T-973 - Contraloría General de la República

Sentencia T-973/99
CONTROL FISCAL-Naturaleza
El control fiscal es una función pública, que tiene a su cargo vigilar la gestión fiscal
de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o
bienes del Estado en todos sus órdenes y niveles, y será ejercida en forma
posterior y selectiva por la Contraloría General de la República y las contralorías
departamentales y municipales, entre otras.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Fundamento constitucional
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Objeto
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza
La responsabilidad fiscal se entiende sin perjuicio de la responsabilidad
disciplinaria y penal a que haya lugar. Por consiguiente, es claro que dicho
proceso no es ni puede calificarse como un proceso sancionatorio, pues tienen
una naturaleza diferente. Además, éste proceso se inicia con posterioridad al fallo
que se profiere en el proceso de responsabilidad fiscal, por lo que se trata de dos
procesos distintos, autónomos e independientes.
CADUCIDAD-Fundamento
El fenómeno jurídico de la caducidad surge como consecuencia de la inactividad
de los interesados para obtener por los medios jurídicos, la defensa y protección
de los derechos afectados por un acto, hecho, omisión u operación administrativa,
dentro de los términos fijados en la ley.
CADUCIDAD DE LA ACCION FISCAL-Implicación
La ocurrencia de la caducidad de una acción implica la extinción del derecho a la
acción por la expiración del término fijado en la ley para ejercer la respectiva
acción. Plazo que constituye una garantía para la efectividad de los principios
constitucionales de la seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general. Al
respecto, la Corte Constitucional señaló que el no ejercicio de la acción dentro de
los términos señalados por las leyes procesales, constituye omisión en el
cumplimiento de las obligaciones constitucionales del ciudadano.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Aplicación del Código
Contencioso Administrativo a falta de norma especial y encuadre dentro del
precepto
ACCION
DE
REPARACION
DIRECTA
Y
PROCESO
DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Concordancia y afinidad permite aplicación
de término de caducidad
NORMA
LEGAL-Interpretaciones
contrarias
por
órganos
judiciales/CADUCIDAD DE PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCALAplicación/CORTE CONSTITUCIONAL-Prevalencia de interpretación
respecto del Consejo de Estado
Frente a interpretaciones contrarias respecto de una misma norma legal, una de
la Corte Constitucional que señala que el proceso de responsabilidad fiscal tiene
un término de caducidad de dos años para su iniciación, y otra del Consejo de
Estado que establece que el juicio de responsabilidad fiscal no tiene término de
caducidad, prevalece por expresa disposición constitucional aquella efectuada por
la Corte Constitucional, según lo dispone el artículo 243 de la Carta Política, ya
que la interpretación de la Corte, a diferencia de la de los demás jueces, señala y
explica el significado de la Constitución en su carácter de guardiana de la
integridad y supremacía de la Carta Fundamental, labor que realiza
específicamente a través de su función interpretativa.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No admite nueva controversia a
través de tutela
De conformidad con lo preceptuado por el artículo 243 de la Carta Política, las
decisiones proferidas por la Corte Constitucional en ejercicio del control
jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, y en consecuencia, no
admiten ser objeto de nueva controversia judicial, ni menos aún, pueden ser
desobedecidas ni modificadas a través de una sentencia de tutela.
CADUCIDAD DE PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Persona
encargada del recaudo, manejo o inversión de dineros públicos o de la
administración de bienes del Estado/PROCESO DE RECUPERACION DE
BIENES FISCALES O DE USO PUBLICO-Imprescriptible
En materia del proceso de responsabilidad fiscal, es preciso distinguir para
efectos de la caducidad de la acción fiscal, que uno es el proceso que se dirige
contra la persona encargada del recaudo, manejo o inversión de dineros públicos
o de la administración de bienes del Estado, que por su acción u omisión asumió
una conducta contraria a la ley, para determinar su responsabilidad, y
eventualmente, según el fallo que se profiera, imponerle la respectiva sanción. En
este caso, el proceso fiscal, como lo señaló la Corte, tiene establecido un término
de caducidad. Y otro, es el proceso que se sigue para la recuperación los bienes
fiscales o de uso público, los que de conformidad con lo establecido por el artículo
63 de la Constitución, son imprescriptibles. En este caso, como lo señala la ley
446 de 1998, cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales
imprescriptibles e inenajenables, la acción no caducará. En consecuencia, el
argumento es aceptable en cuanto se afirma que la caducidad no se predica de
las acciones que el Estado ejerza en defensa de los bienes estatales, en la
medida en que éstos son imprescriptibles; pero en relación con la acción
encaminada a deducir la responsabilidad fiscal del funcionario por un hecho,
omisión u operación suya que implique la defraudación del erario público, el mal
manejo, inversión o recaudo de dineros públicos, o la indebida administración de
bienes del Estado, en cuanto está de por medio el derecho fundamental de la
persona al debido proceso, la jurisprudencia, aplicando un criterio analógico, ha
establecido que existe un término de caducidad de dos años para que la
Contraloría pueda iniciar el proceso de responsabilidad fiscal. Por lo tanto, el
servidor público, como lo ordena la Constitución queda sujeto a una evaluación de
su gestión y de su responsabilidad personal, en los términos de la Constitución y
de la ley, pero a su vez, le corresponde el derecho a que dicha evaluación se
desarrolle con las garantías y formalidades propias del debido proceso. Una de
las cuales consiste en la fijación de un término para poderse iniciar el proceso de
responsabilidad fiscal.
DEBIDO PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Caducidad del
término para iniciación
Referencia: Expediente T-247.077
Acción de tutela de Rodolfo Bayona Pabón
contra la Contraloría General de la
República, Seccional Caquetá - Unidad de
Acciones Fiscales y Jurídicas.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Santafé de Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa y
nueve (1999).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Alvaro Tafur Galvis, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón
Díaz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos adoptados por la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado y el Tribunal
Administrativo de Caquetá, dentro de la acción de tutela instaurada por el
ciudadano Rodolfo Bayona Pabón contra la Contraloría General de la República,
Seccional Caquetá - Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas.
I. ANTECEDENTES
Rodolfo Bayona Pabón instauró acción de tutela contra la Contraloría General,
Seccional Caquetá, por la vulneración de su derecho fundamental al debido
proceso, como consecuencia de la decisión adoptada por ésta de no reponer el
auto de cierre y apertura de juicio fiscal No. 003, en donde mantiene la decisión
de acusarlo de ser el responsable del faltante de fondos públicos.
1. Hechos
Señala el peticionario como hechos que motivaron la formulación de la tutela, los
siguientes:
.1- Mediante la resolución 00087 del 9 de abril de 1996, expedida por el
Coordinador de Pérdidas de la Electrificadora del Caquetá, Ingeniero Rodolfo
Bayona Pabon, se resolvió sancionar al Hotel Royal Plaza por violación del
artículo 14 del Reglamento para el suministro de energía eléctrica (anomalías
como adulteración de conexiones o aparatos de medición o control o alterar el
normal funcionamiento, daño o retiro del equipo de medida, entre otras), la cual
fue objeto del recurso de reposición, el cual conllevó a la modificación de la
resolución, para establecer nuevamente los servicios en un millón de pesos según
resolución 00113 del 22 de abril de 1996.
Dicha determinación, tuvo como base, única y exclusivamente, que “hecho el
análisis del sustento del recurso, fundamento de la resolución No. 00087 de 9 de
abril de 1996, y presumiendo la buena fe de que trata la Carta Fundamental en su
Artículo 83, aparecen hechos y pruebas que modifican los fundamentos de la
sanción”.
La reducción del valor de la sanción, motivó al Jefe de la Unidad de Acciones
Fiscales y Jurídicas de la Contraloría General de la República, Seccional
Caquetá, para disponer la apertura de preliminares, lo cual hizo mediante auto
del 29 de septiembre de 1998.
.2- Mediante providencia del 5 de noviembre de 1998, la profesional universitaria
Olga Correa, de la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas, Seccional Caquetá,
declaró cerradas las diligencias preliminares adelantadas en la Electrificadora
Caquetá, y resolvió informar que las diligencias realizadas ameritan apertura de
investigación fiscal teniendo como presunto responsable a Rodolfo Bayona en su
calidad de Coordinador de Pérdidas de la Electrificadora para la época de los
hechos, al rebajar la sanción impuesta al Hotel Royal Plaza.
.3- El 1º de febrero de 1999, se profirió por parte de la Unidad de Acciones
Fiscales y Jurídicas de la Contraloría, Seccional Caquetá, el auto de apertura de
investigación fiscal No. 177, mediante el cual se resolvió avocar el conocimiento
de las diligencias fiscales en mención en la Electrificadora del Caquetá, practicar
todas las pruebas necesarias para el esclarecimiento de los hechos y notificar a
los presuntos responsables Rodolfo Bayona Pabón y otro, con el fin de darles la
oportunidad de ser oídos en relación con los hechos investigados, solicitar
pruebas e intervenir en su práctica.
.4- El 8 de marzo de 1999, la profesional universitaria Edilma Gaitán, funcionaria
de la citada Unidad, profirió auto de cierre de investigación fiscal y orden de
apertura de juicio fiscal No. 003, elevando a faltante de fondos públicos la suma
de $7.013.287 a cargo del Ingeniero Rodolfo Bayona, “quien posiblemente puede
estar incurso en la violación de la Ley 200 de 1995, artículo 40 numeral 1, 3, 7 y
23”. Contra esta decisión, el afectado interpuso recurso de reposición para que se
revocara el acto y en su lugar se declarara la caducidad de la acción de
investigación de responsabilidad fiscal adelantada en su contra, y se ordenara
definitivamente el levantamiento de las medidas cautelares decretadas en su
contra.
.5- Mediante auto de 25 de marzo de 1999, la funcionaria investigadora de la
Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la Contraloría resolvió el recurso
interpuesto, confirmando los artículos 1º, 3º, 4º, 5º y 6º del auto de cierre de
investigación fiscal, pero revocando el artículo 2º en cuanto al valor del faltante
únicamente, elevando en consecuencia a faltante de fondos públicos la suma de
$6.370.187 a cargo del ingeniero Rodolfo Bayona Pabón.
