Diseño y Puesta en Marcha de Sistemas de

Banco Mundial
Nota Sobre Redes de
Protección Social
2006
No. 22
Diseño y Puesta en Marcha de Sistemas de Focalización de Hogares:
Lecciones de América Latina y Estados Unidos
Fundamentos y objetivos. Un reciente examen de la
experiencia internacional (Coady, Grosh y Hoddinott
(2004)) constata que un programa focalizado medio
entrega aproximadamente 25% más de recursos a los
pobres que las asignaciones aleatorias. Sin embargo, el
estudio también determina que los distintos tipos de
instrumentos utilizados para la focalización generan
grandes disparidades en los resultados, pero que los
detalles de su implementación también inciden
fuertemente en los resultados distributivos.
Sustentándose en estos hallazgos, el presente informe
realiza una evaluación acabada de los factores básicos
de diseño y puesta en marcha y de los potenciales efectos
de estos factores en los resultados para los sistemas de
focalización de hogares de seis países.
Estudios prácticos de seis países. Se examinan los
sistemas de focalización de hogares de seis países: los
sistemas de Comprobación de recursos con información
verificada (VMT, por sus siglas en inglés) de Estados
Unidos, el sistema de Comprobación de recursos con
información no verificable de Brasil y los sistemas de
Comprobación de recursos mediante variables
representativas de Chile, Colombia, Costa Rica y
México.
Descripción general de los principales hallazgos. Del
análisis comparativo de países surgieron diversos hallazgos
fundamentales:
•
Los procesos de recopilación de datos deben
diseñarse de manera tal que se garantice
transparencia, dinamismo (incorporación libre a los
registros), llegada a los pobres (potenciales), eficacia
en función de los costos y viabilidad administrativa.
La estrategia para conducir las entrevistas y reunir
los datos tiene la misma importancia para el éxito de
los sistemas de focalización de hogares que el tipo
de mecanismo utilizado para determinar la elegibilidad.
En el Recuadro 1 se describen dos estrategias usadas
habitualmente para reunir los datos necesarios. Otros
factores que hay que considerar al diseñar las
estrategias de recopilación de datos son: (a) lugar
donde se realizarán las entrevistas (visitas al hogar o
a la oficina o ambas); (b) calidad de las entrevistas, y
(c) comunicaciones.
•
Los factores de gestión de la información inciden
en la calidad de los sistemas de focalización de
hogares. En primer lugar, es importante disponer
de una base de datos nacional consolidada, ya que
puede evitar las duplicaciones y ayudar en el
seguimiento de los beneficiarios, incluso si los datos
se recopilan a nivel local. En segundo lugar, es
crucial que los individuos sean identificados
correctamente. Se debe usar un número de
¿Qué son los sistemas de focalización? Existe una
gran variedad de instrumentos de focalización, como
los mecanismos de evaluación de hogares o personas
(comprobación de recursos, comprobación de recursos
mediante variables representativas), habilitación
categórica amplia (por ejemplo, focalización geográfica)
y orientación por su propia índole a determinados grupos
de la población. Muchos programas adoptan una
combinación de estos mecanismos y si bien hay
importantes variaciones en el diseño y la puesta en
marcha, la mayoría de los sistemas de focalización de
hogares contemplan los siguientes pasos:
•
•
•
•
Recopilación de información acerca de hogares
específicos (potencialmente admisibles) por medio
de entrevistas y/o visitas y recurriendo a
cuestionarios previamente diseñados;
Introducción de esta información en un registro
unificado de información sobre hogares;
Comparación de las características de los hogares
con criterios preestablecidos; y
Establecimiento de listas específicas de beneficiarios
por programa.
