El Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos en Salta

El Ordenamiento Territorial de los
Bosques Nativos en Salta
Este documento es posible gracias al apoyo de la Ecosystem Alliance
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1
La Alianza Ecosistema es una colaboración entre UICN Comité Holandés, Both ENDS y Fundación
Humedales (Wetlands Intenational), sus oficinas y partners en más de16 países. Incluya una red extensa de
Contenido
El Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos en Salta ........................................................................... 1
1.
Organizaciones socias ................................................................................................................................ 2
2.
Sumario y mensajes clave .......................................................................................................................... 2
3.
Antecedentes, contexto geográfico/socio-económico y problemas abordados .......................................... 3
4.
Actividades clave/intervenciones hechas con los socios ........................................................................... 6
5.
Impactos en la biodiversidad, socioeconómicos y en las políticas ............................................................ 8
6.
Factores de éxito ...................................................................................................................................... 10
7.
Cuellos de botella, ¿cómo superarlos? ..................................................................................................... 11
8.
Recomendaciones para los responsables de formular políticas ............................................................... 17
9.
Reflexiones internas................................................................................................................................. 19
1. Organizaciones socias
Greenpeace Argentina (GPA) 2, Fundación Vida Silvestre Argentina (FVSA) 3.
2. Sumario y mensajes clave
Argentina enfrenta una verdadera emergencia forestal, acentuada en los últimos
quince años por la expansión incontrolada de la frontera agropecuaria. La sanción
de la Ley de Bosques Nativos a fines de 2007 supuso un invalorable freno y
regulación a tal avance, con un aporte trascendental de la sociedad civil que apoyó
la norma con casi un millón y medio de firmas.
Salta ha sido de las provincias con más altos índices de deforestación en los
últimos años, afectando ello a las comunidades campesinas e indígenas que
habitan sus bosques.
ONGs nacionales e internacionales apoyando a comunidades manejar y utilizar sus ecosistemas de manera
sustentable, entre otros para enfrentar el cambio climático. La Alianza Ecosistema busca dar una voz a
comunidades locales en el arena internacional donde se toman muchas decisiones en cuanto a su entorno
natural. Busca apoyar y mejorar la vida de la gente de bajos recursos económicos y crear una economía verde
e inclusiva, por medio del manejo participativo y responsable de ecosistemas. El trabajo de la Alianza es
apoyado por el Ministerio de Asuntos Exteriores en Holanda.
2
http://www.greenpeace.org/argentina/es/
3
www.vidasilvestre.org.ar/
2
En diciembre de 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación hizo lugar a una
medida cautelar solicitada por comunidades indígenas y campesinas, y dispuso al
Gobierno Provincial el cese provisional de los desmontes y la tala de bosques
nativos autorizados durante el último trimestre de 2007 en cuatro departamentos
salteños, poco antes de la sanción de la Ley de Bosques. Meses después, Salta
sancionó el ordenamiento territorial de sus bosques nativos. Sin embargo, la
implementación efectiva de la norma a nivel local enfrenta numerosas dificultades.
Es urgente atender problemáticas tales como la continuidad de desmontes ilegales
ante deficientes controles efectivos y multas acordes, incendios forestales
intencionales, la ejecución de muchos de los desmontes aprobados en forma
especulativa previo a la entrada en vigor de la Ley de Bosques (desoyendo órdenes
del Máximo Tribunal de Argentina) y recategorizaciones prediales que cambian lo
establecido por el ordenamiento territorial salteño, permitiendo desmontes en
zonas prohibidas legalmente lo cual constituye una burla absoluta a una norma
ambiental plenamente vigente.
3. Antecedentes,
contexto geográfico/socio-económico
problemas abordados
y
La provincia de Salta se sitúa en el noroeste de Argentina, cubre 155.488 km y se
divide administrativamente en 23 departamentos y 59 gobiernos locales 4.
Conforme el Censo 2010 tiene una población de 1.214.441 habitantes 5. Los
pueblos indígenas que habitan Salta son: Ava Guaraní, Chorote, Chulupí,
Diaguita/Diaguita Calchaquí, Kolla, Wichí, Quechua, Tapiete y Chané 6.
En la última década, Salta se convirtió en una de las provincias con mayores niveles
de deforestación del país. Según datos de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable de la Nación (SAyDS) entre 1998 y 2002 la superficie deforestada en la
provincia fue de 194.389 hectáreas; mientras que entre 2002 y 2006 se duplicó la
superficie desmontada, hasta llegar a las 414.934 hectáreas7.
4
Ministerio del Interior y Transporte,
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/provincias.php?idName=provincias&idNameSubMenu&idNameSu
bMenuDer#mapasituacion/salta.php
5
Instituto Nacional de Estadística y Censos, http://www.sig.indec.gov.ar/censo2010/
6
Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. “Información
estadística” http://www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/Institucional/6.InformacionEstadistica.pdf
7
SAyDS, http://www.ambiente.gob.ar/?idarticulo=311
3
Salta en el mapa de Argentina
Un informe técnico elaborado por las organizaciones ASOCIANA 8, Tepeyac y
FUNDAPAZ 9 en septiembre de 2008 relevó la ubicación y extensión de las tierras
de uso y ocupación tradicional de la mayoría de las comunidades indígenas del
Chaco Salteño 10 y puso de manifiesto la degradación ambiental a la que están
sometidos los territorios indígenas de la región como consecuencia de la pérdida
creciente de masa boscosa 11. La situación de las familias criollas presentes en la
misma región resultaba similar. Así lo expresó el Informe Técnico Nº 01/2007
“Situación en Algarrobal Viejo (Santiago del Estero y Salta)” elaborado por la
Delegación Regional NOA 12 de la Administración de Parques Nacionales (APN) 13.
