DIAGNOSTICO DE LOS SISTEMAS GUBERNAMENTALES

Fortalecimiento de los sistemas
de monitoreo y evaluación (M&E) en América Latina
Diagnóstico de los sistemas gubernamentales de
monitoreo y evaluación en Argentina
Carlos Canievsky
El equipo CLAD-Banco Mundial a cargo del Proyecto revisó, junto con la profesora Sonia Ospina, la
primera versión del informe. Roberto O. Panzardi, Especialista Senior en Reforma del Sector Público
del Banco Mundial, y Gerardo Una, Consultor, aportaron valiosos comentarios a la revisión.
El documento que aquí se presenta fue sometido a la consideración de las instituciones con
responsabilidad en la conducción de los sistemas en estudio, a saber:
Jefatura de Gabinete de Ministros. Secretaría de la Gestión Pública: Christian Asinelli, Director
Alterno del Proyecto de Modernización
Viceministro de Desarrollo Social: Daniel Arroyo
Ministerio de Economía y Producción. Secretaría de Política Económica: Gerardo Hita, Director
Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Crédito
Banco Mundial
CLAD
Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo
Banco Mundial
CLAD
Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo
Diciembre 2007
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Las ideas y pensamientos contenidos en el documento no representan necesariamente los criterios del
Banco Mundial ni del CLAD.
No se permite la reproducción total o parcial de este documento, ni su almacenamiento en un sistema
informático, ni su transmisión en cualquier forma o por cualquier medio, electrónico, mecánico,
fotocopia u otros métodos, sin el permiso previo del Banco Mundial y del CLAD.
Documentos Estudios de Casos del CLAD, No. 3
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PREFACIO
En 1998, el Consejo Directivo del CLAD alertó en el documento “Una Nueva Gestión Pública para
América Latina”, que la administración pública en la región estaba sufriendo los males de una
rutinización extrema. Por ello, el documento proclama de manera fehaciente que un nuevo modelo
administrativo que permita el aumento de la eficacia, la eficiencia y la efectividad de la administración
pública, además de crear nuevas condiciones que posibiliten una relación más democrática entre el
Estado y la sociedad, debe estar orientado por el control de los resultados, entre otros aspectos.
La consolidación de ese nuevo modelo de gestión pública requiere una modificación de la cultura
administrativa que admita una definición clara de los objetivos de la organización, focalizados en sus
aspectos sustanciales y no como procesos administrativos formales, de manera que la evaluación de la
gestión pública se realice a través del cumplimiento de metas más que a partir del respeto a reglas que,
en muchas ocasiones, son auto-referidas por la burocracia. Así, se fortalecerá la capacidad de la
administración pública para aprender de su desempeño y mejorar continuamente la prestación de
servicios públicos.
Desde aquella oportunidad, el CLAD se ha abocado a desarrollar actividades que impulsen
condiciones favorables a una “gestión por resultados”, en especial, aquellas que promuevan la
construcción de sólidos sistemas gubernamentales de evaluación. Gracias a la coincidencia de
objetivos, se produjo una alianza entre el CLAD y el Banco Mundial que impulsó en el 2006 un
proyecto conjunto cuya finalidad es la de fortalecer los sistemas de monitoreo y evaluación de los
gobiernos de América Latina y el Caribe, por medio del intercambio de conocimientos y el aprendizaje
Sur-Sur.
Por su parte, el Banco Mundial no solamente se encuentra dedicado al monitoreo y evaluación (M&E)
de los proyectos y programas que financia, sino que también apoya a sus países miembros en el
desarrollo e implementación de metodologías apropiadas de M&E en los distintos niveles del gobierno
central y local, bajo un enfoque orientado a mejorar la gestión de todas las etapas del ciclo
presupuestal y a motivar la participación y supervisión ciudadana durante todo ese ciclo.
Bajo el primer aspecto, el Banco continuamente se encuentra mejorando los mecanismos de M&E, en
lo que respecta al diseño e implementación de sus operaciones de inversión y los Préstamos para
Políticas de Desarrollo (DPL, por sus siglas en inglés), a través de auto evaluaciones realizadas por las
entidades ejecutoras, evaluaciones realizadas por el personal del Banco, evaluaciones independientes
incorporadas en el diseño de los proyectos, y las actividades de su Grupo de Evaluación Independiente
(IEG, por sus siglas en inglés) que reporta directamente al Directorio Ejecutivo del Banco.
En lo referido al segundo aspecto, por solicitud de los gobiernos, el Banco apoya los esfuerzos del país
por fortalecer sus sistemas de M&E. Actualmente, el Banco se encuentra trabajando con alrededor de
30 gobiernos, entre ellos, siete de la región de Latinoamérica y el Caribe, para brindarles apoyo en el
fortalecimiento de dichos sistemas, incluyendo componentes específicos de créditos y donaciones.
Normalmente, las unidades de Gerencia del Sector Público y el IEG proporcionan la asistencia técnica
requerida por los gobiernos en materia de M&E.
Para el Banco Mundial, M&E va mucho más allá de la evaluación ex post tradicional. Cuando se
incluye en el ciclo del presupuesto global, M&E constituye una herramienta clave para diseñar
programas y asignar presupuestos para lograr mejores resultados y mejorar los servicios prestados a la
población. Al realizar un seguimiento efectivo del gasto público, es posible identificar las políticas más
adecuadas para aliviar la pobreza, así como estructurar las reformas pendientes más urgentes, y
asegurar que los beneficios de tales reformas efectivamente alcancen a los grupos objetivo. En general,
el M&E es un insumo valioso para los congresos y gobiernos que necesitan de información confiable
para la toma de decisiones sobre políticas públicas, y resulta esencial para definir un Marco de
Referencia del Gasto Público a mediano plazo.
3
A partir de esta iniciativa conjunta de CLAD-Banco Mundial, se han logrado importantes avances que
van desde innovaciones conceptuales sobre el objeto de estudio, que nos ofrece el término más preciso
de “gestión para resultados”, hasta la obtención de los primeros productos constituidos por los
Informes Nacionales que hoy publicamos.
Por ello, el CLAD y el Banco Mundial agradecen el trabajo intenso de los coordinadores e
investigadores de este proyecto, y el apoyo solidario de los gobiernos de América Latina y el Caribe.
Julio César Fernández Toro
Secretario General
Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo (CLAD)
Nicholas P. Manning
Gerente Sectorial
Reforma del Sector Público
Banco Mundial
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PRESENTACIÓN
En el marco de una estrategia que aspira a orientar la gestión pública a resultados relevantes para el
desarrollo, las dos últimas décadas han sido testigos de múltiples esfuerzos por institucionalizar el
Monitoreo y la Evaluación (M&E) como una función clave de gobierno.
Ante este panorama, diversos organismos, entre los cuales se cuentan el Banco Mundial y el CLAD,
han realizado esfuerzos sistemáticos por apoyar el fortalecimiento de los sistemas gubernamentales de
M&E, promoviendo el aprendizaje y el intercambio de conocimientos Sur-Sur.
Un paso más en esta dirección lo constituye el proyecto "Fortalecimiento de los sistemas de
monitoreo y evaluación (M&E) en América Latina y el Caribe", iniciado por ambas instituciones
en diciembre del 2006, y del que forma parte el informe que acá se presenta.
La atención, en una primera etapa, se ha focalizado en el estudio de los sistemas nacionales de M&E
en Argentina y en otros once países, a saber: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras,
México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay.
Con base en las especificidades nacionales, el objetivo básico es ofrecer una comprensión más
profunda acerca de los factores que pueden incidir en la institucionalización de los sistemas. El avance
en la teoría que enriquezca la práctica es, pues, el norte de esta fase del Proyecto.
Teniendo en consideración tales propósitos, dos rasgos básicos caracterizan estos estudios
diagnósticos. Primero, una perspectiva integral que busca identificar los principales sistemas
nacionales de M&E que operan en cada país, y conocer sus eventuales conexiones. Segundo, una base
teórico-metodológica común a todos los estudios, que aspira a enriquecer un conjunto de hipótesis,
enraizadas a su vez en el estado del arte acerca de la institucionalización del M&E.
Han sido fundamentales, a estos efectos, las contribuciones de la profesora Sonia Ospina, integrada al
equipo de dirección del Proyecto en esta primera etapa.
El Proyecto ha contado, además, con el apoyo de reconocidos especialistas, que se han encargado de
los diagnósticos nacionales y que intervinieron en dos encuentros colectivos para aportar a la
construcción de una perspectiva común. También se ha beneficiado de la generosa colaboración de las
autoridades gubernamentales con responsabilidades en los sistemas.
Todo ello hace posible aspirar a que los resultados que se entregan puedan contribuir, en alguna
medida, al fortalecimiento del M&E con miras a enriquecer las decisiones estratégicas de los países en
pos del desarrollo.
Este nuevo producto de la alianza CLAD-Banco Mundial es la continuación de una larga relación de
colaboración e intercambio de experiencias entre ambas instituciones durante más de diez años, que se
ha materializado en contribuciones específicas de expertos del Banco a las publicaciones del CLAD y
su participación frecuente en eventos organizados por la institución y principalmente en su Congreso
Anual.
Cada uno de los estudios de país será presentado por un experto del Banco Mundial que ha trabajado
en temas de M&E en dicho país, a fin de contextualizar el análisis del autor del estudio con las
actividades del Banco en materia de M&E desde cualquiera de las dos perspectivas mencionadas en el
Prefacio (como parte de la supervisión de los programas o proyectos que el Banco financia, o como
parte de la asistencia técnica prestada a los países que lo solicitan en el marco general de su ciclo
presupuestal).
5
Además de la publicación del estudio comparativo en el que se presenta una visión de conjunto de los
hallazgos y conclusiones de los estudios de país, se espera continuar este ejercicio de investigación y
difusión de conocimientos con una serie de conferencias y talleres regionales, y con el desarrollo de
materiales didácticos en materia de M&E en áreas como taxonomía de sistemas de M&E, marco
conceptual de indicadores, e indicadores normalizados y selectivos en áreas críticas. En esas tareas,
además de prestigiosos consultores internacionales, colaborarán expertos del IEG y del Instituto del
Banco Mundial (WBI, por sus siglas en inglés).
David Fernando Varela S.
Banco Mundial
Nuria Cunill Grau
Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD)
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ÍNDICE
Prólogo
Roberto O. Panzardi, Banco Mundial
9
Introducción
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I.
Antecedentes y panorámica global de los sistemas
1.1 Descripción general
1.1.1 Sistema A: M&E de los Programas de Gobierno
1.1.2 Sistema B: M&E de los Programas Sociales
1.1.3 Sistema C: M&E del Presupuesto
1.1.4 Interrelación entre sistemas
1.2 Línea cronológica
1.3 Normativa
1.4 Financiamiento y sostenibilidad
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29
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II.
Orientación funcional de los sistemas y naturaleza de sus herramientas
2.1 Orientación funcional
2.1.1 Planificación gubernamental global o sectorial
2.1.2 Asignación del gasto
2.1.3 Aprendizaje para mejorar la gestión de programas y prestación de
servicios públicos
2.1.4 Rendición de cuentas dentro y fuera de la administración pública
2.2 Instrumentos de evaluación y monitoreo
2.2.1 Qué tratan de medir los sistemas de M&E
2.2.2 Instrumentos de evaluación
2.2.3 Instrumentos de monitoreo
2.2.4 Capacidad real de los instrumentos de M&E
2.3 Capacidad para diversificar los instrumentos de M&E
2.3.1 Sistema A
2.3.2 Sistema B
2.3.3 Sistema C
2.4 Relación con otras instancias que hacen M&E fuera de los sistemas
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III.
Coherencia institucional
3.1 Capacidad de integración al interior de los sistemas
3.1.1 Integración vertical
3.1.2 Integración horizontal intersectorial
3.2 Capacidad de integración entre los sistemas
3.2.1 Integración horizontal interinstitucional
3.2.2 Integración transversal
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IV.
Uso de la información
4.1 Informes periódicos de evaluación
4.2 Credibilidad de la información
4.2.1 Sistema B
4.2.2 Sistema C
4.3 Acceso a la información
4.3.1 Sistema A
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V.
4.3.2 Sistema C
4.4 Consumo de la información
4.4.1 Sistema B
4.5 Impacto de la información
4.5.1 Impacto y asignación del gasto
4.5.2 Impacto y rendición de cuentas
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Institucionalización de los sistemas
5.1 Sistema A: Plan de Modernización
5.2 Sistema C
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VI. Reflexiones finales
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Bibliografía
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Normas consultadas
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Personas entrevistadas
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Glosario de siglas utilizadas
92
Anexo: Normativa
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PRÓLOGO
Desde principios de los noventa, Argentina ha sido pionera en esfuerzos de modernización del Estado
en Latinoamérica. La detallada descripción de instrumentos de Monitoreo y Evaluación (M&E)
realizada en este reporte así lo demuestra.
El Poder Ejecutivo (PE), promotor de reformas, mecanismos, sistemas e instrumentos novedosos en
agencias del Estado, consiguió dar inicio a programas innovadores. Ahora bien, ¿se ha podido
implementar a plenitud los sistemas y programas iniciados? ¿Consiguió el Poder Ejecutivo ser parte de
la reforma? ¿Se conocen los reales resultados e impactos de dichas reformas? Algunos de estos
interrogantes están pendientes de respuestas.
Tal como lo describe el autor, en el área de M&E, Argentina ha sido prolífera y puede mostrar la
convivencia de tres sistemas simultáneos: el Sistema de M&E de los Programas de Gobierno, el
Sistema de M&E de los Programas Sociales y el Sistema de M&E del Presupuesto.
Si bien estos sistemas se encuentran funcionando, sería recomendable que a futuro las distintas
agencias del gobierno, y en particular el Ministerio de Hacienda y la Jefatura de Gabinete, profundicen
un mayor grado de interrelación para mejorar el impacto de los sistemas utilizados y de la información
proveniente de dichos sistemas de M&E. Sería recomendable también vincular la ejecución física con
los programas presupuestarios en la toma de decisiones presupuestarias, tanto a nivel estratégico como
operativo. Mediante los denominados “Acuerdos Programa” se podría posibilitar la realización de
acuerdos entre la Jefatura de Gabinete y las agencias públicas para la definición de objetivos a cumplir
a cambio de incentivos meritocráticos. Además cabría superar las debilidades en los sistemas de
información internos de las entidades públicas para la cuantificación de las metas físicas incorporadas
en los programas presupuestarios, ya que los informes sobre la “Cuenta de Inversión” realizados por la
Auditoría General de la Nación en los últimos años han incluido reiteradamente una objeción respecto
a la calidad de la información que brindan los sistemas de seguimiento de las metas físicas del
presupuesto. Finalmente, el Presupuesto Plurianual, instrumento idóneo para fomentar una mayor
planificación estratégica de mediano plazo, con indicadores medibles, podría tener un mayor impacto
en la gestión de las entidades.
Roberto O. Panzardi
Especialista Senior en Reforma del Sector Público
Banco Mundial
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INTRODUCCIÓN
El crecimiento del sector público argentino -como el de muchos países latinoamericanos- ha sido
agregativo, fragmentario y con escasa preocupación por la consistencia global, en un contexto de
pretensiones “fundantes” de distintos partidos, sectores y regímenes políticos, con poca memoria
institucional, presentando diversas estructuras superpuestas a lo largo del tiempo. Ninguno de esos
rasgos ha estado ausente de las funciones de M&E. Más bien algunos de ellos se han mostrado con
nitidez y han afectado seriamente, no ya el impacto declamado de reformas e innovaciones, sino que
hasta han tornado discutible la existencia de un “sistema”, entendiendo esta noción como un todo
integrado y armónico.
Por lo demás, planteos y novedades, endógenas y exógenas, se implantaron muchas veces como tributo
retórico o con alcances muy disímiles, haciendo uso abundante de la zona de penumbra que rodea a los
vocablos. El caso más reciente, y que todavía permanece en sus ramificaciones, es el de la Nueva
Gestión Pública, que resultó un paraguas que refugió ideas y políticas contradictorias, aun con
denominaciones semejantes.
Parte de la ineficacia relativa de los sistemas implantados se debe a la frondosa proliferación
normativa, al punto tal que la extensa recopilación realizada para este informe constituye en sí misma
un insumo de conocimiento, frente a la profusión de normas de jerarquía diversa, con objetivos
contradictorios, consuelos simbólicos y normas “con dientes de hule” (las viejas categorías jurídicas de
lex imperfectae y lex simulata). Pero con ser múltiple, variopinto y no demasiado sistemático, el
conjunto normativo -que no ordenamiento- no representa el problema principal.
Así como la implementación de las políticas públicas como problema ingresó tardíamente en nuestro
país, el plano casi siempre descuidado u omitido de los resultados deviene particularmente
problemático para el M&E.
La base de datos disponible en el CLAD incorporó las normas que le dan sustento a las acciones de
M&E de políticas públicas en la República Argentina, y diversas investigaciones han contribuido a
describir y explicar su funcionamiento. El presente trabajo intenta profundizar en algunos aspectos
nodales de los sistemas de M&E, relevando opiniones de actores clave, rescatando dictámenes
pertinentes de organismos de control y procurando de ese modo constituirse en un aporte para la
actualización y valoración.
En la investigación se utiliza el enfoque sugerido por la coordinación del Proyecto Banco Mundial CLAD por entender que, en líneas generales, resulta aplicable a la estructura de la administración
pública argentina.
Considerando el marco normativo como referencia obligada para la definición de metas y resultados a
alcanzar, se analiza su cumplimiento, la descripción de los escenarios sobre los cuales las acciones
planteadas se verifican, y la presencia o la ausencia de incentivos y mecanismos que faciliten y
promuevan la iniciativa para la implementación de las actividades, en armonía con la estrategia
prevista.
Dicho marco ha establecido reglas de juego en distintos ámbitos de los poderes Ejecutivo y
Legislativo, que con distintos puntos de partida, cobertura, alcance y profundidad fueron conformando
los tres sistemas de M&E que se analizan en este informe. Las orientaciones, impulsos, obligatoriedad
y dinámica que cada uno imprime a su interior, facilitan su abordaje independiente, aun cuando desde
lo declarativo convergen en la adopción del M&E, en tanto resulte en una mejora de la gestión pública.
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Con esa idea analizamos los tres “Sistemas”, que en adelante denominaremos:
Sistema A: M&E de los Programas de Gobierno.
Sistema B: M&E de los Programas Sociales.
Sistema C: M&E del Presupuesto.
En tanto que los dos primeros se coordinan desde el ámbito de la Presidencia de la Nación, el último
sistema involucra no sólo las actividades que le caben al Ministerio de Economía y Producción en
razón de sus competencias, sino también las que “cierran” el circuito de evaluación de las políticas
públicas. Nos referimos a las actividades de los organismos a cargo del control interno, por intermedio
de la SIGEN, y del control externo mediante la AGN y el Poder Legislativo, a partir de la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.
Particularmente enriquecedor, tanto por lo que se expresa como por lo que no, es el registro de los
análisis, juicios y propuestas emitidos durante las entrevistas, ya que provienen de referentes
seleccionados por su experiencia en el diseño, la ejecución y el control de políticas públicas objeto de
M&E; de allí que la amplitud y pluralidad de las entrevistas con actores e informantes clave realizadas
para esta investigación, es también -de manera diferente, pero quizás mayor- otro insumo fundamental
de aprendizaje y reflexión.
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I. ANTECEDENTES Y PANORÁMICA GLOBAL DE LOS
SISTEMAS
La documentación oficial da cuenta de los distintos momentos e impulsos orientados a instalar
funciones de M&E en Argentina.
El proceso presupuestario, cuyo ámbito rector es el Ministerio de Economía y Producción, es en el que
primero se materializa la necesidad de cambiar la práctica de la gestión por procesos por una
metodología de gestión por resultados.
Por su parte, desde la órbita de la Presidencia de la Nación se coordina a los ministerios intervinientes
en actividades relacionadas con las políticas públicas en el área social.
En esta misma área, y dependiendo de la Jefatura de Gabinete de Ministros, se impulsan innovaciones
a la gestión gubernamental.
El análisis detallado de las actividades de M&E que son propias a estos sistemas y que se coordinan
desde las áreas antes aludidas, se desdobla en virtud del distinto impulso (normativo y funcional),
dinámica, cobertura y obligatoriedad que los caracteriza.
Las áreas deben interrelacionarse y vincularse en las distintas operatorias gubernamentales, y el reflejo
de estas interacciones se plasma a través del presupuesto público. Los resultados que desgrana el
presente estudio permiten apreciar el grado de su integración, tomando como base a todos y cada uno
de los actores, en cada etapa y en cada sistema previsto en la normativa vigente. Su estudio da cuenta
de las debilidades que se presentan y facilita la identificación de sus causas. El rol de los órganos de
control externo y los resultados de su acción evaluadora revisten particular importancia para sostener
estas aseveraciones; no sólo desde las atribuciones que le confieren las normas vigentes en materia de
M&E, sino también en virtud de la relevancia que los entrevistados les asignan para completar el ciclo
de M&E de manera integral.
Desde esta perspectiva, que refleja una orientación institucional en tanto determina la estructura y las
funciones del Estado, también se pone de manifiesto el control republicano ínsito en el principio de la
división de poderes vigente en Argentina, del que naturalmente deriva la gestión interrelacionada y el
control cruzado entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.
De ahí que se destaque a lo largo del presente Informe, la actuación de los órganos de control, tanto
externos como internos del PEN: la Auditoría General de la Nación, la Sindicatura General de la
Nación, la Defensoría del Pueblo y la Comisión Mixta Revisora de Cuentas del Parlamento Nacional.
