Reforma del Estado, cruce de caminos y responsabilidades

REFORMA DEL ESTADO,
CRUCE DE CAMINOS
Y RESPONSABILIDADES COMPARTIDAS
Dr. Héctor Lescano
Ministro de Turismo y Deporte
Presidente de la Comisión de Programa del Frente Amplio
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DR. HECTOR
LESCANO
FRASCHINI
Dr. Héctor Lescano - Ministro de Turismo y Deporte
Presidente de la Comisión de Programa del Frente Amplio
Doctor en Medicina Veterinaria y Miembro de la Academia Nacional de Veterinaria. Ejerció
la docencia universitaria y se desempeñó como Asistente Académico del Ex Rector de la
Universidad, Ingeniero Jorge Brovetto.
Fue durante 10 años Diputado por Montevideo, donde se destacó por su trabajo como
Presidente de la Comisión de Ciencia y Tecnología de la Cámara y por innumerables proyectos de ley de importancia, concretándose varios de ellos en leyes nacionales, destacándose
la creación de un Sistema Nacional de Empleo (actual Junta Nacional del Empleo), el Fondo
Clemente Estable para el desarrollo científico, etc.
Miembro fundador de Uruguay Transparente, Capítulo Uruguayo de Transparencia Internacional, organización de lucha contra la corrupción.
Fue dirigente estudiantil, Secretario General de la J.D.C. y Secretario General del PDC.
Actualmente es Presidente del Partido Demócrata Cristiano, ex Vicepresidente de la Internacional Demócrata Cristiana y actual Vice para el Cono Sur de la ODCA (Organización
Demócrata Cristiana de América) con sede en Sa ntiago de Chile.
Fue designado por el Doctor Tabaré Vázquez, como Coordinador General, presidiendo la
Comisión de Programa de Gobierno Nacional del Encuentro Progresista – Frente Amplio,
durante seis años (elecciones nacionales de 1999 y 2004).
Fue condecorado con la Orden Bernardo O´Higgins por su constante lucha parlamentaria
por la democracia en Chile.
Es electo Senador por el Encuentro Progresista – Frente Amplio, Alianza Progresista Lista
738 en las elecciones nacionales de 2004, prestando juramento el 15 de Febrero.
Es designado por el Doctor Tabaré Vázquez como Ministro de Turismo y Deporte, asumiendo el 1° de Marzo de 2005.
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REFORMA DEL ESTADO, CRUCE DE
CAMINOS Y RESPONSABILIDADES
COMPARTIDAS
Dr
escano
Dr.. Héctor LLescano
Introducción
Transformando el Estado
En términos de reforma del Estado los uruguayos podemos estar orgullosos y afirmar con seguridad que hacemos una reforma del Estado con un
perfil propio. Cuando las llamadas reformas de primera y segunda generación se han orientado a reducir el gasto del bienestar, generando formas más
inseguras de trabajo y remuneración, y a realizar ajustes estructurales y reducir el tamaño del Estado, en nuestro país estamos abocados a adecuar la
estructura del Estado; a continuar su modernización para promover la generación de empleo decente; a intervenir donde está llamado a intervenir; a
promover la inclusión social y mejorar la forma con que el Estado se vincula
con los ciudadanos y con todos los actores involucrados en el quehacer nacional; y en su inserción internacional, mediante el fortalecimiento institucional y con una amplia participación de todos los sectores.
Es claro el mandato que, en este sentido, nos ha dado la ciudadanía, a
través de los años de vida de nuestra fuerza política y, más especialmente, en
las últimas elecciones. Los uruguayos y uruguayas quieren más y mejor Estado. La principal razón de ser de esta reforma son los ciudadanos y creemos
interpretar que se quiere más Estado porque se espera que este salga fortalecido y ya no sea un ausente en los grandes problemas del país y de su gente;
y mejor Estado porque de una vez por todas se esperan mejores servicios, ser
mejor escuchados y mejor atendidos, obtener respuestas más rápidamente y
de mejor manera.
«Para construir un Uruguay con desarrollo productivo y justicia social
necesitamos un Estado y empresas públicas que nos ayuden a hacerlo»,1
dijo el presidente Tabaré Vázquez, en el acto de cierre del Encuentro de Directores de Empresas Públicas, que se efectuara en una de las veinte salas
virtuales con que cuenta el país. En este encuentro, el Primer Mandatario
abogó por «un Estado para los ciudadanos y para el país, y consecuentemente empresas públicas al servicio de sus dueños». Coincidimos también
Tabaré Vázquez, Palabras del presidente de la República en el cierre del Encuentro de Directores
de Empresas Públicas, Montevideo, 7 de diciembre de 2006.
