Documento en PDF - Manuel Rodríguez Becerra

Hacia la insostenibilidad ambiental
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
Comité de Publicaciones
María Lorena Gutiérrez
Decana, Facultad de Administración
Paula Durán Fernández
Secretaria General,
Facultad de Administración
Comité de publicaciones
Esta publicación no compromete la opinión de directivos
y profesores de la Facultad de Administración. Su propósito es beneficiar con los argumentos que se presentan en
estas conversaciones a una audiencia más amplia y ofrecer a sus lectores un contexto mejor para su propia interpretación de los respectivos temas.
Facultad de Administración
Enrique Cuéllar Cubides
Contenido
Carlos Dávila L. de Guevara
Presentación
MAnuel Rodríguez Becerra
Un balance de la política ambiental 2002-2006
Ana Cristina González León
Debilitamiento del Ministerio del Medio Ambiente,
las CAR y la política ambiental nacional
Carlos Pombo Vejarano
Pérdida de jerarquía de la autoridad ambiental nacional
dentro de la administración pública
Luis E. Bernal C.
Debilitamiento de la capacidad política y técnica
de minambiente
Piedad Salgado Camacho
Disminución de los recursos económicos
para la gestión ambiental asignados al MAVDT
Director
Manuel Rodríguez Becerra
Hacia la Insostenibilidad Ambiental
Profesor titular
Profesor titular
Directora de Desarrollo
Profesor titular
Director programa MBA
Coordinadora administrativa
Pérdida de capacidad para incidir en las políticas
sectoriales: la desaparición de la Unidad Ambiental
en el DNP y el declive de otras unidades ambientales
Edición
Expedición de políticas y legislaciones ambientales
en detrimento de la conservación y uso sostenible
de recursos ambientales críticos para el futuro del país
Bogotá, agosto de 2007
ISSN: 1794-0311
Políticas debilitadoras de las CAR
Corrector
Julio Mateus
Diseño y Diagramación
Felipe Valencia Vaudour
Fernando Revelo Ch.
Fotografía
Impresión
La “Visión Colombia 2019”: sin visión ambiental
Facultad de Administración
Carrera 1 Nº 18A-10
Fernando Revelo Ch.
Teléfono (571) 332 4555
Fax (571) 332 4551
Bogotá, D.C.
Legis
E-mail: publicaciones@adm.uniandes.edu.co
http://administración.uniandes.edu.co/publicaciones/
Las metas del milenio y las políticas del ministerio
El cambio de visión de lo ambiental, dos casos ilustrativos:
la ley de bosques y la apertura del país al ingreso de los
desechos peligrosos
El proyecto de Ley Forestal y las objeciones presidenciales
¿Cambio de rumbo de la política ambiental
en el período 2006-2010?
Presentación
Manuel Rodríguez Becerra
Profesor titular de la Facultad de Administración
Universidad de los Andes
Dos hechos marcan la política ambiental adelantada por el Gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez
en el período 2002-2006:
1. El debilitamiento de la primera autoridad ambiental del país y de las autoridades ambientales regionales representadas respectivamente en el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y en las
Corporaciones Autónomas Regionales, una situación
que a su vez se expresa en un declive de la política
ambiental de Colombia.
2. El papel otorgado a lo ambiental en las políticas
de desarrollo caracterizado por sacrificar la protección del medio ambiente a los objetivos del crecimiento económico de corto plazo. Es una visión que, en
últimas, guió la concepción de algunas de las principales políticas adelantas en el período.
Estos dos hechos alejan al país de uno de los grandes objetivos que debe perseguir toda sociedad contemporánea: alcanzar la sostenibilidad ambiental lo
cual fundamentalmente significa vivir dentro de los límites impuestos por el medio ambiente. Además, ponen en riesgo los grandes potenciales del patrimonio
ambiental del país para su desarrollo, patrimonio que,
no obstante el deterioro que registra, sigue siendo uno
de los más ricos del planeta. Y, en últimas, están alejando a Colombia del cumplimiento de los mandatos
constitucionales según los cuales “Todas las personas
tienen derecho a gozar de un ambiente sano” (Art 79),
y el “Estado planificará el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución” (Art. 80).
Al evidenciar y relievar esta situación el presente
artículo tiene como uno de sus principales fines señalar el imperativo de detenerla y reversarla. Es un señalamiento que tiene especial significado si se toma en
cuenta que el Presidente Alvaro Uribe es el primer jefe
de estado re-elegido en forma inmediata.
En las cuatro secciones que conforman este artículo el lector encontrará2 :
• Un conjunto de evidencias que demuestran el
debilitamiento de la institucionalidad y la política ambiental del país registrada en el período 2002-20063 .
• Un examen sobre la forma como se ha dado el
cambio de visión sobre las relaciones entre medio ambiente y desarrollo y el impacto de ese cambio en las
políticas el cual se ilustra mediante el examen de dos
casos que han sido objeto de un gran debate nacional:
la ley de bosques y la apertura del país al ingreso de los
desechos peligrosos.
• Finalmente después de presentar las conclusiones, incorporadas en la tercera sección, y, a modo
de epílogo, se hará una breve alusión al capítulo sobre medio ambiente del Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010 que formalmente presenta una intención
de cambio de rumbo de la política ambiental adelantada en el período 2002-2006.
Antes de entrar en materia se deben hacer algunas precisiones. Los planteamientos que aquí efectuó se basan en gran parte en los debates y análisis
que hemos adelantado en el seno del Foro Nacional
Ambiental. En el FNA, conformado por la alianza de
ocho organizaciones, hemos realizado en este lapso de
tiempo veintitrés eventos, con la participación de más
de tres mil personas, cuyos resultados se han publi-
cado en catorce documentos de política ampliamente difundidos y en dos libros4. Los puntos de vista
aquí expresados también se basan en las diversas evaluaciones de la marcha del Plan Nacional de Desarrollo que hemos adelantado desde el Consejo Nacional
de Planeación5.
El presente artículo recoge las intervenciones efectuadas por su autor en las sesiones inaugurales del Congreso Nacional de Planeación, Quimbaya, Quindío, 23-25
de noviembre de 2006, y del Tercer Congreso Nacional Ambiental, Bogotá, D.C., 28-29 de noviembre de 2006. Constituye una versión modificada del artículo que fue
incorporado en las memorias del Tercer Congreso Nacional Ambiental (Rodríguez B., 2007). Algunos de sus planteamientos comenzaron a concebirse y construirse
para un artículo publicado en el libro que recoge las actividades de la GTZ en materia de protección ambiental durante cuarenta años de labores en Colombia (Rodríguez B., 2006a)
3
Si bien el balance es en síntesis negativo, se observa como es natural, un conjunto de logros positivos entre los cuales se mencionan <el establecimiento de un sistema meritocrático para la designación de los directores de las CAR (que en su puesta en práctica ha enfrentado muchos problemas) y la definición de unas metas cuantificables para cada una de las corporaciones como mecanismo de rendición pública de cuentas. Además, se han iniciado o continuado diversos programas como
son la incorporación de nuevos incentivos tributarios; la reforestación de las cuencas protectoras de los acueductos municipales (un programa creado en 1994 y desarrollado desde entonces en forma ininterrumpida); el fortalecimiento de la Unidad de Parques Nacionales a partir de un programa de cooperación técnica holandesa iniciado en el gobierno anterior; la consolidación del programa de mercados verdes; y el avance en el desarrollo de los mercados que se derivan del Mecanismo de
Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto, a través de la unidad especializada en la materia creada también en el gobierno anterior bajo los auspicios del Banco Mundial. Asimismo, se encuentran iniciativas del ministerio que han sido objeto de agudas controversias entre defensores y detractores de las mismas. Esos son los casos,
por ejemplo, del papel de Minambiente en el proceso de la fumigaciones de los cultivos ilícitos, la concesión a empresas privadas de las operaciones turísticas de los
parques nacionales, la regulación de las emisiones al aire, la reglamentación de los cerros de Bogotá, y el establecimiento de un sistema eficiente para el otorgamiento
de licencias y permisos ambientales que muchos han señalado que no siempre están siendo otorgadas con calidad> (Rodríguez B., 2006a).
4
Son miembros del Foro Nacional Ambiental: Fundación Alejandro Ángel Escobar, Fescol, Ecofondo, GTZ, Fundación Natura, Fundación Tropenbos, Facultad de
Administración de la Universidad de los Andes y WWF. El autor de este artículo preside el Consejo Directivo del FNA.
5
El autor del presente artículo representa al sector ecológico en el Consejo Nacional de Planeación en el período 2002-2010.
2
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
Debilitamiento
del Ministerio
del Medio Ambiente,
las CAR y la política
ambiental nacional
Esta sección se introduce con algunas consideraciones sobre la reforma efectuada al Ministerio del
Medio Ambiente al iniciarse el primer mandato del
presidente Álvaro Uribe y se hace una evaluación
general del la misma. En la segunda parte se traen
diversas evidencias para mostrar cómo se han debilitado el Minambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y la política nacional ambiental.
Facultad de Administración, Universidad de los Andes
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
Antes de posesionarse el presidente se consideraron
diversas alternativas de disminución del número de
ministerios, incluyendo la fusión del Ministerio del
Medio Ambiente al de Agricultura.
1. La fusión de Minambiente y Mindesarrollo: un balance
negativo
La primera política de fondo en materia ambiental adoptada por el gobierno del Presidente
Álvaro Uribe fue la creación del
Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
una reforma que se anunció antes de su posesión. En la práctica se adicionaron al Ministerio
del Medio Ambiente las funciones correspondientes al suministro de agua potable, saneamiento
básico, vivienda y desarrollo territorial, antes bajo responsabilidad del Ministerio de Desarrollo,
que se eliminó. Posteriormente,
en el Plan Nacional de Desarrollo
2002-2006 se estableció que esta reforma, a similitud de otras ya
puestas en marcha en el momento de la aprobación del Plan constituía una estrategia para hacer el
Estado más fuerte, eficaz, eficiente y transparente (PR, 2003).
La iniciativa de esta reforma
no fue el fruto de una evaluación
de los logros, fortalezas, debilidades y perspectivas del Ministerio del Medio Ambiente, nueve
años después de haber sido pues-
to en marcha a partir de la Ley 99 de 1993. Fue una iniciativa efectuada en
el calor de la campaña presidencial del doctor Álvaro Uribe, quien ofreció reducir el número de carteras ministeriales como estrategia para hacer más pequeña la burocracia y disminuir el déficit fiscal. Una evidencia
de la improvisación de la reforma fue el proceso mediante el cual se trató
de concretar el anuncio de campaña. Antes de posesionarse el presidente
se consideraron diversas alternativas de disminución del número de Ministerios, incluyendo la fusión del Ministerio del Medio Ambiente al de
Agricultura. Finalmente se decidió conformarlo como hoy lo conocemos a
partir de un memorando que envió el exviceministro Eduardo Uribe a Rudolf Hommes, entonces asesor del presidente electo. En el planteamiento
de Uribe no se recomendó la fusión de Vivienda en Minambiente, pero finalmente se llevó esta función a esta cartera puesto que al decir de Hommes no cabía en ninguna otra parte 6 .
Conversación personal con Rudolf Hommes, diciembre de 2002.
Así, por ejemplo, en un estudio contratado por el ministerio en 1997 como base para su reestructuración
se subrayó la necesidad de mejorar el capital humano del Minambiente. Para tal fin se recomendó aumentar la planta del ministerio de trescientos a cuatrocientos empleados, así como tomar medidas para mejorar
la calidad de los técnicos existentes (Booz y Hamilton, 1997, citado por Blackman, 2005.
6
7
Otra evidencia de la improvisación de la reforma se expresa
en el hecho de que el Minambiente no tenía prácticamente ningún potencial para disminuir el
número de empleados, puesto
que desde su creación había sido concebido como una entidad
fundamentalmente técnica concentrada en la formulación de la
política y las regulaciones, y con
unas pocas competencias en materia de ejecución que no requería
la creación de una “gran burocracia”. Además, y a contrapelo de
la propuesta del presidente Uribe, algunos diagnósticos sobre el
Minambiente efectuados por los
gobiernos anteriores habían mostrado la necesidad de fortalecer
su planta de funcionarios con el
fin de que cumpliera sus funciones a cabalidad 7 .
En un debate público convocado por el Foro Nacional Ambiental para examinar la reforma,
una vez el Gobierno expidió el
decreto correspondiente, se señaló que no obstante sus orígenes
ella brindaba oportunidades para
fortalecer la gestión ambiental del
país. Entre otras, se podría llevar
a cabo una gestión integrada del
recurso agua y una intervención
más fuerte en el proceso de ordenamiento del territorio. También
se señalaron amenazas: en primer término, la naturaleza misma de la cuestión de vivienda y
la urgencia de los gobiernos para
dar respuestas en la materia en el
corto plazo podría llevar al nuevo ministerio y su ministro a concentrar allí la mayor parte de sus
energías en desmedro de la gestión ambiental; en segundo término, una inadecuada fusión de
los temas de agua potable y sa-
11
Después del primer mandato del presidente Uribe se
puede afirmar que el Ministerio de Vivienda, Ambiente
y Desarrollo Territorial presenta un balance negativo.
neamiento básico con los de gestión ambiental del agua podría conducir
a que el Minambiente acabara siendo juez y parte en materia de aprovechamiento del recurso (entre otras cosas, porque el ministerio podría convertirse en el vocero de aquellos grupos dedicados a la explotación de los
negocios de suministro de agua potable y de ofrecimiento de los servicios de saneamiento básico, teniendo al mismo tiempo las funciones de
otorgar las licencias y permisos para esas actividades y de defender el interés ambiental). En últimas, se subrayó que a partir de la reforma efectuada
la dirección que tomara la gestión ambiental – ya fuera de fortalecimiento o debilitamiento - dependería en gran parte de la forma como se implementara y de la prioridad que el Gobierno le diera al tema (Rodríguez B.,
2004).
Año y medio después de posesionado el presidente Uribe los ambientalistas y representantes de diversos sectores no gubernamentales, al hacer un balance de su administración señalaron que se estaba presentando
un significativo retroceso en la política ambiental en comparación con los
tres gobiernos anteriores, expresado particularmente en un deterioro del
MAVDT como autoridad ambiental (Santamaría, 2003), un punto de vista que fue acogido y sintetizado en editorial del diario El Tiempo al finalizar el año 2003.
