Área Derecho y Procedimiento Administrativo X X Situaciones jurídicas aptas para agotar la vía administrativa Ficha Técnica Autor : Luis Eduardo Morante Guerrero* Título : Situaciones jurídicas aptas para agotar la vía administrativa Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 47 - Setiembre 2012 Sumario 1. 2. 3. 4. 5. Introducción al concepto de agotamiento de la vía administrativa Consideraciones constitucionales en el agotamiento de la vía administrativa Las situaciones jurídicas aptas para agotar la vía administrativa El caso especial de recurso de aclaración que genera el agotamiento de la vía previa. La carga de la prueba luego del agotamiento de la vía previa ante sede judicial 1. Introducción al concepto de agotamiento de la vía administrativa El concepto de agotamiento de la vía administrativa, más que un conjunto de definiciones abstractas, es una regla que permite delimitar la frontera entre la vía judicial y la administrativa, señalando el lugar en el cual será exigible debatir el tema, bien en el fuero administrativo, bien en el fuero judicial, y como correlato, cuándo el administrado cumple con los requisitos para ser habilitado y acceder a la tutela judicial efectiva. En palabras de Morón, el agotamiento de la vía administrativa “es el privilegio inherente en el ejercicio del poder público por el cual, para habilitar la procedencia de cualquier acción judicial en su contra, es indispensable efectuar un reclamo previo ante sus propias dependencias hasta agotar la vía administrativa”. * Miembro del Área Legal de Derecho Administrativo del Instituto Pacífico. Especialista en derecho administrativo y contrataciones del Estado. Por tanto, por la regla del agotamiento de la vía administrativa, los administrados antes de acudir a cualquier de los procesos judiciales, deben reconocer la competencia jurídica de la Administración Pública para conocer previamente sobre lo ocurrido en su ámbito. El objeto de esta regla es que las entidades administrativas tengan la oportunidad y la posibilidad de conocer y resolver cualquier controversia que su actuación u omisión puedan producir en la esfera de intereses o derechos de los administrados, con anticipación a que sea sometida la controversia a la función jurisdiccional. Por tanto los efectos jurídicos del mantenimiento de esta regla sobre la justiciabilidad de los actos de la Administración, son los siguientes: - Convierte al procedimiento administrativo en un presupuesto de admisibilidad de la demandas contra la Administración. - Asume que para demandar al Estado resulta indispensable, como regla general, acudir al reclamo administrativo previo hasta agotar la instancia. - La recurrencia de la vía administrativa importa interrumpir el plazo de prescripción para el inicio de acciones judiciales. - En caso de iniciar un proceso judicial sin agotar la instancia administrativa, el Estado está facultado para oponerse a la prosecución del proceso por medio de: la cuestión judicial (vía penal) y la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa (vía civil). Sin embargo, la realidad cotidiana demuestra que esta exigencia no reporta beneficios tangibles a los administrados, por lo cual comienza a ser flexibilizada, por algunos ordenamientos, y, abandonado por otros. En verdad, a la sombra de la regla sobrevive una reminiscencia antigua, que impedía la justiciabilidad de los actos de los soberanos, actualizada bajo estándares procesales cons- Actualidad Gubernamental titucionales, a favor de la Administración contemporánea. Adicionalmente, el mantenimiento de esta regla sirve como factor ed desaliento par a la justiciabilidad de los actos de la Administración, y sobre todo, impide que el Derecho Administrativo se nutra con más frecuencia y utilidad de una de sus fuentes más valiosas: la jurisprudencia judicial. Con cargo a retomar algunas de estas ideas con posterioridad, debemos reflexionar sobre la razonbabilidad constitucional de esta medida, Desde esta perspectiva creemos que no podemos seguir viviendo en esta figura solo una prerrogativa administrativa, al margen de los demás valores constitucionales y del Estado Democrático de derecho, Si pensáramos así, podríamos llegar a convertirlo en –como afirma la doctrina argentina- en un ritualismo inútil, enderezado a impedir la justiciabilidad de la Administración1. Por tanto, esperamos en el siguiente artículo detallar para su adecuado uso las causales que agotan la vía administrativa y a que su vez permitan al administrado y a la Administración conocer en sus respectivos procedimientos cuál es el lugar idóneo para seguir dirimiendo sus controversias o absolviendo sus discrepancias. 