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con nuestro presidente, con que el Estado que hoy tenemos no sirve como
herramienta de trabajo para impulsar el país productivo y de equidad social
que buscamos, y que, por cierto, no partimos de cero, pero tenemos que reformar el Estado para que sirva como herramienta real para impulsar y llevar adelante el país productivo, generador de riqueza, de puestos de trabajo
genuino; un Estado que nos ayude a llevar políticas de justicia social y de
igualdad de oportunidades para todos los uruguayos.
Es justamente por esta razón que nuestro presidente le llama a esta, «la
madre de todas las reformas», y es justamente por ello que ha llevado desde
un principio a la Comisión de Programa —y particularmente a la Unidad
Temática sobre Reforma del Estado, que ha desarrollado un trabajo excelente, presidida por el Sr. Humberto Ruocco— a repensar el Estado, su funcionamiento y su forma de relacionarse con los ciudadanos.
Asimismo, con este proceso iniciado por nuestro gobierno, procuramos
dejar de hablar de reformas y nos proponemos más bien instaurar procesos
que garanticen una mejora continua de los servicios que brinda el Estado.
Hoy definimos un debe ser y tratamos de alcanzar el puede ser, que dentro de
un marco de planificación estratégica nos permita instaurar un proceso de
revisión y mejora permanente en el camino del debe ser de una sociedad
inclusiva, justa y equitativa. Esa mejora continua estará centrada en responder cada vez más y mejor a los requerimientos de los ciudadanos. Para ello,
los dirigentes políticos debemos asumir el liderazgo, convencer con el ejemplo, colaborar con los procesos, ayudando a concertar una visión compartida
con todos los actores involucrados.
Nuestra responsabilidad es la de gobernar el país. Para ello tenemos que
trabajar como articuladores de todos los intereses, comprender cada vez más
los entramados de las redes sociales y la complejidad de los actores
intervinientes, asegurar la continuidad de los procesos y colaborar con el
recambio de las distintas generaciones. También debemos ayudar a convencer y colaborar en la introducción de las nuevas tecnologías de la información y el conocimiento.
En este mismo sentido, claramente, el mandato que también nos ha dado
la ciudadanía es el de la inclusión social. Debemos asegurar que estos procesos sean inclusivos, además de conocidos por todos, interpretados por todos
y transmitidos a todos los ciudadanos y actores involucrados.
Esta reforma tampoco es ajena a los fuertes cambios que vive y ha vivido
la región, América Latina y el mundo. Los procesos de globalización económica han convertido en prescindibles a los cada vez más pobres, mientras
que ha convertido en más ricos a unos pocos. Por eso también hablamos de
desarrollo integral, justo y sustentable, de procesos de mejora y de crecimiento con equidad.
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Los procesos de reforma
Una extensa gama de artículos y bibliografía especializada de varios autores coincide en que las llamadas reformas de primera generación en
Latinoamérica (y nuestro propio país no ha escapado a esa situación) han
tenido como principales causas las recurrentes crisis fiscales y la globalización de los mercados, y se han llevado adelante sin una visión clara del papel
que debía desempeñar el Estado y de las actividades que debían realizar las
entidades públicas, de tal forma que determinaran su lugar en la reorientación
del sector público. En los hechos, las reformas de primera generación tuvieron como objetivo central encoger al Estado, no necesariamente mejorarlo.2
En este marco, el FMI acudió «al rescate» de las economías en desarrollo e
impuso sus políticas de presupuestos balanceados mediante la austeridad
fiscal, una rígida política monetaria, reducción del tamaño del gobierno, privatización de empresas del Estado y desregulación de la actividad económica, como condición para prestar ayuda.
Estas políticas, conocidas también como de ajuste estructural, han llegado
a dar algunos beneficios en el ámbito macroeconómico, pero es claro y notorio que fundamentalmente han ayudado a profundizar los niveles de pobreza y a generar mayores niveles de desigualdad y exclusión social, baja calidad de vida, deterioro y precariedad de las condiciones de vida e incremento en los niveles de violencia social e institucional. El costo social de la aplicación de estas políticas de ajuste estructural ha sido alto en términos de reducción del gasto público en materia de educación, salud, vivienda, etcétera.3
A la vez, coincidimos con varios autores en que estas reformas tuvieron
más una lógica política que una racionalidad económica. El argumento de
que para alcanzar los niveles de eficiencia económica se tenía que pagar un
alto costo social y que la desigualdad era condición necesaria para lograr la
acumulación de capital y el crecimiento económico, no son válidas en lo absoluto.
