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INT-1063
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A ^ 11—i i f
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I/O
JL
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Í
I C5
C/^
REFLEXIONES SOBRE EL
DEL ESTADO EN AMERICA LATINA
Pablo Gerchunoff
Juan Carlos Torre
Documento presentado al Simposio sobre la
obra de A. Hirschman y una nueva estrategia de desarrollo para América Latina.
Buenos Aires,
S al 11 de noviembre
de
19B9.
INSTITUTO TORCUATO DI TELLA
|J
UK'in s -^ij
-^A
INTRODUCCION
El
debate sobre el papel del Estado en la vida económica
y
social de América Latina, liderado por la robusta ofensiva de las
ideas de mercado y desregulación, se ha deslizado
a
un
terreno
familiar,
donde
prevalecen
progresivamente
los
diagnósticos
estructurales y se levanta la necesidad de cambios fundamentales.
En efecto, colocada en perspectiva, la cruzada del liberalismo en
boga
puede ser vista como una manifestación nueva de un fenómeno
sobre el cual Albert Hirschman ha llamado en varias ocasiones
la
atención:
tendencia de la discusión de la agend a pública
en
América
Latina a girar periódicamente en torno de propuestas
de
reforma
que son presentadas en cada oportunidad y con igual celo
la
persuasivo
como
las
llaves capaces de
abrir
las
puertas
al
progreso económico y social de nuestros países.
Asi
fue,
posteriores
recuerda
a
intelectuales
la
de
Hirschman,
Segunda
Guerra
(1981),
que
Mundial,
en
los
• los
circuios
la región convocaron a los paises a
proseguir
con redoblado esfuerzo la tarea de la industrialización
poco antes.
años
Luego,
iniciada
en la década de los cincuenta, fue el turno
de la planificación del desarrollo, cuyas bondades no sólo fueron
predicadas por la CEPAL sino también por el propio Banco Mundial,
que
llegó
favorecido
Alianza
incluso
a
hacer
de ella
por su apoyo financiero.
para
un
requisito
En los
artos
para
ser
sesenta,
el Progreso urgió a los paises latinoamericanos
llevar a cabo la reforma agraria y realizar reformas
la
a
impositivas
para
terminar
sectores
de
con
los
latifundos y derivar
recursos
mayores ingresos a los programas de
de
los
crecimiento
y
desarrollo social.
Durante esos mismos años,
depositaron
las
esperanzas
integración
económica
fueron muchos los que,
de
un
crecimiento
de la región en el marco
común y de actividades complementarias.
se
hizo
popular
problemas
de
la
Latina
viable
de
en
un
la
mercado
A finales de los sesenta
convicción de que
América
a su vez,
imponía
la
superación
en
el
plano
de
los
interno,
políticas de redistribución de la riqueza y, en el plano externo,
la
búsqueda
de una relación menos dependiente respecto
de
los
principales centros de poder, en particular Estados Unidos.
Revisando
la
fueron
asignadas
aPíos,
Hirschaman,
con
trayectoria de esta sucesión
a
los países de la región en los
(1981), seWala dos cosas.
que los. objetivos,
tareas
últimos
que
50
Primero, la rapidez
con desigual fortuna encarados,
sustituyendo unos a otros.
éstos
de
se
van
Segundo, la creciente complejidad que
van asumiendo a lo largo del tiempo.
"In Latin
America,
new, more difficult tasks were continuosly presented to the state
and
society,
succesfully
less
whether
disposed of.
or
not
the
previous
task
had
been
Indeed it would almost seem that
the
satisfactorily a previous task had been grappled with,
the
bigger was the jump in difficulty of the new task and the
was it introduced".
3
sooner
El
más
ideológica"
los
reciente
desenlace
d,e este
"proceso
que permea la agenda púb.lica en América
llamados
en
favor
de
la
libertad
de
de
escalda
Latina
mercado¡,
privatizaciones y la reducción de las intervenciones del
Investidos
también
propuestas
en
organismos
Estado.
estos llamados son lanzados
internacionales
significativos
de
encontrado
siempre
la
las
ahora de las promesas que despertaron
el pasado,
la
de
crédito
y
a
otras
por
por
los
sectores
opinión local con la confianza
elusiva solución
son
de
nuestros
haber
problemas
económico-sociales.
Su
mensaje ha tenido,
embargo,
este
seria
influjo,
amplio
eco.
Sin
un error adjudicar la transformación
que,
bajo
la
sola
se
ciertamente,
un
ha producido en el clima cultural a
eficacia de lo que se ha dado en llamar la "mobilization of bias"
y
que hace referencia a las capacidades de que disponen
actores
estratégicamente ubicados en las estructuras de poder y prestigio
para
modelar los términos del debate público y hacer que ciertos
puntos
de
vista ganen más relevancia y preferencia
que
otros.
Estos mecanismos, cuyos alcances ha destacado entre .otros Charles
Lindblom,
(1977), en su análisis de la posición privilegiada del
mundo
los
de
negocios en las
democracias,
es
indudable
que
gravitan.
Pero hay que reconocer claramente,
del
neoliberalismo
objetivas
que
hoy
está
existen
yendo
en la
al
además,
encuentro
realidad
y
que la
de
que
cruzada
situaciones
crean
las
condiciones
pública.
de
posibilidad
para su impacto
las
sociedades
nuestras
cuando
latitudes
la
deuda
la
opinión
En la actualidad, el Estado se ha convertido en objeto
de un disconformismo social generalizado.
en
sobre
crisis
modernas
Este fenómeno familiar
contemporáneas
particular saliencia en
los
insolvencia
adquirido
últimos
de las finanzas públicas precipitada
externa afecto la satisfacción de las
tradicionalmente
ha
atendidas
fiscal
congestionamiento
por
el Estado
en
puso al desnudo una auténtica
en las funciones estatales;
los
la
distintos
gobiernos
años,
por
múltiples
en
la
demandas
región.
La
situación
de
a su
turno,
opciones
que
debieron
hacer
enfrentar
la emergencia han generado un difundido malestar a
las
para
lo
largo y lo ancho del espectro social de los países.
En
estas
respecto
de
quebrarse,
circunstancias,
las
los
cuando el consenso de
relaciones entre
Estado
y
sociedad
que condiciona.
En un brillante análisis
de las condiciones de las políticas de reforma.
indicado
ejercen
Pero
que
las crisis son
altamente
una poderosa presión para actuar y
enseguida
se
ansiedad
inducida
ayudará
a
respuesta,
amenaza
países de América Latina han entrado en una zona
de enorme turbulencia,
ha
posguerra
Hirschman
productivas
resolver
comprenderlo
la crisis en torno
mejor.
No
a
un
porque
problemas.
pregunta si podemos dar por sentado
por
(1964)
que
problema
necesariamente,
es
la
nos
su
y anota luego que la comprensión y la motivación, que
son las dimensiones objetivas y subjetivas del proceso de cambio,
suelen estar desfasadas en todo momento.
el
sentido
de
Puede suceder, asi, que
urgencia que imprime la coyuntura
haga
que
la
motivación se adelante a la comprensión y que, entonces, se acuda
a las ideas en boga que ofrezcan el atractivo de arrojar una
instantánea
sobre
los
problemas y la
promesa
de
luz
resolverlos
integralmente.
La
adopción de la,nueva perspectiva,
intelectual
propio
acompasada
con
de
la emergencia,
dentro de este estilo
tiende
el abandono de las ideas hasta
además
alli
a
estar
valoradas.
Pero este gesto no es realizado con la parsimonia con la que
cambia
una
moda o se renuncia a una hipótesis tentativa
laboratorio".
escalada
bien,
ideológica
concepciones
de
Más
el
impregnado por la lógica de
la
mencionada,
Asi,
que
contener los esfuerzos anteriores,
levantan
convierte
descartando la información
por una pasión simplificadora,
América
en
a
las
de antafío en objeto del mayor rechazo y en sinónimo
total fracaso.
pudieran
ya
está
"se
a veces
útil
inspiradas
no pocas de las propuestas que se
en la actual discusión sobre el Estado y el mercado
Latina
corren
que
el riesgo de terminar siendo
parte
en
del
-paisaje de la propia crisis.
