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Alegaciones de WWF-España al proyecto de Plan de Gestión del
Riesgo de Inundación (PGRI) de la Demarcación Hidrográfica del
Guadalquivir
De la revisión llevada a cabo del borrador del Plan de Gestión del Riesgo de Inundación
(PGRI) de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, WWF-España considera
importante destacar los siguientes hechos:
1. No existe un borrador de real decreto que acompañe al Plan de Gestión de
Riesgo de Inundación (PGRI). Tampoco se acompaña la memoria de un
apartado de Normativa, donde se regulen las actividades con rango legal, y que
impida la discrecionalidad en su aplicación en la práctica de la gestión por parte
de las autoridades competentes, evitando la inseguridad jurídica. Es necesario
en cualquier caso que se incluya convenientemente en el PGRI estas normas de
acompañamiento. Así mismo, deberá incluirse un apartado específico donde se
recoja la normativa referente a los PGRI en el apartado de normativa del Plan
Hidrológico de Demarcación (PHD)
2. El borrador del PGRI responde a la estructura establecida en el anexo del Real
Decreto 903/2010 y la Memoria contiene parte de la información requerida
incluyendo, las conclusiones de la Evaluación Preliminar del Riesgo de
Inundación (EPRI), los criterios y objetivos ambientales especificados en el
PHD del Guadalquivir y los de los Planes de Protección Civil existentes, la
información relativa a los sistemas de predicción, información y alerta
hidrológica, así como el Programa de Medidas y el Programa de seguimiento
propios del PGRI. Sin embargo, el grado de detalle en general es escaso y la
información presentada es muy básica, limitándose en muchos casos a una
descripción de la metodología empleada y no entrando en detalle de las
conclusiones y resultados del proceso de planificación. Es más, se especifica al
comienzo de la memoria que el PGRI se actualizará una vez finalice la
elaboración de los Mapas de Peligrosidad y Riesgo. Resulta inaceptable que en
2015 no estén aprobados dichos Mapas, cuando la Comisión Europea exigía a
los Estados Miembros su aprobación definitiva para 2013. Esto supone una
reiteración de la falta de cumplimiento de los plazos establecidos, tal y como
tuvo lugar con la aprobación de los primeros Planes Hidrológicos de
Demarcación (PHD) por parte de España y de la Demarcación Hidrográfica del
Guadalquivir. Dados estos hechos, el contenido del borrador del PGRI
presentado a consulta pública actualmente se considera incompleto e
insuficiente.
3. El borrador del PGRI presenta objetivos generales para la gestión del riesgo de
inundación para las zonas determinadas en la EPRI, acordes con el propósito
general de conseguir que no se incremente el riesgo de inundación existente y
de reducir éste a través del programa de medidas. Sin embargo, no se han
establecido objetivos específicos en el borrador del PGRI, justificando esta
carencia por el hecho de que actualmente se están elaborando los Mapas de
Peligrosidad y Riesgo de inundación de la demarcación y considerándose
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adecuados los objetivos generales presentados. Debe entenderse que es
necesario incorporar objetivos específicos una vez concluya este proceso y por
tanto, no puede considerarse como suficiente y completo el contenido del
presente borrador del PGRI en relación a los objetivos de gestión del riesgo de
inundación. Además, no ha tenido lugar un proceso de participación pública en
el establecimiento de los objetivos generales con las partes interesadas (no hay
información clara relativa a esta cuestión en el borrador del PGRI).