Por otra parte, en las llamadas reformas de segunda generación se ha intentado construir, reconstruir y reformar instituciones. Las reformas se han
orientado a fortalecer el mercado mediante la reducción de las funciones del
Estado; enfocándose en su eficiencia burocrática, se buscó intensificar las
privatizaciones de las empresas, la contratación externa para la provisión de
servicios públicos, y se aplicaron técnicas y métodos de la gerencia privada
que buscaban optimizar el gasto de las funciones públicas del Estado. En la
segunda generación de las reformas del Estado, este es asumido como un
2
Oscar Oszlak, «De menor a mejor: el desafío de la “segunda” reforma del Estado», en Nueva
Sociedad, nº 160, Caracas, 1999.
José Vargas Hernández, «La reforma del Estado en Latinoamérica», en Contribuciones a la Economía. Tomado de ‹http://www.eumed.net/ce/index.htm›.
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órgano que define el entorno jurídico, la vigencia de normas y regulaciones
y supervisa su cumplimiento.
Sin embargo, la sociedad uruguaya ya le dijo varias veces que no a este
tipo de reformas y ha dado numerosas muestras de su voluntad de defender
un Estado activo, enfrentando los procesos de privatización indiscriminada
y, a la vez, ha dado claras señales de querer un Estado moderno y amigable.
En esto tendemos a coincidir con Oszlak cuando dice que «las reformas
en gran escala, entendidas como intentos sistemáticos y masivos dirigidos a
transformar a fondo la administración pública, en general no consiguieron
ser implantadas exitosamente en América Latina»4 y agrega, «a lo sumo, sus
resultados solo llegaron a representar una mínima fracción de las expectativas iniciales». Esto me lleva a postular la idea de que se debe replantear sobre todo la forma en como estas reformas se llevan a cabo.
Esta reforma del Estado, sin ser acabada, se enfoca a mejorar sus instituciones, para facilitar procesos políticos que garanticen la eficiencia, la responsabilidad (accountability) y la participación democrática en el control burocrático gubernamental mediante la reestructuración de incentivos organizacionales. En este proceso se busca redefinir la estructura del Estado, a fin
de lograr que las funciones y competencias de todos los niveles de gobierno
den la atención necesaria a las personas.
Según sociólogos y analistas políticos estaríamos embarcados en la tercera generación de reformas del Estado; la que enfatiza las relaciones entre el
Estado y las actividades productivas, y promueve una nueva relación Estado-mercado, con una connotación de fomento productivo en colaboración
con otros agentes económicos. El eje de la propuesta de la tercera generación
de reformas es el establecimiento de relaciones, o más bien alianzas, entre el
Estado y los emprendedores, lo que requiere diseñar desde esta perspectiva
el planeamiento estratégico.5
Para nuestra fuerza política, el centro de nuestra acción y el propósito
principal de esta reforma son todos los ciudadanos. Por esta razón queremos
replantear la presencia del Estado, impulsando también la descentralización,
fortaleciendo los gobiernos locales y el proceso de transferencia de competencias y recursos, con el objetivo de un desarrollo sustentable.
Por ello aprobamos e impulsamos, junto a la Oficina Nacional de Servicio
Civil, mecanismos de planificación estratégica como los que se están
implementando; basados en la discusión y el punto de vista de todos los
actores involucrados en los diferentes asuntos y temas que son de competencia estatal, generando mayores compromisos de los funcionarios tanto en su
visión como en su implementación. Procesos de modernización del Estado
han habido desde siempre, y seguirán habiendo. Lo importante, más allá de
la visión sobre cuál es el Estado que queremos —que podrá ir cambiando y
que es deseable que así sea—es cómo se generan los procesos, se implementan
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las ideas y se llegan a justificar esos cambios. Cambios no pueden ser implantados por decreto, ni pueden provenir de sectores iluminados. Asimismo, estos procesos no son solo técnicos sino principalmente de base política.
En esta línea, acordamos con lo que plantea Crozier, en cuanto a que «ordenar el cambio a las personas ya no funciona» y que «el nuevo paradigma
para construir una nueva cultura de gestión pública implica un razonamiento con la intención de invertir para cambiar o mejorar, invertir para ayudar a
las personas a cambiar, en lugar de tratar de imponer los mejores programas
elaborados por las jerarquías decisorias. Por consiguiente, el requisito previo para lograr un cambio exitoso es trabajar duro, por adelantado, y elaborar una estrategia razonable para el cambio».6
Por ende, el proceso de reforma del Estado debe ser un proceso permanente, porque nos debemos adecuar permanentemente a los cambios y a las
necesidades de la gente.
Eso supone estar centrados en el ciudadano y ello supone procesos de
participación ciudadana, de democratización de la información, de transparencia y de fuerte responsabilidad compartida por todos.
Transformando el Estado
Dificultades encontradas
Al asumir el gobierno realmente nos encontramos con un Estado que no
está al servicio ni del Uruguay productivo ni de la anhelada equidad social.