En el contexto del debate en curso,
propone
analizar
contrapunto
con
los
alcances de la
algunas
el presente trabajo
reforma
proposiciones
del
del
Estado,
se
en
neoliberalismo
ideológico
y los desafios del cambio que enfrentan los paises de
la región.
Para ello comenzaremos describiendo los rasgos que, a
nuestro
juicio,
que atraviesan
componen la naturaleza de la emergencia por
los Estados
la
1atinoamericanos.
1, LA TRIPLE CARA DEL ESTADO
La
centralidad
fenómeno
del
universal,
ciclo
la
siendo
demandas
demanda
la
es
sociales.
sobre el Estado de una triple demanda
regulación básica de la vida en común,
garantizar
como
un
se fue modelando en América Latina a través
histórico descripto por las
convergencia
por
económica del Estado.,
producción
y
-la
la
la acumulación del
La
demanda
demanda
capital
por
y
por garantizar la justicia distributiva le han dado
la
sus
perfiles contemporáneos en la región.
Como
en
todos
definitivamente
cargo
los paises que.han alcanzado
su integración nacional,
más, o
menos
el Estado se ha
hecho
de proveer lo que los economistas llaman
puros,
es
decir,
aquellos
bienes
bienes
imprescindibles
desenvolvimiento de la vida en sociedad:
públicos
para
el
la defensa exterior, la
seguridad interna, la justicia, la administración de los actos de
gobierno,
más
reciente
ambiente.
Aún cuando sobre estas funciones se han desplegado con
frecuencia reclamos
caso
del
gasto
y
débilmente la protección
corporativos (este ha sido,
militar)
se
las
compromiso
minimo
del Estado con la
compromiso
no
implicado
ha
suele
Latina
prioritaria del gasto público a esas funciones.
medio
tipicamente, el
representar
sociedad,
en América
del
si
la
como
bien
el
dicho
asignación
Por otra parte,
en
desarrollo,
como ocurre en la mayoría de las
los
economías
Estados latinoamericanos se han
también en garantes de la acumulación del capital,
actividad y del nivel de empleo.
convertido
del nivel
La inestabilidad económica y la
fragilidad
financiera -con el consecuente debi1 itamiento de
incentivos
a invertir- han sido,
razones
de
de
junto al fracaso del
los
mercado,
universalmente invocadas para dar cuenta del surgimiento
un
área de propiedad estatal,
compleja
subsidios
trama de regulaciones,
al
capital
privado.
de la
consolidación
de
una
de la creación de un régimen de
Estas
razones
se
han
hecho
presentes con singular intensidad en América Latina, alentando la
conformación
de
economías mixtas fuertemente
dependientes
del
liderazgo del sector público.
Con diversos matices nacionales, dicho liderazgo ha adoptado
dos formas principales.
concentración
de
La primera,- la más conocida, ha sido la
un alto porcentaje de la producción
y
de
la
formación bruta de capital en la esfera de las empresas públicas,
tanto industriales como de servicios.
estas
estructuras,
se
apuntó
a poner
En su origen, a través de
en
marcha
actividades
consideradas estratégicas para el crecimiento nacional,
el
a llenar
vacio ocasionado por la escasez de capital privado de riesgo,
a corregir,
mediante la propiedad estatal,
los monopolios.
las ineficiencias de
La segunda manifestación del lidera^go estatal, quizás menos
discutida, a veces menos explícita, pero decisivamente importante
en
economías que operan bajo condiciones de alta
incsrtidumbre5
fue el flujo constante de subsidios tributarios, financieros y de
precios
de
en favor de las empresas privadas en con mayor capacidad
presión.
Dichos
contabilizados
en
-subsidios -por cierto- rara ves
los
presupuestos
páblicos;
han
no
sido
obstante,
comportaron de hecho una verdadera "estatización del riesgo", que
borroneó
las
privado
más
fronteras
entre
el sector público
y
el
sector
y sirvió para llevar la tasa de acumulación en un
alto
al
que hubiera surgido
espontáneamente
del
nivel
mercado
1ibre.
Asi,
partir
mientras las empresas públicas pasaron a controlar
de
los aPíos veinte y,
más generalizadamente,
desde
-a
la
década de los cuarenta- la explotación de los recursos naturales,
el suministro de casi todos los servicios públicos, la generación
de la infraestructura básica y algunos segmentos de la producción
industrial,
en el ámbito del sector privado de una gran parte de
las economías de América Latina se fue articulando una suerte
capitalismo asistido por el Estado,
aumentar
la
rentabilidad
expansión del gasto público.
pueden
distinguir
de
que estuvo en condiciones de
sus operaciones a
Así,
en la región tres
de
de
la
-retengamos este punto-,
se
sectores
cuenta
productivos:
el
capitalismo de Estado, el capitalismo asistido y —todavía" parcial
y aislado- un capitalismo independiente del sector público.
Fina.lme?nte, la tercera demanda que convergio sobre el Estado
fue la de garantizar
(más temprano en Argenti na5 Chile y Uruguay,
más tarde en Brasil,
benefactor
por
México
y Perú)
la constitución de un Estado
con caracteristicas propias que
un tiempo,
a un doble fin:
en parte,
sirvió,
eficazmente
se proyectó como una
estrategia redistributiva de asistencia a los sectores marginales
que
no
podian ser incorporados al
también
facilitó
servicios
el
sociales
empleo
moderno;
en
parte,
acceso de las nuevas clases medias
y la vivienda propia.
Al
amparo
a
los
de
esta
concepción universalista, el gasto público social fue adquiriendo
más y más participación en las erogaciones estatales.
Bienes públicos,
asistido,
con
sumados
sumados a producción estatal y capitalismo
a un Estado de bienestar de relativo porte
ideologia universalista conformaron la triple cara
que,
y
de
una manera u otra, han ido asumiendo los Estados Latinoamericanos
desde
la
posguerra.
indelegables
funciones
que
sociedades
debido
del
Sobre
Estado,
todo
Estado
el telón de fondo de
se
fueron
enraizando
moderno cumple,
pero
los
esas
que
y las economias en desarrollo de América
responder a reclamos de particular intensidad.
desafio
financiar
que enfrentaron los Estados en la región fue,
genuinamente
la
expansión
implicaban dichas demandas.
1 0
del
gasto
deberes
otras
en
las
Latina
han
El
gran
entonces,
público
que
2. LAS FUENTES DEL FINANCIAMIENTO DEL ESTADO
Durante varias, décadas, este aparato estatal sobrecargado de
responsabilidades
para operar.
de
la
contó con los recursos fiscales y
financieros
Mediante distintos mecanismos, muchos de los paises
región pudieron disePfar regímenes tributarios "ad hoc"
-congruentes
con
semicerrada- para
el
patrón
de
acumulación
de
una
captar recursos de la sociedad.
economía
Debido a
fragilidad de la administración estatal común en América
estos
regímenes no siguieron
social-democráta
propia
masas a los réditos.
de
los lineamientos de la
la
Latina,
tributación
Europa y basada en un
impuesto
de
Lo destacable es que hayan podido sustituir
esta modalidad tributaria por otra, también simple y general.
No
obstante las diversidades nacionales,
en
es posible identificar
esos regímenes algunas piezas centrales de aplicación
En
primer
exterior.
la
latinoamericanos
de
apropiación
los recursos provenientes
del
comercio
Consistente con el sesgo del régimen de incentivos de
posguerra
través
lugar,
genérica.
los
hacia
el
mercado
interno,
los
Estados
encontraron dos vias para su financiamiento:
derechos de
exportación,
que
significaron
pública de la renta de los recursos naturales
a
la
(este
fue el caso de Argentina y Uruguay con la agricultura, de Chile y
Bolivia con la minería,
de México y Venezuela con el petroleo) y
a través de los aranceles de importación.
1 1
En sfsgundo lugar¡,
los recur&os provenientes de la absorción
institucional del ahorro privado.
Reforzando la holgura
fiscal
de entonces, los gobiernos de América Latina disertaron mecanismos
destinados
medios
a
la captura forzosa del ahorro de los
y altos ingresos,
seguridad socialexcedentes
de
de
canalizando fondos hacia el sistema de
De .tal modo,
financieros
proyectos
sectores
que
inversión
en dichos sistemas se generaron
fueron
pública
aplicados
y
a
la
masivamente
creación
de
a
la
infraestructura de la política social.
