Dictamen 23-2011 - Gobierno de Aragón

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
DICTAMEN Nº 23 / 2011
Materia sometida a dictamen:
Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la
Administración, derivada de la asistencia sanitaria prestada en el Hospital Clínico Universitario
Lozano Blesa de Zaragoza (HCULB).
ANTECEDENTES
Primero.- Mediante escrito de fecha 12.09.08, presentado en el Registro General del
Gobierno en Aragón el día 18.09.08, “X”, señalando como domicilio a efectos de notificaciones el del
Letrado de Zaragoza Sr. …, formuló reclamación de responsabilidad patrimonial, por una cuantía de
300.000,00 €, más intereses de demora, por el anormal funcionamiento de la Administración Sanitaria
causante, en su opinión, de las secuelas que sufre en sus pies, que han quedado rígidos y torcidos, al
raíz de la intervención en el HCULB en el mes de marzo de 2007, aduciendo que hubo falta de
habilidad y diligencia, falta de consentimiento informado, un resultado desproporcionado y unas
infecciones hospitalarias que no tenía por qué haber sufrido.
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Acompañaba a su solicitud documento de alta y diversos documentos componentes de la
historia médica de la paciente.
Segundo.- Por el Secretario General Técnico del Departamento, el 14.10.08 se incoó el
procedimiento, notificándose a la interesada la normativa que iba a regir su tramitación, el plazo
legalmente previsto para su resolución y los eventuales efectos desestimatorios del silencio
administrativo, reclamándose la documentación correspondiente a citado Hospital de Zaragoza y al
Centro Médico de Especialidades Inocencio Jiménez, dándose traslado de la reclamación a la
compañía de seguros ZURICH ESPAÑA, S.A.
Tercero.- Constan incorporados al expediente, la historia clínica de la reclamante en el
HCULB, Centro de Salud Inocencio Jiménez, Centro de Salud Oliver y Centro de Salud Mental
Delicias, informe del Servicio de Traumatología de 5 de mayo de 2010, informe de alta de 16 de
marzo de 2007 y consentimiento informado prestado por la paciente al tratamiento quirúrgico de
hallux valgus y dedos en garra el 28 de febrero de 2007. Consta también informe del Inspector
Médico actuante, …, de 29.06.10, desfavorable a la reclamación. A instancias de la compañía
aseguradora, también se incorporó al expediente informe médico de los especialistas en Cirugía y
Traumalogía Dres. …, de la entidad DICTAMED I & I, S.L., de 16.09.10.
Cuarto.- Del conjunto de documentación aportada, resultan acreditados los siguientes
hechos:
1.- “X”, nacida el .. de … de 1952, con antecedentes de hipertensión arterial, varices
intervenidas, bocio multinodular normolfuncional único de 0,6 centímetros, con glucemias elevadas
por Diabetes Mellitus, Tipo II, controlada por el Endocrino, así como dislipemia, diversas afecciones
neurológicas y otras tratadas en el Centro de Salud Oliver y en el Centro Médico de Especialidades
Inocencio Jiménez en Zaragoza, afecciones en las rodillas, artrosis e incontinencia con prolapso, en
su seguimiento por los facultativos, endocrino y reumatólogo, fue diagnosticada de “Hallux rigidus y
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metatarsalgia”, siendo intervenida en el Servicio de Traumatología del HCULB el 14 de marzo de
2007 con técnica de Keller-Brandes y dada de alta hospitalaria el 16 de marzo siguiente.
Para esta intervención, la paciente firmó el oportuno documento de consentimiento informado
específico, después de haber sido informada de las posibles complicaciones de la misma, figurando
entre ellas infección superficial o profunda, rigidez de la articulación intervenida, cicatriz dolorosa y
reaparición de la deformidad.
2.- El postoperatorio cursó con infección de heridas quirúrgicas, precisando tratamiento
antibiótico y curas locales. Las heridas estaban totalmente cicatrizadas el 22 de junio de 2007. El
estudio radiológico presentaba buena alineación metatarso-falángica.
3.- La evolución de la señora “X” fue seguida en Consultas de Traumatología del HCULB los
días 21 de septiembre de 2007, 7 de marzo de 2008 y 21 de agosto de 2008, encontrando que
presentaba dolor y rigidez en los primeros dedos de ambos pies. Simultáneamente fue atendida por el
Servicio de Rehabilitación del Hospital desde el 13 de julio de 2007 al 4 de abril de 2008 con cierta
mejoría en su evolución precisando tratamiento ortopédico con plantillas.
