Revista CEPAL 67 - Biblioteca Hegoa

R E V I S TR
AED
V EI S LT AA CDEEP AL LA 6C7 E •P A A
L B 6R 7I L
1999
Industria maquiladora
y cambio técnico
Rudolf M. Buitelaar
Unidad de Desarrollo
Industrial y Tecnológico,
División de Desarrollo
Productivo y Empresarial,
CEPAL
Ramón Padilla
Ruth Urrutia
Funcionarios de la
Unidad de Industria,
Sede Subregional
de la CEPAL en México
Este artículo examina la ofensiva exportadora de México,
Centroamérica y algunos países del Caribe desde mediados de
los años ochenta. Pese a diferencias entre ellos, en todos los
países mencionados ese impulso ha estado orientado principalmente al mercado de los Estados Unidos, ha sido estimulado
por privilegios arancelarios para la importación y otros incentivos y ha sido producto de operaciones de ensamblado con
baja remuneración. Se trata de lo que se ha dado en llamar las
industrias maquiladoras. Aquí se intenta dilucidar si estas industrias contribuyen al desarrollo tecnológico local. La respuesta, basada en un cuestionario sometido a 75 empresas
maquiladoras en seis países, ha de ser afirmativa. La industria
maquiladora emplea técnicas de producción cercanas a las
mejores prácticas internacionales, lo que sólo puede decirse de
unas pocas empresas manufactureras locales.Además, las empresas maquiladoras contribuyen a la formación de recursos
humanos e introducen modernos conceptos de organización y
gestión. De otra parte, las actividades de maquila hacen uso
intensivo de mano de obra poco calificada. Por lo tanto, para
avanzar por la senda del desarrollo sostenible con equidad
social, parece necesario transformar la maquila en una actividad cada vez más competitiva mediante el aumento de su productividad y del valor agregado de su producción. La evolución de las industrias maquiladoras hacia actividades que requieren una fuerza de trabajo más calificada es posible, como
lo demuestra el caso mexicano, y se hará inevitable cuando las
presiones sobre el mercado laboral hagan subir los salarios
reales, como lo ilustra el caso de Costa Rica. Pero no sucederá
automáticamente, y menos aún en países carentes de instituciones que respalden tal proceso.
RIL 199
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICOA•BRUDOLF
M.9 BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
133
134
REVISTA
DE
LA
CEPAL
67
•
ABRIL
1999
I
Introducción
La estructura y el desempeño de las exportaciones de
México, Centroamérica y algunos países del Caribe han
variado sobremanera en las dos últimas décadas. Estos países, que solían depender demasiado de las exportaciones de productos primarios, comenzaron a
perder participación en el mercado de dichos productos. En la actualidad, exportan principalmente productos manufacturados y aumentan su participación de
mercado aceleradamente. Al parecer, esto es precisamente lo que la opinión ortodoxa sugeriría que deben
hacer esos países para alcanzar el desarrollo económico: aumentar su participación en el comercio internacional y modificar la composición de los productos
exportados. La CEPAL también formuló orientaciones de
política en este sentido (CEPAL, 1990).
¿Pero es esta ofensiva exportadora un buen motor del desarrollo? Existen distintas maneras de expandir las exportaciones de un país (CEPAL, 1990). Algunas pueden ser más conducentes al desarrollo que otras.
La competitividad internacional puede lograrse a través de la reducción constante del salario real, a expensas del medio ambiente, o mediante subsidios que el
gobierno otorga a las empresas al costo de aumentar
los déficit fiscales. Puede que las exportaciones basadas en uno de esos factores no conduzcan al desarrollo sustentable. El extinto Fajnzylber, que había coordinado el estudio de la CEPAL, denominó a estas formas competitividad “espuria”. Por otra parte, la
competitividad internacional puede basarse en el incremento de la productividad, lo que exige un progreso
técnico continuo. El mismo autor consideró que el
cambio técnico era la única fuente “auténtica” de
competitividad y la más conducente al desarrollo sustentable. Por lo tanto, las proposiciones formuladas por
la CEPAL en 1990 perseguían incrementar la competitividad mediante el cambio técnico.
Considérese la ofensiva exportadora de los países
ya mencionados desde mediados de los años ochenta.
Naturalmente, hay diferencias conspicuas entre México, por una parte, y los países centroamericanos y
caribeños por la otra. El presente artículo examinará
esas diferencias con cierto detalle. Sin embargo, no
cabe duda de que en todos ellos esa ofensiva
exportadora ha sido i) orientada principalmente al
mercado de los Estados Unidos; ii) estimulada por
exenciones arancelarias y de impuestos locales, entre
otros incentivos, y iii) el producto de operaciones de
ensamblado de baja remuneración. Esto es lo que se
ha dado en denominar “industria maquiladora”, cuya
definición no es muy precisa. En todo caso, los dos
últimos puntos parecen encajar muy bien con la descripción de “competitividad espuria”.
Desechar el éxito exportador de estos países por
basarse en la “competitividad espuria” y ser “menos
conducente al desarrollo” sería también una conclusión
demasiado precipitada. ¿Contribuye en algo la industria maquiladora al progreso tecnológico? ¿Hay cambio tecnológico en la industria maquiladora? En caso
de no ser todavía un signo de competitividad “auténtica”, ¿podría tal vez conducir a ella? Esos son los
interrogantes que este artículo se aventura a responder.
Luego de haber aplicado un cuestionario a alrededor de 75 empresas maquiladoras de seis países,1
estamos en condiciones de describir con algún detalle
la transferencia de tecnología y los procesos de aprendizaje. Surgieron diferencias manifiestas entre la experiencia mexicana y la de los cinco países restantes.
Asimismo, se encontraron diferencias entre las empresas con capital de origen nacional distinto. En suma,
concluimos que hay cierta forma, aunque bastante limitada, de transferencia de tecnología y un mejoramiento de las capacidades productivas locales, gracias
a la maquila. Este aspecto se ha pasado más bien por
alto en las estrategias de desarrollo de esos países, en
los que la maquila se considera sobre todo un mecanismo generador de empleo y hasta cierto punto también un generador de divisas. Rara vez se la ha visto
como una fuente para mejorar las capacidades productivas y tecnológicas. Nuestra propuesta es que la
maquila debería considerarse también como una estrategia para desarrollar las capacidades productivas, lo
que implicaría un enfoque normativo diferente de la
maquila.
Este artículo se basa en CEPAL (1998) y es una revisión del texto
presentado en la 21° Conferencia de la Asociación de Estudios
Latinoamericanos, Chicago, 1998.
1
México, cuatro países centroamericanos (Costa Rica, Guatemala,
El Salvador y Honduras) y un país caribeño (la República Dominicana).
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
REVISTA
DE
LA
CEPAL
Este artículo continúa en la sección II con la presentación de datos de comercio exterior que revelan el
cambio en la inserción internacional de los países examinados cuya industria maquiladora ha crecido con
rapidez durante los años noventa. En la sección III, se
67
•
ABRIL
1999
135
define el término industria maquiladora y se describe
su crecimiento. En la sección IV, la más importante,
se presentan los resultados del análisis del cuestionario, y en la sección V se formulan algunas observaciones y reflexiones finales en materia de políticas.
II
Desempeño y composición
de las exportaciones
En esta sección utilizaremos el mismo tipo de información y metodología propuesto por Fajnzylber
(1991).2 Esta metodología ilustra bien el cambio drástico en la inserción internacional de las economías en
cuestión. Primero, considera la participación de mercado del grupo de países considerados en las importaciones totales de los países industrializados. El cuadro 1 muestra que estos países, como grupo, elevaron
su participación de mercado entre 1989 y 1995 a un
ritmo comparable con el de los países exitosos del Asia
sudoriental.
Después, nos ceñiremos al criterio de Fajnzylber
(1991) para analizar este desempeño exportador en dos
dimensiones: la calidad de la combinación de productos exportados y la competitividad (definida como la
capacidad de ganar participación en el mercado) por
grupo de productos. Sirviéndose de una forma más bien
simple de análisis de participación constante de mercado, Fajnzylber presentó una matriz inspirada en la
tipología introducida por el Boston Consulting Group.
Con ella, ideó un conjunto simple de indicadores que
utilizó como sustitutos de la competitividad y la calidad de la combinación de bienes exportados.
En notación algebraica, los indicadores se definen
como sigue. La variación de la participación de mercado del país i en las importaciones M del grupo de
productos j efectuadas por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) entre el año
base b y el año final f, se expresa como sigue:
(Mij (f) / Mj (f)) - (Mij (b) / M (b))
2
(1)
Es necesario utilizar la información sobre las importaciones de
los países industrializados en vez de los datos sobre las exportaciones, ya que las exportaciones de las maquiladoras no siempre están
bien registradas en estos últimos.
CUADRO 1
Algunas regiones y países: Participación
en las importaciones de países
industrializados, varios años
(En porcentaje)
Año
América
Latina
Tigres
asiáticosa
México, Centroamérica
y República Dominicana
1977
1984
1989
1995
5.21
6.16
4.61
4.97
6.52
8.34
9.68
12.66
1.47
2.32
1.74
2.48
Fuente: Base de datos CANPLUS, de la CEPAL.
a
Corea del Sur, Hong- Kong, Taiwán y Singapur.
Si la fórmula da un resultado positivo, el país i
es un “ganador” en el mercado de la OCDE para el grupo de productos j. Si es negativo, el país i perdió participación en el mercado.
La variación de la participación del producto para
cada producto j en el total de importaciones de la OCDE
se expresa como sigue:
(Mj (f) / M (f)) - (Mj (b) / M (b))
(2)
Si la segunda fórmula da un valor positivo, las
importaciones del grupo de productos j crecieron con
más rapidez que las importaciones totales. Se puede
decir que este es un grupo de productos cuya demanda tiene un crecimiento dinámico, o simplemente que
se trata de “productos dinámicos”. En cambio, un valor negativo indica “productos estancados”. Cabe señalar que Fajnzylber asumió implícitamente una correlación positiva entre los “productos dinámicos” y los
“productos con uso intensivo de tecnología” o “nuevos”. El ejercicio puede realizarse en una matriz de dos
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
136
REVISTA
DE
LA
CEPAL
por dos, en que la fórmula 1 se sitúa en el eje vertical
y la fórmula 2 en el eje horizontal (gráfico 1).