Después del primer mandato del presidente Uribe se puede afirmar
que el Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial presenta un balance negativo. Precisamente un reciente estudio de Henry Mance con el expresivo título “The politics of sustainability: the rise and decline
of the colombian Ministry of Environment” (2006a), concluye que la institucionalidad ambiental nacional representada en el MAVDT sufrió un gra-
Coordinador:
Facultad
de Administración,
Fernando Cepeda
Universidad
Ulloa - Invita:
de losFacultad
Andes - Coordinador:
de Administración,
Eduardo
Universidad
Robayo S.de los Andes
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Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
ve proceso de declive durante el
primer período del gobierno del
presidente Uribe, 2002-2006, si
se compara con lo sucedido en el
período 1993-2002. Observa que
a partir de la reforma ambiental realizada durante el gobierno del presidente César Gaviria,
entre los gobiernos de los presidentes Ernesto Samper y Andrés
Pastrana se adelantó un proceso
de consolidación de la institucionalidad y de continuidad en la política ambiental. Subraya que esa
consolidación fue restringida como consecuencia de la vulnerabilidad del Ministerio del Ambiente
a los cambios en lo político, siendo este tema una de las conclusiones más relevantes de la tesis
de Mance. Según sus propias palabras:
“Bajo los gobiernos de Samper y Pastrana la vulnerabilidad
institucional del ministerio no se
manifestó totalmente. Pero, bajo el presidente Uribe, el cambio
ha sido innegable. Con su interpretación del contexto político se
ha explotado la vulnerabilidad del
ministerio para debilitarlo (Mance, 2006b)8 ”.
Precisamente la vulnerabilidad política del Minambiente fue
la que facilitó tanto la ruptura por
parte del gobierno de Uribe de
aquel proceso de consolidación
restringida (el declive), como la
reforma adelantada durante el gobierno del presidente Gaviria (el
detonante del ascenso)9.
13
Bajo los gobiernos de Samper y Pastrana la
vulnerabilidad institucional del ministerio no se
manifestó totalmente.
2. Los principales hechos del debilitamiento del Minambiente, las
CAR y la política nacional ambiental
Los principales hechos que evidencian el debilitamiento del Ministerio del Medio Ambiente y la política nacional ambiental en el período
2002-2006 se sintetizan a continuación. Algunos de ellos fueron identificados por R. Mance. Otros son producto de la recolección de evidencias
por parte del autor durante el período que nos ocupa. Estas últimas simplemente refuerzan las presentadas por Mance, las cuales le permitieron
concluir que la fusión del ministerio y las decisiones subsecuentes del gobierno de Uribe sobre las políticas del MAVDT han debilitado su capacidad de gestión ambiental… “El ministerio ha dejado paulatinamente de ser
el vocero del interés ambiental (Mance, 2006).
Pérdida de jerarquía de la
autoridad ambiental nacional
dentro de la administración
pública
“El ministerio ha dejado paulatinamente de ser el
vocero del interés ambiental (Mance, 2006).
El trabajo de investigación de R. Mance tiene un objetivo mucho más amplio que el del presente artículo. Tomando las palabras del propio autor: <This thesis explores the relationship between politics and environmental institutions with reference to the Colombian Ministry of Environment. Its analysis begins with the background to the Ministry’s establishment in 1993 and continues through until the beginning of 2006, studying the repercussions of the Ministry’s merger to form the
Ministry of Environment, Housing and Land Development. Its central question is how the Ministry’s development has been affected by political change. From this,
three sub-themes emerge. On what political basis was the Ministry created? How, and why, have subsequent governments sought to (re)shape its structure, agenda
and capabilities? And, ultimately, what effects have these initiatives had on the Ministry? <.
9
Mance muestra en su estudio cómo la vulnerabilidad del Minambiente también se manifestó durante las administraciones de los presidentes Samper y Pastrana en
diversos hechos contrarios a los propósitos fundamentales de la Ley 99 de 1993, mediante la cual se creó. Por eso afirma que durante estos dos períodos se registró
una consolidación restringida del ministerio. Sin embargo, es contundente en señalar cómo durante el período de Uribe la vulnerabilidad del Minambiente facilitó
que se tomaran un conjunto de medidas que a la postre lo llevaron a un sustantivo declive en contraste con los gobiernos anteriores.
8
Es un hecho el debilitamiento de la capacidad del MAVDT para representar el
interés ambiental frente a los diferentes stake holders tanto en los ámbitos nacionales como internacionales y que ha presentado diversas manifestaciones, entre
las cuales se subrayan:
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Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
(i) Conversión de la primera
autoridad ambiental nacional en
un viceministerio.
Como consecuencia de la
creación del Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), a partir del
anterior Ministerio del Medio
Ambiente y parte de las funciones
del antiguo Ministerio de Desarrollo (agua potable, saneamiento
básico, vivienda y ordenamiento
territorial), muchas de las funciones que antes estaban en cabeza
del ministro han pasado al viceministro. Como se ha dicho coloquialmente, se pasó de contar
con un ministerio del Medio Ambiente a tener un Viceministerio.
En efecto, el papel del Ministro
se desdibuja como vocero del interés ambiental. Diversos hechos
lo evidencian: las apariciones más
frecuentes ante los medios de comunicación del ministro se refieren a la vivienda, saneamiento
básico y agua potable, dado el deseo del presidente de mostrar resultados en el corto plazo; la
delegación del ministro en el viceministro, u otros niveles más
bajos de la jerarquía, de la representación del país en negociaciones internacionales claves que en
la práctica significa una degradación de la representación política del país en su política exterior
ambiental (por ejemplo: el viceministro representó a la cartera
ambiental en la Cumbre de Johannesburgo, cuando la casi totalidad de autoridades ambientales
nacionales estuvieron representa-
Como se ha dicho coloquialmente, se pasó de contar
con un Ministerio del Medio Ambiente a tener un
Viceministerio.
das por su ministro); la ausencia
del ministro en procesos dirigidos a establecer y poner en marcha políticas ambientales críticas
a nivel regional, en contraste con
lo sucedido en los anteriores gobiernos (por ejemplo, durante la
administración Pastrana el ministro Mayr lideró personalmente el
programa de planificación ecorregional, trasladándose a diferentes regiones del país).
(ii) Pérdida de liderazgo en el
manejo de asuntos críticos de la
política ambiental.
Así se tipificó en el proceso
de trámite de la Ley Forestal ante el Congreso de la República, en
el cual el ministro de Agricultura
fue quien llevó la principal voce-
ría del Gobierno y no, como era
de esperarse, la ministra del Ambiente. Algo similar ocurrió en el
caso de la Ley del Agua.
Así mismo, el ministerio ha
permitido que se promuevan o
adelanten proyectos con alto impacto ambiental manteniendo silencio sobre su realización. Así
ha ocurrido, por ejemplo, con
los casos de los proyectos para la construcción de puertos en
Bahía Málaga y Tribugá, dos localizaciones que siempre han sido consideradas como altamente
problemáticas desde la perspectiva ambiental, y de la acua vía
Arquímedes en el Pacífico (que
implica la ampliación y unión de
los esteros para conformar una
Presentación de Ministerio de Agricultura en el Foro sobre pueblos, bosques y territorios en la región del Pacífico, celebrado en Buenaventura en enero de 2006.
Este proyecto se realizaría a partir de las tierras que posee la Fuerza Aérea Colombiana en la base de Marandúa, que asciende a ochenta mil hectáreas, en las cuales
se plantarían pino caribea, caucho y palma africana. Se han dado diversas cifras sobre la meta final de reforestación, llegándose incluso a mencionar la cifra de cuatro
millones de hectáreas (presentación a un grupo de visitantes a Marandua –entre los cuales se encontraba el autor de este artículo - por parte del ministro de agricultura y del comandante de la base (junio de 2003). El Gobierno Nacional se encontraba a finales de 2006 adelantando gestiones con JP Morgan para obtener un crédito
de cien millones de dólares para reforestar cien mil hectáreas. No se conoce ningún estudio de impacto ambiental sobre la transformación de estos suelos de llanura
en bosques comerciales, ni ningún pronunciamiento del Minambiente.
10
11
15
Así mismo, el ministerio ha permitido que se promuevan
o adelanten proyectos con alto impacto ambiental
manteniendo silencio sobre su realización.
vía que comunique a Buenaventura con Tumaco)10 , así como
con el megaproyecto de reforestación comercial en la Orinoquia,
que reemplazaría un paisaje natural de llanura por otro forestal11 .
El ministerio ha guardado silencio sobre estos proyectos de alto impacto, faltando así a una de
sus razones de ser. Es una situación que en últimas conduce a la
creación de hechos cumplidos en
favor de sus promotores.
El ministerio no intervino
tampoco en el proceso del otorgamiento de la licencia ambiental de la represa de El Cercado, en
la parte alta del río Rancherías. Su
no intervención se justificó señalando que, de conformidad con la
ley, la capacidad de la represa no
la requería12 . Pero tampoco exigió a Corpoguajira que se hiciese un ordenamiento previo de la
cuenca de conformidad con la ley,
más si se tiene en cuenta que también se ha anunciado una gran
expansión de la actividad minera
del Cerrejón en la cuenca media.
En síntesis, se resistió a pronunciarse sobre el río Rancherías, que
atraviesa una región desértica y
cuyo caudal eventualmente se verá comprometido por el fenómeno del cambio climático.
Finalmente, el Minambiente se ha mantenido básicamente al margen
del escandaloso proceso de invasión ilegal de territorios pertenecientes a
las comunidades negras e indígenas de la región del bajo Atrato, en donde
se ubicaban ecosistemas boscosos que han sido talados, también en forma
ilegal, para dedicar sus suelos a la plantación de palma de aceite. Se trata
de un acto criminal (tal como lo denunció la Defensoría del Pueblo y posteriormente lo reconoció el Minagricultura) que tiene a la vez graves consecuencias sociales y ambientales (DP, 2005). Minambiente ha incumplido
así al mandato que expresamente le confiere la Ley 99 de 1993, de propender por la conservación y uso sostenible del Chocó biogeográfico.
De conformidad a la Ley 99 de 1993, el Ministerio del Ambiente otorga de manera privativa las licencias ambientales para la construcción de presas, represas o embalses con capacidad superior a doscientos millones de metros cúbicos (artículo 52, numeral 2). Aquellas que están por debajo de este límite son
competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales. En el caso de El Cercado su capacidad está ligeramente por debajo de este límite, una estrategia que el Gobierno utilizó para que el otorgamiento de la licencia quedara en manos de Corpoguajira, con lo cual se evitaba el riesgo de que el asunto se convirtiese en
un asunto nacional. La represa tiene como objetivo central la creación de un distrito de riego con beneficio
para catorce mil hectáreas. Existen rumores, no confirmados, de que estas tierras están en una gran parte
vinculadas a grupos de paramilitares.
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Facultad de Administración, Universidad de los Andes
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ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
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Debilitamiento
de la capacidad
política y técnica
de minambiente
A lo largo de su existencia el Minambiente registró problemas en su capacidad técnica y política13. Si embargo, durante el primer período del presidente Uribe esa capacidad se vio en balance drásticamente disminuida si
se compara con lo ocurrido en los períodos de Samper y Pastrana.
(i) Debilitamiento de la cúpula del ministerio
La cúpula del MAVDT quedó dotada de un número sustantivamente
menor de funcionarios y expertos de planta especializados en lo ambiental
en comparación con el anterior Ministerio del Medio Ambiente (además
del hecho de que la cúpula estaba especializada en los asuntos ambientales - ministro, viceministro, secretario general, etc.-, esta contaba con cerca de diez asesores también especializados). También, durante el período
se presentó una excesiva rotación de altos funcionarios; solo en los dos primeros años: dos ministras, dos viceministros del ambiente y tres directores
en cada una de las divisiones de Aguas, Ecosistemas, y Desarrollo Sostenible Sectorial (Mance, 2006). Estas circunstancias dificultaron sin duda la
puesta en marcha de la institucionalidad ambiental reformada en el seno
del nuevo MAVDT y le restaron capacidad para la orientación de la política del SINA y para la representación e interlocución pública a alto nivel.
El ministerio ha perdido técnicos y funcionarios de alto
nivel profesional con larga experiencia y liderazgo en
el sector ambiental.
13
Así, por ejemplo, en un estudio contratado por el ministerio en 1997 como base para su reestructuración se subrayó la necesidad de mejorar el capital humano del Minambiente (Booz y Hamilton, 1997, citado por Blackman, 2005).
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Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
(ii) Disminución de la cantidad y calidad de los técnicos.
Además de que el número de
técnicos en diversas áreas ha sido reducido, el ministerio ha perdido expertos de alta calidad.
Estos fenómenos han sido especialmente graves en la Dirección
de Ecosistemas, un área que en la
concepción moderna de la gestión ambiental, constituye el corazón para la formulación de las
políticas y regulaciones para la
conservación y buen uso de los
ecosistemas naturales e intervenidos por el hombre. Así por ejemplo, en la actualidad la Dirección
de Ecosistemas cuenta con once técnicos en comparación con
treinta y cuatro que tenía durante el período 1998-2002)14 . Es un
hecho que se ha expresado en la
pérdida de capacidad para ofrecer guía y asistencia técnica a las
instituciones del SINA, y en particular a las CAR, y en una pobre intervención del ministerio
en el diseño y debate público de
sus propios proyectos, como se
expresó en los casos correspondientes a la Ley de Bosques y a
los proyectos de la Ley del Agua y
Páramos, (estos dos últimos fueron retirados o se hundieron en el
Congreso).
Oficinas vacias?
El ministerio ha perdido técnicos y funcionarios de alto nivel
profesional con larga experiencia
y liderazgo en el sector ambien-
tal. Algunos se retiraron como consecuencia de su insatisfacción con las
nuevas políticas15 . Otros fueron desvinculados por el mismo ministerio
porque aparentemente resultaban incómodos para la política que se estaba adelantando . Esto ha significado la pérdida de la memoria institucional
que este tipo de miembros representa para cualquier organización. En contraste, el ministerio y la entidad que lo antecedió, el INDERENA, contaron
siempre con un grupo de personas con estas características.