4.- Por otra parte, “X” venía siendo tratada psiquiátricamente desde el 29 de mayo de 2003 en
el Centro de Salud Oliver, siendo diagnosticada de depresión con antecedentes de cuadro distímico
desde septiembre de 1991.
5.- La reclamante estuvo en situación de incapacidad temporal laboral desde el 13 de marzo
de 2007 hasta el 25 de agosto de 2008, en que fue dada de alta por el Instituto Nacional de la
Seguridad Social.
Quinto.- Por comunicación de 26.10.10 de la Secretaria General Técnica del Departamento
de Salud y Consumo, se confirió al Letrado a tal efecto designado por la interesada el trámite de
audiencia para que en el plazo de diez días pudiera consultar el expediente, formular alegaciones y
proponer y practicar cuantas pruebas considerara oportunas. El citado Letrado hizo uso de este
trámite, formulando alegaciones en fecha 12 de noviembre de 2010, ratificándose en su inicial
solicitud.
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Sexto.- En fecha 03.12.10, la Secretaria General Técnico de Salud y Consumo ha formulado
Proyecto de Orden Resolutoria de la reclamación, en sentido desestimatorio por no admitirse la
existencia de nexo causal entre un funcionamiento anormal de la asistencia sanitaria y los daños
sufridos por la reclamante, que había prestado el adecuado consentimiento informado previo a su
intervención, sin que los problemas psiquiátricos que padece puedan relacionarse con las secuelas
sufridas dado que la reclamante presentaba ya antecedentes psiquiátricos desde 1991.
Séptimo.- De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento de los
Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, la
Consejera de Salud y Consumo ha remitido al Organo Consultivo el expediente y la citada propuesta
de resolución, mediante escrito de 14.12.10, que tuvo su entrada en este Consejo Consultivo de
Aragón el día 20.12.10.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I
El dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente
tiene atribuido el Consejo Consultivo de Aragón. Según el artículo 15.10 de la Ley 1/2009, de 30 de
marzo, el Consejo Consultivo será consultado preceptivamente en las reclamaciones administrativas
de indemnización de daños y perjuicios de cuantía superior a 6.000,00 €. Como en la reclamación
aquí estudiada se solicita un importe muy superior a aquél, el dictamen debe entenderse solicitado con
carácter preceptivo.
Y dado su objeto, la emisión del dictamen corresponde a la Comisión de este Órgano
Consultivo (artículo 20.1 en relación con el artículo 19 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo).
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II
El Consejo Consultivo, a la vista del expediente tramitado, ha de pronunciarse acerca de si
procede o no estimar la reclamación de indemnización económica, por importe cifrado 300.000,00 €,
presentada en relación a los daños morales y secuelas sufridos por la reclamante como consecuencia
del éxito relativo de la intervención quirúrgica de hallux valgus a la que fue sometida en el HCULB.
Por mandato del artículo 12.2 del Reglamento aprobado por R.D. 429/1993, de 26 de marzo, se ha de
concretar específicamente la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del
servicio público y la lesión producida, con valoración, en su caso, del daño causado y la cuantía y
modo de la indemnización, considerando los criterios legales de aplicación.
En el Derecho español vigente y en relación con la institución de la responsabilidad
patrimonial de la Administración, el artículo 106.2 de la Constitución atribuye a los particulares el
derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en
los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos y se cumplan los demás requisitos dispuestos en el Ordenamiento
Jurídico, constituido a éstos efectos por los artículos 139 y ss. de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y
normas concordantes y desarrolladoras de los mismos.
Los requisitos para una declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración,
según reiterada formulación doctrinal y jurisprudencial del régimen establecido por el Derecho
positivo sobre la materia, pueden articularse resumidamente en la forma siguiente: 1º) efectiva
realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación con una
persona o grupo de personas; 2º) que el daño o lesión sufrido por el reclamante sea consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a efecto
sin intervención extraña que pueda influir en el nexo causal; 3º) que el daño o perjuicio no se hubiera
producido por fuerza mayor; y 4º) que no haya prescrito el derecho a reclamar (cuyo plazo legal se
halla fijado en un año, computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización
o desde la manifestación de su efecto lesivo).