En tercer lugar, los recursos provenientes de la tributación
clásica.
Si
bien
convencionales
tienen
Estados
que
los
regímenes
han ocupado en América Latina
de largo plazo,
impositivos
el
lugar
hay que subrayar que,
se han
realizado
que
en una
progresos.
Los
de la región no son hoy tan dependientes de ios recursos
Aduana
como lo eran a principios
desarrollado
en
patrimonios,
capitales),
impuestos
sobre
alcohólicas,
estas
cierto
en las economías modernas,
perspectiva
de
no
es
de
siglo.
algunos países gravámenes directos
consumos
cigarrillos).
Asi,
se
han
(ganancias,
gravamentes indirectos (como el IVA) e
específicos
(combustibles,
bebidas
A pesar de la mayor complejidad que
tributaciones han introducido en la captación de
ingresos
para el sector público, debe destacarse que esa misma complejidad
es-,
a su vez,
una manifestación en el funcionamiento del Estado
de la progresiva diferenciación interna que han experimentado las
sociedades de la región.
1 2
Convendré,
"ad
hoc".
de todas maneras,
Por
un lado,
la
no idealizar esta tributación
pudo implantarsela a expensas
eficiencia
en
asignación
de
los
recursos,
contribuyó
a cerrar más aún la economía,
puesto
no
Por otro lado,
bastaron
Cuando
veces
para
cerrar
líi
que
a encarecer los bienes
industriales y a restar aliento a la explotación de los
naturales.
de
recursos
los fondos recolectados de este modo
en forma estable
no fueron suficientes,
la
brecha
fiscal.
el Estado debió ser financiado
mediante el endeudamiento interna,
otras
veces,
con
a
el
endeudamiento externo y, también apelando a la emisión monetaria.
En
través
magnitudes diferentes,
del
tiempo.,
estos
asi como en distintos momentos a
recursos
fiscales
y
financieros
permitieron al Estado cumplir un papel prominente en la evolución
económica
y
-social
circunstancias
han
cambiado
de
América
históricas
de
signo
Latina.
Sin
embargo,
favorables que hicieron esto
en
la
actualidad,
las
posible
comprometiendo
la
solvencia del Estado y el desempeño de sus funciones.
3. DIMENSIONES ECONOMICAS DE LA CRISIS FISCAL DEL ESTADO
A
la
presente,
es
hora
de
describir
los
perfiles
dé
la
la importancia de la crisis del endeudamiento
incuestionable.
desequilibrios
en
Dicha
las
crisis,
finanzas
con
públicas
13
sus
y
de
coyuntura
externo
secuelas
de
inestabiiidad
exonómica,
no
modelo
desarrollo
de
Estado.
fue,
empero,
la causa única de la
fundado en la centralidad
quiebra
del
econó'.iica
del
Ella fue, más bien, su agente catalizar'or, al exasperar
y llevar al limite critico los
Durante los aPfos previos,
-asgos dominantes de dicho modelo.
el proceso que efectivamente se estaba
desplegando en muchos de nuestros países se caracterizaba por
la
creciente expansión de las demandas de gasto público y la también
creciente
erosión
de los recursos que habían financiado
a
ese
Estado abarcador y emprendedor que conocía América Latina.
3.1. L ^ erosión de los ingresos fiscales
Por el lado de los ingresos,
países,
la
tiempo.
solvencia
de
en momentos diversos según los
los Estados se fue perdiendo
con
el
La caída de los premios inter;nacionales de las materias
primas
determinó
provenientes
sistemas
una
pérdida
de
de las exportaciones;
de seguridad social,
los
ingresos
la propia maduración de
al expandir la proporción
población
beneficiada con respecto a la población
hizo
se
que
diluyera
el
fiscales
ahorro
forzoso
de
los
la
contribuyente
alojado
en
dichos
sistemas; también algunos países debieron enfrentar una creciente
evasión
para
apelar
de los tributos de carécteeer
progresivo.
Finalmente,
hacer frente a la crisis del endeudamiento externo se debió
a la búsqueda de fuertes superávits comerciales y
consecuente caída de las importaciones,
lo que se tradujo,
vez, en una pérdida de recursos aduaneros.
1 4
a
una
a su
3,2..
expansión del gasto públ ico
Por el lado del gasto, mientras la producción y distribución
de
los bienes públicos puros -relativamente menos sometidos a la
presión de los grupos privados de interés y apenas reclamados por
la
siempre difusa opinión pública-
deterioros
varios
factores
experimentaban un
se conjugaban para
acentuado
profundizar
la
inercia de las intervenciones del Estado en la producción y en la
transferencia de recursos»
En
tanto
reducir
la
fiscales,
que los gobiernos trataban,
a veces
inversión pública para contener
la
los
con , éxito,
desequilibrios
incertidumbre generada por la crisis de
la
deuda
externa
sobre la conducta de los empresarios llevó a un descenso
todavía
mayor
expandirse
mayor
el
parte
de
la
inversión
privada.
liderazgo relativo de la
de
la
gubernamentales que,
inversión
privada
en la emergencia,
De
este
inversión
se
ligó
modo,
al
pública,
la
a
contratos
actuaron como los únicos
reaseguros frente al estancamiento.
En forma paralela,
la asistencia fiscal al capital
privado
adquirió una envergadura mayor a la observada hasta entonces.
La
virtual desintegración del mercado de capitales dejó sin un flujo
regular de crédito a las empresas, por Jo que é^tas recurrieron a
los subsidios y al crédito fiscal, como un sustituto precario del
financiamiento a largo plazo de la inversión.
1 5
El
efecto
reforzamiento
agregado
tanto
de
estos
reacomodamientos
del Estado productor como
del
fue
el
capitalismo
\
asistido
la
en medio de la paradójica circunstancia introducida por
deuda
eviterna,
compromisos
con
que
la
por la via de la
banca
acreedora,
estatización
de
los
incorporaba
a
los
presupuestos públicos una nueva y gravosa erogación.
4. DIMENSIONES INSTITUCIONALES DE LA CRISIS FISCAL DEL ESTADO
El
cuadro
esquemáticamente reseñado de
las
restricciones
económicas que operan sobre las finanzas públicas se completa con
la mención de dos fenómenos institucionales que complejizaron
la
administración de los ingresos y Is erogaciones del Estado.
4.1.
El
países
disolución del contrato fiscal
nuevo
de
disolución
1987).
La
contexto en el que han debido
América
del
desenvolverse
Latina se ha caracterizado
también
carácter global del contrato fiscal
inestabilidad
los
por
(J.
Llach,
de
tornar
económica tiene la virtud
fugaces y precarias las ventajas obtenidas mediante el cambio
los
precios
relativos.
De ahí que distintos
la
grupos
de
sociales
buscaran ponerse al abrigo de esta lucha cambiante e incierta por
la
distribución
del
ingreso
procurando
protecciones y privilegios fiscales.
lo
del
Estado
En una situación donde
moneda se devalua los derechos se valorizan,
por
extraer
(de Closets,
que el objetivo dominante pasa a obtener del Estado
1 6
la
1982)
las
garantías
más
mercado.
permanentes que no pueden ser
Florecieron
asi
máltiples
alcanzadas
formas
de
en
el
corporatismo
sancionadas por el Estado (regímenes privilegiados de jubilación;,
fondos
públicos
impositivas,
difusión
etc.).
sobre
suponía
la
con
el
basado
particulares
entre
Rosanvallon,
1983),
en
el
fiscal
universalización de las
sustituido
arreglos
franquicias
el modelo dinámico de
que se asentaba el contrato
estatales- fue
fragmentación 5
específica,
A resultas de ello,
progresiva
garantías
asignación
por
~y
que
prestaciones
y
modelo
de
un
bilaterales
y
Estado y ciertos grupos.de
compromisos
interés
que no sólo aumentó las desigualdades
(P>
sino
que
introdujo rigideces insalvables en la administración de
i
recursos fiscales.
los
4.2. Ladiferenciación de las demandas
El pasaje a una nueva época fiscal tuvo también por telón de
fondo
las
exigencias
diferenciadas.