2. Consideraciones constitucionales en el agotamiento de la vía administrativa Por sí misma, la existencia de la regla de agotamiento de la vía administrativa sustenta una situación contradictoria con los derechos constitucionales a la tutela judicial efectiva y al acceso a la justicia, en la medida que obstaculiza y difiere, el agotamiento de una pretensión contra alguna actividad de la administración. Sin embargo, la regla y los derechos tienen rango constitucional. Por ello deben ser objeto de algunas precisiones e interpretaciones que permitan la super1 Morón Urbina, Juan Carlos. (2009). Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica. pp. 639-640. N° 47 - Setiembre 2012 X 1 Informe Especial Área Derecho y Procedimiento Administrativo X Informe Especial vivencia de ambas figuras y armonicen, sin afectar irrazonablemente los derechos humanos en juego, para ello se entiende que dicho conflicto resulta salvable a través de un adecuado test de proporcionalidad que permite equilibrar la razonabilidad de la limitación de los bienes jurídicos de los administrados ante, un adecuado sistema que permita que en el fuero constitucional se conozcan asuntos no primigenios que aumentan la carga procesal de dicho poder del Estado. Es lógico que de ninguna manera la regla del agotamiento previo de la vía administrativa deba conducir a que se detenga o se demore el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva. Por ello, no se puede perder de vista que dicha exigencia debe sustentarse en ciertos estándares mínimos que deben reunir las entidades de la Administración Pública; para lo cual esta debe contar con vías eficientes para solucionar las peticiones de los ciudadanos; las entidades administrativas deben estructurar eficientemente sus decisiones y además deben respetar el debido procedimiento para proteger los fundamentos de la obligación ciudadana de agotar la vía administrativa. Por ello, consideramos que para mantener la regla de respeto a los estándares constitucionales, la Administración no puede dejar de implementar los siguientes presupuestos: - Procedimentalizar sus decisiones. Asegurar un debido procedimiento a los administrados. - Garantizar la eficiencia de sus servicios, actuaciones y, sobre todo, los procedimientos que lleva a cabo. En tal medida, si consideramos que las entidades administrativas respetan permanentemente estas exigencias mínimas de racionalidad para el desarrollo de sus actuaciones y procedimientos, la regla del agotamiento de la vía administrativa puede ser dada como aprobada antes el test de proporcionalidad constitucional. 3. Las situaciones jurídicas aptas para agotar la vía administrativa funcionario superior con competencia para decidir respecto de la causa, aunque exista aun otro nivel más alto en la jerarquía de la respectiva organización administrativa, o bien cuando al no llegar han trascurridos los plazos fijados por Ley sin que la autoridad dé una respuesta a la causa. administrativa. Tal es el caso que si la resolución proviene de una autoridad administrativa cuya organización no se encuentra implementada con una instancia jerárquicamente superior, es obvio, que será su decisión administrativa, la que agote la vía administrativa directamente. De lo cual, entonces, se desprende que puede resultar prescindible obtener una decisión de la cumbre de la jerarquía administrativa para propiciar el agotamiento de la vía, ya que lo trascendente es debatir el tema lo suficiente para permitir a la Administración ejercer su potestad de autocorrección e incurrir en alguna de las causales previstas por la legislación. En este supuesto, para el nivel del Gobierno central tenemos las resoluciones adoptadas por cuatro tipos de autoridades: Las causales para plantear el agotamiento de la vía derivan en un conjunto de supuestos que citamos a continuación: La ubicación organizacional del órgano emisor del acto, - Haber sido satisfecha la necesidad procesal de permitir a la Administración Pública revisar sus actos. - Haber llegado el expediente a alguna especial circunstancia adversa al administrado que sea de difícil revisión. Tenemos entre los primeros los supuestos por los cuales agotan la vía las decisiones de los órganos ubicados en la cumbre de la organización administrativa (Ej. Presidencia de la República, órganos autónomos o encargados de resolver conflictos cuasijurisdiccionales, como (Ej. tribunales administrativos). - - Entre los segundos, el agotamiento con la emisión de una segunda decisión administrativa y, por su parte, los supuestos de agotamiento de la vía inspirados en la circunstancia desventajosa del administrado, son los actos adversos expresos o tácticos provenientes de la segunda instancia administrativa, las declaraciones de nulidad de oficio, etc.2. 