institución puede subsanarlo y adoptar un acto con idéntico contenido, pero si es un vicio de fondo no puede adoptar un acto de esta naturaleza. Si la Institución o Instituciones no ejecutan la sentencia de anulación, cabe un recurso por omisión y si la ejecución es incorrecta, es posible un nuevo recurso de anulación. Junto al recurso de anulación en el ámbito comunitario al que nos acabamos de referir, el Art. 35.6 TUE consagra un contencioso de legalidad contra determinados actos que se pueden adoptar en el pilar intergubernamental regulado en el Título VI del TUE; su objeto son las decisiones marco y las decisiones adoptadas por el Consejo sobre la base del Art. 34.2 del TUE y la legitimación activa le corresponde a los Estados miembros y a la Comisión, no así el PE pese a la competencia consultiva obligatoria que el Art. 39 del TUE 170 Sentencia del TJCE 26 de marzo de 1987, Comisión c. Consejo, 45/86. p. 1493. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 365 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS le reconoce en este campo. Las causad de nulidad y el plazo de interposición del recurso son los mismos que los plasmados en el Art. 230 del TCE. 4.6.6 LA EXCEPCION DE ILEGALIDAD La excepción de ilegalidad, regulada en el Art. 241 del TCE (antiguo 184), tiene por objeto controlar incidentalmente la legalidad de una disposición general dentro de un litigio en el que se impugna una medida concreta dictada en aplicación de dicha disposición general. No es un recurso autónomo sino que tiene carácter incidental y subsidiario, sólo puede utilizarse dentro de un procedimiento ante el TJCE o ante el TPI en base a otra disposición del Tratado, normalmente un recurso de anulación171. La introducción de la excepción de ilegalidad se explica por dos razones: la restringida legitimación activa de los particulares para interponer recursos de anulación contra actos de alcance general y el reducido plazo (dos meses) previsto en el Art. 230 para solicitar la anulación del acto; es por esta razón que Paz Andrés Sáenz, Javier González Vega y Bernardo Fernández172 al igual que la mayoría de la doctrina, considera que la principal función de la excepción de ilegalidad es la de corregir las restricciones a las que los 171 En este sentido se ha pronunció el TJCE al señalar que “Se desprende de la jurisprudencia del Tribunal que la posibilidad que el artículo 184 del tratado de invocar la inaplicabilidad de un reglamento no constituye un derecho de acción autónomo y no puede ser ejercido más que de una manera incidental. En ausencia de un derecho de recurso principal, los demandantes no pueden invocar el artículo 184”. Sentencia expedida el 16 de julio de 1981, “Albini c. Consejo y Comisión”, asunto 33/80. 172 SAENZ DE SANTA MARIA, Paz Andrés y Otros, Introducción al Derecho de la Unión Europea, 1999, Editorial Eurolex, Segunda Edición, Madrid, p. 526. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 366 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Tratados someten el recurso de anulación de los particulares contra las decisiones generales y los reglamentos. El Art. 241 del TCE refiriéndose a la excepción de ilegalidad señala: “Aunque haya expirado el plazo previsto en el párrafo quinto del artículo 230, cualquiera de las partes en un litigio en el que se cuestiona un reglamento adoptado conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo o un Reglamento del Consejo, de la Comisión o del BCE, podrá acudir al Tribunal de Justicia alegando la inaplicabilidad de dicho Reglamento por los motivos previstos en el párrafo segundo del artículo 230”. Como se ve la excepción de ilegalidad puede ser utilizada por cualquiera de las partes en un litigio pendiente ante el TJCE, por lo tanto, disponen de legitimación las personas físicas y jurídicas, así como los Estados Miembros y las Instituciones, aunque lo habitual es que la excepción de ilegalidad sea utilizada por los particulares ante la imposibilidad de impugnar los actos de alcance general mediante el recurso de anulación. Generalmente la excepción de ilegalidad constituye un complemente de los recursos de anulación, pero también puede suscitarse en el marco de los recursos por omisión, por incumplimiento o por responsabilidad extracontractual; Sin embargo, no es factible su empleo en los procedimientos prejudiciales, ya que en DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 367 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS ellos corresponde en exclusiva al juez interrogar al TJCE sobre la posible legalidad de un acto. En lo que se refiere al objeto de la excepción, aunque el Art. 241 habla sólo de los reglamentos, el TJCE ha hecho una interpretación amplia para incluir a todos los actos de carácter general aunque no sean reglamentos en sentido estricto, en este sentido ha resuelto que “el campo de aplicación del artículo 184 del tratado debe extenderse a los actos de las instituciones... actos de alcance general que fijan por adelantado y de manera objetiva los derechos y obligaciones... Esta interpretación amplia del artículo 184 se deriva de la necesidad de asegurar un control de legalidad en favor de las personas excluidas por el párrafo 2 del artículo 173 del recurso directo contra los actos de carácter general, en el momento en que son afectados por decisiones de aplicación que les conciernen directa e individualmente”173. Por otro lado, la jurisprudencia comunitaria considera inadmisible la excepción de ilegalidad si no existe un vínculo jurídico directo entre la decisión atacada en el litigio principal y el acto general cuya validez se cuestiona incidentalmente a través de la excepción de ilegalidad. Finalmente cabe señalar que la estimación de la excepción de ilegalidad no conduce a la nulidad del acto de alcance general, ya que la sentencia conlleva sólo la DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 368 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS inaplicabilidad de la misma a la decisión concreta atacada en el litigio principal. La declaración de ilegalidad produce únicamente efectos de cosa juzgada entre las partes en el litigio. 4.7 EL RECURSO POR OMISIÓN Junto al control de la validez de los actos, el Art. 232 del TCE (antiguo 175) confiere competencia al TJCE para sancionar omisiones de las instituciones contrarias al Derecho Comunitario a través del recurso por omisión, llamado también de carencia o por inactividad. El párrafo primero de la citada norma señala: “en caso de que, en violación del presente Tratado, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión se abstuvieran de pronunciarse, los Estados miembros y las demás instituciones de la Comunidad podrán recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare dicha violación”. El TJCE entiende que el recurso por omisión se basa en la idea de que la inacción ilegal del Consejo, la Comisión o el Parlamento Europeo permite a las demás instituciones y a los Estados miembros, así como a los particulares en determinados supuestos, recurrir ante el TJCE para que este declare que la abstención de actuar es contraria al Tratado, en tanto en cuanto de que la institución de que se trata no haya subsanado dicha abstención174. Además, considera que el 173 174 Sentencia del TJCE Simmenthal c. Comisión. Sentencia del TJCE 12 de julio de 1988, Parlamento c. Consejo C-377/87, p. 4051. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 369 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Art. 232 contempla la omisión como la abstención de pronunciarse y no como la adopción de un acto distinto del que los interesados hubieran deseado o considerado necesario; como consecuencia de ello, las decisiones negativas de las Instituciones que rechazan los requerimientos de los sujetos del ordenamiento, deben impugnarse mediante el recurso de anulación. En lo que concierne a la legitimación activa de este recurso, el Art. 232 diferencia entre demandantes privilegiados y demandantes ordinarios. En efecto, los Estados miembros, las Instituciones comunitarias y el Banco Central Europeo en el ámbito de sus competencias disponen de una legitimación activa de carácter general para interponer el recurso por omisión contra cualquier abstención contraria al Derecho Comunitaria, sin necesidad de justificar interés alguno. Por el contrario, la legitimación activa de las personas físicas y jurídicas está limitada, ya que sólo pueden interponer este recurso “por no haberle dirigido una de las Instituciones de la Comunidad un acto distinto de una recomendación o de un dictamen”, tal como señala el Art. 232 en su párrafo tercero. Esta condición supone que los particulares no pueden atacar los supuestos de no adopción por parte de las Instituciones de actos no obligatorios, es decir que no despliegan efectos jurídicos vinculantes. El TJCE ha alineado la interpretación de este precepto con las DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 370 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS exigencias del Art. 230 del TCE y ha considerado que además de la no adopción de actos que podían serle dirigidos, el particular puede impugnar la omisión de actos cuya adopción le podía afectar directa individualmente, aunque no fuera destinatario de los mismos. El recurso por omisión consta de una fase precontenciosa y de una fase jurisdiccional. La primera fase comienza cuando el demandante invita formalmente a la Institución acusada de la omisión a que adopte una decisión y que defina su postura; este requerimiento se hace en un plazo razonable desde que es patente la intención de la Institución de permanecer inactiva. La Institución requerida dispone, según el párrafo segundo del Art. 232, de un plazo de dos meses para definir su posición. Si no se da respuesta a este requerimiento dentro de este plazo, se abre un plazo de dos meses para la interposición de la demanda ante el TJCE, con la que se inicia la fase jurisdiccional del recurso de omisión. Si la Institución acusada de omisión adopta una decisión durante el desarrollo de esta fase contenciosa, el recurso pierde su objeto y concluye el proceso. A diferencia de las sentencias de anulación, en los recursos por omisión las sentencias del TJCE se limitan a reconocer o no la abstención contraria al Tratado de la Institución, pero no pueden adoptar el acto, ya que esta DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 371 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS prerrogativa compete en exclusiva a la Institución cuya omisión se declara. 4.8 El RECURSO DE INDEMINIZACION O RECURSO POR RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL No cabe duda que la transferencia del ejercicio de competencias soberanas de los Estados en favor de las Instituciones comunitarias, realizada por los Tratados Constitutivos, confiere a dichas instituciones una capacidad de acción, cuyo ejercicio puede lesionar los derechos de los administrados. Esta circunstancia exige que los sujetos del ordenamiento jurídico comunitario puedan obtener del TJCE la indemnización de daños y perjuicios causados por la actividad de sus instituciones y de sus agentes; precisamente el mecanismo procesal previsto para estos efectos es el recurso por responsabilidad extracontractual. Al respecto, el Art. 235175 del TCE otorga competencia al TJCE para conocer de los litigios relativos a las indemnizaciones por daños, regulada en el párrafo segundo del Art. 288176, cuyo tenor literal es el siguiente: “en materia de responsabilidad extracontractual, la Comunidad deberá reparar los daños causados por sus Instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados Miembros”. 175 176 Antes Art. 178 Antes Art. 215 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 372 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Esto implica que el objeto del recurso es la responsabilidad de la Comunidad tanto por los actos de sus Instituciones como por los causados por sus agentes en el ejercicio de sus funciones, quedando excluido por tanto la responsabilidad por actos de los Estados177. La legitimación para solicitar una reparación de daños y perjuicios a través de un recurso de responsabilidad extracontractual la tiene cualquier persona física o jurídica, así como los Estados miembros, que posean un interés legítimo, es decir que hayan sufrido daño, puesto que conforme nos ilustra la jurisprudencia del TJCE, “para que la Comunidad incurra en responsabilidad extracontractual y para el nacimiento del derecho a la indemnización del perjuicio sufrido es necesario que exista un acto ilegal adoptado por las instituciones comunitarias, un daño real y una relación de causalidad entre ambos”178. La legitimación pasiva corresponde en cambio a la CE, pero el TJCE ha considerado necesario que el demandante se dirija contra la Institución u órgano al que sea imputable el acto causante del daño. La Comunidad responde, también, de los daños ocasionados por sus agentes (funcionarios y personas vinculadas por contrato a la CE) en ejercicio de sus funciones. 177 En ese sentido se ha pronunciado el TJCE en su sentencia expedida el 26 de febrero de 1986, al señalar que: “Conviene recordar que las disposiciones combinadas de los artículos 178 y 215 del Tratado sólo dan competencia al Tribunal para reparar los daños causados por la instituciones comunitarias o sus agentes cuando actúan en el ejercicio de sus funciones, es decir, para reparar los daños que pueden comprometer la responsabilidad extracontractual de la Comunidad. Por el contrario, los daños causados por las instituciones nacionales comprometen únicamente la responsabilidad de dichas instituciones y los jueces nacionales son los únicos competentes para conceder tal reparación” (“Krohn c. Comisión”, asunto 175/84) DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 373 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS En la práctica, el TJCE admite que en los recursos de responsabilidad extracontractual se solicite únicamente la declaración de la obligación de la CE de reparar el daño, o bien que se pida esta declaración y, además la cuantificación del daño y la determinación del valor de la indemnización. En el ordenamiento jurídico comunitario predomina el principio de administración indirecta, por lo que la aplicación administrativa del Derecho Comunitario corresponde básicamente a las autoridades de los Estados miembros, siendo excepcionales los supuestos de relación directa de las Instituciones comunitarias con los particulares. Esta circunstancia hace que las acciones indemnizatorias presentadas contra la CE se refieran, normalmente a daños ocasionados por la actividad normativa de las Instituciones, que se desarrolla fundamentalmente en relación con materias de carácter económico. En cuanto a la responsabilidad extracontractual derivada de la actividad administrativa de las Instituciones comunitarias, los supuestos