La suma total de todos los productos en las cuatro categorías del país i es igual a las exportaciones
totales de ese país al mercado (Mi) de la OCDE. Ahora,
hay que calcular dos indicadores.
La relación (ΣRS + ΣDS) / Mi puede considerarse un indicador de competitividad, dado que refleja el
porcentaje del valor total de exportación de los productos en los cuales el país i gana participación en el
mercado. Fajnzylber denominó esto “eficiencia”, y es
un sustituto de la “competitividad” revelada.
La relación (ΣRS + ΣLO) / Mi puede considerarse un indicador de la calidad de la combinación de
productos exportados, dado que refleja el porcentaje del
valor total de las exportaciones que corresponde a productos dinámicos. Fajnzylber llamó a esto “posicionamiento”. Tanto los indicadores de eficiencia como de
posicionamiento pueden variar en teoría entre 0 y 100.
El indicador de eficiencia es 0 si el país perdió participación de mercado en todos los productos que exportaba a la OCDE; y es 100 si ganó participación de
mercado en todos ellos. El indicador de posicionamiento será 0 si todos los mercados de productos en que el
país participaba crecieron menos que el crecimiento de
las importaciones totales de la OCDE, y será 100 si todos los mercados de productos crecieron sobre el promedio.
En el cuadro 2 figura tanto el período 1979-1988
(Fajnzylber, 1991) como la actualización hasta 1995
efectuada para este artículo. En él se ve que ya en 1988
México y la República Dominicana3 obtenían un alto
puntaje en ambos indicadores, y que posteriormente,
hasta 1995, estos países mejoraron ligeramente su buen
desempeño. También Costa Rica ya era un país “ganador ” en 1988, más debido a su competitividad (94%
de sus exportaciones totales eran productos en los que
67
•
ABRIL
1999
CUADRO 2
México, cuatro países centroamericanos
y la República Dominicana: Eficiencia y
posicionamiento, 1979-1988 y 1989-1995
(Porcentajes)
País
Años
Eficiencia
Posicionamiento
México
1979-1988
1989-1995
83
84
64
65
Guatemala
1979-1988
1989-1995
39
93
24
71
El Salvador
1979-1988
1989-1995
08
92
26
94
Honduras
1979-1988
1989-1995
41
81
24
80
Costa Rica
1979-1988
1989-1995
94
94
38
41
República
Dominicana
1979-1988
1989-1995
74
86
60
80
Fuente: Base de datos CANPLUS, de la CEPAL.
Costa Rica ganaba participación de mercado) que a su
buen posicionamiento.4 De hecho, también en el período siguiente los productos “estancados” fueron el pilar de las exportaciones costarricenses. En estos tres
países la industria maquiladora empezó a crecer a comienzos de los años ochenta, lo que explica gran parte de los indicadores de buen desempeño en 1988.
En los tres países centroamericanos restantes se
observa un cambio espectacular de la situación. Después de figurar entre los exportadores con peor desempeño del mundo en los años ochenta, pasaron a situarse entre los mejores. No sólo desplazaron a los
competidores de los mercados de productos en que
participan, sino que los grupos de productos que exportan encaran una demanda dinámica (las importacio-
GRAFICO 1
La matriz de competitividad
Estrellas menguantes
Productos estancados en los cuales el país i
gana participación de mercado
Estrellas nacientes
Productos dinámicos en los cuales el país i gana
participación de mercado
Retrocesos
Productos estancados en los cuales el país i pierde
participación de mercado
Oportunidades perdidas
Productos dinámicos en que el país i pierde participación
de mercado
3 Respecto a la República Dominicana véase, por ejemplo,
Mortimore, Duthoo y Guerrero (1995).
4
Mortimore y Zamora (1998) ofrecen información detallada sobre
las exportaciones de vestuario costarricenses.
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
REVISTA
DE
LA
CEPAL
nes estadounidenses de estos productos crecen más
rápido que el promedio).
¿Podrá este desempeño impresionante, tanto en
términos de mayor participación de mercado como en
términos de una mejor combinación de productos exportados, conducir a un desarrollo sustentable? A juicio de la CEPAL, esto es posible si se basa en el cambio
técnico y el aumento de la productividad. En este artículo se analiza en particular la contribución que han
hecho al cambio técnico las exportaciones de las
maquiladoras, y se destaca la magnitud de tales exportaciones como porcentaje de las exportaciones totales,
tanto respecto de México (cuadro 3) como de Centroamérica y la República Dominicana (cuadros 4 y 5).
Las estadísticas mexicanas, que distinguen las exportaciones de las maquiladoras de las demás exportaciones, muestran que la participación de la maquila en las
exportaciones totales aumentó de 11-15% a comienzos de los años ochenta a alrededor de 40% en los
noventa. Evidentemente, las exportaciones de las empresas maquiladoras han crecido mucho más rápido
que las demás exportaciones.
Los datos nacionales de Centroamérica y la República Dominicana no incorporan las exportaciones
de las maquiladoras. Los datos sobre las importacio-
67
•
ABRIL
1999
137
nes de los Estados Unidos sí lo hacen, pero sólo se
dispone de información a contar de 1990 en adelante
(debido a la introducción del Sistema Armonizado). Si
se restan de las importaciones estadounidenses originadas en Centroamérica y la República Dominicana las
CUADRO 3
México: Exportaciones de la maquila
como porcentaje de las exportaciones
totalesa, 1980-1988
Año
Porcentaje
Año
Porcentaje
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
14.0
13.8
11.7
14.0
16.9
19.0
25.9
25.7
33.1
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
35.1
34.1
37.1
40.4
42.1
43.1
39.1
38.5
40.9
Fuente: Banco de México, varios años, http://www.banxico. org.mex.
a Tanto las exportaciones de la maquila como las exportaciones
totales están expresadas en valores FOB, y representan el valor
bruto de la producción. Las exportaciones de la maquila son aquellas exportaciones registradas en la partida “programa de las
maquiladoras”.
CUADRO 4
Centroamérica y República Dominicana: Exportaciones de la maquila como
porcentaje de las exportaciones totales a los Estados Unidosa, 1990-1997
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
República Dominicana
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
39.9
30.6
43.3
43.7
…
…
36.8
58.8
50.6
43.1
10.6
…
40.2
52.5
57.9
51.8
17.9
40.4
46.3
57.5
58.0
59.6
12.7
44.5
41.5
70.8
62.6
71.2
13.6
45.7
44.0
79.3
60.8
81.2
13.2
…
43.1
82.3
55.6
72.7
17.1
…
…
81.0
57.8
70.0
31.6
…
Fuente: Departamento de Comercio de los Estados Unidos y base de datos, BADECEL, de la CEPAL.
a
Las importaciones estadounidenses figuran en valores FAS (franco en el muelle), y las exportaciones de los países corresponden al valor
FOB. Lo anterior no incluye el costo de los servicios portuarios, y ambos representan el valor bruto de la producción.
CUADRO 5
Centroamérica y República Dominicana: Exportaciones de la
maquila como porcentaje de las exportaciones totales, 1990-1997
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
República Dominicana
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
21.6
12.6
22.8
28.0
…
…
20.7
32.9
27.5
28.4
2.3
…
23.6
26.7
32.5
35.5
4.9
36.2
26.9
28.1
34.1
45.1
5.6
40.4
23.5
34.7
34.8
55.8
6.1
41.6
23.1
39.6
32.4
64.1
5.8
…
23.4
46.3
31.4
60.7
8.3
…
…
44.5
32.9
61.1
17.2
…
Fuente: Departamento de Comercio de los Estados Unidos y base de datos, BADECEL, de la CEPAL.
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
138
REVISTA
DE
LA
CEPAL
67
•
ABRIL
1999
CUADRO 6
México, países centroamericanos y República Dominicana: Cuotas
de mercado en las importaciones de algunos mercados
(En porcentajes)
1979
1984
1989
1998
4.74
0.17
0.005
0.12
0.09
0.28
0.72
6.78
0.23
0.09
0.18
0.16
0.38
1.03
0.24
0.04
0.01
0.02
0.02
0.02
0.11
0.19
0.05
0.02
0.02
0.02
0.02
0.13
0.83
0.01
0.01
0.02
0.04
0.02
0.10
0.46
0.01
–
0.03
0.04
0.01
0.09
Cuotas de mercado en las importaciones de Norteaméricaa
México
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
República Dominicana
Centroamérica + República Dominicana
3.56
0.16
0.16
0.17
0.17
0.27
0.92
4.86
0.14
0.11
0.12
0.12
0.25
0.74
Cuotas de mercado en las importaciones de Europa
México
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
República Dominicana
Centroamérica + República Dominicana
0.14
0.08
0.05
0.08
0.04
0.03
0.27
0.60
0.04
0.03
0.03
0.03
0.02
0.15
Cuotas de mercado en las importaciones de Japón
México
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
República Dominicana
Centroamérica + República Dominicana
0.43
0.01
0.09
0.13
0.03
0.01
0.28
1.53
0.01
0.03
0.04
0.04
0.01
0.13
Fuente: Base de datos CANPLUS, de la CEPAL.
a
Estados Unidos y Canadá.
exportaciones a los Estados Unidos registradas en los
datos nacionales,5 puede obtenerse una aproximación
de las exportaciones de la maquila de esos países. Las
exportaciones de las maquiladoras de El Salvador y
Honduras representan 70% a 80% de sus exportaciones totales a los Estados Unidos, porcentaje que ha
aumentado notoriamente en los años noventa (cuadro 4); las exportaciones de la maquila de Costa Rica,
Guatemala y la República Dominicana representan un
50%. Expresadas como porcentaje de las exportaciones totales de estos países al mundo (cuadro 5), las
exportaciones de las maquiladoras llegan al 61% en el
caso de Honduras y casi al 50% en El Salvador y la
República Dominicana.6
Por último, el cuadro 6 muestra la participación
de México, Centroamérica y la República Dominicana en el mercado norteamericano (Estados Unidos y
Canadá), Europa y Japón. El aumento de las exportaciones de la maquila explica el notable incremento de
la participación de estos países en el mercado norteamericano en los años noventa, mientras que su participación en los mercados europeos y japoneses casi no
tuvo variación. Así, su notable desempeño exportador
se basó sobre todo en sus exportaciones a los Estados
Unidos y, en particular, en las exportaciones de las
industrias maquiladoras a dicho mercado.