3.1. Resolución de autoridad que no reconozca superior jerárquico Artículo 218°.2 Son actos que agotan la vía administrativa: a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso impugnativo agota la vía administrativa. Las causales para alcanzar el agotamiento del debate en la sede administrativa son taxativas y de orden público y se encuentran detalladas en el artículo 218° de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, por lo que operan automáticamente sin necesidad que el texto de la propia resolución administrativa final declare expresamente que con su emisión ha operado el agotamiento de la vía. La primera situación detallada en el artículo 218°, de la Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante la Ley), que determina el agotamiento de la vía administrativa, se deriva de la particular estructura de la organización La preclusión del procedimiento en vía administrativa es producida cuando el procedimiento ha llegado a conocimiento del 2 Morón Urbina, Juan Carlos. (2009). Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, pp. 644-645. X 2 - Actualidad Gubernamental N° 47 - Setiembre 2012 - - La Presidencia de la República.- En el primer caso tenemos las resoluciones supremas emitidas por el presidente de la república, como instancia inicial y única de algún procedimiento administrativo. Los ministros de Estado.- Esto ocurre cuando emiten sus resoluciones ministeriales, las cuales agotan por sí misma la vía administrativa, pues no cabe recurso de apelación ante el Presidente de la República, pues este no constituye jerarquía administrativa ordinaria, a menos que la ley exigiera expresamente la vía de la resolución suprema, por lo cual, la vía administrativa queda agotada con la expedición expresa o ficta de la correspondiente resolución suprema. Las máximas autoridades de los organismos constitucionalmente autónomos.- En el caso de los organismos autónomos constitucionales, la situación es idéntica, agotada la instancia administrativa el acto emitido por el jerarca de instituciones como por ejemplo: Banco Central de Reserva, Contraloría General de la República, Reniec, ONPE, etc., agotan la vía administrativa. Las máximas autoridades de los organismos públicos descentralizados.Finalmente, las decisiones de las máximas autoridades de los organismos públicos descentralizados también agotan la vía administrativa por sí mismos, Así sucede, por ejemplo con la Sunat, Indecopi, Senasa, IPD, etc. 3.2. Resolución administrativa expresa o silencio administrativo producido en segunda instancia Artículo 218°.2 Son actos que agotan la vía administrativa: b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica. La forma natural como queda dilucidado el procedimiento administrativo es con la obtención de un segundo parecer de la organización estatal a cargo del funcionario superior que en vía de recurso, conoce y resuelve la controversia generada por la Área Derecho y Procedimiento Administrativo decisión primigenia de un subordinado. Con la aplicación de esta causal, el procedimiento administrativo ordinario queda sujeto solo a dos instancias y el recursal se limita a una. En buena lógica, solo la decisión elaborada y firme proveniente de alguna autoridad superior administrativa es la que puede ser contradicha ante el Poder Judicial, por ello, la legislación impone a los administrados la necesidad de inducirla mediante la interposición del recurso de apelación. Por ello, cuando un funcionario inferior en el organigrama jerárquico y de funciones dicta un acto agraviante para los intereses de algún administrado, le corresponde recurrir mediante apelación ante el superior jerárquico, con el objeto de obtener –en esa segunda instancia– una decisión favorable a su pretensión. Si el superior ratifica la decisión del subalterno, es contra esta decisión que corresponde intentar la acción contenciosa administrativa. De igual modo, este mismo efecto también se logra si la resolución de segunda instancia no contuviera una decisión de fondo sino meramente formal o de renvío a la autoridad subordinada (por ejemplo, la anulación de la resolución apelada pero sin reconocer el derecho del administrado), puesto que la situación de agotamiento también se hubiera producido a favor del recurrente, y además, la norma no exige que la resolución de segunda instancia sea de fondo o con algún contenido determinado, sino solamente que meramente otorgue a la autoridad la posibilidad de controlar la decisión del subordinado. Por otro lado, es importante recalcar que la jurisprudencia ha establecido como insuficiente para considerar agotada la vía a través del recurso de apelación, si se trata de una segunda decisión expedida por un mismo funcionario absolviendo un recurso de reconsideración. 