División de Contratación Administrativa Al contestar refiérase al

División de Contratación Administrativa
Al contestar refiérase
al oficio No.
15631
27 de octubre, 2015
DCA-2737
Msc.
Emilio Espinoza Vargas
Alcalde Municipal
MUNICIPALIDAD DE POCOCÍ
Estimado señor:
Asunto: Se autoriza a la Municipalidad de Pococí para que proceda con la donación
de ¢12.000.000,00 a la Cruz Roja Costarricense al amparo de la Ley No.
4478, ley que autoriza al Estado a donar bienes y subvencionar a la Cruz
Roja Costarricense.
Damos respuesta a su oficio No. DA-566-2015 del 02 de setiembre del 2015, recibido en
esta División de Contratación Administrativa el 1° de octubre del presente año, mediante el
cual requiere la autorización descrita en el asunto.
Mediante oficio No. 14407 (DCA-2509) del pasado 6 de octubre, esta División solicitó a
ese Municipio información adicional necesaria para atender la gestión planteada,
requerimiento que fue atendido según los términos del oficio No. DA-632-2015 del 13 de
octubre de este año.
I. Antecedentes y justificación.
Como parte de las justificaciones brindadas por esa Municipalidad, se destacan los
siguientes aspectos:
1. Que el Concejo Municipal de Pococí, mediante Acuerdo No. 850, conoce el informe
jurídico del Lic. Christian Córdoba Oviedo de la Unidad de Servicios Jurídicos
Internos, quien realiza un análisis de legalidad sobre la donación pretendida, en
relación con el artículo 1 de la Ley No. 4478 y en concordancia con el artículo 62 del
Código Municipal, sobre lo cual se deja claro que dicha normativa faculta a la
Municipalidad para realizar donaciones en favor de la Cruz Roja Costarricense,
siendo necesario para ello la aprobación de esta Contraloría General.
2. Manifiesta que el Concejo Municipal, con base en la presentación realizada por la
Cruz Roja Costarricense, planteó la posibilidad de ayudar a esta Institución a sufragar
gastos administrativos, dada la importancia que tiene dicha organización para el
Cantón de Pococí el cual cuenta con más de 125.962 habitantes, según el censo
realizado en el año 2011, por lo que las necesidades en servicios médicos de
2
emergencias son ilimitadas y los recursos para operar insuficientes. Aporta oficio CA07-08-99-2015 del 12 de agosto del 2015, que contiene las justificaciones aportadas
por la Cruz Roja Costarricense y del cual se desprende que los recursos de la
donación están destinados a la cancelación de la deuda que mantiene el Comité
Auxiliar en Guápiles con la Sede Central de la Cruz Roja por concepto de salarios.
3. Sobre lo anterior, agrega que mediante Acuerdo No. 792 de la Sesión Solemne No.
33, el Concejo Municipal acuerda aprobar en la Modificación Presupuestaria No. 042015, el monto de ¢12.000.000,00, en beneficio de la Cruz Roja Costarricense.
Aporta para ello constancia de Contenido Presupuestario de fecha 27 de agosto del
2015, emitida por el señor Minor Pérez Díaz, de la Unidad de Presupuesto, en la que
se indica que la cuenta: “Transferencias Corrientes a Asociaciones (6.04.01) existe un
monto de ¢12.000.000,00, correspondiente a una transferencia para la Cruz Roja
Costarricense.
4. Señala que esa Municipalidad tiene identificado que a pesar de que la Cruz Roja es
una organización privada, el impacto que tiene el fin de esa benemérita institución en
cuanto a la prestación de servicios en el área de salud, incide directamente en el
interés público al atender las diversas emergencias y solventar necesidades de
transporte, circunstancias que guardan total consonancia con el artículo 169 de la
Constitución Política, siendo que los municipios deben administrar los intereses de su
Cantón.
5. A los efectos, remite copia del expediente administrativo creado a los efectos.
II. Criterio de la División.
En virtud de los términos planteados en la presente solicitud de aprobación, resulta
necesario en primera instancia referirse a la competencia que ostenta este órgano contralor,
para conocer de este asunto.
Se tiene que el artículo 1° de la Ley No. 4478, “Ley que autoriza al Estado donar bienes
y subvencionar Cruz Roja Costarricense” establece:
°
“Artículo I —Se autoriza al Estado y a sus instituciones para donar bienes muebles e
inmuebles y otorgar subvenciones en favor de la Cruz Roja Costarricense. De previo se
obtendrá la aprobación de la Contraloría General de la República, que deberá además
examinar el buen uso de lo donado.” (lo subrayado no es del original).