En dicha providencia, se afirmó con respecto al fenómeno de la caducidad, lo
siguiente:
“Dice el acusioso abogado HURTADO PARRA, que la acción para la
Contraloría General de la República caducó por haber transcurrido más de tres
años de la ocurrencia de los hechos y que por tal ya no es posible aplicación de
una sanción, tal como lo establece el artículo 38 del C.C.A., pero si nos
remitimos a la aritmética elemental vemos que cuando la Contraloría inició las
diligencias aún no se habían cumplido los tan anhelados tres (3) años que
alega el recurrente, puesto que las diligencias preliminares se iniciaron el 29 de
septiembre de 1998, es decir, que sumando apenas habían transcurrido 29
meses lo que es lo mismo 2 años y 5 meses. Además, en sentencia del 2 de
abril de 1998, y en expediente 4438 dice que el artículo 38 del C.C.A. no es
aplicable para el Proceso de Responsabilidad Fiscal porque este no es una
sanción y que el Proceso Fiscal se puede iniciar en cualquier momento, lo que
implica que su ejercicio no está limitado en el tiempo. Además, la ley 42 de
1993 no fijó término de caducidad y que en su artículo 17 dice que “si con
posterioridad a la revisión de cuentas de los responsables aparecen pruebas
de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas se levantará el
fenecimiento y se iniciará el juicio fiscal.
Entonces, seguimos citando la sentencia del 2 de abril de 1998, cuando dice la
Sala “si el fenecimiento de las cuentas puede levantarse en cualquier
momento, siempre y cuando se den las condiciones previstas en la norma
transcrita, forzoso es concluir que de igual manera, en cualquier momento se
podrá iniciar el juicio de responsabilidad fiscal, lo cual lleva a la Sala a
desestimar el cargo en estudio, por considerar que (…) del contenido del
articulo 17 de la ley 42 de 1993 se deduce que el juicio de responsabilidad
fiscal carece de un término de caducidad para su iniciación”.
Contra las anteriores decisiones se interpuso la acción de tutela, con el objeto de
obtener la protección del derecho al debido proceso vulnerado por la entidad
accionada, al iniciarle un juicio fiscal y haberle impuesto una sanción pecuniaria,
cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción iniciada por la
Contraloría, por haber transcurrido más de 3 años de la ocurrencia de los hechos,
y porque en esas condiciones ya no sería posible aplicar una sanción, según lo
dispone el artículo 38 del C.C.A.
2. Sentencias objeto de revisión.
2.1 Primera Instancia
El Tribunal Contencioso Administrativo de Caquetá, mediante sentencia del 26 de
mayo de 1999, resolvió denegar el amparo solicitado, por no existir violación del
debido proceso. Fundamentó su decisión el Tribunal en que no se vislumbra
quebrantamiento alguno al debido proceso por no acceder la demandada a
revocar el acto impugnado con fundamento en la caducidad de la acción alegada
por el petente, por cuanto la acción de tutela está instituida para garantizar la
efectividad de los derechos fundamentales, y ésta además, es un recurso
subsidiario. De las pruebas allegadas, concluye que al accionante y a Jaime
Zapata se les inició investigación fiscal por haber rebajado una sanción impuesta
a un usuario del servicio de energía que había adulterado los contadores
midiendo menos cantidad de energía de la que en realidad se consumía en el
establecimiento de comercio denominado Hotel Royal Plaza de Florencia.
Agrega que la no revocatoria del auto recurrido con fundamento en que se da la
caducidad de la acción no conlleva violación al debido proceso, toda vez que de
las pruebas allegadas se demuestra que la demandada ha cumplido con los
procedimientos que la ley consagra para esta clase de procesos y al proferir el
auto de cierre de investigación y orden de apertura fiscal se agota una de las
etapas establecidas por la ley para el proceso de responsabilidad fiscal y con ello
se inicia el juicio fiscal en donde el accionante gozará de todas las garantías
procesales para desvirtuar los cargos endilgados y que fueron impugnados por el
accionante, y confirmados por la demandada con fundamento en el artículo 17 de
la ley 42 de 1993.
2.2 Sentencia de Segunda Instancia
Impugnada la decisión del Tribunal Administrativo, le correspondió conocer de ella
a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, la cual a través de sentencia proferida el 5 de agosto de 1999, resolvió
revocarla, y en su lugar tutelar el derecho al debido proceso del señor Rodolfo
Bayona Pabón, y en consecuencia, ordenar a la Contraloría General de la
República, Seccional Caquetá, expedir el acto administrativo mediante el cual se
declare que operó el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal respecto de los
hechos mencionados en la demanda, y ordenar el archivo de las diligencias.
Fundamenta su decisión, en primer lugar, en que el fenómeno de la caducidad de
la acción fiscal, según lo ha dejado expuesto la Corte Constitucional, implica que
el proceso de responsabilidad fiscal sólo puede iniciarse dentro del término de dos
años contados a partir de la ocurrencia del acto o hecho ilícito que la motivó, tal
como está previsto en el artículo 136 del C.C.A. para la caducidad de la acción de
reparación directa, aplicable al proceso de responsabilidad fiscal por la remisión
que hace el artículo 89 de la ley 42 de 1993.
En este orden de ideas, señala que la acción fiscal caduca en dos años contados
a partir del acaecimiento del hecho que la motivó, lo que significa que en el asunto
sub examine el término empezó a correr a partir del 9 de abril de 1996, fecha en
que se dictó el acto que impuso la sanción, y como el auto de apertura de
investigación preliminar es de septiembre 29 de 1998, es claro que transcurrieron
más de dos años, esto es, que la acción caducó.
Para el Consejo de Estado es evidente que en el sub lite hubo violación del
debido proceso toda vez que el juicio de responsabilidad fiscal debía adelantarse,
como toda actuación administrativa, respetando los principios de equidad,
eficacia, economía, celeridad e imparcialidad, y no son de recibo investigaciones
indefinidas que violan el derecho de defensa y el debido proceso. En efecto, es
incuestionable, a su juicio, que todas las acciones a través de las cuales el Estado
puede cuestionar, investigar y sancionar la conducta de los funcionarios tienen un
ámbito temporal dentro del cual deben ser ejercitadas.
Por consiguiente, señala que transcurridos dos años desde cuando ocurrió el
hecho o acto ilícito, la administración pública no tiene competencia para adelantar
el juicio fiscal; su descuido, negligencia o tardanza la privan de la posibilidad de
iniciar ese trámite. La caducidad implica que la acción no puede iniciarse, ni se la
puede adelantar, pues no hay competencia para ello. En consecuencia, cualquier
actuación de ese orden que realice la administración cuando ya ha transcurrido el
término de caducidad deviene nula e ilegal. Otra cosa es que de los hechos
puedan derivarse conductas que puedan ser sancionables disciplinaria o
penalmente, pero en ese supuesto, deberá dársele curso a la acción disciplinaria
o penal correspondiente a través del órgano competente, pero no a la acción
fiscal.
3. Solicitud de revisión del Contralor General de la República
El doctor Carlos Ossa Escobar, Contralor General de la República, en defensa del
patrimonio de la Nación, solicitó mediante oficio del 2 de septiembre de 1999, la
revisión del fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, por desconocer, a
su juicio, el principio de imprescriptibilidad de los bienes del Estado plasmado en
la Constitución, en las leyes, en la jurisprudencia, la doctrina, y recientemente
ratificado por el parágrafo del artículo 44 de la ley 446 de 1998 que modificó el
artículo 136 del C.C.A., el cual establece que la acción no caducará cuando se
trate de bienes estatales imprescriptibles e inenajenables.
Señala el señor Contralor que el fallo de tutela parte de una premisa equivocada,
al equiparar el proceso de responsabilidad fiscal con un proceso sancionatorio.
Para sustentar esta afirmación, cita la sentencia de abril 2 de 1998, CP. Dr.
Libardo Rodriguez R., en la cual se indicó que “el artículo 38 del C.C.A. (referido a
la caducidad de las acciones) no es aplicable, pues, de una parte, el juicio de
responsabilidad fiscal no es una sanción (pues éstas son, de conformidad con el
artículo 99 de la ley 42 de 1993, la amonestación, la multa, la remoción y la
suspensión, todas ellas consecuencia de un proceso disciplinario, en tanto el fallo
con responsabilidad fiscal es el resultado del juicio fiscal, el cual es definido por el
artículo 79 de la ley 42 de 1993), y de otra parte, porque del contenido del artículo
17 de la citada ley, se desprende que dicho juicio de responsabilidad fiscal puede
ser iniciado en cualquier momento, lo cual implica que su ejercicio no está limitado
en el tiempo”.
De otro lado, en cuanto a la autonomía del proceso de responsabilidad fiscal,
señala que el Contralor General, de conformidad con el artículo 268 de la CP.
tiene la atribución de establecer la responsabilidad fiscal a través del
correspondiente proceso, el cual según lo expuesto por la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto del 3 de octubre de
1995, consiste en que las personas encargadas de la recaudación, manejo o
inversión de dineros públicos o de la custodia o administración de bienes del
Estado, que por acción u omisión y en forma dolosa o culposa asuman una
conducta que no está acorde con la ley deberán reintegrar al patrimonio público
los valores correspondientes a todas las pérdidas o deterioros que como
consecuencia se hayan producido”. Por lo tanto, considera que este proceso tiene
una identidad propia y una naturaleza especial, diferente a los procesos
contencioso-administrativos y a los procesos sancionatorios. Dicha noción de
autonomía de la función fiscalizadora y por ende del proceso de responsabilidad
fiscal es concordante con la concepción que consagra la Constitución en el
artículo 267 al definir el control fiscal como función pública.
En cuanto a la caducidad de la acción fiscal, señala que siguiendo las
orientaciones jurisprudenciales del Consejo de Estado, el proceso de
responsabilidad fiscal puede ser iniciado en cualquier momento, lo cual implica
que su ejercicio no está limitado en el tiempo y que por tanto respecto de dicho
proceso no opera la figura de la caducidad. Es por ello que la ley 42 de 1993 no
estableció un término de caducidad para el inicio de dicho juicio. Además,
considera que la caducidad es una figura de índole procesal y por lo tanto, de
naturaleza de orden público, la cual debe en todos los casos estar previamente
consagrada en la ley y no puede suplirse por vía jurisprudencial y menos por
analogía. Agrega que el proceso de responsabilidad fiscal se adelanta de oficio
por los órganos de control fiscal y persigue un interés general manifestado en
lograr el reintegro de los valores, derechos o bienes que han salido ilícitamente
del erario, lo que implica que dicho proceso se surte en sede administrativa y no
conlleva el ejercicio de acción alguna. En este sentido, alude a la definición que
de la caducidad da el Consejo de Estado, entendiéndola como “la consecuencia
de la expiración del término perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas
acciones”.
