Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México PRESENTACIÓN DE LOS PETICIONARIOS DE LA AUDIENCIA ANTE LA COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS SOBRE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA PENAL EN MÉXICO Octubre 12 de 2007. Distinguidos: Miembros de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos Secretario Ejecutivo Abogados y Abogadas de la Secretaría Ejecutiva. Es motivo de agradecimiento a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Comisión”) el espacio concedido dentro de su agenda de audiencias de este 130º período de sesiones, procedemos con nuestra presentación sobre la Reforma constitucional en materia penal en México. Nuestra presentación consta de cuatro partes: en primer lugar, expondremos brevemente del contexto en el cual se presenta la iniciativa de reformas constitucionales en materia penal por parte del Presidente de la República cuyo contenido dio lugar a la presente audiencia; en segundo, presentaremos acerca del contenido de la propia iniciativa y de otras medidas políticas, judiciales y legislativas que están marcando una tendencia preocupante, debido a que atenta contra los derechos reconocidos por la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención Americana”); posteriormente haremos una breve reseña del debate que se está dando en el Congreso de la Unión a propósito de la iniciativa mencionada y de otras iniciativas que también fueron presentadas al Congreso. Finalmente concluiremos planteando una petición a la Comisión con el propósito de que en uso de su competencia, active los mecanismos que ofrece la Convención Americana frente a la amenaza de que llegue a aprobarse en México una reforma constitucional contraria a la propia Convención. I. Contexto en el cual fue presentada la iniciativa presidencial de reforma constitucional en materia penal. Desde el trabajo de promoción y defensa de los derechos humanos que realizamos las organizaciones peticionarias, hemos observado un patrón de actuaciones de las instituciones responsables de la procuración y la administración de justicia penal en México que dista mucho de las obligaciones del Estado en el marco del derecho internacional de los derechos humanos y específicamente, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, encontrando una fuerte renuncia de los jueces y magistrados de aplicar dicho marco tanto en los procesos a su cargo como en las resoluciones que emiten. 1 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México Entre los aspectos de mayor preocupación se encuentra la violación sistemática de la libertad personal y las garantías de debido proceso, ya que no se aplica el principio de presunción de inocencia; no se respeta a cabalidad el derecho a la defensa; no existen protecciones efectivas para la libertad personal, teniendo cada vez mayor aplicación la detención arbitraria en la modalidad de arraigo; se llevan a cabo las audiencias y diligencias en ausencia del juez y de los procesados y en los casos considerados como de “delitos graves”, se llevan a cabo dentro de los reclusorios. Además, continúa en aumento la incorporación de las fuerzas armadas en materia de seguridad pública. y se está utilizando la figura de la expropiación en el combate a la delincuencia organizada. Por otra parte, observamos que actualmente una de las mayores preocupaciones de los ciudadanos y las ciudadanas en México no es tanto el respeto y vigencia de sus derechos como la inseguridad. Las encuestas muestran, por ejemplo que el 54% de las personas consultadas en una encuesta de victimización se sentían inseguras en el lugar en que residía.1 De acuerdo con Guillermo Zepeda Lecuona, “este sentimiento de inseguridad descansa, por una parte, en la percepción de la incidencia delictiva se ha elevado, y por otra, en la idea compartida de que las autoridades no han tenido la capacidad de respuesta adecuada para enfrentar, disuadir y, en su caso, castigar a los delincuentes.”2 Pero, ¿cómo es que en México hemos llegado a esta situación? Durante la década de los ochentas el número de delitos en el país tuvo un significativo incremento, pero será la década siguiente en donde alcanzaremos los picos más altos. A partir de 1994 el número de denuncias de hechos presuntamente delictivos se incrementó notablemente, alcanzando la cifra en 1996 de 1,569,436 reportes. A partir de 1997 la incidencia delictiva se ha estabilizado alrededor de 1.5 millones de denuncias anuales.3 A la cifra anterior, que son datos que se pueden extraer de la información oficial, hay que proyectarla para establecer la llamada “cifra negra”, es decir la cantidad de delitos que no es reportada a las autoridades y que de acuerdo con varios especialistas asciende alrededor del 77%, es decir, de cada 4 posibles delitos sólo se reporta uno a la autoridad. Al respecto, Guillermo Zepeda ofrece cifras como las siguientes: de cada 100 delitos cometidos se denuncian 25; de los 25 casos reportados se concluye la investigación en 4.55 y se pone a disposición del juez 1.6; y de este 1.6, 1.2 llega a una sentencia y se condena 1.064. En otras palabras una impunidad de casi el 98 por ciento. Es importante hacer notar el hecho de que la mayoría de las personas contra quienes se ejerce acción penal resultan condenadas. Así lo refleja el Informe 2006 del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal que expresa que del total de 1 Tercera Encuesta Nacional Sobre Inseguridad 2005, Instituto de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI). Zepeda Lecuona Guillermo, Crimen sin castigo. Procuración de justicia penal y ministerio público en México, CIDAC y FCE, 2004. Pág. 13. 3 Zepeda Lecuona Guillermo, Los restos de la eficacia y la eficiencia en la seguridad ciudadana y la justicia penal en Méxio. Pág. 4. 4 Zepeda Lecuona Guillermo, Crimen sin castigo. Procuración de justicia penal y ministerio público en México, CIDAC y FCE, 2004, Pág. 20. 2 2 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México personas que se pusieron a disposición del juez, el 97.8% fueron sometidas a proceso, de las cuales el 83.19% resultó con sentencias condenatorias. Estas cifras reflejan, no la eficacia de la investigación e integración de las pruebas de la acusación, sino el hecho de que los jueces tienen poco aprecio por las garantías del debido proceso y juzgan imponiendo la carga de la prueba a los procesados. La CIDH hizo señaló en su Informe sobre la situación de los derechos humanos en México que notaba una orientación deformada del derecho penal pues existen figuras delictivas injustificables y penas exageradas no idóneas (Párrafo 228) e hizo notar que debe restringirse la prisión preventiva (Párrafos 233, 709) y que se amplíe la aplicación de las penas alternativas a prisión (Párrafo 710). Por su parte, el Relator sobre la Independencia de Jueces y Abogados señaló en su Informe sobre su misión cumplida a México, lo siguiente: “Cuando el juez no recoge nuevas pruebas de las aportadas por la procuraduría y no escucha a los testigos que declararon ante el ministerio público, se procesa a la persona acusada fundándose en las actuaciones practicadas por el ministerio público.”5 Sin embargo, a partir de 1994 se han realizado diversas reformas para enfrentar el problema de la delincuencia y la inseguridad. En 1998 se realizó una reforma constitucional y a partir de ahí se ha marcado una tendencia por endurecer las leyes o restringir los derechos de la persona acusada, brindando más atribuciones al ministerio público, aumentando las penas de los delitos, así como incrementando el número de delitos considerados graves. Sin embargo estas reformas no han tenido el resulto ofrecido y en la actualidad los niveles de ineficiencia se mantienen prácticamente iguales y se mantienen también las afectaciones a derechos humanos. Las observaciones del la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en México,6 siguen más vigentes que nunca, como lo constatan las conclusiones de una reciente investigación del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) en los siguientes términos: “1) En los penales no habitan en general los delincuentes más peligrosos sino los más pobres. A partir de la muy variada y rica información, concluimos que la gran masa de la población carcelaria está recluida por delitos relativamente menores lo que contrasta con la magnitud y la gravedad de la criminalidad en las entidades federativas estudiadas. La 5 E/CN.4/2002/72/Add.1 – 24 de enero de 2002. Párr. 132. 