Kathy Lindert preparó esta nota sustentándose en “Designing and Implementing Household Targeting Systems: Lessons from Latin America and the United
States”, de Castañeda, Tarsicio; Lindert, Kathy; de la Brière, Bénédicte; Fernandez, Luisa; Hubert, Celia; Larrañaga, Osvaldo; Orozco, Monica, y
Viquez, Roxana. 2005. Documento de Discusión Nº 0526 sobre la Protección Social. Banco Mundial. Washington, D.C.
Recuadro 1 – Dos tipos de procesos de recopilación de datos para sistemas de focalización de
hogares
•
•
El método de encuesta cuasi cabal implica reunir datos a nivel de hogar acerca de todos los hogares
dentro de una zona geográfica previamente especificada. Si bien su ejecución es más barata (por
entrevista) y favorece la llegada a pobres, es un método de encuesta estático en general (no permite
registros y actualizaciones frecuentes) y en los casos de la muestra está asociado a una menor precisión en
la focalización.
El método de postulaciones por demanda se basa en que los hogares soliciten los beneficios. Favorece
un registro dinámico permanente, como asimismo la regular actualización y nueva certificación (debido a
la amplitud de la red de oficinas de bienestar que suele existir con este método). Está asociado con mayor
precisión focalizadora (menos filtración) entre los casos de nuestra muestra. Sin embargo, también es
posible que este método omita a los pobres (cobertura más baja), debido a la menor información o
conexión.
En función de la densidad que presenta la pobreza en zonas específicas, una combinación de ambos métodos
de recopilación de datos puede ser un medio efectivo para equilibrar los objetivos de aumentar al máximo la
llegada a los pobres y al mismo tiempo reducir al mínimo los costos de entrevistar a grandes cantidades de
hogares no pobres que probablemente no cumplan los requisitos exigidos. Al entregar información localizada
sobre frecuencia y densidad de la pobreza, los mapas de pobreza de micro zonas pueden ayudar a orientar las
alternativas de diseño.
identificación social exclusivo y diseñar sistemas de
software y de codificación para vincular a las personas
con familias (o unidades asistenciales) específicas.
En tercer lugar, es necesario realizar actualizaciones
y nuevas certificaciones para detectar posibles
fraudes, facilitar la rotación para que puedan ingresar
otras familias pobres y evitar situaciones de
beneficiarios parásitos y similares. En cuarto lugar,
para la gestión de la base de datos es necesario realizar
ensayos anticipados de los sistemas, disponer de
manuales bien diseñados, capacitar adecuadamente a
los usuarios y asegurar flexibilidad para reaccionar
ante las actualizaciones y los cambios en las políticas.
•
¿Cuál es el mecanismo de evaluación más
adecuado? La elección depende de varios factores,
entre otros los siguientes: (a) costo y viabilidad
administrativa; (b) viabilidad técnica, dado el nivel
de informalidad de la economía, y (c) aceptabilidad
política. Los mecanismos de evaluación de hogares
deben aspirar a lograr la máxima precisión en el
proceso de focalización a un costo aceptable y de
manera transparente. La combinación de los
mecanismos de evaluación de hogares con otros
instrumentos (como focalización geográfica) puede
mejorar los resultados redistributivos y el efecto en
la pobreza.
- La comprobación de recursos con información
verificada (VMT) produce los mejores resultados
en materia de precisión y también puede servir para
fomentar la transparencia y la credibilidad. Sin embargo,
es un sistema que puede ser extremadamente oneroso
en su implementación, además de poco viable en
términos administrativos y técnicos en países en
desarrollo que se caracterizan por tener mercados
laborales con alto nivel de informalidad.