Concordante con lo anterior, cita el Contralor la sentencia C-046 de 1994, en la
que se examinaron las razones por las cuales procede el levantamiento del
fenecimiento y el inicio del juicio fiscal, donde se indicó que “la ley 42 de 1993
decidió no otorgarle el carácter de cosa decidida en materia de control fiscal a los
fenecimientos respecto de los cuales con posterioridad aparecieron pruebas de
operaciones fraudulentas o irregulares, lo que indefectiblemente determina su
levantamiento (…). Bastaría agregar que el ordenamiento no ampara situaciones
originadas en el engaño, la mala fe y el quebrantamiento de la ley”.
Adicionalmente, manifiesta que el fallo de tutela del Consejo de Estado
desconoció la jurisprudencia de la misma Corporación, según la cual “el artículo
38 del C.C.A. no es aplicable, pues, de una parte, el juicio de responsabilidad
fiscal no es una sanción, y de otra parte, porque del contenido del artículo 17 de la
citada ley (42 de 1993), se desprende que dicho juicio de responsabilidad fiscal
puede ser iniciado en cualquier momento, lo cual implica que su ejercicio no está
limitado en el tiempo”.
De otro lado, sostiene que la caducidad no opera respecto de los bienes públicos,
según lo dispuesto por el artículo 63 de la Constitución. A su vez, la jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 16 de noviembre de 1978,
reiterada en sentencia del 14 de junio de 1988, dijo que con la expedición del
Código de Procedimiento Civil el principio contenido en el artículo 2519 del C.C.
que establece que los bienes de uso público son imprescriptibles, se extendió
para los bienes fiscales, por lo que cualquier acción encaminada a recuperar tales
bienes, su daño, detrimento, menoscabo y demás, que recaiga sobre los mismos,
no tiene prescripción ni caducidad. Por lo tanto, si el legislador no contempló esta
figura procesal es porque consideró que se trataba de bienes fiscales del Estado
(o públicos en general), los cuales son imprescriptibles, y de conformidad con el
parágrafo 1º del artículo 136 del C.C.A. las acciones que impetre el estado a
través de sus órganos en defensa de dichos bienes no caducarán. En
consecuencia, estima que resultaría incongruente admitir simultáneamente la
imprescriptibilidad de los bienes públicos y la caducidad de dos años para el
proceso de responsabilidad fiscal, que tiene el Estado para la protección de
dichos bienes.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para revisar las providencias proferidas
por el Tribunal Administrativo de Caquetá y por el Consejo de Estado dentro del
proceso de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas por los
artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del auto de
fecha 24 de septiembre de 1999, expedido por la Sala de Selección de Tutelas
Número Nueve de esta Corporación.
2. La materia sujeta a examen
En el caso sub-examine, la revisión del fallo de tutela exige determinar
previamente, la naturaleza del control fiscal y del proceso de responsabilidad
fiscal, e igualmente, si dicho proceso tiene establecido en la ley un término de
caducidad. Una vez establecido lo anterior, examinará la Sala si la entidad
accionada, al imponer al actor sanción pecuniaria dentro del juicio fiscal por un
faltante de fondos públicos, quebrantó su derecho fundamental al debido proceso
al desconocer el fenómeno de la caducidad de la acción.
3. El proceso de responsabilidad fiscal y la caducidad de la acción fiscal
3.1
El control fiscal y el proceso de responsabilidad fiscal
.1- El control fiscal es una función pública, que tiene a su cargo vigilar la gestión
fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o
bienes del Estado en todos sus órdenes y niveles, y será ejercida en forma
posterior y selectiva por la Contraloría General de la República y las contralorías
departamentales y municipales, entre otras (artículos 267 de la CP. y 4º de la ley
42 de 1993).
De conformidad con el artículo 7º de la ley 42 de 1993, la vigilancia de la gestión
fiscal que adelantan los organismos de control fiscal es autónoma y se ejerce de
manera independiente sobre cualquier otra forma de inspección y vigilancia
administrativa. En cuanto al ejercicio del control fiscal, dispone el artículo 9º de la
misma ley que se podrán aplicar sistemas de control como el financiero, de
legalidad, la revisión de cuentas, entre otros, de acuerdo con lo previsto en la ley.
.2- Ahora bien, el Contralor General determinará, según preceptúa el artículo 16
ibídem, las personas obligadas a rendir cuentas y prescribirá los métodos, formas
y plazos para ello. En todo caso, si con posterioridad a la revisión de cuentas de
los responsables del erario aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o
irregulares relacionadas con ellas, se levantará el fenecimiento y se iniciará el
juicio fiscal (artículo 17).
En relación con el proceso o juicio de responsabilidad fiscal, pueden destacarse
los siguientes aspectos:
a) Las actuaciones relacionadas con el ejercicio del control fiscal se adelantarán
de oficio, en forma íntegra y objetiva, y garantizarán el debido proceso para el
establecimiento de responsabilidades fiscales (art. 72 ibídem).
b) El proceso que adelantan los organismos de control fiscal para determinar
responsabilidad fiscal puede iniciarse de oficio o a solicitud de parte. Las etapas
del proceso son: Investigación (es la etapa del proceso donde se allegan y
practican las pruebas que sirven de fundamento a decisiones adoptadas en el
proceso de responsabilidad, en la cual se pueden decretar medidas cautelares
sobre los bienes de las personas presuntamente responsables) y juicio fiscal (es
la etapa del proceso que se adelanta con el objeto de definir y determinar la
responsabilidad de las personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de
observación) (artículos 74 y siguientes de la ley 42 de 1993).
c) Terminado el proceso de responsabilidad fiscal se declarará por providencia
motivada el fallo respectivo, el cual puede dictarse con o sin responsabilidad
fiscal, y será notificado a los interesados.
La responsabilidad fiscal (que podrá comprender a los directivos de las entidades
y demás personas que produzcan decisiones que determinen la gestión fiscal, así
como a quienes desempeñan funciones de ordenación, control, dirección y
coordinación, así como a los contratistas y particulares que vinculados al proceso,
hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado de acuerdo
con lo que se establezca en el juicio fiscal) se entiende sin perjuicio de la
responsabilidad disciplinaria y penal a que hubiere lugar (artículo 81 ibídem).
d) Finalmente, en los aspectos no previstos en el capítulo tercero, se aplicarán las
disposiciones contenidas en el código contencioso administrativo o de
procedimiento penal, según el caso.
.3- El proceso de responsabilidad fiscal tiene como fundamento constitucional la
función atribuida al Contralor General de la República para "establecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones
pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción
coactiva sobre los alcances deducidos de la misma" (CP art. 268-5).
Con fundamento en las normas legales que regulan el proceso de responsabilidad
fiscal (ley 42 de 1993), es evidente que el juicio de responsabilidad fiscal tiene por
objeto determinar si existe o no responsabilidad por parte de las personas cuya
gestión fiscal ha sido objeto de observación, para que en caso afirmativo, es decir
si se concluye la responsabilidad del funcionario encargado del recaudo, manejo o
inversión de dineros públicos o de la administración de bienes del Estado, que por
acción u omisión y en forma dolosa o culposa asumieron una conducta contraria a
la ley, reintegren al patrimonio público los valores correspondientes a las pérdidas
o deterioros producidos por consecuencia suya.
Dicha responsabilidad fiscal se entiende sin perjuicio de la responsabilidad
disciplinaria y penal a que haya lugar. Por consiguiente, como lo señaló el señor
Contralor General de la República, es claro que dicho proceso no es ni puede
calificarse como un proceso sancionatorio, pues tienen una naturaleza diferente.
Además, éste proceso se inicia con posterioridad al fallo que se profiere en el
proceso de responsabilidad fiscal, por lo que se trata de dos procesos distintos,
autónomos e independientes.
3.2 De la caducidad de la acción fiscal
.1- El fenómeno jurídico de la caducidad surge como consecuencia de la
inactividad de los interesados para obtener por los medios jurídicos, la defensa y
protección de los derechos afectados por un acto, hecho, omisión u operación
administrativa, dentro de los términos fijados en la ley.
La ocurrencia de la caducidad de una acción implica, por consiguiente, la
extinción del derecho a la acción por la expiración del término fijado en la ley para
ejercer la respectiva acción. Plazo que constituye una garantía para la efectividad
de los principios constitucionales de la seguridad jurídica y de la prevalencia del
interés general.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-165 de 1993, MP. Dr.
Carlos Gaviria Díaz, señaló que el no ejercicio de la acción dentro de los términos
señalados por las leyes procesales, constituye omisión en el cumplimiento de las
obligaciones constitucionales del ciudadano. Dijo la Corporación que “su
incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no ejercicio dentro de los términos
señalados por las leyes procesales -con plena observancia de las garantías
constitucionales que integran el debido proceso y que aseguran plenas y amplias
posibilidades de ejercitar el derecho de defensa-, constituye omisión en el
cumplimiento de sus obligaciones de naturaleza constitucional y, por ende,
acarrea para el Estado la imposibilidad jurídica de continuar ofreciéndole mayores
recursos y oportunidades, ante la inactividad del titular del derecho en reclamar el
ejercicio que le corresponde”.
.2- Para determinar si respecto del juicio de responsabilidad fiscal existe término
de caducidad, es necesario examinar las normas legales, así como la
jurisprudencia de la Corporación vigente sobre la materia.
La Ley 42 del 26 de enero de 1993, por medio de la cual se dictaron normas
sobre la organización del sistema de control fiscal financiero, no se ocupó en
forma directa de la caducidad de la acción fiscal. Tampoco lo hizo, como
erróneamente lo afirma el señor Contralor General de la República, el artículo 44
de la Ley 446 de 1998.
Ahora bien, dada la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal, y teniendo
en cuenta que la ley 42 no fijó término de caducidad de la acción, es preciso
acudir para ello, según lo dispuesto por el artículo 89 de la ley 42 de 1993, a las
disposiciones del código contencioso administrativo que se refieren a la caducidad
de las acciones. En efecto, éste precepto establece que “en los aspectos no
previstos en este capítulo se aplicarán las disposiciones contenidas en el código
contencioso administrativo o de procedimiento penal, según el caso”. Además, si
bien es cierto que las normas del código contencioso administrativo son aplicables
a las Contralorías por disposición del artículo 1º ibídem, también lo es que lo
serán en la medida en que no exista norma especial al respecto, y que además no
existiendo norma especial, la situación encuadre dentro del respectivo precepto.