Además, de acuerdo con la constante jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el particular,
en el caso de responsabilidad patrimonial por funcionamiento de los servicios públicos sanitarios y
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sus agentes, debe recordarse que la prestación sanitaria es una prestación de medios y no de
resultados, que el paciente tiene derecho a que se le dispense una atención adecuada según la “Lex
artis ad hoc” y no a obtener un resultado curativo determinado toda vez que la medicina no es una
ciencia exacta y que los servicios públicos de salud están obligados a poner a disposición de usuario
los medios disponibles que hagan posible la protección de la salud, lo que no supone la existencia de
un diagnóstico cierto y rápido, una curación sin secuelas o una atención sanitaria en un determinado
tiempo y sin esperas.
También el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 9 de noviembre de 2004 (f.d. tercero), 27 de
junio de 2006 (f.d. cuarto) y 26 de octubre de 2006 (f. d. tercero), ha señalado que “a los fines del
artículo 106. 2 de la Constitución, la jurisprudencia ha homologado como servicio público toda
actuación, gestión o actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por
omisión o pasividad con resultado lesivo”, cuando la Administración tiene el concreto deber de obrar
o comportarse de un modo determinado.
III
Antes de entrar a considerar las cuestiones directamente relacionadas con la reclamación
efectuada, se estima conveniente aportar a este Dictamen, en relación con los requisitos señalados,
que el Tribunal Supremo mantiene una consolidada doctrina, según la cual (Vid. Sentencias de 24 de
enero, ya citada, y 14 de febrero de 2006, 6 de febrero de 2007 y 29 de abril de 2008 –también
citada, recurso de casación 4791/2006-) “la jurisprudencia viene exigiendo para que resulte viable la
reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que el particular
sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real,
concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la Administración y
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y que, por tanto, exista
una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea
producida por fuerza mayor (SS. 3-10-2000, 9-11-2004, 9-5-2005)”.
Por lo que se refiere a las características del daño, las citadas Sentencias de 24 de enero y 14 de
febrero de 2006, así como la de 6 de febrero de 2007, también señalan que “la Ley 30/92 establece
que el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado, concretando
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(art. 141.1) que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños
que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley”, y respecto a la aludida
antijuridicidad del daño desde una concepción objetiva, cabe hacer referencia a la doctrina general
que se recoge en la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de abril de 2008 (recurso de casación
4791/2006 -f.d. tercero-), que venía siendo mantenida con anterioridad, al señalar que “la
antijuridicidad del daño viene exigiéndose por la jurisprudencia, baste al efecto la referencia a la
Sentencia de 22 de abril de 1994, que cita las de 19 de enero y 7 de junio de 1988, 29 de mayo de
1989, 8 de febrero de 1991 y 2 de noviembre de 1993, según la cual: “esa responsabilidad
patrimonial de la Administración se funda en el criterio objetivo de la lesión, entendida como daño o
perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tenga el deber jurídico de soportar, pues si existe ese
deber jurídico decae la obligación de la Administración de indemnizar. (En el mismo sentido las
sentencias de 30-10-2000 y 30-2003”). [Vid. asimismo dos Sentencias del T.S. de 14 de marzo de
2007].
IV
Al no cuestionase la legitimación de “X” para ejercer el derecho a reclamar, atendiendo a lo
dispuesto en el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la versión dada al mismo
por la Ley 4/1999, de 13 de enero, (LPAC), la primera cuestión que ha de examinarse al analizar la
documentación remitida es si el escrito de reclamación ha sido presentado en plazo.
En este punto, el artículo 142.5 de la LPAC dispone: “En todo caso, el derecho a reclamar
prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su
efecto lesivo. En el caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a
computarse desde la curación o la determinación de las secuelas”.
Habiéndose presentado el escrito de reclamación el día 18 de septiembre de 2008, a pesar de
que los daños alegados especialmente referidos son los causados en la intervención quirúrgica de la
que fue objeto la Sra. “X” el 16 de marzo de 2007, con alta hospitalaria de 16 de marzo de 2007,
como quiera que no pueden entenderse consolidadas las secuelas hasta el 25 de agosto de 2008, fecha
en la que, como hemos visto, fue dada de alta por el INSS en su situación de incapacidad temporal, es
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indiscutible que cuando la reclamación fue presentada no había transcurrido el plazo legal para el
ejercicio del derecho a reclamar ante la Administración sanitaria.