El propósito central de esta reforma es reconciliar al Estado con los ciudadanos, buscando crear condiciones para ofrecer a la población el acceso a bienes y servicios públicos con la cobertura y calidad indispensables para una
vida digna, confortable y segura. También integramos en esta transformación de la gestión pública la necesidad de adecuar la función gerencial a una
realidad cada vez más compleja y cambiante. Necesitamos más intervención
pública para dominar la complejidad. El escenario de incertidumbres resultante de las innovaciones tecnológicas y de las modificaciones socioculturales
impone la valoración del conocimiento y el aprendizaje como herramientas
estratégicas para la transformación de la gerencia pública en algo flexible y
adaptativo.7 La complejidad impone nuevos métodos y mejores conocimientos, generando la demanda por una nueva perspectiva de gerencia estratégica, cooperativa, democrática, participativa, solidaria, como una herramienta
4
Oscar Oszlak,. o. cit.
5
PNUD, Informe de desarrollo humano, Lima, 2006.
Michel Crozier, «La transición del paradigma burocrático a una cultura de gestión pública», enR e forma y Democracia, CLAD, Caracas, 1997.
6
Sonia Fleury, «Reforma del Estado», en Instituciones y Desarrollo, nº 14-15, (2003), Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, Barcelona, 2005, pp. 81-122. Disponible en ‹http://www.iigov.org›.
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indispensable para garantizar el desarrollo económico y social del país, una
adecuada inserción internacional y el bienestar de todos los uruguayos.
El paradigma burocrático, con su apego a las reglas y procedimientos, su
alejamiento de las necesidades de los ciudadanos y sus escasas responsabilidades con relación a los resultados y sus mecanismos de decisión y acción
basados en la obediencia, la especialización y el monopolio, aparece como
altamente inadecuado para enfrentar las necesidades que la compleja sociedad del mundo actual nos impone.
Una de las principales dificultades que hemos encontrado al asumir el
gobierno ha sido y continúa siendo la reducida capacidad del Estado para
formular y ejecutar políticas públicas referidas a algunos temas de carácter
transversal y sectorial.
Ello nos está impidiendo una efectiva acción de gobierno. El origen de
esta deficiencia se sitúa, en algunos casos, en la debilidad y desmantelamiento de los órganos de línea e instancias técnicas de los ministerios vinculados
a esos temas, así como en la sustitución por equipos temporales adscritos a
las autoridades de turno y ubicados fuera de la institucionalidad formal.
También encontramos limitaciones y debilidades de coordinación en la
acción de gobierno, con la pérdida consiguiente de sinergias, efectos
multiplicadores e impactos positivos sobre la población, que hemos tenido
que ir ajustando sobre la base de la voluntad de muchos funcionarios públicos, que debemos reconocer que se han puesto del lado del ciudadano, queriendo brindar realmente un servicio público. Las propias fallas de coordinación dentro del Poder Ejecutivo traen como consecuencia una frecuente
dispersión y duplicación de funciones, fundamentalmente en los ámbitos de
los ministerios y también en el ámbito local.
En el proceso de formulación del presupuesto público, no obstante algunos avances significativos, la asignación de recursos y los instrumentos de
control aún no nos permiten definir prioridades para el gasto y controlar su
ejecución en función de criterios de eficiencia. Todavía actúa una dinámica
inercial en el proceso presupuestal (peso de gastos comprometidos en el pasado), y aún persisten espacios de desconexión respecto de los procesos de
planeamiento y programación, la desatención a objetivos de desarrollo y una
excesiva fragmentación y dispersión.
Por el lado administrativo pesan significativamente las distorsiones que
se han acumulado en el sistema de remuneraciones, lo que redunda, a su
vez, en inexistencia de incentivos, falta de evaluaciones de desempeño y un
deterioro de las capacidades técnicas y profesionales del funcionariado público. En el propio ministerio que nos ha tocado dirigir, nos encontramos con
una serie de desajustes, inequidades y distintos tipos de incentivos mal aplicados, tanto en la Dirección de Turismo como en la de Deporte.
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Otra de las barreras que enfrenta el proceso de transformación del Estado
es el elevado promedio de edad de los funcionarios públicos, para los cuales
deberá existir una renovación imprescindible, ya que los actuales funcionarios tienen incorporada la forma de trabajo de hace muchos años, con los
consecuentes vicios de sus respectivos puestos de trabajo. Sin embargo, tampoco debemos desperdiciar todos sus conocimientos y su potencial aporte a
este proceso de reforma.
No queremos prescindir de ellos, sino que queremos valorar su lugar en
este proceso de transición (para ellos), para poder aprovechar todo su potencial desde una clara perspectiva humanitaria. Queremos poder incorporar
nuevos técnicos, con nuevos saberes y con la misma cultura de servicio orientada a los ciudadanos.