6 “El problema de la superpoblación carcelaria pareciera ser un virus que afecta a todos los países del llamado tercer mundo, y México no es la excepción. En México la población carcelaria asciende en la actualidad a 116.000 reclusos, sin existir un número suficiente de establecimientos penitenciarios que puedan albergar en forma adecuada a los mismos. En las observaciones del Estado al presente informe se consigna lo siguiente: La superpoblación es del 16%. Debe mencionarse que existen cárceles que enfrentan graves problemas de hacinamiento, no obstante, tal situación dista mucho de representar una situación general en las 442 cárceles que existen en el país. El Gobierno mexicano ha reconocido tales carencias y, pese a las restricciones presupuestarias derivadas de la crisis financiera de 1994, ha llevado a cabo un programa de construcción de centros de reclusión.” Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe de la Situación de los Derechos Humanos en México. Párr. 222. 3 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México proporción de internos recluidos por delitos graves es muy baja mientras que existen evidencias de que este tipo de delincuentes logra con mayor frecuencia eludir las sanciones penales. 2) Existe un incumplimiento de estándares básicos en todos los niveles del sistema de procuración y administración de justicia. Como se verá, en cada una de las Instancias, desde la aprehensión del detenido hasta su confinamiento en la prisión, existe una alarmante falta de apego a estándares mínimos del debido proceso legal. Sistemáticamente se violan los principios básicos en que se sustenta el debido proceso en los ministerios públicos así como existen serias fallas de procedimiento en las audiencias y sentencias que, irremediablemente, minan la credibilidad del sistema de justicia en México.”7 Todo lo anterior permite sustentar la idea que es necesaria y urgente una reforma de nuestro sistema de justicia penal, pero tal idea difiere claramente al momento de precisar el tipo de reforma que debemos emprender. Un polo sería la postura que sostiene la Oficina del Alto Comisionado de las naciones Unidas para los Derechos Humanos en México en una de las recomendaciones generales que hace en su diagnóstico sobre el país. “11. Promover una profunda transformación en el sistema de justicia que garantice el Estado de Derecho en todos los órdenes, que comprenda el reconocimiento del derecho de las víctimas; el abandono del modelo de enjuiciamiento penal inquisitorio…”8 En el otro polo está la misma posición que ha alimentado a las últimas reformas, mayores facultades al ministerio público y más dureza en las leyes y las sanciones. 2. La iniciativa presidencial de reformas constitucionales en materia penal en el marco de una tendencia restrictiva de derechos protegidos por la Convención. 2.1. La iniciativa presidencial El pasado 9 de marzo de 2007, el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Felipe Calderón Hinojosa, presentó ante la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, una iniciativa de reformas en materia de justicia penal de los artículos 16, 17, 18, 20, 21, 22, 73, 122, y 123, Apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.9 En esencia, la iniciativa propone entre otras cosas, como medidas de carácter general, las siguientes: 7 Bergman Marcelo (coordinador), Delincuencia, Marginalidad y Desempeño Institucional. Resultados de la encuesta a población en reclusión en tres entidades de la República Mexicana: Distrito Federal, Morelos y Estado de México, CIDE 2003. 8 OACNUDHM, Diagnóstico sobre la situación de los Derechos Humanos en México, 2003. Pág. VII. 9 Se anexa copia de la iniciativa. 4 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México • • • • Regular constitucionalmente el arraigo (detener al sospechoso hasta 30 días mientras se investiga y se obtienen elementos para ejercer acción penal en su contra). Eliminar el proceso cuando exista confesión, sujeta a un examen judicial de veracidad. Dar facultades a la policía de allanar domicilios en caso de flagrancia. Otorgar autonomía técnica y funcional a la Policía Judicial, sujeta a la conducción jurídica del Ministerio Público. Tratándose de casos entendidos como de “delincuencia organizada”, propone: • • • • Otorgar facultades al Ministerio Público para ordenar, en casos de delincuencia organizada, la realización de arraigos, cateos, e intervenciones telefónicas, con revisión judicial posterior. Establecer la reserva de los datos de las personas que denuncien hechos relacionados con el crimen organizado. Establecer excepción a la garantía individual de solicitar que la pena se compurgue cerca del domicilio del reo, en los casos de delincuencia organizada. Establecer un procedimiento judicial independiente, distinto al que se siga contra los inculpados de delitos de delincuencia organizada, en donde lo que se juzgue es si el bien fue objeto, instrumento o producto de la delincuencia organizada y, si ello es así, se proceda a la aplicación de dichos bienes a favor del Estado. Entre las propuestas de mayor preocupación a la luz de los derechos protegidos por la Convención Americana, se encuentran las siguientes: 1º). Incluir en la Constitución la figura del arraigo. La iniciativa presidencial propone reformar el artículo 16 constitucional, para incluir la figura del arraigo, adicionando un párrafo a dicho numeral en los siguientes términos: “La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos graves, podrá decretar el arraigo de una persona con las modalidades de lugar y tiempo que el juez acuerde, sin que pueda exceder de treinta días, siempre que sea necesario para la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos o cuando exista riesgo fundado que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá duplicarse tratándose de delincuencia organizada. … Tratándose de delitos considerados como de delincuencia organizada, el Ministerio Público podrá ordenar la realización de arraigos, cateos e intervención de comunicaciones privadas, cuya validez estará sujeta a revisión judicial posterior en los términos que determine la ley.” Con el arraigo, actualmente contemplado en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, en el artículo 133 bis del Código Federal de Procedimientos Penales y algunos otros códigos de los estados de la República, se está restringiendo ya la libertad personal del indiciado, por un plazo de 30, 60 y hasta 90 días sin que existan elementos de prueba suficientes en la averiguación previa para hacer probable la responsabilidad del indiciado, y sin darle a éste oportunidad de defensa. Esta detención pretende justificarse sólo bajo la existencia del riesgo de que el indiciado se sustraiga a la acción de la justicia, y la necesidad de mayor 5 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México investigación. Esta medida fue declarada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación violatoria de la Constitución, precisamente por violar el derecho de libertad personal. 