5
consecuencia, la contribución del valor agregado de las exportaciones de la maquila al valor agregado total de las exportaciones sería
inferior a los porcentajes indicados en los cuadros 3, 4 y 5.
Según la base de datos BADECEL de la CEPAL.
Suele aceptarse que las exportaciones de la maquila incorporan
menos materias primas locales que las demás exportaciones. En
6
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
REVISTA
DE
LA
CEPAL
67
•
ABRIL
1999
139
III
La industria maquiladora: origen y evolución
Como ya se demostró, el aumento de la participación
de mercado que lograron los países considerados obedece en gran medida a la industria maquiladora. ¿Pero
qué es precisamente la maquila? El diccionario señala
que es una palabra de origen árabe, que significa la porción de grano, harina o aceite que corresponde al
molinero por la molienda. En términos económicos,
sería una actividad en la que el propietario de la materia prima hace las veces de empresario que contrata al
propietario del bien de capital y a su fuerza de trabajo
para realizar un proceso productivo. El pago es un
porcentaje fijo del producto elaborado.
El término maquila se asocia en el México moderno a un tipo de actividad económica que nació gracias al Programa de Industrialización Fronteriza. Este
programa fue creado en 1965 para dar empleo a unos
200 000 trabajadores mexicanos que tenían que regresar de los Estados Unidos debido al término del Programa Braceros que les había brindado empleo temporal en los Estados Unidos en épocas de escasez de
mano de obra, en particular durante la Segunda Guerra Mundial y la guerra de Corea.
El Programa de Industrialización Fronteriza permitía la importación libre de derechos de bienes de
capital e insumos, para la exportación del producto
terminado. Tal vez recordaba a la antigua noción de
maquila, puesto que México ofrece su territorio y fuerza de trabajo a un empresario extranjero que suministra insumos y regresa con el producto elaborado. En
esencia, el programa pretendía atraer la inversión extranjera directa de origen estadounidense para establecer operaciones de ensamblado orientadas a la exportación a lo largo de la frontera septentrional. Como tal,
se alejaba notoriamente de las políticas imperantes de
sustitución de importaciones. En 1971 se modificó la
legislación a fin de que las industrias maquiladoras
pudieran establecerse en las áreas costeras y ciudades
del interior de la República.
Las franquicias aduaneras que ofrecía México a
la inversión extranjera directa para establecer operaciones de ensamble destinadas a la reexportación eran
un complemento del trato arancelario que recibían en
los Estados Unidos esos productos ensamblados. Desde 1930 existía en la nomenclatura arancelaria estadounidense la partida N° 806.30, en virtud de la cual
ciertos productos de metal elaborados con materia prima de origen estadounidense podían reimportarse a los
Estados Unidos, pagando el arancel correspondiente
que sólo consideraba el valor agregado en el exterior.
Esta disposición se dictó para facilitar las operaciones
entre las empresas establecidas en Estados Unidos y
Canadá. Más adelante se agregó la partida 807.00,
aplicable a los bienes elaborados en el exterior con
materiales de origen estadounidense, que facilitaba las
operaciones de las empresas transnacionales estadounidenses en el exterior.
Centroamérica y la República Dominicana siguieron una estrategia distinta para atraer la inversión extranjera directa con el fin de establecer operaciones de
ensamblado destinadas a la exportación, pero también
trataron de aprovechar la partida arancelaria 807.00. En
este caso, se crearon zonas francas industriales siguiendo el ejemplo de varios países del Asia sudoriental. En
estas zonas francas, que eran parques industriales de
propiedad estatal, se permitía también la importación
libre de derechos de materias primas, insumos y bienes de capital para la reexportación del producto terminado. Algunos parques suministraban además instalaciones y servicios básicos para las operaciones de
ensamblado. Con éxito variable, todos los países, salvo
Costa Rica, establecieron esas zonas francas a comienzos de los años setenta. Costa Rica utilizó un régimen
arancelario especial para favorecer el establecimiento
de actividades de ensamble destinadas a la exportación.
La crisis de principios de los años ochenta provocó profundos cambios tanto en el entorno económico circundante de la industria maquiladora como en el
marco jurídico en que operaba. Tras constituir la excepción en un marco de políticas proteccionistas, la
industria de ensamblado orientada a la exportación pasó a ser la punta de lanza del cambio hacia un modelo
de desarrollo inducido por las exportaciones. La gran
prioridad política asignada a las exportaciones se tradujo primero en cambios del marco legal (recuadro 1).
En 1984, Costa Rica aumentó los incentivos fiscales
para las exportaciones fuera de la región centroamericana; perfeccionó la ley que regula la entrada temporal de bienes para la reexportación y permitió que el
capital privado participara en la propiedad y administración de las zonas francas. Guatemala y Honduras
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
140
REVISTA
DE
LA
CEPAL
67
•
ABRIL
1999
Recuadro 1
CENTROAMÉRICA: LA
EVOLUCIÓN DEL MARCO LEGAL QUE RIGE LA INDUSTRIA MAQUILADORA
Situación inicial
• La mayoría de las leyes sólo consideraban los programas especiales de fomento de las exportaciones.
• Sólo se permitía la propiedad y administración pública de las zonas francas.
• La instalación de zonas francas estaba restringida a ciertos lugares.
• Sólo se permitía la producción para la exportación.
• La inversión extranjera directa estaba restringida a ciertas actividades.
• Los beneficios de la maquila estaban restringidos a ciertas actividades.
Situación actual
• Hay tres regímenes vigentes: i) leyes sobre las zonas francas; ii) leyes sobre la entrada temporal y iii) sistemas de reintegro.
• La propiedad y administración de las zonas francas están abiertas al capital privado.
• Se tiende a permitir las zonas francas en todo el territorio nacional; en algunos países determinadas plantas
pueden recibir la categoría de zona franca.
• Se tiende a permitir las ventas locales, después de pagar los derechos de importación.
• Hay liberalización y diversificación sectorial de la inversión extranjera directa.
• Los beneficios de la maquila están abiertos a todas las actividades orientadas a la exportación.
Fuente: Elaboración de los autores y de la
OIT
(1996).
también promulgaron leyes ese mismo año relativas a
la entrada temporal y las zonas francas industriales. En
la República Dominicana, la liberalización del régimen
cambiario reveló ser fundamental para atraer las operaciones de ensamblado. En muchos países esta legislación se revisó y mejoró con ulterioridad, con lo que
el marco legal se volvió plenamente operativo a comienzos de los años noventa.
Otro hecho importante en el primer lustro de los
años ochenta fue la creación de instituciones del sector privado para atraer la inversión extranjera directa. A
título ilustrativo cabe citar la Coalición Costarricense
de Iniciativas de Desarrollo (CINDE), la Gremial de Exportadores de Productos No Tradicionales (GEXPRONT)
en Guatemala, la Fundación para las Inversiones y el
Desarrollo Económico (FIDE) en Honduras, la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y
Social (FUSADES) y el Consejo para la Promoción de la
Inversión (República Dominicana). En muchos casos,
estas instituciones recibieron un apoyo considerable de
la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional, a veces por conducto de su Oficina Regional para Centroamérica y Panamá.
Los beneficios fiscales locales para las operaciones de ensamblado orientadas a la exportación y el
establecimiento de instituciones de apoyo vinieron a
complementar los importantes privilegios de acceso al
mercado de los Estados Unidos otorgados por este país.
La Ley de Recuperación Económica de la Cuenca del
Caribe (CBERA) de 1983 (renovada en 1990) otorgó
unilateralmente a algunos países acceso libre de derechos al mercado estadounidense para numerosos productos. Al principio se excluían las prendas de vestir,
porque su acceso al mercado estadounidense se regía
por restricciones de cuota bilaterales conforme al
Acuerdo Multifibras. A partir de 1986 Estados Unidos
negoció con los países acogidos a la CBERA programas
especiales de acceso para facilitar las importaciones de
prendas de vestir. Y lo que es más importante, se otorgaron “niveles de acceso garantizados” a países de
Centroamérica y el Caribe que permitieron un acceso
más libre al mercado estadounidense de las prendas de
vestir elaboradas por esos países con telas estadounidenses. México, por su parte, negoció con los Estados
Unidos en 1988 un régimen especial para que sus exportaciones de vestuario tuvieran un trato comparable
al que se daba a las de los países favorecidos por la
CBERA.
En el caso de México, las modificaciones legales
más importantes fueron la autorización para que las
industrias maquiladoras vendieran hasta 20% (1983) y
50% (1989) de su producción en el mercado local.
Ahora último, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) ha elevado gradualmente este
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
REVISTA
DE
LA
CEPAL
porcentaje, de manera que para el 2001 se permitirá
plenamente la venta local.