A
propias
de sociedades
lo largo de los últimos
países de la región han recorrido un largo,
cuarenta
de un mismo estadio,
complejas
años,
y
ios
aunque no armonioso,
camino en su transformación económica y social.
partieron
más
Si bien no todos
pues el proceso de modernización
se desenvolvió a ritmos diferenté^ según los distintos países, el
hecho es que fue quedando atrás la doble imagen de una estructura
social
fuertemente polarizada y de unas poblaciones con
necesidades insatisfechas.
grandes
Cualesquiera que sean los matices que
1 7
se puedan introducir,
nuestros
que
los países de América Latina presentan
en
dias un paisaje social menos simple y homogeneo que
el
prevalecía en la posguerra inmediata.
dato
De ahi se deriva
esencial con el que debe confrontarse el Estados
la
un
mayor
diferenciación de las demandas que convergen sobre él.
Para amplios sectores,
ubicados en posiciones
desde
las cuales pueden hacer oír e influir,
giran
en
torno
al acceso a los
las demandas ya no
servicios
porque este es un terreno conquistado.
sociales
sus aspiraciones.
observa
entre
de
un
públicos,
Sus reclamos apuntan más
bien a la calidad de las prestaciones del Estado,
mal
estratégicas
En las clases medias,
creciente descontento derivado
de
que satisfacen
por
ejemplo,
la
se
discrepancia
el nivel de los consumos privados que están en condiciones
obtener
Estado.
y el nivel de los consumos públicos
que
En el otro extremo de la estructura social,
ofrece
el
los grupos
más carenciados y vulnerables pugnan por salir de la marginalidad
y
dirigen
también
sus demandas a un Estado cuya
capacidad
incorporación social se ha resentido a lo largo del'tiempo.
diferenciación
ecuación
logran
de
política,
resolver,
las
demandas sociales
plantea
de
Esta
una
difícil
que los administradores públicos no
siempre
lo que lleva a un debilitamiento
del
antiguó
consenso sobre las funciones del Estado.
En síntesis,
la combinación de las dimensiones económicas y
las dimensiones institucionales de la crisis fiscal ha llevado
una
situación
msircatia por
la doble presencia
1 8
de
la
a
penuria
financiera
y
el malestar social.
En
este
marco,
pues,
los
Estados latinoamericanos están llevados a encarar la tarea de
su
propia reestructuración.
5. LA REFORMA: ENTRE EL ESTADO Y EL MERCADO
La teoria económica no suministra una respuesta catf»górica a
la
antigua
pero ahora renovada pregunti'H sobre "los
Estado" (Helm,
1986).
a
que,
en rigor,
Los juicios de valor,
históricas
condicionan
convierten
a
por
pero,
principalmente,
no hay una respuesta correcta a
pregunta.
ampliamente
los
las cambiantes
tiempo
eran
este
aceptados en arenas de ásperas controversias.
el punto de equilibrio entre la
en
mismo lugar.
Hay momentos en que la acción
indispensable
administración
pública
y
hay
debe
otros,
en
recordar que no
Asi,
intervención
y la iniciativa privada en la producción no está
parece
modo,
principios
Estado
el
esta
circunstancias
puntos de vista y, ,,, de
los que hasta hace algún
ejemplo,
del
En parte, ello ocurre porque ésta teoría
es un cu?9rpo imperfecto de conocimientos;
debidci
bordes
cambio,
del
siempre
del
Estado
que
fue . creada
la
para
producir.
La
aPfps
trayectoria recorrida por los países de Europa desde los
setenta
cultura.
Los
es ilustrativa de las transformaciones
petroleros
factores
precipitantes al modificar sustancialmente los precios
relativos
en buena medida,
operaron
clima
como
sobre los que,
shocks
del
se habla montado la prosperidad
1 9
de varias décadas.
Empero, la demanda de cambio estructural que
ésta modificación trajo consigo puso de manifiesto aquello que
prolongada
bonanza
habia mantenido más o menos
invisible:
las
dificultades propias de las instituciones de la Europa Occidental
para
adaptarse
fluidamente a los desafios de una
Asi,
el papel del Estado (y, asimismo, el de Jos sindicatos y el
mercado de trabajo,
nueva
época.
el de los partidos y el del conjunto de
las
reglas de juego que gobernaban a la vida económica y social), fue
puesto
en
tela
de juicio y sometido a un exigente
exámen
que
todavia continua.
La experiencia de América Latina brinda otro ejemplo, aunque
de
naturaleza
rigideces
distinta.
La
evaluación
de las instituciones del Estado,
las
previsibles
en contraste con
presunta
flexibilidad
relativa
del Estado y del mercado en los distintos segmentos
la
producción
comunidad
de
son
del mercado,
de
bienes
y la
provisión
ejercicios que,
debate
público^
previa
que,
están,
de
si bien parecen
de hecho,
por su gravedad,
el exámen de la
la
eficiencia
servicios
de
a
la
monopolizar
el
subordinados a una
termina dominando la
cuestión
escena:
la
emergencia financiera del Estado.
Con
sus
rasgos especificos,
casi todos los paises
región están afrontando cuadros similares.
de financiamiento lo permitieron,
de
la
Mientras las fuentes
la triple función, ya evocada,
\
del
de
Estado se desplegó en politicas que alentaron la acumulación
capital y que solo afectaron la estabilidad económica en
2 0
una
medida que entonces era socialmente tolerable.
esos
recursos
Pero ahora
se han erosionado o agotado (en este
sentido
que
la
crisis de la deuda externa fue el golpe de gracia), la inercia de
los
patrones
de
tradicionales
producción establecidos y
entre
Estado
y
sociedad se
de
relaciones
manifiesta
tendencia persistente hacia el estancamiento y,
convulsiones
las
sobre
en
una
todo,
en
inflacionarias que llaman a la intervención ü'í
los
gobiernos con todos sus recursos disponibles.
Llevada
por
la
fuerza de la
crisis
financiera,
América
Latina está abandonando de prisa vi mundo a la Gerschenkron
-el
mundo del crowdino-in. de la complementariedad entre lo público y
lo privado-,
para ingresar al mundo a la Balassa,
crowdinq-out.
del
Bacha,
1989).
operar
en
conflicto entre lo público y lo privado,
la. emergencia
racionar
limitan,
el
(E.
En este accidentado tránsito, los programas para
programas de reforma;
a
-el mundo del
terminan
no
imponiéndose
a
los
en otras palabras, los esfuerzos dirigidos
gasto público y a
cuando
sobre
recaudar
desplazan,
los
ingresos
movimientos
"ad
hoc"
hacia
la
con
dos
transformación estructural del Estado.
Una
política
de reformas tropieza hoy
complejas ecuaciones.
entonces,
En primer lugar, debe encontrar el balance
adecuado entre el fracaso del Estado y el fracaso del mercado, lo
cuál,
alertan
parte
implica,
de un lado, reconocer "las huevas verdades", que
sobre los riesgos de la intervención en los mercados por
de
los
administradores
del
2 1
Estado
en
razón ~de
la
información inevitablemente incompleta de que disponen, del sesgo
de sus propios intereses creados asi como la facilidad con la que
las
agencias
del
sector público son capturadas
por
intereses
particulares y la ineficiencia que,
en la práctica, han mostrado
muchos
instrumentos de regulación;
y del
viejas
verdades"
monopolios,
resultan
la
del
probabilidad
otro,
recordar
"las
que sePfalan la ineficiencia asignativa de
inestabilidad
juego
y la falta
espontáneo
de
los
de
los
coordinación
mercados,
la
que
escasa
de que éstos realicen los ideales distributivos
de
la sociedad.
En segundo lugar, debe encontrar también el balance adecuado
entre
los
requerimentos
requerimientos
decisiones
gasto
de la política de corto
de una política de reformas.
plazo
y
Es posible que las
macroeconómicas impongan en forma inmediata un
público
(esto
es
lo que parece
los
suceder
en
menor
Argéntina^,
V.
r
Brasil,
Méjico
tiempo,
si un ajuste de esta naturaleza no mantiene a los países
de
región
la
distributiva?
crisis
las
Bolivia) pero habrá
en
el
estancamiento
que
y
evaluar,
agudiza
al
la
mismo
fractura
asimismo, es posible que en la situación actual de
administrativa y de gestión la intervención del Estado
regulaciones
grupos
que
o
terminen
desviando recursos en favor
privados de interés con mayor capacidad de
la
alternativa
fortalecimiento
de
a
un
riesgo
semejante
la autoridad estatal y no en
general de un principio de desregulación.