Sobre la citada norma se tiene claro entonces, que efectivamente por disposición legal
corresponde a esta Contraloría General de la República conocer las autorizaciones referentes
a las donaciones que las instituciones del Estado le hagan a la Cruz Roja Costarricense. En el
presente caso, se trata de una solicitud de donación planteada por la Municipalidad de Pococí,
3
para donarle ¢12.000.000,00 a la Cruz Rojas Costarricense, lo que necesariamente debe ser
concordante con lo dispuesto por el Código Municipal en materia de donaciones.
En ese sentido, el artículo 62 del Código Municipal señala que:
“Artículo 62. — La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda
clase de actos o contratos permitidos por este código y la Ley de Contratación
Administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.
Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión
de garantías en favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice
expresamente una ley especial. Podrán darse préstamos o arrendamientos de los
recursos mencionados, siempre que exista el convenio o el contrato que respalde los
intereses municipales.
Como excepción de lo dispuesto en el párrafo anterior, las municipalidades podrán otorgar
ayudas temporales a vecinos del cantón que enfrenten situaciones debidamente
comprobadas de desgracia o infortunio.
También podrán subvencionar a centros de educación pública, beneficencia o servicio
social, que presten servicios al respectivo cantón; además, podrán otorgar becas para
estudios a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar.
Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior.” (lo subrayado no es
del original).
Como puede observase, por un lado la Ley No. 4478 habilita a que el Estado pueda
brindar las donaciones y por otra parte, el Código Municipal permite a las Municipalidades
donar recursos o inmuebles mediante ley especial, la cual ha interpretado esta Contraloría
General que corresponde a la citada Ley No.4478. Al respecto en el oficio No. 00139 (DCA0074) del 8 de enero del 2009, se indicó:
“De ahí entonces, se derivan dos cuestionamientos que enmarcan el caso específico, ¿Es
la Municipalidad parte del concepto de Estado en los términos de la Ley No.4478? y luego,
si se responde afirmativamente; ¿Es la Ley No. 4478 la ley especial requerida por el
Código Municipal?.
En relación con el primer punto, se ha pronunciado la Procuraduría General de la
República indicando que:
“Antes conviene hacer un par de aclaraciones respecto a la Ley n.°4478. Ciertamente,
según indicamos antes, nos parece que la posición por la cual las municipalidades no se
encuentran incluidas entre las instituciones del Estado resulta ser muy restringida, aún
tratándose de la disposición de bienes públicos, materia en la que las normas jurídicas
deben ser interpretadas restrictivamente.
4
Acudiendo a los antecedentes legislativos de la norma de cita, tenemos que el dictamen
afirmativo de mayoría de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea
Legislativa de fecha 8 de setiembre de 1969 (expediente legislativo n.° 3943), tan solo
indica que “son muchas las gestiones que continuamente se hacen ante la Asamblea
Legislativa para que se autorice a determinada institución a hacer donaciones y otorgar
subvenciones a la Cruz Roja Costarricense, por lo que consideramos de conveniencia
emitir una ley de carácter permanente que autorice al Estado y a sus instituciones para
donar o acordar subvenciones a favor de la citada institución.”
Bien es cierto, que la mayor parte de la doctrina administrativista parte de la distinción
dentro de la Administración pública descentralizada, de los entes públicos de base
corporativa (entre los que se incluirían las municipalidades) de los de base institucional o
fundacional (caso de las instituciones autónomas y semiautónomas), tipología que en
cierta forma ha logrado cuajar dentro de nuestro ordenamiento positivo, al disponer el
artículo 1°, párrafo tercero, inciso c) del Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley
n.°8508, del 28 de abril de 2006), que entrará en vigor en enero próximo, que se
entenderá además por Administración Pública a la “Administración descentralizada,
institucional y territorial, y las demás entidades de Derecho público.”
Sin embargo, encontramos entre los autores nacionales, alguno que nos habla
indistintamente de instituciones descentralizadas autónomas e instituciones
descentralizadas municipales. Con lo cual, sería incurrir en un prurito dogmático pensar
que las entidades locales no forman parte de las instituciones del Estado, tomando en
cuenta que de las actas no se desprende que la intención del legislador de la época haya
sido esa y que desde un punto de vista general, el Estado costarricense se encuentra
conformado por el Ente público mayor o Administración pública central y los entes públicos
menores (ver en ese sentido, el artículo 1° de la Ley General de la Administración
Pública).