Naturalmente, la existencia misma de este tratado hace que los beneficios del programa maquilador
mexicano sean menos relevantes para las exportaciones al mercado estadounidense, porque la mayoría de
los aranceles pasaron inmediatamente a ser nulos y
otros se redujeron gradualmente. Esto no significa que
las operaciones de ensamble se hayan vuelto menos
atractivas. En particular en la industria del vestuario,
el NAFTA implicó el acceso libre de cuotas y aranceles
de importación notoriamente menores para los productos exportados de origen mexicano. Además, se mejoraron los servicios de transporte, telecomunicaciones
e inmigración para la gente de negocios. Sin embargo, las industrias ensambladoras pueden considerar
otras opciones en vez del programa maquilador. El
programa PITEX es otro plan de fomento de las exportaciones que se utiliza cada vez más para las operaciones de ensamble destinadas a la exportación (SECOFI,
1996). Fue creado para las empresas nacionales orientadas a la exportación y permite también la importación libre de derechos de materias primas y bienes de
capital. Al contrario del programa maquiladora, no
exime del impuesto a los activos. Asimismo, existe un
mecanismo de reintegro, en virtud del cual las empresas pueden obtener la devolución de los impuestos a
la importación pagados por insumos de bienes exportados.
Los beneficios fiscales en los países de la Cuenca del Caribe, incluido México,7 el establecimiento de
instituciones de apoyo para atraer la inversión extranjera directa, el acceso privilegiado al mercado estadounidense y la presión competitiva sobre las empresas
estadounidenses, ofrecieron el marco para un crecimiento explosivo de las operaciones de ensamble orientadas a la exportación.
En la literatura sobre México se ha señalado que
el carácter de las operaciones de las maquiladoras varió
con el tiempo.8 Los cambios se refieren a los sistemas
organizacionales y la gestión de los recursos humanos,
y a la importancia de la calidad y de los cambios tecnológicos. La llamada primera generación de plantas
maquiladoras fueron plantas basadas en la intensificación de las operaciones manuales, más interesadas en
el volumen que en la calidad. Su presencia predominó
67
•
ABRIL
1999
141
hasta principios de los años ochenta. En cambio, las
plantas de segunda generación debían ser capaces de
responder con rapidez a los cambios de la demanda de
productos con ciclos de vida breves y estándares de
calidad más estrictos (Carillo, Mortimore y Estrada,
1998). Para ello se introdujeron nuevas tecnologías, así
como nuevas formas de organización del proceso de
producción y cambios en la gestión de recursos humanos; se automatizaron las líneas de producción y los
trabajadores tuvieron que desempeñar múltiples funciones, y aumentó la proporción de ingenieros y técnicos. Este es el tipo de plantas maquiladoras que predomina hoy. Se ha detectado una tercera generación
de maquiladoras en las que ingenieros mexicanos (con
remuneración relativa menor) realizan actividades que
hacen uso intensivo de conocimientos especializados
de desarrollo y diseño de productos. Hasta ahora, estos casos son muy excepcionales.
A estas alturas parece claro que no hay una definición de industria maquiladora que sea precisa y válida a nivel internacional y, por lo tanto, no existe una
fuente de datos uniforme sobre el crecimiento y las
características de esta industria. México emplea su
propia definición, y otorga la categoría de maquiladora
a ciertas plantas y operaciones y recopila información
estadística al respecto. En los países de Centroamérica
y el Caribe hay información sobre empresas instaladas
en las zonas francas industriales y empresas que pueden acogerse a los beneficios del fomento a las exportaciones y a los derechos de reintegro. Desde el punto
de vista de los Estados Unidos, los datos acerca de las
importaciones estadounidenses pueden arrojar luz sobre el desarrollo de la industria.
Las exportaciones de la maquila en México aumentaron casi 20% anualmente entre 1983 y 1997.9 Las
tasas de crecimiento fueron especialmente acentuadas
en 1987 (26%) y 1998 (43%). El empleo en la industria maquiladora subió en el mismo período a una tasa
anual de 13%: en 1997, había 2 867 plantas que empleaban directamente a casi 940 000 trabajadore (gráfico 2). En el último tiempo, el aumento del número
de plantas y empleos ha sido particularmente pronunciado fuera de la zona fronteriza.
Entre 1988 y 1997 el empleo en el ensamblado
de productos y componentes eléctricos y electrónicos
se redujo de 40% a 34% del empleo total en la industria maquiladora. Los componentes de vehículos auto-
7
Véase en Mortimore y Peres (1998) interesantes comentarios sobre
la competencia en materia de políticas.
Véanse Carillo y Hualde (1997), Mertens y Palomares (1998),
Wilson (1990) y Brown y Domínguez (1989).
8
9 Calderón, Mortimore y Peres (1995) analizan el crecimiento de
las exportaciones mexicanas.
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
142
REVISTA
DE
LA
CEPAL
GRAFICO 2
67
•
ABRIL
GRAFICO 3
México: Empleo en la maquila
México: Participación del valor agregado
y los salarios en el valor bruto de la
producción
900 000
40
35
750 000
30
600 000
25
450 000
20
15
300 000
10
150 000
Salario
motores mantuvieron aproximadamente su contribución de 20% al empleo en la maquila, y las prendas
de vestir aumentaron su participación de 9% en 1988
a 20% en 1997.
El valor agregado local de las exportaciones de
la maquila disminuyó de 37% del valor bruto de la
producción en 1974 a sólo 20% en 1997. La adquisición local de insumos directos sigue siendo insignificante. Los salarios, que son el componente principal
del valor agregado local, redujeron su participación en
el valor bruto de la producción de 23% en 1974 a 10%
en 1996 (gráfico 3). Esta tendencia revela el cambio a
sectores y técnicas de producción con uso intensivo de
capital, así como la caída de los salarios reales (Banco de México, varios años; INEGI, varios años).
A los países centroamericanos no les ha sido
posible construir series cronológicas sobre las exportaciones y el empleo. En 1996, unas 800 plantas proporcionaron casi 250 000 empleos directos (Gitli,
1997). A diferencia de las de México, la vasta mayoría de las plantas maquiladoras de Centroamérica están dedicadas a las prendas de vestir. Existen algunas
empresas maquiladoras en el rubro eléctrico y electrónico, sobre todo en Costa Rica. Este sector recibió un
impulso considerable con el establecimiento de una
planta de ensamble de microprocesadores a comienzos
de 1998.
El cuadro 7 indica el origen del capital, y resulta
interesante observar la presencia de plantas de propiedad sudcoreana, en particular en Guatemala, y taiwanesa en Nicaragua. La presencia de capital asiático se
explica principalmente por la existencia de restricciones de cuota para las exportaciones de vestuario a los
Estados Unidos en sus países de origen. Asimismo, hay
una presencia importante de capital local en la industria maquiladora, en particular en El Salvador, donde
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1978
0
0
1976
5
1974
Número de trabajadores
1999
Valor agregado
la ley permite otorgar la categoría de zona franca a
determinadas plantas (Predios Fiscales). En Costa Rica,
país donde las plantas maquiladoras se establecieron
primero, hay un predominio manifiesto de empresas de
propiedad estadounidense.
En la República Dominicana, las exportaciones y
el empleo de las maquiladoras crecieron con rapidez a
contar de 1985. En 1996 había 434 plantas en 36 zonas francas que exportaban por un valor total de 2 800
millones de dólares y empleaban directamente a
165 000 trabajadores (cuadro 8 y gráfico 4). Casi dos
tercios del total de las exportaciones de la maquila consisten en prendas de vestir.
En suma, en los países examinados casi 4 000
plantas denominadas “industrias maquiladoras” proporcionaron en 1996 cerca de 1 500 000 empleos directos.
Otra manera de aproximarse a la evolución de las
industrias maquiladoras en los países mencionados es
dar una mirada a las importaciones estadounidenses del
principal grupo de productos involucrado, los de la
industria del vestuario (cuadro 9). Hay que señalar que
estos datos no coinciden necesariamente con lo que se
considera industria maquiladora en los países de origen.
Mientras que en 1990 sólo 8% de todas las importaciones estadounidenses de vestuario provenía de
los países considerados, ocho años más tarde esta cifra había aumentado a más de 26%. En dólares corrientes, las exportaciones de vestuario de estos países a los
Estados Unidos se expandieron de 2 100 millones de
dólares a 12 100 millones de dólares. Otro rasgo revelador del cuadro 9 son los aranceles. El arancel implícito se calcula dividiendo los derechos totales recaudados por el valor total de las importaciones. En 1990
este arancel mostraba un cuadro más bien uniforme que
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
REVISTA
DE
LA
CEPAL
67
•
ABRIL
1999
143
CUADRO 7
Centroamérica: Origen del capital, número de plantas y empleo
País
Plantas
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Región
Origen del capital
Estados
República de
Unidos
Corea
Local
189
190
220
174
19
792
39
123
95
56
3
316
(21%)
(65%)
(43%)
(32%)
(16%)
(40%)
113
20
20
62
6
217
(60%)
(11%)
(9%)
(36%)
(32%)
(28%)
4
16
96
37
3
156
Empleo
Otros países
asiáticos
(2%)
(8%)
(8%)
(21%)
(16%)
(20%)
3
12
4
17
6
42
Otros
países
(2%)
(6%)
(2%)
(10%)
(32%)
(5%)
30
19
5
2
1
57
(16%)
(10%)
(2%)
(2%)
(5%)
(7%)
47
42
61
78
13
245
972
000
800
583
000
355
Fuente: Gitli (1997).
CUADRO 8
República Dominicana: Zonas francas industriales, 1990-1996
Exportaciones (en millones de dólares)
Valor agregado (en millones de dólares)
Número de zonas francas industriales
Número de plantas
Empleo
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1 123.5
351.7
25
331
130 045
1 415.8
448.1
27
357
135 491
1 839.3
575.7
30
420
141 056
2 165.1
677.7
31
462
164 296
2 453.9
768.1
32
476
176 311
2 700.1
845.1
33
469
165 571
2 851.9
892.6
36
434
164 639
Fuente: Consejo Nacional de Zonas Francas.