En suma, el debilitamiento de la cúpula de la autoridad ambiental nacional y la pérdida de expertos de alto nivel se ha expresado en una pérdida
de capacidad política y técnica de la autoridad nacional ambiental, representada en el MAVDT, en comparación con la situación que existía en el
Ministerio del Medio Ambiente con anterioridad a 2002. Es una situación
que ha tenido una aguda expresión en el área de ecosistemas, la cual debe
jugar un papel crucial en el MAVDT, pero que también se ha presentado
en otros campos como son la Dirección de Desarrollo Sectorial Sostenible y el Área de Análisis Económico. Gran parte de este debilitamiento político y técnico tuvo lugar durante la administración de la ministra Cecilia
Rodríguez, pero se agravó en muchos casos durante la administración de
su sucesora, Sandra Suárez. Se exceptúa de este patrón al Área de Licencias Ambientales, que la última ministra fortaleció con el fin de que estas se otorgaran con eficiencia y no se sometiera a los interesados a largas
e inciertas espera17. Si bien este objetivo parece haberse cumplido, existen
muchos interrogantes sobre la calidad de las licencias otorgadas, más si se
Información suministrada por Ángela Andrade, enero de 2007. y la Dirección de ecosistemas, abril de 2007. En el 2005 la Dirección llegó a contar con solo cinco
técnicos (información suministrada por su director, noviembre de 2005). A los técnicos vinculados a la Dirección de Ecosistemas en el período 2002-2006 se sumaban
los de la Unidad Especial para la ejecución de los créditos del Banco Mundial y del BID, una gran parte de los cuales se dedicaban a programas sobre ecosistemas. Estos técnicos de la Unidad Especial no fueron tampoco reemplazados.
15
Ese fue, el caso de Jimena Nieto, directora de relaciones internacionales (con una larga y fructífera trayectoria), y de Ángela Andrade, la directora de ecosistemas
(que había ejercido ese cargo desde el gobierno de Samper). Quien reemplazó a Ángela. Andrade, Gonzalo Andrade, un eminente científico de la conservación, acabó
también renunciando a la Dirección de Ecosistemas por su insatisfacción con la situación del ministerio y falta de apoyo a su gestión. La viceministra Carmen Tavera
también parece haberse retirado ante su insatisfacción con lo que sucedía en el ministerio.
16
Esos fueron los casos de Juan Carlos Riascos, director de Parques Nacionales entre 1998 y 2003, y de Francisco de Paula Gutiérrez Bonilla, experto en fauna. Paradójicamente, dos meses después de retirado del ministerio este último obtuvo el Premio Nacional de Ciencias de la Fundación Alejandro Ángel Escobar, el más prestigioso galardón de esta naturaleza.
14
tiene en cuenta el debilitamiento de áreas técnicas tan
fundamentales como ecosistemas, desarrollo sectorial
sostenible y análisis económico.
(iii) Aumento de la “captura regulatoria”.
Como tal se entiende una indebida y excesiva influencia sobre las autoridades ambientales en materia
de regulación y del ejercicio de otras funciones en detrimento del interés general (Blackman, 2005). Como
ha sido subrayado, esta captura regulatoria es común
a las organizaciones del sector público en Colombia y
más acentuada que en la mayor parte de países de la
región (Sáez, 2003, citado por Blackman, 2005, p.75).
En el caso de la autoridad ambiental nacional esta captura se ha ejercido durante el gobierno del presidente
Uribe, entre otros, a través del Consejo Técnico Asesor, el cual está dominado por el sector privado. Pero
no obstante esa composición, en el pasado se hizo un
positivo uso de este cuerpo asesor a partir de la fortaleza técnica del ministerio, situación que le permitió
al presidente del Consejo defender y buscar consensos en relación con sus propuestas y aceptar aquellas
provenientes del sector productivo que parecieron
técnicamente bien fundadas18. Pero al debilitarse esta
capacidad el ministerio acabó quedando en la práctica en manos de las propuestas presentadas por el sector privado.
Además, según reciente investigación, los convenios voluntarios de producción más limpia que en el
momento de su lanzamiento en 1996 se mostraran tan
promisorios, “están sirviendo fundamentalmente para
legitimar y perpetuar el no cumplimiento de la normatividad por parte de la industria” (Blackman, 2005,
p.80)
El aumento de la captura regulatoria en los cuatro
últimos años se ha manifestado en los procedimientos
utilizados para la formulación y aprobación de la Ley
Forestal (con inclusión de los madereros y los ingenieros forestales y exclusión de las comunidades propietarias de los bosques y los ambientalistas) así como para
permitir el ingreso al país de desechos tóxicos y peligrosos (una decisión que se tomó en forma silenciosa
y sin ninguna consulta). Son dos casos que no tienen
quizá antecedentes en el desarrollo de la gestión am-
biental de los últimos doce años, como lo mostró el
debate aparecido en los medios de comunicación a
que dieron lugar en el momento que se hizo clara su
inconveniencia para el país (El Tiempo, 2005, 2006;
Semana, 2005). Casos similares parecen haber sido el
del licenciamiento para construir el puerto de Dibulla
(otorgada no obstante el concepto negativo que sobre
el particular presentó el Invemar) (Correa, P., 2006) y
la licencia para la construcción del puerto de Palermo
(no obstante las objeciones que sobre el particular ha
puesto la Secretaría de la Convención Ramsar por tratarse de un área limítrofe con un Humedal (Semana,
Nov., 2006).
Además, los mismos sectores regulados han tenido
la influencia requerida para diseñar nuevos mecanismos de captura, tal como se expresa en el nuevo Consejo Nacional de Desarrollo Forestal, que cuenta con
una desproporcionada participación de entidades interesadas fundamentalmente en la explotación maderera:19 mientras los sectores científicos, tecnológicos,
profesionales y gremiales especializados en el campo
de la conservación de los bosques naturales están ausentes del consejo, los mismos sectores científico-tecnológicos y gremiales especializados en la explotación
y comercio de madera están ampliamente representados (Mayr et al., 2006).
La ministra Suárez siempre insistió en la eficiencia del MAVDT como una de sus orientaciones fundamentales. La eficiencia parece haberla logrado en el otorgamiento de las licencias ambientales, pero como se arguye en este artículo, el balance general en términos de eficacia y eficiencia resulta negativo.
18
Esa fue la experiencia, por ejemplo, con la elaboración del primer decreto reglamentario de las licencias ambientales durante el primer semestre de 1994 (Rodríguez, B., 1994).
19
Representantes de los gremios del sector forestal, de los centros de investigación forestal, del Consejo Nacional de la Cadena Forestal, del sector energético, de las
facultades de ingeniería forestal y de los ministerios de Agricultora y Comercio, el DNP y las CAR.
17 -
19
Facultad de Administración, Universidad de los Andes
18
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
21
Disminución de los recursos
Económicos asignados al MAVDT
para la gestión ambiental
A partir del 2003, a la creación del MAVDT, la participación de la inversión en la gestión ambiental ha disminuido en relación con el total de los recursos asignados en el presupuesto general de la nación a los tres sub-sectores
bajo su responsabilidad. En efecto, los recursos de inversión para el medio ambiente disminuyeron de un 22% en el
año 2002 a un 15% en relación con el presupuesto asignado al MAVDT para el 2006. Esto contrasta con el subsector de agua potable y saneamiento básico cuyos recursos ascendieron del 28% al 45%, entre 2002 y 2006 Además, la
participación de vivienda, agua potable y medio ambiente en la asignación total para inversión en el período 20022006 ascendió al 48%, 34% y 17% respectivamente (Gómez, 2007). Esto simplemente demuestra la menor importancia otorgada a lo ambiental en la nueva cartera y explica porqué el ministro de la misma le dedica tan poca atención
al tema.
Más preocupante aún, en el período 2002-2006 los recursos para la inversión ambiental del presupuesto general
de la nación alcanzaron el mínimo absoluto de asignación desde 1993, cuando se creó el ministerio (Rudas, 2007).
Si bien durante la administración del Presidente Andrés Pastrana el presupuesto descendió, este hecho lo justificó
su gobierno como parte de las medidas tomadas para enfrentar la grave crisis económica atravesada entonces por el
país. En contraste, el deterioro del presupuesto de inversión para el medio ambiente durante el primer mandato del
Presidente Uribe se produjo no obstante el aumento del gasto público global registrado en el período.
En el nuevo Plan de Desarrollo se prevé un aumento de los recursos de inversión para el período 2006-2010, sin
embargo estos sólo llegarán a equivaler a menos de la mitad de los asignados (en valor constante) para el período
1995-1998, de conformidad al estudio realizado por el economista Guillermo Rudas para el Foro Nacional Ambiental. Es decir , diez años después cuando el crecimiento de la población y la economía ha generado nuevas presiones
sobre el medio ambiente, los recursos para la gestión ambiental se han disminuido en forma sustantiva, un hecho
que sin duda está teniendo graves consecuencias para nuestro medio natural.
Así, por ejemplo, en el Instituto Alejandro von Humboldt, la función de establecer y manejar el Sistema Nacional de Información Ambiental, quizá la más importante que ejerce, se financia con recursos de cooperación técnica, según lo anotó con preocupación una evaluación realizada del AVH por una comisión independiente (Rodríguez et al., 2003).
20
Pérdida de capacidad para incidir
en las políticas sectoriales:
la desaparición de la Unidad Ambiental
en el DNP y el declive
de otras unidades ambientales
Los hechos mencionados en los párrafos anteriores han tenido como
consecuencia que el Ministerio pierda capacidad para adelantar con solvencia las diversas funciones que la Ley 99 previó para que interviniera
en la definición de las políticas ambientales sectoriales con el fin de asegurar que en estas se incorporen en forma adecuada las consideraciones
ambientales. Pero, además, la posibilidad de una gestión ambiental sectorial en Colombia se ha visto gravemente aminorada como consecuencia
de la práctica desaparición de la Unidad de Política Ambiental del Departamento Nacional de Planeación. En efecto, en los inicios del gobierno del
presidente Álvaro Uribe la unidad desapareció. Hoy sus funciones son adelantadas por un total de cuatro técnicos, en contraste con la situación anterior, cuando contaba con veinticuatro técnicos (doce de planta y doce por
contrato)21.
Además, algunas unidades ambientales que se habían establecido en
entidades públicas ya no existen (ej., Ministerio de Salud) o han sido debilitadas (ej: Invías, que contó en su momento con una de las unidades ambientales más avanzadas en esta materia de Latinoamérica (Quintero y
Sánchez, 1998)).
Por último, en el Ministerio del Interior se debilitó la dependencia responsable por las políticas de las minorías étnicas (representado en un
recorte sustancial de sus planta de funcionarios), y a su vez, en el Minambiente desapareció prácticamente la incipiente capacidad para ejercer las
competencias de ley en relación con el Chocó biogeográfico y la Amazonia. Estos dos hechos vulneran el proceso de consolidación de los derechos
culturales, políticos y territoriales de estas comunidades. Precisamente en
esos territorios se encuentra la mayor oferta ambiental del país, y su futuro
está fuertemente ligado al fortalecimiento del gobierno propio de estas comunidades y a la creación de condiciones favorables para que desarrollen
sus derechos y obligaciones, entre los cuales se encuentra la conservación
y uso sostenible de los recursos naturales.
21
Cifra comunicada por J.C. Renzolli, director del Área Ambiental del DNP, diciembre de 2006.
Facultad de Administración, Universidad de los Andes
20
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
23
Expedición de políticas
y legislaciones ambientales
en detrimento
de la conservación
y uso sostenible
de recursos ambientales
críticos para el futuro
del país
Algunas de las evidencias más salientes sobre el particular se
mencionan a continuación.
(i) Declive de la participación en la política ambiental glo22
bal .
La no ratificación por parte de Colombia de la Convención
de Estocolmo (sobre contaminantes orgánicos persistentes) y la
Convención de Rotterdam (sobre el procedimiento de consentimiento fundamentado previo aplicable a ciertos plaguicidas
y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional) constituye un indicador de hasta dónde ha llegado el
debilitamiento de la política exterior de Colombia en materia ambiental. Justamente en el período 2002-2006 países como Argentina, Chile, Brasil, México, Bolivia, Ecuador y Perú las
ratificaron, una situación que señala la importancia de estos instrumentos (RC, 2007; SC, 2007).
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22
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
Además, en el período 20022006 el MAVDT ha tenido una
participación en las negociaciones
internacionales mucho menos activa que en el período 1993-2002.
Así, por ejemplo, la política exterior del gobierno anterior estuvo
caracterizada por una participación de alto perfil liderada por el
ministro Juan Mayr23. Se exceptúa
el período durante el cual Juan
Pablo Bonilla ocupó el Viceministerio del Ambiente, en el cual él,
como experto en cambio climático, lideró una activa participación
en las Conferencias de las Partes
de la Convención de Cambio Climático. Sin embargo, la ausencia
de las ministras Rodríguez Rubio y Sandra Suárez en escenarios
claves de negociación (ej: Cumbre de Johannesburgo sobre desarrollo sostenible), en los cuales la
mayor parte de países estuvieron
representados por su ministros
de medio ambiente representó una señal a nivel internacional
de la poca prioridad otorgada por
el gobierno de Uribe a la política
ambiental y eventualmente disminuyeron la posición negociadora de Colombia24.
(ii).Declive en la implementación y seguimiento de las políticas domésticas.
En el período 1994-2002 Minambiente formuló, además de
los capítulos ambientales de los
planes de desarrollo, un conjunto de veinticuatro documentos de
política específicos que cubre un
amplio rango de temas: bosques, aire, población, producción más limpia,
etc. (MMA, 1999; 2004). Son políticas explícitas25 que establecen las orientaciones y prioridades en el largo plazo y en consecuencia fundamentales
para guiar no sólo la acción del ministerio sino también de las diferentes
entidades del SINA y muy en particular de las CAR y de las entidades territoriales. La importancia de estas políticas explícitas las determina el hecho
de que la implementación de la mayor parte de acciones para la protección del medio ambiente conlleva períodos de tiempo de consideración y
de que sus impactos sólo se pueden apreciar en el largo plazo. Su formulación se hizo a partir de complejos procesos de diseño técnico y de negociación y concertación con diversos actores de la actividad pública y privada y
de la sociedad civil tanto a nivel nacional como regional, los cuales a su vez
conllevaron la inversión de sustantivos recursos económicos. En muchos
casos no solo fueron materia de aprobación del Consejo Nacional Ambiental, sino además objeto de documentos CONPES con el fin de establecer
los mandatos a los diferentes ejecutores así como los recursos económicos
para su implementación. Así ocurrió con la Política de Bosques y posteriormente con el Plan Nacional de Desarrollo Forestal (MMA, 2001), cuya elaboración tomó cerca de tres años, cruzando los gobiernos de Samper
y Pastrana. Casos similares fueron la Política de Zonas Costeras, el Plan de
Humedales, y la Política de Educación Ambiental.
Se anota que en las negociaciones internacionales, y de acuerdo a la Ley 99 de 1993, participan tanto el Ministerio del Medio Ambiente como la Cancillería. Durante el período 2002-2006 las oficinas internacionales de los dos ministerios se vieron limitadas para su participación en las negociaciones internacionales en comparación con los gobiernos anteriores como consecuencia de los recortes presupuestales a esas unidades (entrevistas con los directores de las respectivas unidades, 2004).