8
Acompañamiento Social de la Iglesia Anglicana del Norte Argentino.
Fundación para el Desarrollo en Justicia y Paz.
10
Se refiere a la porción de la ecoregión Chaco Argentino sita en la provincia de Salta. El Gran Chaco
comprende una extensa zona de América del Sur, integrada por las provincias de Formosa, Chaco, noroeste de
Salta y Jujuy, noroeste de Tucumán y Santiago del Estero y norte de Santa Fé, desde el río Pilcomayo hasta el
río Salado limitando con la cordillera oriental Boliviana y por el este con la línea de los ríos Paraguay y
Paraná. Abarca el sureste de Bolivia, parte del Paraguay y de Argentina.
11
ASOCIANA, Tepeyac y FUNDAPAZ (2008) “Territorios indígenas y bosques nativos en el Chaco Salteño.
Delimitación de territorios indígenas a ser considerados en el proceso de Ordenamiento Territorial de la
Provincia de Salta”. Salta.
12
Noroeste Argentino.
13
Administración de Parques Nacionales, Delegación Regional NOA, Informe Técnico Nº 01/2007. Situación
en Algarrobal Viejo (Santiago del Estero y Salta), 2 de enero de 2007.
9
4
Deforestación. Fuente: Greenpeace Argentina
Por su parte, el informe del Defensor del Pueblo de la Nación titulado
“Deforestación en la provincia de Salta. Consecuencias biológicas y sociales 14”
señaló que las denuncias recibidas por dicho organismo tenían en común “la
deforestación de importantes superficies de bosque nativo -que van desde las 6.000
ha en Pizarro hasta las 13.000 ha en Algarrobal Viejo- para destinar la tierra a la
implantación de monocultivos (pasturas para ganado o soja), y la denuncia sobre el
presunto avasallamiento de los derechos de los pueblos originarios (…) en relación
a las tierras que ocupan ancestralmente y a la gestión de sus recursos naturales. En
los casos planteados, también los campesinos criollos hacen un uso tradicional y
comunitario del bosque (…)”
En este escenario y ante el fuerte impacto mediático y político que tuvo el caso de
“Pizarro 15” la problemática logró instalarse en la opinión pública e hizo evidente la
necesidad de avanzar hacia una legislación nacional que pusiera freno a la
emergencia forestal. Así, el 28 de noviembre de 2007 el Congreso Nacional aprobó,
tras casi dos años de debate, la Ley N° 26.331 16 de presupuestos mínimos de
protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación,
14
Defensor del Pueblo de la Nación (2009). Informe Especial: Deforestación en la provincia de Salta.
Consecuencias biológicas y sociales. http://www.dpn.gob.ar/areas.php?cl=27&act=list
15
La Reserva Provincial de Pizarro en el Departamento de Anta fue creada a fines de 1995 con el objetivo de
preservar ambientes del Chaco salteño. En febrero de 2004, el entonces gobernador Juan Carlos Romero
impulsó una ley que desafectó la Reserva para lotearla, rematarla y destinarla a distintas actividades
productivas, fundamentalmente al cultivo de soja. El caso motivó el rechazo de los habitantes de la Reserva
(criollos y wichís) y de numerosas instituciones, llegando a judicializarse. Finalmente emergió la
Administración de Parques Nacionales que firmó un acuerdo con el Gobierno de Salta para acordar la
creación de una nueva área protegida nacional en General Pizarro (Reserva Nacional).
16
http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/135000-139999/136125/norma.htm
5
aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos. La Ley de Bosques
tiene por objetivos:
•
•
•
•
•
Promover la conservación mediante el Ordenamiento Territorial de los
Bosques Nativos (OTBN) 17 y la regulación de la expansión de la frontera
agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo;
Implementar las medidas necesarias para regular y controlar la disminución
de la superficie de bosques nativos existentes, tendiendo a lograr una
superficie perdurable en el tiempo;
Mejorar y mantener los procesos ecológicos y culturales en los bosques
nativos que beneficien a la sociedad;
Hacer prevalecer los principios precautorio y preventivo, manteniendo
bosques nativos cuyos beneficios ambientales o los daños ambientales que
su ausencia generase, aún no puedan demostrarse con las técnicas
disponibles en la actualidad; y,
Fomentar las actividades de enriquecimiento, conservación, restauración
mejoramiento y manejo sostenible de los bosques nativos.
4. Actividades clave/intervenciones hechas con los socios
FARN tiene un área de trabajo específicamente destinada a asuntos relativos a la
conservación de la biodiversidad. Su objetivo es promocionar la sustentabilidad y
viabilidad de los ecosistemas y la biodiversidad, así como también, una equilibrada
relación entre sociedad y naturaleza. Para ello, se parte de modelos apropiados de
gestión pública y privada, política, participación y eficiencia de los marcos legales,
institucionales y las herramientas de valoración de los servicios ecosistémicos.