- La comprobación de recursos con información
no verificable (UMT) puede ser una alternativa menos
onerosa y más factible, en particular en situaciones
donde se requieren decisiones rápidas. La precisión de
la focalización puede ser razonable (en especial cuando
se combina con focalización geográfica), si bien en el
caso de Brasil los resultados no fueron tan buenos como
con los sistemas de comprobación de recursos con
información verificada o mediante variables
representativas. Sin embargo, las preocupaciones de
transparencia, errores de medición e incentivos adversos
para indicar menos ingresos de los reales hacen que
este sistema de evaluación sea menos atractivo desde
un punto de vista técnico y político cuando se debe
determinar la elegibilidad para beneficios de mayor
cuantía o a largo plazo. Los indicadores representativos
(como aquellos utilizados en el sistema de comprobación
de recursos mediante variables representativas) pueden
utilizarse para realizar “controles de coherencia” a fin
de “verificar” los ingresos informados por los interesados
y de mejorar la precisión y la transparencia.
- La comprobación de recursos mediante
variables representativas (PMT) es una alternativa
interesante para focalizar las transferencias en
efectivo en países en desarrollo donde los mercados
laborales se caracterizan por tener elevados niveles
de informalidad. En los casos examinados en este
estudio, este sistema tuvo buenos resultados en
términos de focalización, eficacia en función de los
costos y transparencia. De hecho, la otra parte,
necesarias para promover la calidad en todos los
niveles, disposiciones que pueden consistir en la
participación del nivel federal en los costos e
incentivos financieros en que incurrirán los
municipios si éstos han de asumir la responsabilidad
de la recopilación de datos. Se debe comunicar
directrices federales claras respecto de los procesos
y se requieren instrumentos que permitan la
supervisión del nivel federal.
•
•
Los roles institucionales se deben definir y
comunicar con toda claridad. Los planes
institucionales se deben ajustar a las realidades locales.
Si bien no existe un único esquema rector para los
roles institucionales, un sistema centralizado de
diseño y manejo de la base de datos tiene ventajas.
En cualquier caso, es necesario tomar las medidas
necesarias para promover la calidad en todos los
niveles, disposiciones que pueden consistir en la
participación del nivel federal en los costos e
incentivos financieros en que incurrirán los
municipios si éstos han de asumir la responsabilidad
de la recopilación de datos. Se debe comunicar
directrices federales claras respecto de los procesos
y se requieren instrumentos que permitan la
supervisión del nivel federal.
Para todos los sistemas es crucial que existan
mecanismos sólidos de seguimiento y supervisión,
pero en especial para la recopilación descentralizada
de datos. Si bien no existe un sistema 100% inmune
al fraude o a las filtraciones, se puede recurrir a una
multiplicidad de mecanismos para reducir este riesgo
al mínimo, los que incluyen supervisión de las
entrevistas, verificación de la infor mación,
comprobaciones automatizadas, comparación de los
registros con otros datos, revisiones de control de
calidad en muestras aleatorias y vigilancia ciudadana
(“controles sociales”).
•
Hay grandes disparidades entre los resultados
de los seis sistemas de focalización de hogares
revisados en este estudio. Se utilizaron los siguientes
cuatro principios para evaluar el éxito de los sistemas
de focalización de hogares: (a) máxima cobertura de
los pobres (o de manera alternativa, mínima cantidad
de errores de exclusión); (b) mínima cantidad de
filtraciones hacia los no pobres, a fin de asegurar
que un porcentaje más alto de los recursos gastados
en los programas que utilizan estos sistemas de
focalización lleguen a los pobres; (c) eficacia en
función de los costos, realizando esfuerzos por
minimizar el costo de entrevistar a las familias y
asegurando la integridad de los esfuerzos de
admisión, y (d) transparencia en todos los aspectos
para mejorar la credibilidad y reducir el fraude. El
cuadro a continuación presenta un resumen de estos
principios en los seis estudios de casos. Los sistemas
de México y Chile tienen un desempeño
sobresaliente en términos de resultados, eficacia en
función de los costos y transparencia de la
focalización. Los registros de Estados Unidos son
extremadamente positivos en términos de aumentar
al máximo la precisión de la focalización (pocas
filtraciones) y la transparencia, pero el sistema es
muy costoso y no cubre a casi el 50% de los pobres
(en parte debido a su complejidad). Por su parte,
Colombia y Brasil están ahora empeñados en aplicar
reformas sustanciales para fortalecer sus registros,
lo que debiera mejorar su desempeño en el tiempo.