En todo caso, la discusión anterior parece haber perdido toda relevancia desde el
momento en que el párrafo segundo del referido artículo 62 del Código Municipal, autoriza
a las municipalidades para realizar donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes
inmuebles a favor de otras personas – incluida la misma Cruz Roja – siempre que cuenten
con la autorización expresa de una ley especial. El asunto pasa entonces por dilucidar si
1
con la Ley n.° 4478 nos encontramos ante una ley especial.” ”
Al igual que la Procuraduría General, este órgano contralor considera que la voluntad del
legislador en el artículo 1 de la Ley No. 4478 no excluyó a las Municipalidades cuando se
refería al Estado y sus instituciones; cuestión que efectivamente quedó solventada por la
habilitación para donar mediante ley especial que dispone el artículo 62 del Código
Municipal.
Respecto de la segunda cuestión, es decir, si la Ley No. 4478 puede considerarse como la
ley especial requerida por el artículo 62 del Código Municipal, este órgano contralor había
indicado anteriormente para el caso de inmuebles que:
1
Dictamen No. C-305-2007 del 30 de agosto de 2007.
5
“Efectivamente, la Ley 4478 de 3 de diciembre de 1969, publicada en el Alcance 88 a La
Gaceta 279 del 7 de diciembre de ese mismo año, en su artículo uno establece la
posibilidad de que el Estado y sus Instituciones realicen donaciones a favor de la Cruz
Roja. No obstante, ello constituye una autorización “genérica” que, obviamente no detalla
en cada una de las donaciones particulares, sino que es una mera habilitación. Es en
razón de esa naturaleza “general” que ha de entenderse que en el caso de las
Municipalidades, dicha disposición ha sido modificada por el Código Municipal –Ley
número 7794, publicada en La Gaceta Número 94 del Lunes 18 de mayo de 1998- que en
su artículo 62 establece: (…) / Esa disposición normativa fue analizada por parte de esta
Contraloría General al señalar, entre otros, en el oficio 14803 del 21 de Noviembre de
2002 (DAGJ1930-2002): / Sobre el particular, debemos manifestarle que con la
promulgación del nuevo Código Municipal ya no se requiere de nuestra autorización para
donar bienes inmuebles municipales; por el contrario la disposición del artículo 62 de ese
Código Municipal señala que las donaciones de bienes inmuebles únicamente serán
posibles cuando las autorice expresamente una ley especial. / De tal suerte que en los
casos en los cuales una Municipalidad desea donar un bien inmueble, necesariamente ha
de acudir a la Asamblea Legislativa a obtener una autorización legal para ese bien
específico, en razón de que una norma posterior no hizo distinción alguna.”2
Como se desprende con (sic) claramente, la posición de este órgano contralor ha sido que
la donación de inmuebles requiere habilitación de ley especial, en la medida que el Código
Municipal dispuso en forma posterior a la Ley No. 4478, un régimen diferente para el caso
de las donaciones efectuadas a la Cruz Roja Costarricense.
No obstante lo anterior, esta División estima necesario modificar dicho criterio; en la
medida que la Ley No. 4478 regula en forma especial las donaciones que puedan hacerse
a la Cruz Roja Costarricense, de tal forma que el Código Municipal lejos de modificar su
régimen vino a precisar los supuestos en que las Municipalidades podrán realizar
donaciones. De esa forma, el Código Municipal no desconoció los casos en los que por ley
especial, es posible realizar donaciones como en el caso de la Ley No. 4478, sino que
más bien debe interpretarse armónicamente las regulaciones legales de carácter especial
con el Código Municipal, de forma que es preciso reconocer que la Cruz Roja
Costarricense una habilitación legal específica para recibir donaciones y subvenciones,
con lo cual se cumplen los supuestos del artículo 62 del Código Municipal.” (lo
subrayado no es del original)
Ahora bien establecido el marco jurídico que sustenta la solicitud planteada por la
Municipalidad de Pococí, se tiene que el Concejo Municipal ha aprobado la disposición de
¢12.000.000,00 para ser donados a la Cruz Roja Costarricense para que dicha organización
sufrague gastos ordinarios, considerando lo siguiente:
“”Así las cosas, es claro que la posibilidad de colaborar con la situación financiera que
actualmente atraviesa dicha organización, siempre y cuando se cuente con la aprobación
del ente contralor. Aunado a lo anterior, es preciso tener claramente identificado que a
pesar de que la Cruz Roja, es una organización privada, el impacto que tiene el fin de esa
2
Oficio No. 2726 del 15 de marzo de 2004.