En este sentido, los viejos funcionarios, son de vital importancia en el sustento de la historia organizacional, preparando a las nuevas generaciones y
trasmitiendo todo su expertise adquirido en años de trabajo.
Una reforma centrada en el ciudadano
Al decir de nuestro presidente, «los uruguayos sabemos que la sociedad
no es un mercado, que a la sociedad no la hacen los consumidores sino los
ciudadanos, y que el Estado es un actor que opera en distintos ámbitos articulando el conjunto de la sociedad para garantizar una base consistente de
ciudadanía, promoviendo la igualdad de oportunidades, previniendo y eliminando la desigualdad social y económica, y ofreciendo servicios públicos
según criterios de eficacia y eficiencia».8
En este sentido, también consideramos importante que se continúen promoviendo y consolidando los mecanismos de inclusión y de participación
ciudadana y de la sociedad civil organizada tanto en la planificación, ejecución y control de las acciones del Estado. Si me lo permiten, muestra de ello
es la creación del Sistema Nacional de Turismo Social, en el que se promueve
el acceso de los sectores más vulnerables de la sociedad al disfrute del tiempo libre y la recreación, y donde se incorporan los principales actores
involucrados en todo el proceso.
De todas maneras, las autocríticas son válidas y creemos que aún debemos abrir más instancias y mecanismos de participación de los ciudadanos
en el control de los actos del gobierno, y mejorar tanto los mecanismos como
la definición de indicadores de transparencia en la administración pública.
Si bien no son logros de este gobierno, ejemplos de estos mismos mecanismos son la creación de la figura del Ombudsman por el gobierno departa8
Tabaré Vázquez, palabras en el cierre del encuentro citado.
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mental en Montevideo o la creación de la Junta Asesora en Materia Económico Financiera del Estado, llamada “Junta Anticorrupción”, la que, entre otras
cosas, organiza las declaraciones juradas de todos los cargos políticos y de
confianza con respecto a ingresos y bienes que deben ser declarados, a los
efectos de «preservar el buen funcionamiento ético de la política».
También debemos promover más intensamente la participación de los ciudadanos en las instancias de concertación de las políticas públicas. Lo ha
hecho el Ministerio de Economía y Finanzas con la consulta a los ciudadanos
para la reforma tributaria; lo intentamos hacer desde el Ministerio de Turismo y Deporte, con la consolidación del Consejo Nacional de Turismo. Creemos que es parte de esta reforma, y todos lo esperamos, el fortalecimiento
del sector privado y de la sociedad civil organizada. Los procesos de fortalecimiento del Estado deben ser complementarios con los procesos de fortalecimiento del sector privado y de la sociedad civil, porque más y mejor Estado suponen tener como contraparte más y mejores organizaciones que representen los intereses del sector privado y de la sociedad civil en su conjunto.
La transformación del Estado también debe ser vista desde la perspectiva
de la promoción de la ciudadanía. Se debe involucrar la orientación del sector público no solamente para la efectividad y eficiencia de sí mismo, sino
también para el combate a la exclusión social y el desarrollo de medidas efectivas de inclusión. Esta perspectiva contempla la construcción de una agenda que promueva a los grupos más alejados del poder, reduzca las discriminaciones y las desigualdades, ayudando al empoderamiento de los ciudadanos y creando los canales para su efectiva participación en la gestión pública.
Tal como lo señala Fleury, la reforma del Estado no puede ser vista como
una mera alteración del organigrama del gobierno, por lo que, en este caso,
«no pasaría de una modernización administrativa»,9 pero sí como un cambio
en las relaciones entre diferentes actores y agentes económicos, políticos y
administrativos.
Nuestra idea es ir creando un ambiente adecuado para el desarrollo de
acciones tendientes a la mejora continua de los organismos públicos, incorporando también la perspectiva de los ciudadanos en el diseño y prestación
de servicios.
Los organismos deben difundir qué puede razonablemente esperar la ciudadanía de los servicios públicos que brindan, potenciando además el derecho a ser escuchados, informados en un lenguaje simple, y a recibir una respuesta o compensación en caso de presentar una queja o reclamo. Un ejemplo de las herramientas que se pueden aplicar en este campo son las cartas de
compromiso con el ciudadano. La experiencia internacional muestra que tienen
9
Sonia Fleury, o. cit.
10
Ibídem.
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un fuerte énfasis en la sensibilización de las autoridades de los organismos y
de los responsables que estas designen.
Una reforma orientada a brindar mayor transparencia (accountability)
Siguiendo a Fleury, una condición más que imprescindible para que el
gobierno pueda hacer contratos adecuados, el seguimiento y evaluación de
sus propias actividades y de aquellas contratadas, remunerar a los funcionarios de acuerdo a su productividad y, por ende, rendir cuentas a la sociedad
sobre su desempeño es la existencia de mecanismos capaces de generar información confiable.10 Las actuales recomendaciones en gestión pública van
en el sentido de cambiar el énfasis típico de la gestión burocrática en los
insumos, por el énfasis en los resultados.