El código contencioso administrativo establece en su artículo 136, subrogado por
el artículo 44 de la ley 446 de 1998, los términos de caducidad de las acciones,
que para el caso de la acción de reparación directa, se fija en dos años contados
a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa. Y es este
mismo término el que, por la remisión expresa que hace el artículo 89 de la ley 42
de 1993 a las normas del código contencioso administrativo, y dada la
concordancia y afinidad que tiene con la acción de reparación directa, se aplica
para el proceso de responsabilidad fiscal.
En consecuencia, el proceso de responsabilidad fiscal sólo podrá iniciarse contra
los funcionarios del erario a más tardar dentro de los dos años siguientes,
contados a partir de la fecha en que se hubiere realizado el acto de fenecimiento
de la respectiva cuenta.
Lo anterior, tiene fundamento en lo dispuesto por la Corporación en la sentencia
C-046 de 1994, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se señaló que “si el
término de caducidad de dos años lo establece la ley para la acción de reparación
directa enderezada contra el Estado y cuyo objeto es el de deducir su
responsabilidad por un hecho, omisión u operación suya, el mismo término
deberá predicarse de la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal por
parte de los organismos de control fiscal y que apunta a deducir la
existencia, contenido y alcance de la responsabilidad fiscal de las personas
que han manejado los intereses patrimoniales del Estado” (negrillas y
subrayas fuera de texto).
.3- En relación con la caducidad de la acción fiscal, contrario a lo establecido por
la Corte Constitucional en la sentencia citada, el Consejo de Estado mediante
sentencia del 2 de abril de 1998, CP. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, señaló
que “examinado el texto de la ley 42 de 1993, la Sala encuentra que la misma no
fijó expresamente el término de caducidad para el juicio de responsabilidad fiscal
(…)”, de lo que “se deduce que el juicio de responsabilidad fiscal carece de un
término de caducidad para su iniciación”.
Ahora, cabe preguntarse, cuál interpretación de la norma legal es la que se debe
seguir en situaciones como ésta.
Para resolver dicho interrogante, es preciso manifestar que frente a
interpretaciones contrarias respecto de una misma norma legal como ocurre en el
asunto sub examine, una de la Corte Constitucional que señala que el proceso de
responsabilidad fiscal tiene un término de caducidad de dos años para su
iniciación, y otra del Consejo de Estado que establece que el juicio de
responsabilidad fiscal no tiene término de caducidad, prevalece por expresa
disposición constitucional aquella efectuada por la Corte Constitucional, según lo
dispone el artículo 243 de la Carta Política, ya que la interpretación de la Corte, a
diferencia de la de los demás jueces, señala y explica el significado de la
Constitución en su carácter de guardiana de la integridad y supremacía de la
Carta Fundamental, labor que realiza específicamente a través de su función
interpretativa.
Por consiguiente, es claro que en relación con el término de caducidad del
proceso de responsabilidad fiscal, ha de prevalecer la interpretación que de la
norma legal dio la Corte Constitucional en la sentencia C-046 de 1994, la que se
aplicará en el caso sometido a revisión.
.4- De conformidad con lo preceptuado por el artículo 243 de la Carta Política, las
decisiones proferidas por la Corte Constitucional en ejercicio del control
jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, y en consecuencia, no
admiten ser objeto de nueva controversia judicial, ni menos aún, pueden ser
desobedecidas ni modificadas a través de una sentencia de tutela.
Ahora bien, en el caso concreto, en la medida en que existe una sentencia de
constitucionalidad que ha hecho tránsito a cosa juzgada, cual es la C-046 de
1994, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se indicó en la parte motiva,
como ratio decidendi, que el término de caducidad fijado por la ley para la acción
de reparación directa de dos años debe predicarse igualmente de la iniciación del
proceso de responsabilidad fiscal por parte de los organismos de control fiscal, no
es posible modificar la interpretación que de la norma legal hizo la Corte
Constitucional a través del fallo de tutela, pues se violaría el principio superior de
la cosa juzgada constitucional.
Igualmente, debe manifestar la Sala que no es de su resorte como juez de tutela,
encargado de garantizar la protección de los derechos fundamentales de las
personas, ni es su ámbito natural, efectuar un análisis detallado sobre si la
caducidad existe o no en el proceso de responsabilidad fiscal, cuando ya hay una
providencia judicial que lo definió, ni tampoco resolver sobre si la caducidad opera
respecto de la recuperación de bienes públicos.
.5- Lo anterior no obsta para señalar que en materia del proceso de
responsabilidad fiscal, como lo plantea el señor Contralor General en su escrito
petitorio de selección de la tutela para revisión, es preciso distinguir para efectos
de la caducidad de la acción fiscal, que uno es el proceso que se dirige contra la
persona encargada del recaudo, manejo o inversión de dineros públicos o de la
administración de bienes del Estado, que por su acción u omisión asumió una
conducta contraria a la ley, para determinar su responsabilidad, y eventualmente,
según el fallo que se profiera, imponerle la respectiva sanción. En este caso, el
proceso fiscal, como lo señaló la Corte en la sentencia C-046 de 1994, tiene
establecido un término de caducidad. Y otro, es el proceso que se sigue para la
recuperación los bienes fiscales o de uso público, los que de conformidad con lo
establecido por el artículo 63 de la Constitución Política, son imprescriptibles. En
este caso, como lo señala el parágrafo 1º del artículo 44 de la ley 446 de 1998,
cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e
inenajenables, la acción no caducará.
En consecuencia, el argumento del Contralor es aceptable en cuanto afirma que
la caducidad no se predica de las acciones que el Estado ejerza en defensa de
los bienes estatales, en la medida en que éstos son imprescriptibles; pero en
relación con la acción encaminada a deducir la responsabilidad fiscal del
funcionario por un hecho, omisión u operación suya que implique la defraudación
del erario público, el mal manejo, inversión o recaudo de dineros públicos, o la
indebida administración de bienes del Estado, en cuanto está de por medio el
derecho fundamental de la persona al debido proceso, la jurisprudencia, aplicando
un criterio analógico, ha establecido que existe un término de caducidad de dos
años para que la Contraloría pueda iniciar el proceso de responsabilidad fiscal.
Por lo tanto, el servidor público, como lo ordena la Constitución (artículos 267 y
268 de la CP.) queda sujeto a una evaluación de su gestión y de su
responsabilidad personal, en los términos de la Constitución y de la ley, pero a su
vez, le corresponde el derecho a que dicha evaluación se desarrolle con las
garantías y formalidades propias del debido proceso. Una de las cuales consiste
en la fijación de un término para poderse iniciar el proceso de responsabilidad
fiscal.
4. Examen del caso concreto
.1- De conformidad con los criterios que se han dejado expuestos, es claro que la
acción fiscal caduca en el término de los dos años siguientes, contados a partir de
la ocurrencia del hecho o del acto que la motivó: en el caso sub examine, el acto
que motivó la acción fiscal se produjo el 9 de abril de 1996, cuando mediante
resolución No. 00087 expedida por el Coordinador de Pérdidas de la
Electrificadora del Caquetá, Rodolfo Bayona Pabón, resolvió sancionar al Hotel
Royal Plaza por las fallas atribuidas, y luego el 22 de abril del mismo año,
mediante resolución 00113 suscrita por el mismo funcionario, resolvió el recurso
de reposición interpuesto, modificando y reduciendo la sanción a cargo del citado
Hotel (que es lo que a juicio de la Contraloría constituye el hecho presuntamente
irregular, pues no existen las pruebas y elementos de juicio que justifiquen la
reducción de la sanción). Y como el auto de apertura de investigación preliminar
se produjo el 29 de septiembre de 1998 (cuando se ordenó la práctica de
diligencias para esclarecer los hechos), es decir, dos años cinco meses y siete
días después de ocurrido el hecho imputable al funcionario accionante de tutela,
es evidente, como así lo determinó el a-quo, que a éste se le violó su derecho
fundamental al debido proceso por parte de la Unidad de Acciones Fiscales y
Jurídicas de la Contraloría General de la República, Seccional Caquetá, ya que
para la fecha en que se profirió el auto de apertura de la investigación preliminar,
había caducado el término para iniciar el proceso por responsabilidad fiscal.
En ese orden de ideas, es evidente para la Sala de Revisión que la decisión
adoptada por la Contraloría se constituye en una vía de hecho, pues la accionada,
a través de la funcionaria investigadora lesionó el derecho al debido proceso del
actor - que impone que el juicio de responsabilidad deba adelantarse contra el
funcionario respetando los principios de imparcialidad, celeridad, eficacia,
moralidad y equidad -, ya que desconoció el mandato legal (artículos 136 del
C.C.A. y 89 de la ley 42 de 1993), así como la interpretación que del mismo ha
hecho la jurisdicción constitucional (sentencia C-046 de 1994), al aplicar
indebidamente para el caso materia de revisión, el fenómeno de la caducidad de
la acción fiscal. Por lo que al hacerlo, su decisión carece de sustento y
fundamentación constitucional y legal, y en consecuencia, es procedente el
amparo excepcional por la tutela.
En efecto, como expresamente lo reconoce el artículo 72 de la ley 42 de 1993
para el caso del proceso fiscal, “ las actuaciones relacionadas con el ejercicio del
control fiscal, se adelantarán de oficio, en forma íntegra y objetiva y garantizarán
el debido proceso para el establecimiento de responsabilidades fiscales”. Y uno
de los principios del debido proceso fiscal que debe imperar en procura de
garantizar los derechos fundamentales de los funcionarios del erario, es aquel en
virtud del cual el proceso de responsabilidad fiscal sólo puede iniciarse después
de dos años contados a partir del acaecimiento del hecho u omisión imputable al
funcionario, con lo cual se está consagrando un término de caducidad que impide
iniciar contra éste un proceso fiscal transcurrido ese término. Y como en el asunto
sub examine se desconoció dicha garantía al haberle iniciado al peticionario el
proceso de responsabilidad fiscal después de más de dos años de acaecidos los
hechos, es procedente el amparo de su derecho fundamental al debido proceso.
Al respecto, el Consejo de Estado en la sentencia de tutela materia de revisión,
señaló que “transcurridos los dos (2) años desde cuando ocurrió el hecho o acto
ilícito, la Administración Pública no tiene competencia para adelantar el juicio
fiscal. Su descuido, negligencia o tardanza, la privan de la posibilidad de iniciar
ese trámite. No debe olvidarse que el concepto de caducidad implica que la
acción no puede iniciarse, que no hay vocación para adelantarla, y naturalmente,
que no hay competencia para ello. O sea, que cualquier actuación de ese orden
que realice la administración cuando ya ha transcurrido el término de caducidad
deviene nula e ilegal”.