2 2
de
presión
consista
la
y
los
pero
en
un
aplicación
La
pues,
resolución
de. un
propias
de
acertada de estas dos
ecuaciones
estilo intelectual muy distinto de
la
polarización ideológica que
requiere,,
las
suelen
prácticas
dominar
el
debate públicos en América Latina, el movimiento hacia el mercado
deberla avanzar en concordancia con otro movimiento simultáneo de
reforzamiento
brevemente,
del Estado.
la
A continuación habremos de
naturaleza
de una y otra de las
indagar,
direcciones
a
través de las que creemos debe transitar la política de reformas.
5.1. El movimeinto hacia el mercado
En el proceso de ajuste en el que han debido embarcarse
países
de la región en los aPfos ochenta,
mercado
los
el movimiento hacia el
aparece como el puente que podría unir los programas
estabilización
de
corto plazo con la política
de
reforma
de
del
Estado.
En el corto plazo -recordémoslo- los desequilibrios fiscales
y
financieros
centradas
han
forzado
a
adoptar
medidas
de
emergencia
en la contención del gasto público y en la recolección
más o menos desordenada de impuestos adicionales.
Asi, mientras
se pagan total o parcialmente los servicios de la deuda externa
interna,
suprimen
dejan
los
gobiernos
postergan
inversiones
(o intentan suprimir) los subsidios al sector
caer
los
salarios de los
empleados
límites a las erogaciones sociales.
mayor
las
o menor rigor,
estatales,
Con matices
públicas,
privado,
imponen
diversos,
con
ésta ha sido la línea general a la que han
debido sujetarse los países latinoamericanos en esta década.
2 3
e
La
lógica
mercado
en
reviste
ambiciosas
certidumbre
es
a
la
que
nombre de la cual
el
movimiento
este obligado esfuerzo
siguientes
vendrá
la
con
de
hacia
finalidades
consolidación
del
una estabilización
simultáneo avance en los cambios institucionales y en las
de
Juego despejará,
inversión
vacante
privada
dejado
asistido,
en el largo plazo,
sin
asistencia
más
clima
exitosa
y
llene
pública
el
por
la
inversión
y
liberando
en
consecuencia al Estado de la
de
el
reglas
el espacio para que
del Estado
el
el
la
lugar
capitalismo
tarea
de
involucrarse en la producción.
De este modo, lo que en el corto
plazo
política
aparece
inflacionario,
como
en
una
el
mera
largo
plazo se organiza como
estrategia de acumulación y distribución.
a su cargo,
Estado
sus
defensiva
predominantemente,
de
control
una
Uos empresarios toman
las inversiones, mientras que el
concentra sus recursos en el cumplimiento de lo
compromisos
adicionalmente,
mínimos
extiende
-los
su
nueva
bienes
acción
públicos
mediante
que
son
puros- y,
medidas
de
compensación dirigidas a aliviar la situación de los estratos más
desprotegidos y más afectados por la crisis.
Esta
perspectiva
de
América Latina comporta,
las transformaciones
por cierto,
a
realizar
un cambio muy profundo, un
cambio
que
apunta
a descongestionar el cúmulo de demandas que recaen
el
sector
todas
invocando el reforzamiento de
público,
la
y que si éste pretendiera
autonomía
social
sobre
satisfacerlas
no podría superar el agudo desequilibrio en el que hoy
2 4
en
a
se
encuentra. El movimiento hacia el mercado, portador como es de la
promesa
de
resolución de la critica situación en la
que
están
envueltos los gobiernos, despierta, por ello mismo un justificado
interés.
El
primer
movimiento
hacia
privatizaciones.
ineficiencia
componente
-quizás
el
más
llamativo- del
el
mercado lo constituyen
las
políticas
de
El
descontento ante las manifestaciones de la
estatal y el deterioro de los servicios públicos
y
las prestaciones sociales ha llevado a sectores importantes de la
opinión a prestar su apoyo a una transformación en las formas
de
la propiedad en la esperanza de que ello ayude a destrabar lo que
ahora aparece bloqueado:
estas
el crecimiento económico.
Asi entonces,
políticas tienen en América Latina una resonancia distinta
a la que tienen en otros países donde también están en curso.
Mediante las privatizaciones,
los
signos
tecnólogicos
sectores
del
que
no se procura sólo
fracaso del Estado,
ponen
en cuestión
sólo adaptarse
(por lo
de actividad) el concepto de
monopolio
incorporar
innovaciones
control
la eliminación de las rentas
y
menos
reconocer
a
cambios
en
algunos
natural,
sólo
regulatorias tendientes a facilitar
de
monopolios.
el
Estas
razones están, sin duda, presentes en nuestros países, pero aqui,
además, la política de privatizaciones es concebida como parte de
una
empresa
de aliento más global y
movilizador:
contribuir
resolver los problemas de estancamiento y de inflación iristalados
en las economías
latinoamericanas.
2 5
a
A través de las privatizaciones, por un lado, se facilita el
equilibrio
en
presupuestario y se obtiene financiamiento adicional;
segundo lugar,
el Estado queda,
por lo menos
relevado de responsabilidades en la acumulación de
último,
la
eficiencia
eficiencia
difusión
asignativa)
de
saneadas,
los
capital;
productiva (que es una condición
de
propiedad.
Finanzas
por
de
la
y
la
reaparece con el restablecimiento
derechos
acumulación
parcialmente,
públicas
privada y eficiencia global son las metas
últimas de la venta de activos en manos del Estado.
Un segundo componente en el movimiento hacia el mercado -que
suele
ejecutarse
formación
de
en
paralelo con
cuasi-mercados
prestaciones sociales,
de
las
privatizaciones- es
servicios
públicos
y
por
organismos públicos no gubernamentales,
intermedio
proceso
de
de
de
que pasan a ser provistos ahora ya no por
agencias del Estado nacional sino por "estados de segundo
o
la
los
grado"
cuales
esta politica se convierten en los agentes de
descentralización.
En
estos
casos
no
por
un
hay
transferencia de propiedad ni políticas de desregulación, debido a
que,
en
general,
se
distribución minorista,
trata de pequePfos monopolios naturales
como el gas y la electricidad,
oferta de educación y salud.
control
o de
de
la
Si, en cambio, se procura un mayor
social de la calidad y el aliento a una competencia
por
comparación, que no Existe cuando los servicios son suministrados
por grandes monopolios nacionales integrados.
2 6
El
tercer componente del movimiento hacia el mercado es
la
apertura de la eocnomia hacia el comercio internacional de bienes
y
servicios.
privatizaciones
financieros
(de
internacionales)
la
crisis
Mientras
que
es
convocatoria
la
las
el
elemento
empresas
central
a
los
de
las
excedentarios
nacionales
privadas
e
para que con sus fondos suplan las falencias de
fiscal del Estado, . la apertura comercial
significación más ambigua.
Por un lado,
tiene
una
abre la oportunidad de
negocios -sobre todo para los sectores económicos que enfrentaron
una
protección
efectiva negativa durante
sustitutiva de importaciones.
Por otro,
la
industrialización
empero,
introduce
la
presencia del mercado como regla disciplinadora y maximizadora de
la
eficiencia,
cuasi-rentas
importantes
esto es,
como ácido corrosivo que disuelve
monopólicas propias de economias que,
de
América Latina,
se han desenvuelto
las
como las más
en
ámbitos
altamente cerrados al comercio exterior.
5.2. Las luces y. las sombras
El movimiento hacia el mercado,
del
papel
agenda
del Estado,
pública
momentos
la crisis.
hacia la paralela reducción
tiende a ocupar un lugar central
de la región,
proponiendo
una
en
la
alternativa
en
en que las antiguas certezas resisten mal el impacto de
Analicemos, ahora, brevemente, su proposición central
-un capitalismo independiente del sector público sustituye en
el
proceso de acumulación- al capitalismo de Estado y al capitalismo
2
7
asistido- ya
que de ella se deduce lógicamente la posibilidad de
conciliar,la expansión económica y el equilibrio fiscal.
.Es ésta
una
América
afirmación que se nutre de un desarrollo visible en
Latina
hacia
el
fortalecimiento
de
las
decisiones
sociales
autónomas y la consolidación de las clases empresariales?