La Ley de Administración Financiera de Argentina orienta a los órganos de control hacia la gestión por
resultados. El análisis de su aplicación evidencia su ajuste al sistema legal y el de la propia
administración gubernamental, y al mismo tiempo, evidencia los esfuerzos realizados en la nación en
relación con el cambio de paradigma representado por los sistemas de M&E.
1.1 Descripción general
1.1.1 Sistema A: M&E de los Programas de Gobierno
Luego de distintos abordajes y aproximaciones parciales, fragmentadas y a veces erráticas, se arriba en
el año 2001 al Plan de Modernización del Estado, aplicable a la administración nacional. El Plan
recoge orientaciones e instrumentos que venían enunciándose -y unos pocos aplicándose- desde 1983.
13
El Plan contemplaba la organización de un sistema tendiente al mejoramiento de la actividad
gubernamental, sustentado en metas y compromisos al interior y hacia fuera del ámbito estatal. La
responsabilidad intraorganizacional, la de las organizaciones con el órgano rector del sistema -la
Jefatura de Gabinete- y la de ésas con la ciudadanía, asegurarían la rendición de cuentas de los
servidores públicos a la sociedad y, en función de estos compromisos, el mejoramiento continuo de la
calidad de los servicios y bienes que se brindan. La orientación al ciudadano de la producción pública
ha estado siempre presente en la agenda gubernamental en el período estudiado. La preocupación por
medir esta producción y conocer el grado de satisfacción de los ciudadanos se mantuvo presente a lo
largo del tiempo. Pero se imponía el desarrollo de metodologías que permitieran establecer parámetros
de cantidad, calidad, actividades y procesos, sin los cuales ninguna evaluación resultaría posible, ni
tampoco el redireccionamiento de las decisiones de política que correspondieran, en caso de que los
eventuales desvíos lo justificaran.
Las medidas dictadas en relación con la publicidad y accesibilidad de la información gubernamental y
el programa de evaluación de calidad del gasto se orientan en ese sentido. El Sistema de Gestión de
Calidad, reglamentado en 1993, fue más de carácter simbólico que económico. Apuntó a la mejora del
servicio, la imagen y la gestión, la optimización del uso de los recursos y la integración del clienteciudadano a la organización, pero su puesta en marcha fue esencialmente declarativa.
El esquema ordenador del Plan, en el 2001, contemplaba para el nivel macro, la celebración de
Acuerdos-Programa entre los titulares de los distintos ministerios y la Jefatura de Gabinete de
Ministros, en virtud de los cuales, los primeros se comprometían a alcanzar determinados objetivos de
política. Tales Acuerdos requerían que las organizaciones fueran capaces de definir estrategias y de
traducirlas a procesos y resultados medibles a través del uso de indicadores. Para ello, la Jefatura de
Gabinete asistiría a las entidades que lo solicitaran, a los fines de obtener el instrumento que permitiera
ordenar estas cuestiones. Así aparece en escena el Planeamiento Estratégico.
En línea con lo anterior, en el nivel meso, los Contratos de Gestión entre los titulares de los ministerios
y sus “gerentes” determinan las pautas por las cuales el nivel operativo se responsabilizaría ante sus
ministros. Estos instrumentos se promueven sobre la base de la transparencia en la gestión y la
publicidad de la información de las actividades de gobierno; preveían un sistema de incentivos que
incluía el otorgamiento de flexibilidades en la aplicación de normas y en el uso del presupuesto, y
ofrecía incorporar los ahorros producidos al presupuesto de la entidad que los generara ante el
cumplimiento de lo pautado.
Finalmente, y en el mismo marco, la organización se obligaría a producir bienes y servicios públicos
en las cantidades y calidades comprometidas mediante los procesos y actividades que se explicitarían
en las Cartas Compromisos con el Ciudadano.
Es del caso remarcar que sólo se ha desarrollado, aun cuando su cobertura no alcanza a la totalidad de
la administración gubernamental, la Carta Compromiso con el Ciudadano. Los organismos de gobierno
pueden optar por su adhesión al sistema. Una vez integrados y formalizada su incorporación al
Programa Carta Compromiso, la Subsecretaría de Gestión Pública monitorea la marcha de los acuerdos
alcanzados por cada organismo y evalúa el grado de cumplimiento de las Cartas suscriptas. Se
consagra, de esta forma, la aplicación fragmentada de un instrumento que había sido concebido en un
marco más abarcador e integral, por lo cual resultaría apropiado poder ahondar en las causas que
determinaron la implementación parcial del Plan, diseñado en función del aporte sistémico de sus
componentes.
El nivel micro de análisis remite al desarrollo de las capacidades y competencias de quienes operan los
sistemas de gestión estatal, los “servidores públicos”. El Plan de 2001 enuncia la necesidad de
capacitar y evaluar el desempeño de los agentes de la administración nacional. Los incentivos, el
mérito, la calificación, la capacitación y la responsabilidad son factores que se relacionarían con la
promoción y la retribución salarial de las plantas de trabajadores, dejando atrás, según expresa la
norma, el sistema de promoción por el mero transcurso del tiempo, con fuerte impacto en el salario por
14
el rubro “antigüedad”. Tal evaluación requiere que exista la posibilidad de definir estas variables en
función de la descripción de puestos de trabajo, cuestión que a la fecha (2007) aún no se encuentra
implementada.
Hasta aquí el esquema que el Plan Nacional establece como marco y base de sustentación de la
actividad de M&E para la esfera administrativa de gobierno.
En cuanto a la coordinación de los procedimientos y las políticas públicas en su visión de conjunto y
de largo alcance, se destaca el protagonismo de la Jefatura de Gabinete de Ministros creada por la
reforma constitucional de 1994 -artículo 100: prepara el presupuesto y lo presenta al Congreso-. Si
bien el presupuesto no es la política, la expresa a través de una de sus dimensiones centrales, como es
la asignación de los recursos.
Para el logro de una correcta coordinación estratégica intersectorial de políticas, programas e
instituciones, se impulsa un sistema de indicadores que facilite su monitoreo y evaluación para la
obtención de información continua y sistemática acerca de la evolución y los resultados claves de estas
cuestiones.
Se considera la rendición de cuentas como una de las finalidades de la evaluación. Para lo cual debe
ponerse a disposición de la ciudadanía información continua y confiable sobre la marcha de la gestión
pública.
La Subsecretaría de la Gestión Pública, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, es un
organismo clave en materia de M&E de los programas de gobierno, ya que entre sus competencias 1 se
incluyen las siguientes:
‚ El diseño, implementación y seguimiento de la política de modernización del Estado.
‚ El análisis, evaluación y propuesta del rediseño de la macroestructura de la administración
nacional.
‚ El proceso de aprobación de las estructuras organizativas de los organismos de la administración
nacional, el diseño de políticas para su perfeccionamiento, la propuesta de normas reglamentarias y
el control de su aplicación.
‚ La definición del marco normativo vinculado a la gestión de los recursos reales de la APN y su
interpretación.
‚ El diseño, implementación y monitoreo de programas que propendan a la mejora de los servicios al
ciudadano, así como también aquellos que fomenten la transparencia y accesibilidad de la gestión
de gobierno.
‚ La formulación e implementación de las políticas de modernización de la gestión de recursos
humanos de la APN.
‚ Los procesos de resolución de conflictos individuales o colectivos, relativos al personal de la APN.
‚ El diseño e implementación de las políticas de capacitación para el personal de la APN.
‚ La realización de estudios e investigaciones que contribuyan al conocimiento de la APN y el
Estado.
‚ Los aspectos referidos al desarrollo de la Escuela Superior de Gobierno.
‚ La formulación de programas de asistencia a los organismos del sector público nacional y a las
provincias que así lo requieran y que tengan por objeto la modernización de la gestión, el
mejoramiento continuo de la calidad de sus servicios y la incorporación de nuevas tecnologías de
información.
‚ La administración y coordinación de la Red Telemática Nacional de Información Gubernamental
en sus aspectos técnicos, económicos y presupuestarios.
‚ La definición de estrategias sobre tecnologías de información, comunicaciones asociadas y otros
sistemas electrónicos de tratamiento de información en la administración nacional.
1
Decretos Nos. 20/1999, 229/2000, 103/2001, y 409/2005
(http://www.sgp.gov.ar/contenidos/institucional/mision.html).
15
‚
‚
‚
‚
La planificación e implementación del Plan Nacional de Gobierno Electrónico, coordinando con
organismos nacionales, provinciales y municipales.
Lo relativo a las políticas, normas y sistemas de contrataciones del sector público nacional.
Representa al Estado nacional en las Convenciones Colectivas de Trabajo en las que el Estado
nacional sea parte.
Coordina el funcionamiento del Consejo Federal de la Función Pública.
Los lineamientos estratégicos de la Subsecretaría de la Gestión Pública 2 , SGP, incluyen los siguientes:
‚ Fortalecimiento del Estado nacional, propiciando que las organizaciones que lo componen logren
eficiencia, calidad y transparencia en la producción e instrumentación de las políticas públicas.
‚ Colaboración en el diagnóstico de las problemáticas institucionales y propuesta de adopción de
diversos enfoques, metodologías y técnicas para superarlas, en un marco de interacción entre la
Subsecretaría y los organismos asistidos.
Sus áreas dependientes son: Empleo, Capacitación, Compras, Tecnología, Innovación e Internacional.
Se estructuran en torno a tres ejes estratégicos: Fortalecimiento de las Capacidades de Gestión
Institucional, Equidad y Desarrollo de Capacidades de los Servidores Públicos, y Transparencia y
Participación Ciudadana.
Los lineamientos estratégicos se orientan a complementar el modelo de gestión vigente en la
administración pública (centrado en las normas, procedimientos y rutinas) con un nuevo modelo de
gestión centrado en el logro de resultados que respondan a las demandas ciudadanas.
La característica principal de este nuevo modelo de gestión es la adecuación flexible de los recursos,
de los sistemas de gestión y de la estructura de responsabilidades a un conjunto de resultados
estratégicos.
Por ello, tales actividades tienden a optimizar los sistemas transversales -también llamados sistemas
administrativos comunes- que atraviesan las distintas jurisdicciones de la administración pública.
El cambio en la cultura de producción y suministro de bienes públicos obliga a generar en el personal
público una adecuada conciencia de servicio, así como una actitud innovadora, dinámica y responsable
a través de mecanismos de capacitación, motivación y estímulos que propicien e impulsen cambios
culturales en las organizaciones públicas.
En cuanto a la función del Estado de garantizar la accesibilidad general a la información relativa al
ejercicio de sus funciones y al manejo y disponibilidad de los recursos del sector público, la
Subsecretaría impulsa programas que, mediante el uso de tecnologías de gestión e informáticas, hacen
posible establecer vínculos de mayor intensidad entre los ciudadanos y el Estado, tales como:
‚ El Plan de Gobierno Electrónico, que pone al alcance de la ciudadanía la información sobre las
actividades del Estado, con el sostenimiento del Portal General de Gobierno de la República
Argentina.
‚ La capacitación y asesoramiento a los órganos de la APN en materia de normas, sistemas y
procedimientos operativos de contratación con el objeto de alcanzar una mayor transparencia en la
administración de recursos.
‚ El establecimiento del portal Argentina Compra, que pone a disposición de la administración
pública y de la ciudadanía la información y estadísticas sobre las contrataciones del Estado
argentino.
‚ El Programa “Carta Compromiso con el Ciudadano”, que tiene por objeto la instrumentación de
compromisos por parte de los organismos públicos prestadores directos, donde se transparentan las
condiciones y modalidades operativas de los servicios, así como también los derechos de los
ciudadanos.
2
Decreto N° 103/2001 (http://www.sgp.gov.ar/contenidos/institucional/lineamientos_estrategicos.html).
16
‚
La Auditoría Ciudadana, que permite la participación ciudadana en el control del desempeño de las
instituciones.
La SGP promueve una perspectiva federal en los procesos de modernización de los gobiernos
subnacionales a través de la participación activa de las provincias en el Consejo Federal de la Función
Pública. Las provincias asumen así el compromiso de intercambiar conocimientos y experiencias y
participar en la implementación de acciones de mejoramiento de la calidad de gestión de sus estados.
Los ejes estratégicos de la SGP son los siguientes:
i) Fortalecimiento de las Capacidades de Gestión Institucional: se refiere a la tarea de la Subsecretaría
vinculada con la dotación a la administración pública de enfoques conceptuales, metodológicos y
técnicos que posibiliten a cada organismo la revisión crítica de su accionar y la adopción de
modalidades de gestión eficaces.
Uno de esos enfoques es la gestión por resultados, que apunta a la eficacia. En forma central, aspira al
logro de los propósitos y objetivos de las estructuras administrativas del sector público. Para ello
fomenta la planificación y la responsabilización de los funcionarios por los resultados de su gestión.
Exige, a su vez, metas establecidas con claridad, buenos sistemas de comunicación interna, monitoreo,
petición y rendición de cuentas por resultados y un sistema de incentivos acorde.
El aporte fundamental de la Subsecretaría se orienta a optimizar los sistemas transversales, también
llamados sistemas administrativos comunes. Estos sistemas se refieren al conjunto de actividades
desde el planeamiento, hasta la evaluación y control que se realizan indistintamente en todas las
dependencias y jurisdicciones del sector público para administrar los recursos humanos, financieros,
materiales, de servicios generales, de difusión o de revisión de legalidad de actos administrativos.
ii) Transparencia y Participación Ciudadana: constituye otro de los ejes estratégicos de la
Subsecretaría de la Gestión Pública, ya que es responsabilidad del propio Estado garantizar la
accesibilidad a la información relativa al ejercicio de sus funciones y al manejo y disponibilidad de los
recursos del sector público.
En este marco, aumentar la empatía entre los servicios del Estado y los ciudadanos no es tan solo
mejorar los servicios que el ciudadano recibe de las ventanillas de la administración pública, sino
también incorporar criterios de receptividad, participación y control ciudadanos en el ejercicio de la
función pública.
Por lo anterior, incrementar la transparencia en la gestión implica desarrollar mecanismos que
favorezcan la participación de los ciudadanos en la evaluación de procesos, productos y resultados, así
como en la lucha contra la corrupción.
La Subsecretaría de la Gestión Pública también implementa un proceso de desarrollo e innovación en
tecnologías de información y comunicación para modernizar la APN. En este desarrollo se enmarca el
Plan de Gobierno Electrónico.
El nuevo paradigma de la administración pública se propone incrementar la capacidad de servir de las
organizaciones públicas transformando la concepción de un ciudadano pasivo que se somete a un
servicio público discrecional, por un ciudadano proactivo que participa en el diseño y en la evaluación
de los productos que le brinda el Estado.
iii) Equidad y Desarrollo de Capacidades de los Servidores Públicos: implica un modelo de gestión
del personal del Estado basado en la igualdad de oportunidades y en el desarrollo de capacidades
individuales que fortalezcan la participación, la dignidad laboral, la conciencia y la vocación de
servicio.
Este eje estratégico se expresa en la implementación de sistemas que permitan el aprovechamiento más
racional y eficiente de las aptitudes y las capacidades potenciales de los servidores públicos, para la
17
satisfacción de sus aspiraciones e intereses, así como para su mejor desempeño en la administración
gubernamental.
Por ello, la Subsecretaría formula e implementa un Plan de formación continua y permanente del
personal de la APN orientado al servicio público. Así también, con el objetivo de desarrollar una nueva
generación de dirigentes políticos, preparada para abordar la conducción del Estado o de las
organizaciones sociales, la SGP trabaja en un plan de formación permanente de líderes políticos y
sociales.
Dentro de la Subsecretaría de la Función Pública, la Oficina Nacional de Innovación de Gestión
(ONIG) es el órgano responsable de la implementación del proceso de modernización de la gestión
pública, destinado a fortalecer las capacidades institucionales de los organismos del sector público e
impulsar el diseño y desarrollo de los mejores sistemas de arquitectura orgánico-funcional.
Realiza una actividad de apoyo transversal a los organismos de la administración pública, a los que
dota de tecnologías de gestión que han sido estudiadas y convalidadas por prácticas de aplicación
exitosa. Incluye un conjunto de enfoques conceptuales y herramientas metodológicas y técnicas que
tienen por propósito propiciar, promover y realizar cambios en las estructuras, sistemas y procesos de
gestión para que acompañen, con una direccionalidad estratégica, las actividades de conducción,
ejecución y control de la administración pública.
Entre las actividades y programas que la ONIG desarrolla, se subrayan las siguientes:
‚ Carta Compromiso con el Ciudadano: es un programa que tiene como objetivo mejorar la relación
de la administración pública con los ciudadanos y potenciar su derecho a ser escuchados,
informados y a recibir una solución a sus problemas.
‚
Planes Estratégicos y Operacionales: consisten en asistencia técnica destinada a identificar
problemas, definir objetivos y formular planes operacionales que traduzcan en tareas y acciones
institucionales el tránsito de la situación problemática -inicialmente identificada- a la situación
deseada y expresada en objetivos estratégicos y específicos de las organizaciones públicas.
‚
Teseo: es una propuesta virtual que tiene como objetivo apoyar y promover espacios de reflexión y
acción interactiva en el ámbito público a través del intercambio de conocimientos y experiencias
acerca del proceso de implementación de políticas públicas. Se dirige, especialmente, a organismos
y dependencias del Estado que quieran conocer e implementar un método de producción de
políticas públicas basado en la planificación estratégica situacional.
‚
Organización del Estado: la ONIG es el órgano que aprueba las estructuras organizativas de los
organismos del Poder Ejecutivo Nacional. Asiste en el diseño de la arquitectura organizacional,
propendiendo a la alineación de los planes y programas de gobierno con las misiones
institucionales de los organismos componentes de la APN. Tiende a la eliminación de
superposición de funciones en los diferentes niveles de gobierno y aun en el interior de cada uno de
ellos, con la consecuente reasignación de responsabilidades entre instituciones públicas. Por otra
parte, mantiene actualizado un Sistema de Información de la Organización del Estado a fin de
difundir la conformación organizativa de cada una de las jurisdicciones, sus competencias, la
normativa vigente, organigramas, responsabilidades primarias, acciones y planta de cargos, así
como las autoridades correspondientes.
‚
Premio Nacional a la Calidad para el Sector Público: esta iniciativa tiene como objetivos
promover el desarrollo y la difusión de los procesos y sistemas destinados al mejoramiento
continuo en la calidad, estimular y apoyar la modernización y competitividad en las organizaciones
públicas, asegurar la satisfacción de las necesidades y expectativas de las comunidades, y preservar
el ambiente humano y la óptima utilización de los recursos.
‚
Reingeniería de procesos: consiste en la investigación de los modos de conectarse entre sí de las
actividades macroadministrativas y microadministrativas de las dependencias del sector público,
18
con el fin de determinar la pertinencia de las cadenas de procesos destinados a alcanzar los
productos (terminales e intermedios) de la organización en el marco de los proyectos
institucionales.
Una mención especial cabe hacer al Sistema de Información de Gestión (SIG). Esta herramienta de
monitoreo está ubicada en la Secretaría de Gabinete y Relaciones Parlamentarias de la JGM, y fue
desarrollada en forma conjunta con la Oficina Nacional de Tecnologías de la Información; aplica
conceptos, categorías y la metodología del planeamiento estratégico situacional en el ámbito de las
diferentes jurisdicciones de la administración pública nacional, con el objeto de obtener información
de los problemas, los objetivos estratégicos, los objetivos específicos e, inferidas de ellos, las
operaciones para su cumplimiento, de modo tal de posibilitar el monitoreo, seguimiento y control del
desarrollo de las políticas prioritarias a través de un tablero de comando. En el tablero de comando se
crean y procesan electrónicamente, como instrumentos de medición, descriptores e indicadores de los
estados de avance y cumplimiento de las previsiones efectuadas. Este instrumento, el tablero de
comando, abarca las siguientes mediciones atinentes a la gestión pública:
‚ Desempeño operativo, relacionado con el grado de obtención de los objetivos del organismo.
‚ Desempeño financiero, para establecer la correspondencia del gasto en línea con las previsiones del
presupuesto. Del mismo modo, se analiza si el presupuesto se está gestionando de acuerdo con los
principios y controles de la gestión financiera.
‚ Desempeño de la congruencia, para determinar que las políticas públicas que se implementan
desde cada organismo estén en sintonía con leyes, programas, regulaciones, etc., además de evitar
la duplicación de actividades y promover la complementación.
1.1.2 Sistema B: M&E de los Programas Sociales
A continuación se enuncian los programas y actividades llevados a cabo por los órganos que
intervienen en la coordinación de las políticas sociales.
a. En el ámbito de la Presidencia de la Nación: Consejo Nacional de Coordinación de Políticas
Sociales (CNCPS)
En el ámbito de la Presidencia de la Nación se aplican instrumentos para la evaluación de políticas
sociales a través de actividades donde convergen el Estado y la sociedad.
En esta área se creó en el año 2002 el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales
(CNCPS), órgano integrado por representantes del gobierno nacional, entidades sindicales, religiosas,
no gubernamentales y del sector privado. Su creación significó la disolución del Gabinete Social, su
organismo predecesor creado en el año 1997, e implicó la modificación de las estructuras
administrativas del Estado mediante el dictado de 108 normas, la mayoría de las cuales datan del
mismo año 2002. El Consejo lo integran los titulares de los ministerios de Desarrollo Social; de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social; de Educación, Ciencia y Tecnología; de Salud y Ambiente; de
Economía y Producción; de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; y la Secretaría de
Niñez, Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social.