nos son muy abundantes por la razón que acabamos de señalar. En todo caso, el TJCE entiende que, en estos supuestos, la responsabilidad de la CE se basa en la culpa, ya que la misma nace de una falta personal de los 178 Sentencia del TJCE del 9 de noviembre de 1989, (“Briantex y Di Domenico c. Comisión”, asunto 353/88; y en el mismo sentido se ha pronunciado el TJCE en su sentencia expedida el 11 de octubre de 1990 (“FUNOC c. Comisión”, asunto C-200/89) DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 374 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS agentes comunitarios, o bien de una falta de servicio o comportamiento ilegal de los servicios de una Institución. En lo que respecta a la responsabilidad extracontractual originada por inactividad normativa comunitaria, constituye la parte sustancial del régimen de responsabilidad de los poderes públicos comunitarios. El TJCE con ciertas restricciones ha reconocido la responsabilidad de la CE por actos normativos en pocos supuestos, que constituían casos límite. Así, la sentencia Mulder179 reconoció el derecho a una indemnización de los productores de leche acogidos al régimen de primas por no comercialización de leche y por reconversión de ganado vacuno, porque la Comisión y el Consejo no les habían atribuido cantidades de referencia (cuotas para la producción de leche) en las normas sobre el régimen de tasa suplementaria, introducidas en 1984 para modificar la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, con el objeto de controlar y reducir la producción y los excedentes . El tribunal entendió que los reglamentos adoptados en esa materia violaban el principio de confianza legítima y que esta infracción reunía las condiciones estrictas exigidas en su jurisprudencia. Por último, el principio de administración indirecta establecido por el Derecho Comunitario provoca muchos supuestos de generación de daños por parte de las DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 375 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS autoridades nacionales de los Estados miembros, cuando éstas aplican las normas comunitarias en su respectivos territorios (tal es el caso de las normas de Política Agrícola Común). Respecto a estos supuestos, la jurisprudencia del TJCE no es clara todavía, pero se puede decir que consagra, como regla general, la responsabilidad de las autoridades de los Estados miembros exigible a través de un recurso ante los tribunales nacionales, abriendo la vía de recurso de responsabilidad extracontractual ante el TJCE, únicamente cuando los perjudicados no disponen de un recurso interno para solicitar la indemnización pertinente. 4.9 LA COOPERACIÓN ENTRE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA Y LAS JURISDICCIONES NACIONALES: LA CUESTION PREJUDICIAL Tanto la Doctrina como el TJCE coinciden en destacar que la finalidad de la institución de la cuestión prejudicial, prevista en el Art. 234180 del TCE, es la de asegurar la aplicación uniforme del Derecho Comunitario habida cuenta de la ejecución preferentemente descentralizada de éste, respetando al mismo tiempo las competencias de los órganos jurisdiccionales nacionales, de allí que se considera que la competencia prejudicial del TJCE es la pieza más importante del sistema de control jurisdiccional establecida por el Derecho Comunitario. 179 180 Sentencia del TJCE del 19 de marzo de 1992, “Mulder y Otros c. Consejo y Comisión, C-104/89 y 37/90 Antes Art. 177 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 376 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS La norma en referencia señala al respecto: “El Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial: Sobre la interpretación del presente Tratado; Sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones de la Comunidad y por el Banco Central Europeo; Sobre la interpretación de los estatutos de los organismos creados por un acto del Consejo, cuando dichos estatutos así lo prevean. Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo. Cuando se plantee una cuestión de ese tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal de Justicia.” El punto de partida para comprender la institución clásica de la cuestión prejudicial es el hecho de que la aplicación del ordenamiento jurídico comunitario incumbe por regla general a los Estados miembros y en consecuencia las jurisdicciones nacionales DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 participan de manera 377 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS fundamental en la aplicación del Derecho Comunitario hasta el punto que el juez nacional es el juez de derecho común o el juez natural del Derecho Comunitario. Precisamente el hecho de que la interpretación y aplicación del Derecho Comunitario corresponda al mismo tiempo a los tribunales de los distintos países y al TJCE conlleva un evidente peligro de interpretaciones diferenciadas en función de las peculiaridades de los distintos derechos nacionales, de allí que la cuestión prejudicial constituye la herramienta prevista en el TCE para afrontar dicho peligro, ya que permite al TJCE asegurar la interpretación uniforme del Derecho Comunitario, dejando a la vez, la tarea de aplicación efectiva de las normas comunitarias a los jueces nacionales. El procedimiento prejudicial es por tanto en primer lugar un procedimiento destinado a armonizar la jurisprudencia de las jurisdicciones nacionales en el ámbito del Derecho Comunitario y al mismo tiempo instituye una cooperación entre el TJCE y las jurisdicciones nacionales, no se basa por tanto en una relación jerárquica entre ellos, como la que derivaría de la implantación de un sistema de recurso de casación. 4.9.1 EL OBJETO DE LAS CUESTIONES PREJUDICIALES DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 378 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS El Art. 234 establece un doble objeto dela competencia prejudicial: por una parte, la interpretación de los Tratados y del Derecho Comunitario Derivado (cuestiones prejudiciales de interpretación) y, por otra parte, el examen de la validez de los actos de las Instituciones (cuestiones prejudiciales de apreciación de validez. Sin embargo, este precepto no prevé un régimen jurídico diferenciado para cada una de las dos facetas de la cuestión perjudicial, por lo que haremos un análisis unificado de las mismas, obviamente rescatando las peculiaridades de las cuestiones prejudiciales de apreciación de validez respecto a las cuestiones de interpretación, que son las principales y las más abundantes. Las cuestiones prejudiciales de interpretación son el instrumento privilegiado del que dispone el TJCE para desempeñar su función de garante de la interpretación y aplicación uniforme del Derecho Comunitario en todos los Estados miembros. En el marco de esta clase de cuestiones el TJCE está llamado a determinar el contenido material y el alcance de las normas del Derecho Comunitario, y a definir todo aquello que caracteriza su modo de operar y sus efectos. El Art. 234 prevé expresamente que un juez nacional solicite la interpretación del Tratado o de un acto adoptado por las Instituciones de la Comunidad o por el BCE (no hay supuestos de control prejudicial de estatutos de organismos DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 379 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS creados por actos del Consejo). Estas indicaciones han sido interpretadas extensivamente