Además, la delegación de Colombia en las Naciones Unidas ha tenido una muy pobre participación en el campo ambiental, ha alcanzado quizá su punto más bajo
desde 1990 como consecuencia de no contar con expertos sobre la materia.
23
El ministro Juan Mayr presidió la etapa final de la negociación que condujo a la firma del Protocolo de Bioseguridad (1999-2000) así como la Comisión de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (2000-2001).
24
En contraste con lo ocurrido en Johannesburgo, en la Conferencia de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) la participación de Colombia tuvo
una alto perfil e incidencia en el complejo proceso de negociaciones conducentes a la cumbre, y en la realización de la misma, como lo reconoció.
22
En balance en el período 2002-2006 se cortó de
forma abrupta la puesta en marcha y el seguimiento de
las políticas que se habían definido en el período 19942002. Excepcionalmente se formuló una nueva política (ej: la Política para la gestión integral de residuos y
desechos peligrosos (MAVDT, 2005), o se generaron
procesos sistemáticos para socializarlas o impulsarlas en las regiones. La ministra Rodríguez simplemente no las tomó en cuenta. A su vez, la ministra Suárez
arguyó con frecuencia que su administración se distinguía por la gestión, en contraste con las administraciones de los otros ministros, que se distinguían por
muchos planes y menos acción26. En una ocasión declaró: “Debemos pasar de la legislación a la acción, y
de la retórica, a la gestión. Tenemos un código de recursos naturales, unas políticas muy bien definidas y
una constitución ambiental, pero al país le ha faltado
gestión” (El Tiempo, 2005b). En últimas, la “aproximación de la gestión” fue la de fijar unas metas cuantitativas en unos pocos temas puntuales acordados con
la Presidencia de la República, dejando por fuera gran
parte de las veinticuatro políticas ambientales mencionadas. También se buscó mejorar la eficiencia de la
administración del ministerio en particular en lo atinente al otorgamiento de las licencias ambientales,
una meta que se logró; pero en los cuatro años no solamente el ministerio mantuvo silencio sobre muchos
proyectos controversiales sino que además no negó el
otorgamiento de ninguna licencia referente a proyectos de alto impacto, lo cual constituye un indicio que
permite establecer interrogantes en relación con la calidad de las mismas.
En suma, las políticas explícitas dejaron de ser la
carta de navegación para guiar al propio ministerio, las
CAR y otras entidades del SINA, así como de constituir un instrumento por excelencia para concertar o
socializar con diversos sectores de la población medidas de largo plazo para enfrentar diversos problemas
ambientales27. Su abandono se podría explicar en parte por el declive de la capacidad del ministerio, y quizá
esta ruptura con las políticas de los gobiernos anteriores facilitó que el MAVDT omitiera intervenir en
temas claves para la defensa del medio ambiente y reaccionar en forma puntual ante las solicitudes de diversos actores económicos.
(iii).Una ley forestal y un proyecto de ley de aguas
a contrapelo de los intereses ambientales y sociales.
La Ley General Forestal fue sancionada en abril de
2006 en medio de una gran controversia. Como se argüirá posteriormente, privilegia intereses económicos
de corto plazo en detrimento del medio ambiente y de
grupos vulnerables de la población. Una orientación
similar presentaba el proyecto de la Ley de Aguas,
aprobado en primera vuelta por la Cámara de Representantes, que finalmente el Gobierno retiró.
La Ley General Forestal fue sancionada
en abril de 2006 en medio de una gran
controversia.
Denominamos aquí políticas explícitas aquellas que se encuentran formuladas en documentos que han sido aprobados por una instancia gubernamental y que se
refieren al largo plazo. Esto, para diferenciarlas de muchas acciones gubernamentales en el campo ambiental que no se encuentran explícitamente definidas en documentos de esta naturaleza.
26
Así lo manifestó en el programa de televisión “Cocinando con D’Artagnan” en diciembre 12 de 2005.
27
La gran excepción es quizá la Unidad de Parques Nacionales que con el apoyo de la Embajada de Holanda continuó avanzando en la definición de instrumentos de
política.
25
25
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24
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
Sobre este último el FNA realizó un seminario y un taller, con participación de expertos nacionales e internacionales, como Miguel Solanés,
de la CEPAL, quienes mostraron cómo favorecía fundamentalmente a las
multinacionales del agua en detrimento de los intereses de la nación, de los
grupos más vulnerables de la población y de la protección ambiental del
recurso (FNA, 2005).
(iv) Apertura a la introducción al país de los desechos peligrosos
El establecimiento de una normatividad que permite el ingreso al país
de desechos peligrosos, en contraste con la normatividad anterior que los
prohibía, es un tema que se amplía en sección posterior.
(v).Una política permisiva en el licenciamiento ambiental de puertos.
Se ha establecido una política para la construcción de nuevos puertos caracterizada por su aparente disposición a ofrecer licencias en todas
aquellas localizaciones que el sector privado así se lo demande. Ella contrasta con la política predominante durante los doce años anteriores que
estuvo orientada por la evaluación ambiental de alternativas de ubicación
de puertos con miras a minimizar sus impactos ecológicos y sociales y, al
mismo tiempo, asegurar la capacidad portuaria requerida por el desarrollo económico del país y la internacionalización de la economía. Esa nueva
política se expresa en las licencias de los puertos de Dibuya y Palermo (Correa, 2005; Semana, 2005b), y la no actuación del Minambiente sobre los
avances efectuados para la construcción de los puertos en Bahía Málaga y
Tribuga, a que se hizo mención en sección anterior.
(vi) El abandono de los instrumentos económicos para la gestión del
agua.
Así se manifestó en las normatividades sobre tasa retributiva por contaminación y tasas de agua. El primero fue en su momento materia de un
gran interés internacional por tratarse de uno de los países en desarrollo pioneros en concebir y poner en marcha un instrumento de naturaleza costo /efectiva, de cierta sofisticación, para combatir la contaminación
(WB, 2000), instrumento que mostró resultados muy positivos en la dis-
minución de la contaminación hídrica en diversos lugares del país
(recuérdese por ejemplo el corredor industrial de Río Negro, en
la jurisdicción de Cornare) (Rodríguez, 2004). Las tasas retributivas encontraron dificultades en
su administración, pero la reacción del ministerio en vez de ser
proactiva con el fin de resolverlas
y actualizar este instrumento, ha
sido relativamente pasiva, dejándolo decaer.
Así mismo, en los inicios del
nuevo ministerio se tomó la decisión de rebajar la tasa por uso
del agua, como medida claramente dirigida a favorecer los sectores agrícola (en particular a los
grandes y medianos terratenientes, que eran en la práctica uno de
los grupos que la debían pagar),
de acueductos y manufacturero.
El valor fijado la hizo insignificante como instrumento que pueda
servir para racionalizar su uso.
(vii) Sin una política integrada
de aguas.
El MAVDT no ha materializado la oportunidad de adelantar
una política integrada de aguas a
pesar de contar con las funciones de política y regulación tanto
para la gestión ambiental del recurso como para la prestación de
los servicios de saneamiento básico y suministro de agua potable.
El ejercicio de estas dos últimas
funciones, antes pertenecientes al
Ministerio de Desarrollo, se ejerce como compartimentos estanco
frente a las áreas ambientales del
ministerio.
Además, la alta rotación en la
dirección de aguas ha constituido todo un impedimento para reorientar esta área28.
A partir del segundo mandato del presidente Uribe se creó el Viceministerio de Aguas, quitándole al Viceministerio del Ambiente las funciones atinentes a agua potable y saneamiento básico. Es una medida que quizá aleja aún más la posibilidad de una gestión integrada del agua.
28
27
Políticas
debilitadoras
de las CAR
(i) Las CAR: dos años de incertidumbre.
Durante el primer año y medio de gobierno del presidente Uribe las
CAR invirtieron parte de sus energías en oponerse al proyecto de ley de reforma de la Ley 99 de 1993, presentado por la ministra Cecilia Rodríguez.
El proyecto, al parecer de muchos, constituía un claro retroceso en la institucionalidad y la política ambiental y, en particular, un debilitamiento de
las corporaciones, a tal punto que todos los exministros del medio ambiente dirigieron una carta al Sr. presidente de la república señalándole su inconveniencia antes de que este fuera presentado al Congreso (Portafolio,
2003)29. Tras una gran controversia la ministra Sandra Suárez, recién posesionada, acordó con la Comisión V de la Cámara dejar hundir el proyecto.
Una de las políticas del gobierno de Uribe durante su
primer mandato fue la de disminuir el tamaño de las
organizaciones estatales.
Firmada por todos los ex-ministros del Medio Ambiente (Manuel Rodríguez Becerra, Cecilia López, Eduardo Verano, José Vicente Mogollón y Juan Mayr), tres exviceministros (Eduardo Uribe Botero, Ernesto Guhl y Fabio Arjona) y dos exdirectores del Inderena, (Margarita Marino y Julio Carrizosa) (Portafolio,
2003). El presidente no respondió.
29
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26
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
Como ocurre en este tipo de
situaciones, la amenaza de esta reforma creó zozobra entre las
CAR con el consecuente costo para la gestión ambiental. Más aún
si se toma en cuenta que la primera intención del presidente fue
la de cerrarlas30. Pero al mismo
tiempo es necesario reconocer
que la dura crítica del presidente sobre las CAR, previamente y
durante el proceso de discusión
de este proyecto de reforma, las
ha obligado al auto examen y corrección de algunas de sus desviaciones, así no las reconocieran
plenamente en los debates públicos sobre el proyecto de reforma
(Rodríguez, B., 2004). Retirada la
reforma, el MAVDT ha adelantado algunas iniciativas dirigidas a
hacer que las CAR efectúen una
adecuada rendición de cuentas.
(ii).Disminución de la capacidad de las CAR para cumplir con
las funciones de autoridad ambiental.
Una de las políticas del gobierno de Uribe durante su primer mandato fue la de disminuir
el tamaño de las organizaciones
estatales. De esto no se escaparon las CAR, que vieron disminuidas sus plantas de personal.
En los dos consejos comunales
dedicados al examen de las CAR
el presidente elogió a aquellos directores que mostraron una significativa reducción del personal
de planta de su entidad y fustigó
a los que a su parecer no cumplieron adecuadamente con esa tarea.
Es una política que ha disminuido
la capacidad de las CAR para adelantar sus funciones con solvencia (Canal, 2006). En este punto
hay que recordar que el ejercicio
de funciones de autoridad am-
biental - que son la casi totalidad de las asignadas a las CAR - requieren
fundamentalmente de técnicos y funcionarios de planta. La reducción del
personal adelantada se hizo sin hacer un estudio sobre la masa crítica de
planta que cada una de las CAR requiere para su funcionamiento.
Desafortunadamente, la falta de una adecuada comprensión por parte
del Gobierno Central de cuál es el papel de las CAR ha llevado a evaluarlas a partir del criterio según el cual entre más alta la razón presupuesto de
inversión a presupuesto de funcionamiento tanto más eficientes y eficaces
son las CAR. Es un error de la Presidencia, los ministerios de Hacienda y
MAVDT y el DNP, que también ha hecho estragos en el Minambiente. No
parecen entender que el papel del Minambiente (en sus funciones de autoridad ambiental) y las CAR se asemeja más al de una Superintendencia que
al de las entidades ejecutoras de inversión del Estado.
(iii).Asignación a las CAR de funciones conflictivas.
El Ministerio llevó a las corporaciones a que ejerzan funciones atinentes a la construcción de infraestructuras para el saneamiento básico y la
provisión de agua potable, lo que de acuerdo a la legislación colombiana es
una responsabilidad de los municipios. Esto ha implicado que las CAR hayan tenido que orientar parte de los recursos económicos antes dedicados
a la gestión ambiental propiamente dicha, a estas actividades de servicios
públicos. Además del detrimento que ello puede significar para la protección ambiental, esta reorientación de las CAR a la construcción de obras de
infraestructura constituye un retroceso en relación con la Ley 99 de 1993,
que buscó especializarlas como autoridades ambientales regionales y quitarles las responsabilidades en materia de construcción de infraestructura
que en el pasado habían tenido y que la experiencia había demostrado ser
altamente inconvenientes. En efecto, el monto de los recursos envueltos en
la construcción de este tipo de infraestructuras y la posibilidad de ejercer
“clientelismo político” con su contratación se convierten con frecuencia en
fuertes distractores para los grupos de dirección de estas corporaciones, en
perjuicio de las muchas veces impopular tarea de ejercer las funciones de
autoridad ambiental.
30
Así lo dijo el presidente en su primer consejo comunal con las CAR.
En síntesis, las CAR comienzan a convertirse en entidades para el desarrollo regional, en contravía de una de las visiones de la Ley 99 de 1993,
que buscó especializar a estas entidades como autoridades ambientales para evitar así los conflictos que pueden derivarse del ejercicio en una misma
entidad de los roles de juez (como otorgadoras de las licencias ambientales
y permisos ambientales para el uso o afectación del agua y otros recursos)
y parte (como prestadores de los servicios relacionados con el agua) que
habían acusado en la práctica esas entidades antes de la reforma de 1993
(Blackman et al., 2006b)31.
(iv) El debilitamiento de las CAR como factor agravante de sus problemas. Oportunidades para resolverlos.
Las anteriores políticas agudizaron las falencias y debilidades de las
CAR y su inserción en el SINA, las cuales han sido identificadas de tiempo atrás en diversos documentos (CGR – informes anuales -; Canal, 2006;
Rodríguez, 2004). Pero simultáneamente esos mismos informes han destacado las fortalezas de las CAR, siendo los originados en el exterior los que
más han enfatizado en que Colombia es uno de los pocos países de América Latina que cuenta con un sistema regional de autoridades ambientales
relativamente sólido y que lo que debe buscar es consolidarlo a partir del
reconocimiento de sus fallas y virtudes.
La insuficiente coordinación entre el MAVDT y las corporaciones y la
escasa “accountability” de estas organizaciones frente a la sociedad, son
dos de los mayores problemas que ha afrontado el Sistema Nacional Ambiental desde su creación. Después de dos años de tramitar la reforma de
las CAR, por fortuna archivada, la cual no afrontaba los mencionados problemas, el gobierno del presidente Uribe incorporó algunas medidas pa-
ra atacarlos. Así, por ejemplo, se
estableció un sistema meritocrático para la elección de los directores (que encontró problemas
jurídicos y políticos en su implementación)32, y un sistema de metas e indicadores con referencia
a los planes de acción trianuales.