C. Empleo directo, 1970-1996
(número de personas ocupadas)
GRAFICO 4
República Dominicana: Zonas
francas industriales
180 000
160 000
A. Número de plantas, 1970-1996
500
140 000
450
120 000
400
100 000
350
80 000
300
60 000
250
200
40 000
150
20 000
100
0
50
70
72
74
76
78
80
82
84
86
88
90
92
94
96
0
70
72
74
76
78
80
82
84
86
88
90
92
94
96
B. Exportaciones en millones de dólares, 1983-1996
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0
83
84
85
86
87
88 89
90
91
92
93
94
95
96
oscilaba entre 17 y 20%. El NAFTA significó para las
exportaciones mexicanas de vestuario la virtual eliminación de los aranceles, mientras que las disposiciones de acceso especial que benefician a Centroamérica
y la República Dominicana redujeron los aranceles implícitos a una gama de 5 a 10%. Las exportaciones de
vestuario de los países sin acceso preferencial al mercado siguen pagando un arancel implícito bastante más
elevado.
En el caso de la maquila mexicana, también las
exportaciones de autopartes y maquinaria eléctrica y
electrónica son sustanciales. Los automóviles y sus
partes están registrados en la partida arancelaria 87,
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
144
REVISTA
DE
LA
CEPAL
CUADRO 9
Estados Unidos: Importaciones
de prendas de vestir
(Capítulos arancelarios 61 y 62 totalizados)
País de origen
Participación de
mercado
1990
1997
Arancel
implícito
1990
1997
México
Guatemala
El Salvador
Honduras
Costa Rica
República Dominicana
1.79
0.83
0.24
0.49
1.64
2.98
17.12
19.41
17.88
19.54
19.78
19.94
11.75
2.16
2.36
3.78
1.89
4.90
0.70
9.85
6.54
5.72
5.12
5.90
Fuente: Datos tomados de: Departamento de Comercio de los Estados Unidos, US Imports of Merchandise (publicación en CD-ROM)
y elaborados con el programa MAGIC de la CEPAL.
67
•
ABRIL
1999
donde México ha aumentado su cuota de mercado de
5% en 1990 a 13.4% en 1997. Los aranceles implícitos cayeron de 2.8% a 0.6%. La maquinaria eléctrica
y electrónica y sus partes están registradas en la partida 84; la participación de mercado mexicana aumentó
de 3.6% en 1990 a 7% en 1997, mientras que los aranceles implícitos cayeron de 1.9 a 0.3%.
El conjunto de estos hechos muestra claramente
el desempeño impresionante de la industria maquiladora después de las modificaciones del marco legal, la
creación de instituciones de apoyo y el ofrecimiento
de condiciones de acceso al mercado que tuvieron lugar en los años ochenta y noventa. En la sección siguiente se analiza su impacto sobre el cambio técnico
en los países examinados.
IV
La maquila y el cambio tecnológico: resultados
de un análisis del cuestionario
La poderosa y creciente industria maquiladora de los
países examinados, ¿genera algo más que empleo de
baja remuneración y un ingreso de divisas exiguo?
¿Contribuye en algo a las capacidades productivas y
tecnológicas locales? A fin de responder a estos interrogantes, se pidió a 75 gerentes de plantas maquiladoras
que respondieran a un cuestionario centrado en los
procesos de aprendizaje dentro de la planta y las relaciones entre la planta y las empresas e instituciones
locales.
El cuestionario se compone de tres secciones. La
primera explora en términos generales la estrategia de
la planta maquiladora. La segunda examina la situación dentro de la planta respecto a la formación de
capital humano y las actividades de investigación y
desarrollo. La última investiga los vínculos entre la
planta y su entorno, en términos de las relaciones con
otras empresas, con los gobiernos y con las instituciones locales de educación y capacitación y de desarrollo tecnológico.
1.
Estrategias de la planta maquiladora
Primero, en el cuestionario se pregunta por los motivos que avalan la existencia de la planta. Para una
maquiladora perteneciente a una empresa estadouni-
dense, el motivo principal es la reducción de costos
utilizando mano de obra barata en los países mencionados. Para una empresa extranjera no estadounidense, el acceso preferencial al mercado de los Estados
Unidos también suele ser el motivo principal, especialmente en rubros como el vestuario, donde la cuota por
país de origen desempeña un papel importante. Para
ambos tipos de empresa, el mercado estadounidense es
prácticamente el único destino de la producción. Un
empresario nacional puede tener otros motivos para
involucrarse en operaciones de ensamblado pedidas por
una empresa extranjera: por ejemplo, la rentabilidad
debería ser más elevada o la inversión menos riesgosa
que aquella en capacidad productiva para el mercado
interno. Al respecto, las expectativas acerca de la demanda local, la evolución del tipo de cambio y los
distintos tratos fiscales desempeñan un papel importante. Muchas empresas locales aceptan contratos de
ensamblado para la exportación a fin de tener derecho
a los beneficios fiscales que ofrece la legislación sobre la actividad maquiladora. En todo caso, la raison
d’être económica principal es la abundancia de mano
de obra barata que puede llevar a cabo operaciones con
uso intensivo de trabajo.
No obstante, la principal estrategia competitiva de
las plantas maquiladoras es la calidad del producto.
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
REVISTA
DE
LA
CEPAL
Otro elemento que puede brindar a una planta una
ventaja competitiva es la oportunidad. El desafío consiste en producir con el máximo de calidad en el mínimo de tiempo, utilizando la mano de obra relativamente barata que todas las demás plantas también utilizan. Esta estrategia competitiva calza claramente con
la descripción de la industria maquiladora de segunda
generación. Algo que ilustra esta búsqueda de calidad
es el hecho de que un número importante de empresas
entrevistadas contaba con la certificación ISO 9000, y
casi todas las demás estaban en vías de solicitarla.
Por último, en la sección sobre estrategia del cuestionario se formula una pregunta acerca del grado de
autonomía de la planta maquiladora (cuadro 10). Las
respuestas dejaron bien claro qué clase de procesos de
aprendizaje cabía esperar. Con la excepción de algunas respuestas sorprendentes, en general los gerentes
de plantas maquiladoras carecen de poder de decisión
sobre i) la adquisición de materias primas, ii) la selección de los productos finales, y iii) la comercialización.
Si es que hay un departamento de adquisiciones, éste
se dedica a la adquisición local de insumos que no
intervienen directamente en el proceso de producción.
Habitualmente las plantas maquiladoras carecen de
departamento de ventas.
Los gerentes de una planta maquiladora pueden
opinar sobre la selección de maquinaria y la estrategia
financiera y de inversión. Suelen ser íntegramente responsables por la contratación y la capacitación del
personal y la organización de la producción. Hay que
decir que en las plantas de capital local los gerentes
tienden a tener una gama más amplia de responsabilidades.
2.
Desarrollo de los recursos humanos
Las características de los recursos humanos empleados
son similares en casi todas las empresas visitadas.
67
•
ABRIL
1999
145
Alrededor del 80% de los empleados tienen, como
máximo, educación secundaria; casi no hay trabajadores que no tengan al menos educación primaria. Se
tiende, especialmente en México, a contratar personas
egresadas de la educación secundaria. La edad de más
del 50% de los trabajadores oscila entre 18 y 24 años;
otro tercio es menor de 35 años. En las plantas de
vestuario, entre 60% y 90% de la fuerza de trabajo son
mujeres.
Aunque parece muy alejada de lo que se entiende por “aportes a las capacidades tecnológicas locales”,
la capacitación que reciben los jóvenes y en especial
las jóvenes en las plantas maquiladoras reviste suma
importancia. Para la gran mayoría, que suele provenir
del medio rural, es su primer contacto con el mundo
formal, urbano e industrializado. Reciben capacitación
sistemática respecto a la empresa y su tarea concreta,
pero también sobre hábitos sociales, higiene, etc. Casi
todas las empresas programan periódicamente cursos
sobre control de calidad, eficiencia y reducción de
costos y prevención de accidentes.
La capacitación en el empleo de los trabajadores
es modesta dado que sólo se les exige que desempeñen tareas sencillas, para lo cual bastan unos pocos días
de aprendizaje en el trabajo. La curva de aprendizaje
es corta, sobre todo en la industria maquiladora, excepto en la del vestuario. Un trabajador puede alcanzar niveles de productividad normales en una semana.
En algunas plantas de vestuario la curva de aprendizaje puede ser más prolongada.
Los supervisores y gerentes también reciben capacitación sistemática. Dos tendencias importantes
quedaron claras durante las entrevistas: la proporción
de trabajadores con educación técnica y académica
avanzada va en aumento, con un número creciente de
nacionales en su seno. La mayor complejidad de los
procesos de producción explica la primera y la presión
de los costos explica la segunda. El personal de inge-
CUADRO 10
México y Centroamérica: Participación en decisiones estratégicas
(En porcentajes)
Adquisición de materia prima
Selección de productos finales
Selección de maquinaria
Organización de la producción
Capacitación y contratación
Ventas y comercialización
Inversión y financiamiento
Ninguna
México
Alguna
Plena
Ninguna
Centroamérica
Alguna
Plena
67
67
24
–
–
52
29
24
33
19
24
10
24
43
10
–
57
76
90
24
29
68
77
9
5
–
59
9
27
18
27
9
14
27
18
5
5
64
86
86
14
73
Fuente: Elaboración propia.
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
146
REVISTA
DE
LA
CEPAL
nieros y técnicos especializados locales recibe cursos
sobre técnicas de capacitación, control de calidad, trabajo en equipo y gestión de recursos humanos. Está en
contacto frecuente con ingenieros extranjeros que visitan la planta y prestan asistencia técnica, supervisión
y capacitación. Además, los ingenieros locales tienen
que visitar con frecuencia las sedes y las plantas de la
empresa matriz en otros países, para aprender in situ
las técnicas de producción. Este tipo de interacción
parece ser más frecuente en las filiales ciento por ciento
de empresas extranjeras que en las plantas maquiladoras de capital nacional. El personal administrativo
recibe capacitación en planificación estratégica, liderazgo, satisfacción del cliente, reglamentación fiscal y
laboral, y demás cursos de autoperfeccionamiento, tales como “los siete hábitos de la gente altamente eficiente”.