En esta línea coincidimos también con el planteo de varios cientistas políticos, con que debemos implementar un sistema de monitoreo, control y rendición de cuentas de los resultados, efectos e impactos en el desarrollo de las
políticas públicas y lograr que los diferentes organismos públicos tengan claramente definidos sus indicadores para cada una de sus políticas.
Transformando el Estado
Queremos asegurarnos de que los ciudadanos accedan libremente a los
mecanismos de transparencia y otros medios de difusión para conocer la
gestión y los resultados de nuestras políticas, a través del establecimiento de
estándares mínimos y de cumplimiento, medidos con los indicadores más
apropiados. Promovemos el establecimiento de programas estructurados de
forma tal que logremos relacionar gastos con objetivos y el monitoreo del
desempeño en relación con aquellos objetivos; promovemos también la rendición de cuentas en diversos niveles de la actividad pública, al Poder Ejecutivo, al Parlamento y a la comunidad con base en ese desempeño; y una evaluación sistemática y regular de todos los programas.
Un camino bastante recomendado, que ya ha sido aplicado en diversos
organismos públicos, y no solo promovido por nuestra fuerza política, es el
uso de las tecnologías de información y comunicaciones (TIC) para mejorar
los servicios e información ofrecidos a los ciudadanos. Estos mecanismos
ayudan a aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestión pública y a incrementar sustantivamente la transparencia del sector público, así como la participación de los ciudadanos.
Reforma del Estado y descentralización
La reforma del Estado y la descentralización se refuerzan y condicionan
mutuamente. La sintonía adecuada de una combinación entre lo central y lo
descentralizado pasa, en gran medida, por la presencia de un Estado reformado en el que el nivel centralizado, los niveles intermedios y los niveles
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más descentralizados actúen coordinadamente en torno a estrategias comunes, visiones compartidas, procesos concurrentes y a la vez jerárquicamente
ordenados, con asignación precisa de competencias y funciones, además de
relaciones de cooperación y complementación.
No se trata de promover una simple reproducción del sectoralismo en
escala regional y local, lo cual constituye un contrasentido, pues lo que necesitan los municipios es principalmente afirmar los enfoques territoriales para
abordar los problemas de sus respectivos ámbitos. El reto consiste en crear
condiciones para que el gobierno nacional, al lado de su concepción sectorial, asuma también el lenguaje territorial. Esto implica que el punto crítico de
una agenda para reformar el Estado, desde una perspectiva descentralista,
es la dificultad del gobierno nacional para asumir y aplicar perspectivas territoriales en sus concepciones de desarrollo y en sus modalidades de gestión.
Por otra parte, tal como ha ocurrido en otras etapas y bajo otros enfoques
de desarrollo, el nuevo paradigma de innovaciones institucionales tampoco
es unívocamente descentralizador o concentrador. Da lugar a combinaciones complejas que la reforma del Estado debe estar preparada para comprender y atender. Por eso, un ejercicio de descentralización sin elevación
sustancial de la calidad del Estado —sus dimensiones y alcances, sus instituciones, sus normas, y sobre todo, su burocracia— puede conducir a un proceso incompleto y riesgoso, tanto desde el punto de vista económico, de promoción de competitividad, como también desde la perspectiva social. Así, el
carácter incompleto de las reformas puede terminar descuidando las finalidades esenciales que le dan sentido al proceso, como son la inclusión y la
competitividad. Todo ello refuerza la idea de que las reformas una vez comenzadas deben ser terminadas; de lo contrario quedan incompletas y ello
da lugar a mayores descréditos y, por ende, desprestigio del poder político y,
peor aún, de la propia razón de ser del Estado.
Afianzamiento de la cooperación público-público y público-privada
Los nuevos modelos teóricos relacionados con la economía institucional y
con los estudios sobre gobernabilidad indican que sin un Estado participativo y con una gran capacidad para racionalizar la formulación y ejecución de
políticas es poco probable que se consolide una estrategia de crecimiento de
largo plazo que logre una articulación eficiente de los sectores público, privado y social.
En otros términos, la innovación de la acción pública y la interacción con
el sector privado constituyen los ejes de las políticas de desarrollo en el nuevo escenario del siglo XXI.11 Asimismo, el fortalecimiento de la sociedad civil es condición para la efectiva vigencia de la democracia y para alcanzar un
desarrollo sostenible y equitativo, ya que no existe un Estado eficiente con
una sociedad civil débil.