Son medidas que en su momento se consideraron positivas pero
que requieren ser evaluadas. Sin
embargo, el ministerio no tomó
ninguna medida para modificar
la elección de los representantes
de las ONG, las minorías étnicas
y el sector privado, en el consejo
directivo de las CAR, no obstante las graves fallas que hoy se sabe
existen en el proceso. Este sistema de representación constituye
uno de los mecanismos por excelencia para la participación de la
sociedad civil en las CAR y debería, entre otras, generar un proceso de rendición de cuentas. Pero
los sistemas de elección han llevado en muchos casos a convertirlo
en un sistema más del clientelismo tradicional.
Además, el presidente Uribe,
ya en el calor de su campaña para
el segundo mandato, ofreció a los
directores la presentación de un
proyecto de ley para prolongar su
período en un año. Fue un ofrecimiento que se puede interpretar
de naturaleza electoral-presidencial, no obstante la justificación
del gobierno en el sentido de que
su intención era hacer coincidir
los períodos de los directores de
las CAR en sus cargos con los de
los gobernadores33. Finalmente,
este proyecto fue presentado pero
31
Como lo señalan Blackman et al., (2006b), no obstante, que la Ley 99 de 1993 ubica en las CAR fundamentalmente funciones de gestión ambiental, las autoriza para
la construcción de ciertos tipos de infraestructuras (con excepción de las correspondientes a saneamiento básico y provisión de agua potable, que por ley corresponden a los municipios). Este hecho abriría la puerta para que ejerzan la función dual de juez y parte en la realización de ese tipo de proyectos (ver discusión de Blackman en las páginas 53-55 de su estudio).
32
Doce elecciones meritocráticas fueron declaradas inválidas por el Consejo de Estado.
29
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28
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
se hundió pasadas las elecciones
presidenciales. Eventualmente el
ofrecimiento debió servir en algo para poner a las CAR al servicio de la campaña electoral del
presidente; o en otras palabras,
el mismo presidente que durante su primera campaña presidencial había criticado a las CAR por
estar politizadas, en su segunda
campaña habría contribuido a incrementar su politización.
El reciente Informe del Banco
Mundial sobre el estado de la gestión ambiental en el país ha hecho
un completo análisis que merece
tanto de un amplio debate como
de una decidida acción del MAVDT para poner en marcha las
medidas que sean del caso para
fortalecer las CAR (WB, 2006).
En el informe se hace hincapié en
la necesidad “del desarrollo de un
sistema para identificar prioridades y de un mecanismo para incrementar la “accountability” de
las CAR como pasos claves para
mejorar la efectividad y la eficiencia del SINA”. Además, se hace un
preocupante balance de las CAR
como autoridades ambientales:
La evidencia muestra que el
proceso de hacer cumplir la amplia gama de regulaciones ambientales en Colombia varía
marcadamente entre las CAR,
sectores, tamaños y tipos de empresas. Los factores que contribuyen a esta situación incluyen
muchos de los problemas analizados a lo largo del informe: comportamientos que protegen los
intereses de los contaminadores,
bajos niveles de capacidad humana y técnica, pobres sistemas de
información, confianza en regulación voluntaria y regulaciones
amorfas (WB, 2006, p. 36,
las CAR comienzan a convertirse en entidades para el
desarrollo regional, en contravía de una de las visiones
de la Ley 99 de 1993.
Estos son solamente algunos de los problemas que deben resolverse hacia el futuro en el caso de las CAR si se busca fortalecer el SINA. Pero para
el efecto es imperioso también fortalecer al Minambiente para que lidere ese proceso. Y ello no significa simplemente restaurarlo a niveles equivalentes al 2002 sino llevarlo mucho más allá toda vez que, como se puede
concluir del Informe del Banco Mundial, para entonces tampoco contaba
con las condiciones suficientes para liderar y coordinar a cabalidad el complejo Sistema Nacional Ambiental.
III. Cambio de visión sobre el papel de lo ambiental en el desarrollo.
En esta sección se muestra cómo ha habido un cambio de visión sobre
el papel que ocupa lo ambiental en el desarrollo, lo cual no solo se refleja en documentos y en declaraciones de altos funcionarios del Estado, sino
también en las políticas y en el día a día de las acciones gubernamentales.
El presidente que durante su primera campaña
presidencial había criticado a las CAR por estar
politizadas, en
su segunda campaña habría
contribuido a incrementar su politización.
Precisamente la Ley 99 de 1993 previó un período de tres años para el cargo de director de las CAR y su
no coincidencia con la elección de los gobernadores con el fin de garantizar una mayor independencia de
aquellas con respecto a estos.
33
31
La “Visión Colombia 2019”:
sin visión ambiental
Quizá la “Visión Colombia 2019” (DNP, 2005) sea el documento que
más expresa con claridad el papel marginal que ocupan los temas del desarrollo sostenible y la sostenibilidad ambiental en la concepción del actual
gobierno. Veamos.
“Visión Colombia 2019” constituye, como el presidente Álvaro Uribe
lo afirma, “un instrumento para ordenar una discusión que lleve a los colombianos a construir propuestas y plantear soluciones para el país que
queremos en el segundo centenario”. En la introducción del documento se
establece:
Toda la visión del segundo centenario se erige sobre dos principios básicos:
1. Consolidar un modelo político profundamente democrático, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad. 2. Afianzar un
modelo socioeconómico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportunidades y con un Estado garante de la equidad social.
Estos dos principios, a su vez, se desarrollan en cuatro grandes objetivos:
“Visión Colombia 2019” constituye, como el presidente Álvaro Uribe lo afirma, “un
instrumento para ordenar una discusión que lleve a los colombianos a construir
propuestas y plantear soluciones para el país que queremos en el segundo centenario”
Facultad de Administración, Universidad de los Andes
30
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
“Una economía que garantice
mayor nivel de bienestar; 2. Una
sociedad más igualitaria y solidaria; 3. Una sociedad de ciudadanos libres y responsables; 4. Un
Estado eficiente al servicio de los
ciudadanos.”
No parece razonable, y resulta preocupante, que el desarrollo
sostenible y la sostenibilidad ambiental no se incorporen como
parte de los principios básicos y
los grandes objetivos de la “Visión
2019”. Es un hecho incomprensible a la luz de la Constitución de
1991, que establece que en Colombia “El Estado planificará el
manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución”. Nuestra Constitución
(que como norma suprema debe
orientar la visión del bicentenario) incorpora el desarrollo sostenible como elemento estructural
del modelo de desarrollo tal como
se consagra en más de cincuenta
artículos de la Carta. Además, en
congruencia con este hecho, en
su artículo 339 establece que en
la parte general del Plan Nacional de Desarrollo se señalarán los
propósitos y objetivos nacionales
de largo plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el
Gobierno.
La visión ambiental en el
Plan de Desarrollo 2002-2006.
El Consejo Nacional de Planeación subrayó el papel marginal que ocupaba el tema de la
sostenibilidad ambiental en el
“Proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo 2002-2006”, examinado en su conjunto:
El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 tuvo como
principal falencia la misma que ha sido anotada para
la “Visión 2019”.
“El documento no asume en forma coherente lo que implica la sostenibilidad ambiental y, por el contrario, con frecuencia lo ambiental aparece
como un asunto marginal de la gestión sectorial. En últimas, este hecho expresa una carencia de preocupación estructural por el tema” (CNP, 2003,
p.55).
Al analizar los textos de los planes nacionales de desarrollo de los presidentes Samper y Pastrana es evidente el cambio que se dio entre estos y el
del presidente Uribe en lo concerniente a la importancia otorgada a lo ambiental.
En síntesis, el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 tuvo como principal falencia la misma que ha sido anotada para la “Visión 2019”. Su concepción del lugar que ocupa la dimensión ambiental en el desarrollo no es
congruente con la incorporada en la Constitución Nacional y constituye
un alejamiento de la visión que paulatinamente se venía construyendo desde la expedición de la Constitución de 1991 y de la aprobación de la Ley 99
de 1993, de creación del Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental, durante los gobiernos de los Presidentes César Gaviria,
Ernesto Samper y Andrés Pastrana. No solo en el contenido sino también
en la forma el Plan de Desarrollo otorgó una menor importancia a lo ambiental: la sección correspondiente hizo parte de un capítulo más general,
en contraste con los planes de desarrollo de los tres gobiernos mencionados, los cuales le dedicaron un capítulo especial.
El medio ambiente en los planes de desarrollo
de otros países.
La menor importancia otorgada a lo ambiental en
el desarrollo en relación con el papel otorgado al crecimiento económico y a las cuestiones sociales no significa que en todos lo países se presente una situación
como la descrita para Colombia. Así, por ejemplo, en
el año 2005 el Reino Unido adoptó una estrategia para el desarrollo sostenible denominada “Securing our
Future”, que como ha sido señalado, debe ser la guía
tanto del Tesoro como del Departamento del Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales del Reino Unido
(Porrit, 2005). En su estrategia el gobierno del Reino
Unido establece cinco principios fundamentales que
deben guiar el desarrollo sostenible: vivir dentro de
los límites del medio ambiente, asegurar la existencia
de una sociedad justa, alcanzar una economía sostenible, promover un buen gobierno y hacer un uso sabio
y responsable de la ciencia. Pero al mismo tiempo fija
una jerarquía entre estos cinco principios, al establecer que los dos grandes objetivos de la sociedad británica son los de vivir dentro de los límites del medio
ambiente y alcanzar una sociedad justa, siendo los tres
medios para alcanzarlos una economía sostenible, un
buen gobierno y una ciencia sana (HMSO, 2005, pp.
16-17).
En el caso de América Latina, Centroamérica sobresale en relación con los propósitos y acciones declaradas referentes a la protección ambiental y el
desarrollo sostenible. La Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible suscrita entre los países de
la región sigue teniendo diverso tipo de expresiones
en el Sistema de Integración Centroamericano (ALIDES, 1994; SICA, 2006). Costa Rica, el país líder de
esa región en la materia, cuenta con un gran reconocimiento en el ámbito global por su continuada e innovativa política ambiental, que en términos prácticos
se refleja, entre otras, en el sustantivo incremento de
su cobertura forestal. En su Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 estableció la “armonía con el medio ambiente” como uno de sus cinco ejes básicos, un hecho
coherente con sus planes de desarrollo anteriores (MIDEPLAN, 2006).
El discurso del Minambiente sobre la política
ambiental
En el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 se
hace uso del lenguaje contemporáneo correcto sobre
la protección ambiental: desarrollo sostenible, sostenibilidad ambiental, manejo sostenible, conservación y
uso sostenible, etc. Son términos que las ministras del
medio ambiente y sus funcionarios utilizaron una y
otra vez para defender sus políticas. Pero los significados que se les han atribuido se alejan de las definiciones y concepciones aportadas por la ciencia, nuestra
propia legislación y los tratados internacionales ratificados por Colombia, tal como se ilustra en esta sección. Desafortunadamente estos términos degradados
han acabado por ocultar ante la opinión pública los
negativos cambios producidos en la política e institucionalidad ambiental del país.
El Ministerio del Medio Ambiente fue descalificando las críticas que se hicieron a sus diferentes políticas (ej. a la Ley Forestal, al proyecto de la Ley de
Aguas) con un discurso construido a lo largo de los
cuatro años. Así, en el último año de gobierno la ministra Suárez llegó a afirmar (El Espectador, 2005):
“Hubo una política para el siglo XX y hay una política para el siglo XXI. Nosotros estamos en la del siglo XXI. Desde la Cumbre de Río y de Johannesburgo,
la agenda ambiental mundial es la agenda del desarrollo sostenible. Y en Colombia todavía se piensa que la
agenda es la del Código de Recursos Naturales de hace treinta años”.
Fue una afirmación que repitió en diferentes versiones. Pero ella no resiste mayor escrutinio. Basta
con recordar que la Constitución Política de Colombia (1991) consagra más de cincuenta artículos sobre
medio ambiente y desarrollo sostenible. Basta también con recordar que la Ley 99 de 1993, en su artículo 1, adopta la Declaración de Río de Janeiro sobre
Medio Ambiente y Desarrollo, contentiva de los principios que fundamentan las concepciones de desarrollo sostenible y de sostenibilidad ambiental. Necesario
también es subrayar que en el período 1992-2002 Colombia ratificó siete convenios globales34 (de carácter
vinculante) que toman como sus principios orientadores gran parte de los principios del desarrollo sostenible. Así mismo, conocemos hoy que las normas del
Código de los Recursos Naturales Renovables y del
Medio Ambiente de 1974 son consistentes con aquellas contenidas en la Constitución de 1991, la Ley 99
de 1993 y los convenios internacionales ratificados por
Protocolo de Montreal, Convención Marco sobre Cambio Climático Protocolo de Kioto, Convención de Biodiversidad, Protocolo de Bioseguridad o de Cartagena,
Convención de Basilea, Convención sobre Desertización.
34
33
Facultad de Administración, Universidad de los Andes
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Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
Colombia en lo referente a la concepción de la sostenibilidad ambiental y el
desarrollo sostenible.
No obstante lo anterior, la ministra y sus funcionarios con frecuencia
desconocieron verbalmente los más básicos elementos constitutivos de las
concepciones sobre desarrollo sostenible y sostenibilidad ambiental, así
como las obligaciones adquiridas por Colombia en los acuerdos jurídicamente vinculantes. En alguna entrevista de radio la ministra Suárez, interrogada sobre qué entendía por desarrollo sostenible, puntualizó:
“El desarrollo sostenible es mitad conservación y mitad producción”.
Pero no era un asunto simplemente de retórica. Así, por ejemplo, en
el Comité Técnico Asesor del Minambiente, los voceros de esta cartera al
hacer una sostenida defensa de la conveniencia del proyecto de Ley Forestal llegaron a afirmar que no tenía ningún sentido incorporar el enfoque ecosistémico como uno de los ejes conductores del mismo, tal como
lo proponían sus detractores. Según los expertos del ministerio el concepto ecosistémico no tenía ninguna relevancia para el manejo de los bosques,
una posición contundentemente rechazada por el representante de la Universidad Nacional. Este último señaló cómo precisamente dicho concepto no solo hace parte integral de la Convención de Biodiversidad ratificada
por Colombia, sino que además constituye el marco teórico fundamental
para adelantar la investigación en el Instituto de Ciencias Naturales de ese
centro universitario35. Durante año y medio este enfoque estuvo por fuera
del proyecto; el Congreso, días antes de su aprobación, acordó incorporar
el término quizá como producto de la presión de los grupos de ambientalistas.