Basado en su especial expertise, FARN siguió de cerca y aportó al debate
parlamentario del entonces proyecto de ley para la salvaguarda de los bosques
17
El OTBN debe hacerse conforme las tres categorías de conservación dispuestas por la norma nacional, a
saber: Categoría I (ROJO): sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse. Incluirá
áreas que por sus ubicaciones relativas a reservas, su valor de conectividad, la presencia de valores biológicos
sobresalientes y/o la protección de cuencas que ejercen, ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad,
aunque estos sectores puedan ser hábitat de comunidades indígenas y ser objeto de investigación científica;
Categoría II (AMARILLO): sectores de mediano valor de conservación, que pueden estar degradados pero
que a juicio de la autoridad de aplicación jurisdiccional con la implementación de actividades de restauración
pueden tener un valor alto de conservación y que podrán ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento
sostenible, turismo, recolección e investigación científica; y Categoría III (VERDE): sectores de bajo valor de
conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad aunque dentro de los criterios de la ley.
6
nativos, integró un proceso público para la reglamentación de la ley (aunque luego
ello fue desechado por el Poder Ejecutivo Nacional) y en términos generales, ha
efectuado desde que se iniciara la implementación efectiva de la ley periódicas
contribuciones en lo legal-institucional en el camino hacia la preservación de los
bosques nativos de Argentina.
Existen dos acciones en particular a resaltar en materia de nuestro accionar en
bosques nativos, una previa y otra post sanción de la Ley de Bosques. Según datos
de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, entre 1998 y
2006 se deforestaron 2.295.567 hectáreas, lo que equivalía a más de 250.000
hectáreas por año y 1 hectárea cada dos minutos. Ante este preocupante
escenario, el entonces presidente de la Comisión de Recursos Naturales y
Ambiente Humano de la Cámara de Diputados, Miguel Bonasso, presentó en junio
de 2006 un proyecto de ley que establecía presupuestos mínimos para la
protección de los bosques nativos. En marzo de 2007 la Cámara Baja dio media
sanción al proyecto. Luego, el proyecto fue objeto de un lento proceso en la
Cámara de Senadores atento los numerosos obstáculos interpuestos por los
senadores que se oponían a que Argentina contara con una norma de tal clase. Allí
fue cuando más de treinta organizaciones de la sociedad civil lideradas por
Greenpeace Argentina, FVSA y FARN entregaron al Senado, senda campaña de por
medio, un millón y medio de firmas de personas de todo el país en reclamo por el
urgente tratamiento de la norma, demostrando así un alto nivel de consenso
social.
Un millón por los bosques. Fuente: Greenpeace Argentina
7
En diciembre de 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, tras constatar “la
posibilidad de perjuicios inminentes o irreparables” hizo lugar a una medida
cautelar solicitada por comunidades indígenas y campesinas de Salta y ordenó la
suspensión de los desmontes y la tala de bosques nativos autorizados
especulativamente por las autoridades salteñas durante el último trimestre de
2007, a través de un mecanismo administrativo rápido y carente de riguroso
análisis sobre los impactos socio-ambientales de aquéllos. Ello, ante la inminente
moratoria de desmontes que regiría para todo el país.
Por unanimidad, el Máximo Tribunal convocó a una audiencia pública con el objeto
de que las partes expusieran oralmente sobre la situación denunciada. Realizada
la audiencia pública, la CSJN decidió mantener la suspensión a la tala y el
desmonte hasta tanto Salta presentase un Estudio de Impacto Ambiental
Acumulativo de la deforestación y finalizara el ordenamiento territorial de sus
bosques nativos, conforme Ley Nacional Nº 26.331. En dicho marco, FARN, FVSA y
Greenpeace Argentina hicieron ante la Corte una presentación “Amicus Curiae”
(Amigos del Tribunal 1819). Ello tuvo por objeto acercar al Tribunal una opinión
calificada que permita arribar a una solución más justa e integral en el caso.
5. Impactos en la biodiversidad, socioeconómicos y en las
políticas
Para cumplir con lo dictado por la Ley Nº 26.331, el Poder Ejecutivo de Salta mediante la Unidad Ejecutora del Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos
(UE-OTBN)- realizó a lo largo de 2008 talleres y reuniones consultivas con actores
locales de las diferentes ecoregiones de la provincia. Así, se conformaron diecisiete
Mesas Técnicas Sectoriales, constituidas por diversos sectores de la producción,
instituciones privadas y del Estado agrupadas, conforme sus actividades habituales.