10 El arraigo constituye una detención preventiva de carácter arbitrario en la que: i. Se faculta al juez a decretar la privación y restricción de la libertad personal sin que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, como son el imperativo de que el ministerio público averigüe los hechos y recabe las pruebas para acreditar el cuerpo del delito y la probable responsabilidad de manera previa a la detención o retención de quien resulte probable responsable. ii. Se faculta al juez y al ministerio público a privar y restringir la libertad sin que se cumpla el requisito de legalidad constitucional, es decir, que las normas legales que sustenten sus actos, se apeguen a la Constitución. iii. Lejos de presumir la inocencia de las personas que enfrentan la imputación, sin que el ministerio público cuente con pruebas de imputación de responsabilidad, bajo la presunción de culpabilidad, por la vía de los hechos se impone como sanción la prolongada e inconstitucional privación de la libertad. iv. Se faculta al ministerio público a actuar con parcialidad durante la averiguación que lleva a cabo, toda vez que lejos de aproximarse a los hechos y a los indicios con disposición abierta a encontrar y valorar las pruebas que obtiene, sea cual sea su contenido, el hecho de contar con una persona privada de la libertad le impulsa a orientar su investigación e interpretar los indicios en el sentido de justificar a posteriori la imputación hecha a priori en contra de la persona o personas detenidas o retenidas. v. Se propicia que el juez actúe en contra de las personas cuyo arraigo se solicita, con parcialidad y prejuzgando sin pruebas obtenidas con apego a la Constitución y las leyes emanadas conforme a la misma, respecto de su probable responsabilidad por los hechos que se le imputan. Y con ello, apartándose de su calidad de garante de la legalidad y la constitucionalidad de los actos privativos o restrictivos de la libertad de las personas. El arraigo constituye una detención arbitraria violatoria del derecho a la libertad personal previsto en el artículo 7 de la Convención y a las garantías judiciales de debido proceso y el derecho a la presunción de inocencia, contenidos en el numeral 8 de la misma. En la propuesta se pretende facultar no sólo a la autoridad judicial para ordenar arraigos, sino también al Ministerio Público cuando se trate de delincuencia 10 La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió la tesis enunciada como “Arraigo domiciliario, orden de. Afecta la libertad personal”. La orden de arraigo domicilio prevista por el artículo 133 bis del Código Federal de Procedimientos Penales, antes y después de su reforma mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha ocho de febrero de mil novecientos noventa y nueve, al obligar a la persona en contra de quien se prepare el ejercicio de la acción penal siempre y cuando exista el riesgo fundado de que se sustraiga a la acción de la justicia, a permanecer en un domicilio bajo la vigilancia de la autoridad investigadora y persecutora, trae como consecuencia la inmovilidad de su persona en un inmueble, por tanto es un acto que afecta y restringe la libertad personal que puede ser susceptible de suspensión en términos de lo dispuesto por los artículos 130, 136 y demás relativos de la Ley de Amparo, si para ello se cumplen los requisitos exigidos por la misma ley. (Novena Epoca. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: X, Noviembre de 1999. Tesis: 1ª/J. 78/99. Página:55). 6 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México organizada. En este último supuesto, se establece una revisión judicial posterior, con lo que además se transgrede la garantía de una pronta y eficaz supervisión de la detención por parte de un juez. La propuesta de incluir el arraigo en la Carta Magna, significa constitucionalizar la práctica que existe en México de detener para investigar, lo que implica una medida de corte inquisitivo. Y vamás allá. Actualmente sólo se aplica en casos de delitos de “delincuencia organizada” mientras que la iniciativa plantea ampliar su aplicación en cualquier caso. Cabe resaltar que el Grupo de Trabajo de Detenciones Arbitrarias de Naciones Unidas en su informe de su visita a México en el año 2002, consideró que la figura del arraigo es una forma de detención preventiva de carácter arbitrario en razón de la insuficiencia del control jurisdiccional11 y en lugar de atender dicho señalamiento, la iniciativa presidencial pretende elevar la figura a rango constitucional. 2º). Cateos con revisión judicial posterior. Sobre la propuesta relativa a la facultad del Ministerio Público para ordenar cateos tratándose de delincuencia organizada, con revisión judicial también posterior, estimamos que si existe dilación en la resolución de las solicitudes de cateo por parte del poder judicial, las reformas tendrían que ser en el sentido de evitar dicha dilación con un mayor control judicial, mas no otorgar más atribuciones al Ministerio Público, reforzando un modelo inquisitivo, y favoreciendo además que los cateos se convaliden a partir de objetos sembrados en la propia diligencia para justificar la intervención. 3º). Supresión del proceso ante la existencia de la confesión del inculpado. Se propone suprimir el proceso cuando el inculpado reconozca su participación en el delito y existan “datos suficientes” para considerar la confesión “cierta”. La propuesta establece de manera textual: “En el supuesto de que el inculpado reconozca ante la autoridad judicial su participación en el delito y la confesión se encuentre sustentada en datos suficientes para considerarla cierta, el juez lo citará para audiencia de sentencia. La ley establecerá los beneficios que se podrán otorgar al inculpado cuando acepte su responsabilidad;” La supresión del proceso ante la confesión de parte, instituye nuevamente a la confesión como la “reina de las pruebas”. El pretendido examen judicial al que estará sujeta la confesión para determinar que los datos son “suficientes” para considerar la confesión “cierta” y así evitar etapas procesales evidencia la permanencia del sistema inquisitivo que ahora pretende regularse constitucionalmente. Con esta propuesta se suprime el proceso y con él las garantías judiciales a la persona inculpada. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que en México no se ha erradicado la tortura y al instaurarse una reforma de esta naturaleza, se alentaría el uso de la tortura para obtener la confesión. 11 Informe del Grupo de Trabajo sobre la Detenciones Arbitrarias acerca de su visita a México (27 de octubre a 10 de noviembre de 2002). 7 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México 4º). Limitación del derecho de defensa en los casos de delincuencia organizada. Se pretende restringir el derecho de defensa a las personas acusadas de delincuencia organizada al reservar los datos de denunciantes y testigos del crimen organizado. Se propone reformar el artículo 20 en su apartado A que se refiere a las garantías del inculpado en los siguientes términos: “A. Del inculpado: … Se le hará saber en audiencia publica, y dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su consignación a la justicia, el nombre de su acusador, y la naturaleza y causa de la acusación, a fin de que conozca bien el hecho punible que se le atribuye y pueda contestar el cargo, rindiendo en este acto su declaración preparatoria. En caso de delincuencia organizada, la autoridad judicial podrá autorizar que se mantenga en reserva el nombre y datos personales del acusador.” En la exposición de motivos de la iniciativa, se argumenta que la propuesta no conculca el derecho de defensa, toda vez que el inculpado habrá de conocer los hechos que se le atribuyen y las pruebas de la acusación sin que “exista necesidad lógica de hacerle saber la forma en que inicialmente la autoridad conoció su membresía delictiva”.12 Dada la práctica existente, resulta inaceptable que se pretenda, en realidad, constitucionalizar la práctica de construir denunciantes o testigos falsos, al pretender que la persona acusada no requiera conocer la parte acusadora, pues una cuestión es protegerla del posible delincuente y otra el impedir una auténtica defensa, ya que siempre se afirmará que se “conoció su membresía delictiva” mediante procedimientos legítimos, con lo que se viola el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Consideramos que lo que debe implementarse es un mecanismo adecuado de protección de testigos. 