Por último, cabe formular un comentario sobre el
aporte de las industrias maquiladoras a la formación
de empresarios, que es tal vez el recurso humano que
más falta en los países en desarrollo. El capital local
participa de manera significativa en las industrias
maquiladoras. En consecuencia, hay un grupo de empresarios nacionales que posee tanto plantas para la
venta en el país como plantas de ensamblado para la
exportación. La relación con el cliente extranjero les
permite mantenerse informados sobre las innovaciones
en materia de productos y procesos y recibir asistencia técnica. El conocimiento así adquirido puede
transferirse a la planta destinada a la producción nacional, generando importantes aumentos de la productividad. La automatización de los procesos productivos y la introducción de técnicas organizacionales
modernas se mencionan con frecuencia entre los beneficios así recibidos.
No obstante, la maquila no parece ser una activi-
67
•
ABRIL
1999
dad idónea para fortalecer las habilidades empresariales. Sólo excepcionalmente los gerentes y el personal
técnico local de las plantas maquiladoras han logrado
establecer sus propias empresas. El problema parece
ser la ausencia de un grupo de empresarios locales
suficientemente agresivo e innovador, y la falta de
apoyo financiero y tecnológico. Asimismo, los estrictos requisitos de las empresas transnacionales respecto a sus proveedores constituyen una barrera para ingresar a la industria.
Los resultados del estudio basado en el cuestionario demuestran que la contribución de la maquila al
aprendizaje tecnológico radica en particular en la organización de la producción (cuadro 11). La mayoría
de las personas entrevistadas confirman que en sus
plantas se usan técnicas organizacionales modernas
como la producción flexible, el control total de la calidad, la producción justo a tiempo y el perfeccionamiento continuo. No cabe duda de que la utilización
de estas técnicas se halla más difundida en las plantas
maquiladoras que en otras empresas nacionales; por lo
demás, no se trata de meras imitaciones, pues la mayoría de los gerentes confirmaron la necesidad de adaptar las técnicas organizacionales a las condiciones e
idiosincrasia de la fuerza de trabajo local.
En todos los países considerados se presiona a las
plantas maquiladoras para que entreguen a tiempo
grandes volúmenes de un producto de óptima calidad,
manteniendo los costos de producción controlados.
Esta presión genera la búsqueda continua del método
más eficiente para organizar la producción. Constantemente se introducen nuevos sistemas de gestión y
organización, y casi todas las plantas maquiladoras
emplean equipos de producción, programas de control
de calidad, manuales y normas de operación y programas de sugerencias de los trabajadores.
CUADRO 11
México y Centroamérica: Métodos y programas para organizar la
producción que aplican las maquiladoras entrevistadas
(Porcentaje de respuestas afirmativas)
Control total de la calidad
Producción justo a tiempo
Mejoramiento continuo
Trabajo en equipo
Manuales, procedimientos y normas internas
Programas de sugerencias de los trabajadores
Intercambio de información técnica y económica con los trabajadores
Programas para aumentar la seguridad en el empleo
Programas ergonómicos
México
Centroamérica
90
65
80
75
90
50
65
85
55
64
68
55
77
82
77
72
91
64
Fuente: Elaboración propia.
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
REVISTA
3.
DE
LA
CEPAL
Evolución tecnológica de los procesos de producción en las plantas maquiladoras
También es importante el aporte que hace la maquila
al conocimiento de los procesos de producción. Las
maquiladoras de segunda generación utilizan tecnología de vanguardia para satisfacer los estándares de
calidad de los clientes. El personal técnico y de supervisión recibe capacitación constante para utilizar la
maquinaria y mantenerse a la vanguardia del avance
tecnológico. Las plantas maquiladoras prácticamente
no hacen contribución alguna a la introducción y desarrollo de nuevos productos. Este último sigue realizándose en las sedes de las empresas matrices.
En las plantas visitadas de los seis países considerados se observa un interesante proceso de evolución
de las tareas realizadas. En muchos casos, una planta
de ensamble parte sólo con un número limitado de
operaciones sencillas. Una vez que satisface los
estándares del cliente, se le transfieren otras partes más
complejas del proceso de producción y, a veces, hasta
el proceso íntegro. Después de algunos años, la
maquiladora puede incluso retroalimentar a la empresa matriz y sugerir cambios en el proceso de producción. En algunos casos se ha observado que todo el
proceso de ensayo y adaptación de una nueva línea de
producción se realiza en la planta maquiladora. Parece haber dos tipos de razones que explican esta tendencia. Primero, están las razones relacionadas con los
procesos de aprendizaje dentro de la planta: a medida
que aumenta la calidad y eficiencia de la mano de obra,
crece la confianza de los clientes estadounidenses en
las capacidades de la maquiladora y le encomiendan
una gama más amplia de tareas. Segundo, hay razones externas a la planta: las ventajas competitivas de
contar con procesos de fabricación integrales e incluso el diseño de productos y procesos en un solo lugar.
La necesidad de responder con agilidad a las variaciones de la demanda, y los efectos positivos que surgen
de la interacción entre los departamentos de productos y diseño, generan una tendencia hacia la concentración geográfica de las tareas.
En las plantas maquiladoras de Centroamérica y
la República Dominicana, particularmente las de la
confección, esta evolución se traduce en una mayor
integración de los procesos productivos y la introducción de maquinaria más sofisticada. Cabe observar una
doble tendencia hacia la producción integral, llamada
de paquete completo,10 y la automatización. Los téc10 En la producción de paquete completo la maquiladora adquiere
la tela y los accesorios, y corta, cose, termina y embala el producto.
67
•
ABRIL
1999
147
nicos e ingenieros entrevistados subrayaron la importancia de estar en contacto con el proceso completo de
producción para obtener un mejor aprendizaje (Vicens,
Martínez y Mortimore, 1998).
En México se observó que cuatro plantas cuentan con departamentos de diseño de productos, dotados de ingenieros extranjeros y nacionales. Estos departamentos contribuyen con el diseño de partes menores del producto final, que no suelen ser las más
exigentes desde el punto de vista tecnológico. En dos
plantas, una productora de televisores y otra de órganos eléctricos, el diseño de la estructura externa se
efectúa localmente. En otra de sistemas de aire acondicionado, los tubos y conectores se diseñan en el país.
Sólo en la fábrica de muebles todo el diseño se hace
en la propia planta.
Aunque es obvio que estos cuatro casos son excepcionales, todas las plantas visitadas tenían departamentos de control de calidad con algunas capacidades
tecnológicas. En el sector vestuario el diseño de productos se efectúa más próximo al lugar de la venta
final, para estar en contacto directo con los compradores finales. La casa matriz extranjera envía a la
maquiladora los modelos y las especificaciones exactas del producto. No obstante, en todos los países se
observaron varios casos de plantas que trabajan con
prototipos y realizan ensayos. Ocurre que del extranjero se reciben especificaciones de productos y manuales de operación que se ensayan en la planta, y luego
se elaboran informes con recomendaciones sobre especificaciones y el diseño de productos e insumos para
discutirlos con la empresa matriz.
En México también se observaron actividades
para mejorar progresivamente las especificaciones y el
diseño de los productos. Más de 50% de las plantas
visitadas declararon haber contribuido, aunque a veces
con detalles menores, a las características del producto, mediante, por ejemplo, sugerencias de utilizar materias primas diferentes, recomendaciones que llevaron
a reducir el uso de insumos, modificaciones que permitieron un ensamblado más fácil y un mejor funcionamiento del producto final, y cambios en la presentación del producto. En todos estos mejoramientos
progresivos, la decisión definitiva no la toman los ingenieros mexicanos o extranjeros de la planta. En todos los casos hay que informar de las sugerencias a los
El cliente se concentra en la comercialización y distribución. En
otro tipo de contratos, la maquiladora sólo corta, cose, termina y
embala el producto, mientras que el cliente suministra la tela y los
accesorios.
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
148
REVISTA
DE
LA
CEPAL
centros de investigación y desarrollo de la sede, donde se toma la decisión definitiva.
En general, en la planta maquiladora no se realizan actividades de investigación y desarrollo relativas
a la maquinaria. Es la empresa matriz extranjera la que
suele seleccionar la maquinaria y son los ingenieros
extranjeros los que realizan o al menos supervisan la
instalación de líneas de producción. Sin embargo, los
ingenieros nacionales pueden participar en la instalación de éstas y aprender así el oficio. En algunos casos, las líneas de producción ulteriores son instaladas
por ingenieros nacionales sin la asistencia técnica de
la empresa matriz.
En la mayoría de los casos el personal local realiza algunas operaciones de mantención, pero si surge
un problema grave, sobre todo con las máquinas más
complejas, los especialistas tienen que venir del exterior o hay que enviar partes de máquinas al proveedor.
Cuando la planta maquiladora introduce “innovaciones” en la maquinaria, se trata de componentes periféricos que aceleran el proceso de producción. Asimismo, los ingenieros locales han efectuado pequeñas
mejoras ergonómicas para ajustar la maquinaria al tamaño y las proporciones de los trabajadores mexicanos y centroamericanos, y se han diseñado y fabricado algunas herramientas auxiliares.
4.
Difusión del aprendizaje tecnológico fuera de
la planta maquiladora
Cabe recordar que la existencia de vínculos débiles
entre la planta maquiladora y las empresas locales
implica que no hay procesos directos de transferencia
de capacidades tecnológicas y conocimientos técnicos.
Si es que hay alguna difusión de los procesos de aprendizaje, ésta se hace mediante la capacitación de la fuerza de trabajo, la que puede mejorar las capacidades
humanas en general.