4. El borrador del PGRI incluye un análisis de los objetivos y el estado de las Áreas
de Riesgo Potencial y Significativo de Inundación (ARPSI) de acuerdo con los
criterios de la Directiva Marco del Agua (DMA). De las ARPSI identificadas en
masas de agua superficiales y de transición, el 56% (67) están en un estado peor
que bueno. Esta clasificación de las masas de agua recogida por el PHD del
Guadalquivir, presenta serias dudas ya que la caracterización de las masas de
agua se ha llevado a cabo sin tener en cuenta los indicadores hidromorfológicos,
que además, son factores claves para el cumplimiento de los objetivos de gestión
del riesgo de inundación. Estas dudas son especialmente relevantes en las
masas de agua de transición en estado moderado, pues buena parte de los
factores (por ejemplo la ocupación de las llanuras intermareales) se encuentran
en mal estado de acuerdo con los criterios de la DMA, y esto tiene claras
consecuencias sobre el riesgo de inundación, que se traducen en un aumento del
mismo. El borrador del PGRI identifica 2 ARPSI costeras en la demarcación del
Guadalquivir, una de ellas clasificada como Natural y otra como Muy
modificada (ambas ARPSI se encuentran en Buen estado de acuerdo con los
criterios DMA) Es importante destacar que 27 de las 119 ARPSI identificadas
por el borrador del PGRI como resultado de la EPRI, no son masas de agua de
acuerdo con los criterios de la DMA, y por tanto no existe para ellas un análisis
de objetivos ni del estado. El borrador del PGRI no aporta información clara
para estas 27 ARPSI, y se limita exclusivamente a mencionarlas, con lo que
existe un importante vació de información para éstas áreas, sin poder establecer
su relación con otras masas de agua asociadas recogidas en el PHD del
Guadalquivir.
5. En los Anejos de la Memoria aparecen unas fichas que resumen la
caracterización de las Áreas de Riesgo Potencial y Significativo de Inundaciones
(ARPSI), una descripción del Programa de medidas, un resumen del proceso de
información pública y consulta (que es escaso y que además, lleva mediante
links a documentos no disponibles para consulta actualmente), así como un
listado de autoridades competentes. La descripción de las fichas a nivel de
ARPSI y subtramos, presenta información relativa a los resultados de la
evaluación del riesgo (diferenciando también el análisis de peligrosidad y
vulnerabilidad). Sin embargo, estas fichas carecen de información propia de la
caracterización de cada una de las ARPSI y subtramos (como por ejemplo una
descripción geomorfológica de estas entidades), limitándose a reflejar una
información muy básica (nombre, código de entidad, municipio, longitud, tipo y
nº de inundaciones históricas)
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6. Una parte esencial del borrador del PGRI es el Programa de Medidas. Existe un
anejo específico que describe dicho programa y el documento de la Memoria
presenta unas tablas resumen de las actuaciones contempladas. Estas tablas
aportan información sobre la categoría en la que se enmarcan las diferentes
medidas (prevención, protección, preparación o recuperación y revisión ante
inundaciones), la codificación utilizada en el borrador del PGRI (y su
correspondencia con la codificación establecida por la Comisión Europea y con
la codificación del Plan Hidrológico de Demarcación), las administraciones
responsables y colaboradoras para llevar a cabo las actuaciones, así como el
presupuesto estimado (total y anual). No obstante, la información presentada
por el borrador del PGRI no es clara en cuanto al número total de medidas
propuestas (en distintos apartados resulta difícil distinguir entre agrupaciones
de medidas y actuaciones concretas), en cuanto a la información específica de
dónde y cómo se va a aplicar cada actuación, así como en qué grado cada
medida va a contribuir a los objetivos de gestión del riesgo de inundación ni de
su contribución a los objetivos ambientales recogidos por el PHD.
7. Se establece en el borrador del PGRI que la mayor parte del presupuesto del
Programa de Medidas se aplicará a nivel de demarcación (81%) frente a una
parte muy significativamente menor a nivel de ARPSI (2%). El 68% del
presupuesto se destina a medidas de Prevención, el 27% a medidas de
Preparación y el 5% a medidas de Protección. En este sentido existe una
manifiesta incoherencia al no dotar con nada de presupuesto a las Medidas de
Recuperación y Revisión tras inundaciones (como por ejemplo, la promoción
del seguro sobre personas y bienes, especialmente los seguros Agrarios, o la
evaluación, análisis y diagnóstico de las lecciones aprendidas en la gestión de
los eventos de inundación), a pesar de quedar éstas recogidas en el anejo 2
(Catálogo de medidas) del borrador del PGRI.