3.3. Resolución administrativa expresa de tercera instancia (recurso de revisión) Artículo 218°.2 Son actos que agotan la vía administrativa: c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de revisión, únicamente en los casos a que se refiere el artículo 210° de la presente Ley. El recurso de revisión es el medio impugnativo excepcional procedente contra actos administrativos firmes emanados de las entidades descentralizadas del poder, que es interpuesto ante una tercera autoridad gubernativa encargada de su tutela, para que con criterio unificador revoque, modifique o sustituya el acto administrativo recurrido. Es oportuno denotar que su interposición no es optativa, sino que constituye un recurso indispensable para agotar la vía administrativa, cuando nos encontramos ante una estructura descentralizada sujeta aun a la tutela estatal. Asimismo, procede contra actos administrativos firmes con el objeto de continuar la verificación de la legalidad de las actuaciones de las autoridades subordinadas. Su empleo es posterior a la apelación y siempre que tal instrucción y decisión hubiesen estado a cargo de funcionarios sujetos a tutela por otro estamento del poder público. Como se puede advertir: El recurso de revisión encuentra su ambiente natural en aquellas estructuras organizacionales que han seguido técnicas de descentralización y desconcentración territorial creando dependencias con competencias sujetas a tutela a cargo de otro funcionario con autoridad a nivel nacional. En estas estructuras, el recurso de revisión habilita al ciudadano activar el control de tutela que compete ejercer a los noveles nacionales sobre autoridades desconcentradas, quienes pertenecen a su ámbito de poder. La relación típica que da ocasión para la presencia del recurso de revisión es la que se presenta entre subregionales o regionales respecto de las autoridades nacionales sectoriales. [Así también], el fundamento para esta revisión es el ejercicio de la tutela administrativa que la legislación encarga a algunas entidades públicas sobre otras, reconociendo en tales casos la necesidad de reservar un poder limitado para que sin dirigir a las entidades tuteladas, les sea facultado revisar, autorizar, o vetar las decisiones de los órganos superiores de entidades descentralizadas, con miras a preservar y proteger el interés general. En nuestro derecho, todas las administraciones descentralizadas, independientemente de su ubicación geográfica (incluso las entidades domiciliadas en la capital de la República) quedan sometidas a la tutela administrativa por parte de las autoridades con competencias nacional (sectoriales)3. Interpuesto el recurso de revisión, la autoridad de competencia provincial o regional tendrá que remitir el expediente objeto del recurso a la dependencia superior con competencia nacional (generalmente un ministerio) para que ejerza tutela sobre su decisión. Para ello, debemos comprender adecuadamente que la descentralización administrativa admite dos vertientes: - - La vertiente de descentralización territorial donde se crean entes con competencias zonales o focalizadas en áreas territoriales específicas (regionales, subregionales, provinciales, municipios, etc.). La vertiente descentralizadora institucional o funcional, donde se generan 3 Morón Urbina, Juan Carlos. (2009 ). Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, pp. 648-649 Actualidad Gubernamental X entidades estatales con competencia especializada sobre determinadas materias a nivel nacional sin alcanzar connotación territorial (organismos públicos descentralizados o sistemas). Tal dicotomía resulta importante para comprender la existencia, al margen de la regulación de las normas generales, de procedimientos administrativos especiales que consideran bajo el nombre de “recurso de revisión” medios impugnatorios que activan la tutela del Estado sobre entes descentralizados pero cuya competencia no puede calificarse de local o nacional sino más bien institucional o especializada. Por ejemplo, tenemos el caso de los recursos de revisión contra decisiones firmes para acceder como última instancia a los: - Consejos de Asuntos Contenciosos de la Asamblea Nacional de Rectores. - Consejo de Minería. - Organismo supervisor de la Inversión en las Telecomunicaciones (Osiptel). - La superintendencia de Servicios de Saneamiento (Sunass). En estos casos especiales, el recurso de revisión resulta incorporado a estructuras descentralizadas no de tipo territorial sino institucional o funcional, lo que permite promover el control de la legalidad de la actuación pública a través de la tutela a la que se encuentran sujetos entes descentralizados del poder (universidades, organismo de minería, servicios públicos, etc.). No obstante, cuando la aplicación de políticas descentralizadas del poder público conlleva crear estamentos con nivel autónomo intenso sin tutela nacional en lo administrativo, a los que llamamos, por ejemplo, organismos constitucionalmente autónomos, el espacio que ocupa el recurso de revisión desaparece, y quedan solo los recursos jerárquicos internos dentro de la cada entidad autónoma y la posibilidad de solicitar la revisión exclusivamente ante el fuero judicial. 3.4. Silencio administrativo producido en segunda instancia o tercera instancia, según el caso El siguiente supuesto se constituye a través del empleo de la figura del silencio administrativo durante el procedimiento recursal que se interpone ante la segunda instancia, en donde se da oportunidad a la autoridad superior para revisar el fallo del subordinado desempeñando sus facultades inherentes de control jerárquico. Para ello, la autoridad se encuentra supedita a un determinado plazo con la finalidad de responder al administrado. Dicha espera, lógicamente, no puede ser indefinida ni sujeta a una eventual pasividad de la administración al momento de desempeñar su rol, puesto que ello acarrearía un perjuicio que no debe ser N° 47 - Setiembre 2012 X 3 X Informe Especial soportado por el administrado, ya que se estaría postergando su acceso a la tutela judicial efectiva. Como puede apreciarse de la propia lectura de la norma, cuando se incumplan los plazos de espera se dará ocasión para el empleo del silencio administrativo en todo procedimiento seguido ante órganos inferiores. En los casos que se actúe como primera instancia, la consecuencia será habilitar al particular para considerarse su solicitud tácitamente denegada o aprobada. Dando la salvedad, que si en la primera instancia del procedimiento se hubiese producido silencio negativo también, la inacción de la segunda instancia conducirá a la aprobación automática de lo peticionado, y no aun segundo silencio administrativo, conforme a la regla establecida en el artículo 33°, numeral 2, de la LPAG. 3.5. Revocación o anulación de oficio de resoluciones administrativas Artículo 218°.2 Son actos que agotan la vía administrativa: d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos en los casos a que se refieren los Artículos 202° y 203° de esta Ley. Otro supuesto de agotamiento de la vía previa en sede administrativa acontece cuando una autoridad administrativa superior a instancia de parte, anula una resolución anterior emitida por una autoridad jerárquicamente inferior. Ello obedece a que en dicho caso, al anular el acto administrativo, un funcionario superior ha expresado ya su parecer sobre una decisión anterior de sus subordinados, y se obtiene así segunda opinión de la misma sede. Si bien es cierto esta situación para algunos no es considerada como un agotamiento real de la vía previa, pues dicho acto no contiene la finalidad de agotar la vía, sino que es un actuar derivado, nosotros consideramos que esta situación es susceptible de encontrarse incursa como agotamiento de la vía previa, por cuanto su naturaleza y fines son los mismos que el caso de las resoluciones consentidas que finalizan el procedimiento. 