5º.) Limitación del derecho a la readaptación social tratándose de delincuencia organizada. La iniciativa propone reformar el último párrafo del artículo 18 constitucional en los siguientes términos: Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de readaptación social. Esta disposición no aplicará en caso de delincuencia organizada. La readaptación social constituye un derecho fundamental de las personas condenadas y el fin esencial de la pena privativa de la libertad, mismo que se pretende restringir tratándose de delincuencia organizada, contraviniendo lo dispuesto en el numeral 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 12 Iniciativa presidencial del 9 de marzo de 2007, Pág. 8. 8 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México 6º). Autonomía técnica y funcional a la Policía Judicial. La iniciativa propone dotar de autonomía técnica y funcional a la Policía Judicial, a efecto de eficientarla, sujetándola únicamente a la conducción jurídica del Ministerio Público. Se propone, en lo conducente, reformar el artículo 21 en los siguientes términos: “La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a la policía, la cual actuará bajo la conducción jurídica de aquél en el ejercicio de esta función.” La carencia de una investigación científica, objetiva y profesional, no se debe a que la policía no tenga autonomía, sino al hecho de que nuestro país arrastra una práctica inquisitiva en la que no había necesidad de desarrollar técnicas y métodos de investigación científica, pues se obtenía la confesión de la persona acusada, lo que ahora además se pretende reforzar. Para hacer eficaz la función que lleva a cabo la policía consideramos que no requiere de mayores facultades, requiere sí de profesionalización, de controles para eliminar los focos de violación de los derechos humanos y de corrupción. Si la policía perdió facultades en México, fue porque se demostró y se continúa demostrando que en su ámbito se violan los derechos de las personas. En la propuesta no hay una delimitación clara de las responsabilidades de investigación. Como puede verse, la iniciativa presentada por el Ejecutivo para reformar la Constitución en materia de justicia penal, no se encuentra encaminada a adoptar medidas para hacer efectivos los derechos reconocidos y protegidos por la Convención Americana, sino que por el contrario, atentan contra dichos derechos. 2.2. Otras medidas legislativas, judiciales y de políticas públicas implementadas en México, tendientes a restringir los derechos protegidos por la Convención Americana. a. Se impone a los procesados la obligación de probar su inocencia. En las resoluciones de los jueces y tribunales mexicanos se sigue adoptando el criterio de imponer la carga de la prueba a la persona inculpada en violación al derecho de presunción de inocencia reconocido en el artículo 8.2 de la Convención Americana. Resoluciones emitidas entre el año 2000 al 2006 dan cuenta de este criterio. Entre los argumentos sostenidos por las autoridades judiciales se encuentran: “… a tales argumentos defensivos no se les confiere eficacia probatoria por no haberlos comprobado los acusados con elementos de convicción dignos de fe…”13, o bien “En las condiciones apuntadas, es claro que el material probatorio que obra en el sumario, justifica plenamente la responsabilidad penal de… en la comisión de los delitos de…, sin que exista duda sobre el particular, porque aún y cuando los 13 Caso de Francisco Pérez Vázquez y Ángel Concepción Pérez Gutiérrez. Tercera Sala Penal del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Tabasco, de fecha 26 de junio de 2000, en el toca 491/2000-III, notificada el día 11 de julio de 2000. 9 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México encausados negaron la ejecución de las conductas delictivas, ninguna probanza aportaron para sustentar dicha negativa.”14 El propio Poder Judicial Federal ha emitido jurisprudencia violatoria del principio de presunción de inocencia que invocan autoridades jurisdiccionales para sustentar sus resoluciones, tal es el caso de la emitida por el Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, visible en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, 1995, tomo II, parte TCC, Octava Época, consultable en la página 286, material penal, que a la letra dice: CONFESIÓN, FALTA DE. Cuando del conjunto de circunstancias se desprende una presunción en contra del inculpado, él debe probar en contra y no simplemente negar los hechos dando una explicación no corroborada con prueba alguna unilitateral, pues admitir como válida la manifestación unilateral, sería destruir todo el mecanismo de la prueba presuncional y facilitar la impunidad de cualquier acusado, volviendo ineficaz toda una cadena de presunciones por la sola manifestación del producente, situación jurídica inadmisible. b. El derecho a la defensa no es debidamente garantizado por el Estado. Las personas detenidas no son notificadas inmediatamente sobre la imputación que obra en su contra a efecto de estar en posibilidad de preparar su defensa. Además de que a los abogados se les niega el acceso a la totalidad de las actuaciones que integran el expediente, lo que imposibilita la preparación de una defensa adecuada. Situación que impera en los casos de delincuencia organizada.15 Con lo que el Estado viola el artículo 8.2.c, de la Convención Americana. c. Se incrementa el uso de la detención arbitraria en la modalidad de arraigo. Como se dijo anteriormente, a pesar que de acuerdo a los artículos 7.1, 7.2, 7.3, 7.5, y 8.2, de la Convención Americana, el Estado tiene la obligación de garantizar a toda persona que la privación de su libertad sólo sea por las causas y en las condiciones fijadas de antemano en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en aplicación del artículo 133 bis del Código Federal de Procedimientos Penales y disposiciones similares de la legislación de los estados, se utiliza cada vez la figura del arraigo. Ello, a pesar de que como también quedó expresado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró que se trata de una figura inconstitucional por violar el derecho de libertad personal. d. Es común la práctica de audiencias y diligencias en ausencia de los procesados y dentro de los reclusorios. El derecho de defensa es violado en la práctica judicial de nuestro país, pues en los casos en que la persona procesada está privada de la libertad en muchas ocasiones no es conducida al recinto del juzgado donde se practican las audiencias con la debida anticipación y simplemente se le hace firmar las hojas de la diligencia. 14 En el caso de Juan García Cruz y Santiago Sánchez Silvestre, la Sala Regional en Texcoco del Tribunal Superior de Justicia del Estado de México, en el expediente 1672/2001 se resolvió la apelación en contra de la sentencia de primera instancia bajo el argumento que 15 Por ejemplo, caso de los Hermanos Tzompaxtle Tecpile expedientes 240/06 y 279/06 del Juzgado Primero de Distrito de Amparo en materia penal en el Distrito Federal. 10 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México También sucede que la persona detenida está presente, pero en el juzgado se llevan a cabo varias audiencias de manera simultánea por lo que ésta no puede escuchar lo que sucede en su audiencia. Durante su misión cumplida a México, el Relator Especial sobre la independencia de jueces y abogados documentó lo anterior y la falta de audiencias públicas “debido a la configuración del espacio en los juzgados”. El público debe quedarse detrás de una barrera, mientras se desarrollan distintas audiencias delante de diversas mesas de despacho.16 También señaló que se le informó que cuando la persona procesada está privada de la libertad permanece tras una reja en la proximidad de la mesa de los funcionarios judiciales, lo que hace imposible que hable en privado con su representante legal. También el hecho de que en muchas audiencias la persona procesada ni siquiera está presente.17 Así mismo hizo notar que se enteró de que a las personas procesadas en cárceles federales de máxima seguridad (Centros Federales de Readaptación Social) se les sigue el proceso dentro de dichos centros sin que se les traslade a los juzgados, ya que es el juez quien se traslada a la cárcel para llevar a cabo las audiencias y que al parecer es casi imposible, incluso para la familia del acusado, estar