Su finalidad legal consiste en la planificación estratégica de políticas y programas sociales del
gobierno nacional, las estrategias de intervención y los compromisos de resultados. Para ello, coordina,
interviene y diseña los mecanismos de articulación entre los diferentes programas sociales llevados a
cabo en distintas jurisdicciones gubernamentales y consolida el presupuesto anual de finalidad social.
Esto último, con énfasis en la minimización de los costos administrativos y operativos. Define los
criterios técnicos de asignación de recursos a los niveles subnacionales.
En materia de controles, persigue que el resultado de la asignación de recursos cumpla con las metas
fijadas y contempla la realización de auditorías periódicas de los programas sociales. Se encuentra
previsto el establecimiento de mecanismos que aseguren el control social del uso de los fondos
públicos sociales y la responsabilidad de los funcionarios en la rendición de cuentas a la sociedad, así
19
como la promoción de la participación de las ONG de la sociedad civil y del sector privado en el
desarrollo y auditoría de las políticas sociales.
Se encuentra a su cargo la administración y actualización del Sistema Integrado de Información Social,
la difusión de las políticas y planes sociales y sus resultados, y el monitoreo y evaluación de las
políticas y programas sociales.
La estructura del Consejo la conforman distintas áreas y programas que convergen a la realización de
las funciones señaladas en el párrafo anterior. De éstas se explicitan a continuación aquellas
consideradas pertinentes a los fines de la temática analizada.
El Consejo Consultivo Nacional de Políticas Sociales (CCNPS) es un espacio multiactoral que reúne
organizaciones representativas de la comunidad ciudadana junto a miembros del Estado, para analizar
y recomendar políticas sociales con el objetivo de la inclusión social. El CCNPS es un órgano de
carácter pluralista integrado por representantes del gobierno nacional, entidades sindicales, religiosas,
no gubernamentales y del sector privado, que se reúnen semanalmente en Plenario. Creado mediante el
Decreto N° 15/2005 y reglamentado en la Resolución N° 408/2006, las funciones previstas para el
CCNPS incluyen la recomendación y seguimiento de planes y programas sociales nacionales y el
fortalecimiento de Consejos Consultivos de nivel provincial y municipal. Así lo consigna su página
institucional.
Este órgano emite informes sobre las discusiones y acuerdos alcanzados cuyo destinatario es el Poder
Ejecutivo Nacional, y documentos que contienen recomendaciones y sugerencias sobre planes,
programas y políticas sociales, recibe reclamos y denuncias de los Consejos Consultivos locales, a los
cuales brinda asistencia técnica, así como también consultas de beneficiarios y organizaciones sociales
respecto de la gestión y alternativas de los programas.
El titular del Ministerio de Desarrollo Social lo preside. Cuenta con el apoyo económico y logístico de
los ministerios de Desarrollo Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, además de la asistencia
permanente de una Secretaría Técnica para la gestión y seguimiento de sus acuerdos. La página
institucional, a junio de 2007, todavía no había incorporado la modificación normativa del año 2006,
por la que se extendió la conformación del Consejo, que en forma permanente se integra con los
titulares de los ministerios de Salud, Educación, Ciencia y Tecnología, Economía y Producción, y
Justicia y Derechos Humanos.
El Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad (CENOC) está orientado a la promoción y
el desarrollo de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) para su participación en la gestión de las
políticas públicas y el fortalecimiento de los espacios de articulación con el Estado en todos sus niveles
para el establecimiento de procesos de desarrollo sustentable. Este órgano recopila y sistematiza la
información sobre las OSC en el territorio nacional.
Se encuentra organizado en áreas:
‚ Fortalecimiento Institucional. A cargo del diseño, coordinación y ejecución de programas de
desarrollo y transferencia de metodologías de intervención orientados a las OSC y entidades
gubernamentales cuyo objeto sea satisfacer las demandas de la comunidad. Esta área apunta a
promover la solidaridad social a través de la revalorización del trabajo voluntario en el diseño,
ejecución y evaluación de políticas y programas sociales. Interviene en los procesos de selección y
evaluación de las OSC que participen en la gestión de programas y proyectos sociales
gubernamentales.
‚ Mediación en la Gestión Social. Apoya el establecimiento de mecanismos de articulación hacia el
interior de la sociedad civil y con las entidades gubernamentales con el objeto de viabilizar una
plena integración comunitaria.
‚ Información y Registro. El área realiza la acreditación y categorización de las OSC, cualquiera
fuese la temática que aborden, estando o no legalmente constituidas, que desarrollen actividades sin
fines de lucro en beneficio de la comunidad, dentro del territorio nacional. Administra una base de
20
datos universalmente disponible con información amplia y actualizada sobre las OSC de todo el
país.
Además, el CENOC interviene en los procesos de selección y evaluación de las OSC que participen en
la gestión de programas y proyectos sociales gubernamentales.
Reúne, sistematiza y difunde información relevante para las OSC sobre las actividades del Estado
nacional y de otros organismos.
Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO)
Es un Programa dedicado a diseñar e implementar sistemas, para ser aplicados en todos los niveles nacional, provincial, municipal, local-, destinados a producir información que permita diagnosticar la
situación socioeconómica de la población y efectuar análisis útiles para la formulación de políticas;
captar información sobre los programas sociales en marcha; monitorear el grado de avance en el
cumplimiento de las metas propuestas en dichos programas y evaluar el grado de correspondencia
entre el impacto previsto y el efectivamente alcanzado a través de la implementación de los mismos.
Sus objetivos son los siguientes:
‚ Establecer un sistema de información, evaluación y monitoreo de los programas sociales
nacionales.
‚ Desarrollar e implementar el Sistema de Identificación y Selección de Familias Beneficiarias de
Programas y Servicios Sociales (SISFAM).
‚ Evaluar y monitorear programas sociales.
‚ Fortalecer las áreas sociales nacionales y provinciales en el desarrollo e instalación de sistemas de
monitoreo, y en la realización de evaluaciones.
‚ Producir nueva información a través de la Encuesta de Desarrollo Social, Condiciones de Vida y
Acceso a Programas y Servicios Sociales.
‚ Asegurar la disponibilidad de la información necesaria sobre la población en situación de pobreza y
vulnerabilidad social, y la ejecución de los programas sociales dirigidos a atenderla.
‚ Capacitar a funcionarios y técnicos de las áreas nacionales y provinciales en política y gerencia
social.
‚ Diseminar y transferir metodologías y sistemas de información a las agencias nacionales y
provinciales.
‚ Fomentar la vinculación entre el sector académico y el Estado en la investigación y desarrollo de
políticas y programas sociales.
El programa cuenta con las siguientes áreas: SISFAM; Evaluación de Programas Sociales; Monitoreo
de Programas Sociales; Análisis e Información Social; Capacitación y Asistencia Técnica; y Agencias
Provinciales.
Los destinatarios del SIEMPRO incluyen a los Ministerios miembros del Consejo Nacional de
Coordinación de Políticas Sociales; áreas sociales nacionales, provinciales y municipales; equipos de
programas sociales; funcionarios y técnicos de OGS y ONG; Consejos Consultivos nacionales,
provinciales y locales; y universidades.
Los bienes y servicios ofrecidos por el SIEMPRO son:
‚ Georreferenciamiento de información social.
‚ Relevamiento de la población beneficiaria en situación de pobreza y vulnerabilidad social.
‚ Evaluación y monitoreo de programas sociales.
‚ Encuesta sobre condiciones de vida.
‚ Informes de situación social y pobreza.
‚ Bases de datos de indicadores sociales.
‚ Base de datos de programas sociales, nacionales y provinciales.
‚ Registros de beneficiarios.
21
‚
‚
‚
‚
Sistema de identificación y selección de familias beneficiarias actuales y potenciales de programas
sociales.
Observatorio social. Estudios y publicaciones.
Asistencia técnica y capacitación.
Análisis e información social.
El área trabaja con una serie de instrumentos articulados y con diferentes grados de agregación y
actualización de información social para responder a la diversidad de demandas de los organismos
gubernamentales. Para la conformación del sistema se construyeron, seleccionaron, sistematizaron y
difundieron bases de información social de diversas fuentes: Encuesta de Desarrollo Social, Encuesta
Permanente de Hogares, Censo Nacional de Población y Vivienda, Estadísticas Sectoriales, Censo
Educativo, Información Provincial, Estadísticas Vitales.
En el nivel provincial, el SIEMPRO trabaja con el objetivo de fortalecer las áreas sociales provinciales
en su capacidad para: identificar la población en situación de pobreza y seleccionar a las familias
potencialmente beneficiarias de programas sociales; diagnosticar problemas sociales; y formular,
monitorear y evaluar programas.
Cada una de las agencias provinciales desarrolla un conjunto de actividades básicas al servicio de las
áreas sociales provinciales, enmarcadas en los lineamientos generales del programa, y para las cuales
el SIEMPRO - UEC (Unidad Ejecutora Central) prevé una estructura de apoyo y asistencia técnica
permanente.
Con este propósito, se ha avanzado en la adhesión paulatina de las provincias al SIEMPRO y, al
mismo tiempo, se han llevado adelante diferentes modalidades de asistencia técnica y capacitación de
sus recursos humanos.
La incorporación de las provincias al SIEMPRO se concreta a través de la firma de Convenios entre el
Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y los gobiernos provinciales.
Sistema de Identificación y Selección de Familias Beneficiarias de Programas y Servicios Sociales
(SISFAM)
Tiene por objetivo la identificación y selección de las familias en situación de mayor pobreza y
vulnerabilidad social a fin de posibilitar una mayor eficiencia, transparencia y equidad en la
distribución de los recursos del Estado. Para ello se basa en una metodología de relevamiento censal
orientada a poblaciones en situación de pobreza y vulnerabilidad social.
La implementación del SISFAM en el nivel provincial y municipal es voluntaria por parte de las
provincias. El orden de incorporación al SISFAM se basa en el interés demostrado por las provincias a
través de cartas de intención y en la capacidad institucional y organizativa que poseen.
El SISFAM brinda capacitación, asistencia técnica y provee de equipamiento informático y
financiamiento para el relevamiento inicial de las familias pobres en los municipios de las provincias
que ingresen en el proceso de implementación del Sistema.
Asimismo, es una herramienta de gran utilidad para:
‚ proveer de un diagnóstico socioeconómico preciso de los grupos poblacionales en condiciones de
vulnerabilidad, para el diseño de programas y proyectos sociales;
‚ analizar la oferta de servicios y programas del Estado en función de las características de las
familias y problemas sociales detectados;
‚ armar un registro unificado de beneficiarios y vincular la información de los distintos programas;
‚ brindar información a los programas para realizar el seguimiento y evaluación de la eficacia y
eficiencia de sus prestaciones;
‚ contribuir a la capacidad de gestión provincial y municipal mediante la puesta en marcha de un
sistema propio de información social, y la capacitación para su uso.
22
Utiliza el Índice de Calidad de Vida (ICV), un indicador que permite la caracterización
socioeconómica de las familias en situación de pobreza y vulnerabilidad social, de manera que esta
condición pueda ser graduada dentro de una escala estándar obteniéndose un ordenamiento de las
familias individuales.
Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social (SINTyS)
Creado por el Decreto N° 812/1998, ratificado por la Ley N° 25.345 de Prevención de la Evasión
Fiscal, y financiado por el Banco Mundial, funciona en el ámbito del Consejo Nacional de
Coordinación de Políticas Sociales de la Presidencia de la Nación. Su objeto legal consiste en
coordinar los datos registrados y a registrarse en las distintas bases de datos existentes a nivel
nacional, a fin de efectuar una identificación uniforme y homogénea de las personas físicas y jurídicas,
a nivel tributario y social, que permita a su vez el intercambio de sus datos entre los distintos
organismos nacionales que los registran. El Sistema coordina el acceso de los organismos nacionales,
provinciales y municipales a información de identidad, localización geográfica, social y fiscal de la
población registrada en sus bases, asegurando la privacidad y confidencialidad de la misma, como
estipula la Ley de Protección de Datos Personales.
Creado originalmente en el ámbito de la Secretaría de Equidad Fiscal, dependiente por aquella época
de la Jefatura de Gabinete de Ministros, se enunciaba que la disponibilidad y fácil acceso a la
información constituían requisitos para incrementar la equidad y calidad de vida. Y que el diseño de
políticas y la operación de servicios y programas sociales, así como los sistemas de recaudación,
necesitaban de la recolección, almacenaje e intercambio de información exacta y oportuna a un costo
razonable. Cabe recordar que una de las principales funciones de la Secretaría antes mencionada
(Decreto N° 925/1997) se relacionaba con la obtención de un sistema concentrador de información
nacional para llevar a cabo la coordinación de la evaluación y priorización del gasto.
Los usuarios del SINTyS son todos aquellos organismos nacionales, provinciales y municipales que
adhieren al Sistema mediante diferentes tipos de acuerdos. Todos ellos acceden a los siguientes
servicios derivados del intercambio institucionalizado de información:
‚ Validación de datos de personas.
‚ Identificación del CUIT/CUIL/CDI de las personas.
‚ Control de supervivencia.
‚ Elegibilidad para beneficios sociales.
‚ Detección de incompatibilidades y pluricobertura en la percepción de beneficios sociales,
previsionales, de salud y vivienda.
‚ Verificación de situación laboral (empleo público y privado).
‚ Detección de posible incumplimiento tributario (impuestos nacionales, provinciales y municipales).
‚ Comparación de los atributos de identidad de las personas registrados en las bases provinciales con
los de padrones nacionales.
Por último, el SINTyS lleva adelante proyectos especiales orientados a la actualización e
informatización de registros públicos, en temáticas estratégicas tales como: Registros de Personas
Jurídicas Provinciales; Registros de la Propiedad Inmueble Provinciales; Registros Civiles
Provinciales; y Generación de Legajo Único de Alumnos (LUA).
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
Es una iniciativa global que se impulsó en el año 2000 a partir de la Declaración del Milenio en las
Naciones Unidas, firmada por todos los países del mundo. La Declaración del Milenio identifica
preocupaciones, valores y principios relacionados con el desarrollo.
Sobre la base de esta Declaración se estableció un conjunto de objetivos y metas cuantificables a
alcanzar en el año 2015, con los correspondientes indicadores numéricos internacionalmente
convenidos con el fin de evaluar el progreso general.
23
A través del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, el gobierno nacional se
compromete a realizar las acciones correspondientes a fin de instalar el tema en los niveles
gubernamentales y en la sociedad en general, e impulsar las acciones para su cumplimiento.
En el marco de estas actividades se ha creado en el seno del Consejo la Comisión Interinstitucional de
Seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, conformada por los ministerios y organismos
del Gabinete Social, Ministerio de Economía y Producción, Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios, y el INDEC.
Fruto del trabajo conjunto con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se ha
creado el Proyecto PNUD/Arg/04-046, que tiene como finalidad realizar actividades de difusión,
seguimiento y monitoreo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Argentina. Cinco experiencias
de programas piloto orientados a resultados se exponen más adelante en virtud del grado de desarrollo
en la traducción de sus objetivos a indicadores, favoreciendo así la medición de resultados e impactos.
Los ODM en nuestro país son nueve y tienen metas e indicadores para su seguimiento. Incluyen
cuestiones tratadas en las principales conferencias y cumbres mundiales sobre la problemática del
desarrollo desde 1990. A los objetivos internacionalmente convenidos, la Argentina incorporó el de
“Promover el trabajo decente”, en la convicción de que una sociedad justa e inclusiva se construye
garantizando empleo digno a todos sus habitantes.
Los objetivos en Argentina son:
‚ Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
‚ Alcanzar la educación básica universal.
‚ Promover el trabajo decente.
‚ Promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer.
‚ Reducir la mortalidad infantil.
‚ Mejorar la salud materna.
‚ Combatir el VIH, la Tuberculosis y el Chagas.
‚ Asegurar un medio ambiente sostenible.
‚ Promover una asociación global para el desarrollo.
Las metas propuestas deben alcanzarse en el año 2015, habiéndose determinado 1990 como año base
para observar la evolución y el mejoramiento relativo de los indicadores seleccionados durante el
período establecido.
El Proyecto PNUD/Arg/04-046 tiene tres componentes: monitoreo del grado de avance de los ODM a
nivel nacional; adaptación de los objetivos, metas e indicadores de los niveles provinciales; y difusión
de la iniciativa.
Sus destinatarios son los siguientes: Consejo Nacional de Ministros de las áreas sociales que
conforman el CNCPS; Ministerios nacionales del área social; INDEC; Sistema universitario nacional;
Agencias de Naciones Unidas con sede en el país; Gobiernos provinciales; Gobiernos municipales;
Organizaciones empresariales; y Organizaciones no gubernamentales (ONG).
Los bienes y/o servicios ofrecidos por el Proyecto incluyen: asistencia técnica a los equipos
provinciales; documentos de trabajo para la Comisión Interinstitucional de Seguimiento de los
Objetivos del Milenio; publicaciones y material gráfico; e informes sobre los ODM a nivel nacional.
b. En el ámbito del Ministerio de Economía y Producción: Dirección de Análisis de Gasto
Público y Programas Sociales (DAGPyPS)
A esta Dirección, dependiente de la Secretaría de Política Económica, le compete principalmente la
función de cuantificar y evaluar integralmente el gasto público consolidado (GPC), es decir el gasto
público de los tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. Analiza cuánto se gasta, en
24
qué se gasta, qué sectores de la población se ven beneficiados y en que medida el GPC contribuye a
mejorar las condiciones generales de vida del país.
Las actividades que lleva a cabo esta Dirección están destinadas a generar instrumentos cuantitativos y
cualitativos para evaluar la efectividad de las políticas públicas y mejorar los mecanismos de toma de
decisiones, definiendo prioridades sobre la base de criterios de equidad y eficiencia del GPC.
También brinda a las autoridades, investigadores y a la sociedad en general información sistematizada
sobre el GPC por medio de publicaciones anuales y respuesta directa a solicitudes de información.
Además, provee información relacionada con la incidencia y eficiencia del gasto público por medio de
la publicación de diversos estudios.
1.1.3 Sistema C: M&E del Presupuesto
En su sentido más amplio, el sistema normativo vigente prevé la “accountability horizontal”: la
articulación entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, en materia de evaluación de la gestión
gubernamental, se encuentra establecida en la Ley de Administración Financiera (1992) -reflejada en
la reforma constitucional del año 1994- que precede al Plan Nacional de Modernización (2001).
La sujeción de la acción administrativa a los controles internos propios de cada organismo y a los
controles externos que ejercen la Auditoría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la
Comisión Mixta Revisora de Cuentas, ésta última en el ámbito del Poder Legislativo, hacen el control
republicano del gobierno y su legitimidad.
La obligatoriedad de transparentar la gestión de gobierno y los mecanismos de puesta a disposición y
uso de la información resultante son también materias de evaluación y control tratadas en el marco
legal vigente, que establece la periodicidad e interrelación de funciones entre los poderes intervinientes
en esta operatoria.
Al presupuesto se lo concibe como un proceso mediante el cual se elabora, expresa, aprueba, ejecuta y
evalúa la producción y provisión de bienes y servicios a cargo de las instituciones públicas, así como
de los insumos reales y financieros que la misma requiera.
La Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional, actualmente vigente, establece, organiza e integra dos grandes sistemas, el de
Administración Financiera y el de Control.
El Sistema de Control está conformado por dos organismos: la Sindicatura General de la Nación
(SIGEN) y la Auditoría General de la Nación (AGN), órganos rectores de los sistemas de Control
Interno y de Control Externo respectivamente. La reforma constitucional de 1994, a través del art. 85,
reconoce tal jerarquía a la AGN, lo que da origen a la necesidad de sancionar una ley que recoja este
nuevo estatus, cuestión que sigue todavía pendiente.
Conceptualizando al presupuesto como el Sistema Mayor, la Ley de Administración Financiera
persigue la garantía de la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad,
economicidad, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos.
La vinculación entre el presupuesto y el planeamiento se encuentra definida a partir de que el primero
debe formularse considerando el programa general de gobierno y el plan de inversiones públicas. El
Congreso tiene la responsabilidad de fijar el Presupuesto Anual de la Administración Pública
Nacional, y la de aprobar o desechar la Cuenta de Inversión presentada por el Poder Ejecutivo. En esta
etapa interviene la Auditoría General de la Nación.
La norma antes mencionada establece, entre otras, la responsabilidad de que las administraciones
superiores de cada entidad o jurisdicción del sector público nacional implanten y mantengan
25
procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente de las actividades
institucionales, y la evaluación de los resultados de los programas, proyectos y operaciones bajo su
responsabilidad. Para esto deben contar con personal calificado y suficiente para desempeñar las tareas
eficientemente. Todo ello con base en la centralización normativa y la descentralización operativa en
que se sustenta el Sistema.
Las actividades presupuestarias se realizan en las etapas de formulación, aprobación, distribución
administrativa, programación de la ejecución, control y evaluación. La ley asigna a la Oficina Nacional
de Presupuesto (ONP) y a la Auditoría General de la Nación (AGN) las funciones de control y
evaluación. Estas funciones han perdido las capacidades coercitivas para impulsar la corrección de los
desvíos que se detecten a partir de su ejecución, que antes, en el Sistema de la Ley de Contabilidad del
año 1957, eran propias de los órganos rectores del control.
El ciclo de vida presupuestario se inicia con el Proyecto de Ley de Presupuesto que el Poder Ejecutivo
presenta al Congreso antes del 15 de septiembre del año anterior al que debe regir, acompañado de un
Mensaje que contiene una relación de los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la
metodología utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de las autorizaciones
para gastar, entre otros aspectos. Promulgada la Ley de Presupuesto, el Poder Ejecutivo decreta la
distribución administrativa desagregada.