Advertencias y limitaciones. La muestra de registros
de hogares (y programas de usuarios) en los seis países
es demasiado reducida para establecer causalidades entre
las características específicas de diseño/implementación
y los resultados de estos sistemas. De hecho, no existe
un único esquema rector que se pueda recomendar para
los sistemas de focalización de hogares, porque en su
diseño y puesta en marcha inciden numerosos factores
que deben ajustarse a las “realidades locales” específicas
de las circunstancias socioeconómicas y políticas, las
disposiciones institucionales y las capacidades
administrativas de cada país. El estudio utiliza el análisis
comparativo de países para identificar algunos factores
comunes que deben ser evaluados cuidadosamente para
conseguir resultados positivos en materia de focalización.
Tarjeta de calificación resumida: Seis sistemas de focalización de hogares – Principios para
evaluar su éxito
EE.UU.: Registros
(EMV, recopilación de
datos según demanda)
Chile: Ficha CAS
(PMT, recopilación de
datos según demanda)
México: Registro
para Oportunidades
(PMT, combinación de
procesos de
recopilación de datos)
Costa Rica: SIPO
(PMT, combinación de
procesos de
recopilación de datos)
Colombia: SISBEN
(PMT, principalmente
recopilación de datos
por barrido de
encuestas)
Brasil: Cadastro
Único (UMT,
recopilación de datos
por barrido de
encuestas)
Máxima cobertura
de los pobres
Mínima filtración
hacia los no pobres
Razonable
Cobertura de casi el
50%
Complejidad es un
obstáculo
Baja
Cobertura de 16% a
27%
Restricciones fiscales
Bastante alta
Cobertura del 60%
Podría cubrir a todos
los pobres, pero lo
impiden las filtraciones
Muy positiva
CGH: 3,3-4,0
No se dispone de
información
No se dispone de
información
No se dispone de
información
Baja, pero en
aumento
Bolsa Escola cubre a
27% de los pobres
(2002-03); Algo de
mala focalización,
restricciones fiscales
Eficacia en función
de los costos
(por entrevista)
Cara
US$25 (86)
Transparencia
(ver el informe
principal)
Alta
Razonable
US$8,4
(por demanda es más
onerosa)
Razonable
US$4,9 a US$6,8
Bastante alta
Razonable
US$4,2 a US$7,0
Medianamente alta
Aceptable
CGH: 1,7
Razonable
US$1,8 a US$2,9
Baja, pero está
mejorando
Aceptable
CGH: 1,98
Razonable
US$3,9
Baja, pero está
mejorando
Muy positiva
CGH: 2,7-3,3
Muy positiva
CGH: 2,9
Bastante alta
Nota: CGH se refiere al indicador de Coady-Grosh-Hoddinott, el que se construye sobre la base de comparar el desempeño real de la
focalización con los resultados que se obtendrían con una focalización neutra (a diferencia de una focalización progresiva o regresiva). Un
resultado de focalización neutro significa que cada quintil recibe 20% del presupuesto destinado a la transferencia o que representa 20% de los
beneficiarios del programa.
Fuente: Reunido por los autores recurriendo a la información presentada en este informe.
La serie Informes de redes de protección social del Banco Mundial busca servir de recurso práctico a las personas que diseñan y ejecutan programas de redes de protección social
en todo el mundo. El lector encontrará información acerca de prácticas recomendadas para una diversidad de intervenciones, contextos de países, temas y grupos beneficiarios,
como asimismo acerca de la actual perspectiva sobre la función social que desempeñan las redes de protección social en los programas de desarrollo más generales.
Banco Mundial, Red sobre desarrollo humano
Protección social, Redes de protección social
http://www.worldbank.org/safetynets
Instituto del Banco Mundial
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