El proceso llevado adelante fue satisfactorio atento permitió que una gran
cantidad de voces interesadas manifestaran su postura, visión e intereses. No
obstante, los tiempos de realización del proceso de OTBN no fueron suficientes
18
Es un instituto de derecho procesal que admite que terceros ajenos a una disputa judicial, que posean un
interés determinado en la resolución del conflicto, puedan ofrecer opiniones trascendentales para la
sustanciación del mismo. Citado en Nápoli, A y Vezzulla, J. “El Amicus Curiae en las Causas Ambientales”
disponible
en
http://www.farn.org.ar/arch/El%20Amicus%20Curiae%20en%20las%20Causas%20Ambientales%20final.pdf
19
El texto del Amicus Curiae presentado por las tres organizaciones puede leerse en el siguiente enlace:
http://www.farn.org.ar/wp-content/uploads/2014/01/Amicus-Curiae-Salta.pdf
8
como para que comunidades campesinas e indígenas pudieran tener una
participación más efectiva 20.
El proceso participativo realizado derivó en una propuesta de zonificación que
estableció cerca de 2 millones de hectáreas en la Categoría I, 6.200.000 hectáreas
en la Categoría II y cerca de 1.300.000 hectáreas para la Categoría III.
Sorpresivamente la Legislatura Provincial no incorporó en la Ley del OTBN salteño
tal mapa de zonificación y delegó en el Poder Ejecutivo la confección del mismo en
sesenta días. Esto generó diversas reacciones, el sector agropecuario reclamaba 5
millones de hectáreas para seguir con los desmontes y las principales
organizaciones ambientalistas reclamaban se tomara como base la zonificación
realizada por la UE-OTBN 21.
Intervención de la Corte Suprema de Justicia en el caso “Salas” mediante, en julio
de 2009 se reglamentó 22 la Ley Provincial Nº 7543 aprobada en diciembre de 2008,
incluyendo un mapa que dispone:
•
•
•
1.294.778 hectáreas en la Categoría I - Rojo (áreas protegidas, no se
permite desmonte ni aprovechamiento);
5.393.018 hectáreas en la Categoría II – Amarillo (aprovechamiento
sustentable, no permite desmontes); y,
1.592.366 hectáreas en la Categoría III - verde (permite su desmonte
parcial) 23.
De esta forma, la futura autorización de desmontes en Salta quedaría reducida a
las zonas establecidas en la Categoría Verde (el 19,23% de sus bosques), previa
aprobación de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y la realización de una
audiencia pública. Las zonas en las que podrían solicitarse permisos para desmonte
fueron concentradas en regiones que en los últimos años vienen sufriendo el
avance de la frontera agropecuaria y fuera de la zona reclamada por las
comunidades indígenas24.
20
Giardini, H. (2010) “Ambientalistas, campesinos e indígenas Avanzando juntos en la defensa de los
bosques nativos” Informe Ambiental FARN 2010.
21
Giardini, H. (2010) Op. Cit.
22
Decreto Provincial Nº 2785/09 del Poder Ejecutivo Provincial.
23
http://www.prograno.org/docs/Decreto%202785%20-%20Reglamenta%20ley%207543.pdf
24
Greenpeace Argentina (2013) “Salta: El festival de desmontes no se detiene” Disponible en
http://www.greenpeace.org/argentina/Global/argentina/report/2013/bosques/Informe-Salta-2013-FINAL.pdf
9
OTBN de Salta
6. Factores de éxito
 La sanción de la Ley Nacional Nº 26.331 fue un avance sin precedentes en
materia ambiental, y un ejemplo de la importancia de la participación de la
sociedad civil, constituyendo una herramienta esencial para empezar a
solucionar la emergencia forestal en la que se encuentra Argentina.
 La consagración del ordenamiento territorial como herramienta para
zonificar territorialmente el área de los bosques nativos existentes en cada
jurisdicción -de acuerdo a categorías de conservación y criterios de
sustentabilidad dispuestos legalmente- y para regular la expansión de la
frontera agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo.
 La intervención de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso
Salas. Si bien en diciembre de 2011 la Corte decidió desprenderse del
conocimiento en la causa -en la medida en que no correspondía a la
competencia originaria prevista en el artículo 117 de la Constitución
Nacional y dispuso la remisión de las actuaciones a la Corte de Justicia
Provincial- cabe resaltar que frente a la pretensión de los actores, la CSJN
invocó su rol de custodio de las garantías constitucionales y decidió obrar
en la causa.
10
 Como consecuencia de la intervención de la CSJN se dictaron en Salta una
serie de decretos que dispusieron la aprobación del soporte cartográfico del
OTBN salteño 25 y la creación de un Consejo Asesor permanente de consulta
y consenso para la evaluación progresiva del OTBN 26, de una Agencia
Foresto-Industrial como instrumento para promover la forestación y mitigar
los impactos ambientales, de una Agencia de Áreas Protegidas y otra de
Bosques Nativos. Ello resultaba en primera instancia, evidencia de una
voluntad política del Gobierno Provincial de superar el conflicto que diera
origen al caso Salas e implicaba un avance significativo en la legislación
provincial en lo que concierne a la protección de los bosques nativos,
mediante la utilización de diversos instrumentos de gestión ambiental.
7. Cuellos de botella, ¿cómo superarlos?
 La Ley de Bosques sigue desfinanciada
La Ley Nº 26.331 crea el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación
de los Bosques Nativos, con el objeto de compensar a las jurisdicciones que
conservan los bosques nativos, por los servicios ambientales que éstos brindan 27.