V
Entrando en el fondo, debemos determinar si se produjo una lesión como consecuencia del
funcionamiento, normal o anormal de los servicios sanitarios, que la reclamante no tenga el deber
jurídico de soportar, así como la existencia del necesario nexo de causalidad entre la asistencia
sanitaria dispensada y el daño alegado.
Como tantas veces indicó la Comisión Jurídica del Gobierno de Aragón, la responsabilidad
patrimonial de la Administración es de carácter objetivo por así haberlo determinado el legislador, lo
que equivale a decir que no está vinculada al dolo o culpa de los titulares o gestores de la actividad
administrativa, sino al funcionamiento del servicio público, normal o anormal, si bien, cuando se trata
de la responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria, no procederá admitirla sin más, por
el mero hecho de que se haya producido un resultado lesivo, sino por los medios utilizados y la
adecuada praxis en la atención dispensada, ya que la actividad médica y la obligación del profesional
es de medios y no de resultados, de prestación de la debida asistencia medica y no de garantizar en
todo caso la curación del enfermo, de manera que los facultativos no están obligados a prestar
servicios que aseguren la salud de los enfermos, sino a procurar por todos los medios su
restablecimiento, y sólo la adopción de los medios al alcance del servicio, en cuanto supone la
acomodación de la prestación sanitaria al estado del saber en cada momento y su aplicación al caso
concreto atendiendo a las circunstancias del mismo, trasladan el deber de soportar el riesgo al
afectado y determina que el resultado dañoso que pueda producirse no sea antijurídico, o lo que es lo
mismo, el daño resultará antijurídico, al no existir un deber de soportarlo por parte del paciente,
cuando la actuación médica no se haya ajustado a las condiciones y empleo de medios de los que
podía disponerse y que las circunstancias del caso requerían, en cuyo caso ha de concluirse que
concurren los requisitos exigidos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración
sanitaria y el derecho a la correspondiente indemnización de los daños y perjuicios (Vid. SS. T.S. de
24 de enero y 14 de febrero de 2006).
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La jurisprudencia ha precisado que lo relevante en materia de responsabilidad patrimonial de
las Administraciones públicas no es el proceder antijurídico de la Administración, dado que tanto
responde en supuestos de funcionamiento normal como anormal, sino la antijuridicidad del resultado
o lesión, y la antijuridicidad de la lesión no concurre cuando el daño se hubiese podido prever o evitar
según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de la
producción de aquél, incluyendo así nuestro ordenamiento jurídico como causa de justificación los
denominados riesgos, que la doctrina científica ha diferenciado entre los “típicos” –aquellos cuya
producción puede esperarse por el estado de la ciencia y de la técnica en el momento de la prestación
sanitaria-, los “personalizados” –los debidos a patología peculiar del paciente o a circunstancias
personales- y los excepcionales, imprevisibles o improbables, diferenciación acogida por la
jurisprudencia. (Cfr. Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de diciembre de 1998, Sala de los Civil –
f.d. quinto). Sobre estos criterios habrá que volver al enjuiciar el contenido de la reclamación que se
considera.
En suma, para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial es preciso acudir a
parámetros como la lex artis, de modo que tan sólo en caso de una infracción de esta ley cabrá
imputar a la Administración de la cual dependen los servicios sanitarios la responsabilidad por los
perjuicios causados. En el caso de que no se infrinja la lex artis, ha de concluirse que tales perjuicios
no son imputables a la Administración y han de ser soportados por el particular sin que generen, en
modo alguno, el derecho apercibir una indemnización.