.2- En conclusión, si luego de transcurridos más de dos años a partir del
fenecimiento de la cuenta, como ocurrió en el asunto sub examine, aparecen las
pruebas fraudulentas o irregulares que comprometen la actividad desplegada por
el funcionario accionante de tutela, la Contraloría no podrá levantar el
fenecimiento, ni tampoco puede iniciar el proceso de responsabilidad fiscal como
erróneamente hizo en el caso del ciudadano Rodolfo Bayona, porque ya ha
caducado la acción fiscal, lo cual no significa, como se indicó en el acápite
anterior, que el Estado no pueda iniciar las acciones a su alcance para recuperar
los bienes fiscales, por cuanto dado el carácter imprescriptible de estos bienes, la
acción no caduca.
Por consiguiente, habrá de confirmarse la providencia que se revisa, como así se
dispondrá en la parte resolutiva de este fallo.
III.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sección Segunda
SubSección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
en cuanto concedió la tutela del derecho al debido proceso, interpuesta por
Rodolfo Bayona Pabon contra la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la
Contraloría General de la República, Seccional Caquetá.
Segundo.- LIBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí establecidos.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
Auto 016/00
Referencia: expediente T- 247.077
Solicitud de nulidad de la Sentencia T-973
del 2 de diciembre de 1999.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS.
Santafé de Bogotá, D.C., primero (1o.) de marzo del año dos mil (2000).
La Sala Plena de la Corte resuelve sobre la solicitud de nulidad presentada por el
doctor Dagoberto Quiroga Collazos, actuando en nombre y representación de la
Contraloría General de la República, en la calidad de Jefe de la Oficina Jurídica,
en contra de la Sentencia T-973 del 2 de diciembre de 1999, proferida por la Sala
Sexta de Revisión de esta Corporación.
I.
ANTECEDENTES.
1.
El ciudadano Rodolfo Bayona Pabón instauró acción de tutela contra la
Contraloría General de la República, Seccional Caquetá, por la vulneración de su
derecho fundamental al debido proceso, al haberle iniciado un juicio fiscal e
impuesto una sanción pecuniaria, cuando ya había operado el fenómeno de la
caducidad de la acción fiscal iniciada en su contra por ese órgano de control.
2.
El mencionado juicio fiscal tuvo lugar en razón a que el ingeniero Rodolfo
Bayona Pabón, como Coordinador de Pérdidas de la Electrificadora del Caquetá,
sancionó al Hotel Royal Plaza (Resolución 00087 del 9 de abril de 1996), por
violación del artículo 14 del Reglamento para el suministro de energía eléctrica,
(anomalías como adulteración de conexiones o aparatos de medición o control o
alterar el normal funcionamiento, daño o retiro del equipo de medida, entre otras),
decisión que fue modificada en virtud de la reposición interpuesta (Resolución
00113 del 22 de abril de 1996), reduciéndose el valor de la sanción, lo que motivó
a la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la Contraloría General de la
República, Seccional Caquetá, a disponer la apertura de preliminares en su contra
(auto del 29 de septiembre de 1998).
3.
Posteriormente, la referida Unidad ordenó el cierre de las diligencias
preliminares (5 de noviembre de 1998) y la expedición del auto de apertura de
investigación fiscal No. 177 (1o. de febrero de 1999); luego profirió el auto de
cierre de investigación fiscal y la orden de apertura de juicio fiscal No. 003 (8 de
marzo de 1999), elevando a faltante de fondos públicos la suma de $7.013.287 a
cargo del Ingeniero Rodolfo Bayona, señalando que “quien posiblemente puede
estar incurso en la violación de la Ley 200 de 1995, artículo 40 numeral 1, 3, 7 y
23”. Contra esa resolución, el afectado interpuso recurso de reposición para que
se revocara el acto y en su lugar se declarara la caducidad de la acción de
investigación de responsabilidad fiscal adelantada en su contra, pero la decisión
fue confirmada, fijando el valor del faltante de fondos públicos, en la suma de
$6.370.187 a cargo del ingeniero Bayona Pabón (Marzo 25 de 1999).
4.
Inconforme con la anterior decisión, el ingeniero Rodolfo Bayona Pabón
formuló acción de tutela por violación al debido proceso, insistiendo en la
caducidad de la acción fiscal. El Tribunal Contencioso Administrativo de Caquetá,
en primera instancia, denegó el amparo solicitado, ya que la no revocatoria del
auto de cierre y apertura del juicio fiscal recurrido, con fundamento en la
caducidad de la acción fiscal, no conllevaba la violación del derecho invocado
como vulnerado, toda vez que la actuación cumplió con los presupuestos
establecidos en la ley para el proceso de responsabilidad fiscal, abriéndose el
campo al juicio fiscal en donde el accionante goza de todas las garantías
procesales necesarias para desvirtuar los cargos endilgados.
5.
Impugnada la anterior decisión, la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la revocó, y en su lugar tuteló
el derecho al debido proceso del actor, ordenando a la Contraloría General de la
República, Seccional Caquetá, expedir el acto administrativo respectivo
declararando la caducidad de la acción fiscal frente a los hechos mencionados en
la demanda y ordenando el archivo de las diligencias. Fundamentó esa decisión
apoyado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y señaló que el proceso
de responsabilidad fiscal sólo puede iniciarse dentro del término de dos años
“desde cuando ocurrió el hecho o acto ilícito” que la motiva, tal como está previsto
en el artículo 136 del C.C.A. para la caducidad de la acción de reparación directa,
aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, por la remisión que hace el artículo
89 de la Ley 42 de 199, situación que encontró predicable al caso en estudio..
Para el ad quem no son de recibo las investigaciones indefinidas que violen el
derecho de defensa y el debido proceso; a su juicio, todas las acciones a través
de las cuales el Estado puede cuestionar, investigar y sancionar la conducta de
los funcionarios tienen un ámbito temporal dentro del cual deben ser ejercitadas.
6.
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, en la sentencia T-973
del 2 de diciembre de 1999, confirmó el fallo de tutela proferido por la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
pues, con base en el propio análisis de la normatividad vigente sobre el control
fiscal y con respaldo en los criterios contenidos en la Sentencia C-046 de 1994,
encontró vulnerado el derecho al debido proceso del señor Rodolfo Bayona
Pabón, pues el proceso de responsabilidad fiscal no debió haberse iniciado
teniendo en cuenta que ya había operado la caducidad de la acción fiscal.
7.
Mediante escrito presentado el 15 de febrero del presente año, el doctor
Dagoberto Quiroga Collazos, actuando en nombre y representación de la
Contraloría General de la República, en su calidad de Jefe de la Oficina Jurídica,
solicitó a la Corporación la nulidad de la Sentencia T-973 proferida el 2 de
diciembre de 1999, por la Sala Sexta de Revisión, asunto que la Corte procede a
analizar.
II.
FUNDAMENTOS DE LA PETICION DE NULIDAD DE LA SENTENCIA T973 DE 1999.
1.
La solicitud de nulidad de la Sentencia T-973 de 1999 plantea como
argumento principal que los criterios y decisiones allí adoptados por la Sala Sexta
de Revisión, representan un quebrantamiento manifiesto del derecho fundamental
al debido proceso, por transgredir el principio de la cosa juzgada constitucional,
en cuanto se arriba a conclusiones totalmente incompatibles con la “doctrina
integradora” plasmada por la Sala Plena en la Sentencia C-046 de 1994. Los
elementos centrales de la acusación se pueden sintetizar de la siguiente manera:
1.1. La existencia de una contradicción entre las sentencias C-046 de 1994 y la
T-973 de 1999, respecto de la posibilidad de que se produzca el levantamiento del
fenecimiento de una determinada cuenta, para efectos de definir la
responsabilidad fiscal de quien la rindió; ya que, según el peticionario, en la
primera providencia mencionada se autoriza a efectuar ese levantamiento en
cualquier tiempo, cuando quiera que aparezcan pruebas de hechos fraudulentos o
irregulares que lo justifiquen; en cambio, en la segunda, en su opinión se afirma
que el fenecimiento sólo puede levantarse dentro de los dos años siguientes al
mismo.
1.2. El desconocimiento de la figura de la cosa juzgada constitucional en la
contradicción que el peticionario ha puesto de presente entre las sentencias
aludidas, toda vez que insiste en que los fallos de constitucionalidad tienen
efectos vinculantes para todas las personas, no así los de tutela ; por lo tanto, no
se explica cómo pudo la Sentencia C-046 de 1994 declarar conforme a la
Constitución el artículo 17 de la Ley 42 de 1993, el cual establece que el
fenecimiento se puede levantar en cualquier tiempo, y, posteriormente, la
Sentencia T-973 de 1999 argumentar lo contrario, sin violar el debido proceso.
1.3. No existe en la Sentencia C-046 de 1994 cosa juzgada constitucional frente
a la caducidad de la acción fiscal, como se asevera en la Sentencia T-973 de
1999, ya que, para el peticionario, los conceptos expresados por la Corte sobre la
caducidad no constituyen la ratio decidendi de la decisión adoptada en ese fallo
de constitucionalidad, en la medida en que dicho tema no guarda relación directa
con la parte resolutiva, condición indispensable para que los conceptos
consignados en la parte motiva tengan el valor de la cosa juzgada constitucional.
En su concepto, aunque el cargo de inconstitucionalidad formulado en esa
oportunidad se fundamentó en la posible violación del debido proceso cuando se
autoriza el levantamiento del finiquito, en cualquier tiempo, la consideración de la
Corte lo rechazó, en tanto que la misma pues la argumentación planteada en la
sentencia “gira en torno a establecer que el ordenamiento constitucional no
ampara situaciones basadas en el engaño, la mala fe, el quebrantamiento de la
ley y el dolo, que se esconden en los soportes de las cuentas, razón por la cual el
Legislador decidió no otorgarle carácter de cosa decidida al fenecimiento (...)”.
De manera que, para el peticionario la caducidad de la acción fiscal en la
Sentencia C-046 de 1994 es una materia accesoria al tema allí tratado sobre el
fenecimiento de una cuenta previamente examinada y concluye que “tan no será
ratio decidendi el punto de la caducidad, que en nada influye en la decisión final
de la Corte, es decir, perfectamente pudo haber llegado la Corte a la misma
decisión de declarar exequible el artículo acusado, sin referirse en ningún
momento a el (sic) tema de la caducidad, porque como ella misma lo asevera, el
tema fue tratado por vía puramente ilustrativa.”.