A lo largo de la frontera norte de México, en
Costa Rica y hasta cierto punto en la República Dominicana y Honduras, existen relaciones formales entre las plantas maquiladoras y sus asociaciones y las
escuelas e institutos de formación profesional. La idea
es mejorar la preparación de la mano de obra antes de
que ingrese a la maquiladora. En el norte de México,
es evidente que la CONALEP, la CECATI, la CETIS, las universidades estaduales y los diferentes campus del Ins-
67
•
ABRIL
1999
tituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, son ejemplos de institutos educacionales que
mantienen una estrecha relación con la industria maquiladora, y que definen en parte su currículo conforme a
las necesidades de dichas plantas. En particular, existe en Ciudad Juárez un activo “comité de enlace” en
que los representantes de los centros educacionales y
de las plantas maquiladoras analizan las necesidades
de capacitación de la futura fuerza de trabajo. En Costa
Rica, la mayoría de las plantas visitadas reconocen la
importancia de su relación con el Instituto Tecnológico de Costa Rica y el Instituto de Formación Vocacional. Naturalmente que la instalación de una planta del
tamaño de INTEL en Costa Rica, con su política de contratar sólo personas que además de enseñanza secundaria posean un título de técnico, hablen inglés y operen el programa Microsoft Office, ha remecido todo el
sistema educativo. La empresa tiene ideas explícitas
sobre la política educacional en Costa Rica y trabaja
en estrecha colaboración con las autoridades nacionales para mejorar la calidad de todo el sistema. La
mayoría de los colegios e institutos de capacitación han
introducido cambios en sus programas a fin de dotar
de recursos humanos a la incipiente industria maquiladora microelectrónica.
Las plantas maquiladoras de propiedad nacional
merecen un comentario especial. Las empresas locales que realizan operaciones de montaje para clientes
extranjeros no suelen destinar toda su capacidad de
producción a estas operaciones, y mantienen líneas de
producción para atender la demanda interna. Por lo
tanto, puede haber transferencia de conocimientos entre
la planta maquiladora y las demás actividades de producción de esta empresa local. La transferencia efectiva de tecnología por este conducto depende del tipo
de relación con el cliente extranjero, las características del producto ensamblado y la similitud entre la
línea de maquila y las demás líneas de producción.
Según varios gerentes entrevistados, las capacidades tecnológicas y productivas de las empresas locales han mejorado gracias a las operaciones de ensamble y la interacción con especialistas extranjeros de las
empresas transnacionales. Se han introducido nuevos
productos, nuevas técnicas de producción y nuevas
formas de organización de la empresa y del proceso
de producción.
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
REVISTA
DE
LA
CEPAL
67
•
ABRIL
1999
149
V
Conclusiones
En este artículo se plantea el interrogante central de si
las industrias maquiladoras contribuyen en algo al desarrollo tecnológico local. La respuesta ha de ser afirmativa. La industria maquiladora emplea técnicas de
producción cercanas a la práctica óptima en el plano
internacional, algo que sólo puede decirse de un reducido número de plantas manufactureras locales. Además, las maquiladoras contribuyen a la formación de
recursos humanos e introducen conceptos modernos de
organización y gestión.
Dicho esto, no es menos cierto que las actividades de la maquila son sobre todo intensivas en el uso
de mano de obra poco calificada, que existe en abundancia en los países de la cuenca del Caribe y en
México. Por lo tanto, parece inadecuado sugerir que
las actividades maquiladoras podrían ofrecer el tipo de
inserción internacional que permitiría que esos países
alcanzaran una senda de crecimiento sustentable con
equidad. El alto contenido de importaciones y el escaso valor agregado de la maquila local limitan su efecto multiplicador sobre la demanda, de modo que su
contribución al crecimiento es menor de lo que cabría
esperar del volumen de la actividad. Si las industrias
maquiladoras actuales se multiplicaran y dominaran
por completo la estructura de producción y exportación, estos países se especializarían en la oferta de
mano de obra barata y su crecimiento dependería exclusivamente de la competitividad en función de los
costos de este factor de producción, lo que no parece
compatible con una estrategia de largo plazo de crecimiento con equidad. En el corto plazo, dada la abundancia de oferta de mano de obra poco calificada, es
indudable que las industrias de la maquila sí contribuyen positivamente a la equidad, por su capacidad impresionante de generar empleo, en particular para los
desempleados o subempleados pobres de hoy.
La maquila en su forma actual no parece ser el
motor del desarrollo sustentable con equidad, aunque
su contribución es sin duda positiva. El camino a seguir sería entonces el de transformar la industria de la
maquila en una actividad que no sólo base su
competitividad en los salarios bajos y en las condiciones de acceso privilegiado al mercado, sino también
en aumentos de la productividad y del contenido de
valor agregado. Por otra parte, la maquila podría sig-
nificar la transferencia de tecnología a la economía en
su conjunto. La difusión de conocimientos adquiridos
por la industria maquiladora a otros sectores de la
economía es todavía escasa, debido al fuerte dualismo
entre la maquila y la producción interna y también a
la poca capacidad de absorción de las economías nacionales.
Además, hay varios obstáculos externos que impiden una mayor contribución de la actividad maquiladora al desarrollo sustentable con equidad. En primer
lugar, las empresas transnacionales siguen manteniendo la política de transferir tecnologías “llave en mano”,
sin transferir actividades de investigación y desarrollo
tecnológico. En segundo lugar, las empresas transnacionales no estimulan la compra de insumos locales,
ya sea porque están integradas verticalmente o porque
han establecido una red de proveedores a la que es difícil el ingreso de las empresas locales, porque el proceso de certificación de la calidad de proveedor exige
tiempo, dinero y capacidades tecnológicas que ellas no
tienen.
El cambio desde la maquila dedicada a la confección a la llamada maquila “de alta tecnología”, proceso que está en curso en Costa Rica, no parece ser un
elemento suficiente para que la actividad maquiladora
pase a ser una fuente importante de progreso tecnológico. Al respecto, el análisis del cuestionario reveló
claramente las limitaciones de la maquila microelectrónica. Primero, predominan las tareas de ensamble
manual, así como el control manual de la maquinaria
y la inspección visual de la calidad. Segundo, la tecnología se transfiere llave en mano, sin investigación
ni desarrollo local. Tercero, en la economía nacional
no hay empresas microelectrónicas que puedan absorber personal con conocimientos adquiridos por intermedio de la maquila. Cuarto, la falta de contenido local
limita la difusión de conocimientos. Por último, el ritmo acelerado del desarrollo tecnológico en la microelectrónica tiende a anular las posibilidades de que los
gerentes locales se conviertan en agentes de la “endogenización” de la tecnología.
En caso de que lo expuesto represente adecuadamente lo que las industrias maquiladoras contribuyen
al progreso tecnológico en los países considerados,
quedan aún tres preguntas que esperan respuesta. Pri-
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
150
REVISTA
DE
LA
CEPAL
mero, si la industria maquiladora va a evolucionar de
una actividad que hace uso intensivo de mano de obra
poco calificada y mal remunerada a otras actividades
que hacen uso intensivo de conocimientos y capacidades productivas; segundo, si el progreso tecnológico de
las industrias maquiladoras va a difundirse en la economía nacional; y tercero, de qué manera las políticas
públicas pueden contribuir a obtener respuestas afirmativas a las dos primeras preguntas.
Respecto a la evolución de la industria maquiladora, el contraste entre los casos nacionales aporta
algunas respuestas. La maquila en México existe hace
más de treinta años y su estructura de producción difiere notablemente de la maquila en Centroamérica y
la República Dominicana. En México, la mayoría de
las plantas pertenecen a sectores de alta tecnología
como autopartes, artefactos eléctricos y artículos
microelectrónicos. Si bien es cierto que en México sólo
se realizan las partes más intensivas en trabajo de los
procesos de producción que hacen uso más intensivo
de trabajo, no es menos cierto que estas empresas contratan a personal cada vez más calificado. Rara vez
emplean a trabajadores que sólo tienen educación primaria, y la proporción de técnicos e ingenieros locales va en aumento. Un patrón similar se observa en
Costa Rica con el ingreso de plantas importantes al
sector de la microelectrónica.
La presión que ejerce la maquila sobre el mercado laboral local aumenta los salarios reales. Esto exige, a su vez, que la industria maquiladora evolucione
hacia actividades con un mayor valor agregado que
permita pagar mayores salarios. No obstante, esta evolución será imposible sin el apoyo efectivo de sistemas
nacionales de formación de recursos humanos y de
instituciones que respalden el desarrollo tecnológico.
En suma, la evolución de la industria maquiladora
hacia actividades que exigen fuerzas de trabajo más
calificadas es posible, como lo demuestra el caso mexicano. Será inevitable cuando las presiones sobre el
mercado laboral eleven los salarios reales, como sucede en Costa Rica. Pero no ocurrirá en forma automática y menos todavía en países que carecen de instituciones de apoyo para ello.
En cuanto a la segunda pregunta, la difusión del
cambio tecnológico en la economía nacional se ve limitada por tres circunstancias. La primera es que el
progreso técnico de la industria maquiladora tiene de
por sí carácter limitado; la segunda es que los vínculos entre la maquila y la economía nacional son débiles; y la tercera, que la capacidad de absorción de la
economía nacional es frágil.
67
•
ABRIL
1999
Con relación al tema de la formación de recursos
humanos, el interrogante principal se refiere a la utilidad de los conocimientos adquiridos en otras empresas y otras funciones, lo que sería un indicador de la
posibilidad de que las capacidades pudieran utilizarse
en otras actividades económicas. Aquí convendría establecer una distinción entre la maquila de la confección y otros tipos de maquila. En el sector de la
confección, las aptitudes adquiridas por la fuerza de
trabajo se emplean generalmente en las actividades
nacionales y también en las fábricas de vestuario locales. Hay ciertos indicios de que la gente que ha
aprendido técnicas de producción en las plantas maquiladoras instala pequeños talleres de sastrería para
el mercado interno. En otras actividades de la maquila,
el tipo de aprendizaje parece ser tan específico que su
utilidad fuera de la planta maquiladora es muy escasa.