presente en una audiencia porque es la administración de esta última, y no el tribunal, la que tiene competencia para decidir sobre la presencia del público en las salas de audiencias del Centro.18 El Estado mexicano no ha cumplido la recomendación de cesar la práctica de ejercitar acciones judiciales en cárceles de máxima seguridad no obstante que fue una recomendación expresa del Relator.19 e. Incorporación de las fuerzas armadas en materia de seguridad pública. El gobierno federal ha creado un Cuerpo Especial del Ejército y Fuerza Aérea denominado Cuerpo de Fuerzas de Apoyo Federal, al que le atribuyó la misión de proporcionar apoyo a las autoridades civiles de cualquier nivel de gobierno, en tareas de restauración del orden y seguridad pública, en el combate a la delincuencia organizada o en contra de actos que atenten contra la seguridad de la nación.20 Lo anterior, no obstante la recomendación de la Comisión, formulada en el informe emitido en 1998 respecto de su visita a México, en el que destacó la importancia de que las fuerzas armadas mexicanas se destinaran exclusivamente a ejercer las labores militares que les asigna la Constitución, sujetas estrictamente al control de la autoridad civil cuya competencia está determinada por la Ley Suprema de México. Sobre el particular, cabe resaltar la agudización de la presencia militar en diversas zonas del país, principalmente en los estados de Veracruz, Oaxaca, Chiapas e Hidalgo, y en particular en zonas campesinas, y en comunidades 16 Relator Especial sobre magistrados y abogados, Informe sobre misión cumplida a México, párrafo 134, E/CN.4/2002/72/Add.1. Idem supra. 18 Idem.supra. 19 Relator Especial sobre magistrados y abogados,Op. Cit, párrafo 192, inciso k número iv. 20 Diario Oficial de la Federación del 9 de mayo de 2007. 17 11 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México indígenas, así como el incremento de las violaciones a derechos humanos cometidas por elementos del ejército. f. El uso de la expropiación en el combate a la delincuencia organizada en la ciudad de México. En los últimos meses se han llevado a cabo expropiaciones de inmuebles en zonas importantes de la ciudad de México, entre ellas, Tepito (unidad habitacional de 180 viviendas) e Iztapalapa (entre locales comerciales y viviendas ubicadas en una superficie de aproximadamente 36500 m2), justificadas públicamente por las autoridades del Gobierno del Distrito Federal como acciones para el combate a la delincuencia. En los propios decretos se hace mención a que la expropiación responde a las actividades ilícitas que se llevan a cabo en los inmuebles. Los decretos violaron los derechos de presunción de inocencia, la garantía de audiencia y el derecho de propiedad de las personas afectadas protegidos por los artículos en el artículo 8 y 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos. La expropiación se basó en una aseveración que la autoridad no ha demostrado ni justificado con la existencia de averiguaciones previas, procesos penales y mucho menos sentencias condenatorias dictadas en contra de los afectados. Se dejó de lado la aplicación de la normatividad penal y sobre todo las garantías de debido proceso de las personas afectadas con dicha expropiación. La afectación se fundó en la pura “sospecha” de que los habitantes y propietarios de los inmuebles eran delincuentes, imputación como ya se dijo, nunca fue probada. 3. El debate en el Congreso de la Unión sobre la reforma constitucional en materia penal Desde el sexenio pasado, las discusiones en torno a la reforma del sistema de justicia penal aumentaron en el Congreso de la Unión. En 2004, éstas llegaron a su punto más intenso tras la presentación de varias iniciativas promovidas y presentadas por Vicente Fox, en ese entonces titular del Ejecutivo. Entre otros aspectos, la iniciativa foxista proponía la introducción de la oralidad en la justicia penal federal; aunque contenía también modificaciones regresivas y contrarias a un verdadero sistema acusatorio21, lo que fue señalado tanto por especialistas como por defensores y defensoras de derechos humanos22. Por estas y otras razones relacionadas con la coyuntura política imperante, la iniciativa foxista no prosperó a la postre y las reformas en esta materia no fueron aprobadas. En el actual sexenio el debate en el Congreso de la Unión ha crecido en intensidad, debido en parte a la insistencia de diversos actores de la sociedad civil sobre la relevancia y pertinencia de una reforma integral al sistema de justicia, misma que en 2006 impactó las plataformas electorales de la mayoría de los partidos. No obstante, los trabajos avanzados por los legisladores y legisladoras debieron ajustarse a una nueva agenda a inicios de 2007 cuando comenzó a prepararse el terreno para la presentación de una iniciativa del 21 Vgr., dar base constitucional a la creación de un sistema de justicia penal ad hoc para investigar y juzgar a las personas en contra de quienes se imputen delitos relacionados con la delincuencia organizada. Es de destacar que esta propuesta continúa presente en la iniciativa presentada por el actual titular del Poder Ejecutivo, Felipe Calderón Hinojosa. 22 Cfr. Inter alia, Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, “Derechos incumplidos, violaciones legalizadas. Los derechos humanos en el sexenio 2000 - 2006 ”, México, 2006. 12 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México Ejecutivo, tendiente a “reformar” el sistema de justicia penal. Efectivamente, fue durante febrero de 2007, en un contexto de militarización y endurecimiento de las políticas públicas en materia de seguridad, cuando Felipe Calderón y su gabinete iniciaron el cabildeo encaminado a presentar un paquete de reformas constitucionales en materia de justicia y seguridad. Desde este momento, se insistió en que dicha reforma respondía a la necesidad de dotar al Estado de herramientas eficaces para combatir al crimen organizado23. En aquel momento, el intento de imponer una agenda favorable a los intereses del Ejecutivo fue visto con desconfianza por algunos legisladores de los partidos de oposición quienes declararon públicamente que la discusión sobre la reforma procesal penal se realizaría con base en las iniciativas ya presentadas en el Congreso, pactando incluso un calendario para este trabajo24. Pese a ello, el 9 de marzo el Presidente Felipe Calderón Hinojosa anunció públicamente que presentaría al Congreso su propuesta de reforma al sistema de justicia penal para “eficientar el combate a la delincuencia organizada” – presentación que como se dijo arriba, se hizo el mismo día-. De acuerdo con la información que en ese momento se difundió, la oralidad sería incluida con posterioridad en el paquete de reformas una vez un grupo de especialistas convocado para ese efecto diseñara los mecanismos adecuados para su instrumentación. Este consejo estaría integrado, entre otros, por el Secretario de Seguridad Pública, el Procurador General de la República, el Secretario de Gobernación, el Presidente del Colegio Nacional de Abogados, el Consejero Jurídico de la Presidencia, así como algunos académicos y especialistas. Aunque no era esta la primera iniciativa de corte regresivo que Calderón presentaba en materia penal25, sí constituyó la expresión más acabada del proyecto de esta administración en el tema. Como hemos señalado en otra parte de este documento, la iniciativa del Ejecutivo incluye numerosos aspectos que abiertamente contradicen lo ordenado por la Convención Americana. Por otra parte, la iniciativa presidencial dejó de lado el intenso debate sostenido en el Congreso de la Unión, con relación a una eventual reforma del sistema de justicia penal, lo que provocó inconformidad en algunos legisladores26. La reacción de los grupos parlamentarios a la propuesta del Presidente no se hizo esperar, principalmente en el Senado, donde fue presentada. Los dos partidos mayoritarios de la oposición expresaron su desacuerdo con la propuesta auspiciada por el gobierno de Felipe Calderón. Para el Partido Revolucionario Institucional, el problema principal radicaba en que dicha iniciativa dejaba de lado en los hechos la introducción de la oralidad en el sistema de justicia penal, pese a que en el discurso Calderón había referido en varias ocasiones que un consejo de especialistas prepararía ese aspecto de la reforma27. Por otra parte, para el Partido de la Revolución Democrática la reforma calderonista entrañaba el riesgo de acotar derechos bajo el argumento de argumentar la seguridad, 23 Cfr. “Cabildea Calderón reforma de justicia”, Reforma, 27 de febrero de 2007. Cfr. “Pactan calendario de juicios orales”, Reforma, 27 de febrero de 2007. En este proceso, tendría un lugar preponderante la iniciativa presentada por un grupo plural denominado Red Nacional por los Juicios Orales, misma que tiende al establecimiento de un verdadero sistema acusatorio, adversarial y oral, regido por los principios de libertad probatoria, publicidad, contradicción, concentración, continuidad, inmediación e imparcialidad. 