8. El borrador del PGRI hace alusión a los criterios de priorización de las medidas,
que en este orden de consideración son; la priorización de los objetivos del
PGRI, la relación presupuesto necesario / mejoras en la gestión del riesgo
obtenidas, el ámbito territorial de las mismas (primero las de ámbito nacional,
seguidas de las de demarcación y por último las específicas para las ARPSI) y la
complementariedad y multifuncionalidad de las medidas (en relación con el
cumplimiento de los objetivos de otras Directivas europeas y otras legislaciones
nacionales). Existen serias dudas de la adecuada aplicación de estos criterios,
especialmente en lo relativo al segundo criterio (presupuesto/mejoras), ya que
no existe información clara sobre sí se ha recurrido a un análisis coste-beneficio
en la priorización de las medidas, así como sobre sí este criterio va a hacer que
no se apliquen algunas medidas presentadas en el presente borrador del PGRI.
Esto es especialmente relevante por los precedentes acontecidos en la
aprobación del primer PHD del Guadalquivir (2013-2015) en el que
determinadas medidas previstas inicialmente (y recogidas en el documento
sometido a consulta pública) no fueron incluidas en el presupuesto definitivo
del PHD, sin justificar cómo se habían priorizado unas medidas frente a otras.
También es dudosa la correcta aplicación del cuarto criterio de priorización, en
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relación a la contribución de las medidas recogidas por el PGRI al
mantenimiento de un estado de conservación favorable de los hábitats y
especies que son objeto de conservación en los espacios naturales protegidos y
en la Red Natura 2000 (ZEPA y LIC), precisamente por la falta de objetivos
claros de los Planes de Gestión Red Natura 2000 para los LIC/ZEC vinculados a
masas de agua. Además, no es posible la aplicación del cuarto criterio,
específicamente en lo que se refiere a la priorización de las actuaciones que
ayuden a fijar los objetivos de conservación y mejora (del estado de las masas de
agua) de la Directiva 2000/60 Marco del Agua (DMA), en 27 ARPSI, ya que no
han sido definidas como masas de agua de acuerdo a los criterios de la DMA.
9. En el anejo específico del Programa de Medidas, existe una descripción general
de en qué consisten las actuaciones (incluyendo presupuesto estimado y fuentes
de financiación), las fechas de inicio y de finalización previstas, así como de los
indicadores para el control y seguimiento de estas medidas. Sin embargo, esta
información carece del detalle necesario para valorar adecuadamente la
idoneidad de éstas, especialmente porque no es posible identificar las
actuaciones que van a aplicarse a cada ARPSI definida (por ejemplo, el
programa de conservación y mejora del dominio público hidráulico se dice que
se va a aplicar a todos los cauces de la Demarcación Hidrográfica, priorizando
algunas de las medidas en las ARPSI ya declaradas, sin especificar en cuales y
de qué manera) y porque no existe un cronograma suficientemente detallado,
que permita evaluar adecuadamente el progreso en el desarrollo de las
actuaciones. En este sentido, es importante llamar la atención sobre el hecho de
que el borrador del PGRI plantea actuaciones como la limpieza de cauces
(retirada de vegetación muerta) o actuaciones en el lecho del cauce (retirada de
lodos o eliminación de depósitos de fangos, etc.) que afectan al estado de las
masas de agua sobre las que se llevan a cabo y que van en contra de la
consecución delos objetivos ambientales planteados por la DMA sobre dichas
masas de agua. Actualmente existen alternativas a dichas medidas1 para
contribuir a la gestión del riesgo de inundación que van en la línea de los
principios inspiradores de la Directiva 2007/60 y que deben priorizarse frente a
las anteriores.