Tardíamente constituido 28, el Fondo de la Ley de Bosques adoleció luego de
insuficientes partidas en las sucesivas leyes de presupuestos. En el Cuadro 1 se da
cuenta de las partidas asignadas de 2010 a 2014.
25
Decreto Provincial Nº 2785/2009.
Decretos Provinciales Nº 4355/2009, Nº 1849/2010, Nº 3464/2010, respectivamente.
27
Dicho Fondo se integra, entre otras fuentes, de las partidas presupuestarias anualmente asignadas que no
pueden ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional y del 2% del total de las retenciones a las
exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal,
correspondientes al año anterior del ejercicio en consideración. El 70% del Fondo debe destinarse a
compensar a los titulares de las tierras en cuya superficie se conservan bosques nativos, sean públicos o
privados, de acuerdo a sus categorías de conservación y el 30% a la Autoridad de Aplicación de cada
jurisdicción que lo destinará a desarrollar y mantener una red de monitoreo y sistemas de información de sus
bosques nativos y a implementar programas de asistencia técnica y financiera, para propender a la
sustentabilidad de actividades no sostenibles desarrolladas por pequeños productores y/o comunidades
indígenas y/o campesinas.
28
La Ley N° 26.331 fue reglamentada por Decreto Nacional N° 91/2009 (Boletín Oficial: 13/02/2009) más de
un año después de su entrada en vigor y sólo tras el impacto mediático de la tragedia del alud de Tartagal,
Salta que causara víctimas fatales y heridos y su vinculación con la deforestación en tal provincia.
26
11
Las insuficientes partidas evidencian la falta de compromiso de los Representantes
del Pueblo para con las disposiciones de una ley nacional. Cuando cada fin de año
diputados y senadores nacionales sancionan la Ley de Presupuesto para un nuevo
período que dispone una partida presupuestaria para el Fondo Nacional para el
Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos que no es la debida,
incurren ellos en el sistemático incumplimiento de una norma nacional 29.
AÑO
PARTIDA ASIGNADA
2010 31
2011 32
2012
2013
2014
$300 millones
$300 millones
$267 millones
$230 millones
$230 millones
DEBER SER 30
REPRESENTA
(aproximadamente)
$1200 millones
$1500 millones
$1900 millones
$2327 millones
$3400 millones
4 veces menos
5 veces menos
7 veces menos
10 veces menos
14 veces menos
Cuadro 1. Elaboración propia en base a las cifras de la ley de presupuesto 2010, 2012, 2013 y 2014
 Serias deficiencias en los controles y rendición de cuentas por parte de
Salta
Es sumamente inquietante la información recolectada por el Defensor del Pueblo
de la Nación 33 sobre la situación rural en el nordeste de Salta, donde dicho
organismo constató desmontes en zonas prohibidas, violencia sobre comunidades,
incumplimiento de normativa nacional y provincial, falta de control por parte del
gobierno provincial y la ausencia del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas
(INAI). Según el informe del Defensor, Salta solo cuenta con un equipo de campo
para fiscalizar y controlar la problemática de bosques de toda la provincia y
advierte que allí se autoriza a desmontar, sin saber si los espacios son reclamados
29
Nos referimos a la mayoría con la que en los últimos años se han votado en el Congreso Nacional los
proyectos de ley de presupuesto, haciendo la salvedad respecto de aquellos Representantes que no votaron
dichos proyectos o dejaron constancia en actas de su desacuerdo con el monto asignado al Fondo de
Compensación de la Ley de Bosques, entre otras cuestiones.
30
Solo teniendo en cuenta como fuentes al 0,3% del presupuesto total y 2% retenciones. No se computan las
restantes fuentes del artículo 31 de la Ley N° 26.331.
31
En este año, $144 millones de ese fondo fueron reasignados el 11 de febrero de 2010 mediante la Decisión
Administrativa 41/2010 (Boletín Oficial: 17/02/2010) de la Jefatura de Gabinete de Ministros al Programa
Fútbol para Todos, cuyo objeto consiste en la organización, coordinación y articulación de la transmisión y
explotación de la televisación de los torneos de fútbol argentino para la República Argentina y el exterior.
32
En 2011 se repitió la cifra de 2010 por no contarse para 2011 con Ley de Presupuesto aprobada por el
Congreso Nacional.
33
Defensor del Pueblo de la Nación (2012) “Vulneración a los derechos de pobladores criollos e indígenas
por deslindes y desmontes irregulares”. http://www.dpn.gob.ar/areas.php?cl=27&act=list
12
por las comunidades. Las multas no tienen ningún impacto sobre los
desmontadores y, retirado el equipo provincial del predio, las topadoras siguen su
marcha.