25 El 8 de marzo de 2007, durante uno de los actos públicos conmemorativos del Día Mundial de la Mujer, el Presidente Felipe Calderón presentó una iniciativa mediante la cual propuso reformar el Código Penal Federal a fin de elevar a cadena perpetua el castigo para quienes se encuentre responsables de cometer el delito de secuestro, cuando se les impute también haber mutilado o asesinado a su víctima. 26 Cfr. “No permitiremos un Estado policiaco: legisladores”, La Jornada, 11 de marzo de 2007. 27 Cfr. “PRI: No pasará iniciativa de Calderón”, El Financiero, 22 de marzo de 2007. 24 13 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México particularmente en lo concerniente a la investigación y el juzgamiento de delitos relacionados con la delincuencia organizada28. El cabildeo por parte del Ejecutivo se intensificó en los meses siguientes. Desde la Secretaría de Seguridad Pública y la Procuraduría General de la República circularon documentos que ensalzaban las virtudes de la iniciativa29 y varios funcionarios salieron a su defensa en los medios masivos de comunicación. El 21 de abril, el Subprocurador José Luis Santiago Vasconcelos insistió en la necesidad de dotar al Estado de medios para combatir la delincuencia organizada en los siguientes términos30: “El actual marco legal es insuficiente para combatir al crimen organizado y al narcotráfico, y es necesario que el Estado mexicano cuente con herramientas legales más contundentes que garanticen la seguridad del país”. Frente a estas presiones veladas, algunos senadores advirtieron los riesgos de aprobar apresuradamente la reforma presentada por el Ejecutivo señalando que ello implicaría avalar “un acto desesperado” que pondría en riesgo la vigencia de los derechos humanos31. Haciendo más claro el deslinde con respecto de la propuesta calderonista, legisladores y legisladoras del Frente Amplio Progresista, pertenecientes al PRD, al PT y a Convergencia, presentaron el 25 de abril su propia iniciativa de reforma constitucional en materia de justicia penal.32 Como el proyecto auspiciado por la Red Nacional en favor de los Juicios Orales, esta iniciativa33 proponía transitar gradualmente hacia un sistema acusatorio, adversarial y oral34. En mayo, al acercarse el final del primer período ordinario de sesiones del Congreso, el Ejecutivo junto con algunos integrantes de su gabinete y los miembros de su partido en la Cámara de Diputados y de Senadores, presionaron para que se convocara a un período extraordinario de sesiones a fin de abordar exclusivamente la reforma al sistema de justicia penal, alegando la urgencia de contar con instrumentos adecuados para combatir al crimen organizado35. Aunque dicho intento fue frustrado, es sin duda muestra clara de que la prioridad del partido en el gobierno no es la aprobación de una reforma integral al sistema de justicia que adecue las normas y las instituciones a las exigencias del debido proceso, sino la modificación de la Constitución a efecto de suprimir las garantías que, desde la óptica oficial, obstaculizan la investigación y el procesamiento de las personas a quienes se imputan actos delictivos relacionados con la delincuencia organizada. Durante el receso de las actividades legislativas, los diferentes grupos parlamentarios continuaron la discusión del tema y éste mantuvo una presencia importante en los medios masivos de comunicación. A inicios del segundo período ordinario de sesiones, iniciado el primero de septiembre, la reforma procesal penal figuraba entre las prioridades de las fracciones legislativas de casi todos los partidos. En medio de una coyuntura política en la que cada tema es susceptible de ser tomado como moneda de cambio para las complejas negociaciones de los grupos 28 Cfr. “No aprobará el PRD iniciativas del Ejecutivo”, La Jornada, 9 de mayo de 2007. 29 Cfr. “Cabildea Calderón reforma”, Reforma, 9 de abril de 2007. Cfr. “Necesario reforzar leyes contra el crimen”, El Universal, 22 de abril de 2007. 30 31 32 33 34 35 Cfr. “Se atoran las reformas de justicia”, El Financiero, 24 de abril de 2007. Se anexa iniciativa. Se anexa también esta iniciativa. Cfr. “Refuerza FAP iniciativa para los juicios orales”, Reforma, 26 de abril de 2007. Cfr. “García Luna pide al Senado que apoye espionaje telefónico y cateos arbitrarios”, La Jornada, 22 de junio de 2007. 14 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México de poder, el receso sirvió también para que el Poder Ejecutivo, a través de los representantes de su partido en el Senado, llegara a un incipiente acuerdo con la fracción priísta en la cámara alta a fin de impulsar un proyecto común en materia de justicia penal. Éste circuló de manera informal entre especialistas y medios de comunicación a mediados de septiembre. En él se mantienen los aspectos más preocupantes de la iniciativa presidencial que se presentara en marzo, entre otros: a) La constitucionalización del arraigo para facilitar su utilización como medida investigativa y no como medida cautelar; b) La legalización de los allanamientos de morada carentes de orden judicial fundada y motivada por parte de la policía; c) La ausencia de restricciones constitucionales efectivas a la prisión preventiva y la reticencia a considerarla una medida excepcional; d) La conservación de instituciones inquisitivas como la averiguación previa; e) El establecimiento, en la Constitución, de un régimen de excepción para las personas a quienes se imputen delitos vinculados con la delincuencia organizada. Se trata, pues, de una propuesta que omite abordar de lleno las reformas más sustantivas que permitirían adoptar un sistema penal de tipo acusatorio, adversarial y oral. A la fecha, el proyecto en cuestión no ha sido todavía formalizado mediante su dictaminación en las Comisiones del Senado que la analizan, aunque se espera que esto pueda ocurrir durante el período de sesiones en curso, antes de diciembre próximo. En suma, el debate en el Congreso de la Unión ha sido intenso aunque insuficiente por cuanto hace a propiciar una discusión amplia de la reforma en materia de justicia penal, sobre todo en sus aspectos sustantivos. La injerencia del Poder Ejecutivo en dicha discusión, a través de los legisladores del Partido Acción Nacional pero también mediante las frecuentes declaraciones públicas del Presidente y otros miembros de su gabinete, han tendido siempre a insistir en la supuesta necesidad de modificar el marco legal vigente para permitir una acción más efectiva del ministerio público y las corporaciones policíacas, aún a costa de los derechos fundamentales. Debe decirse también, que salvo algunas excepciones notables no se aprecia en el Congreso de la Unión la existencia de una oposición amplia, con capacidad de propuesta y fuerza suficiente para consolidar la reforma integral al sistema de procuración y administración de justicia penal que el país requiere36. La circunstancia actual es de incertidumbre y no es lejana la posibilidad de que en próximos meses el PRI, el PAN y otros partidos minoritarios, impulsen en el Senado un dictamen que dé cauce a una reforma constitucional regresiva en materia penal, dando la espalda a los estándares internacionales aplicables. De ahí la pertinencia de allegar información a esta Ilustre Comisión Interamericana, a efecto de presentar los petitorios que en este documento se enumeran. 