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Por otra parte, en este proceso de reforma no solamente se enfatiza la
coordinación e interdependencias entre los actores institucionales de la esfera pública y privada, sino también las relaciones al interior del propio sector
público, en el reforzamiento de las relaciones intergubernamentales y en la
cooperación público-público. Se trata, por ejemplo, de la articulación nacional-regional-local de las políticas públicas de carácter transversal, del orden
de la promoción del desarrollo territorial, la protección ambiental y el fomento científico tecnológico, el rescate cultural, entre otros.
También queremos contribuir a superar la tradicional y falsa oposición
entre Estado y mercado y destacar el tema de las relaciones entre la inversión pública y la inversión privada. El logro de mejoras simultáneas en el
Estado y el mercado, es decir, la reducción de las fallas de ambos, solo puede
darse mediante cambios que representen verdaderas innovaciones institucionales orientadas a proporcionar información, coordinar decisiones y responder a las expectativas de todos los actores.
Valorización de la función pública.
Revalorización del funcionario público.
La transformación de la estructura del Estado y la mejora de su gestión
son objetivos ambiciosos que implican modificaciones legales pero también
culturales. Si no hay participación e involucramiento de los funcionarios, los
logros serán parciales y menores; de nada servirá transitar por los complejos
procesos de reestructura y de modernización de sus procedimientos, si no se
obtienen avances en la actitud de los seres humanos que mueven los engranajes. Como lo expresan con claridad documentos de nuestra fuerza política,
para ello es imprescindible mucha convicción y energía en el mando político
y gerencial, fuertes estímulos al buen desempeño de los trabajadores y sanciones a la desidia, nuevos recursos técnicos y códigos de conducta. Porque,
como lo expresa tan claramente Crozier, «lograr un cambio en el comportamiento de los agentes de rangos inferiores no basta. La clave para que el
cambio sea exitoso está en una revolución que debe obrarse en el comportamiento gerencial; para poder responder a la complejidad, la gerencia debe
cambiar su modo de razonar. En lugar de tratar de cumplir pasando a una
mayor especialización, debe responder a la complejidad desarrollando la
sencillez en las estructuras y en los procesos».12
Pero los funcionarios deben reconocer que deben orientar su trabajo a
atender las expectativas de los ciudadanos y no las que los funcionarios creen
que son las expectativas de los ciudadanos. Si reforma es signo de cambio, se
11
PNUD, o. cit.
12
Michel Crozier, o. cit.
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hace indispensable cambiar la actitud del funcionario para que entienda que
«lo público es público».
También queremos continuar desarrollando un adecuado sistema de trabajo en la administración pública, que asegure la calidad del servicio a los
ciudadanos. Como siempre lo hemos pregonado, queremos seguir garantizando el ingreso de personal al sector público mediante procesos de selección pública por mérito y competencias, y fortalecer las capacidades del funcionario en todos los ámbitos de la gestión pública.
La incorporación de los trabajadores del Estado a esta tarea es fundamental. En ello compartimos en su totalidad el recientemente aprobado Código
Iberoamericano de Buen Gobierno, por los ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, en Montevideo, en ocasión de la XVII Cumbre de
Jefes de Estado y de Gobierno, en el sentido de que «cualquier sociedad razonablemente ordenada y que busque la justicia como fundamento de su
convivencia debe respetar aquellos principios y valores que permiten a todos los afectados por las normas opinar, debatir, argumentar en condiciones
de igualdad sobre las bases constitucionales de la convivencia, para impulsar desde el debate modelos de desarrollo que promuevan la participación
ciudadana, la eliminación de la pobreza y de todo tipo de exclusión. Ello nos
lleva a establecer como fundamento de este Código el principio de la dignidad de la persona humana y como valores esenciales de desarrollo los de la
libertad y autonomía del ser humano y su esencial igualdad intrínseca. De
ahí que, para garantizar estas opciones esenciales, sea preciso que un buen
gobierno reconozca, respete y promueva todos los derechos humanos —civiles, políticos, sociales, culturales y económicos— en su naturaleza
interdependiente y universal.13
El rol de los gobernantes
Nuestro rol debe ser estar atentos a los cambios y proponer nuevas ideas.
En este camino de transformaciones, nuestro rol supone tomar decisiones
con eficiencia, percibir las necesidades y requerimientos de los ciudadanos,
saber escuchar. En este mismo campo, también se hace necesaria la participación de la sociedad civil en la construcción de una democracia más representativa y participativa.
Definitivamente, el rediseño del Estado no es sólo, ni principalmente, una
cuestión técnica. Como también lo plantea Oszlak, «la investigación y la consultoría ya han generado los modelos, los marcos normativos y contractuales, los diseños organizacionales, la tecnología informática, la ingeniería de
procesos de gestión y los incentivos que permitirían construir organizaciones estatales impecables».14 La gran tarea de los dirigentes es preservar el
necesario equilibrio entre las cuestiones que conforman el proceso de la reforma y se encuentran en tensión permanente. También hacen falta actitudes
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sostenidas y coherentes, que expresen la voluntad de preservar una presencia estatal autónoma.