por la jurisprudencia comunitaria, en virtud de la cual es factible la cuestión prejudicial para solicitar la interpretación de las normas de Derecho originario y de las normas de Derecho derivado, tanto típicas como atípicas, e independientemente de su carácter vinculante o no obligatorio. Además, se consideran susceptibles de interpretación las mismas sentencias y actos jurisdiccionales del propio TJCE, con independencia de la existencia del recurso de interpretación de sentencia, así como las normas pertenecientes al Derecho Comunitario no escrito, tales como los principios generales del derecho y, en especial, los que protegen los derechos humanos y libertades fundamentales. El TJCE ha admitido, también, las peticiones de interpretación de los tratados internacionales vinculantes para la CE, a los que considera a efectos del Art. 234 como actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad. Sin embargo, y en consonancia con la distribución de funciones entre el TJCE y los jueces nacionales, el Tribunal se limita a interpretar las normas comunitarias, pero nunca procede a su aplicación al caso concreto, puesto que esta es una tarea exclusiva del órgano judicial nacional que conoce el litigio principal en el marco del que se ha suscitado la cuestión prejudicial. En todo caso, la necesidad de que la DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 380 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS sentencia prejudicial de una respuesta útil al juez nacional provoca que en muchos casos el TJCE predetermine, en buena medida, la aplicación de la norma comunitaria. Las cuestiones prejudiciales de apreciación de validez permiten a los jueces nacionales interrogar al TJCE sobre la validez de un acto normativo comunitario, aplicable al litigio principal del que están conociendo. Este mecanismo procesal está muy relacionado con los recursos destinados a controlar la legalidad de los actos de las instituciones y, en especial, con el recurso de anulación, debiendo enfatizarse que sólo son factibles las cuestiones prejudiciales relativas a la validez de los actos de las Instituciones, concepto que el TJCE ha alineado con el de legalidad a los efectos del Art. 230, por ello los motivos de invalidez coinciden con los de nulidad, y la invalidez del acto resulta de su incompatibilidad con el bloque de legalidad comunitaria, tal como se entiende en el marco de del recurso de anulación. Sin embargo, conforme lo señalan Paz Andrés Sáenz, Javier González Vega y Bernardo Fernández181, existen claras diferencias entre el recurso prejudicial de validez y el recurso de anulación: el objeto del primero no es censurar ciertos actos adoptados por las instituciones comunitarias sino informar a la jurisdicción nacional del estado del derecho aplicable. En cambio el recurso de anulación se dirige directamente contra un acto comunitario cuya DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 381 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS legalidad se discute, trata de obtener la anulación erga omnes y constituye un proceso principal de competencia exclusiva del TJCE. El reenvío prejudicial de validez no es un recurso directo contra el acto, responde sólo a una cuestión de legalidad planteada con ocasión de un proceso del que conoce una jurisdicción nacional, constituye un proceso accesorio de legalidad. En este sentido, el recurso prejudicial se validez se asemeja a la excepción de ilegalidad pero la diferencia radica en que se plantea ante una jurisdicción nacional, mientras que la excepción no puede sustanciarse ante las jurisdicciones nacionales. 4.9.2 PLANTEAMIENTO DE LA CUESTION PREJUDICIAL La cuestión prejudicial se presenta como un incidente en una instancia que se desarrolla en su parte principal antes las jurisdicciones nacionales. Comienza con una suspensión del procedimiento nacional y con la remisión de la cuestión prejudicial ante el TJCE, termina una vez que se ha producido la contestación de éste con la reanudación de la instancia nacional y la solución del fondo del litigio conforme a la solución dada por el Tribunal. El carácter incidental de la cuestión prejudicial explica el hecho de que desde el punto de vista procesal, el asunto pende siempre ante el órgano jurisdiccional nacional182. 181 SAENZ DE SANTA MARIA, Paz Andrés y Otros, Obra citada, p. 537. Así lo ha aclarado el TJCE en su sentencia expedida el 15 de julio de 1995 “En el caso de una remisión prejudicial, al Tribunal de Justicia sólo se le dirige la petición de interpretación o la petición de apreciación de validez, sin atribuir el asunto. En consecuencia, el órgano jurisdiccional nacional sigue conociendo el asunto, que queda pendiente ante él. Sólo se suspende el procedimiento ante dicho órgano jurisdiccional hasta que el Tribunal de Justicia se haya pronunciado sobre la cuestión prejudicial”. (“T Zabala Erasun c. INEM, E. Encabo Terrazos c. INEM, F. Casquero Carrillo c. INEM”, asuntos acumulados C-422 a C-424/93). 182 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 382 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 4.9.3 CONCEPTO DE ORGANO JURISDICCIONAL Para aclarar el concepto de órgano jurisdiccional conviene distinguir entre un aspecto institucional y un aspecto funcional de la jurisdicción. En lo que se refiere al primero, el Art. 234 del TCE señala que la cuestión sólo es admisible cuando procede “de un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros” o de “un órgano jurisdiccional nacional”, con lo que se refiere a todo órgano jurisdiccional nacional definido como tal por el derecho nacional correspondiente. En ese sentido, la noción de jurisdicción se caracteriza esencialmente, según la acepción común, por el hecho de que se trata de un órgano público independiente, es decir no sometido a instrucciones y con competencias para decidir en materia contenciosa. Sin embargo, con esto no queda solucionado el problema puesto que en los Estados miembros además de lo que se considera unánimemente como órganos jurisdiccionales, existe un conjunto de organismos diversos cuya naturaleza puede resultar dudosa, por lo que han surgido problemas en muchas ocasiones, es por ello que el TJCE estableció los principio generales en la materia, determinando cinco criterios que permiten calificar a un órgano como jurisdicción en el sentido del Art. 177, estos son: el origen legal, la permanencia, la jurisdicción obligatoria, el procedimiento DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 383 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS contradictorio y el decidir en derecho183. Sin embargo no es necesario que se reúnan todos estos elementos para que nos encontremos en presencia de una jurisdicción según el Art. 177. Existen sin embargo supuestos dudosos, como los árbitros y amigables componedores, los Consejos y Colegios Profesionales etc. que requieren un examen caso por caso. Así, el TJCE señaló que las jurisdiccionales arbitrales puramente privadas, especialmente cuando no aplican el derecho positivo, sino que deciden amigablemente, no están habilitadas para solicitar decisiones a título prejudicial184. 