36 Es preciso destacar que la actual legislatura no se ha caracterizado por el carácter garantista de las propuestas legislativas que en materia penal ha promovido. A manera de ejemplo, cabe considerar las modificaciones introducidas en abril al tipo penal del terrorismo (Art. 139 Código Penal Federal), mismas que configuran una descripción típica confusa y poco concreta, misma que sin muchos problemas puede ser empleada para criminalizar la protesta social. Cfr. “Aprueban combatir terrorismo y armas químicas”, El Universal, 27 de abril de 2007. 15 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México 4. El Estado mexicano tiene obligación internacional de respetar, proteger y garantizar en todo momento los derechos reconocidos en la Convención Americana. México ratificó la Convención Americana el 24 de marzo de 1981, además de que suscribió en 1948 la Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre, haciéndose parte en el mismo año, de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. En dichos instrumentos, el Estado mexicano se obligó a cumplir de buena fe con lo pactado en los mismos, actuando y sometiéndose a lo estipulado en el conjunto de normas de derecho internacional de los derechos humanos que como señala la Comisión en su Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, “…[A]plican en todo momento, “… sea en situaciones de paz o en situaciones de guerra”. Este precepto deriva de la jurisprudencia de esta Comisión … y de otras autoridades internacionales pertinentes…, así como de los propios instrumentos de derechos humanos...”37 Sin embargo en el informe mencionado, la Comisión se plantea la cuestión sobre la suspensión de los derechos protegidos en los instrumentos interamericanos de derechos humanos, cuya protección aplica en todo momento, incluso en situaciones de emergencia, aunque la Convención Americana al igual que otros tratados internacionales derogan ciertas protecciones convencionales bajo situaciones de emergencia declaradas con criterio estricto y restringido.38 Como ocurre con lo dispuesto por el artículo 27 de la propia Convención que establece: 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. […] Y al interpretar el contenido el punto 2 del artículo transcrito, la Corte Interamericana de Derechos Humanos determinó que: 1. Que deben considerarse como garantías judiciales indispensables no susceptibles de suspensión, según lo establecido en el artículo 27.2 de la 37 38 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos. Párr. 42. Idem supra, Párr. 49. 16 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México Convención, el hábeas corpus (art. 7.6 ), el amparo, o cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes ( art. 25.1 ), destinado a garantizar el respeto a los derechos y libertades cuya suspensión no está autorizada por la misma Convención. 2. También deben considerarse como garantías judiciales indispensables que no pueden suspenderse, aquellos procedimientos judiciales, inherentes a la forma democrática representativa de gobierno ( art. 29.c ) ), previstos en el derecho interno de los Estados Partes como idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos a que se refiere el artículo 27.2 de la Convención y cuya supresión o limitación comporte la indefensión de tales derechos. 3. Que las mencionadas garantías judiciales deben ejercitarse dentro del marco y según los principios del debido proceso legal, recogidos por el artículo 8 de la Convención.39 Y continúa la Comisión diciendo en su Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos que de acuerdo con la doctrina del sistema interamericano de derechos humanos, la capacidad de los Estados para adoptar medidas que suspendan estas protecciones de los instrumentos de derechos humanos a los que están obligados está estrictamente regida por varias condiciones que, a su vez, están reguladas por los principios generalmente reconocidos de la proporcionalidad, la necesidad y no discriminación: • • • • • • para que pueda considerarse que hay una emergencia que justifica la suspensión de derechos, debe existir en el país una situación de extrema gravedad y de tal naturaleza que exista una amenaza real para la ley y el orden o la seguridad del Estado, como guerra, peligro público u otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte. […] la suspensión sólo puede imponerse por el plazo estrictamente requerido por las exigencias de la situación y no puede proclamarse por períodos indefinidos o prolongados. […] la suspensión sólo puede ser efectuada en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación. Este requisito se refiere a la prohibición de suspender innecesariamente ciertos derechos, imponer restricciones mayores a las necesarias y extender innecesariamente la suspensión a áreas no afectadas por la emergencia: […] la suspensión de derechos no puede comportar discriminación de tipo alguno fundada en razones tales como la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión o el origen social. […] la suspensión debe ser compatible con todas las demás obligaciones que el derecho internacional impone al Estado. […] la declaración del estado de emergencia por el Estado debe ser notificada a los Estados Miembros de la OEA con información suficiente para que puedan determinar la naturaleza de la emergencia, si las medidas son estrictamente necesarias debido a las exigencias de la situación, y si 39 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (Artículos 27.2, 25 y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de Octubre de 1987. 17 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México pueden ser discriminatorias o incongruentes con las demás obligaciones que el derecho internacional impone al Estado. […] 40 El criterio de la Comisión, acorde con el derecho internacional de los derechos humanos y la opinión de la Corte Interamericana es que ciertos derechos nunca pueden ser objeto de suspensión y hace una distinción entre los derechos no derogables dentro del sistema interamericano en los que se incluye el principio de legalidad y las garantías judiciales esenciales para la protección de los derechos que no son suspendibles entre los que incluye el derecho a la privacidad, el derecho a la libertad de expresión, el derecho de reunión, el derecho a la libertad de asociación, el derecho de propiedad y el derecho a la libertad de movimiento y residencia, así como los aspectos derogables del derecho a la libertad personal y el derecho a un juicio justo.41 La Comisión afirmó que Los artículos 8 y 25 de la Convención Americana y los artículos XVIII, XXIV y XXVI de la Declaración Americana son los tradicionalmente citados en relación con la formulación de la doctrina sobre las garantías y la protección judiciales. Y recogiendo el criterio de la Corte Interamericana expresó que Estos artículos cubren toda situación en que se torna necesario determinar el contenido y ámbito de los derechos de una persona bajo la jurisdicción de un Estado parte, ya sea en materia penal, administrativa, tributaria, laboral, familiar, contractual o de cualquier otro tipo.