Las distintas entidades y jurisdicciones deben programar, para cada ejercicio, la ejecución física y
financiera de los presupuestos, a fin de garantizar la correcta ejecución presupuestaria y la
compatibilización de los resultados esperados con los recursos disponibles, de acuerdo con las normas
reglamentarias de aplicación dictadas por los órganos rectores de los sistemas presupuestario y de
tesorería.
A continuación se describen los órganos fundamentales que conforman el Sistema de Control y
Evaluación del Presupuesto.
Oficina Nacional de Presupuesto (ONP)
Evalúa la ejecución presupuestaria en forma periódica durante y al cierre del ejercicio, para lo cual, las
entidades deben llevar registros de información de gestión física de la ejecución de sus presupuestos y
participar los resultados de dicha ejecución a la ONP. Ésta realiza un análisis crítico de los resultados
físicos y financieros obtenidos y de los efectos producidos, interpreta las variaciones respecto de la
programación, procurando determinar sus causas, volcando en un informe las recomendaciones para
las autoridades superiores y los responsables de los organismos afectados.
Sindicatura General de la Nación (SIGEN)
Ejecuta el programa “Control Interno del Poder Ejecutivo Nacional”. La Sindicatura General de la
Nación (SIGEN) consolida el Sistema de Control Interno en la totalidad de las jurisdicciones y
entidades que componen el Poder Ejecutivo Nacional, ejerciendo su función normativa, de supervisión,
evaluación y coordinación tendiente a evaluar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros,
patrimoniales, normativos y de gestión, fundada en criterios de eficacia, eficiencia, economía y
transparencia de la gestión pública. Emite informes de auditoría, observaciones y recomendaciones, a
fin de que sirvan como elementos de juicio e información relevante para la toma de acciones
correctivas.
Comisión Mixta Revisora de Cuentas
Se integra en el ámbito del Poder Legislativo. Compuesta por seis diputados y seis senadores
(Comisión Bicameral del Congreso de la Nación), tiene a su cargo el análisis de la Cuenta de
Inversión, así como el control de las actividades de la AGN, el análisis de su presupuesto y el examen
de los informes de auditoría.
26
Se pronuncia sobre la gestión del Poder Ejecutivo con base en los dictámenes elaborados por la AGN,
en los que se reflejan los resultados que arroja la evaluación de programas y proyectos públicos. Así, el
Congreso funda su opinión sobre el desempeño y situación general de la administración pública.
La aprobación de las Cuentas de Inversión del Poder Ejecutivo tiene en cuenta la evaluación acerca de:
‚ la información brindada a los ciudadanos en cuanto al grado de cumplimiento, los costos e
indicadores de eficiencia de la producción pública;
‚ el desempeño del órgano de control;
‚ el cumplimiento de metas de ejecución física con base en los principios de eficiencia y economía;
‚ el establecimiento inicial de metas contenidas en el Mensaje del Poder Ejecutivo al Congreso, en
oportunidad de acompañar el Presupuesto para su aprobación, en cuanto a su capacidad de traducir
en indicadores los objetivos que permitan el proceso de su medición;
‚ la capacidad de seguimiento y control de la ejecución física de los proyectos de inversión;
‚ la capacidad de atención a los reclamos de los usuarios de los entes reguladores de las empresas
adjudicatarias de servicios públicos;
‚ la uniformidad de normas y criterios entre los distintos niveles de gobierno, y entre éstos y la
nación;
‚ los sistemas de control de las entidades con responsabilidad primaria en la gestión de gobierno y su
impacto en las funciones de la ONP;
‚ la capacidad de vincular, por medio de un sistema de indicadores de gestión aplicados a la
información física contenida en la ejecución presupuestaria, los indicadores de producto final o
metas físicas con los resultados obtenidos de la acción de gobierno.
1.1.4 Interrelación entre sistemas
Los sistemas descritos con anterioridad y las acciones que despliegan en consecuencia convergen en la
Oficina Nacional de Presupuesto; ése es el ámbito concreto del Poder Administrador en el que se
saldan las diferencias de criterio y se materializan los acuerdos. Allí es donde se formula, ejecuta,
controla y evalúa el presupuesto nacional en la órbita del Poder Ejecutivo.
En el presente informe se han descrito las prioridades que los sistemas A, B y C definen para su
operatoria de M&E. Ésta apunta a la mejora de la marcha del Plan de Gobierno, en todos los sistemas,
y está focalizada para la temática social en el caso del Sistema B. La manera de acordar, expresar,
medir, seguir y evaluar presupuestariamente ese Plan, genera secuencias de tareas entre las áreas de los
Sistemas A, B y C, que se impactan mutuamente.
Cabe recordar que en el Sistema C aparecen todas las instancias de control definidas por la Ley N°
24.156, que es reconocida como la generadora del cambio de paradigma orientado a resultados en
materia de evaluación.
En este complejo entramado, la labor de los órganos de control interno y externo del sistema creados
por esta norma, tornan ineludible su análisis.
Sistemas A y B con Sistema C
El tablero de control implementado por la Subsecretaría de la Gestión Pública permite evaluar cada
organismo en la ejecución de sus recursos y calidad del gasto (en términos de eficiencia y eficacia), a
la vez que facilita la coordinación de las acciones llevadas a cabo por las distintas jurisdicciones y
entidades. La determinación de indicadores cuantitativos y cualitativos favorece el análisis del
impacto, cobertura y resultados de los productos y servicios prestados.
Incluye un módulo presupuestario con indicadores relativos a la ejecución presupuestaria en términos
físicos y financieros. Los indicadores financieros prevén diferentes niveles de desagregación según el
origen y destino de los fondos.
27
Los indicadores de ejecución de las metas físicas remiten al desempeño del organismo y permiten la
detección de desvíos entre lo programado y lo ejecutado que impulsen las correcciones necesarias. De
este modo, el instrumento previsto para la autoevaluación de las entidades coordinadas en el Sistema
A, se vincula y alimenta al Sistema C -M&E del Presupuesto-, que desde principios de la década del
noventa adscribe a la metodología de asignación de recursos por objetivos.
El presupuesto por programas es un instrumento de políticas públicas que expresa, en términos
monetarios, el proceso de producción de servicios y bienes que se realiza dentro de un organismo para
finalidades concretas, identificables y ocasionalmente cuantificables.
La formulación de metas e indicadores de los programas de gobierno respeta los principios de
transparencia, economía, eficiencia y eficacia orientadores del gasto.
El módulo presupuestario facilita la aplicación de la metodología de presupuesto por resultados.
Para que las actividades de M&E del Sistema C puedan realizarse, se requiere de la existencia de
sistemas de información adecuados, responsabilidad de las áreas ejecutoras de programas
gubernamentales (las que se adscriben a los sistemas A y B).
El sistema de evaluación de la gestión presupuestaria conlleva el análisis de eficiencia y eficacia en
términos cuantitativos y cualitativos. El sistema de información debe posibilitar la realización de
mediciones de sus aspectos macro y micro, a partir de los hechos reales y de la expresión financiera de
la gestión. Y estructurarse de manera tal que, partiendo de los niveles primarios donde se capten los
datos, se lleve a cabo un adecuado proceso de agregación.
Las recomendaciones que surgen de la evaluación presupuestaria deben ser -según se consigna en el
Manual de Presupuesto- analizadas entre el evaluador (ONP) y el evaluado (organismo), en forma
conjunta, con la finalidad de determinar cuándo y cómo se incorporarán las recomendaciones y su
formalización. Asimismo, debe efectuarse el seguimiento del grado de cumplimiento de los cambios
implementados.
La entrevista realizada a Guillermo Schweinheim entrega una reflexión pertinente sobre lo que
estamos analizando: “Lo que no ha habido, es un ambiente propicio para avanzar en estrategias más
amplias, más comprensivas, que permitieran, por ejemplo, utilizar todo el stock de mediciones que el
sector público genera. Acá los sistemas no están dialogando; las prácticas de evaluación que cada
ministerio tiene ad hoc, no dialogan con el único sistema de información general, que es el de metas
físicas que se tiene en la Sub Secretaría de Presupuesto”.
En este mismo sentido se expresa Gerardo Hita, desde su perspectiva como Director Nacional de
Proyectos con Organismos Internacionales de Crédito: “los elementos de monitoreo de que disponen
sus programas no son tenidos en cuenta para retroalimentar al decisor político. La falta de reuniones
de Gabinete, aun ante la institucionalización de la coordinación de los Programas de Gobierno, a
través de la figura del Jefe de Gabinete de Ministros, es otra restricción al establecimiento de
adecuadas metas como punto de partida a la evaluación”. Y agrega: “el flujo de las decisiones en
materia de asignación de gastos obstaculiza la función del Presupuesto, no refleja las políticas, sólo la
voluntad de las autoridades técnicas (Oficina Nacional de Presupuesto) a las que se sujetan las
decisiones de los ministros”.
Señala como limitantes en el logro de los proyectos “la restricción que impone la autorización de
gastos de la ONP, aun cuando los proyectos cuentan con recursos, lo que distorsiona la posibilidad de
evaluaciones serias en virtud de las alteraciones que este proceder impone a la planificación
original”.
28
1.2 Línea cronológica
Se suceden y coexisten tres etapas: racionalizadora, modernizadora y social. Si bien los tres aspectos
estuvieron siempre presentes, el desarrollo normativo y documental demuestra el énfasis de los
esfuerzos gubernamentales para organizar los sistemas. La atenuación del hiper presidencialismo, el
diagnóstico general que da sustento a las marchas y contramarchas administrativas, el plazo de
cumplimiento de las prescripciones impuestas por el ordenamiento jurídico, la concentración de poder,
los incentivos, premios y castigos, el complejo entramado de la sobrecarga normativa y sus
consecuencias en la implementación de estas políticas, en fin, cada cambio presupone un movimiento
de personas y recursos en un escenario donde la rigidez y la flexibilidad están en tensión constante,
donde los enunciados y los verdaderos esfuerzos por flexibilizar sólo apuntalaron la precariedad
laboral y no la eficiencia. En el punto siguiente, al repasar la normativa, se pueden encontrar las fechas
e hitos fundamentales de un proceso que dista de ser lineal y por ende, de difícil interpretación
analítica.
1.3 Normativa
Analizando la secuencia de la documentación oficial se destaca la jerarquía normativa con que el
Estado argentino ha abordado el M&E. Estas decisiones reflejan el impulso que se imprime durante
más de 20 años a la transformación del Estado y al papel que dentro de este proceso, se asigna al M&E
de Políticas Públicas. Véase, al respecto, el Anexo sobre Normativa.
1.4 Financiamiento y sostenibilidad
El Consenso de Washington, la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Cumbre del
Milenio del año 2000, así como el financiamiento externo mediante préstamos para la modernización
de la gestión gubernamental, pueden considerarse verdaderas “usinas” en cuanto a la generación y
sostenibilidad institucional del cambio de paradigma. En párrafos anteriores se había hecho mención a
las preocupaciones gubernamentales -más declarativas que operativas- por medir resultados y
orientarse a la ciudadanía. Sin embargo, y aun cuando las recetas universales se han revelado
ineficaces cuando desconocen las particularidades que presenta cada país, no puede dejar de
reconocerse que el hecho que la nación suscriba y adscriba a compromisos internacionales junto al
conjunto de otras naciones, y en tanto se tenga la voluntad de honrar estos compromisos, implica una
serie de condicionamientos de inclusión obligada en la agenda estatal. Tan es así, que la mayoría de los
entrevistados, con independencia de su rol y del poder que revistan -aun desde una mirada crítica sobre
la implementación del sistema y sus capacidades para alcanzar los logros que prometen-, asumen que
“no hay marcha atrás” en el desarrollo del M&E.
La institucionalización de los sistemas vigentes se ha disparado, en gran medida, a partir de las
iniciativas que se describen a continuación.
Consenso de Washington
El Consenso de Washington orientó los lineamientos que sustentaron el financiamiento de los
organismos multilaterales de crédito a la mayoría de los países latinoamericanos desde fines de la
década de los ochenta. El diagnóstico acerca de los problemas del Estado plasmado en los documentos
justificativos de los créditos externos tiene idéntico reflejo en la bibliografía académica, la
investigación política y social y la documentación institucional argentina. Destacan el impulso a las
reformas económicas de la región en las que se asignó al mercado un papel hegemónico en el proceso
de desarrollo. En este mismo sentido, la documentación y la normativa gubernamental sustentan las
políticas públicas reformadoras, en una primera etapa, en garantizar los equilibrios macroeconómicos,
estabilizar las economías y abrirlas a la economía internacional, trasladando el peso del crecimiento a
las fuerzas del mercado y al sector privado.
29
Este nuevo escenario requería una transformación del Estado, que se había desempeñado como
promotor del desarrollo industrial, constructor de la infraestructura física y proveedor de los servicios
sociales. Las reformas de primera generación adoptadas en Argentina generaron un drástico cambio en
el papel del Estado, en las relaciones de éste con la sociedad y en el interior de su propio
funcionamiento.
En el post Consenso de Washington, la documentación oficial enuncia la necesidad de atacar más
estructuralmente los problemas de la equidad social y de consolidar la democracia, argumentos que
están en línea con la documentación preparada por los organismos multilaterales de crédito para
fundamentar sus préstamos.
Las agencias financieras pusieron a disposición de los gobiernos, entre ellos el gobierno argentino, un
marco metodológico para el diseño y evaluación de programas de modernización. A través de la
evaluación se pretende indagar en qué medida estos programas ayudan al mejoramiento de la
formulación e implementación de las políticas públicas, y en qué medida pueden contribuir al
fortalecimiento de la democracia.
Entre los objetivos explicitados en los convenios de préstamo se encuentra “el mandato de trabajar con
un enfoque más integrado del desarrollo que, a la vez que consolide las reformas económicas,
promueva la cohesión socioeconómica interna de los países, la integración regional, la atención del
medio ambiente y la modernización del Estado, y el fortalecimiento de las instituciones democráticas y
de la sociedad civil, como medios para el crecimiento económico sustentable y para la reducción de la
pobreza” (octava reposición de capital, BID).
En el mismo sentido, la documentación analizada destaca la debilidad de las instituciones democráticas
en cuanto a su eficacia, desempeño y credibilidad. Además, el ambiente político, institucional y
normativo manifiesta precariedades y obsolescencias que limitan la participación de los ciudadanos e
inhiben el ahorro, la inversión, el crecimiento y la equidad.
En este marco, se estima que es imperiosa la necesidad de definir criterios de evaluación, recogiendo
objetivos e indicadores de resultado e impacto de las políticas y programas públicos.
Las entidades de financiamiento establecieron prioridades y consignan como instituciones críticas las
de gestión monetaria y fiscal; el Poder Legislativo, Judicial y Electoral; las agencias de regulación,
supervisión y control, y las que se ocupan de la protección ambiental, considerando que su reforma y
fortalecimiento podrían detonar procesos sostenidos de desarrollo institucional democrático.
Las políticas de modernización del Estado que se implementan durante los últimos veinte años, en
alguna medida como consecuencia de las recomendaciones de los organismos multilaterales de crédito,
y en otra, en virtud de la mayor o menor adhesión que generaron en los diferentes responsables
políticos, requerían de un sólido flujo de recursos; es así como se contraen préstamos, principalmente
ante el Banco Mundial y el BID, sujetos a condicionalidades que fijan los márgenes de acción del
gobierno. Ocurrió algo similar respecto a otros organismos internacionales durante esa época, como
por ejemplo el FMI o el Club de París. Por entonces, el impacto que generan las crisis fiscales y
financieras y las consecuencias institucionales que acarrean, motiva la necesidad de anticipar
mecanismos de reaseguro que apunten a mantener la estabilidad global y el desarrollo sustentable. En
este contexto, comienzan a extenderse las aplicaciones de herramientas de M&E en Argentina.
Convención Interamericana contra la Corrupción
En el seno de la Organización de los Estados Americanos (OEA) se aprueba la Convención
Interamericana contra la Corrupción, que se incorpora al derecho interno nacional mediante la Ley N°
24.759, dictada en 1996, y el Decreto N° 102 del año 1999.
30
El instrumento internacional exige una acción coordinada de los Estados para combatir eficazmente la
corrupción en tanto que socava la legitimidad de las instituciones públicas y atenta contra la sociedad.
En aras del fortalecimiento de las instituciones democráticas, promovió y reguló la cooperación entre
los Estados partes, a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar,
sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas. Tiende a
preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública.
La incorporación al sistema jurídico del país se encontró condicionado al cumplimiento de la
Convención, que obligaba a establecer mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de las normas
de conducta, contemplando entre otras, las relacionadas con el M&E:
‚ Instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la adecuada comprensión de sus
responsabilidades y las normas éticas que rigen sus actividades.
‚ Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios
por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas.
‚ Órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir,
detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas.
‚ Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no
gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.
En ese marco se crea la Oficina Anticorrupción, adscrita al Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos. Su ámbito de aplicación comprende la APN centralizada y descentralizada, empresas,
sociedades y todo otro ente público o privado con participación del Estado. Puede actuar por propio
impulso, en caso de sospecha razonable sobre irregularidades en la administración de recursos, o por
denuncias.
El Fiscal de Control Administrativo, a cargo de la Oficina, posee rango y jerarquía de Secretario, es
designado y removido por el Presidente de la Nación a propuesta del Ministro de Justicia y Derechos
Humanos.
Cumbre del Milenio del año 2000
Un impulso externo en el nivel político que merece rescatarse, por su impacto en el desarrollo de los
programas sociales, lo constituyen los “Objetivos de Desarrollo del Milenio - Argentina”, aprobado en
octubre de 2003 por el Presidente de la Nación, como respuesta a las responsabilidades asumidas en la
Cumbre del Milenio el 8 de septiembre del año 2000, cuando Argentina, junto con 189 países reunidos,
aprobó lo que se conoce como la “Declaración del Milenio”. Los países signatarios se comprometieron
a implementar acciones para alcanzar una serie de Objetivos de Desarrollo para el año 2015. Tales
objetivos quedaron plasmados en la Resolución 55/2 de la Asamblea General de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU).
Posteriormente, con el fin de dar cuenta de los logros alcanzados, la Presidencia de la Nación presentó
ante la Asamblea de Alto Nivel de la ONU, celebrada en septiembre de 2005, el documento “Objetivos
de Desarrollo del Milenio: un compromiso con la erradicación de la pobreza, la inclusión social y la no
discriminación”, en donde se refleja el avance hacia el cumplimiento de los objetivos establecidos.
Préstamos internacionales
Por su importancia en el sostenimiento del “Sistema A”, que opera en la Jefatura de Gabinete de
Ministros de la Presidencia de la Nación, destaca el préstamo BIRF Nº 4423/AR “Proyecto de
Modernización del Estado”, cuyo Organismo Ejecutor es la Jefatura de Gabinete de Ministros, y que
entre sus objetivos, contempla los siguientes:
‚ Promover una efectiva, eficiente y transparente administración basada en el manejo moderno de los
sistemas enfocados en el desempeño y los resultados.
‚ Efectuar reformas en las tres más importantes agencias de finanzas públicas.
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II. ORIENTACIÓN FUNCIONAL DE LOS SISTEMAS Y
NATURALEZA DE SUS HERRAMIENTAS
2.1 Orientación funcional
En lo que respecta a la actividad predominante, en relación con los gastos aplicados al M&E y a la
proporción que se atribuye a una actividad o a otra, debe señalarse que el estado actual de reflejo
presupuestario torna complejo identificar e imputar montos y proporciones a cada uno de los
conceptos. No obstante, cabe profundizar sobre el particular, investigando en detalle dentro de cada
programa, las acciones de M&E, ya que podrían estar desarrolladas bajo otras denominaciones.
Los órganos rectores aludidos, aunque desde el ángulo normativo pueden desarrollar acciones tanto de
monitoreo como de evaluación, la información relevada permite deducir que, en los hechos, están
restringidas.
Si bien en la enunciación de las políticas de M&E, los tres sistemas analizados comparten la necesidad
de mejorar la producción de bienes y servicios públicos, tornándola más transparente, considerando sus
resultados como herramienta para el aprendizaje, un instrumento para la rendición de cuentas, para
mejorar la asignación del gasto, y para cambiar mediante la intervención estatal una determinada
situación problematizada, en la implementación se advierten las diversas modalidades de su
implantación en los universos que cada uno abarca. La cobertura de estos sistemas también influye en
este resultado, ya que arroja una asimetría entre las entidades que participan de los instrumentos
establecidos por cada sistema y las que no participan, y aun entre las que sí lo hacen.
La opinión general de los entrevistados es coincidente en este sentido y viene a demostrar la validez de
las aseveraciones del párrafo anterior, que surgen del análisis de los textos legales y de los informes
resultantes de los trabajos de M&E llevados a cabo por los órganos rectores de cada sistema.
La aplicación gradual del M&E en cada sistema fue mejorando también sus definiciones y alcances.
Por lo menos desde lo declarativo, se pasa de enunciaciones que priorizaban la necesidad de tornar la
producción pública de bienes y servicios en una gestión eficiente, económica y eficaz desde la
perspectiva del gasto y la orientación al ciudadano, a otras afirmaciones en las que el avance en los
derechos de la ciudadanía para el desarrollo sustentable y la equidad, son incorporadas en paralelo.
2.1.1 Planificación gubernamental global o sectorial
Sistema A. El planeamiento estratégico se concibe como una herramienta ordenadora y
sistematizadora de fines y medios para que éstos estén en una relación de correspondencia y hagan
posible una gestión con unidad de concepción y de acción del conjunto de la administración pública.