4.9.4 FACULTAD Y OBLIGACIÓN EN LA FORMULACION DE LA CUESTION PREJUDICIAL De conformidad con lo establecido en el Art. 234, se puede distinguir entre facultad y obligación de plantear la cuestión prejudicial. El planteamiento es facultativo cuando la decisión que adopta el órgano jurisdiccional es susceptible de un recurso judicial según el derecho interno; esto significa que los órganos que no actúan en última instancia gozan de poder discrecional para acudir o no al TJCE; sin embargo, esta afirmación debe ser matizada en relación con las cuestiones de validez, porque en ellas, como señaló el TJCE, el órgano jurisdiccional sólo puede o plantear la cuestión prejudicial o considerar válido el acto, porque “los 183 184 Sentencia del TJCE del 30 de junio de 1966, (“Viuda G. Basen-Gobbels c. Direction du Beamtenfonds voor het Mijnbedrijf”, asunto 61/65) Sentencia del TJCE del 23 de marzo de 1982, (“Nordsee Deutsche c. Reederei Mond”, asunto 102/81) DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 384 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS órganos jurisdiccionales nacionales son competentes para declarar por sí mismos la invalidez de los actos de las instituciones comunitarias”185. En cambio, al tenor de lo establecido en el párrafo tercero del mismo Art. 234, hay obligación de acudir al Tribunal cuando la cuestión no es susceptible de un recurso judicial ulterior de Derecho Interno. Este párrafo ha planteado problemas de interpretación en el sentido de saber si lo que importa es el lugar que ocupa el Tribunal en la jerarquía judicial nacional o la naturaleza de la decisión. La jurisprudencia del TJCE se ha inclinado por la segunda posición; de este modo, los tribunales a los que se refiere el Art. 234.3 son, además de los que se encuentran en la cumbre de la pirámide judicial, los que en ciertos supuestos dictan sentencias definitivas, auque sólo en estos casos. Por otro lado, el término “recurso judicial” engloba tanto los recursos ordinarios como los extraordinarios. La decisión de plantear la cuestión prejudicial corresponde en exclusiva al juez, quien puede hacerlo aún en ausencia de iniciativa de las partes o incluso contra la voluntad de éstas, lo que no impide que las partes puedan proponerlo; de igual modo, es el juez quien determina el contenido de la pregunta. Al tomar estas decisiones, el juez lleva a cabo lo que se denomina el “juicio de pertinencia”, lo 185 Sentencia del TJCE del 22 de octubre de 1987, (“Foto – Frost c. Hauptzollamt Lubeck – Ost”, asunto 314/85) DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 385 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS que significa que en todos los casos, los jueces nacionales disponen del poder de apreciación para determinar si en los litigios de los que conocen se suscitan o no verdaderas dudas sobre la interpretación o validez de una norma comunitaria. A su vez, de este tema aparece el concepto de “acto claro”, teoría que aplican en derecho interno las jurisdicciones francesas y que el Consejo de Estado francés utilizó en algunas ocasiones para sustraerse de la intervención del TJCE; según esta teoría, el juez sólo estaría obligado a plantear la cuestión prejudicial si existe una auténtica dificultad de interpretación o de validez, si existe una seria duda sobre el sentido o la validez de la disposición mientras que si el sentido del acto es claro, si la validez es evidente, no tiene por qué plantearla. El TJCE en su sentencia del 6 de octubre de 1982 en el asunto “CILFIT” interpretó esta teoría en términos absolutamente restrictivos, estableciendo sólo la ausencia de duda razonable permite al juez eludir la obligación de plantear la cuestión, pero teniendo en cuenta que no es suficiente alcanzar esta convicción, en el plano puramente subjetivo e individual del órgano jurisdiccional, sino que la ausencia de duda ha de imponerse fundamentalmente en un plano objetivo. En efecto, no basta la sola convicción del juez o tribunal aislado (que en cualquier caso habrá que argumentar) a cerca de la interpretación de la norma en DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 386 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS cuestión, sino que resulta exigible una presunción de convicción común, una certeza razonable de que la claridad se impone con la misma evidencia a los órganos jurisdiccionales nacionales de los otros Estados miembros así como al Tribunal de Justicia. 4.9.5 EL PROCEDIMIENTO ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA Los procedimientos prejudiciales ante el TJCE se inician con la recepción de la resolución del órgano jurisdiccional nacional en la que se formula la cuestión. Como se trata de un incidente procesal y no de un medio de impugnación autónomo, el litigio principal pendiente ante el juez nacional se suspende hasta que el TJCE pronuncie su sentencia. El Procedimiento prejudicial no tiene carácter contradictorio y se permite que presenten observaciones en el mismo las partes en el litigio principal, las Instituciones comunitarias y los Estados miembros interesados en un plazo de dos meses. Como la cuestión prejudicial es un procedimiento de juez a juez, basado en el principio de cooperación, el TJCE ha observado siempre una actitud flexible y ha adoptado criterios muy poco formalistas para su puesta en práctica, muestra de lo cual es que, en diciembre de 1996, para dar mayores facilidades ha hecho pública una nota informativa sobre el planteamiento de cuestiones prejudiciales por los DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 387 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS órganos jurisdiccionales nacionales. Así, el juez nacional es libre de elegir el momento procesal para plantear la cuestión, aunque con el fin de facilitar el juicio de pertinencia y asegurar la utilidad de su intervención, el Tribunal ha señalado en diversas ocasiones que podría ser útil que el reenvío tenga lugar cuando los hechos de asunto estén establecidos y los problemas de puro derecho nacional estén resueltos186. El TJCE no exige ninguna condición especial de forma para la decisión del juez nacional, por lo mismo puede revestir cualquiera de las admitidas en su derecho interno para resolver los incidentes procesales, y reconoce libertad para redactar la cuestión, aunque aconseja una redacción lo más clara y precisa posible, debido a que ha de ser traducida a las demás lenguas oficiales de la Comunidad. En cuanto al procedimiento a seguir ante el TJ, una vez remitida la cuestión prejudicial por el órgano jurisdiccional nacional, ésta es notificada por la Secretaría del Tribunal a la Comisión, al Consejo y al BCE (si el acto comunitario cuya interpretación o validez que se cuestiona ha emanado de ellos), al PE (si intervino a través del procedimiento de codecisión), a los Estados miembros y a las partes del litigio principal. Todos ellos pueden hacer observaciones o 186 En este sentido se ha pronunciado el TJCE, Sentencia del 26 de enero de 1993 señalando que “la necesidad de llegar a una interpretación del derecho comunitario eficaz para el juez nacional exige que éste defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o que, al menos, explique los presupuestos sobre los que se basan tales cuestiones” (“Telemarsicacabruzzo y otros”, asuntos C-320/90 y C-322/90) DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 388 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS alegaciones por escrito dentro del plazo de dos meses siguientes a la notificación. 