Nuestro papel no se debe centrar únicamente en redefinir el perfil del
Estado; también está en juego la reconstrucción del tejido social y de la escena pública.
Conclusiones
La falta de ideas es síntoma de falta de carácter, y este gobierno y su presidente han demostrado tener ideas y poseer carácter. El carácter que le dan
más de treinta años de vida a esta fuerza política y los documentos elaborados en todas sus épocas, que marcan el rumbo de una fuerza política que
sabe lo que quiere y hacia adónde va.
La reforma del Estado, en particular, es un tema difícil porque el proceso
no debe evaluarse como un cambio «de una vez y para siempre», sino como
una tarea permanente a través de la cual las organizaciones del Estado se
adecuan al cumplimiento de objetivos de políticas articuladas a una estrategia de desarrollo coherente. Así, la ausencia de una visión compartida de
desarrollo dificulta enormemente la estructuración de enfoques y planteamientos de reforma del aparato público.
Al igual que otros procesos en América Latina, este proceso se fundamenta en la idea de un Estado centrado en el ciudadano, que busca ser transparente en su accionar, socialmente democratizador e incluyente, que intenta
disminuir los costos de transacción para el ciudadano en su relación con el
Estado y altamente participativo. Para ello, los requisitos van en la línea de
mejorar los mecanismos de formación y selección de los funcionarios públicos, participación ciudadana, transparencia de la gestión y accountability, promoción y uso de las nuevas tecnologías de la información y comunicación.
La necesidad de reformar el aparato administrativo del Estado para tornarlo más democrático, eficiente, eficaz y orientado al usuario es una demanda universal. Sin embargo, la respuesta a esta demanda está condicionada tanto por el enfoque teórico que guía la reforma, como por las opciones
políticas adoptadas y por la capacidad técnica y política de los gobiernos
para implementar las medidas propugnadas. Como lo hemos expresado, la
experiencia internacional permite identificar diferentes enfoques teóricos,
estrategias, instrumentos y medidas reformadoras, y demostrar que no hay
VIII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado,
Código Iberoamericano de Buen Gobierno, Montevideo, 22 y 23 de junio de 2006. Extraído de Transformación, Estado, democracia, ONSC, nueva época, año I, 2006, nº 30.
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Oscar Oszlak, o. cit.
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una reforma que sirva como modelo, sino principios y orientaciones que se
adecuan a la capacidad política e institucional existente en cada realidad
nacional. Sin embargo, las medidas reformadoras generan nuevos riesgos y
desafíos a la capacidad de gestión de la provisión de los bienes públicos.
La reforma del Estado es una de las áreas prioritarias de nuestra estrategia nacional e implica un proceso complementario y recíproco de fortalecimiento del mercado y de la sociedad civil. La adopción de este enfoque cooperativo y complementario entre Estado, mercado y sociedad civil alejado
de visiones confrontacionales, y sus implicancias en cuanto a la participación de los ciudadanos en las diversas etapas de la política pública es particularmente relevante si se toma en consideración que, derivada de las condiciones políticas que prevalecieron en décadas anteriores, ha existido tradicionalmente una relación de limitada cooperación y, en algunos casos, de
desconfianza e incomprensión.
En la medida que los procesos democráticos se han venido consolidando,
se ha ensanchado el ámbito de cooperación entre el Estado, el mercado y las
organizaciones de la sociedad civil. Consecuentemente, la participación ciudadana ha venido adquiriendo una mayor relevancia.
Por lo tanto, esta estrategia de reforma del Estado está formulada en la
perspectiva de apoyar un proceso sostenido de consolidación de nuestras
propuestas programáticas, expresadas en nuestra idea del Uruguay productivo, el Uruguay social, el Uruguay innovador y tecnológico, el Uruguay democrático y el Uruguay integrado al Mercosur.
Necesitamos más y mejor Estado, y necesitamos más y mejor ciudadanía;
pero también necesitamos más y mejor mercado, y organizaciones que representen los intereses privados y de la sociedad civil. Esto es fundamental
como objetivo de un Estado que promueve el desarrollo productivo; además,
claramente, como lo expresado en varias oportunidades, ¡no constituyen procesos contradictorios!
Por último, es loable destacar que Uruguay tiene una sociedad en la que
el Estado, los funcionarios públicos y la política funcionan, y los niveles de
corrupción han sido tradicionalmente muy bajos, lo que da garantía y
sostenibilidad a estos cambios que nos proponemos procesar.
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