En respuesta a un pedido formal de información pública interpuesto por FARN,
FVSA y Greenpeace Argentina, la SAyDS comunicó haber iniciado las actuaciones
Nº 0037868/2013 de seguimiento de la implementación de la Ley Nº 26.331 en la
provincia de Salta y solicitado información a la Autoridad Local de Aplicación, por
nota 50/2013 del 17/06/2013 y reiteratoria (a la firma a la fecha de la respuesta de
SAyDS). Entre las cuestiones sobre las cuales SAyDS le solicita información a Salta
se encuentran: denuncia de desmontes en zonas rojas realizadas por el Defensor
del Pueblo de la Nación, cumplimiento de la sentencia de la Corte Suprema de
Justicia en autos “Salas, Dino y Otros c/Salta, Provincia de y Estado Nacional
s/amparo ” (Caso Salas), modificaciones a nivel predial autorizadas hasta la fecha
(incluyendo procedimientos aplicados, variables merituadas y cantidad de
hectáreas modificadas por categoría), resultados de la aplicación del 30% del
Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos
correspondientes a Salta para los períodos 2010-2012, déficits de capacidad
institucional en materia de implementación de la Ley de Bosques, infracciones
detectadas en la jurisdicción y publicación o acceso público de las sanciones
aplicadas, entre otras34.
Aquí cabe tristemente resaltar tres cuestiones. Primero, conforme la SAyDS en
Salta se deforestaron 115.203 hectáreas de bosques nativos durante la moratoria
a nuevos permisos de desmontes establecida por la Ley Nacional. Asimismo,
desmontes se dieron en zonas prohibidas por el OTBN provincial. Conforme datos
oficiales desde su realización (2009) hasta junio de 2011 se deforestaron 8080
hectáreas en la Categoría Rojo y 31.749 en la Categoría Amarillo (que no permiten
desmontes sino uso sustentable) 35. Además, la mayoría de los desmontes
realizados en zonas protegidas por el OTBN de Salta se ubicaron en tres de los
cuatro departamentos 36 donde la Corte Suprema de Justicia de la Nación había
ordenado suspender su ejecución (Caso Salas). La Red Agroforestal Chaco
34
http://www.farn.org.ar/wp-content/uploads/2014/01/Respuesta-SAyDS-Salta-Septiembre-2013.pdf
Monitoreo de la Superficie de Bosque Nativo de la República Argentina. Período 2006-2011. Regiones
forestales Parque Chaqueño, Selva Misionera y Selva Tucumano Boliviana. Secretaría de Ambiente y
Desarrollo Sustentable de la Nación. Julio 2012.
36
San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria.
35
13
Argentina estima que durante la suspensión a los desmontes ordenada por la CSJN
se deforestaron 53.202 hectáreas37.
Fuente: SAyDS
Fuente: SAyDS
 Recategorizaciones prediales contrarias al OTBN provincial
A esto se suma que la provincia de Salta ha realizado recategorizaciones prediales,
modificando, a solicitud del titular de la finca, la zonificación establecida en su
37
Bosque Nativo en Salta: Ley de Bosques, análisis de deforestación y situación del bosque chaqueño en la
provincia. Observatorio de Tierras, Recursos Naturales y Medioambiente. Red Agroforestal Chaco Argentina
(REDAF).
Diciembre
2012.
http://redaf.org.ar/leydebosques/wpcontent/uploads/2012/12/REDAF_informedeforestacion_n1_casoSALTA.
dic2012.pdf
14
OTBN 38. De esta manera, autorizó desmontes en bosques que habían sido
clasificados en las Categorías I – Rojo y II – Amarillo.
Un ejemplo de recategorización es el de la finca La Charqueada, de 2284 hectáreas
en el Departamento de Anta, que el OTBN de Salta clasificó en la Categoría I – Rojo
por estar a orillas del Río del Valle. A pedido de sus propietarios, la finca fue
recategorizada por el pasando casi el 70% del predio a la Categoría III – Verde y
cerca del 20% a la Categoría II – Amarillo. La finca fue desmontada durante los
primeros meses de 2013 39. Otro caso emblemático es el de la finca San Francisco,
ubicada en el Departamento San Martín, que el OTBN de Salta clasificó en la
Categoría II – Amarillo (permite aprovechamiento pero no desmonte). Sin
embargo, casi toda la finca fue rezonificada a la Categoría Verde, permitiendo
desmontar 6383 hectáreas para uso agrícola y ganadero 40.
Tal accionar resulta violatorio de los objetivos de conservación a perpetuidad,
regulación y control de la disminución de la superficie de bosques nativos del país
consagrados en la Ley Nº 26.331, atento implican un retroceso en los niveles de
protección alcanzados con anterioridad. Todo retroceso implicaría estar atentando
contra principios ambientales consagrados en la Ley N° 25.675 General del
Ambiente 41, como el “precautorio”, el de “equidad intergeneracional”, el de
“progresividad” y el de “sustentabilidad”. A ello se agrega el principio de “no
regresión consagrado por Resolución 42 del Congreso Mundial de la Naturaleza en
el marco de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN),
de la cual la República Argentina es Estado Miembro. El mecanismo implementado
por el gobierno salteño permite además realizar una recategorización del OTBN sin
consulta pública. De esta manera, la sociedad solo puede enterarse de las mismas
cuando el Poder Ejecutivo local convoca a una audiencia pública para aprobar el
desmonte, contrariando el proceso participativo que dispone la Ley de Bosques.
Más alarmante es el hecho que la referida mecánica de recategorizaciones a
38
En
base
a
Decretos
Provinciales
Nº
2211/10
y
3136/11
y
www.agronoa.com.ar/bflash/Decreto2211%20Bajada%20Predial.pdf
http://aprema.files.wordpress.com/2011/07/dec-3136-modif-dec-2211.pdf respectivamente.