[…] Estas normas establecen la referencia del debido proceso al que todos los no ciudadanos, independientemente de su status jurídico, tienen derecho. Además, […]en procedimientos de carácter penal o de otra naturaleza, debe considerarse plenamente aplicables a personas que se encuentran en el territorio de un Estado del que no son nacionales, en tiempos de paz, en estados de emergencia y en conflictos armados.42 En materia de restricción de derechos protegidos por la Convención Americana, en el informe de referencia la Comisión remite a las cláusulas de derogación establecidas por la propia Convención tratándose de derechos específicos, cuya aplicación debe estar normada estrictamente por “…normas que establecen a la vez requisitos procesales y sustantivos para la adecuada imposición de restricciones o limitaciones a determinados derechos humanos. […]. Los requisitos procesales establecen que toda medida que afecte a los derechos debe estar prescrita por ley aprobada por el Poder Legislativo y en cumplimiento del ordenamiento jurídico interno y que no puede estar sujeta a la discreción de un gobierno o de sus funcionarios.”43 Continúa afirmando la Comisión: Cuando la persona es sometida a detención preventiva después de su arresto, debe demostrarse que las autoridades del Estado tienen una justificación adecuada de dicha detención y que el Estado ha ejercido diligencia debida para asegurar que la duración de dicho confinamiento es razonable, inclusive para establecer una pronta y continua supervisión judicial. La Comisión ha sostenido que la detención preventiva puede posiblemente justificarse con la existencia de 40 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Supra, Párr. 51. Idem supra, Párr. 52. 42 Idem supra, Párr. 398. 43 Idem supra, Párr. 54. 41 18 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México sospechas razonables de que el acusado ha cometido un delito, el peligro de que huya, la necesidad de investigar, la posibilidad de colusión, el riesgo de presiones sobre los testigos y la preservación del orden público.[…] La validez de cualquiera de estas justificaciones debe ser interpretada a la luz de los derechos del inculpado a ser juzgado dentro de un plazo razonable o ser liberado, así como del derecho a la presunción de inocencia, que requiere que la duración de la detención preventiva no supere un período de tiempo razonable.[…] Caso Bronstein, nota 332 supra, párrs. 11, 12, 24, 25.44 En ese orden de ideas, la Comisión enfatiza el carácter axiomático de la presunción de inocencia en los procedimientos penales de la siguiente manera: La Comisión ha subrayado desde hace tiempo el carácter axiomático de la presunción de la inocencia en los procesos penales y ha exhortado a los Estados a garantizar que la misma esté expresamente establecida en sus leyes internas.[...] Es de anotar que esta presunción puede considerarse violada cuando la persona es detenida preventivamente bajo acusación penal durante un período prolongado sin la debida justificación, debido a que esa detención se transforma en una sanción y no en una medida cautelar, lo que equivale a anticipar una sentencia.45 Y agrega: “aunque el artículo 8 de la Convención no está mencionado explícitamente en el artículo 27(2) los Estados no tienen libertad para derogar las protecciones fundamentales del debido proceso o de un juicio justo a que se hace referencia en el artículo 8 y que son comparables a las disposiciones de otros instrumentos internacionales.” Refiriendo que los órganos interamericanos de protección de los derechos humanos de forma permanente han subrayado la importancia de mantener siempre las salvaguardias del debido proceso y que en tal sentido, los derechos al debido proceso forman parte integral de las garantías judiciales esenciales para la protección de los derechos no derogables y pueden por tanto considerarse a su vez no derogables de acuerdo con los términos expresos del artículo 27(2) de la Convención Americana. Llegando a la conclusión de que los componentes básicos del derecho a un juicio justo no pueden ser suspendidos con justificación. Componentes que incluyen en particular: “…[E]l derecho a un juicio justo a cargo de un tribunal competente e imparcial para las personas acusadas de delitos penales, la presunción de la inocencia, el derecho a ser informado sin demora, y en forma que el acusado la comprenda, de toda acusación penal, el derecho a disponer de tiempo y facilidades adecuadas para preparar la defensa, el derecho a la asistencia legal de su elección o el asesoramiento de defensor gratuito cuando así lo aconseje el interés de la justicia, el derecho a no brindar testimonio en su contra y la protección contra confesiones obtenidas bajo coerción, el derecho a la asistencia de testigos, el derecho a la apelación, así como el respeto por el principio de la aplicación no retroactiva de la legislación penal.[…] En primer lugar, queda claro que los requisitos más fundamentales de un juicio justo no pueden ser suspendidos al amparo del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario. Por tanto, estas protecciones se aplican en la investigación, procesamiento y 44 45 Idem supra. Idem supra, Párr. 223. 19 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México sanción de delitos, inclusive los vinculados al terrorismo, independientemente de que esas iniciativas puedan adoptarse en tiempos de paz o de emergencia nacional, incluido el conflicto armado.”46 Sin embargo, en el caso concreto nos encontramos frente a un acto del Poder Ejecutivo mediante el cual propone a otro de los poderes de la Unión, que utilice las facultades que le confiere la Constitución, para restringir derechos no de manera excepcional como la que trata el artículo 27 de la Convención Americana, ni tampoco de un fenómeno tan complejo y dañino para la sociedad como lo es el terrorismo, no. Se trata de una iniciativa que de aprobarse será aplicable de manera general a toda persona que enfrente una acusación penal o que por el señalamiento de un testigo falso y además anónimo, resulte señalada como responsable de un delito de los considerados de “delincuencia organizada”. 5. Petición Como se desprende de lo anteriormente manifestado, de aprobarse la iniciativa de reformas constitucionales presentada por la Presidencia de la República a la Cámara de Senadores, con la justificación de combatir la delincuencia se estaría contraviniendo la Convención Americana, en virtud de que dicha iniciativa contiene serias restricciones a los derechos protegidos por la propia Convención. Si bien la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado reiteradamente por la necesidad de garantizar los derechos inderogables protegidos por la Convención Americana con estricto respeto del debido proceso contenido en el artículo 8 de la propia Convención y la Comisión ha sostenido que los componentes de un juicio aplican en la investigación, procesamiento y sanción de delitos, inclusive los vinculados al terrorismo, resulta necesario que en uso de la facultad que le confiere el artículo 64.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Corte Interamericana haga una interpretación del artículo 2 a la luz del artículo 29.1 de la propia Convención, a fin de determinar: 1º. Si los Estados que han ratificado la Convención Americana pueden reformar su Constitución en materia penal para derogar con carácter general, aplicable a cualquier persona que enfrente una acusación penal, incluyendo a personas menores de 18 años, garantías del debido proceso contenidas en el artículo 8, el derecho de libertad personal (artículo 7), el derecho a la vida privada y a la inviolabilidad del domicilio (artículo 11), los derechos de los niños y niñas (artículo 19), el derecho a la propiedad (artículo 21) y el derecho a la protección judicial (artículo 25) de la propia Convención, justificando dicha reforma en el combate a la delincuencia. 2º. Si los Estados Partes de la Convención pueden reformar su Constitución en materia penal para establecer restricciones a los derechos protegidos por la propia Convención, concretamente en sus artículos 7 (libertad personal), 11 (vida privada e inviolabilidad del domicilio), 21 (propiedad) y 25 (protección judicial), como medidas de carácter general y permanente en los casos denominados como de “delincuencia organizada”. 46 Idem supra, Párr. 399. 20 Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México Es por ello que respetuosamente solicitamos a la Comisión que en uso de la competencia que le confiere la Convención Americana, se dirija a la Corte Interamericana para solicitarle a su vez, una opinión consultiva acerca de los puntos que han quedado señalados. Muchas gracias. Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos Todos los Derechos para Todos y Todas Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez Abogadas y Abogados para la Justicia y los Derechos Humanos 21