En general, las empresas maquiladoras tienden a preferir la contratación de gente sin experiencia previa
debido a su mejor disposición a aprender habilidades
específicas relacionadas con el trabajo que requiere la
planta.
En cambio, es más probable que el aprendizaje de
los técnicos e ingenieros locales sea útil para otras
empresas, sean o no de la maquila. La demanda de esos
recursos humanos es tan grande, que con frecuencia los
técnicos y supervisores dejan las plantas maquiladoras
ante la perspectiva de mejores salarios y más beneficios secundarios.
Parte del conocimiento relativo a los procesos de
producción puede transferirse a otras actividades económicas, incluso fuera de la industria maquiladora,
especialmente en el sector vestuario. La difusión de
conocimientos no parece ser de tal magnitud como para
incidir en el nivel de productividad de la industria
manufacturera en su conjunto. Esto se explica porque,
salvo la industria de vestuario, los demás sectores en
que participa la industria maquiladora no están representados en la economía nacional. También podría
influir el menor nivel de exigencia de calidad en la
industria nacional que en la maquiladora. Por último,
las empresas nacionales tendrían menos posibilidades
financieras de adquirir maquinaria de vanguardia y de
tener el mismo acceso a la asistencia técnica.
Otra circunstancia que limita la difusión del cambio técnico en la economía nacional es la escasez de
vínculos entre la industria maquiladora y las empresas
e instituciones locales. Debido a la naturaleza de las
operaciones de ensamble y al marco legal en que se
desenvuelven, la industria maquiladora importa prácticamente toda la materia prima e insumos utilizados
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
REVISTA
DE
LA
CEPAL
en el proceso de producción y, por lo tanto, no alienta
el surgimiento de proveedores locales. Dado que las
plantas exportan casi todo lo que producen, tampoco
existe una competencia directa con las plantas locales
en el mercado interno, algo que obligaría a las empresas locales a ponerse al día con el estándar tecnológico
de la industria maquiladora. Existen algunos vínculos
con instituciones locales de formación de recursos humanos, pero prácticamente no hay relaciones con instituciones de investigación y desarrollo tecnológico.
La última de las circunstancias mencionadas, la
poca capacidad de las empresas nacionales para absorber el progreso tecnológico generado en la industria
maquiladora, exige un análisis que escapa al ámbito del
presente artículo. Cabría señalar que hay una diferencia entre México y Costa Rica, por una parte, y los
países centroamericanos y la República Dominicana,
por la otra. El nivel de desarrollo de los recursos humanos y de las instituciones locales que apoyan el
progreso tecnológico es mucho mayor en los dos primeros países.
Esto nos lleva a responder la tercera pregunta,
relativa a las políticas para promover la evolución de
las plantas maquiladoras hacia actividades que hagan
uso más intensivo de conocimientos y fomentar los
vínculos entre las plantas maquiladoras y los proveedores locales. Para ello, creemos que es esencial considerar la maquila como parte integral de las estrategias para mejorar el desarrollo productivo. Antes se
consideraba que la maquila tomaba parte exclusivamente en las políticas de empleo. Más tarde también
se la vió como generadora de divisas. Hasta ahora no
ha sido tomada en cuenta como estrategia para desarrollar las capacidades productivas locales.
Esto explica tal vez la dualidad existente entre la
especialización productiva en las industrias maquiladoras y en el resto de la economía. El elemento de
fomento de los enlaces productivos simplemente no se
estimó relevante cuando se idearon los planes respectivos. Pero la industria maquiladora de hoy es un fenómeno de tal magnitud que indudablemente forma
parte de la estructura de producción de los países mencionados.
Considerar que la maquila es una parte integral
de una estrategia de desarrollo productivo no implica
incrementar la injerencia gubernamental a un nivel que
impida el crecimiento de la industria. Es evidente que
67
•
ABRIL
1999
151
en la zona fronteriza mexicana los gobiernos locales y
las organizaciones de maquiladoras interactúan en
beneficio mutuo. En todo caso, las estrategias actuales de desarrollo productivo en América Latina no
discriminan de antemano entre los distintos sectores
productivos. Se concentran en el mejoramiento de los
recursos humanos, el fortalecimiento de las instituciones que apoyan el desarrollo tecnológico, la inversión
en infraestructura y los programas de apoyo financiero. Respecto a estas esferas de política, deberían tomarse en cuenta los intereses de la industria maquiladora
tal como se toman hoy en cuenta los de otros sectores
productivos. Sólo mediante el fortalecimiento general
de las capacidades productivas y tecnológicas locales
puede la industria maquiladora transitar con éxito hacia actividades de mayor valor agregado local, y pueden fortalecerse los vínculos entre la maquila y la economía nacional e incrementarse la capacidad de absorción de la economía nacional.
Hay un aspecto particular que merece especial
atención, y es el régimen tributario para la industria
maquiladora y las empresas locales. La esencia de los
programas de la maquila y de las zonas francas industriales fue la exención de los impuestos a la importación. Actualmente, también las empresas exportadoras
nacionales pueden recibir esos beneficios mediante los
planes de reintegro, que operan más o menos en las
mismas condiciones. No obstante, los esfuerzos locales por atraer la inversión extranjera directa han incluido también la concesión de la exoneración temporal de
otros impuestos a la renta de las sociedades, en especial el impuesto a las utilidades (Centroamérica) y a
los activos (en México). Actualmente, se tiende a permitir que la industria maquiladora venda también en
el mercado local, previo pago de los impuestos de
importación, los que son cada vez más desdeñables. La
industria maquiladora conserva, no obstante, el privilegio de no pagar otros impuestos a la renta de las
sociedades. Este régimen tributario distinto alienta a la
empresa nacional a establecerse en las zonas francas
o a solicitar que se le otorgue la categoría de maquiladora. Para que la empresa maquiladora fuese considerada igual a las demás industrias manufactureras,
habría que eliminar estos regímenes tributarios distintos.
(Traducido del inglés)
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA
152
REVISTA
DE
LA
CEPAL
67
•
ABRIL
1999
Bibliografía
Banco de México (varios años): Indicadores económicos, sector
externo, balanza comercial, México, D.F.
Brown, F. y L. Domínguez (1989): Nuevas tecnologías en la industria maquiladora de exportación, Comercio exterior, vol. 39,
N° 3, México, D.F., Banco Nacional de Comercio Exterior,
S.N.C.
Calderón, A., M. Mortimore y W. Peres (1995): Mexico´s Incorporation into the New Industrial Order: Foreign Investment as
a Source of International Competitiveness, serie Desarrollo
productivo, N° 21, LC/G.1864, Santiago de Chile, Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Carrillo, J. y A. Hualde (1997): Maquiladoras de tercera generación:
el caso de Delphi-General Motors, México, D.F., El Colegio
de la Frontera Norte.
Carrillo, J., M. Mortimore y J. A. Estrada (1998): El impacto de las
empresas transnacionales en la reestructuración industrial de
México. El caso de las industrias de partes para vehículos y
de televisores, Desarrollo productivo, N° 50, LC/G.1994,
Santiago de Chile, CEPAL.
CEPAL (1990): Transformación productiva con equidad,
LC/G.1601-P, Santiago de Chile. Publicación de la Naciones
Unidas, N° de venta S.90.II.G.6.
_______ (1996): México: la industria maquiladora, Estudios e informes de la CEPAL, N° 95, Santiago de Chile.
_______ (1998): Centroamérica, México y República Dominicana:
maquila y transformación productiva, Santiago de Chile.
Fajnzylber, F. (1991): Inserción internacional e innovación
institucional, Revista de la CEPAL, N° 44, LC/G.1667-P, Santiago de Chile, CEPAL.
Gitli, E. (1997): La industria de la maquila en Centroamérica, San
José, Costa Rica, Organización Internacional del Trabajo (OIT).
(Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática)
(varios años): Industria maquiladora de exportación, México, D.F.
Mertens, L. y L. Palomares (1988): El surgimiento del nuevo tipo
de trabajador en la industria de alta tecnología: el caso de las
electrónicas, E. Gutiérrez, Restructuración productiva y clase obrera, México, D.F., Siglo XXI.
Mortimore, M. y W. Peres (1998): Policy Competition for Foreign
Direct Investment in the Caribbean Basin: Costa Rica, the
Dominican Republic and Jamaica, serie Desarrollo productivo, N° 49, LC/G.1991, Santiago de Chile, CEPAL.
Mortimore, M. y R. Zamora (1998): La competitividad internacional de la industria de prendas de vestir en Costa Rica, serie
Desarrollo productivo, N° 46, Santiago de Chile, CEPAL.
Mortimore, M., H. Duthoo y J. A. Guerrero (1995): Informe sobre
la competitividad internacional de las zonas francas en la
República Dominicana, serie Desarrollo productivo, N° 22,
Santiago de Chile, CEPAL, agosto.
OIT (Oficina Internacional del Trabajo) (1996): La situación sociolaboral en las zonas francas y empresas maquiladoras del Istmo
Centroamericano y República Dominicana, San José, Costa
Rica.
SECOFI (Secretaría de Comercio y Fomento Industrial) (1996): Programa de importación temporal para producir artículos de
exportación, México, D.F.
Vicens, L., E. Martínez y M. Mortimore (1998): La competitividad
internacional de la industria del vestuario de la República
Dominicana, serie Desarrollo productivo, N° 45, LC/G.1973,
Santiago de Chile, CEPAL.
Wilson, P. (1990): The New Maquiladoras: Flexible Production in
Low Wage Regions, Working paper series, N° 9, Austin,
Texas, Community and Regional Planning.
INEGI
INDUSTRIA MAQUILADORA Y CAMBIO TECNICO • RUDOLF M. BUITELAAR, RAMON PADILLA, RUTH URRUTIA