39
Greenpeace Argentina (2013) Op. Cit.
40
Greenpeace Argentina (2013) Op. Cit.
41
Disponible en http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/75000-79999/79980/norma.htm
42
Ver Resolución de UICN en el siguiente enlace: http://portals.iucn.org/docs/iucnpolicy/2012resolutions%5Ces/WCC-2012-Res-128SP%20Necesidad%20de%20la%20no%20regresion%20en%20el%20marco%20del%20derecho%20y%20la
%20politica%20ambientales.pdf
15
pedido, es una operatoria que se ha convertido en habitual en otras provincias
argentinas, por lo cual urge adoptar acciones para lograr revertir esta
problemática.
 Los sistemas silvopastoriles en zonas categorizadas en amarillo
Los sistemas silvopastoriles 43 suponen una preocupación adicional. Desde fines de
2011 y mediante Resolución Nº 966/11, el Gobierno de Salta ha venido
autorizando desmontes selectivos para el desarrollo de ganadería intensiva en
bosques clasificados bajo la Categoría II – Amarillo los cuales según la norma
nacional “podrán ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible,
turismo, recolección e investigación científica”.
La
Ley Nº 26.331 define al Manejo Sostenible como “la organización,
administración y uso de los bosques nativos de forma e intensidad que permita
mantener su biodiversidad, productividad, vitalidad, potencialidad y capacidad de
regeneración, para atender, ahora y en el futuro, las funciones ecológicas,
económicas y sociales relevantes en el ámbito local y nacional, sin producir daños a
otros ecosistemas, manteniendo los Servicios Ambientales que prestan a la
sociedad” (artículo 4). A su vez, define al desmonte como “toda actuación
antropogénica que haga perder al `bosque nativo´ su carácter de tal, determinando
su conversión a otros usos del suelo tales como, entre otros: la agricultura, la
ganadería, la forestación, la construcción de presas o el desarrollo de áreas
urbanizadas”. Cabe además resaltar que la SAyDS considera como áreas
deforestadas “a aquellas donde se producen técnicas de desarbustado o
desbarejado dado que estos sitios pierden su funcionamiento como ecosistema de
bosque al no tenerse en cuenta la regeneración del mismo entre otros factores. 44”
En un sendo informe 45 Greenpeace Argentina señaló que hasta el momento ningún
modelo de manejo silvopastoril ha demostrado ser sustentable y que los
43
Son considerados como una opción de producción ganadera intensiva y forestal, donde se busca mantener
en pie a las especies leñosas maduras y se implantan pasturas para el forraje, bajo un sistema de manejo
integral.
44
Monitoreo de la Superficie de Bosque Nativo de la República Argentina. Período 2006-2011. Regiones
forestales Parque Chaqueño, Selva Misionera y Selva Tucumano Boliviana. Secretaría de Ambiente y
Desarrollo Sustentable de la Nación. Julio 2012.
45
Greenpeace Argentina (2011) “Ganadería intensiva: nueva amenaza para nuestros últimos bosques
http://www.greenpeace.org/argentina/Global/argentina/report/2011/bosques/informe-ganaderianativos”.
silvopastoril-1.pdf
16
desmontes selectivos autorizados para la producción de ganadería intensiva bajo
sistemas silvopastoriles en bosques nativos clasificados bajo la Categoría II
contrarían a la Ley de Bosques, pidiendo tales desmontes se autoricen únicamente
en bosques zonificados en la Categoría Verde.
8. Recomendaciones para los responsables de formular políticas
 Es necesario modificar aquellos aspectos del OTBN provincial que no
cumplen con el mandato y los criterios de sustentabilidad ambiental
establecidos por la ley nacional.
 Es fundamental se efectúe la actualización del OTBN de Salta de manera
participativa, acatando los mandatos de la Ley Nº 26.331 y se respete el
Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI) de los pueblos indígenas
que habitan los bosques salteños.
 Se debe poner fin a las recategorizaciones prediales que modifican
mediante un proceso y audiencias públicas expeditivas e irregulares la
zonificación establecida por el OTBN provincial y permiten desmontes en
bosques que habían sido clasificados en las Categorías I (rojo) y II
(amarillo) 46. Tal accionar es violatorio de los objetivos de conservación a
perpetuidad, regulación y control de la disminución de la superficie de
46
La Dirección de Bosques de Nación señaló que “a partir de una zonificación realizada en una escala
1:250.000 (que fue la utilizada en la mayoría de los OTBN) se reconoce que a nivel predial es posible la
existencia de bosques de valor de conservación distinto al asignado en la categoría de conservación
alcanzada mediante la interpretación de los criterios de sustentabilidad a escala provincial. Por este motivo,
pueden existir casos en los que la asignación de categorías a escala predial requiriera ser revisada.” La
mencionada autoridad aclara que tal revisión a escala predial debe acatar los criterios que definieron las
categorías a escala provincial, y justificar especialmente los casos que impliquen cambios de categoría.