Si fuera este el caso, estaríamos indudablemente frente a un
cambio
histórico
habría
estado preparando para habilitar ahora al
Estado
y
Como
más
y,
proceso
Brasil ha
-aún en medio de la crisis- de contar con
algilin
dado
vigor
Chile se ha convertido, antes que en la realización
movimiento
que
hacia el" mercado,
reúne
estatal
afortunada
la
en una
experiencia
recuperación del ahorro
bastante
público
y
(debido al aumento del precio del cobre)
asociación
exportaciones
y
un
favorablemente
a
dichos
promisoria
mirada
que el que dibujan los paradigmas.
empresarial.
una
la
ellas combinan las luces y las sombras de un
impuro
inversión
que dirigimos
públicos.
las evidencias que allí encontramos son menos claras
exitosa,
siempre
recursos
del
la
rigor,
casi
repliegue
se
hacia
muestras
del
silenciosamente
una masiva reasignación de los
ocurre
realidad
en
a
importante -un cambio que
entre un
capitalismo
observamos,
privado
estímulos.
pues,
Estado
Aún
mercado
que
que
en
y
promueve
ha
la
la
con
las
respondido
versión
Estado
más
actuando
coordinadamente.
Desde una perspectiva más abarcadora,
realidad la que emerge.
sin embargo,
es otra
En su mayor parte, los países de"América
2 8
Latina
de
viven una época dominada por el bloqueo a la
capital.
Argentina
Las
son
inversiones
los
comprensiblemente
casos
puesto
públicas
compatible
con
en
la estabilidad.
parte
pública,
en
coyuntura
interna
proyectos
que
y
Si
públicos
administrativa
alcanzar un
La
la
de
incertidumbre
a
asegurada
gasto,
retroceso
se
gobiernos
-
puertas
la
que
una
fiscal
inversión
colorea
debilitan
la
consecuente
los
procesos
de
la
aquellos
rentabilidad
ello se agrega que el deterioro
y
del
también
todos
de
los
desjerarquización
asignación
regulación del Estado determinando una calda en la
del
y
privada
externa retrae o posterga
tengan
(Méjico
déficil
inversión
es complementaria
porque
no
extraordinaria.
salarios
porque
parte
los
que a menudo estén a las
inflacionario- intentan
declina,
disminuyen
más agudos) porque
descontrol
acumulación
y
de
productividad
comprenderá la situación de estancamiento
social de estos países y las dificultades que
y
de
existen
para removerla.
La triple función del Estado está, en los hechos, reprimida,
pero
siguen
ellas
no
ha quedado superada.
Las
siendo economías mixtas,
en desarrollo.
latinoamericanas
Inestables;
todavía se le pide al sector público que participe
inversión y de la producción,
ampliación
de
de
En un escenarlo semejante,
descargar una parte de estas demandas,
el mercado,
en
la
que satisfaga las demandas por una
la política social y una mayor eficiencia en
servicios (Públicos.
hacia
economías
el Estado podrá
promoviendo el movimiento
a través de la privatización de empresas
2 9
los
que
puedan
operar
en
ámbitos
efectivamente
inversiones
privado,
Werneck 1989,
(R.
gradual
de
competitivos
adicionales
o
por
que
parte
atraigan
del
sector
M. Marcel 1989), y la transferencia
a "los mercados de bienestar" de la salud y la educación
los estratos medios.
inconclusa
Sin embargo,
la
transformación
será
si -simultáneamente- ese mismo Estado no emprende
tarea de su propia
la
revalorización.
5.3. La revalorización del Estado
.Cómo
revalDrizar al Estado y reconstruir su autoridad y su
eficacia para que pueda cumplir su papel de "tercer convalidador"
d e la Nación,
la producción y la equidad?
interrogante
es
complejidad
compleja . pero
en
La respuesta a
todo
caso
es
esa
este
misma
la que llama la atención sobre las piezas ausentes en
la propuesta que levanta la cruzada liberal.
En rigor, esa nueva
ortodoxia
sostiene
encierra
liberalización
menos
una
económica
intervencionista;
presenta
América
recuperación
paradoja.
Ella
requiere de un Estado más
empero,
las
luces
y
que
la
reducido
las
y
sombras que
Latina en el presente parecen indicar
que
la
del crecimiento sostenido también requiere aumentar
las capacidadesdel Estado. (M. Kahler, 1989).
En
este
producción
Estado
y
vocación,
sentido,
desborda
expresa,
la
si
la
participación
en
la
la zona limite délas responsabilidades
del
con frecuencia,
directa
más una necesidad
tarea de impulsar el cambio de régimen
3 0
pue
que
una
tiene
planteada
la
región en la dirección de una nueva estrategia
desarrollo está entre sus funciones primordia1es.
de
Ahora bien, el
reordenamiento de los mercados y de las relaciones entre Estado y
Sociedad
presupone
una transformación
institucional
que
sólo
puede ser encarada por un Estado fuerte.
Con
impones
respecto
la
recursos
a
este
capacidad
fiscales
primera
del Estado para
dice
aislado sobre su fuerza
Señalemos
punto una
mucho
constatación
recaudar
más que
y
desembolsar
cualquier
otro
en
su
gran
factor
para implementar estrategias y politicas.
entonces que los Estados latinoamericanos
delante,
se
mayoría,•
la tarea
de
su
tienen
por
modernización
tributaria.
En
países donde las demandas por el gasto y la intervención
del Estado se despliegan en el amplio arco que describimos en ios
primeros
tramos
tributarios)
e
proliferación
de
este
ilegal
de
trabajo,
la
erosión
legal
(evasión) de los impuestos -asi
gravámenes
sustitutivos
que
anárquicamente recuperar ingresos fiscales- constituyen
(gastos
como
la
procuran
fenómenos
que amplifican los desequilibrios de las finanzas públicas.
Desde
punto
de
tributaria
una perspectiva de largo plazo,
vista
de
la
reforma
es decir,
económica,
adquiere un doble sentido.
Por un
la
desde
el
modernización
lado,
apunta
a
aumentar
el ahorro público a fin de permitir que el Estado auto-
financie
un nivel más alto de inversiones y contribuya
31
tíe
este
modo
a
alentar
particular
externo
el crecimiento.
importancia
está
insolvencia
Esta
operación
reviste
en momentos en que el acceso
fuertemente
restringido
debido
de los paises déla región.
fijar un régimen de incentivos que,
al
al
una
ahorro
estado
Por otro lado,
de
implica
primero sea consistente
con
las
transformaciones en el patrón de acumulación y
que
se auspician y segundo -y este es un aspecto importante- que
sea
a
la
vez
estable.
La
estabilidad
tributaria
convirtiendo en algunos paises (Brasil y Argentina,
en
una
necesidad
perentoria debido que,
distribución
a
la
se
está
por ejemplo)
vista
de
los
persistentes desequilibrios fiscales, se generaliza la convicción
colectiva de que existe una reforma impositiva por venir,
lleva
lo que
a los empresarios a postergar decisiones que involucren un
alto riesgo.
^.
La capacidad del Estado para concretar objetivos depende
los
recursos
instrumentos
preciso
sus
con
los
que
cuenta,
pero
de politica de que dispone.
igualmente
A este
respecto,
los
es
devolver a los Estados latinoamericanos el uso de uno de
principales instrumentos,
como son los subsidios,
parte caucionados en los últimos afros por decisiones y
de
de
de
fuerte
financieros
contenido
de
garantista.
Frente
a
los
en
prácticas
apremios
las finanzas públicas se impone re-examinar
subsidios vigentes,
gran
los
con miras a apoyhar más la innovación qué la
seguridad, a alentar más la competencia que la protección.
3 2
Esta
recDínendación
conviene
que
hagamos
doctrinariamente
es
mejor
comporta
una
explícita:
definición
en
lugar
prBvia
de
discutir
si tal o cual práctica constituye un
subsidio,
concentrar el debate sobre si la práctica en
sirve
para acelerar el cambio o para mantener el statu
Reich
1987).
discernir
Para
si
desafíos
que
responder
a
Fsta
pregunta
r.-_\esti6n
quo
es
(R.
necesario
y cómo una actividad determinada se acomoda a
que e'. cambiante contexto internacional
plantea
los
a
los
países de 1 región.