10. Otra carencia significativa del programa de medidas es la descripción de costes
y beneficios de las actuaciones, pues al contener tan solo información general,
no permite desarrollar un análisis coste-beneficio riguroso y explícito que dé
apoyo al proceso de toma de decisiones sobre qué medida aplicar. Esta carencia
se aplica también a los indicadores establecidos, ya que no se establece
claramente la forma en qué se van a medir éstos, ni los plazos establecidos para
su evaluación (con el fin de contribuir al análisis del progreso de las actuaciones
contempladas)
1
WWF-España, con el apoyo de la Fundación Biodiversidad del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio
Ambiente, ha elaborado unas recomendaciones para mejorar la gestión de los ecosistemas fluviales y sus bosques de
ribera, hecho clave para reducir el riesgo de inundaciones. Se puede encontrar más información en el Anejo que
acompaña a este documento y en el siguiente link; http://www.wwf.es/noticias/sala_de_prensa/?33820/WWFdifunde-recomendaciones-para-proteger-los-ecosistemas-fluviales-y-reducir-el-riesgo-de-inundaciones
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11. El borrador del PGRI concluye que por la incertidumbre de los resultados
obtenidos en diversos estudios (sin especificar claramente cuáles) analizados
como parte de la EPRI desarrollada, no se ha podido cuantificar la alteración
que el cambio climático podría suponer a nivel de fenómenos extremos de
precipitación. La información aportada se limita a incluir una serie de
conclusiones generales de estudios y fuentes externas, para dar una idea general
de la incidencia del cambio climático sobre el riesgo de inundación en la
demarcación del Guadalquivir, que culminan con la afirmación literal de que
“en los próximos años se mantendrán constantes o crecientes los episodios de
inundación” Esta información es claramente insuficiente para la definición de
los objetivos y el Programa de Medidas del PGRI.
12. No existe una coordinación suficientemente clara de las actuaciones
contempladas en el Programa de Medidas del borrador del PGRI y el Programa
de Medidas contempladas por el proyecto del PHD del Guadalquivir (20152021), ya que no existe normativa específica que establezca cómo se van a
aplicar de forma coordinada ambos programas de medidas. Además, no se
evalúa cómo cada actuación va a contribuir a conseguir el buen estado de las
masas de agua, de acuerdo con los objetivos del PHD del Guadalquivir. El
borrador del PGRI se limita a mencionar la necesidad de implementar de forma
coordinada los Programas de medidas del PHD y del PGRI, sin entrar en el
detalle de cómo se va a llevar a cabo esto y qué implicaciones tiene para la
definición de las actuaciones. La única referencia que se hace en el borrador del
PGRI sobre la coordinación de éste con el PHD del Guadalquivir es la alusión a
un resumen de las áreas de riesgo potencial significativo de inundación y el
resultado de los Mapas de Peligrosidad y Riesgo de inundación, que quedará
recogido en el Estudio General de la Demarcación como parte del plan
hidrológico.
Dados estos hechos, WWF-España solicita que se tengan en cuenta estos aspectos en la
revisión del actual borrador del PGRI de la demarcación del Guadalquivir, de cara a
corregir las graves carencias identificadas y mejorar el contenido de dicho documento
antes de su aprobación definitiva. En este sentido WWF-España propone
específicamente:
1. Abrir un nuevo proceso de consulta pública una vez se actualicen los contenidos
del proyecto de PGRI, después de que haya finalizado el proceso de elaboración
de los Mapas de Riesgo y Peligrosidad de inundación, ya que el contenido del
actual borrador sometido a consulta pública es incompleto.
2. Actualizar y someter a participación pública, el contenido relativo a los objetivos
generales y específicos para la gestión del riesgo de inundación, una vez haya
finalizado el proceso de elaboración de los Mapas de Riesgo y Peligrosidad de
inundación, por considerarse éstos últimos información básica y necesaria para
el proceso de planificación. Los resultados de este proceso deberán incluirse en
una nueva versión actualizada del borrador del PGRI (ver propuesta número 1)
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3. Ampliar el detalle de la información relativa a la incidencia del cambio climático
sobre el riesgo de inundación, a nivel de ARPSI, para completar de forma
adecuada el contenido relativo a los objetivos y el Programa de Medidas del
PGRI.