Del M&E se pretende obtener información continua y sistemática para el logro de una correcta
coordinación estratégica intersectorial de políticas, programas y entre instituciones. En esa dirección,
encontramos los programas de la Subsecretaría de la Gestión Pública, ya mencionados en la
descripción general del sistema:
‚ Asistencia Técnica para la formulación y seguimiento de Planes Estratégicos y Operacionales
(Oficina Nacional de Innovación de Gestión).
‚ Plataforma virtual para apoyar y promover la formulación y seguimiento de Planes Estratégicos y
Operacionales -TESEO- (Oficina Nacional de Innovación de Gestión).
‚ Sistema de Información para la Gestión -SIG- (Oficina Nacional de Innovación de Gestión).
‚ Programa Carta Compromiso con el Ciudadano.
‚ Premio Nacional a la Calidad para el Sector Público (Oficina Nacional de Innovación de Gestión).
‚ Tablero de Control (Oficina Nacional de Tecnologías de Información).
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Sistema B. Su finalidad legal consiste en el establecimiento de la Planificación Estratégica de políticas
y programas sociales del gobierno nacional, las estrategias de intervención y los compromisos de
resultados. Para ello, coordina, interviene y diseña los mecanismos de articulación entre los diferentes
programas sociales llevados a cabo en distintas jurisdicciones gubernamentales.
Sistema C. Al carecer de un Plan de Gobierno en sentido estricto, las funciones relacionadas con
planificación global o sectorial del sistema C se abordan desde distintas perspectivas y niveles.
En el ámbito global, está dirigido al análisis de los resultados y efectos del ingreso y del gasto público
-de operación y de inversión- en relación con los objetivos y metas macroeconómicas y sociales
establecidos por el gobierno (crecimiento económico, inversión, distribución del ingreso, empleo, etc.).
En lo funcional, se orienta al análisis de los resultados y efectos de aquellos programas presupuestarios
referidos a cada uno de los sectores (salud, educación, agricultura, industria, transporte, etc.). En el
ámbito regional desarrolla lo anterior en relación con determinadas áreas geográficas. Por último, el
análisis institucional atañe a las instituciones mediante las cuales se planifica, programa, coordina y
ejecuta la acción de gobierno, conforme a los objetivos y metas globales, funcionales y regionales.
Comprende el análisis de variables microeconómicas y administrativas.
Desde la perspectiva del nivel, los análisis macro y micro se ocupan del comportamiento de las
variables macroeconómicas y macroadministrativas contenidas en los presupuestos, en su relación con
variables similares del sistema económico y social, y del análisis de las variables que permiten
examinar la eficiencia y la eficacia de los programas contenidos en el presupuesto.
La Cuenta de Ahorro-Inversión-Financiamiento de la administración nacional arroja los resultados
económicos (ingresos corrientes menos gastos corrientes) y financieros (ahorro más recursos de capital
menos gastos de capital), así como la estructura de financiamiento del presupuesto (a través de la
comparación de las fuentes de financiamiento con las respectivas aplicaciones financieras). De los
resultados que arroja su comparación con las programaciones iniciales, se obtiene el grado de avance
en la obtención de esos resultados y el grado de cumplimiento de las metas en términos de ahorro,
resultado financiero y estructura del financiamiento.
La evaluación programática, también denominada de nivel micro, implica examinar las siguientes
relaciones que se materializan durante la ejecución:
‚ Entre los recursos (reales y financieros) de cada categoría programática y la respectiva producción
o provisión de servicios. La evaluación se efectúa permanentemente durante el ejercicio
presupuestario, a medida que se van produciendo los bienes y servicios.
‚ Entre las diversas producciones intermedias directas y la producción terminal del programa.
‚ Entre la producción intermedia indirecta y la respectiva producción terminal condicionada. Al
darse su ejecución en un momento determinado del ejercicio, durante el resto del año sólo se
controla y evalúa la ejecución de la producción bruta; con base en ello se podrá inferir el posible
cumplimiento de las respectivas metas de provisión de bienes y servicios.
‚ Entre las diversas producciones terminales que se originan en la institución.
‚ Entre la producción terminal de cada programa y los objetivos y políticas a que responden.
Respecto a la producción continua, la información se debe producir en cada subperíodo, mientras que
para la producción puntual, se completará en el período donde se materialice la misma.
Las cuatro primeras relaciones originan indicadores para evaluar la eficiencia de la gestión
presupuestaria programática, mientras que la relación entre la producción terminal del programa y los
objetivos y políticas a que corresponden, determina los indicadores de eficacia, en un contexto que
apunta a la obtención de resultados.
El presupuesto debe contener, para posibilitar la evaluación, los cuadros de metas, producción bruta y
recursos reales y financieros.
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2.1.2 Asignación del gasto
Sistema A. La característica principal del nuevo modelo de gestión es la adecuación flexible de los
recursos y de los sistemas de gestión y estructura de responsabilidades, a un conjunto de resultados
estratégicos precisos, definidos y dados a conocer con antelación, pasibles de ser cumplidos en un
período establecido.
Sistema B. Desde la Presidencia de la Nación y el Ministerio de Economía y Producción se consolida
el presupuesto anual de finalidad social. Mientras desde la primera, el énfasis se centra en la
minimización de los costos administrativos y operativos y en la definición de los criterios técnicos de
asignación de recursos a los niveles subnacionales, en la segunda se cuantifica y evalúa integralmente
el Gasto Público Consolidado (GPC), de los tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal.
Aquí se analiza cuánto se gasta, en qué se gasta, qué sectores de la población se ven beneficiados y en
qué medida el GPC contribuye a mejorar las condiciones generales de vida del país. Para ello se
generan instrumentos cuantitativos y cualitativos para evaluar la efectividad de las políticas públicas y
mejorar los mecanismos de toma de decisiones, definiendo prioridades sobre la base de criterios de
equidad y eficiencia del GPC.
Sistema C. La reforma de la administración financiera enfatizó la necesidad de mejorar la calidad del
proceso presupuestario mediante el perfeccionamiento de la programación y el fortalecimiento de la
evaluación de la ejecución, de manera de cerrar el ciclo presupuestario y posibilitar su
retroalimentación. Esta última función se encuentra a cargo de la Dirección de Evaluación
Presupuestaria del Ministerio de Economía y Producción, en tanto que la Oficina Nacional de
Presupuesto (ONP) evalúa la ejecución de los presupuestos de la administración nacional.
La técnica del presupuesto por programas para la elaboración del presupuesto de la administración
nacional se implementa a partir de 1994 de manera generalizada.
Las distintas jurisdicciones establecen metas anuales, cuyo avance se refleja en una programación
trimestral, que debe ser informada a la Oficina Nacional de Presupuesto. Esto acredita la solicitud de
recursos para el ejercicio, cuyo flujo se relaciona con el Sistema de Programación de la Ejecución. Los
ajustes que resulten necesarios pueden solicitarse antes del inicio de cada trimestre para la
reprogramación de los siguientes trimestres restantes. Así, la programación física valida el
requerimiento de cuota de gasto.
Como resultado de la evaluación, y a partir del análisis de las causas de los desvíos entre lo ejecutado y
lo programado, se procede a elaborar la propuesta de acciones correctivas, entre las cuales se
encuentran las siguientes posibilidades:
‚ Reformulación del programa.
‚ Racionalización de métodos y procedimientos, a través de modificaciones técnicas.
‚ Definición de nuevas fuentes de financiamiento.
‚ Reasignación de recursos reales.
‚ Cambio en la coordinación del programa.
‚ Suspensión o supresión del programa.
El sistema de evaluación de la ejecución del presupuesto se encuentra regulado en la Sección V “De la
Evaluación de la Ejecución Presupuestaria”, de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas
de Control del Sector Público Nacional (Ley Nº 24.156 sancionada en 1992), artículos 44 y 45 y sus
respectivas reglamentaciones.
Por su parte, la Ley Nº 24.629 sancionada en 1996 complementa la Ley Nº 24.156, al establecer
normas y procedimientos para la ejecución del presupuesto de la administración nacional, señalando,
en su artículo 2º, lo relacionado con la aplicación de la información proveniente de la evaluación:
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“Artículo 2º. El Poder Ejecutivo Nacional deberá, en el marco de lo establecido en el artículo 101 de la
Constitución Nacional, presentar al Congreso de la Nación en forma trimestral y dentro de los treinta
(30) días de vencido el trimestre respectivo, estados demostrativos de la ejecución del presupuesto
general de la administración nacional, siguiendo las clasificaciones y niveles de autorizaciones
incluidos en la ley de presupuesto, exponiendo los créditos originales y sus modificaciones,
explicitando la motivación de los desvíos y los avances logrados en los aspectos mencionados en esta
Ley”.
La Dirección de Evaluación Presupuestaria tiene a su cargo el análisis y evaluación del gasto desde el
punto de vista económico, donde al cuantificar las principales variables macropresupuestarias
vinculadas con las Cuentas Nacionales se posibilita evaluar el grado de cumplimiento de las políticas
de la administración nacional, tanto en gastos operativos como en inversiones, pago de la deuda
pública, transferencias y aplicaciones financieras.
El Sistema C destaca la necesidad de que exista claridad en la determinación de los objetivos, para
posibilitar el correcto análisis de eficiencia en el uso de los recursos disponibles y un adecuado análisis
de eficacia, priorizándose este aspecto en la evaluación de programas sociales focalizados.
Se verifica si la eficiencia programada a nivel de las jurisdicciones y entidades, al aprobarse la Ley de
Presupuesto, en términos de combinaciones en la utilización de recursos reales y financieros, se
corresponde con las que surgen de la propia ejecución.
El análisis y evaluación de la ejecución trimestral de las cuotas completa el conjunto de elementos que
es necesario tomar en cuenta para efectuar el control y evaluación de la ejecución del presupuesto de
las jurisdicciones y entidades.
Los entrevistados mantienen una opinión homogénea al momento de caracterizar el estado de cosas y
coinciden con las evidencias desarrolladas a lo largo de este informe: el acento está puesto en el
aspecto financiero, en el seguimiento de las metas presupuestarias y en particular en los gastos. Lo cual
se atribuye a la existencia en el país de una cultura del “estado financiero”, tal como la denominan.
Señalan que si bien existe la iniciativa de Carta Compromiso, su escaso abarcamiento y débil
implementación no alcanzan para considerar que exista planificación nacional.
De la documentación analizada para esta investigación, se desprende la lenta maduración de los
sistemas, pudiendo apreciarse el predominio del ejercicio de la evaluación posterior y por muestreo de
las actividades gubernamentales, con énfasis en los aspectos financieros, aun cuando se evidencian
esfuerzos por medir la gestión de gobierno con orientación a resultados.
Un caso que sirve para apoyar esta hipótesis lo encontramos en la entrevista realizada a Andrea López,
Coordinadora de Proyectos de la Dirección de Investigaciones del INAP, cuando en la entrevista
realizada destaca la necesidad de una interacción continua entre las áreas, tanto por la demanda de
información como por la recepción de la producción. La falta de complementación y de lenguaje
común da como resultado, como ocurre con los indicadores de empleo, conclusiones diferentes acerca
de un mismo problema.
Los órganos rectores aludidos, aunque desde el punto de vista normativo están en condiciones de
desarrollar acciones tanto de monitoreo como de evaluación, de la información relevada surge que, en
los hechos, las primeras están liderando abrumadoramente a las segundas.
2.1.3 Aprendizaje para mejorar la gestión de programas y prestación de
servicios públicos
Sistema A. Las metodologías que han tenido comprobada eficacia para mejorar las acciones que
realizan las diferentes áreas de la administración pública son informadas, difundidas y se utiliza esta
35
información resultante para su aprovechamiento dentro del sector público nacional y su conocimiento
fuera de él.
El TESEO es la propuesta virtual de la ONIG que tiene como objetivo apoyar y promover espacios de
reflexión y acción interactiva en el ámbito público a través del intercambio de conocimientos y
experiencias acerca del proceso de implementación de políticas públicas. Se dirige, especialmente, a
organismos y dependencias del Estado que quieran conocer e implementar un método de producción
de políticas públicas basado en la planificación estratégica situacional.
Premio Nacional a la Calidad para el Sector Público: esta iniciativa, también de la ONIG, tiene como
objetivos promover el desarrollo y la difusión de los procesos y sistemas destinados al mejoramiento
continuo en la calidad, estimular y apoyar la modernización y competitividad en las organizaciones
públicas, asegurar la satisfacción de las necesidades y expectativas de las comunidades y preservar el
ambiente humano y la óptima utilización de los recursos.
El Consejo Federal de la Función Pública (CoFeFuP): es el lugar de encuentro que las provincias
argentinas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires han elegido para reflexionar y debatir sobre los
principales ejes temáticos que involucran al conjunto de sus respectivas administraciones públicas.
El Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP): es el organismo rector de la capacitación
de funcionarios del Estado y escuela gubernamental de formación, así como el centro de investigación
y documentación especializado en la administración pública nacional. Articula, colabora y participa en
la elaboración y puesta en marcha de los Planes Institucionales y Operativos de Capacitación, mediante
los cuales los distintos organismos del Estado desarrollan las competencias de su personal para mejorar
la gestión de las políticas públicas prioritarias. Sus acciones se enuncian como tendientes “al
fortalecimiento de la sociedad civil orientando esfuerzos y promoviendo el debate democrático y la
capacitación en sectores políticos y sociales, tomando como eje la reconstrucción del Estado y la
generación de una nueva matriz de pensamiento solidario, democrático y autónomo que deberá guiar
las acciones emprendidas y futuras”.
Sistema B. El SIEMPRO brinda capacitación y asistencia técnica a las áreas sociales nacional y
provinciales a través de un conjunto de estrategias de transferencia, dirigidas a alentar el cambio en la
orientación y gerenciamiento de los programas sociales, a favor de una gestión más eficaz, eficiente,
transparente, equitativa y con mayores impactos. Para ello se busca la institucionalización de prácticas
gerenciales para mejorar la capacidad de realizar diagnósticos, analizar los problemas sociales,
rediseñar programas, planificar nuevas intervenciones sociales, evaluar y monitorear.
En el nivel provincial, el SIEMPRO trabaja con el objetivo de fortalecer las áreas sociales provinciales
en su capacidad para:
‚ identificar la población en situación de pobreza y seleccionar las familias potencialmente
beneficiarias de programas sociales;
‚ diagnosticar problemas sociales; y
‚ formular, monitorear y evaluar programas.
Cada una de las agencias provinciales desarrolla un conjunto de actividades básicas al servicio de las
áreas sociales provinciales, enmarcadas en los lineamientos generales del programa, y para las cuales
el SIEMPRO - UEC prevé una estructura de apoyo y asistencia técnica permanente.
Con este propósito, se ha avanzado en la adhesión paulatina de las provincias al SIEMPRO y, al
mismo tiempo, se han llevado adelante diferentes modalidades de asistencia técnica y capacitación de
sus recursos humanos.
Sistema C. Desde 1994 se ha trabajado en la instrumentación y puesta a punto de un sistema de
información trimestral de datos e indicadores físicos de los programas, en coordinación con las
unidades ejecutoras. Esto implicó la necesidad de determinar las redes presupuestarias de las
jurisdicciones y organismos, a cuyo efecto la Secretaría de Hacienda impartió la capacitación sobre la
36
metodología del presupuesto por programas en el ámbito interno y hacia las demás instituciones de la
administración nacional. Este proceso de determinación de redes programáticas fue apoyado en su
etapa inicial y con posterioridad, mediante la asistencia técnica a los organismos por parte de los
funcionarios de la Dirección de Evaluación Presupuestaria, participando asimismo en la definición de
los productos finales cuantificables y sus unidades de medida. Dado que estas redes presupuestarias no
son estáticas y deben ser adecuadas en la medida en que se modifican las políticas nacionales o
institucionales, esta actividad de asistencia se practica en forma continua.
Para mejorar paulatinamente este sistema de seguimiento de la gestión presupuestaria, se encararon
diversas líneas de acción orientadas a garantizar el mantenimiento de la base de datos, la elaboración
de informes periódicos y la profundización del conocimiento de los programas. En relación con este
último punto, se realizan estudios institucionales integrales cuyo producto principal es el diseño de
indicadores útiles para la evaluación.
Esta metodología de trabajo es complementada con actividades de asistencia técnica a los programas,
como medio para fortalecer la función de evaluación en las propias unidades ejecutoras. Estas
actividades consisten en la transferencia y análisis conjunto de los resultados de los estudios
desarrollados, la profundización de los mismos y el acuerdo de sistemas de indicadores.
El propósito perseguido es que el sistema de evaluación sea útil como herramienta de gestión a los
funcionarios con capacidad de decisión de la administración nacional. En otros términos, que la
información que dicho sistema produce sea aceptada como un elemento idóneo para mejorar la
eficiencia y eficacia de los servicios públicos.
Bajo la modalidad de seminarios y talleres en los que se revisa la procedencia de las aperturas
programáticas vigentes y los resultados recogidos en el seguimiento y evaluación de los programas, se
impulsan los cambios que fueran oportunos, se difunde la importancia de la evaluación y se transfieren
conocimientos sobre esta temática, siendo ésta la capacitación destinada a funcionarios de las
Unidades Ejecutoras de Programas.
Asimismo, se brinda asistencia técnica a los programas para reforzar la función de autoevaluación y
establecer acuerdos para mejorar registros y envío de información a la Dirección de Evaluación
Presupuestaria.
En forma paulatina se ha ido incrementando la influencia de la evaluación en la asignación y
administración presupuestaria, integrándose las tareas de evaluación con las de programación y, en
particular, con las de asignación y administración presupuestaria, tanto en el ámbito de la ONP como
en los organismos.
El Manual de Presupuesto Público reconoce que “una actividad que tiene un grado de avance
incipiente y se pretende generalizar es la de establecer registros de información de la gestión física en
cada una de las jurisdicciones y entidades y reglamentar métodos y procedimientos a llevarse en los
mismos”.
Por último, se realizan esfuerzos por conocer la marcha del tema de la evaluación en otros países,
mediante el análisis de la experiencia internacional, pudiéndose concluir que los avances son lentos y
no generalizados.
Por su parte, la SIGEN promovió la constitución y puesta en funcionamiento de Comités de Control en
los ámbitos fiscalizados, a los efectos de integrar los distintos componentes del sistema de control con
los responsables de la gestión, conformando un ámbito propicio para canalizar las propuestas de
fortalecimiento de las distintas áreas operativas de las jurisdicciones y entidades. A fines de 2004
existían 28 comités en funcionamiento.
Se podría decir que el aprendizaje es el primer efecto deseado del proceso de M&E; sin embargo, no se
encuentran desarrollados indicadores de impacto acerca del mismo.
37
2.1.4 Rendición de cuentas dentro y fuera de la administración pública
Sistema A. En tanto que la gestión por resultados apunta a la eficacia y aspira al logro de los
propósitos y objetivos del sector público, el Plan de Modernización que coordina la SGP enfatiza la
necesidad de la planificación y la responsabilización de los funcionarios por los resultados de su
gestión. De allí la importancia de establecer metas claras, adecuados sistemas de comunicación interna,
monitoreo, petición y rendición de cuentas por resultados, y un sistema de incentivos acorde.
Sistema B. Se encuentra previsto el establecimiento de mecanismos que aseguren el control social del
uso de los fondos públicos sociales y la responsabilidad de los funcionarios en la rendición de cuentas
a la sociedad, así como la promoción de la participación de las organizaciones no gubernamentales de
la sociedad civil y del sector privado en el desarrollo y auditoría de las políticas sociales.
En relación con este punto, uno de nuestros entrevistados, Gerardo Hita, expresa en la entrevista
realizada): “la única forma en que la comunidad puede participar y adueñarse es a través de las
técnicas participativas, que son muy poco empleadas, y si no, es a través de las ONG, que no siempre
representan a la comunidad que dicen representar, ni a los intereses de esa comunidad. Es ahí donde
nos debemos un espacio de acción muy importante”.
Sistema C. En este sistema, el acento está puesto en la necesidad de que el M&E se convierta en
herramienta para la rendición de cuentas y en las actividades desarrolladas por los órganos rectores del
sistema de control, en particular en la interrelación de la AGN y el Congreso, en lo que atañe a la
aprobación de este último sobre la gestión del Poder Ejecutivo.
Puede advertirse que dentro de la administración pública se encuentra presente la necesidad de rendir
cuentas de la gestión pública. “Gobernanza es control social y rendición de cuentas”, dice Osorio
(funcionario entrevistado), y agrega que la falta de plan obstaculiza la rendición de cuentas.
En línea con el acento puesto por el CLAD al considerar como “pieza clave” la cuestión de la
transparencia de las instituciones públicas, se advierte la incompleta batería de mecanismos
horizontales y verticales, intra e interinstitucionales que hagan efectivo el sistema de rendición de
cuentas. Si bien es cierto que el “sistema plan” del año 2001 previó una cadena de mecanismos
contractuales intraorganizacionales y de cara a la sociedad, se evidencia la implementación parcial del
sistema general y la presencia aislada de la Carta Compromiso. A ello se agregan las falencias de un
sistema financiero y de control externo que no contiene ni articula al conjunto de las operaciones de la
APN.
2.2 Los instrumentos de evaluación y monitoreo
El desempeño se conceptualiza como la implementación de las políticas públicas destinadas a dar
respuestas a las demandas y necesidades de la ciudadanía. Se trata de medir los resultados alcanzados
en términos de calidad de la gestión y de los servicios que prestan las organizaciones gubernamentales,
y la satisfacción obtenida en el entorno o en la sociedad, teniendo en cuenta si se han utilizado
adecuadamente los recursos y si los servicios se han producido con la eficacia, eficiencia y efectividad
requeridas para alcanzar los objetivos establecidos.