4.9.6 EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PREJUDICIALES La respuesta del TJCE, expresada bajo la forma de sentencia, se da exclusivamente en Derecho Comunitario porque el Tribunal no tiene competencia para pronunciarse sobre una disposición del Derecho Nacional. No obstante, en relación con esta cuestión se ha producido una evolución jurisprudencial, así, en una primera etapa, el Tribunal mantuvo una interpretación literal y rigurosa del entonces Art. 177 diciendo que no podía resolver cuestiones relativas a la compatibilidad entre las normas del derecho interno y del derecho comunitario. En una segunda etapa, adoptó una solución de compromiso, afirmando que pese a lo anterior si podía sin embargo suministrar a la jurisdicción nacional todos los elementos de interpretación relativos al Derecho Comunitario que deberán guiarle en la apreciación de los efectos de una disposición nacional. Y en una tercera etapa, seguida hasta la actualidad, el Tribunal ha dicho que no puede evitar poner indirectamente de manifiesto un incumplimiento a través de la interpretación de la norma comunitaria aplicable y de la afirmación de su primacía y efecto directo. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 389 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS La sentencia que decide la cuestión prejudicial de interpretación vincula con autoridad de cosa juzgada al juez que planteó la cuestión, que debe aplicar la norma comunitaria de conformidad con la interpretación dada por el TJCE. Asimismo, están vinculados por dicha sentencia los demás órganos judiciales nacionales llamados a conocer del mismo litigio. Además, la sentencia prejudicial de interpretación despliega un efecto general, en el sentido de que la interpretación que realiza de la norma comunitaria vincula a los órganos jurisdiccionales de todos los Estados miembros que deban aplicarla en cualquier tipo de litigios; ello no impide sin embargo que cualquier juez nacional solicite al TJCE un nuevo pronunciamiento prejudicial sobre la norma en cuestión, aduciendo nuevos argumentos que, de ser estimados, pueden eventualmente generar un cambio de la jurisprudencia comunitaria. En cuanto a las sentencia prejudiciales de apreciación de validez, el TJCE ha considerado que tienen un alcance general tanto si el TJCE declara inválido el acto como si no lo hace. En este último supuesto el Tribunal indica que no son fundados los motivos de invalidez alegados, pero sin declarar legal el acto, que puede ser atacado por motivos diferentes. La sentencia que declara inválido un acto, obliga al juez que planteó la cuestión, quien por lo mismo no puede aplicar el acto en el litigio principal y, a la vez, produce un DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 390 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS efecto erga omnes, ya que todos los órganos jurisdiccionales deben considerar inválido dicho acto. Ahora bien, el acto declarado inválido, a diferencia de lo que ocurre en el marco del recurso de anulación, subsiste y sólo puede ser modificado o abrogado por la Institución que lo adoptó, limitándose el TJCE, a lo máximo, a precisar los efectos de la sentencia de invalidez. Las sentencias prejudiciales producen efectos ex tunc, es decir desde el momento de la entrada en vigor de la norma interpretada, aunque el TJCE se reserva la posibilidad de limitar en el tiempo los efectos retroactivos de la sentencia en cada caso concreto por motivos de seguridad jurídica187. 4.10 LA COMPETENCIA CONSULTIVA La competencia consultiva del TJCE se encuentra prevista en los Tratados comunitarios, la misma que responde a una doble misión: el control del alcance de la revisión prevista en el Art. 95 del Tratado CECA en el ámbito del llamado procedimiento de “pequeña revisión” y el control de la compatibilidad con los Tratados constitutivos de los acuerdos celebrados con terceros en virtud del Art. 300.6 del TCE y de los “acuerdos” o “convenios” del Art. 103 del Tratado CEEA. Sin duda, el supuesto del Art. 300.6 TCE es el que reviste mayor importancia y el que ha tenido, en 187 Son varias las sentencias en las cuales el TJCE ha limitado los efecto, entre ellas, la sentencia del 15 de diciembre de 1995, asunto Bosman, C415/93. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 391 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS particular en la última década, un desarrollo ciertamente espectacular, por lo que me centraré en este último supuesto. 4.10.1 NATURALEZA Y FUNCIONES El Art. 300.6 del TCE establece que “El Consejo, la Comisión o un Estado miembro podrán solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de cualquier acuerdo previsto con las disposiciones del presente Tratado. Cuando el dictamen del Tribunal de Justicia sea negativo, el acuerdo sólo podrá entrar en vigor en las condiciones establecidas en el artículo 48 del Tratado de la Unión Europea”. La forma lacónica como se encuentra redactada esta norma ha provocado en la práctica algunos inconvenientes en relación con la naturaleza y funciones del procedimiento previsto en el Art. 300.6, razón por la cual el TJCE ha ido supliendo estas deficiencias reguladoras, para ello ha partido de una conceptualización muy clara al señalar que: “Se trata de un procedimiento especial de colaboración entre el Tribunal de Justicia, por una parte, y las demás Instituciones comunitarias y los Estados miembros, por otra, en el cual el papel del Tribunal de Justicia consiste en garantizar, conforme al artículo 164 (hoy 220) del Tratado, el respecto del Derecho en la interpretación y aplicación del Tratado, en un fase anterior a la celebración de un acuerdo que pueda DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 392 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS dar lugar a litigios sobre la legalidad de un acto comunitario de celebración, de ejecución o aplicación”188. Esa función de “colaboración” y el efecto útil del procedimiento previsto en el Art. 300.6 constituyen la clave de comprensión de este procedimiento. Desde el punto de vista de la naturaleza, el procedimiento recogido en el Art. 300.6 del TCE se define como un control de carácter preventivo. La previsión de un control de esa naturaleza se justifica, según señala el TJCE, por cuanto “una decisión judicial que, eventualmente, constatase que un acuerdo es, bien por su contenido, bien por el procedimiento seguido para su conclusión, incompatible con las disposiciones del Tratado, no dejaría de crear serias dificultades tanto en el plano comunitario como en el de las relaciones internacionales y amenazaría con causar perjuicios a todas las partes interesadas, incluidos los países terceros”189. 4.10.2 OBJETO Y ALCANCE La referencia que hace el Art. 300.6 del TCE a la “compatibilidad” del acuerdo con las disposiciones del Tratado, como objeto del control ejercido mediante el cauce de la competencia consultiva del TJCE, se interpretó en un primer momento restrictivamente, entendiendo que se limita a fiscalizar la compatibilidad material entre las disposiciones 188 Dictamen 2/94 del 28 de marzo de 1996, sobre la adhesión de la Comunidad al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, p. 1784. apdo. 6. 