En la presente coyuntura,
de
la
innovación y de la competencia pasa por la creación y
reforzamiento
de
economías
comerciales con el mundo,
los
la respuesta a la doble exigencia
subsidios
más
abiertas
a
los
intercambios
como se indicara antes.
deberla,
pues,
facilitar
los
El papel
procesos
reestructuración industrial que apunten a ese objetivo,
políticas
de
comercialización
que
abran
el
nuevos
de
de
a apoyar
mercados,
a
desarrollar programas de ciencia y tecnología conjuntos entre las
empresas y la administración
Otro
pública.
de los instrumentos de política sobre los que descansa
la capacidad del Estado de concretar objetivos son sus facultades
de
regulación.
acumulación
La
asentado
frustración
acumulada
por
el
patrón
sobre la centralidad del Estado
ha
hecho
cundir la sensación de que sus reglas y sus instituciones son
por
si
negativas y frenan el crecimiento;
notoriedad
la
idea simplificadora
de
de allí que
desregulación.
de
de
cobrara
Nuestro
punto de vista nos lleva a sostener,
no
se
resuelve
intervención
en cambio,
con menos intervención
diferente,
reregulación,
Las
no
con
buenas
que el problema
estatal
sino
con
la desregulación sino
reglas
pueden
ser
una
una
con
la
condición
esencial para la transformación y no un obstáculo a ella.
(G. de
Michelis, 1987).
De allí que la critica a la regulación gubernamental
detenerse
la
en el punto en que pasa a convertirse en un llamado
abdicación
renuncia
a
actuales
de
de
los
la
autoridad orientadora
objetivos
América
'público de nuevo tipos
lo
públicos.
Latina,
En
del
las
Estado
una
a
o
la
circunstancias
lo que se requiere
es
un
la organización de mercados que
nueva regulación podria ayudar a mejor
papel
combinen
privadamente,lucrativo con lo socialmente deseable.
respecto,
debiera
A
este
gestionar
los beneficios y los costos de una política de privatizaciones.
Se
ha
seffalado
simultáneamente
tasa
de
empresas
(Helm
ya
que
las
privatizaciones
a sanear las finanzas públicas,
apuntan
a recuperar
acumulación y a ganar la eficiencia productiva que
públicas han perdido.
y Yarrow,
Un exámen más detallado
la
las
revela
1988) que esos objetivos tienen algún grado
de
conflicto entre si.
A modo de ilustración sePfalemos,
primero,
que, en términos
generales, cuando las privatizaciones se llevan a cabo en ámbitos
desregulados
y
competitivos o luego de fijar
3 4
regulaciones
que
impidan
la
apropiación privada
ocurrir
que los ingresos del Estado por la venta de activos sean
más reducidos;
menos
de
rentas
rnonopólicas,
puede
por lo tantOj las privatizaciones contritauirátn en
medida a aliviar las restricciones financieras del
público.
Otra
situación
incertidumbre económica,
resulta de que, - en paises
sector
con
las empresas privatizadas sólo
alta
decidan
expandir sus inversiones si reciben por ,sus productos o servicios
un
precio
máxs
alto que aquel que cumple con
eficiencia asignativa,
los
consumidores
y
la
condición
de
pero, entonces, se corre el riesgo de que
los
usuarios
se
vean,
en
definitiva,
perjudicados.
El mensaje que procuran transmitir estos ejemplos es que
movimiento
debe
hacia
el mercado que acompaPfa a las
privatizaciones
asumir la complejidad de los problemas en juego.
mensaje
entra, en
justamente,
prioridades
los
de
la
consideración
disePfos
de
los
regulatorios
la autoridad pública.
activos públicos no cancela,
pues,
los
La
el
Si
este
gobiernos,
que
serán
expresen
decisión
de
las
vender
sino que abre una vasta área
de nuevas responsabi1idades del Estado, que comienzan, como hemos
visto,
produce
estableciendo
las
condiciones
a través de las
dicha transferencia y prosiguen luego,
privatizados,
jerarquizando
la
función
de
en los
control
que
se
sectores
de
los
monopolios y de preservación de la competencia, de supervisión de
las
condiciones técnicas y de seguridad en la prestación de
los
servicios, de vigilancia de los derechos de los consumidores y de
los usuarios-
3 5
El proceso de re-regul¿<ción debe alcanzar,
empresas
que
cultura
permanezcan dentro de la órbita
económica
alrededor
de
asimismo,
del
Estado.
de las empresas estatales no está
la
búsquedci
de
beneficios;
y
a las
La
organizada
dado
que
la
maximización de beneficios promueve la minimización de costos, si
el primer objetivo es débil, también serán débiles los incentivos
para
aumentar
la eficiencia productiva.
administración
comprometer
Las directivas de
la
pública suelen debilitar más aún esta función
al
a
las
empresas
naturaleza no-comercial.
estatales
con
otras
Por fin, la garantia del
a través del fisco introduce,
metas
de
financiamiento
además, las posibilidades de otras
distorsiones en la evaluación de sus proyectos de inversión y sus
politicas de empleo.
En tales condiciones, la suma de presiones
de los proveedores,
gobierno
de los sindicatos,
de los funcionarios
del
e incluso de los mismos gerentes ya imponiendo en forma
desordenada su propia racionalidad,
distinta de la
racionalidad
microeconómica de las empresas.
Asi
las
cosas,
es preciso reconocer que
la
ineficiencia
productiva
de las empresas públicas compromete el supuesto de la
eficiencia
asignativa
productor.
global sobre el que
descansa
El curso de acción que se impone,
el
Estado
entonces,
es una
reforma de las regulaciones que aliente otro estilo de gestión en
dichas
empresas.
distinción
—hoy
El objetivo deberla ser establecer una
generalmente
oscurecida— entre
la
clara
función
económica derivada de la actividad empresaria que desempeoran y la
3 6
funcián
política emergente de su carácter dé instrumentos de
la
planificación gube?rnamental .
La
revalorización
del
Estado
comporta,
reforma de su gestión administrativa.
por
último,
la
La amplia y múltiple gama
de las intervenciones del Estado en América Latina fue acompañada
con frecuencia por una pérdida de coordinación y un aumento de la
impotencia.
Detrás
omnipresente,
ha operado en muchos países un Estado
orientaba
dé
la
fachada
de
una
Administración
cada ves menos y mediaba cada vez más,
débil,
que
penetrado
por
intereses sectoriales y sobrecargado de demandas sociales.
Como
ya sePfalamos, la primera y gran tansformación del Estado consiste
en descongestionarlo,
de
sus
aligerando su oferta y transfiriendo parte
funciones al movimiento hacia el
mercado
(6.
Ruffoio,
1985).
La
bajo
segunda
tarea se refiere a las áreas que
mantienen
su jurisdicción e implica el incremento de la prodúctividad
del gasto público,
una
se
maquinaria
directivas
para lo cual parece indispensable contar
burocrática capaz de operar con
gubernamentales.
En
verdad,
las
con
eficiencia
las
capacidades
del
Estado no dependen solo de los recursos económicos que moviliza y
de
los
los intrumentos de política que dispone.
Puede ocurrir
recursos y los instrumentos adecuados existan,
responsables
que
pero que los
políticos en el Estado se ven en dificultades
para
elaborar sus objetivos o para traducirlos en acciones por carecer
de un aparato administrativo dotado de sistemas de decisión y
37
de
información
ágiles y fle;;ibl£55 y una burocracia jerarquizada con
un ethoB profesional
La
propio.
reconstrución
y
reforsamiento
de
las
capacidades
administrativas y tecnocráticas del Estado es, por otro lado, una
tarea
necesaria para asegurar la autonomía y la coherencia de la
gestión
gubernamental en los dos planos a través de ios
desenvuelve
que
se
la negociación política del proceso de cambio de las
economías de la región (R.
Putnam,
1989).
El primero es el más
obvio y el que ha estado presente en los argumentos expuestos
en
este
se
trabajo,
trata
el plano interno.