1.4. La evidencia de una segunda contradicción entre las Sentencias C-046 de
1994 y T-973 de 1999, relacionada con el momento en el cual debe iniciarse el
conteo del término de la caducidad de la acción fiscal, pues, según la Sentencia
C-046 de 1994, el proceso de responsabilidad fiscal sólo podrá iniciarse dentro de
los dos años siguientes a la fecha en que se hubiere realizado el acto de
fenecimiento de la respectiva cuenta, plazo adoptado de la acción de reparación
directa gracias a la remisión que autoriza el artículo 89 de la Ley 42 de 1993
respecto del Código Contencioso Administrativo, criterio que en concepto del
peticionario es reiterado, en un primer momento, en la Sentencia T-973 de 1999,
pero resulta luego modificado al señalar que el referido término inicia a partir de la
ocurrencia de los hechos, con el agravante, para el peticionario, de que esta
última posición se acoge al momento de fallar.
1.5. Por último, el peticionario hace una reflexión final, según la cual, el referido
término de caducidad de la acción fiscal de dos años sólo podrá aplicarse a
aquellos procesos en los que el fenecimiento se haya dictado con dos años de
anticipación a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, pues ésta en su
artículo 44, modificatorio del artículo 136 del C.C.A, dispuso que “cuando el objeto
del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción
no caducará”.
III.
CONSIDERACIONES
1.
Consideraciones previas
De conformidad con reiterados y enfáticos pronunciamientos emanados de esta
Corporación, la posibilidad de que una nulidad prospere en contra de los fallos de
la Corte Constitucional requiere de circunstancias jurídicas excepcionales, en
razón a la naturaleza de las funciones que le han sido atribuidas como máximo
Tribunal de la jurisdicción constitucional, para cumplir con su labor de guardiana
de la integridad y supremacía de la Carta Política.
En efecto, el constituyente de 1991 optó por conferir a los fallos proferidos por
esta Corporación en ejercicio del control jurisdiccional, la singular consecuencia
de la cosa juzgada constitucional, es decir que cuentan con un carácter definitivo,
obligatorio para autoridades y particulares (C.P., arts. 241 y 243), cuya vigencia
en forma permanente dentro del ordenamiento jurídico se fundamenta “por
razones de seguridad jurídica y en virtud de la necesidad de que prevalezcan los
postulados y valores que consagra la Carta Magna” [1].
La intangibilidad jurídica enunciada como característica de las sentencias de la
Corte concluye en una impugnabilidad de las mismas, circunstancia recogida por
el Decreto 2067 de 1991, en su artículo 49, cuando se señala que en contra de
las providencias de esta Corporación, no procede recurso alguno. Así pues, en el
ámbito de la labor de la revisión eventual de los fallos de tutela de los jueces
constitucionales, la única posibilidad de llegar a controvertir las decisiones de la
Sala de Revisión y de la misma Sala Plena, sería en virtud de una nulidad, la cual
se encuentra regida por un principio muy restrictivo de procedibilidad, ya que sólo
es posible solicitarla por circunstancias extraordinarias de transgresión a la Ley
Fundamental.
Tales circunstancias fueron recogidas en el Auto de Sala Plena No. 013 del 10 de
marzo de 1999[2],de la siguiente forma:
“(...) cuando en el trámite judicial de los asuntos de competencia de la Corte
Constitucional se incurra en irregularidades tales que se vulneren el debido
proceso, se impondrá entonces dar aplicación directa al artículo 29 de la
Constitución, por lo que, en tales eventos, si la irregularidad en cuestión se
demuestra y establece con absoluta claridad, será entonces imprescindible
en guarda de la integridad y primacía de la Carta declarar la nulidad en que
se hubiere incurrido, como lo precisó ésta Corporación en auto de 26 de julio
de 1996, Magistrado ponente, doctor Jorge Arango Mejía.
En el mismo sentido, en auto No. 33 de 22 de junio de 1995, la Corte
Constitucional destacó el carácter excepcional de las nulidades en relación
con las sentencias por ella proferidas, asunto este sobre el cual expresó que:
"se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan
solo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos
expuestos por quien la alegan muestran, de manera indudable y cierta, que
las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son
otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido
quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella
tiene que ser significativa y transcendental, en cuanto a la decisión
adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la
petición de nulidad pueda prosperar" (Magistrado ponente, Dr. José Gregorio
Hernández Galindo).”.
Se agrega a lo anteriormente expuesto, que para la eventual procedencia de una
nulidad respecto de una providencia de la Corte debe “adoptarse el máximo de
cuidado, porque de lo contrario se podrían cometer injusticias , perderían seriedad
los fallos y se podría usurpar jurisdicción al revivir procesos legalmente
concluidos"[3].
Por lo tanto, para la pretendida declaración de nulidad de una decisión adoptada
por la Corte, debe demostrarse plenamente la violación al debido proceso, bien
por el desconocimiento de las reglas aplicables al respectivo procedimiento
constitucional a surtir, o bien por la violación de la cosa juzgada constitucional o
por el cambio de jurisprudencia con su decisión, ya que el artículo 34 del Decreto
2591 de 1991 exige un pronunciamiento del pleno de la Corte para que pueda
producirse dicho cambio. En tal caso, habría que expedir las medidas correctivas
pertinentes para recobrar la normalidad de la vigencia del sistema jurídico
constitucional que se ha visto alterado.
Ciertamente, una especial interpretación realizada por una Sala de Revisión para
la aplicación a un caso particular de la jurisprudencia emitida por la Sala Plena no
puede ser tildada de buenas a primeras como modificatoria de la misma y
atentatoria del ordenamiento constitucional imperante, ya que las diversas
interpretaciones que un juez puede dar a la jurisprudencia no pueden ser
calificadas irrestrictamente como un cambio de la misma[4]; para ello, se requiere
que exista jurisprudencia sentada al respecto y que la separación del criterio
jurisprudencial ya definido y vigente se efectúe en forma expresa, asumiendo la
Sala de Revisión una función propia de la Sala Plena, pues habrá casos en los
que para la definición de un caso específico tendrá que utilizarse criterios jurídicos
distintos a la doctrina constitucional implantada, con base en la vigencia de los
principios de justicia y equidad.
De no procederse en ese sentido, se pondría en peligro el principio de la
autonomía de los jueces, establecido en el artículo 228 de la Constitución, sobre
el cual reposa la estructura de la administración de justicia y que contempla la
facultad de interpretación del juez, como aquella encaminada a adecuar el
derecho a las circunstancias fácticas y jurídicas otorgadas para su análisis y
resolución, mediante una labor dinámica y evolutiva de la jurisprudencia. Tal
función interpretativa debe garantizar, no sólo la aplicación del ordenamiento
jurídico, sino, particularmente, su acercamiento a los distintos componentes de la
realidad y de la problemática social, mediante alteraciones en la jurisprudencia
que debidamente sustentadas disten de la posibilidad de ser calificadas como
arbitrarias, siempre y cuando no atenten contra otros principios de rango superior,
como el de la cosa juzgada constitucional y el de la igualdad de los coasociados,
brindando así seguridad jurídica.
Las anteriores consideraciones fueron ampliamente analizadas por la Corte[5], en
especial, en lo que atañe al cambio expreso de la jurisprudencia como exigencia
indispensable para la configuración de una posible nulidad, lo cual debe
producirse dentro de los siguientes parámetros:
“(...) el concepto de "cambio de jurisprudencia" únicamente tiene lugar bajo
el supuesto indispensable de que, en realidad, hay jurisprudencia en vigor,
esto es, en el entendido de que las decisiones anteriores han dejado tras de
sí un sustrato de interpretación judicial que permite inferir criterios mínimos
de alguna manera reiterados por la Corte en cuanto al alcance de las
normas constitucionales aplicables y en lo relativo a la solución de
controversias planteadas en los mismos términos.
(...)
En efecto, resulta indispensable la continuidad de unos criterios
jurídicamente relevantes, con arreglo a los cuales se haya venido
resolviendo , bajo directrices que implican la concreción de postulados,
principios o normas que se reflejan de la misma manera en casos similares,
razón por la cual el cambio de jurisprudencia se produce cuando, al
modificarse la forma de interpretar el sistema jurídico, se resuelve en un
nuevo proceso, con características iguales a las de los precedentes, de
modo contrario o diverso.
Esto último no puede obedecer al mero capricho del juez, ni al voluntario
olvido del reiterado sentido que, bajo los mismos supuestos, se ha venido
dando a decisiones judiciales sobre hechos similares.
Si así fuera, desaparecerían las reglas mínimas inherentes a la certidumbre
de los asociados sobre el alcance de las normas jurídicas que regulan sus
relaciones y se rompería, desde luego, el derecho a la igualdad.”. (Subraya
la Sala).
Por lo demás, la Corte estima pertinente reiterar que las decisiones de sus Salas
de Revisión de Tutelas, habida cuenta de las características de los
correspondientes procesos, según se expresó, no generan efectos erga omnes y
por ende no es lícito al operador jurídico predicar la aplicación directa y
automática de ellas a casos que aunque ofrezcan similitudes no hayan sido los
precisamente resueltos dentro del proceso.
2.
Análisis de la petición de nulidad
Examinada la petición de nulidad presentada por el señor apoderado de la
Contraloría General de la República, en contra de la Sentencia T-973 del 2 de
diciembre de 1999 y proferida por la Sala Sexta de Revisión, la Corte entra a
analizar cada uno de los argumentos esbozados por el peticionario bajo los
criterios antes planteados, de lo cual se concluye lo siguiente:
2.1. Para determinar acerca de la existencia de una contradicción observada por
el peticionario entre las sentencias C-046 de 1994 y la T-973 de 1999, en lo
atinente al levantamiento del fenecimiento de la cuenta para efectos de definir una
responsabilidad fiscal, es necesario recordar que la Corte en esa primera
sentencia avaló la pérdida de firmeza de dicho levantamiento, en cualquier
momento, cuando con posterioridad al mismo aparecieren pruebas de
operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con la respectiva cuenta,
como lo establece el artículo 17 de la Ley 42 de 1993, objeto de estudio en ese
momento y precisamente declarado exequible, toda vez que el fenecimiento de la
cuenta permanece en el tiempo, siempre que las operaciones de las cuales se
derive su calificación no se conviertan en ilegales según lo arrojen nuevos medios
probatorios.