189 Dictamen 1/75 del 11 de noviembre de 1975, p. 1361 DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 393 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS del Tratado de la CE y el acuerdo en cuestión; sin embargo, pronto el TJCE en su dictamen 1/78 del 4 de octubre de 1979, asumió una interpretación más amplia y señaló que: “la decisión sobre la compatibilidad de un acuerdo con el Tratado puede depender no sólo de las disposiciones de derecho material, sino también de aquellas relativas a la competencia, el procedimiento o la organización institucional de la Comunidad”190. Consecuentemente con ello, y a diferencia de lo que ocurre con el control previo de los tratados en los sistemas estatales donde se fiscaliza la compatibilidad material y formal, el control previsto en el Art. 300 del TCE tiene, en realidad, un triple objeto: la compatibilidad material del acuerdo con las disposiciones del Tratado, la regularidad formal en cuanto al procedimiento de celebración del acuerdo y la existencia de la competencia comunitaria para celebrar dicho acuerdo. 4.10.3 LA LEGITIMACIÓN El Art. 300.6 del TCE incluye entre los sujetos legitimados para solicitar el dictamen a los Estados miembros, el Consejo y la Comisión. La exclusión de Parlamento Europeo, que estaba justificada durante el amplio período en el que careció de poderes reales de control de la actividad convencional comunitaria, no 190 Dictamen 1/78 del 4 de octubre de 1979, p. 2907. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 394 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS encuentra explicación desde que el AUE y, sobre todo, TUE le atribuyen el dictamen conforme y, con ello, una intervención decisiva en el marco de esa actividad. Es aún más necesaria esa legitimación si se consideran dos cuestiones de distinto alcance y naturaleza: primera, que con el sistema establecido en el TUE aumentan las posibilidades de que la calificación de los acuerdos internacionales suscite conflictos institucionales; y segunda, que excluida su legitimación en el control previo del Art. 300.6, la única vía que le queda al Parlamento Europeo es la interposición de un recurso ante el TJCE, con la legitimación que le otorga el Art. 230 y por tanto el control posterior, cuya intervención plantea mayores inconvenientes que el control previo. 4.10.4 EL MOMENTO DE LA PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD DEL DICTAMEN En relación con el momento de la presentación, el Tribunal de Justicia ha situado con claridad su carácter previo a la conclusión del acuerdo; no es, por tanto, un procedimiento apto para la eliminación de antinomias o para un control de legalidad de los actos relativos a la celebración del acuerdo con posterioridad a su conclusión. La flexibilidad del Tribunal se ha puesto, en cambio, de manifiesto en relación con el momento del procedimiento en el que cabe la solicitud del dictamen siempre con anterioridad a la conclusión del acuerdo. Esta flexibilidad se DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 395 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS encuentra plenamente justificada, ya que el objeto de la solicitud de dictamen determina, en no pocas ocasiones, el momento en el que debe ser presentada dicha solicitud. El Tribunal de Justicia determina la admisibilidad del dictamen, desde el punto de vista del momento de su solicitud, atendiendo al contenido mismo del acuerdo y al objeto de la solicitud de dictamen. Con carácter general, puede decirse que el TJCE estima que para las cuestiones de la competencia para concluir el acuerdo, bastando con el conocimiento del “objeto general de dicho convenio, la materia que regula y el alcance institucional, puede pronunciarse no sólo una vez abiertas las negociaciones, sino también antes de que se hayan iniciado formalmente las mismas”191. En cambio la cuestión de la compatibilidad material del acuerdo proyectado con las disposiciones del Tratado CE exige un conocimiento preciso del texto sobre el que se ha de manifestar el consentimiento, razón por la cual el momento de solicitud del dictamen es posterior. 4.10.5 EFECTOS DEL DICTAMEN Tomando en cuenta que la finalidad fundamental de este procedimiento es determinar la compatibilidad o incompatibilidad de un acuerdo con el Tratado CE, el principal efecto del dictamen del TJCE consiste en declarar con carácter obligatorio tal compatibilidad o incompatibilidad. El Art. 300.6 establece que si el dictamen fuese negativo, “el 191 Dictamen 2/94 del 28 de marzo de 1996, apdos. 12 y 16. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 396 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS acuerdo sólo podrá entrar en vigor en las condiciones establecidas en el artículo 48” del TUE, es decir, tras un proceso de revisión del Tratado que eliminará las causas de incompatibilidad. CONCLUSIONES 1. La mano negra de los Estados Unidos de Norteamérica y sus egoístas intereses de dominio imperial, desde el inicio del proceso integracionista de Bolívar, siempre ha estado presente tratando de frustrar el majestuoso sueño del Libertador, es por ello que en 1817, sesenta días después de que más de un centenar de patriotas suramericanos, al norte de Jacksonville y en la desembocadura del río Saint Mary, Isla Amelia, proclamaran la “República de la Florida”, el presidente James Monroe y su secretario de estado John Quincy Adams ordenaron al ejército norteamericano desembarcar sus fuerzas navales y terrestres con las cuales invadieron la isla Amelia y ocuparon la capital Fernandina; dos años después Estados Unidos compró la Florida a España por la suma de cinco millones de dólares lo que vino a confirmar sus codiciosos propósitos cuando expulsó a los patriotas venezolanos. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 397 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS 2. La Comunidad Andina como un organismo internacional de integración, desde su formación, ha dado lugar al nacimiento de un ordenamiento jurídico propio, autónomo y supranacional, que se aplica directamente en el territorio de los Países Miembros y tiene efectos inmediatos sobre las autoridades públicas y sobre los particulares; esto implica que dada la confluencia de una gran cantidad de normas relacionadas con temas de lo más disímiles, surgen intempestivamente disputas derivadas de la aplicación de dichas normas, las cuales por otro lado quedarían como meras declaraciones de principios si no existiese un organismo destinado a vigilar su aplicación y cumplimiento; precisamente pensando en ello es que a nivel de la Comunidad Andina se ha puesto en vigencia un sistema de solución de controversias destinado a fortalecer el proceso de integración, en cuya cúspide se encuentra el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina; dicho sistema es uno de los más avanzados a nivel mundial en lo que se refiere a los distintos esquemas de integración, después de la Unión Europea. 3. Durante los primeros años de integración, la Comunidad Andina tuvo un lento desarrollo, de allí que, al cabo de DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 398 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS sus primeros diez años de existencia, el proceso de integración cayó en una de sus peores crisis de la historia, producto de lo cual se vio que era imprescindible poner fin a los repetidos incumplimientos del Acuerdo y darle precisión y fijeza tanto al derecho andino primario como secundario, para ello se creyó pertinente la creación de un organismo dotado de los poderes suficientes para el cumplimiento de sus fines, como fue el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. 