4. Actualizar el contenido de las fichas de caracterización de cada una de las
ARPSI identificadas en la EPRI llevada a cabo en la demarcación hidrográfica
del Guadalquivir, como mínimo completando la información prevista en el
actual borrador (especialmente la relativa a la descripción geomorfológica de las
ARPSI)
5. Completar la información relativa a las 27 ARPSI recogidas en el borrador del
PGRI que no se consideran masas de agua de acuerdo con los criterios fijados
por la Directiva Marco del Agua (DMA), para caracterizarlas adecuadamente y
establecer su relación con otras masas de agua asociadas a ellas, definidas por el
PHD del Guadalquivir. Esta información debe especificar las fuentes utilizadas
para completar dicha información. Los resultados de esta actualización deben
plasmarse en las correspondientes fichas de caracterización de la ARPSI, de
manera análoga al resto de ARPSI identificadas, para mantener la coherencia
del PGRI.
6. Completar y aclarar la información relativa al número total de medidas
propuestas, la relativa a dónde y cómo se va a aplicar cada actuación, así como
la relativa a en qué grado cada medida va a contribuir a los objetivos
contemplados por PGRI y a los objetivos recogidos por el PHD en relación con
el estado de las masas de agua asociadas.
7. Dotar con presupuesto específico a las Medidas de Recuperación y Revisión tras
inundaciones (como por ejemplo, la promoción del seguro sobre personas y
bienes, especialmente los seguros Agrarios, o la evaluación, análisis y
diagnóstico de las lecciones aprendidas en la gestión de los eventos de
inundación) ya que quedan recogidas en el borrador del PGRI, para asegurar su
aplicación una vez haya sido aprobado el PGRI definitivo.
8. Aportar información detallada sobre los análisis coste-beneficio llevados a cabo
para cada actuación contemplada en el Programa de Medidas para facilitar el
análisis de la aplicación correcta de los criterios de priorización de unas
medidas frente a otras, especificados por el borrador del PGRI.
9. Completar con información en detalle el anejo 2 (Catálogo de medidas) para
valorar adecuadamente la idoneidad de las medidas, incluyendo las actuaciones
a aplicar en cada una de las ARPSI identificadas (descripción, presupuesto,
plazos de aplicación, autoridades responsables, etc.) y un cronograma detallado,
que permita evaluar adecuadamente el progreso en el desarrollo de estas
actuaciones.
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10. Mejorar la información relativa a los indicadores de cada una de las medidas
contempladas, para establecer claramente la forma en que se van a medir y los
plazos establecidos para su evaluación, para mejorar el análisis del progreso de
las actuaciones contempladas.
11. Establecer los mecanismos necesarios que aseguren la aplicación coordinada del
Programa de Medidas del borrador del PGRI y el Programa de Medidas del
borrador del PHD del Guadalquivir (2015-2021), tanto para contribuir a los
objetivos de gestión del riesgo de inundaciones, así como a los objetivos
establecidos en el PHD del Guadalquivir de acuerdo con los principios rectores
de la DMA. El buen estado de las masas de agua, especialmente en lo que se
refiere a estado hidromorfológico y los caudales ambientales (específicamente
aquellos generadores de avenidas) puede también prevenir inundaciones. En
este sentido, los beneficios adicionales de las medidas del PHD que contribuyan
a prevenir inundaciones deben tenerse en cuenta en el análisis coste-eficacia de
esas medidas del PHD planteadas en coordinación y coherencia con el PGRI.
12. Priorizar las medidas encaminadas a la recuperación de la conectividad del río
con su llanura de inundación, que además de restablecer los procesos y
dinámicas naturales que contribuyen a la mejora del estado ecológico del
ecosistema fluvial, mejoran de forma notable la capacidad de almacenamiento
de agua durante un episodio de avenidas, reduciendo los potenciales impactos
negativos de la inundación. Dentro de estas medidas, las llamadas medidas de
retención natural (NWRM en sus siglas en inglés) son las que mejor pueden
contribuir de forma integrada a los objetivos de la Directiva de Inundaciones, la
Directiva Marco del Agua y la Directiva Hábitats. En el documento anejo a estas
alegaciones se pueden recomendaciones relacionadas con este tipo de medidas,
para ser incorporadas en el PGRI de la Demarcación del Guadalquivir.
Por todo lo expuesto anteriormente, se ruega que se tengan en cuenta las alegaciones y
propuestas presentadas por WWF-España en al borrador del PGRI de la demarcación
del Guadalquivir.
En Madrid, a 27 de marzo de 2015.
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