¿Acaso las posiciones de la ministra y sus colaboradores eran producto
de su desconocimiento de los antecedentes y la tradición de la gestión ambiental de Colombia? Por fortuna existe una amplia literatura sobre la historia de la política ambiental en Colombia y en el mundo que nos permite
conocer cuál ha sido la génesis del lugar que ha ocupado lo ambiental en las
políticas de desarrollo (Rodríguez B., 1998). En ella encontramos el porqué
y cómo se consagró la concepción de sostenibilidad ambiental en la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano, hace más de treinta
Información suministrada por el Profesor Gonzalo Andrade representante de las Universidades en el
Comité técnico Asesor.
36
De acuerdo a la Comisión Brundtland, <Está en manos de la humanidad hacer que el desarrollo sea sostenible, es decir, asegurar que satisfaga las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias> (CMMAD, 1992, pp.29).
35
años. Desde entonces la sostenibilidad ambiental, que es la razón
fundamental de la existencia del
Ministerio del Ambiente, tiene un
significado contundente: se trata
de vivir dentro de los límites impuestos por la naturaleza, haciendo la sostenibilidad referencia a
la capacidad de continuidad en el
futuro y en el largo plazo. Como
se ha dicho: “Aquello que puede
prolongarse sobre una base indefinida es sostenible. Aquello que
no puede prolongarse indefinidamente es insostenible. En ese sentido la sostenibilidad es el objetivo
final, o destino deseado, tanto para la especie humana como para cualquier otra especie” (Porrit,
2005 p.21). La historia también
nos enseña porqué y cómo se
lanzó la concepción del desarrollo sostenible a nivel global en
1987; y cómo y en qué condiciones estas dos concepciones, tan
íntimamente ligadas, se han venido incorporando en los acuerdos internacionales (vinculantes
y no vinculantes). Así mismo, conocemos bien la forma como las
concepciones de desarrollo sostenible y sostenibilidad ambiental
se incorporaron en la legislación
colombiana y la medida en que se
han logrado integrar en las políticas de desarrollo del país. Es del
caso recordar en este punto que
la exdirectora del Inderena, Margarita Marino de Botero, fue uno
de los veinticuatro miembros de
la Comisión Brundtland, autora
del informe Nuestro Futuro Común (1997), que no solo consagró
el término de desarrollo sostenible al más alto nivel político sino
que además elaboró su definición
más ampliamente aceptada36.
35
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Institucional
Facultad de Administración
Facultad de Administración, Universidad de los Andes
34
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
37
Las metas del milenio
y las políticas del ministerio
En defensa de sus políticas el ministerio afirmó, una y otra vez, que
ellas constituían un fiel desarrollo tanto de los objetivos del milenio como
de los acuerdos alcanzados en la Cumbre de Desarrollo Sostenible realizada en Johannesburgo en 2002. Así en documentos oficiales sobre el particular se señala la necesidad de que Colombia priorice la erradicación de la
pobreza y supedite, e incluso sacrifique, la protección ambiental a este último propósito (MAVDT, 2004). Es una justificación que parte de una errada concepción del significado e implicaciones para Colombia de estos dos
acuerdos y de una inadecuada lectura de lo ocurrido en las negociaciones
de los mismos.
Nadie duda de la enorme relevancia de las Metas del Milenio, las cuales
establecen la erradicación de la pobreza como su eje articulador. La prioridad que le otorga a este propósito se refleja en el hecho de fijar metas e
indicadores cuantitativos con plazos precisos para su cumplimiento en las
áreas del mejoramiento del ingreso, educación, salud y vivienda para un
grupo amplio de la población. En cuanto al medio ambiente las Metas del
Milenio establecen: <Garantizar la sostenibilidad ambiental,> para lo cual
se fijan dos metas cuantitativas - reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua potable y mejorar considerablemente la vida de por lo menos cien millones de habitantes de tugurios para el
año 2020 -, y se establece una meta cualitativa - incorporar los principios
de desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales e invertir la pérdida de recursos del medio ambiente - . Como se observa las
dos metas cuantitativas sobre medio ambiente vinculan esta dimensión a
la erradicación de la pobreza, asunto que naturalmente es altamente positivo. En relación con lo ambiental encontramos una situación similar en
los acuerdos alcanzados en Johannesburgo, que reitera algunas de las Metas del Milenio antes mencionadas y deja la casi totalidad de los objetivos
ambientales en el ámbito cualitativo37. En resumen, en los acuerdos del Milenio y de Johannesburgo no se establecen metas cuantitativas ni se fijan
fechas para alcanzarlas en la mayor parte de temas fundamentales del medio ambiente, lo cual en últimas constituye una pérdida de prioridad de los
mismos en la agenda internacional.
Nadie duda de la enorme relevancia de las Metas del
Milenio, las cuales establecen la erradicación de la
pobreza como su eje articulador.
Facultad de Administración, Universidad de los Andes
36
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
El discurso del MAVDT se
basa en una inadecuada comprensión sobre lo que significa e
implica para el país este retroceso de lo ambiental en el ámbito de
los acuerdos globales en cuestión.
En efecto, es necesario entender que en las negociaciones que
dieron lugar a ellos fue imposible
convenir metas significativas sobre temas tan críticos e inaplazables como el cambio climático, la
deforestación, la desertificación,
la protección de fuentes estratégicas de agua, etc. Esta situación
se explica a partir de las crecientes diferencias que sobre el tema
ambiental se han venido dando
en la arena internacional en el último decenio, en particular entre
los países en desarrollo ubicados
en la franja tropical y los países
desarrollados. Y en ese contexto
es necesario recordar que EE.UU.
ha tenido una incidencia decisiva en evitar los consensos requeridos en negociaciones críticas, lo
cual es una expresión de la política ambiental del gobierno del presidente George Bush, considerada
como una de las más retardatarias de que se tenga noticia en la
historia de los Estados Unidos
(Kennedy, 2004). La administración Bush no solo no ha ratificado el Protocolo de Kioto sino que
además ha echado hacia atrás, o
intentado hacerlo, legislaciones
ambientales de los Estados Unidos que otrora fueran modelos a
nivel internacional, tales como las
correspondientes al aire38, al agua
y a los bosques.
¿Cuántos países han dudado
de que el tema del cambio climático, que tan poco eco encontró en
las negociaciones de Nueva York
y Johannesburgo39, sea prioritario
Nadie duda de la enorme relevancia de las Metas del
Milenio, las cuales establecen la erradicación de la
pobreza como su eje articulador.
a nivel global? ¿Acaso los países
megadiversos deben renunciar a
la prioridad de proteger la biodiversidad como consecuencia de
que este propósito no encontrara
un adecuado camino en esas dos
negociaciones?40 Preguntas similares nos podríamos hacer sobre
las principales amenazas ambientales que enfrenta el planeta.
En síntesis, del hecho de que
lo ambiental haya perdido prioridad en el ámbito de los dos acuerdos mencionados no se puede
concluir que este tema no siga teniendo prioridad para un país como Colombia cuyo destino está
cional de Desarrollo, en el contexto de la nueva institucionalidad -,
se llegó a afirmar (MAVDT, 2004,
pp. 9):
“Es innegable que existen peligros que pueden conducir al debilitamiento de lo ambiental (en
el MAVDT), entendido desde una
opción íntegra, que abarque: sostenibilidad del patrimonio natural
(con oferta de servicios incluida), regulación de los procesos de
transformación de la base natural incluyendo regulación de todo
tipo de externalidades y potenciación de la dotación natural (incluyendo la biodiversidad) como
factor de crecimiento económico
y de bienestar. Los peligros previs-
Se podría adelantar la hipótesis de que el Banco
Mundial con su crédito sectorial creó condiciones
favorables para el debilitamiento del MAVDT y las
CAR como autoridades ambientales.
estrechamente vinculado a su capacidad para proteger los ricos
recursos ambientales con los que
aún cuenta, entre los cuales las
aguas, los bosques y la biodiversidad ocupan un lugar privilegiado.
Pero no fue esta última la visión adoptada por el Minambiente en el período 2002-2006.
Incluso en un documento del
mismo MAVDT titulado “La nueva visión del desarrollo sostenible
y los retos institucionales” - después de analizar las prioridades
del ministerio a partir de las Metas del Milenio, el Plan de Acción
de Johannesburgo, y el Plan Na-
Una excepción la constituye la eliminación de la pesca destructiva para el año 2015.
Así por ejemplo, en 2001 la administración Bush interpretó que la legislación sobre el aire (Air Act) no
permitía al Gobierno federal establecer regulaciones para reducir la emisión de CO2 de los automóviles.
Esta decisión fue demandada ante la Corte Suprema de Justicia por una alianza compuesta por once estados y un conjunto de ONG. La Corte Suprema falló en contra de la administración Bush mediante una de
las sentencias más significativas en materia ambiental en su historia: <Es una victoria para un mundo cuyo
medio ambiente parece crecientemente amenazado por el cambio climático… Fue una severa lección para la administración Bush y su aproximación pasiva frente a la amenaza del calentamiento> (The New York
Times, 2007).
39
Verbigracia, en Johannesburgo fue imposible acordar metas cuantitativas para reemplazar energía fósil
por energía renovable, ante la oposición de los EE.UU.
tos están asociados a las dificultades coyunturales para “arrancar”
una nueva institucionalidad (MAVDT) que apenas se recompone e integra; adicionando a ello,
la enorme responsabilidad que le
ha conferido el gobierno del presidente Uribe a los sectores de vivienda y agua potable frente a la
reactivación económica y social
(Programa Presidencia). En este
contexto, donde las urgencias cotidianas parecen ser agobiantes,
el reto consiste en ser capaces de
“acuñar” un pensamiento equilibrado, renovado y estratégico que
integre las áreas de competencia
señaladas”.
37
38
Como se sabe, EE.UU.no ratificó la Convención de Biodiversidad durante la administración del residente
Clinton quien presentó un proyecto al efecto pero fue derrotado. Como era de esperarse, la administración
Bush no ha hecho ningún esfuerzo en ese sentido.
41
Su preocupación por el debilitamiento del Medio Ministerio del Ambiente la expresó el Director de Medio Ambiente para América Latina en reunión que sostuviéramos con él Juan Mayr y el autor de este artículo (Bogotá, febrero de 2007).
40
Los peligros advertidos por los
técnicos del MAVDT “que pueden conducir a un debilitamiento
de lo ambiental” se convirtieron a
la postre en la realidad de una política que tuvo la “nueva visión”
como escenario de fondo.
Es necesario finalmente subrayar que la orientación de la política ambiental puesta en marcha
por el MAVDT (justificada a partir de un discurso basado en las
Metas del Milenio y en el Plan de
Acción de Johannesburgo) fue en
parte acordada con el Banco Mundial a través del crédito sectorial.
En las condiciones establecidas
en el crédito se fijaron como prioridades las referentes a vivienda,
agua potable y saneamiento básico (las metas cuantitativas de los
objetivos del milenio que coinciden con las funciones del antiguo
Ministerio de Desarrollo), dando
un papel secundario a gran parte
de la gestión ambiental que venía
realizando el Minambiente en los
tres gobiernos anteriores. Se podría adelantar la hipótesis de que
el Banco Mundial con su crédito
sectorial creó condiciones favorables para el debilitamiento del
MAVDT y las CAR como autoridades ambientales. De otra forma
no se podría entender el hecho
de que el banco haya ofrecido
un programa de fortalecimiento
del MAVDT en el período 20022006. Es un tema que necesita
ser esclarecido: ¿Por qué se produjo ese fenómeno, que hoy también lamenta el Banco Mundial41,
no obstante la gran cercanía que
tuvo el Banco al MAVDT a través
del crédito sectorial y su programa de fortalecimiento?
39
Facultad de Administración, Universidad de los Andes
38
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
El cambio de visión de lo ambiental,
dos casos ilustrativos:
la ley de bosques y la apertura del país
al ingreso de los desechos peligrosos
El cambio de visión del Gobierno sobre el papel de la dimensión ambiental en el desarrollo
no es simplemente una cuestión
de discurso o de retórica. Ha tenido consecuencias muy nítidas
en los casos que hemos mencionado a lo largo de este artículo,
como medio para ilustrar las afirmaciones efectuadas, entre otros:
la nueva Ley Forestal, el proyecto de Ley de Aguas (retirado por
el Gobierno), las licencias a diversos puertos y la apertura del país
al ingreso de desechos tóxicos y
peligrosos.
En esta sección nos ocuparemos de analizar los casos de la
Ley Forestal y de los residuos peligrosos con el fin de evidenciar
cuán lejos está hoy, el Minambiente de la visión subyacente a
los preceptos constitucionales y
a la visión que predominó en esa
cartera ministerial en el período
1990-2002.
La apertura del país al ingreso de los desechos peligrosos.
La Resolución 0809 de mayo
10 de 2006, expedida por la ministra Sandra Suárez, estableció
en su artículo único: Derogar la
resolución 189 del 15 de julio de
1994, por la cual se dictan regulaciones para introducir al territorio nacional residuos peligrosos.
En efecto, la resolución de 1994
prohibió el ingreso al país de desechos peligrosos correspondien-
tes a siete categorías - infecciosos,
combustibles, inflamables, explosivos, corrosivos, volátiles y reactivos - y además reglamentó la
prohibición expresa que hace la
Constitución (Art.81) de introducir al país desechos radioactivos y
tóxicos. La resolución definió qué
se entiende como desechos tóxicos, estableció los criterios para su clasificación y determinó en
forma taxativa las sustancias, elementos o compuestos que confieren toxicidad a un residuo. Entre
estos últimos se prohibió expresamente la introducción al país de
desechos que contienen “plomo y
sus compuestos”.
Siete semanas después de la
derogatoria de la Resolución 189
de 1994 el Ministerio del Medio
Ambiente autorizó a la empresa Baterías Mac la importación
de baterías usadas, contentivas
de compuestos de plomo (Resolución 1236, 29 de junio 2006).
Este último fue un acto administrativo expedido por el Minambiente durante el último día de la
ministra Sandra Suárez en el ejercicio de su cargo. En diferentes
artículos de prensa se señaló la
eventual asociación entre los dos
actos del ministerio, más cuando la Empresa Baterías Mac es de
propiedad de la familia de quien
fuera ministro de Energía durante
los tres últimos años de la primera administración del presidente Álvaro Uribe. Muchas fueron
las columnas de prensa y editoriales: “¿Sí quiso la ministra Suárez beneficiar al ministro Mejía?