4. Desde el punto de vista del territorio, encontramos que el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina ejerce su jurisdicción sobre todo el territorio de los cinco Países Miembros, es decir sobre todo el territorio con sus diferentes divisiones territoriales, por lo tanto abarca tanto las entidades de orden nacional como los departamentos, provincias, municipalidades, etc. En cambio desde del punto de vista personal, dicha jurisdicción comprende a todos los habitantes de los Países Miembros de la Comunidad Andina, ya sean personas naturales o jurídicas, sean estas autoridades públicas de las diferentes ramas del poder: ejecutiva, legislativa o judicial o simplemente particulares, puesto DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 399 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS que todos somos destinatarios de los efectos de las normas andinas. 5. En lo que tiene que ver con la competencia, el Tratado fundacional del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, dotó a este organismo básicamente de tres competencias, las mismas que estaban encaminadas a controlar la integridad del ordenamiento jurídico (control de legalidad), a velar por el cumplimiento de sus obligaciones por parte de los Países Miembros (control de cumplimiento) y a mantener la uniformidad en cuanto a la aplicación de las normas andinas en el ámbito de la comunidad (aplicación uniforme). Tales competencias se materializan en dos acciones (de nulidad y de incumplimiento) y en el procedimiento (la consulta prejudicial). Sin embargo, con la entrada en vigor del Protocolo de Cochabamba, se le dotó al Tribunal de Justicia de tres nuevas competencias, dos de las cuales son de naturaleza jurisdiccional: el recurso por omisión o recurso por inactividad y la acción de tipo laboral; y una de carácter extrajudicial, esta es la función arbitral. 6. Para cumplir con la misión de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y en la aplicación del Tratado de la Comunidad Europea, el Tribunal de DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 400 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Justicia de la Comunidad Europea dispone de amplias competencias que le confieren los tratados constitutivos y le permiten ejercer el control jurisdiccional sobre la mayor parte del Derecho de la Unión Europea. Sin embargo, el TJCE dispone sólo de las competencias de atribución que le asignan las normas comunitarias porque, en el actual modelo jurisdiccional comunitario, los órganos jurisdiccionales nacionales desempeñan la función primordial de jueces ordinarios de Derecho Comunitario. Como consecuencia de ello, se establece una relación orgánica entre el TJCE y los órganos jurisdiccionales nacionales con objeto de conseguir una aplicación armoniosa y uniforme del Derecho Comunitario, así como un desarrollo coherente del mismo. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 401 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS RECOMENDACIONES 1. En virtud de que el tema analizado no ha tenido ninguna difusión en nuestro medio, es necesario que se incorpore en el pénsum de estudios de las Escuelas de Derecho de las diferentes Universidades del Austro y del País en general 2. El surgimiento de los conflictos legales entre el Estado Ecuatoriano y las empresas petroleras nos encontró a todos sumidos en un profundo letargo en temas de Derecho Internacional en General, por lo que las Universidades deberían fomentar el desarrollo de cursos, seminarios, postgrados y especializaciones en DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 402 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS temas relacionados con el Derecho Comunitario y el Derecho Internacional en General. 3. Las Bibliotecas de las diferentes Universidades del Austro, en forma urgente deberían aprovisionarse de la mayor cantidad posible de material bibliográfico relacionado con el Derecho Comunitario y el Derecho Internacional en General, puesto que actualmente sólo es posible encontrar en la capital de la República. BIBLIOGRAFIA Para la realización del presente trabajo investigativo ha servido de fuente de consulta el siguiente material bibliográfico: AGUILAR DE LUQUE, Luis, et. al. 2004, Integración Política y Constitución, Corporación Editora Nacional Quito. AMATUCCI, Andrea, 2001, Tratado de Derecho Tributario, Temis S.A. Bogotá. BUENO MARTINEZ, Patricio, 1997, El Derecho Comunitario en el Pacto Andino: Caso Ecuatoriano, en la Integración, el Derecho Comunitario y el Pacto Andino, Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Universidad Andina Simón Bolívar, Sucre. BIDART CAMPOS, Germán, et. al. 1999, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Ciedla Buenos Aires. CALLE Y CALLE, Juan José, 1997, Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Editado por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina Quito. CASAS GRAGEA, Ángel, 2005, Integración Regional y Desarrollo en los Países Andinos, Corporación Editora Nacional, Quito. CASADO OLLERO, Gabriel, 2001, Ordenamiento Comunitario y Ordenamiento Tributario DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 403 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Interno, en Tratado de Derecho Tributario Interno, Tomo I, TEMIS, Bogotá. DORMÍ, Roberto, et. al. 1996, Derecho Comunitario, Sistemas de Integración, Régimen del MERCOSUR, Ediciones Ciudad Argentina. EKMEKDJIAN, Miguel Angel, 19962, Introducción al Derecho Comunitario Latinoamericano, Depalma, Buenos Aires. GARBON BOZO, Rodrigo Xavier, 2004, Derecho Comunitario: Principios, Fuentes y Sistema Jurisdiccional de la Comunidad Andina de Naciones y La Unión Europea, Producciones Cima La Paz. GONZALEZ OLDEKOP, Florencia, 1997, La Integración y sus Instituciones, los casos de la Comunidad Europea y el MERCOSUR, Buenos Aires. KAUNE ARTEAGA, Walter, et. al. 2004, Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina: Testimonio Comunitario, Impreseñal Cía. Ltda.. Quito. MANGAS MARTÍN, Araceli et. al. 19992, Instituciones y Derecho de la Unión Européa, Mc. Graw Hill Madrid. MONTAÑO GALARZA, César, 2001, Constitución y Derecho de la Integración en la Comunidad Andina, investigación financiada por el Fondo de Investigaciones de la Universidad Andina Simón Bolívar Sede Ecuador, Quito. PACHECO MARTINEZ, Filiberto, 1998, Derecho de la Integración Económica, Porrúa, México. PICO MANTILLA, Galo, 19922, Derecho Andino, Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, Quito. PIZZOLO, Calogero, 2002, Globalización e Integración, Ediar, Buenos Aires Argentina. SACHICA, Luis Carlos, 19902, Derecho Comunitario Andino, Temis, Bogotá SAENZ DE SANTA MARIA, Paz Andrés, et. al. 19992, Introducción al Derecho de la Unión Europea, Eurolex, Madrid. SOBRINO, José Manuel, et. al. 2001, Integración y Supranacionalidad: Soberanía y Derecho Comunitario en los Países Andinos, Editado por la Secretaría General de la Comunidad Andina, Lima. TANGARIFE TORRES, Marcel, 2002, Derecho de la Integración en la Comunidad Andina, Raisbeck, Lara, Rodríguez y Rueda, Medellín. UCKMAR, Víctor, et. al. 2003, Curso de Derecho Tributario Internacional, Temis, Bogotá. Breve Diccionario del Tratado de la Unión Europea, 1993, Centro Español de Relaciones Internacionales, Madrid. Parlamento Andino, Instrumentos Básicos, 2001, Secretaría General del Parlamento Andino, Bogotá D.C. DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 404 UNIVERSIDAD DE CUENCA FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS Sitios web: www.comunidadandina.org www.tribunalandino.org.ec www.dlh.lahora.com.ec www.todoelderecho.com DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006 405