La decisión de no otorgar el carácter de “cosa decidida en materia de control
fiscal” a los fenecimientos cuyo levantamiento pudiera producirse por razón de
pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares, esencialmente se debe a que
resulta imposible que el ordenamiento ampare “situaciones originadas en el
engaño, la mala fe y el quebrantamiento de la ley”, ni puede permitir que el
incumplimiento de la ley y las actuaciones dolosas lleguen a constituirse en
derechos e inmunidades para los responsables del manejo de los dineros
públicos.
En efecto, la Corte en esa oportunidad manifestó que reconocer una especie de
inmutabilidad al fenecimiento supone aceptar, indebidamente, la existencia de un
derecho de esa misma naturaleza en cabeza del funcionario administrador del
erario público. Además, que constituye materia legislativa establecer un término
máximo para que el fenecimiento adquiera dicha fijeza, evitando la posibilidad de
que se reabra el examen de la cuenta, así como señalar los motivos para
reabrirlo, como pueden ser la demostración de fraudes o irregularidades en dicha
cuenta, toda vez que “el balance entre seguridad jurídica y rectitud en el manejo
de los dineros públicos, lo establece el legislador”. Y, colige, además, que “en
estricto rigor, de los fenecimientos cabe únicamente predicar la existencia de un
derecho relativizado por una verdadera condición resolutoria consistente en la
aparición de hechos nuevos, demostrativos de operaciones fraudulentas o
irregulares, que por razones no imputables al control fiscal, no pudieron ser
conocidos al momento de otorgarse el respectivo finiquito (...).”.
Por lo tanto, la Corte estimó en ese momento que la no concesión de firmeza a
los fenecimientos que respalden operaciones ilícitas o fraudulentas armoniza con
la Carta Política, en razón de la vigencia del valor supremo de la rectitud en el
manejo de los dineros públicos y del hecho que la gestión fiscal está al servicio de
los intereses generales y se desarrolla con fundamento del principio de moralidad
(C.P., art. 209), pues el erario no puede ser fuente de enriquecimiento a partir de
la deshonestidad y la corrupción.
Ahora bien, ya frente a la posibilidad de iniciar la respectiva investigación fiscal,
mediante el ejercicio de la acción fiscal, en esa misma Sentencia C-046 de 1994
no escapó a las consideraciones de la Corte referirse al término de caducidad, en
la forma que se muestra a continuación:
“Establecida la viabilidad de la apertura de un nuevo examen en relación con
una cuenta previamente fenecida, en el evento de que posteriormente
aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares en las que se
sustentaba, resta por vía puramente ilustrativa señalar sucintamente el
marco legal que el actor echa de menos y sobre cuya aparente ausencia
edifica los cargos de inconstitucionalidad. En razón de la remisión que al
Código Contencioso Administrativo y al Código de Procedimiento Penal hace
el artículo 89 de la Ley 42 de 1993 con el objeto de completar e integrar la
regulación de la responsabilidad fiscal de los funcionarios del erario, no cabe
duda de que a la luz del artículo 66-2 del primero, el acto administrativo de
fenecimiento deberá entenderse que pierde fuerza ejecutoria como
consecuencia de la desaparición de sus fundamentos de hecho. No
obstante, el proceso de responsabilidad fiscal - conservando en estos
aspectos la remisión al Código Contencioso Administrativo por la afinidad y
naturaleza de la materia - sólo podrá iniciarse dentro de los dos años
siguientes a la fecha en que se hubiere realizado el acto de fenecimiento de
la respectiva cuenta.
Si el término de caducidad de dos años lo establece la ley para la acción de
reparación directa enderezada contra el Estado y cuyo objeto es el de
deducir su responsabilidad por un hecho, omisión u operación suya (C.C.A,
art. 136), el mismo término deberá predicarse mutatis mutandis de la
iniciación del proceso de responsabilidad fiscal por parte de los organismos
de control fiscal y que apunta a deducir la existencia, contenido y alcance de
la responsabilidad fiscal de las personas que han manejado los intereses
patrimoniales del Estado. Lo anterior no es óbice para que los autores de las
operaciones fraudulentas o irregulares puedan ser objeto de investigación y
sanción penal y que, en este caso, la entidad respectiva obtenga la
correspondiente indemnización” (Subraya la Sala).
Fuerza entonces concluir que en la Sentencia C-046 de 1994 la Corte elaboró una
interpretación sistemática e integradora de la normatividad vigente para efectos
de hacer efectiva la responsabilidad fiscal de aquellos que han estado
administrando fondos o bienes del Estado, señalando que la acción caducaría al
igual que la acción de reparación directa, dada su afinidad, en un término de dos
años contados a partir del acto de fenecimiento de la cuenta. La remisión para tal
fin al artículo 136 del C.C.A. se efectuó por mandato del ordenamiento jurídico
sobre control fiscal (Ley 42 de 1993, art. 89).
Por consiguiente, no resulta clara la aseveración del peticionario cuando sostiene
que la Sentencia T-973 de 1999 contradice lo decidido en la Sentencia C-046 de
1994, primero, porque establece como término de caducidad de la acción fiscal
para adelantar el respectivo proceso de responsabilidad fiscal el de la de
reparación directa (C.C.A., art. 136) y, segundo, por señalar que el fenecimiento
sólo puede levantarse dentro de los dos años siguientes al mismo, cuando, de lo
visto, dichos temas fueron objeto de estudio en la sentencia de constitucionalidad
en referencia y los criterios utilizados reflejaban una tendencia jurisprudencial
adoptada desde el año 1994.
De manera que, la Sala no evidencia, como pretende hacerlo ver el peticionario,
la violación de una sentencia con efectos erga omnes -C-074/96- por una con
efectos inter partes -T-973/99-, toda vez que, en ejercicio de la autonomía judicial
que ostentaban los magistrados que componían la Sala de Revisión Sexta para
decidir en ese momento el asunto puesto a su consideración, retomaron dichos
criterios para sustentar su decisión por estimarlos coherentes, ajustados y
suficientes para decidir el caso sub examine, sin introducir reformas o
innovaciones jurisprudenciales, es decir, sin apartarse de lo decidido por la Sala
Plena de la Corte en esa ocasión.
Es más, en la ponencia se avanzó en el análisis de la normatividad vigente sobre
la caducidad de las acciones contencioso administrativas según los nuevos
mandatos del artículo 136 del C.C.A., subrogado por el artículo 44 de la Ley 446
de 1998, y se reiteró que el término de caducidad de la acción de reparación
directa, el cual se había mantenido en dos años desde el acaecimiento del hecho,
omisión u operación administrativa, debía seguirse aplicando para el proceso de
responsabilidad fiscal, por la remisión expresa de la Ley 42 de 1993, artículo 89.
2.2. Por otra parte, uno de los argumentos del peticionario cuestiona que el
criterio aplicado en la Sentencia T-973 de 1999 respecto del término de la
caducidad de la acción fiscal, no constituía la ratio decidendi de la decisión
adoptada en ese fallo de constitucionalidad y, por lo tanto, no estaba sujeto al
efecto de la cosa juzgada constitucional, en la medida en que dicho tema no
guardaba relación directa con el contenido de la norma acusada enjuiciada y, en
consecuencia, no podía ser tomado para la resolución del caso de tutela.
Tal afirmación no es correcta como tampoco aquella que concluye que la
referencia a la caducidad de la acción fiscal en la Sentencia C-046 de 1994
constituía un obiter dicta o materia puramente accesoria al tema allí tratado, por
haber sido examinado en ese instante por “vía puramente ilustrativa”, es decir por
fuera de la ratio decidendi de esa providencia de constitucionalidad.
Para precisar este particular, es necesario recordar el alcance de algunos
aspectos que presentan las decisiones judiciales, como son: el decisum o la
decisión específica de un caso concreto, la ratio decidendi o razón de la decisión
y los obiter dicta o motivaciones accesorias o con menor importancia. La Corte
Constitucional en la Sentencia SU 047 de 1999 elaboró un profundo y
esclarecedor estudio acerca de estos asuntos. A continuación, se traerán a
colación los apartes más importantes del instituto de la ratio decidendi dirigidos a
establecer cuándo determinadas motivaciones constituyen doctrina vinculante
para otros jueces, en contraposición de aquellas que puedan simplemente llegar a
persuadirlos en sus decisiones. Así:
“(...) la ratio dedicendi es la formulación general, más allá de las
particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que
constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el
fundamento normativo directo de la parte resolutiva. En cambio constituye un
mero dictum, toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo,
pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos
incidentales en la argumentación del funcionario. (...)
Para entender el fundamento de esa diferencia es necesario tener en cuenta
que, como ya se indicó, el respeto al precedente se encuentra íntimamente
ligado a una exigencia que pesa sobre toda actuación judicial, para que
pueda ser calificada de verdaderamente jurídica y racional, y es la siguiente:
los jueces deben fundamentar sus decisiones, no en criterios ad-hoc,
caprichosos y coyunturales, sino con base en un principio general o una
regla universal que han aceptado en casos anteriores, o que estarían
dispuestos a aplicar en casos semejantes en el futuro. Y es que no puede
ser de otra forma, pues de los jueces se espera que resuelvan
adecuadamente los conflictos, pero no de cualquier manera, sino con
fundamento en las prescripciones del ordenamiento. El juez debe entonces
hacer justicia en el caso concreto pero de conformidad con el derecho
vigente, por lo cual tiene el deber mínimo de precisar la regla general o el
principio que sirve de base a su decisión concreta.
(...) Por ende, la existencia de una ratio decidendi en una sentencia resulta de
la necesidad de que los casos no sean decididos caprichosamente sino con
fundamento en normas aceptadas y conocidas por todos, que es lo único que
legitima en una democracia el enorme poder que tienen los jueces funcionarios no electos- de decidir sobre la libertad, los derechos y los bienes
de las otras personas.”.
Posteriormente, cuando en esa providencia se analizó la fuerza obligatoria de las
sentencias de constitucionalidad, a partir de sus diversos elementos, se dijo, citando
la sentencia C-131 de 1993, que en los fallos de constitucionalidad la cosa juzgada
se evidencia de dos maneras: la primera, en forma explícita, es decir en la parte
resolutiva de la providencia por disposición expresa del artículo 243 de la
Constitución y, la segunda, implícitamente, en los conceptos de la parte motiva que
guardan una unidad de sentido con el dispositivo de la providencia, de manera que
no se pueda entender ésta sin alusión de aquellos. Y puntualizó:
“En efecto, la parte motiva de una sentencia de constitucionalidad tiene en
principio el valor que la Constitución le asigna a la doctrina en el inciso
segundo del artículo 230: criterio auxiliar -no obligatorio-, esto es, ella se
considera obiter dicta.