2.2.1 Qué tratan de medir los sistemas de M&E
Sistema A. El Programa Carta Compromiso mide, monitorea y evalúa el nivel meso de desempeño del
sector público: el de sus organizaciones. Este enfoque sostiene que su finalidad entraña la producción
de servicios que generen valor público, entendiendo por esto la satisfacción equitativa de las
necesidades humanas y observables.
38
Mediante la evaluación se trata de discernir cuán cerca o lejos están los servicios de cumplir los
objetivos de política alcanzando las expectativas y satisfacción de la ciudadanía. En este sentido, se
orienta a medir impacto, resultados, productos, cobertura, eficiencia, eficacia, calidad y presupuesto:
‚ Impacto: definido como el avance en relación con la meta fijada y los efectos que las políticas
públicas del organismo tienen sobre la comunidad, o cuál es el grado en que sirven para resolver el
problema.
‚ Resultado: grado de avance en cada objetivo determinado, relacionándolo con la causa de un
problema.
‚ Producto: bienes y servicios generados en un período de tiempo.
‚ Cobertura: identificación del grupo meta (población, instituciones, estructuras edilicias, territorios,
etc.) al cual se orientan los bienes y servicios.
‚ Eficiencia: relación de medios, tiempos y metas, tanto en sus aspectos cualitativos como
cuantitativos.
‚ Eficacia: cumplimiento de los objetivos en cantidad, cobertura y calidad de las prestaciones.
‚ Efectividad: logro de resultados de acuerdo con la satisfacción brindada a la ciudadanía y al
impacto causado en la sociedad, desde el cambio que se procura producir mediante la intervención
pública sobre un problema determinado.
El Sistema de Información para la Gestión (SIG) ha incorporado a sus funciones de seguimiento de
políticas públicas un Tablero de Control Presupuestario, el que permite realizar el monitoreo de la
ejecución del gasto del organismo y su evaluación al finalizar el ejercicio.
Sistema B. El CCNPS, mediante su propia estructura y fundamentalmente a través del Programa
SIEMPRO, mide el cumplimiento de las metas fijadas en los programas sociales, el grado de
correspondencia entre el impacto previsto y el efectivamente alcanzado a través de su implementación,
y la eficacia y eficiencia de sus prestaciones. La medición de los resultados de las acciones públicas no
sólo se realiza en términos de la magnitud del gasto social, sino fundamentalmente en relación con el
avance o retroceso en la protección de derechos, equidad, mejoramiento de la calidad de vida y en la
extensión del ejercicio de la ciudadanía a los sectores más vulnerables. Desde el Ministerio de
Economía y Producción, y de su Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales
(DAGPyPS), dependiente de la Secretaría de Política Económica, se monitorea el nivel y concepto del
gasto social, los sectores de la población que se ven beneficiados y la medida en que el GPC
contribuye a mejorar las condiciones generales de vida del país. En definitiva, se mide la efectividad
de las políticas públicas para mejorar los mecanismos de toma de decisiones, con base en criterios de
equidad y eficiencia del GPC.
Sistema C. El sistema presupuestario apunta a la medición del desempeño, entendido éste como el
logro o resultado de actividades realizadas en relación con los objetivos y resultados presupuestados
esperados. Para ello, impulsa el empleo de indicadores de desempeño y la evaluación de los programas
del gobierno.
La evaluación del desempeño está orientada al seguimiento o monitoreo de la gestión presupuestaria
para contribuir a mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos públicos a los programas,
proyectos y organismos, en tanto que da cuenta sobre las causas de las desviaciones y funda propuestas
de mejoras en la gestión. Las recomendaciones de la evaluación pueden abarcar: finalización del
programa, reubicación institucional o funcional, reformulación sustancial, modificaciones importantes
(de diseño o de procedimiento), cambio de denominación o ajustes menores.
El énfasis en este sistema se centra en el apoyo al proceso de toma de decisiones para mejorar el
proceso de decisión presupuestaria, vinculando recursos con desempeño comprometido y logrado, la
gestión con economía, eficacia, eficiencia y calidad, y los mecanismos de control y rendición de
cuentas.
La revisión integral del gasto apunta a evaluar los objetivos, programas y procedimientos de una
institución, la congruencia entre sus objetivos y programas y la coherencia de los procedimientos
empleados. La relación e integración físico-financiera de la gestión presupuestaria está en la base de
39
este enfoque, con el fin de identificar mejoras en la gestión y en el uso de los recursos. El uso de los
indicadores de desempeño se considera un insumo para el trabajo analítico de evaluación y para el
proceso de toma de decisiones, en tanto permite la medición de la relación entre la provisión de bienes
y servicios y los insumos empleados, y de la relación entre los bienes y servicios provistos y lo
programado. Así como también el análisis de las variaciones observadas, la determinación de sus
causas y la definición de las acciones correctivas.
En el Manual de Presupuesto se define que “todo sistema de evaluación se justifica si a través del
mismo es posible analizar la eficiencia con que se proveen los bienes y servicios, así como el grado de
eficacia verificada para la materialización de las políticas y objetivos previstos”.
Por eficiencia se entiende la mejor combinación y la menor utilización posible de los recursos reales y
financieros necesarios para proveer bienes y servicios. Este concepto es utilizado para analizar los
procesos de provisión de bienes y servicios de las instituciones a nivel de cada centro de gestión y a
nivel de la red de acciones presupuestarias.
Por otro lado, se entiende que no es posible analizar en forma absoluta y atemporal la eficiencia de la
gestión presupuestaria de las instituciones. Para determinar el nivel de eficiencia de una determinada
acción pública, se estima necesario comparar las relaciones insumo-producto, producto-producto y
otros indicadores de gestión, tanto del momento que se está analizando con las correspondientes a
períodos anteriores, como en relación con un determinado patrón o estándar de referencia; todo ello
atendiendo a que se hayan producido cambios técnicos en los centros de gestión o en la red de
producción institucional.
El concepto de eficiencia está muy ligado al de costos, pero el establecimiento de sistemas de costos
no es necesariamente un requisito para su determinación. En la APN es posible examinar un aspecto de
la eficiencia de las acciones productivas que desarrollan las dependencias, tomando como base el gasto
devengado. La información financiera que brinda la contabilidad presupuestaria es representativa para
mediciones de eficiencia.
Un sistema integral de evaluación requiere que los análisis de eficiencia sean complementados con
análisis de eficacia. Es decir, que se mida la magnitud y se analice la calidad con que la producción y
provisión públicas están contribuyendo al logro de las políticas y objetivos previstos en los planes de
gobierno.
El concepto de eficacia está ligado al análisis del grado de contribución de los objetivos y metas de los
programas presupuestarios a las respectivas políticas y objetivos funcionales y regionales. Se define
como eficacia la relación entre lo ejecutado y lo programado.
En la vinculación de recursos con resultados es donde el presupuesto orientado a resultados cobra
relevancia, ya que trata de identificar qué persigue el Estado para satisfacer necesidades sociales, y las
acciones previstas y ejecutadas para ello.
El presupuesto orientado a resultados se asienta en los conceptos de economía, eficiencia y eficacia. En
la actualidad, en la administración nacional, la presupuestación por programas está centrada en los
productos.
Experiencias piloto de presupuesto por resultados. El Manual de Presupuesto destaca las
experiencias piloto de programas orientados a resultados, que más adelante se detallan, como avances
hacia la concreción de un presupuesto orientado a resultado.
A través de la labor multidisciplinaria llevada a cabo por funcionarios tanto de las jurisdicciones
participantes como de la ONP, se utilizó una metodología sustentada en la utilización de indicadores
de resultado, a los fines de compatibilizar los aspectos financieros del presupuesto nacional y las metas
físicas de prestación de servicios con los objetivos de política del ejercicio.
40
En una primera instancia, se explicitaron las políticas públicas difundidas y avaladas por documentos
oficiales, relacionadas con las acciones de los programas seleccionados. Se realizó luego una revisión
del grado de alineamiento de los objetivos de los programas a dichas políticas.
Posteriormente se analizaron las diversas fuentes de datos, que permitirían la definición de indicadores
de resultado factibles de construir y monitorear.
Se verificó, asimismo, mediante la investigación histórica, la posibilidad concreta de construcción de
cada indicador, así como la solidez de la estructura de asignaciones presupuestarias y de provisión de
servicios, que permitieran arribar a los valores proyectados para 2007-2009.
La experiencia piloto prevé la articulación entre las políticas públicas, las acciones conducentes al
cumplimiento de estas políticas, los programas y demás aperturas presupuestarias involucradas, los
resultados previstos, los servicios públicos a proveer y el impacto financiero requerido para el logro de
dichos objetivos y resultados.
Para las políticas públicas sujetas a la experiencia piloto se identificaron: el área responsable, los
objetivos de política y sus líneas de acción, la producción institucional, en metas y crédito
presupuestario para los programas que las desarrollan y sus respectivos indicadores.
Para estos últimos se detalla:
‚ su significado y valor deseable,
‚ los descriptores del numerador y denominador y las fuentes de información,
‚ el área que procede a diseñar los instrumentos de relevamiento anual y se especifica el universo
sobre el cual serán aplicados.
Se partió de valores comprobados en la realidad al momento de calcularlos y, para los años 2007, 2008
y 2009, con valores proyectados sobre la base de las expectativas y conocimiento que los responsables
tienen al momento de su cálculo.
Estas experiencias piloto se desarrollan en los ámbitos y programas que a continuación se detallan y
que se enmarcan en los Objetivos del Milenio, puestos de relieve en los capítulos I y II:
‚ “Programa Integral para la Igualdad Educativa”, Subsecretaría de Equidad y Calidad del Ministerio
de Educación, Ciencia y Tecnología.
‚ “Promover el trabajo decente”, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social bajo la línea
programática Acciones de empleo y capacitación laboral; su responsabilidad recae en la Secretaría
de Empleo.
‚ “Atención de la Madre y el Niño”, Ministerio de Salud.
‚ “Erradicar la pobreza extrema y el hambre”, Ministerio de Desarrollo Social, en la línea
programática Familias por la Inclusión Social, bajo la responsabilidad de la Subsecretaría de
Organización de Ingresos Sociales.
‚ Programa Pro-Huerta, INTA, Ministerio de Desarrollo Social.
La Sindicatura General de la Nación (SIGEN) consolida el sistema de control interno en la totalidad
de las jurisdicciones y entidades que componen el Poder Ejecutivo Nacional, evalúa los aspectos
presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, fundada en criterios
de eficacia, eficiencia, economía y transparencia de la gestión pública. Sus informes de auditoría
contienen observaciones y recomendaciones orientadas a influir en las acciones correctivas.
En este mismo Sistema C (M&E del Presupuesto), la evaluación llevada a cabo por la Auditoría
General de la Nación (AGN) adhiere a los postulados de la INTOSAI (International Organization of
Supreme Audit Institutions), organismo de las Naciones Unidas del cual forma parte. Las auditorías de
gestión mediante las cuales se instrumenta su evaluación atañen a la economía, eficiencia y
efectividad, y deben medir:
‚ la economía de las actividades de acuerdo con los principios de sana administración y políticas de
gerenciamiento;
41
‚
‚
la eficiencia en la utilización de los recursos humanos, financieros y otros recursos, incluyendo el
examen de los sistemas de información, medidas de desempeño y arreglos de monitoreo, y los
procedimientos seguidos por los auditados en la corrección de desvíos;
la efectividad del desempeño en torno al logro de los objetivos de los auditados y del impacto de
las actividades en relación con el impacto planeado.
Recomiendan aquellos postulados, que las entidades de control trabajen en pos del mejoramiento de las
técnicas para auditar la validez de los indicadores (medidas del desempeño). Para ello, deben
incorporar las técnicas y metodologías de otras disciplinas, además de las administrativas, contables y
jurídicas.
Sus reportes abordan la eficacia y eficiencia con que son utilizados y adquiridos los recursos y la
efectividad con que los objetivos son alcanzados. Deben comentarse los impactos de las políticas y los
programas y recomendar cambios que resulten en mejoras.
Las evaluaciones que realiza se plasman en informes de auditorías de: gestión, integrales, estados
contables, control interno, financieros, legales, contrataciones y actos de significatividad económica y
administrativos.
La acción desarrollada presta especial atención al análisis de la aplicación de planes y programas
destinados a salud y al gasto social, de la cuenta de inversión, la gestión en programas presupuestarios,
auditoría informática, gestión ambiental, cumplimiento de normativa referente al MERCOSUR en
operaciones de intercambio comercial, transferencias de fondos federales a provincias, universidades
nacionales, contrataciones, deuda pública, programas financiados por organismos multilaterales de
crédito, la actividad regulatoria, sistema financiero y exámenes de estados contables de diversos entes.
Dicho esto, vale la pena señalar la debilidad en la construcción de indicadores de desempeño que el
propio órgano de control externo ha adoptado para sí desde el año 2002.
Nada de información brindan los indicadores acerca de la calidad de la actuación en el ejercicio de la
función de control externo. No dan cuenta de la cobertura alcanzada, ni de los plazos previstos o de la
demora en su acción, ni de su importancia económica, social y política, de la mejora o no de sus
estrategias de intervención, ni de sus procesos, como así tampoco de la oportunidad de sus resultados.
No ilustran acerca de cuánto ha contribuido con su accionar a la mejora del desempeño de la acción
pública, tanto en forma directa (a través de su relación con los órganos del Poder Ejecutivo), como
indirecta (en su calidad de soporte técnico de la acción política del control legislativo sobre el
Ejecutivo, o como insumo para la acción del Defensor del Pueblo). En el primer caso, la cantidad de
mejoras organizacionales impulsadas en los organismos auditados, entre otras cuestiones, y el tipo de
mejoras, pueden citarse como ejemplo. En el segundo, la cantidad y naturaleza de los informes que
facilitaron al Poder Legislativo reorientar la formulación de políticas y ejercer el control republicano
de gobierno.
En este sentido, la evolución de la cantidad de informes de auditoría de gestión versus la de informes
sobre estados financieros y contables que produce la AGN, pone en evidencia la baja utilización de los
mecanismos que la nueva ley pone a su disposición y revela la priorización que hacen los entes de
control en la programación de sus trabajos de auditoría. Aun orientada a resultados, la evolución de los
productos principales del órgano de control externo en relación con su producción anual resulta
paradojal, pues muestra que en 1996 los Informes de Gestión representaban 53%, para caer al 28% en
el 2005; y de manera inversa, los Informes Financieros y Contables, que en 1996 representaban el 40%
del total, para el año 2005 habían crecido al 70%.
Cabe mencionar que la AGN no difunde indicadores que den cuenta en términos cuantitativos ni
cualitativos acerca de la eficacia, eficiencia y economía de sus logros e impactos, ni tampoco respecto
de los que arrojan sus auditados.
42
La AGN brinda soporte técnico-administrativo a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de
Cuentas, Comisión Bicameral conformada por seis diputados y seis senadores. Tiene a su cargo el
análisis de la Cuenta de Inversión, así como el control de las actividades de la AGN, el análisis de su
presupuesto y el examen de los informes de auditoría.
La Comisión Mixta produjo 150 informes técnicos en 2003, 394 en 2004, y 375 en 2005, cuyos
destinatarios son los legisladores miembros de la Comisión. Versan sobre análisis del presupuesto de la
AGN, análisis de los informes periódicos emitidos en cumplimiento del programa de trabajo aprobado
y la realización de estudios e investigaciones, así como dictámenes especiales e información adicional,
que brindan un mayor soporte a los legisladores.
La información hasta aquí consignada, que surge de la documentación oficial publicada en la página
institucional del Ministerio de Economía y Producción, en el capítulo relacionado con el Resultado de
la Evaluación de los Proyectos y Programas Gubernamentales, no resulta suficiente para dar cuenta de
las interrelaciones e impactos mutuos entre las áreas de control, ni de la manera en la que los
resultados de cada una influencia en los de la otra, ni en definitiva cómo la sinergia interinstitucional
contribuye al “mejor gobierno” estatal.
Es escaso el nivel de detalle de las propias acciones, resultados e impactos de los programas del
Ejecutivo. Sus definiciones de metas e indicadores poseen un escaso desarrollo y articulación con las
partidas presupuestarias, lo que no permite conocer exhaustivamente el costo, oportunidad y beneficio
de la evaluación.
Sin embargo, es del caso mencionar que el órgano de control interno del Poder Ejecutivo brinda
información más detallada, si bien tampoco arroja evidencias de impacto.
Para una mayor ilustración, el material analizado no alcanza para indagar acerca de:
‚ Cantidad de recomendaciones u observaciones impugnadas por los auditados.
‚ Cantidad de recomendaciones adoptadas.
‚ Cantidad de recomendaciones adoptadas que se convirtieron en mejoras de los sistemas auditados y
en una mejora de la satisfacción de los usuarios de los servicios o programas auditados.
Atento al período en el que las autoridades políticas formularon e implementaron las acciones que
debían producir los resultados esperados del Plan Nacional de Modernización, quedó demostrada la
insuficiencia e inconsistencia de los resultados que el sistema de modernización produjo, a pesar del
tiempo transcurrido y del financiamiento del que gozó.
Como atenuante debemos tomar en cuenta, por un lado, el difícil tránsito que implica pasar desde una
administración con un enfoque tradicional de normas y procesos, a otra orientada a resultados, y por
otro lado, la complejidad y precariedad verificada en la relación laboral, recurso identificado como el
más importante en la ejecución de políticas públicas.
En la actualidad no es accesible a la ciudadanía ningún dato que indique la interrelación entre los
órganos relevados. En particular, no son difundidos los informes de auditoría tratados por la Comisión
Mixta Revisora de Cuentas del Congreso, ni el resultado de su tratamiento. Cuestión indispensable
porque permitiría conocer dos cuestiones trascendentes: a) la calidad de la información resultante del
sistema de control, y, b) su uso.
Cabe destacar que, tanto para el Programa Carta Compromiso como para la evaluación de programas
sociales y para el sistema de administración financiera, el monitoreo es condición para la evaluación.
El monitoreo permite el control sistemático de la información acerca de la evolución del organismo
respecto de los estándares y compromisos asumidos, identificando los desvíos, justificaciones y
necesidades de mejora. La evaluación, entonces, abre juicios respecto del grado de eficiencia y eficacia
de los resultados obtenidos por el organismo.
43
2.2.2 Instrumentos de evaluación
Sistema A. La evaluación del Nivel de Cumplimiento del Programa Carta Compromiso indaga acerca
de los resultados en un período. Los resultados se refieren al impacto que generan los estándares de
calidad y compromisos de mejora respecto de los subcomponentes del Programa: Servicios Esenciales,
Puntos de Contacto, Información y Comunicación, y Participación Ciudadana. En relación con los
objetivos del servicio y la satisfacción de los ciudadanos, se tienen en cuenta la evolución histórica, los
recursos del organismo y las expectativas de los destinatarios de los servicios. Cabe mencionar la
accesibilidad, la infraestructura, el vínculo con el ciudadano, la capacidad de respuesta, y la
confiabilidad y la competencia en cuanto al Punto de Contacto; los sitios de Internet, comunicados de
prensa y la folletería, en relación con Información y Comunicación; y las encuestas de expectativas de
usuarios actuales y potenciales, de satisfacción de los destinatarios de los servicios, los estudios
cualitativos y las audiencias públicas para el subcomponente Participación Ciudadana.
También se lleva a cabo la evaluación del Nivel de Desarrollo del Programa en el organismo, para dar
cuenta de la evolución de los componentes del programa y el modo de cumplimiento de sus objetivos.
Se identifican en esta etapa distintos objetivos, a modo de ejemplo: el logro de mayor sensibilización y
receptividad de las demandas ciudadanas, el fortalecimiento de la capacidad de los ciudadanos para
ejercer sus derechos, la facilitación de la participación ciudadana, la normalización del uso de
estándares, la generación de un proceso de mejora continua.
Se integra en esta instancia de análisis, el componente Monitoreo y Evaluación, cuyas variables de
análisis a destacar son: la existencia de responsables de las mediciones, de registros formalizados, las
incorporaciones al Tablero de Control, la frecuencia de los diagnósticos la difusión de las mediciones,
etc.
En general, para todos los componentes se encuentran presentes estos aspectos a analizar:
comprensibilidad, integralidad de los atributos y satisfacción ciudadana. Y en particular interesa al
Sistema de Información su registro e institucionalización, el proceso de evaluación, retroalimentación
y mejora, y la difusión y publicidad.
Para la medición del desempeño se elaboran indicadores de impacto, resultados, producto, cobertura,
eficiencia, eficacia, calidad, presupuesto, logro (nivel macro), proceso (nivel medio).
Las herramientas del Sistema de Información para la Gestión para enunciar los indicadores son:
‚ Plan Indicativo: organiza y orienta las acciones, recursos y metas de los participantes, en cada una
de las instancias del proceso.
‚ Plan de Acción: orienta la ejecución de procesos y actividades, determinando tiempos y metas, para
alcanzar los objetivos del plan indicativo, dentro de los plazos establecidos.
‚ Actividades de seguimiento y evaluación: se basan en los principios de descentralización,
democratización y flexibilidad. Informan acerca de los procesos, la ejecución, el desempeño, los
espacios interinstitucionales y los resultados finales en los receptores y beneficiarios de políticas
públicas.