6
benemérita institución en cuanto a la prestación de servicios en el área de salud incide
directamente en el interés público, al atender las diversas emergencias y solventar
necesidades de transporte, circunstancias que guardan total consonancia con el artículo
No. 169 de la Constitución Política, en el sentido que los municipios deben administrar los
intereses de su Cantón.(…)” (oficio No. DA-556-2015 del 2 de setiembre del 2015).
Así entonces, es innegable que dentro de sus competencias constitucionales para velar
por los intereses locales que ostenta ese Municipio, se ha valorado la importancia de fortalecer
el servicio que brinda el Comité Auxiliar de la Cruz Roja en ese Cantón, donando recursos
económicos (¢12.000,000,00) necesarios para la operación efectiva de dicha organización.
No obstante lo anterior, es importante recalcar que el presente caso se trata de una
donación de recursos económicos, la cual indudablemente encuentra sustento en la citada Ley
No. 4478, cuando señala: “Se autoriza al Estado y a sus instituciones para donar bienes muebles e
inmuebles y otorgar subvenciones en favor de la Cruz Roja Costarricense. (…)”, por lo que ha de
entenderse que se pueden donar bienes muebles, inmuebles y otorgar subvenciones. En
relación con los alcances del concepto de subvención, se tiene que el diccionario de la Real
Academia Española define el término de “subvención” como: “ayuda económica que se da a
una persona o institución para que realice una actividad considerada de interés general”
(consultado en el sitio web: http://www.rae.es/).
A su vez, sobre el concepto de subvención señala TORREALBA NAVAS citando a
JIMÉNEZ ZELEDÓN que: “es factible afirmar que los conceptos de subvención, subsidio o
donación son términos similares, en el tanto un sujeto hace entregas de recursos sin
necesidad de una contraprestación del beneficiario. Con mayor precisión se puede afirmar que
la donación es una institución del derecho civil, utilizada en el ámbito presupuestario (…) para
señalar la existencia de una asignación de recursos sin contraprestación, razón por la cual
todo subsidio o subvención constituyen una donación”3
La subvención entonces, consiste en una entrega de recursos que persigue una finalidad
de colaboración sin contraprestación a cargo, lo cual coincide con el Clasificador por Objeto
del Gasto del Sector Público cuando al referirse a las transferencias corrientes incorpora las
subvenciones señalando: “Erogaciones que se destinan a satisfacer necesidades públicas de diversa
índole, sin que exista una contraprestación de bienes, servicios o derechos a favor de quien transfiere
los recursos los cuales se destinan a, personas, entes y órganos del sector público, privado y externo
para financiar fundamentalmente gastos corrientes por concepto de donaciones, subsidios,
subvenciones, cuotas organismos internacionales, prestaciones, pensiones, becas, indemnizaciones
entre otros.” (Decreto Ejecutivo No.34325-H).
Como puede verse, el concepto de subvención se refiere a esa entrega de recursos para
atender necesidades públicas, que desde luego requiere de una habilitación normativa como
viene a ser en este caso en concreto, los artículos 62 del Código Municipal y 1 de la Ley No.
3
TORREALBA NAVAS, ADRIAN, La naturaleza jurídica de los certificados de abono tributario, Tomado
de:http://www.hacienda.go.cr/centro/datos/Articulo/La%20Naturaleza%20jur%C3%ADdica%20de%20los%20CATS.
doc
7
4478. Es por ello que en el caso, no se encuentra obstáculo en la redacción del legislador para
considerar que es factible donar el monto de ¢12.000,000,00 al Comité Auxiliar de la Cruz
Roja en ese Cantón. No solo considerando que la redacción del legislador es amplia, sino
también ponderando las competencias que en materia local ostenta la Municipalidad.
De conformidad con las consideraciones expuestas, este órgano contralor no encuentra
obstáculo para autorizar la donación solicitada, en la medida que el fin de la donación es
justamente coincidente con la satisfacción de intereses del Cantón como puede ser mejores
posibilidades de atención en caso de emergencias o desastres conforme las labores de apoyo
que brinda de la Cruz Roja Costarricense. Sin embargo, es responsabilidad de ese Municipio
tomar las medidas de control necesarias para garantizar que los recursos donados se utilicen
para el fin destinado, lo anterior sin perjuicio de las potestades de control que le corresponden
a esta Contraloría General.
Atentamente,
Elard Gonzalo Ortega Pérez
Gerente de Asociado
RBR/kcj
Ni: 23277, 27508, 27645, 27896.
Ci: Archivo Central
G: 2015003167-1
Rebeca Bejarano Ramírez
Fiscalizadora Asociada