Que se investigue, pues estas resoluciones de última hora, cuando el funcionario saliente debe
estar solamente empacando, son
peligrosas y sospechosas” (Lleras
de La Fuente, 2006). Si hubo o no
tráfico de influencias es un asunto que seguramente nunca se conocerá, entre otras cosas porque
no se investigó. Pero lo cierto es
que a través de las decisiones de
la ministra saliente Colombia pasó súbitamente de contar con un
régimen de prohibición total al
ingreso de desechos peligrosos,
a un régimen abierto, en el cual
se permite la posibilidad de introducir dichos desechos al país
mediante licencia previa del Minambiente. Este cambio de política es el centro del interés de estas
líneas.
En medio de la controversia
suscitada, la ministra saliente explicó que la resolución de 1994 estaba tácitamente derogada puesto
que Colombia, en 1996, ratificó
el Convenio de Basilea, mediante el cual se regula el movimiento transfronterizo de los desechos
peligrosos y su eliminación, y en
1998 expidió la Ley 253 que lo re-
glamenta. Esta última ley de 1998, según la interpretación de la ministra y
sus asesores, permite la entrada de desechos peligrosos, siempre y cuando
cumplan con ciertos requisitos. La derogatoria de la resolución de 1994 habría sido simplemente, según el ministerio, un acto redundante. Además,
el ministerio definió unos límites del contenido de elementos y componentes a partir de los cuales algunos desechos que según la resolución de 1994
se consideraban como tóxicos (los cuales de conformidad a la Constitución
no pueden entrar al país) dejaron de serlo, incluyendo el plomo o el elemento asociado al asunto de las Baterías Mac42.
Supongamos que la anterior interpretación jurídica efectuada durante
la administración de la ministra Suárez sea la correcta43. El caso es que los
anteriores ministros - Cecilia López, José Vicente Mogollón, Eduardo Verano y Juan Mayr - tuvieron la convicción de que lo mejor para el país era
mantener la prohibición total de la introducción de desechos peligrosos.
Como se anotara:
“Todos los ministros de los anteriores gobiernos juzgaron que si bien
la Convención de Basilea abre la posibilidad de ingresar al país desechos
peligrosos,44 sería altamente inconveniente hacerlo. Todos los ministros
En el caso de los desechos de plomo y sus compuestos se establecen unas concentraciones a partir de las cuales se consideran como tóxicos y por debajo de las cuales no lo son. Esta última norma hizo viable el otorgamiento del permiso de desechos de plomo a Baterías Mac, una posibilidad que bajo la resolución de 1994 no era
posible.
43
Es una interpretación jurídica del ministerio que sólo parece haberse dado en el último año del mandato de la ministra Suárez. En efecto, el Gobierno de Colombia mantuvo depositada la Resolución 189 de 1994 en la Secretaría General de la Convención de Basilea como una de las normas que regían el tema del transporte
transfronterizo de desechos peligrosos en Colombia hasta mediados de 2006. Este hecho implicó, entre otras cosas, que la resolución se mantuviera publicada en el
portal, o página web, de la Convención, uno de los servicios de consulta ofrecidos por la Secretaría para los interesados en introducir desechos peligrosos a cualquier
país del mundo. Se subraya que Colombia siempre tuvo actualizada la normatividad sobre la materia depositada en la Secretaría de la Convención, como se constata en la misma página web, en la cual aparecían las normas expedidas entre 1994 y 2006 (la ley de ratificación de la Convención de Basilea y la ley que la reglamenta). En otras palabras, ante los ojos del mundo la prohibición del ingreso de desechos peligrosos estuvo vigente entre 1994 y 2006, a partir de la información aportada
por el mismo ministerio.
44
En la Convención de Basilea se establecen dos posibilidades: (i) que el país acepte mediante permiso explícito el ingreso a su territorio de desechos peligrosos, siempre y cuando se cumplan determinados procedimientos y condiciones para hacerlo; y (ii) que el país establezca una prohibición total o parcial al ingreso de esos desechos. Según la interpretación de la ministra Suárez el país, mediante la ley que reglamenta la Convención de Basilea, habría adoptado por la segunda alternativa. Es
del caso anotar que la Convención de Basilea prevé la posibilidad de que un país acepte ingresar bajo determinadas condiciones desechos peligrosos a sus territorio
toda vez que muchos países – en particular los desarrollados -, cuentan con tecnologías para disponer en forma ambientalmente sana algunos de esos desechos, una
alternativa que constituye además un buen negocio.
42
41
Facultad de Administración, Universidad de los Andes
40
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
consideraron que si Colombia no
cuenta hoy con los sistemas y tecnologías requeridos para disponer adecuadamente de la mayor
parte de los residuos peligrosos
que produce su propia industria,
mal estaría abrir la puerta para
introducir los innumerables desechos que, en particular, los países
más desarrollados buscan exportar porque sus habitantes consideran indeseable y peligroso
mantenerlos en su propio territorio nacional. Si bien todos los
mencionados ministros tomaron en cuenta que en casos excepcionales el país podría contar
con las tecnologías para disponer de algunos residuos peligrosos, ellos también juzgaron que
esos pocos casos no justificaban
de ninguna manera establecer un
régimen abierto sometido a un
incierto proceso de aprobaciones, en un ámbito de decisiones
públicas caracterizado por el alto
atraso científico y tecnológico, el
tráfico de influencias y la corrupción. Lo más sabio era mantener
la decisión soberana de mantener
la prohibición total” (Rodríguez
B., 2006b).
Se subraya además que ante
los ojos del mundo la política de
prohibición de ingreso a Colombia de desechos peligrosos estuvo
vigente entre 1994 y septiembre
de 2006 (ver nota de pié de página
43). Si esa fue la política, ¿por qué
entonces la ministra Suárez en el
momento en que “se descubrió” la
derogación tácita no planteó ante
el país la grave situación que podría acarrear el contar con un régimen abierto de introducción de
desechos peligrosos?, ¿por qué no
tomó las medidas legales para corregir esta situación que implica-
El proyecto de Ley Forestal
y las objeciones
presidenciales 46
ba la ruptura de una política mantenida por los anteriores gobiernos? ¿por
qué se limitó a sacar una resolución de derogatoria - aparentemente con
miras a ratificar la derogación tácita - para a los pocos días autorizar, por
primera vez, el ingreso al país de un desecho tóxico a una empresa privada?
Al calor de la controversia el nuevo ministro Juan Lozano fue solidario con la ministra - quizá no tenía otra alternativa - y reaccionó expidiendo una resolución en la cual en últimas se establece que se tomarán todas
las medidas requeridas para asegurar que en el país no ingresen desechos
tóxicos. Para muchos, se trató simplemente de una resolución cosmética
con fines políticos, puesto que no añade nada nuevo a la normatividad toda vez que el ingreso de estos desechos está prohibido en la Constitución.
Lozano ha manifestado que presentará un proyecto de ley mediante el cual
se definan aquellos desechos peligrosos de prohibido ingreso y aquellos
que podrían ser susceptibles de serlo por contar el país con la tecnología
para disponerlos45. Esta alternativa de prohibición parcial está contemplada en el Convenio de Basilea, y si es adecuadamente concebida el país podría superar la situación irrazonable en que ha quedado situado. De alguna
manera se daría razón a quienes en su momento señalamos las graves consecuencias que podría tener para el país la nueva política del ministerio.
Conversación con el ministro Juan Lozano en la cual participaron Eduardo Uribe, José Vicente Mogollón, Eduardo Verano, Cecilia López y Manuel Rodríguez Becerra (septiembre, 2006).
45
A finales del año 2005 el proyecto de la Ley General de Bosques fue
aprobado en la Comisión V y Plenaria del Senado. Hasta entonces la formulación y el trámite del proyecto había sido un proceso adelantado en
forma cerrada, sin las debidas consultas con las comunidades indígenas y
negras y otras organizaciones de la sociedad civil, entre ellas las organizaciones no gubernamentales. A partir de entonces, como se establece en
otro texto (Rodríguez B, 2006a):
“Un amplio grupo de organizaciones ambientalistas y de organizaciones de las comunidades negras e indígenas se expresaron en diversas formas sobre la inconveniencia social y ambiental de la ley y sobre su eventual
inconstitucionalidad. Incluso la totalidad de exministros del Medio Ambiente enviaron una comunicación a la Presidencia de la Cámara en la cual
solicitaron se retirara del proyecto, que estaba a punto de surtir su última vuelta, todo lo concerniente a los bosques naturales47. En dicha comunicación se anexó un documento en el cual se arguye en forma detallada
las razones para hacer esa solicitud48”. Quizá nunca antes en la historia
de la gestión ambiental del país se haya presentado una más unánime insatisfacción y preocupación sobre una norma ambiental que la ocurrido
con la Ley de Bosques, que además encontraron eco en el principal diario del país, que editorializó en tres ocasiones en contra de la ley (El Tiempo, 2005a).
La Ley Forestal fomenta la explotación a gran escala de
la madera de los bosques naturales a través de diversos
tipos de medidas.
43
Ni Minambiente ni Minagricultura, que con frecuencia tuvo un papel más protagónico que
aquel en el proceso de aprobación
de la ley, respondieron por escrito
a las diversas críticas formuladas.
Y durante dos años el MAVDT se
negó a incorporar el enfoque ecosistémico como uno de los principios orientadores de la ley y
reafirmó una y otra vez el concepto de vuelo forestal, a la postre objetado por el Presidente de
la República49.
Cuatro ciudadanos presentamos ante el presidente de la república, doctor Álvaro Uribe, un
documento que sintetiza algunas
de las posiciones expresadas por
diferentes grupos sociales en contra de la ley y, en particular, aquellas presentadas en el ámbito del
Foro Nacional Ambiental. El contenido del documento se expuso al presidente en audiencia que
nos concediera el 12 de enero de
2006,50 cuando ya la ley estaba a
su consideración para ser sancionada. En la introducción al documento afirmamos:51
Esta sección sobre la Ley Forestal es un texto adaptado y adicionado del artículo Rodríguez, B., M. 2006ª,. “Fortalecimiento y debilitamiento del Ministerio del Medio Ambiente y la política ambiental colombiana: 1990-2006”. CEREC y GTZ (Editores), en Trilogía incompleta, medio ambiente, desarrollo y paz, Bogotá, GTZ, Minambiente y Cooperación a la República de Colombia de la República Federal Alemana.
47
López, Cecilia; Mayr, Juan; Mogollón, José Vicente; Rodríguez, Manuel; Verano de la Rosa, Eduardo; Guhl, Ernesto; Uribe, Eduardo; Carrizosa, Julio y otros. septiembre 4, 2005, carta dirigida a Julio Eugenio Gallardo Archibold, presidente, de la Cámara de Representantes, y a los ponentes de la Ley General de Bosques, por los
exministros del Medio Ambiente y otros ciudadanos.
48
Rodríguez B., Manuel; Carrizosa Umaña, Julio; Mayr Maldonado, Juan, y otros,. “Comentarios al texto definitivo para segundo debate al proyecto de Ley número
264 de 2004 -Cámara de representantes-, por medio de la cual se expide la Ley General Forestal (Gaceta del Congreso año xiv, - no. 353, lunes 13 de junio de 2005)”.
El texto de estos comentarios se encuentra publicado en Policy Paper No.9, Foro Nacional Ambiental, 2005.
49
Pero se conoció que en el Comité Técnico Asesor de Minambiente sus más altos representantes, además de hacer una sostenida defensa de la conveniencia del proyecto, llegaron a afirmar que no tenía ningún sentido incorporar el enfoque ecosistémico como uno de los ejes conductores de la Ley, tal como se proponía en el mencionado documento. Según los expertos del Ministerio aquel no tenía ninguna relevancia para el manejo de los bosques, una posición contundentemente rechazada
por el representante de la Universidad Nacional que señaló como precisamente el enfoque ecosistémico, parte integral de la Convención de Biodiversidad ratificada
por Colombia, constituía una de las piedras angulares de la investigación realizada en el Instituto de Recursos Naturales. El Congreso, en el último momento, acordó incorporar el término.
A la resistencia de los voceros del MAVDT en el Comité Técnico Asesor a incorporar el enfoque ecosistémico en el proyecto de ley forestal nos referimos anteriormente.
50
A la audiencia asistieron José Vicente Mogollón, Manuel Rodríguez Becerra y Eduardo Uribe. No asistió Juan Mayr, quien suscribió el documento, por encontrarse fuera de Bogotá.
51
Mayr, Juan; Mogollón, José Vicente; Rodríguez, Manuel; Uribe, Eduardo, 2006. “Asuntos esenciales para comunicar al señor presidente en relación con la Ley Forestal”. El texto fue posteriormente publicado por el Foro Nacional Ambiental, Policy Paper 10.
46
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42
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
“El análisis global del texto de la ley permite deducir que las políticas forestales se centrarán principalmente en el fomento de la extracción y producción
a gran escala de maderas de los bosques naturales de
Colombia. Lo anterior, ignorando que esos bosques
prestan importantes servicios ambientales, económicos, sociales y culturales tales como la conservación
de la diversidad biológica, la regulación de las cuencas hidrográficas, la protección de los suelos, el control del cambio climático, la recreación y la provisión
de hábitat y bienes a numerosas comunidades indígenas, negras y campesinas, entre otros”.
La Ley Forestal fomenta la explotación a gran escala de la madera de los bosques naturales a través de
diversos tipos de medidas: a) crea una serie de incentivos económicos para promover la explotación maderera en los bosques naturales de Colombia, b) remueve
una serie de “talanqueras” que la legislación y la política ambiental anteriores contenían y que sirvieron
para desincentivar la explotación forestal en bosques
públicos naturales, c) desincentiva la conservación de
bosques naturales en predios privados y promueve su
explotación comercial; d) reforma el arreglo de las instituciones públicas responsables de la política de bosques de tal manera que se privilegia la explotación
maderera de los bosques naturales en detrimento de
su conservación. Todo lo anterior, atenta contra la es-
tabilidad del patrimonio natural de los colombianos,
es contrario al propósito nacional de convertirnos en
un país con alta sostenibilidad ecológica, y en una sociedad respetuosa de las realidades y preferencias de
los habitantes de los bosques naturales”.