Sistema B. El área de Evaluación de Programas Sociales, del SIEMPRO, dependiente del CNCPS,
desarrolla e implementa metodologías, técnicas e instrumentos que permiten valorizar, en forma
objetiva, los resultados de las acciones públicas, no sólo en términos de la magnitud del gasto social,
sino fundamentalmente en términos del avance o retroceso en la protección de derechos, equidad,
mejoramiento de la calidad de vida y en la extensión del ejercicio de la ciudadanía a los sectores más
vulnerables.
Con el objeto de evaluar los programas sociales en todas las fases de su gestión -formulación,
ejecución y resultados alcanzados-, el área ha diseñado los instrumentos según la especificidad del
estudio a realizar:
44
‚
‚
‚
‚
‚
‚
‚
Evaluaciones ex-ante para determinar la viabilidad técnica, institucional, política, social y
sustentabilidad de un programa social, identificando mejores alternativas de acción.
Líneas de base para conocer los valores iniciales de los indicadores del problema que dio origen al
programa y que se construyen durante la delimitación del problema.
Evaluaciones diagnósticas para la evaluación en profundidad del proceso de ejecución del
programa en sus aspectos institucionales y mecanismos de ejecución.
Evaluaciones desde la perspectiva de los beneficiarios, para incorporar la participación de los
destinatarios de los programas sociales como elemento articulador entre la oferta y la demanda.
Evaluación final de resultados para indagar y analizar el cumplimiento de las metas previstas para
cada uno de los objetivos específicos del programa (metas de resultado), en términos de su
efectividad, eficacia y eficiencia, que sirvan tanto para la retroalimentación de la gestión del
programa como para la identificación, planificación y gestión de otros programas y políticas
sociales.
Evaluaciones ex-post o de impactos para analizar en qué medida el programa ha generado cambios
relevantes en las condiciones de vida de la población beneficiaria.
Opiniones evaluadoras sobre programas transversales o sectoriales, para favorecer la coordinación
programática evitando superposiciones.
El SIEMPRO construye, selecciona, sistematiza y difunde bases de información social con diferentes
grados de agregación de diversas fuentes: Encuesta de Desarrollo Social, Encuesta Permanente de
Hogares, Censo Nacional de Población y Vivienda, Estadísticas Sectoriales, Censo Educativo,
Información Provincial, Estadísticas Vitales, entre otras, para responder a la diversidad de demandas
de los organismos gubernamentales.
El Sistema de Identificación y Selección de Familias Beneficiarias de Programas y Servicios Sociales
(SISFAM) aplica una metodología de relevamiento censal orientada a poblaciones en situación de
pobreza y vulnerabilidad social.
Sistema C. El uso de indicadores se considera necesario para la formación de criterios y para evaluar
los fondos a poner a disposición de un programa. Entre los requisitos de los indicadores -relevancia,
concordancia, comparabilidad, claridad, simplicidad, confiabilidad- se destaca que éstos deben ser
susceptibles de atribuir responsabilidad, en el sentido de la vinculación clara del trabajo de una entidad
con el resultado esperado.
En Argentina se utilizan 400 indicadores agrupados por Finalidades. Aproximadamente 2/3 son de
carácter social; el 50% está vinculado a programas, el 25% a jurisdicción o entidad y el resto al
presupuesto en general.
Los esfuerzos del Sistema apuntan a mejorar la calidad de los datos y su registro. La información sobre
la relación físico-financiera cobra importancia para la gestión presupuestaria en tanto que es utilizada
en el análisis de anteproyectos para determinar la asignación de recursos y en la evaluación de la
ejecución de la gestión.
El Manual de Presupuesto del Ministerio de Economía y Producción expone información relacionada
con la evolución de la utilización de indicadores para la medición que impulsan los sistemas nacionales
de M&E vigentes en el país. Entre ésta se destaca:
‚ La clasificación del presupuesto en tres tipos, que no se consideran excluyentes sino
complementarios: de insumos, de productos y de resultados. En el presupuesto de insumos se
detalla lo que el Estado compra. En el presupuesto de productos la asignación de fondos se hace
teniendo en cuenta las cantidades físicas de bienes y servicios a proveer, y en el presupuesto de
resultados se asignan fondos conforme a los efectos que se piensan obtener de determinadas
acciones del Estado.
‚ En un comienzo se disponía de numerosos indicadores de insumos, un buen número de indicadores
de producto y muy pocos sobre resultados. Con el tiempo, los conceptos se fueron aclarando y las
proporciones de los indicadores, cambiando.
45
‚
‚
Los indicadores de resultados han evolucionado desde una concepción que priorizaba la medición
sobre el propio objeto a medir. La importancia residía en lo que el Estado hacía.
La urgencia por desarrollar un buen número de indicadores debe ser reemplazada por la necesidad
de reducir su cuantía incorporándose indicadores que informen en pocas cifras cuestiones
complejas.
Las evaluaciones en la órbita del Ministerio de Economía y Producción son periódicas (trimestrales),
con informes gerenciales, y permiten el seguimiento durante el año. Las anuales forman parte de la
Cuenta de Inversión, permitiendo el monitoreo ex-post.
Se llevan a cabo diferentes líneas de evaluación concomitante y ex-post. Hasta ahora, la evaluación
está en línea con el monitoreo de programas. Se pretende avanzar hacia el perfeccionamiento de los
indicadores de desempeño, su seguimiento, su relación con el monitoreo de programas y con la
revisión integral del gasto en una línea de evaluación institucional de desempeño.
Entre los requisitos de las evaluaciones se define que deben ser independientes, fiables, públicas,
pertinentes, relevantes, eficaces y oportunas.
Transitando de lo macro a lo micro, existen diferentes niveles de la evaluación, con distinta jerarquía y
escala de perfeccionamiento. Un primer nivel de seguimiento numérico; un segundo con comentarios;
un tercero con informes de gestión; y un cuarto con evaluación en profundidad.
2.2.3 Instrumentos de monitoreo
Sistema A. En el ámbito de la Subsecretaría de la Gestión Pública se lleva a cabo el monitoreo del
Programa Carta Compromiso, definido como la instancia de control sobre el cumplimiento de los
estándares de calidad y compromisos de mejora de los organismos adheridos al Programa. Esta
actividad supone una previa, que es la de medición.
Del monitoreo periódico surge una evaluación diagnóstica permanente de los estándares e indicadores
relacionados con la calidad de los Servicios Esenciales y del Punto de Contacto, el Sistema de
Información y Comunicación y el Sistema de Participación Ciudadana.
El Tablero de Control es el instrumento utilizado para cargar datos a lo largo del período, tanto
cuantitativos como cualitativos (en este caso se traducen los resultados a valores numéricos).
Los procedimientos para realizar las mediciones son, entre otros, las observaciones directas, las
encuestas a los ciudadanos o la auditoría por muestreo, con check list de los aspectos salientes del
servicio.
El Nivel de Cumplimiento de Mejoras se identifica por etapas, en las que se programó cada objetivo de
mejora y porcentaje de cumplimiento. El resultado anual determina el Nivel de Cumplimiento de la
Carta en cada organismo.
Sistema B. El área Monitoreo de Programas Sociales del Programa SIEMPRO, dependiente del
CNCPS, realiza distintas actividades vinculadas con el seguimiento y monitoreo de programas
sociales. El principal instrumento es el Sistema Integrado de Monitoreo (SIM), un sistema de
indicadores que permite el seguimiento periódico de la gestión de los programas sociales desde la
oferta. Además, proporciona información permanente a los decisores de política social y a los
responsables de programas acerca de las actividades realizadas, los recursos utilizados y disponibles,
beneficiarios, resultados obtenidos en relación con los programados, a partir del análisis de indicadores
específicos. El SIM presenta información trimestral sobre la ejecución de 56 programas sociales del
Estado nacional, sobre la base de la información provista por los programas.
46
Además, el área de Monitoreo de Programas Sociales realiza estudios de seguimiento y análisis del
Gasto Social Focalizado, nacional y provincial. Para ello cuenta con 19 agencias provinciales.
Sistema C. El Sistema de Seguimiento Físico-financiero es el instrumento central al momento de
monitorear presupuestariamente lo ejecutado versus lo programado.
La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional
establece, en su artículo 95, que la Cuenta de Inversión debe incluir comentarios sobre el grado de
cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el presupuesto, el comportamiento de los costos y
de los indicadores de eficiencia de la producción pública, y la gestión financiera del sector público
nacional.
En 1993 se inició la aplicación del mencionado artículo 95, identificando objetivos y metas en
términos de resultados físicos, es decir, el logro esperado de la gestión anual dado por la producción de
bienes y/o servicios, en varios programas. En el ejercicio 1994 se profundizó y generalizó la medición
física y se implementó un sistema de seguimiento trimestral de metas, programas y proyectos. Con ello
se buscó disponer de elementos para medir la eficacia y la eficiencia de la gestión pública. En 2004,
esto último se enuncia de esta manera: “Con ello se buscó disponer de información sobre la calidad y
cantidad de los bienes y servicios que se ponen a disposición de la comunidad. Se entiende que éste es
recién un primer paso pero importante e imprescindible, en el camino de medir la eficacia y la
eficiencia de la gestión pública”.
El seguimiento se cumple utilizando dos fuentes de información, según éste sea físico o financiero:
a) Los datos sobre la ejecución financiera se obtienen del Sistema Integrado de Información Financiera
(SIDIF), que ofrece referencias sobre el crédito presupuestario inicial, sus modificaciones, la magnitud
de créditos comprometidos, el gasto devengado y el gasto pagado. En 1996 se agrega que “en cada
trimestre se hace el corte de datos para su análisis, apreciándose cuánto se lleva aplicado respecto del
total anual”.
b) La información sobre la previsión en términos de resultados físicos se origina en el dato provisto
como meta anual por las autoridades de cada programa, y queda establecido con la sanción de la Ley
de Presupuesto y la programación de la ejecución. Los avances por trimestres, con base en indicadores
que miden la producción, también son suministrados por los responsables de los programas,
juntamente con la explicación de las causas de desvíos entre lo programado y lo ejecutado.
2.2.4 Capacidad real de los instrumentos de M&E
Para dar cuenta de la capacidad real que tienen los instrumentos para cumplir los propósitos que los
sistemas persiguen, es necesario reflejar los problemas que arroja el ejercicio del control y la
evaluación, y que no han sido superados, aun cuando el universo examinado es objeto de las acciones y
programas de M&E.
En el control de la ejecución de dos de los programas sociales de mayor relevancia (Plan Jefes de
Hogar Desocupados y Emergencia Alimentaria), la SIGEN visitó todas las jurisdicciones del país. La
detección de deficiencias concierne a aspectos sociales, administrativo-financieros, normativos,
informáticos y de monitoreo.
Del resultado del control externo -a cargo de la AGN- surge que en 2005 se aprueba la Cuenta de
Inversión del año 2002, en 2004 la de 2001, en 2003 la de 2000, en 2001 la del año 1998, en 1999 la
del año 1996. Sobre estas Cuentas, la AGN emite su opinión adversa respecto del Programa de
Inversiones, ya que las metas no cumplen requisitos que permitan brindar información adecuada.
Expresa que el sitio web de la Secretaría de Hacienda no refleja la priorización que debe otorgar a la
relación con los ciudadanos. En los años 1994, 1995, 1998 y 1999 se abstuvo de opinar, dada la
debilidad de la información presentada.
47
De sus dictámenes, cabe destacar lo siguiente: en el año 2002, la Memoria Institucional de la AGN
“informa sobre el desempeño del órgano de control” marcando un primer período entre los años 1993 a
1996, en el que la prioridad del control se focalizó en la evaluación de consistencia y razonabilidad de
la información contable del universo que constituye el sistema de administración financiera. En otro
período, desde el año 1996 en adelante, se incorporan auditorías que posibilitaron verificar el grado de
cumplimiento de metas de ejecución física en el presupuesto y si estas metas se alcanzaban con
eficiencia y economía. En el resultado del análisis de la Cuenta de Inversión se debió informar el grado
de cumplimiento, los costos e indicadores de eficiencia de la producción pública.
El análisis macroeconómico de Metas (art. 95 de la Ley N° 24.156) merece un comentario acerca de su
cumplimiento para el análisis político del Congreso, respecto de aquellas contenidas en el Mensaje del
Poder Ejecutivo al Congreso, en oportunidad de acompañar el Presupuesto. Se menciona la dificultad
del trabajo de auditoría por no contarse con un formato fácilmente traducible a indicadores, lo que
dificulta el proceso de medición en lo que hace a la traducción de objetivos. Como no se fundamenta la
manera de medir metas, se dificulta la evaluación objetiva sobre la ejecución del presupuesto. Sugiere
entonces la AGN, la revisión de criterios de presentación del Mensaje Presidencial y de la Cuenta de
Inversión para mejorar su exposición.
Entre otras cuestiones también señala:
‚ Imposibilidad de seguimiento y control de la ejecución física de los proyectos de inversión.
‚ Debilidad de los entes reguladores en el control de las empresas adjudicatarias de servicios
públicos, en particular en lo atinente al régimen sancionatorio y a la atención de los reclamos de los
usuarios.
‚ Negativa de la AFIP al suministro de información, dificultando las tareas de auditoría; el auditado
se ampara en el secreto fiscal.
‚ Debilidad del sistema de información y gestión de los órganos de la Seguridad Social.
En cuanto a las transferencias de fondos federales a los niveles subnacionales para programas sociales
y de infraestructura, señala la falta de uniformidad de criterios entre estos niveles y entre éstos y la
nación, la falta de capacitación de sus agentes y la dispersión de normas y criterios.
En la Memoria del año 2004, y en relación con la Oficina Nacional de Presupuesto, la AGN señala que
“persiste la imposibilidad de evaluar el seguimiento de metas físicas y los proyectos de Inversión”;
“Subsisten dificultades en el proceso de verificación de disponibilidades de los organismos no
integrados al Sistema de la Cuenta Única del Tesoro y el Sistema de Conciliación Automática en la
Tesorería General de la Nación, así como las correspondientes a las Unidades Ejecutoras de Préstamos
Externos”; “debilidad en los sistemas de control que soportan las registraciones primarias de los
entes”. En esta dirección se detectaron errores o discrepancias en la información que conforma la
Resolución de Cierre de Ejercicio dictada por la Secretaría de Hacienda.
En ejercicio de su deber de control sobre lo establecido respecto de la información pública en el art. 8°
de la Ley N° 25.152, la AGN informa el cumplimiento parcial del Poder Ejecutivo. En este mismo
sentido, señala que el sistema de seguimiento de metas implementado desde el año 2001 por la Oficina
Nacional de Presupuesto no cumple con la normativa vigente y tampoco brinda adecuada información,
y que sólo se adecua formalmente a los objetivos para los cuales fue creado.
En la Memoria del año 2005 vuelve a enfatizar la necesidad de vincular por medio de un sistema de
indicadores de gestión, aplicados a la información física contenida en la ejecución presupuestaria, los
indicadores de producto final o metas físicas, con los resultados obtenidos de la acción de gobierno.
Sólo a partir de indicadores físicos es posible la medición de resultados, que permitan analizar el
impacto del Estado en el logro de los objetivos de política.
Mediante la evaluación de programas y proyectos, el Congreso funda su opinión sobre el desempeño y
situación general de la administración pública.
48
Los hallazgos de auditoría también pueden ser considerados insumos para la elaboración de
indicadores. En general, son recurrentes las observaciones que a continuación se detallan, dentro del
universo de informes de auditoría producidos por la AGN a lo largo del período analizado, y alcanzan
a los proyectos auditados con y sin financiamiento externo:
‚ Falta de coordinación y articulación interinstitucional en el desarrollo de las actividades
gubernamentales.
‚ Baja articulación de programas sociales en los distintos niveles de gobierno.
‚ Problemas de cobertura de los programas sociales: en muchos casos no sólo es baja, sino que no
alcanza a las poblaciones más alejadas de los centros de intervención.
‚ Bajo establecimiento de sistemas de evaluación y monitoreo.
‚ Falta de oportuna remisión de fondos.
‚ Débiles sistemas de información.
‚ Falta de planificación estratégica.
‚ Ausencia de capacitación a las dotaciones gubernamentales y de un marco adecuado para el
desarrollo de sus tareas.
‚ Falta de equipamiento e instrumental, y condiciones inadecuadas de infraestructura que debilitan la
posibilidad de cumplimiento de controles fronterizos.
En este mismo orden de ideas, los hallazgos de auditoría pusieron de relieve la rigidez de los sistemas
implementados en el ámbito gubernamental que no se compadece con las realidades sobre las que
opera. Y la falta de adecuación de los marcos normativos y de las capacidades institucionales de los
organismos estatales para garantizar acuerdos suscriptos con otros Estados. Ejemplos de ello se revelan
en todas las auditorías realizadas en el marco del proceso de integración regional del Mercosur.
Ahora bien, de la enumeración precedente podría inferirse que, de existir un eficaz sistema de M&E,
las observaciones mencionadas más arriba podrían haber sido reguladas, subsanadas. Sin embargo, este
razonamiento puede inducir a error, porque aun cuando varios de los organismos auditados habían
iniciado acciones en línea con la formulación de Planes Estratégicos y suscripto las Cartas
Compromiso con el Ciudadano, aquellos hallazgos se reiteraron sin subsanar, tal como lo revelan
auditorías de seguimiento posteriores.
Hacia el interior de la propia AGN, cabe señalar que en el año 1996 se observa una significativa
diferencia entre la meta originalmente prevista y la alcanzada en términos de informes finales de
auditoría cuyo desvío se justificó en forma general. En 1998 y en 1999, en un 11% y en un 7% menos
de lo programado, debido a restricciones presupuestarias, considerando que la productividad del año
1999 se vio afectada por la cancelación de contratos de profesionales y pasantes de auditoría. El
pequeño porcentaje que superó la cantidad de informes programados originalmente en 2001 se logró
incrementar en virtud a una mejor utilización de los recursos humanos disponibles.
A partir de 1998 comienza a exponerse el porcentaje del gasto afectado al pago del personal y a
servicios no personales, fundamentalmente para servicios técnicos y profesionales. También el gasto
promedio por informe, que fue creciendo hasta el año 2001, en que se vuelve a los valores de 1999
luego de haber disminuido en el 2000.
En el año 2002, la AGN cambia el criterio de medición de su producción a fin de exponerla con mayor
claridad. El sistema utilizado cuantificaba según la cantidad de resoluciones del Colegio de Auditores
de aprobatorias de informes, siendo usual aprobar más de un informe por resolución.
Para el año 2003, la unidad de medida “Informes de Auditoría” cambió por “Auditoría Realizada”,
quedando los informes clasificados como “Tipo de Producción: Servicios o Bienes”.
Comienza en 2004 a detallarse el tipo de informes de auditoría realizados: gestión con auditorías
integrales, estados contables, control interno, financieros, legales, contrataciones y actos de
significación económica y administrativa.
49
También el resultado de la gestión comienza a explicitarse con más detalle. Así, se precisa que la
acción desarrollada prestó especial atención al análisis de la aplicación de planes y programas
destinados a la salud y al gasto social, a la vez que se contemplaron las acciones referidas a la cuenta
de inversión, gestión en programas presupuestarios, auditoría informática, gestión ambiental,
cumplimiento de normativa referente al Mercosur en operaciones de intercambio comercial,
transferencias de fondos federales a provincias, universidades nacionales, contrataciones, deuda
pública, programas financiados por organismos multilaterales de crédito, actividad regulatoria, sistema
financiero y exámenes de estados contables de diversos entes.
Sin embargo, existe debilidad en la construcción de indicadores de desempeño que la AGN ha
adoptado para sí desde el año 2002.
Además, las entrevistas realizadas permiten verificar una capacidad real limitada por la escasez de
recursos humanos, que impide maximizar el beneficio de la interacción entre funcionarios de distintos
ministerios.
Otro factor a tener en cuenta es el bajo grado de conocimiento de la información disponible por parte
de los decisores de políticas, relacionado la mayoría de las veces con el bajo interés manifestado sobre
el sistema en general y los temas de M&E en particular. También incide negativamente la
discontinuidad que genera el cambio de autoridades y la baja credibilidad en la información
comunicada por el sistema de información. Por último, se reconoce la capacidad intelectual, técnica e
idoneidad de los responsables a cargo de la formulación y traducción de objetivos de política.
Marcos Makón, entrevistado a estos efectos, distingue el sistema de M&E físico-financiero del de
seguimiento de políticas, y considera que el primero es el único operativo, aun cuando presenta
dificultades, ya que a falta de plan, el seguimiento de resultados e impactos se obstaculiza. Atribuye
los problemas a la excesiva centralización de normas y procedimientos en Hacienda, que desincentiva
a los organismos a brindar información, los que a su vez buscan tener la mayor libertad posible, y a la
poca vinculación que existe entre los responsables de los programas y las oficinas de Hacienda. Dice:
“La información que manejan no es compartida”. Sin embargo, coincide en la importancia de las
pruebas piloto de los cinco programas sociales, que miden resultados, por el imperativo que les genera
el cumplimiento de los Objetivos del Milenio.
Makón recuerda su intervención en el diseño de la Ley N° 24.156, prevista para un momento
determinado de la historia nacional, y que conviene revisar en función de que, en este momento,
resultaría aconsejable descentralizar controles y profundizar incentivos. Entre éstos, el de desempeño a
los funcionarios, que, afirma, hoy por hoy son inexistentes y cuya evaluación no responde al
cumplimiento, sino que es subjetiva del evaluador. Enfatiza la impronta “fundacional” de los
funcionarios como factor de pérdida de oportunidades para el avance del sistema previsto en el Decreto
N° 103/2001.