Y cuando se habla de praxis, buena o mala, se está hablando de una actuación en la que se han
aportado los medios humanos y materiales disponibles y, además, se ha observado la lex artis por
parte de los primeros, sólo así podrá calificarse la praxis correspondiente a la atención sanitaria de
que se trate, pues la responsabilidad de la Administración sanitaria, y este es un criterio
jurisprudencial que no deriva sin más de la producción del daño, ya que los servicios médicos están
solamente obligados a la aportación de los medios sanitarios en la lucha contra la enfermedad, más no
a conseguir en todos los supuestos un fin reparador, que no resulta en ningún caso exigible, pues
como ha significado la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de septiembre de 2006 (f.d. tercero), en
relación con la prestación sanitaria, ha de tenerse en cuenta igualmente la constante jurisprudencia
(Ss. 3-10-2000, 21-12-2001, 10-5-2005 y 16-5- 2005, entre otras muchas) en el sentido de que la
actividad médica y la obligación profesional es de los medios y no de resultados, de prestación de la
debida asistencia médica y no de garantizar en todo caso la curación del enfermo, de manera que los
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facultativos no están obligados a prestar servicios que aseguren la salud de los enfermos, sino a
procurar por todos los medios su restablecimiento, por no ser la salud humana algo de que se pueda
disponer y otorgar, no se trata de un deber que se asume de obtener un resultado exacto, sino más
bien de una obligación de medios, que se aportan de la forma más ilimitada posible, o lo que es lo
mismo, en la mayor medida posible, puesto que los medios no son ilimitados.
Por tanto, cuando se actúa ante un proceso patológico que por sí mismo supone un
encadenamiento de causas y efectos que hay que abordar para restablecer la salud o conseguir la
mejoría del enfermo, la interferencia de aquél en la salud convierte en necesaria la asistencia y eleva a
razón primera de la misma los medios que se emplean para conseguir el mejor resultado posible,
medios que como ha tenido ocasión de significar la jurisprudencia no pueden ser ilimitados.
VI
Tras lo expuesto, se considera que puede ya plantearse si la asistencia sanitaria prestada a la
Sra. “X” fue la adecuada, es decir, si tal asistencia fue realizada de acuerdo con el estado del saber en
la actualidad, de modo que pueda considerarse que se está ante unos hechos que no constituyen un
daño antijurídico conforme a la propia definición legal de éste recogida en el artículo 141.1 de la
LPAC, y si fueron suficientes los medios con los que aquella asistencia fue dispensada, dentro de los
disponibles.
Para llegar a una conclusión sobre este extremo se considera necesario analizar y valorar los
hechos acreditados en el expediente y, de forma especial, los informes emitidos dado el carácter
técnico que los mismos tienen, que este Consejo Consultivo, por su carácter, no puede confrontar con
criterios propios de esta naturaleza.
Pues bien, frente a la tesis de la reclamante que entienden que no se actuó conforme a la Lex
Artis por entender que hubo falta de habilidad y diligencia en el tratamiento recibido, falta de
consentimiento informado, un resultado desproporcionado y unas infecciones hospitalarias que no
tenía por qué haber sufrido, lo que determinó las secuelas que padece en sus pies, según el Inspector
actuante y los especialistas de la Compañía de Seguros, la reclamante fue adecuadamente tratada de
su hallux valgus, primero en forma conservadora, desde su diagnóstico en 2001 y, posteriormente,
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ante el agravamiento de esa situación, mediante el tratamiento quirúrgico practicado el 14.03.07, para
el que prestó un específico y completo consentimiento informado, que fue acorde a la lex artis ad hoc,
independientemente de que el resultado, al producirse alguna de las complicaciones previstas como
posibles en el consentimiento informado, no fuera tan exitoso como se hubiera esperado.
En consecuencia, una valoración conjunta de las pruebas que obran en el expediente, reseñadas
en los antecedentes y a las que se ha hecho referencia en esta Consideración Jurídica, que se acaban
de reproducir parcialmente o de citar, lleva a este Consejo a estimar que no se ha acreditado la
existencia de una mala o inadecuada praxis que permita concluir que no fue observada la lex artis ad
hoc, ni que los medios utilizados y los tratamientos dispensados a la Sra. “X” fueran inadecuados o
insuficientes, por lo que falta el nexo de causalidad necesario para que la pretensión de
responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria formulada por las reclamantes pueda
prosperar.
En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón, formula el siguiente DICTAMEN:
Que, de acuerdo con la propuesta de resolución, procede desestimar la reclamación en
materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, derivada de daños y perjuicios por
deficiente asistencia sanitaria prestada a “X” en el Hospital Clínico Universitario Lozano Blesa de
Zaragoza (HCULB).
En Zaragoza, a veintidós de febrero de dos mil once.
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