Como resultado de esta audiencia, a la cual asistieron además los ministros de Agricultura y del Ambiente y otros funcionarios de las dos carteras y de
Palacio el presidente resolvió devolver la Ley al Congreso con veinte objeciones diecinueve de las cuales fueron aprobadas52. Fue una positiva respuesta del
presidente, quien una y otra vez afirmó en el curso de
la reunión que su propósito e interés en el caso de los
bosques era el de promover las plantaciones forestales comerciales y proteger los bosques naturales. José
Obdulio Gaviria ha sintetizado el tono y las conclusiones de la reunión que sostuvimos con el presidente en
una sección de su reciente libro (2006) A Uribe lo que
es de Uribe. Veamos uno de sus apartes:
“La síntesis de la política que (el presidente Álvaro Uribe) quería impulsar era, primero, que tuviese
prioridad nacional e importancia estratégica la conservación - sin condiciones, absoluta, sin esguincesde nuestros bosques naturales. Y, segundo, establecer,
por fin, plantaciones forestales comerciales en suelos
con esa vocación. El debate sobre la ley tuvo momentos dramáticos. Con un estilo provocador se dijo que
era una “ley paramilitar” y contraria a los intereses de
la humanidad. El presidente estaba convencido de que
la ley iba por el camino que él había trazado desde la
campaña. Cuando supo de los cuestionamientos de
los ambientalistas, los citó a su despacho…A los cinco
minutos había pleno acuerdo entre las partes. “Dado
que compartimos la misma filosof ía -dijo el Presidente- corrijamos lo que haya quedado oscuro, sujeto a
interpretación o que ponga en peligro nuestras selvas
y bosques “(Gaviria, J.O., 2006)
El presidente, además, señaló que las otras correcciones que fuesen necesarias con el fin de hacer compatible la Ley Forestal con la visión planteada en el
curso de la reunión se incluirían en su reglamentación.
Como es evidente la visión del presidente no coincide
con las posiciones de los ministros durante los debates
del proyecto en el Congreso, ni con el texto de la ley
aprobada. Algunos observadores comentaron que la
posición adoptada por el presidente obedeció a las ne-
En la audiencia misma el presidente formuló once objeciones. Posteriormente, como consecuencia de un memorando que los mismos firmantes del documento enviamos al Gobierno, se incorporaron nueve objeciones adicionales.
52
cesidades electorales del momento. Esta no fue la impresión que
obtuvimos quienes estuvimos en
la reunión. Pero cualquiera que
sea el caso, la ley con objeciones
es mejor que sin ellas, aunque sea
necesario afirmar que continúa
adoleciendo de graves falencias.
Pero no obstante la visión del
presidente, el ministerio produjo un proyecto de reglamentación
bajo la orientación de la ministra Suárez que colocó en su página web a título de consulta en
los cuales se rescataban parte de
los artículos que fueron materia
de las objeciones presidenciales y
que la desarrollaban como una ley
fundamentalmente maderera.
¿Cómo explicar esta situación?, ¿acaso la captura regulatoria del Ministerio del Medio
Ambiente por parte del sector
privado es tan fuerte que incluso pasa por encima de la visión
presidencial sobre los bosques?
El caso es que el nuevo ministro
del Ambiente, Juan Lozano, y su
viceministra, Claudia Mora, han
anunciado que elaborarán unos
nuevos proyectos de decreto reglamentario, una posición que expresa su desacuerdo con los de la
anterior administración.¿Cuál visión predominará?
Como se ha señalado (Rodríguez B, 2006a):
“…si la visión reiterada por
el presidente Álvaro Uribe en la
mencionada audiencia se llegara a expresar durante su segundo mandato en la orientación del
ministerio y sus políticas ambientales, necesariamente implicaría
un reversazo frente a lo ocurrido
en esa cartera durante su primer
mandato. Pero lo cierto es que la
visión hoy dominante en el Gobierno en general, y en el Minam-
45
biente en particular, coloca la conservación y buen uso del medio ambiente
como un factor secundario frente a intereses económicos de corto plazo.
Así se reflejó en una ley tan fundamental para el país como la ley forestal y
en las posiciones y actuación del Minambiente en relación con el proyecto
de Ley de Aguas, que como ha sido señalado podría ser lesivo para los intereses del país, la conservación de este recurso, y el acceso a él por parte de
los grupos más vulnerables de la población. Así se reflejó, también, en forma por demás alarmante, en uno de los últimos actos administrativos que
firmara la ministra Sandra Suárez, mediante el cual deroga en su totalidad
la Resolución número 0189 de 1994 “por la cual se dictan regulaciones para
impedir la introducción al territorio nacional de residuos peligrosos”.
IV. Conclusiones
En el período 2002-2006 se ha producido un decaimiento de la política
y la institucionalidad ambiental colombiana de tal naturaleza que conlleva
un alejamiento de la senda hacia la sostenibilidad ambiental, entendida esta última como aquel estado en el cual se vive dentro de los límites impuestos por el medio ambiente.
Es un hecho que, como se ha mostrado a lo largo de este escrito, se revela tanto en las acciones del Gobierno como en la forma como ha ido evolucionando el discurso oficial sobre la posición que deber ocupar el medio
ambiente en el desarrollo.
También se ha ilustrado la autoridad ambiental nacional, representada
en el MAVDT, se debilitó en forma aguda en el mencionado cuatrienio en
contraste con lo ocurrido con el Minambiente en los tres gobiernos anteriores. La gravedad de las consecuencias del debilitamiento del ministerio
son obvias: se trata del ente rector de la política ambiental del país. Además, como se ha mostrado, las políticas del Gobierno Central han debilitado en alguna medida a las CAR, así su impacto haya sido amortiguado
parcialmente por el blindaje que les proporciona su autonomía administrativa y financiera.
Facultad de Administración, Universidad de los Andes
44
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
El discurso oficial sobre el tema en cuestión es un
aspecto que tiene gran importancia toda vez que hacen explícitas las visiones o paradigmas predominantes que en últimas subyacen u orientan las políticas
públicas sobre medio ambiente y desarrollo sostenible. Si bien es cierto que no todas las visiones en las
cuales se fundan las políticas públicas se hacen explícitas, también es cierto que en el discurso oficial se
encuentran gran parte de las visiones que las orientan.
Durante el período 2002-2006 el lugar otorgado por
el discurso del gobierno del presidente Uribe al medio
ambiente en el desarrollo sufrió una transformación
sustantiva si se le compara con los gobiernos anteriores. Como se indicó, la evidencia más expresiva a este
respecto la encontramos en la “Visión 2019”, la cual en
sus dos principios orientadores y cuatro grandes objetivos que propone para el desarrollo de Colombia en el
largo plazo excluye al medio ambiente y el desarrollo
sostenible (en efecto, en esos principios y metas ni siquiera se mencionan estos términos). Esa ausencia se
manifestó también en el Plan Nacional de Desarrollo
2002-2006, en donde el tema ambiental pasó a ocupar
una pequeña sección del documento en contraste con
los planes anteriores, en los cuales ocupaba un lugar
más central, con lo cual se acercaron más al mandato
constitucional que establece que lo ambiental, conjuntamente con lo social y lo económico, constituyen los
tres ejes sobre los cuales se debe construir el Plan Nacional de Desarrollo.
A lo largo de estas páginas también se ha ilustrado como el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial continuó utilizando los términos desarrollo sostenible, sostenibilidad ambiental,
manejo sostenible, etc., incluso para justificar muchas
políticas y acciones cuya orientación y consecuencias
se alejan claramente de la esencia de estos términos
tal como se entienden tanto en la legislación colombiana como en los tratados internacionales ratificados
por Colombia. Sorprendentemente, tanto la derogatoria de la resolución que prohibía el ingreso al país de
desechos peligrosos, como la Ley de Bosques, fueron
defendidas por la ministra de turno con el lenguaje de
la sostenibilidad, un hecho que, en últimas, confunde
y deseduca a la ciudadanía en materia del significado
y razón de la protección ambiental. Las dos políticas
mencionadas se suman a muchas otras que evidencian
en forma contundente cómo durante el primer mandato del presidente Uribe se pusieron en diversas acciones que propician la insostenibilidad ambiental y
cuya justificación última parece haber estado fundamentada en el propósito de favorecer intereses empresariales de corto plazo.
V. Epílogo
¿Cambio de rumbo de
la política ambiental
en el período
2006-2010?
No obstante el récord registrado en el período
2002-2006, el Gobierno ha presentado al Congreso
Nacional el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010,. “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos” que en su contenido y su forma implica un cambio muy positivo en relación con el medio ambiente si
lo comparamos con el Plan de Desarrollo del primer
mandato del presidente Uribe (PR, 2007).
En primer término, al tema ambiental se dedica un
capítulo especial titulado “Una gestión ambiental y del
riesgo que promueva el desarrollo sostenible”. Se trata
Se anota que en la versión del proyecto del plan que el Gobierno presentó a consideración del Consejo Nacional de Planeación el tema ambiental se incorporaba
conjuntamente con otros diez en un capítulo denominado temas transversales. En el concepto rendido por el CNP (2007) se solicitó al Gobierno que se desarrollara
un capítulo especializado en el tema ambiental argumentando para el efecto los mandatos constitucionales y legales referentes al lugar que debe ocupar en el proceso
de planificación nacional y territorial y, en general, en el desarrollo del país. La profesora Eugenia Ponce de León, de la Universidad Externado de Colombia, actuó como secretaria técnica para la elaboración del concepto en materia ambiental.
53
de un cambio significativo en relación con el Plan 2002-2006, en
el cual el tema era materia de una
pequeña sección de un capítulo general. Sin duda especializar
un capítulo en el tema ambiental fue una positiva respuesta del
Gobierno a las recomendaciones
que sobre el particular efectuara el Consejo Nacional de Planeación (CNP, 2007)53.
En segundo término, el contenido del plan es muy comprehensivo y ambicioso y, a similitud de
lo ocurrido con la forma, el Gobierno Nacional aceptó diversas
recomendaciones que sobre el
mismo formulara el CNP. Es a tal
punto ambicioso que si nos imaginásemos en el año 2010 un escenario caracterizado por el pleno
cumplimiento de esta propuesta, es decir en sus seis componentes y estrategias con todas las
implicaciones que ellos conllevan,
constataríamos que la protección ambiental habría mejorado en forma sustantiva durante el
segundo mandato del presidente
Álvaro Uribe.
¿Se trata acaso de un cambio
de rumbo? ¿Nos está diciendo el
Plan 2006-2010 que lo ocurrido
con la política ambiental durante el primer mandato del gobierno de Uribe no se ha erigido en
una tendencia inmodificable y
que podría tratarse de un asunto coyuntural? Lo cierto es que
la corrección del camino tomado
durante los últimos cuatro años
requeriría una gran dosis de voluntad política.
Es imperativo que el país vuelva a contar con un Ministerio
del Medio Ambiente y un ministro del Medio Ambiente. O en
otras palabras, resulta indispensa-
47
ble separar las funciones de vivienda del MAVDT para dejar a este como
un ente especializado en lo ambiental. Ya se ha probado suficientemente
lo inconveniente que resultó esta fusión. Habría que evaluar también si se
mantienen, o no, las funciones de agua potable y saneamiento básico en el
ministerio, y en caso afirmativo fijar una estructura adecuada para ejercerlas sin detrimento de las que son propias de la autoridad ambiental.
En síntesis, se requiere fortalecer en forma sustantiva la autoridad ambiental nacional, pues no es dable un cambio de rumbo de la política con la
debilidad que hoy acusa en relación con su estructura, así como en relación
con sus recursos humanos, técnicos y financieros.
Se requeriría también restablecer en el Departamento Nacional de Planeación la desaparecida Unidad de Política Ambiental como instrumento
necesario para que conjuntamente con el MAVDT trabaje en la crucial tarea de penetrar los diferentes sectores de la actividad económica y social
con los principios y acciones orientadores de la sostenibilidad ambiental y
el desarrollo sostenible54.
Pero estas dos condiciones necesarias planteadas para el ámbito nacional, combinadas con muchas otras, que incluyen un aumento presupuestal,
así como diversas medidas en los órdenes regional y local, no son suficientes. Se requeriría también como telón de fondo un cambio de visión sobre
el lugar que ocupa el medio ambiente en el desarrollo. Este último es un
propósito que sólo sería dable a partir de un intenso proceso de concertación pública liderado por el alto Gobierno en el cual a partir de los mandatos constitucionales y legales sobre la protección ambiental y el desarrollo
sostenible se acuerden los planes, programas y estrategias requeridos para
dirigirnos hacia una sociedad que viva dentro de los límites impuestos por
el medio ambiente.
En el concepto del Consejo Nacional de Planeación sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 efectuó esta recomendación. Aparentemente ha sido aceptada, de conformidad a la información de funcionarios del DNP.
54
Facultad de Administración, Universidad de los Andes
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Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
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Facultad de Administración, Universidad de los Andes
48
Un balance de la política ambiental 2002 - 2006
ACTUALIDAD: Discusiones y Propuestas
51
Serie Actualidad: Discusiones y propuestas
1
Rentabilidad mínima de los fondos
de pensiones en Colombia
Moderador: Francisco Azuero Zúñiga
Octubre de 2003
2
Relaciones políticas, económicas
y comerciales de Estados Unidos
con Colombia
Comportamiento y perspectivas
de la economía colombiana
Moderador: Eduardo Robayo Salom
Febrero de 2004
3
Democracia y sociedad civil
Moderador: Gustavo González Couture
Junio de 2003
4
Los grupos armados ilegales en
Colombia: nuevas perspectivas
Mayo de 2004
Mercados financieros internacionales
Moderador: Eduardo Robayo Salom
Marzo de 2004
5
Perspectivas de la economía
colombiana para el 2005
Moderador: Eduardo Robayo Salom
Octubre de 2004
6
Una década de transformaciones del
fin de la guerra fría a la globalización de la OEA
César Gaviria Trujillo
Presentación del libro a cargo
de Fernando Cepeda Ulloa
Diciembre de 2004
7
The Competitiveness of
the Colombian Economy
Moderator: Eduardo Robayo Salom
November, 2004
8
El proceso de paz
Moderador: Fernando Cepeda Ulloa
Abril de 2005
9
Perspectivas económicas y políticas
de Venezuela
Coordinador: Fernando Cepeda Ulloa
Junio de 2005
10
Europa: situación, perspectivas
e impacto en Colombia
Moderador: Eduardo Robayo Salom
Agosto de 2005
11
Reelección y proceso electoral
2005 - 2006
Coordinador: Eduardo Robayo Salom
Diciembre de 2005
12
Comportamiento de la economía colombiana en el 2005 y sus perspectivas para los próximos años
Coordinador: Eduardo Robayo Salom
Febrero de 2006
13
Coyuntura política colombiana
Coordinador: Eduardo Robayo Salom
Abril de 2006
14
Perspectivas económicas y políticas
deVenezuela
Coordinador: Eduardo Robayo Salom
Agosto de 2006
15
El proceso de paz
Coordinador: Fernando Cepeda Ulloa
Septiembre de 2006
16
Relaciones bilaterales estados unidos - colombia. Comportamiento de
la economía colombiana 2006 - perspectivas
Coordinador: Eduardo Robayo Salom
Febrero de 2007
Facultad de Administración, Universidad de los Andes
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