En este plano,
de lo que
es de establecer las prioridades y los ritmos del
cambio,
preservando al sector público de las presiones corporativas, y de
desarrollar
iniciativas
tendientes
a
compensar
sociales
de
la reestructuración económica.
también
es
evidente,
importancia
medida
entre
que
aunque
merece
estrictamente
cambio,
y
de
se
sociedad ha dejado de ser un
interno
a nuestros
impactos
segundo
le
países
para
plano
otorgue
internaiconal.
la reorganización de
las,
En
la
una
relaciones
proceso
politico
involucrar,
en
actores internacionales relevantes debido a la situación
creada por el endeudamiento externo.
negociar
siempre
y es el plano
nada despreciable,
Estado
no
El
los
En este plano, esto supone
con los organismos multilaterales de crédito en demanda
flexibilidad en las políticas y de recursos suficientes
financiar los programas de reforma. (T. Callaghy, 1989).
3 8
para
6.
PUNTO DE ENCUENTRO
A lo largo de este ensayo se ha intentado presentar un punto
de
vista
en
la discusión actual sobre el papel del
América Latina.
cuestiones,
Para ello,
con
el
Estado
en
hemos abordado un abanico amplio
de
fin de llamar la atención sobre ellas
sabiendas de que merecen un examen más detallado.
del
texto,
este
tratamiento
y
a
En la economía
a vuelo de pájaro ha
tenido
por
función ir perfilando el argumento de esta sección final.
Movimiento
suelen
hacia el mercado y revalorización del Estado
aparecer
en
el
debate
público
como
no
operaciones
convergentes.
Mas bien, adoptan la forma de alternativas polares
que
suministrar
procuran
propias
sus propias razones
y
proponer
salidas a la compleja coyuntura por la que atraviesa
región.
De
contraste
allí
entre
que
este debate se
organice
alrededor
paradigmas y no termine de ingresar a ese
ámbito donde se discuten y se ponderan
y,
consecuentemente,
sus
la
del
otro
se
aceptan o descartan políticas especificas.
Un
alguna
primer paradigma guarda,
analogía con lo que A.
en sus versiones más sesgadas,
Hirschman
(1986) —analizando
las
diversas posturas intelectuales frente a los problemas del Estado
benefactor
en
los países
falacia estructuralista".
crecimiento
ellos
desarrollados- caracterizó
Desde esta visión,
como
los obstáculos al
de los países latinoamericanos y los conflictos
suscitados
son la manifestación inevitable del exceso
r.9
"la
por
de
participación estatal en la economía,
una "distorsión" que se ha
agudizado ,en los últimos años pero cuyos origenes se remontan
ejn
el tiempo.
De este modoj
seria
la historia de América Latina en la posguerra
la historia de un error colectivo tanto en la elección del
rumbo
económico
como
en
el
diseño
las
instituciones
correspondientes.
Para
esta
caracterizada por la centralidad
larga
público
época
en
repliegue
la
economía,
compromisos
remoción
habría que dar un corte
apelando a
del Estado productor y del
concentración
oferta
corregirlo,
de
de
de
las
de
empresarial
como
remedio
capitalismo
responsabi1idades
constitucionales,
bienes
un
sector
radical:
el
asistido,
la
estatales
en
de servicios para
la
comunidad
las trabas que bloquean la emergencia de una
como actor independiente,
y
la
la
clase
propuestas todas que
otras no, al ejercicio de una "solidaridad
segundo
sus
la vuelta al mercado tanto en
suplementarias politicamente por un llamado,
El
del
a
a veces explícito
son
y
coactiva".
paradigma tiende a minimizar
las
dificultades
«
intrínsecas
atribuir
los
esencialmente
Estado
capital
del
sector público en América Latina por la via
problemas
financiero.
presentes
a
una
Para esta visión,
crisis
la
de
de
carácter
presencia
del
recién se convierte en un impedimento a la acumulación de
y la distribución del ingreso con la
pérdida
del crédito externo a principios de los ochenta.
repentina
Es a partir de
entonces, con el aumento de las tasas de interés internacionales.
4 0
la
socialización de las deudas privadas,
la pérdida de ingresos
tributarios y la calda del financiamiento,
que los gobiernos
se
ven obligados a aplicar políticas de emergencia que concluyen por
poner
en
cuestión
el
lugar tradicionalmente
ocupado
por
el
Estado.
Con esta perspectiva, la historia de América Latina desde la
década
en
del cuarenta deja de ser la historia de un error
una
relación distorsionada entre
suscitar,
en
nostalgia.
cambio,
Asi,
latinoamericano
potencialidad
mimetiza
en
una
este
las
Estado
mirada
periodo
albergó
controversias
crecimiento
y
la
celebración
de
sociedad,
retrospectiva
que
del
y
más
en
los
que
para
cargada
el
de
escenario
ásperas
su ' patrón
fundado
sobre
distributivo,
Hirschman
la
se
(1987)
parafraseando a Jean Fourastie, ha llamado los "gloriosos treinta
aftos".
un
Es natural,
pues, que en este contexto, la propuesta de
movimiento hacia el mercado ocupe un lugar marginal y que
reforma
del Estado sea entendida como una serie
de
la
operaciones
que, bajo la forma de la modernización tributaria o la adecuación
de los instrumentos de política o la reconstrucción de la gestión
administrativa,
apuntan
a
mejorar
la
eficiencia
de
una
institución que en su papel y sus funciones permanece incambiada.
.Es
posible
conciliar
estas dos
visiones?
.Es
posible
abandonar las rutinas confrontativas de las querellas ideológicas
y
hallar
un punto de encuentro que permita
elaborar
políticas
operativas ajustadas a los tiempos que vive la región.
Hay algún
41
luQar para el eclecticismo,
si no en el debate público,
menos en el banco de pruebas de la realidad?.
-y en esto no estamos solos (J.
visiones
ésta
tienen
época
de
Ramos,
y
elaborar
lo
Por nuestra parte,
1989)- creemos que ambas
algo que enseñarnos y que aportar para
crisis
por
una
nueva
superar
estrategia
de
desarrollo.
Por
de
la
un lado,
el enfoque que pone el énfasis en "el frac£tso
intervención
productiva,
enseffa
los desequilibrios fiscales,
sobre población
antiguos,
pública" nos
de
regulaciones
son,
Asimismo,
ineficiencia
la irracionalidad y la
en
efecto,
este punto de vista,
urgencia con la que avanza su mensaje,
atención
como
la
problemas
los que en todo caso, la crisis de la deuda externa no
hizo más que agudizar.
la
que
antes.
experiencias
con
tiene la virtud de llamar
al hecho de que América Latina ya no volverá a
La
internacionalización
inflacionarias
e
la
financiera
hiperinflacionarias
encaminado hacia una inevitable austeridad fiscal.
activo reordenamiento de los espacios económicos
ser
y
las
la
han
A su vez, el
internaiconales
está reclamando la búsqueda de nuevas formas de inserción.
Por
de
otro lado,
el enfoque que desplaza toda la explicación
las viscisitudes actuales de las
sobre
latinoamericanas
la cuestión de la deuda externa tiene un doble mérito
deberla ser tomado en cuenta.restricciones
cautela
economías
financieras,
En primer lugar,
que
al destacar las
introduce la necesidad de operar con
la revisión de los papeles del Estado:
4:
seria
peligroso
quB
la £?mergenc.i£i dictase las prioridades de
la
transformaci6n
estatalj convirtiendo en virtud de largo plaso lo que deberla ser
concebido
como
salida
inf1acionaria,
reformas
transitoria
para
conjurar
la
amenaza
En segundo lugar, pone de relevieve que no habrá
en el Estado y en las modalidades de desarrollo sin una
recuperación
de
las
fuentes
de
financiamiento
externas
internas, puesto que, transformaciones de esta envergadura
un
costo
que
las
sociedades de América
Latina
no
e
tienen
están
en
condiciones de afrontar.
Como ha sido frecuente en la región,
los cambios eKÓgenos -
via la modificación de los precios relativos, el estrangulamiento
financiero- se
han
constituido
una
vez
más
en
fuerzas
precipitantes de una mutación de la organización económica y
reglas
bien
de juego.
Que esta mutación sea un proceso anárquico
que sea fruto de un esfuerzo cooperativo,
las
o
desde el cual se
revalorice al mercado, como agente reanimador de la prpductividad
y la eficiencia, y al Estado, como institución coordinadora de let
transición
hacia
distribución,
es
una
nueva
estrategia
acumulación
y
el interrogante que todavía está pendiente
en
América Latina.
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da
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