Distinta suerte corren los fundamentos contenidos en las sentencias de la
Corte Constitucional que guarden relación directa con la parte resolutiva, así
como los que la Corporación misma indique, pues tales argumentos, en la
medida en que tengan un nexo causal con la parte resolutiva, son también
obligatorios y, en esas condiciones, deben ser observados por las
autoridades y corrigen la jurisprudencia”. (Subraya la Sala).
Se concluye, entonces, que la cosa juzgada implícita es la misma ratio decidendi,
de ahí que presente efectos vinculantes y con apoyo en la sentencia C-037 de
1996, al compararse sus efectos con la parte resolutiva de la sentencia, se
obtiene la siguiente consecuencia:
“Sólo será de obligatorio cumplimiento, esto es, únicamente hace tránsito a
cosa juzgada constitucional, la parte resolutiva de las sentencias de la Corte
Constitucional. En cuanto a la parte motiva, como lo establece la norma, esta
constituye criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las
normas de derecho en general; sólo tendrían fuerza vinculante los conceptos
consignados en esta parte que guarden una relación estrecha, directa e
inescindible con la parte resolutiva; en otras palabras, aquella parte de la
argumentación que se considere absolutamente básica, necesaria e
indispensable para servir de soporte directo a la parte resolutiva de las
sentencias y que incida directamente en ella.” (Subraya la Sala).
Descendiendo al asunto que ocupa la atención de la Corte, comoquiera que el
actor en la tutela, el señor Rodolfo Bayona Pabón, argumentaba en su defensa y
protección de su derecho fundamental al debido proceso que se le había iniciado
un proceso de responsabilidad fiscal, no obstante haber caducado la respectiva
acción, la Sala Sexta de Revisión adoptó en la Sentencia T-973 de 1999 como
principio general fundamental para decidir dicho asunto sometido a su conocimiento,
es decir como su ratio decidendi, el criterio aducido por la Corte en la Sentencia C046 de 1994, según el cual el término de caducidad en “el proceso de
responsabilidad fiscal - conservando en estos aspectos la remisión al Código
Contencioso Administrativo por la afinidad y naturaleza de la materia - sólo podrá
iniciarse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se hubiere realizado
el acto de fenecimiento de la respectiva cuenta”.
Dicha consideración, a juicio de la Corte, era vinculante para el tema que se trataba
pues se encontraba estrechamente ligada a la materia objeto de la decisión de
constitucionalidad, ya que pertenecía, ni más ni menos, al contexto normativo que
determinaba la firmeza del acto de fenecimiento por la caducidad de la acción fiscal;
por lo tanto, no se le podía endilgar un valor exclusivamente accesorio e incidental
dentro de la jurisprudencia de la Corte.
Efectivamente, aun cuando de la lectura individualizada de la norma demandada
aparentemente apareciera que el contenido normativo allí estudiado no hace
mención de la caducidad de la acción fiscal, sino a la vigencia del fenecimiento y
la posibilidad misma de su levantamiento, no es factible obtener un sentido
normativo completo de esa precisa regulación sobre la posibilidad del
levantamiento del fenecimiento sin tener en cuenta un factor principal que incide
en sus alcances, como es el de la caducidad de la acción, esto es de la
ocurrencia de un término que extingue el derecho a ejercer la acción
correspondiente como garantía par la efectividad de los principios de seguridad
jurídica y prevalencia del interés general, derecho de defensa y debido proceso
del interesado, pues en pocas palabras si la acción fiscal para iniciar un juicio de
responsabilidad fiscal ya caducó no habrá razón alguna para levantar el
fenecimiento.
Tampoco resultaba ajena a la motivación de la sentencia de constitucionalidad la
consideración hecha sobre la caducidad de la acción fiscal, pues en lo sustancial
de la demanda de inconstitucionalidad que motivó dicho estudio, la argumentación
giró alrededor de la violación al debido proceso, como consecuencia de la falta de
señalamiento de un término preciso para ejercer la facultad que la norma confiere
al organismo del control fiscal. De esta manera, no es posible señalar, sin reparo
alguno, que el criterio aplicado sobre la caducidad de la acción fiscal fuese
irrelevante, simplemente persuasivo y pedagógico en la sentencia de
constitucionalidad.
La mención que en esa Sentencia C-046 de 1994 se hace al marco legal de la
caducidad de la acción fiscal, por una aparente ausencia normativa sobre la cual
se edificaron los cargos del actor, no es circunstancial aun cuando así pretenda
hacerlo ver el peticionario apoyado en la expresión “por vía puramente ilustrativa”
utilizada por la Corte en esa providencia, pues como se ha dicho había un nexo
con la materia objeto de decisión en el momento. Ahora bien, la Sala de Revisión
como juez posterior estaba facultada para utilizar el aludido criterio y aplicarlo al
caso sub examine y, de esta forma, configurar su propia ratio decidendi, porque
como lo ha señalado esta Corporación “son los jueces posteriores, o el mismo juez
en casos ulteriores, quienes precisan el verdadero alcance de la ratio decidendi de
un asunto, de suerte que la doctrina vinculante de un precedente "puede no ser la
ratio decidendi que el juez que decidió el caso hubiera escogido sino aquélla que es
aprobada por los jueces posteriores"[6]”.[7] (Subraya fuera del texto).
2.3. Por último, resta a esta Corte referirse a dos aspectos finales de la petición
de nulidad:
2.3.1. De un lado, frente a la afirmación del peticionario en el sentido de que el
término de caducidad de la acción fiscal de dos años sólo podrá aplicarse a
aquellos procesos en los que el fenecimiento se haya dictado con dos años de
anticipación a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, pues ésta en su
artículo 44, modificatorio del artículo 136 del C.C.A, dispuso que “cuando el objeto
del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción
no caducará”, baste señalar que de esto se deduce es una controversia entre
distintas interpretaciones jurídicas de la normatividad vigente sobre el control
fiscal; por lo tanto, la Sala Plena de la Corporación no se detendrá a realizar un
mayor examen sobre el particular, pues no encuentra que la situación se
encuadre en alguna de las causales que harían procedente la nulidad de la
sentencia T-973 de 1999, por violación del debido proceso en sede de tutela o en
virtud del cambio de jurisprudencia por la misma.
2.3.2. De otro lado, ciertamente, como bien lo expone el peticionario, en el texto
de la Sentencia T-973 de 1999 existe una contradicción al hacer referencia al
momento en el cual corre el término de caducidad de la acción; sinembargo, esta
denuncia no tiene el nivel ni alcance que el peticionario pretende darle en la
solicitud de nulidad, pues como se puede deducir de la lectura de la providencia,
la argumentación utilizada por la Sala y el criterio retomado de la Sentencia C-046
de 1994, como ya se analizó, permiten concluir que para la Sala Sexta de
Revisión la acción fiscal estaba sujeta a la figura de la caducidad y el término para
que se produjera dicho fenómeno jurídico era el de dos años a partir de la fecha
del fenecimiento de la cuenta.
Si bien en dos partes de la providencia quedó consignado que dicho término de
caducidad corre a partir de la ocurrencia del hecho o del acto que motivó la
acción, esto no da lugar a condenar la totalidad del texto de la misma,
desconociendo su ratio decidendi, y mucho menos a afirmar que con base en
dicho error se decidió el asunto, pues como se extrae del contenido del párrafo
conclusivo de la argumentación judicial, el término sobre el cual partió la Sala de
Revisión para decidir sobre la violación del derecho fundamental al debido
proceso del actor y resolver dicho asunto, fue el de la fecha de la ocurrencia del
fenecimiento. Allí se dijo lo siguiente:
“En conclusión, si luego de transcurridos más de dos años a partir del
fenecimiento de la cuenta, como ocurrió en el asunto sub examine,
aparecen las pruebas fraudulentas o irregulares que comprometen la
actividad desplegada por el funcionario accionante de tutela, la Contraloría
no podrá levantar el fenecimiento, ni tampoco puede iniciar el proceso de
responsabilidad fiscal como erróneamente hizo en el caso del ciudadano
RodolfoBayona, porque ya ha caducado la acción fiscal, lo cual no significa,
como se indicó en el acápite anterior, que el Estado no pueda iniciar las
acciones a su alcance para recuperar los bienes fiscales, por cuanto dado el
carácter imprescriptible de estos bienes, la acción no caduca.”. (Negrilla y
subraya fuera del texto original).
En consecuencia, con base en las anteriores consideraciones la Sala Plena habrá
de negar la solicitud de nulidad en la parte resolutiva de este auto.
Cabe agregar que la Ley 42 de 1993, en su artículo 87, atribuye a los contralores,
por sí mismos o por medio de sus abogados, la posibilidad de constituirse en
parte civil dentro de los procesos penales que se adelanten por los delitos
cometidos contra los intereses patrimoniales del Estado y sus conexos, lo que
permite una clara defensa de los bienes imprescriptibles del Estado. También se
le faculta para comunicar a la respectiva entidad para que asuma directamente
esta responsabilidad, quedando ésta última obligada a informar a la contraloría
respectiva sus gestiones y resultados.
Por lo tanto, cuentan los órganos de control fiscal con los instrumentos necesarios
para adelantar una vigilancia efectiva y oportuna de la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de
la Nación, así como para deducir las responsabilidades que se deriven por el
abuso o manejos irregulares en dicha gestión y obtener la recuperación de esos
bienes y rentas.
IV.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
RESUELVE
DENEGAR la solicitud formulada por el doctor Dagoberto Quiroga Collazos,
actuando en nombre y representación de la Contraloría General de la República,
en la calidad de Jefe de la Oficina Jurídica, para que se declare la nulidad de la
Sentencia T-973 del 2 de diciembre de 1999, proferida por la Sala Sexta de
Revisión de esta Corporación.
Contra esta providencia no procede recurso alguno.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
[1] Auto 013 del 10 de marzo de 1999.
[2] M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra.
[3] Auto 064 del 28 de noviembre de 1996.
[4] Auto 024 del 3 de noviembre de 1996.
[5] Auto 013 del 5 de junio de 1997.
[6] Para esta práctica en derecho inglés, ver Denis Keenan. English Law. (9 Ed)
Londres: Pitman, 1989, p 134.
[7] Sentencia SU-047 de 1999.