3.6. Resolución de Tribunales y consejos administrativos regidos por leyes especiales Artículo 218°.2 Son actos que agotan la vía administrativa: e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes especiales. Este literal nos habla acerca de organismos de conformación colegiada con facultad de decisión en última instancia administrativa sobre cuestiones contenciosas X 4 (discrepancias y controversias) y que en resguardo de su autonomía se encuentran sometidos exclusiva y directamente a un ulterior control jurisdiccional por parte del Poder Judicial. Tenemos, por ejemplo: - El Tribunal del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado. El Tribunal Fiscal. El Consejo de Minería. El Tribunal de Defensa de la competencia y de la Propiedad Intelectual del Indecopi. El Tribunal Nacional del Deporte. El Consejo de Asuntos Contenciosos de la Asamblea Nacional de Rectores. La Junta de Vigilancia de Registros Públicos. Los Tribunales de los organismos reguladores (Sunass, Osiptel, Osinerg, Ositran, etc.). Entre otros. 4. El caso especial de recurso de aclaración que genera el agotamiento de la vía previa El caso especial del recurso de aclaración resulta producto de la creación en nuestro ordenamiento de algunos procedimientos especiales que facultan a los administrados a interponer un recurso de aclaración contra una resolución administrativa definitiva con el objeto de esclarecer sus alcances o cubrir alguna omisión que pudiera haberse producido al momento de resolver. En tales casos, la Corte Suprema ha manifestado que cuando este recurso es procedente, solo con su absolución se ha alcanzado el estado de agotamiento de la vía y no antes. Ello acontece aun cuando la resolución objeto de la aclaración sea proveniente de un tribunal administrativo, sea una anulación de oficio, haya atendido una apelación o sea una resolución dictada en instancia única por alguna autoridad sin superior jerárquico. vencimiento del agotamiento de la vía previa cumplen un rol fundamental en el proceso de acceso a la justicia por actos lesivos cometidos por la administración, por cuanto permite que la decisión sobre el agotamiento o no de la vía previa sea verificada a través de la presentación detallada y analizada de hechos reales. Por ello el ordenamiento ha establecido que es facultad del Poder Judicial apreciar de oficio si se han agotado los recursos administrativos, conforme se interpongan ante ellos los expedientes y demandas respectivas, para dicho efecto, el juez procede del modo siguiente: Del análisis de estos pasos podemos observar que en nuestro ordenamiento peruano, la carga de la prueba sobre el agotamiento de la vía administrativa admite un cierto grado de desequilibrio de distribución que pesa sobre el administrado, pues si el demandante afirma haberlos agotado, deberá señalar la manera en que lo realizó. E incluso, si es el gobierno el que alega la falta de agotamiento, deberá probar que agoto la vía o en su defecto que se encuentro sujeto a algún supuesto exonerativo, lo vual no desvirtúa la obligación del Estado de indicar al administrado los recursos por agotarse idóneos y eficaces que no han sido empleados. Paso 1 El juez analiza de oficio la información proporcionada por el demandante acerca de la forma y manera en que se agotó la vía administrativa, o sobre la existencia de alguna de las excepciones admisibles, para obviar por la vía administrativa. Paso 2 Si por alguna razón el paso 1 no es suficiente para generar convicción en el juez que la información presentada es adecuada o fidedigna sobre el tema, el juez está facultado para solicitar informaciones previas al demandante, sin que ello signifique prejuzgar sobre la decisión que en definitiva adopte sobre la admisibilidad. En ese sentido consideramos que si están pendientes de resolver pedidos de aclaración interpuestos contra la decisión administrativa, resulta claro que para el administrado el sentido y los alcances de la resolución no son del todo claros y, por otro lado, la autoridad administrativa no ha emitido una decisión de última palabra sobre el tema, por lo que se detalla que en este caso será la resolución que atienda la aclaración presentada la que realmente dé por agotada la vía administrativa. Luego es competencia del Estado, deducir la excepción de no agotamiento de la vía administrativa, en caso de que hubiese correspondido hacerlo; y en caso de que se alegue algunas de las excepciones, probar la existencia y efectividad de las vías de reclamación que no han sido utilizados. 5. La carga de la prueba luego del agotamiento de la vía previa ante sede judicial Para ello el demandante, de acuerdo con el caso concreto: deberá a) afirmar y probar que agotó la jurisdicción nacional; o b) probar que se encuentra incursa en alguna de las causales de exoneración para no transitar la vía administrativa. Las pruebas que coadyuvan al con- Actualidad Gubernamental N° 47 - Setiembre 2012 Paso 3 Paso 4