Asimismo, indica que los procedimientos de revisión y eventual cambio de categoría a nivel predial, deben
ser regulados y estandarizados por la autoridad provincial competente mediante normativa específica y
caracterizarse por ser: excepcional (nunca de aplicación general y sistemática); fundamentarse en una
revaloración a nivel predial de los mismos criterios utilizados a escala provincial; ser consistente en lo técnico
con las definiciones y metodología empleadas para el OTBN provincial; ser coherente con la escala de
paisaje; no representar potenciales situaciones de riesgo ambiental a nivel local o regional, e incorporarse al
OTBN provincial en el marco de sus actualizaciones periódicas y sus correspondientes acreditaciones, siendo
comunicado a la autoridad nacional, la cual analizará los cambios para su evaluación y aprobación o rechazo.
Dirección de Bosques de Nación (2012) “Pautas metodológicas para las actualizaciones de los
Ordenamientos Territoriales de los Bosques Nativos. Ley N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección
Ambiental
de
los
Bosques
Nativos”
http://www.ambiente.gob.ar/archivos/web/OrdTerrBN/file/documentos%20tecnicos/Pautas%20metodol%C3
%B3gicas%20para%20las%20actualizaciones%20de%20los%20OTBN.pdf
17
bosques nativos del país consagrados en la Ley Nº 26.331, atento implican
un retroceso en los niveles de protección alcanzados con anterioridad y
conculcan derechos esenciales de las comunidades indígenas y locales que
habitan las zonas boscosas de Salta.
 Urge fortalecer la agencia provincial de bosques nativos (suficientes y
capacitados recursos humanos y apropiado material de trabajo).
 A través del COFEMA, proceder a comunicarse con las provincias limítrofes
a los efectos de promover acciones para lograr coherencia entre las
categorías de conservación en provincias que comparten ecorregiones.
 Propiciar la concertación entre autoridades locales con relación a los
contenidos de las normas generales de manejo y aprovechamiento forestal
en ecorregiones forestales comunes.
 Disponer mecanismos institucionales que apunten a asegurar la
transparencia y rendición de cuentas del uso del dinero correspondiente al
Fondo creado por la Ley de Bosques (cuenta bancaria exclusiva,
disponibilidad online de los datos, etc.)
 Frente a la problemática del desmonte ilegal, incorporar herramientas que
son hoy de mayor acceso como el seguimiento satelital de áreas forestales
y un sistema oficial, sencillo de emplear para cursar denuncias ciudadanas
 Ajustar al mandato del OTBN local políticas opuestas y faltas de evaluación
de su impacto ambiental como la agropecuaria 47.
 El ordenamiento territorial de los bosques nativos necesita ir de la mano
con un proceso macro de ordenamiento ambiental del territorio, a nivel
nación y provincias. Argentina se debe aún el desarrollo de tal proceso
47
El Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2010 – 2020 (PEA) prevé para 2020 que la
producción de granos llegue a 157,5 millones de toneladas, un aumento del 58% frente a 2010. La superficie
sembrada sería de 42 millones de hectáreas, un crecimiento del 27%. El PEA no aclara el impacto socioambiental de tales metas. La SAyDS indicó expresamente que: “los procesos de pérdida de superficie de
bosque nativo fueron causados principalmente por el avance de la frontera agropecuaria. Las imágenes
satelitales ponen de manifiesto la existencia de nuevos cultivos, que en varias oportunidades corresponden a
soja.”
http://www.ambiente.gob.ar/archivos/web/UMSEF/file/LeyBN/monitoreo_bn_2006_2011_ley26331.pdf
18
estratégico, participativo, integral e intersectorial. La realidad impone la
necesidad de lograr rápidos avances en el corto plazo, subsumiendo los
intereses particulares a los intereses colectivos y el bien común.
9. Reflexiones internas
a) Trabajar en red con otras organizaciones de la sociedad civil.
b) Entablar un trato cordial y sostenido con asesores de diputados y senadores
para hacer llegar a éstos nuestros aportes a potencial normativa ambiental.
c) Si bien el diálogo es una vía, recurrir a la justicia cuando el escenario vigente lo
justifica es también importante. Sin embargo, un mayor trabajo en el ámbito
judicial muchas veces se ve obstaculizado por falta de recursos financieros para
ello. No abundan los financiadores que otorguen fondos para este tipo de tarea
de incidencia.
d) Aprovechar el potencial de los medios de comunicación masivos para conseguir
adhesiones a nuestro accionar y reclamos.
e) Es necesario ahondar nuestro contacto con autoridades locales (políticas,
técnicas y administrativas) para ahondar en las necesidades locales en
particular.
f) Es necesaria una mayor inserción de organizaciones de la sociedad civil como la
nuestra en el COFEMA, pero organismo federal desoye nuestro pedir de
participación en tal escenario.
g) Las organizaciones de la sociedad civil necesitamos insertar el tema de los
bosques nativos nuevamente en la agenda no solo de los decisores políticos y
personal técnico (provincial y nacional) sino del público en general y los medios
masivos de comunicación. La población entiende que la emergencia forestal
logró resolverse con la mera sanción de la Ley de Bosques (a la cual apoyó con
más de un millón y medio de firmas) pero la implementación de la norma a
nivel nacional y de cada provincia argentina es difícil lo cual pone en riesgo la
consecución efectiva de sus ambiciosos objetivos.
19