Resulta interesante su visión sobre que “lo que está en el presupuesto logra entidad”. Así explica que
el SIEMPRO no esté totalmente activo, al no haber estado incluido en el presupuesto, perdió
sostenibilidad y financiamiento. Enfatiza la necesidad de profundizar el Plan Estratégico y no tanto
M&E. Se pregunta por qué los organismos que piden fondos externos son capaces de programar
siguiendo el esquema de marco lógico y no es así cuando el financiamiento es del Tesoro. Qué
organismos vale la pena medir y qué cosa, y el problema en la construcción de indicadores para
programar, son otros aspectos salientes de su entrevista.
Juan C. Herrera, otro de los entrevistados, nos dice: “Es necesario minimizar las tensiones entre el
tema presupuestario y el político: las distintas racionalidades necesitan un acercamiento”.
Por su parte Andrea López apunta, en la entrevista realizada, a la falta de trabajo en redes que propicie
mayor retroalimentación de la información y que permita diseminar el conocimiento. Señala la
modalidad autorreferenciada de la administración, sobre la cual la actuación de los organismos es de
compartimentos estancos, ya que la interrelación depende de la sintonía política de los distintos actores
50
que intervienen en actividades transversales. Esto dificulta la obtención de datos primarios sobre la
base de un objetivo común, por lo que el acceso a información relevante se torna dificultoso, e incide
en el adecuado abordaje de distintas temáticas, haciendo referencia expresa a la evolución del sistema
de desempeño de los agentes públicos.
En otra entrevista, Carmen Sycz indica que el sistema actual adolece de falta de articulación dentro de
un sistema integral, por la ausencia de implementación de los planes estratégicos. Destaca que los
usuarios todavía no tienen completo acceso a los resultados que arroja la actividad de M&E del
Programa Carta Compromiso.
Alfredo Ossorio (en entrevista) introduce el problema de la gobernabilidad de las acciones de cada
ministerio. Esto, en virtud de que para cumplir un determinado objetivo pueden encontrarse asignadas
responsabilidades a una jurisdicción, aun cuando esas actividades se encuentren administradas por
otras. Pone de relieve la necesidad de aumentar la capacidad de articulación y coordinación de las
áreas gubernamentales para trabajar la intersectorialidad de las acciones de gobierno. Esto mejoraría la
capacidad de formular metas y presupuestos que atiendan a la corresponsabilidad ministerial. Comenta
la resistencia al Plan Estratégico por parte de algunas autoridades políticas, renuentes a explicitar sus
compromisos al interior de la organización. Afirma, además: “El principal cuello de botella en
términos de coherencia institucional es el problema de la integración horizontal intersectorial”.
De la documentación analizada surge una iniciativa que, pese a su corta vida, merece destacarse: la
Red Nacional de Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento Territorial, institucionalizada por medio de
la Carta de Intención suscripta en 2006 entre numerosas Secretarías del Estado. Allí se refleja la
complementariedad de intereses en el desarrollo de políticas públicas. Atraviesa no sólo el interior del
Estado nacional sino los diferentes niveles de gobierno. Sus objetivos principales son: construir una
visión sistémica de la gestión de la temática impulsada, promover su inclusión sostenible en las
políticas públicas, y fortalecer y mejorar su implementación generando una instancia de gestión del
conocimiento sobre los proyectos que se originen en consecuencia.
2.3 Capacidad para diversificar los instrumentos de M&E
En este punto, la información refiere a los resultados que arrojan los programas centrales de cada
Sistema. En el caso del Sistema A: Modernización Administrativa y el Sistema de Información de
Gestión (SIG). En el Sistema B: Acciones Participativas de Inversión y Desarrollo del Sistema de
Información Social, y Asistencia y Coordinación de Políticas Sociales. El Sistema C se centra en la
Cuenta de Inversión.
2.3.1 Sistema A
Sistema de Información para la Gestión (SIG)
Fue creado para mejorar la gestión y articulación de las distintas áreas de gobierno. Permite el
seguimiento, la evaluación y el control de los planes, programas y proyectos a partir de indicadores
clave, de procesos y de logros, contribuyendo a la toma de decisiones para sustentar la coordinación
inter e intraministerial.
Con esta herramienta de gestión, el desafío es avanzar hacia el seguimiento y evaluación del conjunto
de las políticas públicas del gobierno nacional. El uso del tablero de gobierno contribuiría al
cumplimiento de las funciones del Jefe de Gabinete, al tener en cuenta la responsabilidad política del
mismo ante el Congreso, ya que está obligado a concurrir mensualmente al Parlamento para informar
sobre el estado de la Nación, así como a realizar la presentación de la Memoria detallada y los distintos
informes que el Poder Legislativo solicita.
51
Programa de Modernización de la Administración Pública
En el año 1998 el programa no tenía definidas metas físicas. Puso el acento en el perfeccionamiento de
las organizaciones públicas a través de las políticas de recursos humanos que aseguraran el desarrollo
de la carrera administrativa en los aspectos escalafonarios y estatutarios, y en la asistencia técnica a la
administración gubernamental nacional, provincial o municipal, por medio de un Cuerpo de
Administradores Gubernamentales formados en el Estado.
En 2003 se consigna una cantidad de organismos que se beneficiaron mediante la capacitación de los
usuarios del sistema de información “tablero de comando”, herramienta prioritaria para el sistema de
monitoreo y evaluación. También hubo organismos que implementaron planes estratégicos, que
suscribieron las primeras y segundas Cartas Compromiso con el Ciudadano, y aquellos que
conformaron el universo objeto de monitoreo sobre sus respectivos indicadores de las Cartas
Compromiso con el Ciudadano (25 organismos que totalizaban más de 1.200 indicadores).
Para el año 2004, la implementación de la Carta Compromiso con el Ciudadano representa un 38% de
los organismos adheridos al Sistema. También se continúa brindando asistencia técnica para el
monitoreo de indicadores de nivel de cumplimiento de estándares de calidad de servicios, sobre más de
1.300 indicadores de estándares fijados en las cartas compromiso, para la implementación de tableros
de comando, en el 55% de los organismos inscriptos en esta modalidad y a cinco organismos para la
homologación de sus sistemas de calidad bajo normas ISO 9000.
En 2005, el Programa, ejecutado en el ámbito de la Subsecretaría de la Gestión Pública reformula sus
funciones del siguiente modo: “tiene a cargo el diseño, propuesta y ejecución de acciones dirigidas a
efectivizar procesos de mejora continua y compromiso de las organizaciones de la Administración
Pública, el dictado de normas reglamentarias y la implementación de medidas orientadas a lograr una
adecuada gestión y desenvolvimiento de los recursos humanos, la tecnología de la información y las
contrataciones del sector público”.
Si bien en este período el modo de comunicar los resultados de la gestión torna más amigable su
lectura y simplifica su comprensión, los datos cuantitativos, sin otra explicación, no resultan
suficientes para dimensionar el fenómeno.
La evolución en la aplicación del modelo refleja un incremento en la cantidad de organismos asistidos
técnicamente por el Programa, en la cantidad de documentos de diagnóstico base y en
recomendaciones para la planificación en mayor cantidad de organismos.
La provisión de apoyo técnico para la reingeniería de procesos y procedimientos, la suscripción de
convenios a fines de implementar una metodología de planeamiento, la realización de demostraciones
sobre la utilización del Sistema de Información de Gestión (SIG - Tablero de Comando) como nueva
herramienta de gestión, son actividades que no presentan discontinuidad.
2.3.2 Sistema B
Programa de Acciones Participativas de Inversión y Desarrollo del Sistema de Información
Social
Este Programa mostró para el año 1998 el logro de sus esfuerzos en procura de la mejora del
gerenciamiento de las políticas sociales y la generación de mecanismos para financiar iniciativas
comunitarias en las regiones más pobres del país, promoviendo la participación y el compromiso
social. Estaba integrado por dos componentes: el Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de
Programas Sociales (SIEMPRO) y el Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR).
El SIEMPRO (Préstamo BIRF 3957/4398 AR) se orientó a la elaboración de bases de datos en las que
se buscaba compatibilizar información proveniente de distintas encuestas y estadísticas, la que se ha
ido sistematizando en bases de datos nacionales, con indicadores sustantivos específicos para el diseño,
la focalización y el georreferenciamiento de programas sociales. Complementariamente, se cuenta con
52
una fuente propia de información, la Encuesta de Desarrollo Social (EDS), que contiene información
con la caracterización socioeconómica de los hogares del país, así como de la cobertura y acceso a los
programas sociales. La primera de estas encuestas fue realizada en convenio con el Instituto Nacional
de Estadísticas y Censos (INDEC) y durante 1998 se realizó la consistencia de las bases y los
procesamientos estadísticos preliminares.
El catastro elaborado por el SIEMPRO permitió generar una Base de Datos de Programas Sociales
actualizada relativa a los programas focalizados que, en 1998, contaba con un registro de 63 programas
nacionales y, aproximadamente, 350 programas provinciales. Asimismo, se registró en aquel año un
incremento en la demanda de indicadores georreferenciados, la que pudo ser satisfecha por el
programa, que elaboró 940 informes. Además, se editó la Guía de Programas Sociales Nacionales
1998, de la cual se distribuyeron 10.000 ejemplares.
El Sistema Integrado de Monitoreo (SIM), instrumento desarrollado por el SIEMPRO para acompañar
el desempeño de los programas sociales focalizados de la Secretaría de Desarrollo Social, fue aplicado
a 28 programas y sus resultados se publicaron en Internet. Durante 1998, además del informe trimestral
del SIM, se realizó el Informe Anual del Sistema Integrado de Monitoreo y se agregó al mismo el
Módulo Mensual de Ejecución Presupuestaria Interna.
Se confeccionaron y editaron ese mismo año los manuales de Planificación de Programas Sociales y
Evaluación de Programas Sociales. Tales manuales sirven a los propósitos de la capacitación y para
transferir la concepción y las herramientas de planificación y evaluación del SIEMPRO a técnicos y
funcionarios de las áreas sociales de todo el país.
También se diseñaron y realizaron durante 1998, evaluaciones de impacto de diversos programas
sociales, entre ellos PRANI, FOPAR y TRABAJAR 2. Se publicó en Internet la totalidad de las
evaluaciones realizadas. También se realizó la evaluación de la focalización y cobertura de los
principales programas sociales.
Programa de Asistencia y Coordinación de Políticas Sociales
El Programa tiene por objeto constituir un ámbito de planificación y coordinación de la política social
nacional para mejorar la gestión de gobierno, mediante la formulación de políticas, la delineación de
cursos de acción coordinados e integrales que permitan optimizar la asignación de los recursos, y el
fortalecimiento de las capacidades gerenciales de los actores involucrados en el diseño e
implementación de las políticas sociales.
Para el cumplimiento de sus funciones, el Programa se integra por el Centro Nacional de
Organizaciones de la Comunidad (CENOC), el Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de
Programas Sociales (SIEMPRO), el Sistema de Identificación Tributaria y Social (SINTyS), el Sistema
de Identificación y Selección de Familias Beneficiarias de Programas Sociales (SISFAM) y la
Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas (CONADIS).
La Guía Nacional de Organizaciones de la Comunidad “Socialmente Comprometidas” se editó
conteniendo los datos de las 4.000 organizaciones inscriptas en la base de datos del CENOC a
diciembre de 1997, y de 9.381 OSC en 2002, 10.539 en 2003, 12.143 en 2004 y 13.586 en 2005.
En 2002 se diseñó un boletín electrónico, que se envía con una periodicidad quincenal a más de 6.100
suscriptores.
En el año 2004 se edita “Herramientas de diagnóstico y trabajo: manual de autoevaluación para el
espacio multiactoral”.
En 2005 se destaca la digitalización de un módulo de capacitación para OSC sobre evaluación de
impacto, y la realización de algunos talleres de evaluación y monitoreo de proyectos sociales, en
convenio con la Oficina Argentina de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón.
53
En 2002, el SIEMPRO realizó la evaluación del conjunto de programas alimentarios de la provincia de
Buenos Aires, y el seguimiento y monitoreo trimestral de cumplimiento de metas de proceso, gestión,
focalización y presupuestarias de los programas REMEDIAR, Ingreso para el Desarrollo Humano
(IDH), Becas Escolares y ProMeBa (Programa de Mejoramiento de Barrios).
En 2005 se destacó el haber trabajado de manera coordinada con las agencias provinciales, no sólo
para la implementación de los relevamientos de beneficiarios de planes y programas de transferencias
monetarias a nivel nacional, sino también para las actividades de monitoreo de ejecución de programas
sociales a nivel provincial, incluyendo los financiados con recursos de origen nacional o provincial.
La estrategia de implementación se basó en la transmisión de procedimientos para dejar capacidad
instalada a nivel provincial. Esto requirió el redireccionamiento de las actividades de capacitación, las
que, en lugar de concretarse a través de exposiciones teóricas de conocimientos, se materializaron
fundamentalmente con base en misiones de asistencia técnica y supervisión de las actividades,
realizadas en las 18 agencias provinciales con las que el SIEMPRO tiene convenio.
A través del SISFAM se conformó el primer padrón de beneficiarios del “Programa Familias por la
Inclusión Social”. Se incluyó en la base de datos a los beneficiarios del Programa Emergencia
Alimentaria. Se asignaron planes habitacionales y se fijaron tarifas sociales para distintos servicios
(gas, energía, etc.) con información extraída de la base de datos mencionada.
En 2004 se trabajó de manera coordinada con la Secretaría de Gestión Institucional del Ministerio de
Desarrollo Social, fijando en forma conjunta el cronograma de actividades a desarrollar. Se dio
prioridad al relevamiento de beneficiarios de planes y programas de transferencia monetaria a nivel
nacional y se comenzó por “Jefes y Jefas de Hogar Desocupados” y “Mayores de 70 años”,
verificándose domicilios erróneos o inexistentes. Se instrumenta el uso de la Ficha Social, que se
aplica a los beneficiarios de estos planes para relevar información, lo que obligó a llevar adelante la
capacitación de distintos equipos de trabajadores de diferentes programas sociales.
2.3.3 Sistema C
No se reflejan avances en la conceptualización de los presupuestos por programas, que mejorarían la
calidad de la información presupuestaria y de gestión. Esto implicaría la participación de los
organismos involucrados en una política pública para establecer en sus áreas de competencia el valor
que agregan a la cadena de producción pública. En la actualidad cada organismo planea y presupuesta
en función de su propio ámbito de intervención y considera toda su producción como final, lo que
desmejora la calidad de la información producida y, en consecuencia, la medición de su desempeño.
Roberto Martirene, en entrevista realizada, también enfatiza la necesidad de obtener mayor cantidad y
calidad de informes de auditorías de gestión de los órganos rectores del sistema de control nacional.
Los avances que se destacan como más importantes son los registrados por los cinco programas piloto
del área social. También el PRODEV en sus orientaciones busca implicar a los directores sustantivos
en la utilización de la autoevaluación y la medición presupuestaria de su gestión.
La Cuenta de Inversión genera información que debe ser relevante, confiable y oportuna para
constituirse en herramienta primordial para el análisis y evaluación de la gestión gubernamental. En
2005 se introduce en el texto de su presentación, que la Cuenta de Inversión es la rendición de cuentas
del Poder Ejecutivo al Poder Legislativo, relativa a la gestión financiera y física llevada a cabo por el
conjunto de la APN, mediante el empleo del Presupuesto Nacional, medio por el cual se permite el
análisis de los resultados de las cuentas (financieras) de la gestión y de los resultados de la gestión
(física), y los efectos producidos.
54
Es elaborada de acuerdo con las normas y criterios establecidos por la mencionada Ley N° 24.156 y
normas modificatorias y complementarias, sobre la base de registros analíticos y a través de la
concentración de datos de la administración central, organismos descentralizados, instituciones de
seguridad social, universidades nacionales, sociedades y empresas del Estado, fondos fiduciarios y
entes públicos.
Para la elaboración de los estados contables, la Contaduría General de la Nación, entre otras tareas,
consolida e integra la información contable que, luego de controlada, autorizada, procesada y
registrada por las Unidades de Registro Primario de las Entidades y Jurisdicciones de la
Administración Nacional -sujetas a sus respectivos órganos de control interno y externo-, es ingresada
por aquellos al Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF), quedando en su poder la
totalidad de la documentación de respaldo.
Se analiza el proceso de ejecución en términos físicos y financieros y se incorporan los problemas y
particularidades que afectaron positiva o negativamente el cumplimiento de los objetivos fijados al
inicio del año, según las explicaciones brindadas por las unidades ejecutoras responsables.
En sus distintos capítulos se refleja el desarrollo de la actividad de evaluación de los resultados de la
gestión de gobierno llevada a cabo desde el Ministerio de Economía y Producción, a partir de la
información obtenida del resto de las jurisdicciones gubernamentales.
Cobertura del sistema de seguimiento. En todos los documentos anuales, el porcentaje de programas
del Presupuesto de la Administración Nacional incorporados al sistema de seguimiento y evaluación se
considera indicador de la existencia de una dinámica tendiente a consolidar el concepto de disciplina
en la administración.
La información se presenta en cuadros que presentan a todos los programas bajo seguimiento
ordenados por nivel institucional (Administración Central, Organismos Descentralizados e
Instituciones de Seguridad Social) y dentro de cada uno de los niveles, por Jurisdicción,
Subjurisdicción, Entidad y Unidad Ejecutora.
Cada año del período analizado se informa el porcentaje que el sistema logró cubrir de acuerdo con la
calidad de la programación, la posibilidad de identificación de metas físicas según la modalidad del
servicio, la capacidad de organización y el nivel de comprensión técnica logrado por las unidades
ejecutoras. Se vincula ese porcentaje, entre otras relaciones, con el total de los créditos definitivos del
Presupuesto de la Administración Nacional correspondiente a los gastos corrientes y de capital, y el
total de los créditos asignados a programas, aclarándose que la diferencia entre el total de créditos para
gastos corrientes y de capital y de créditos asignados a programas corresponde a las actividades
centrales y comunes, a las partidas no asignables a programas y a los intereses de la deuda.
Esta cobertura implicó un avance en el concepto de gestión, en virtud de que creó la responsabilidad de
rendir resultados obtenidos por parte de las unidades ejecutoras. Su cumplimiento es trimestral y
genera análisis conjuntos entre los responsables de los programas y la Dirección de Evaluación
Presupuestaria de la Oficina Nacional de Presupuesto.
La cobertura alcanzada desde 1995 ha oscilado entre el 70 y el 80% de los programas y no ha existido
una tendencia clara ni a crecer ni a disminuir, aunque el año 2005 (último dato disponible) es el de
mayor cobertura, con 216 programas sobre un total de 262, que representa el 82,4% de dicho total, el
60,2% del total de los créditos finales del Presupuesto de la Administración Nacional de 2005
correspondiente a los gastos corrientes y de capital, y el 92,7% del total de los créditos asignados a
programas.
Si bien Hacienda posee una larga trayectoria en materia de información y exposición de gastos, su
hegemonía en el sistema de M&E en Argentina no se compadece con la naturaleza de sus funciones.
Según Martirene, no promueve evaluaciones institucionales más profundas ni tampoco las administra,
lo que debilita el sistema integral de evaluación. Y respecto de la distribución de funciones, atribuye la
55
pérdida de oportunidades para la armonización de esfuerzos en un sistema integral a la falta de
interrelaciones adecuadas entre los ámbitos rectores.
Martínez agrega una visión interesante en su entrevista cuando señala la necesidad de aprobar las leyes
pendientes de adecuación y reglamentación, puntualizando también las que no se encuentran
operativas, como la Ley N° 25.152 en lo que atañe a la Evaluación de la Calidad del Gasto, donde el
Ministerio de Economía y Producción tiene funciones auxiliares, ya que está en cabeza de la Jefatura
de Gabinete.
2.4 Relación con otras instancias que hacen M&E fuera de los sistemas
Con las ONG y usuarios de servicios públicos
En la documentación revisada y las entrevistas realizadas se refleja un escaso aprovechamiento de las
ONG, a pesar de lo valioso de su aporte en materia de investigación y diseño de indicadores para el
desarrollo de mecanismos de M&E.
El involucramiento de la ciudadanía en tanto depositaria última del control de la administración, es
todavía una cuenta pendiente en la agenda pública. Aunque el acceso a la información y la
participación ciudadana se encuentran presentes en las normas, se advierte que su cumplimiento es
parcial. Quizás la presencia más notoria se verifica en las Audiencias Públicas a través de la
participación de los usuarios de los servicios públicos. También hay que reconocer que no se dispone
de investigaciones que den cuenta del grado de participación de los interesados sobre el universo que
integran, y mucho menos del resultado y evaluación de esta participación como reorientadora del ciclo
de las políticas públicas en las que intervienen.
Asimismo, y en un grado de desarrollo más interesante, se encuentra la intervención directa de los
usuarios de los servicios públicos a través de la Carta Compromiso, aunque como ya se referenció, este
Programa no abarca todavía la totalidad de la APN.
Con organismos multilaterales
También se advierte la falta de articulación y de integración de los mecanismos de M&E utilizados por
los organismos multilaterales de crédito con los sistemas de M&E del país, al punto que los proyectos
que cuentan con financiamiento internacional suelen ser identificados como “islas administrativas” y
“paralelas” dentro del conjunto de programas de la APN.
Con la Defensoría del Pueblo
La Defensoría representa otra instancia de M&E que actúa por fuera de los sistemas analizados. Es un
órgano descentralizado del Poder Legislativo, y en su ámbito se implementa el Programa Defensa de
los Derechos de los Ciudadanos. Es un actor clave, ya que de su interrelación con los sistemas de
M&E surge información que confirma, redirecciona o detecta vacíos en los resultados de la
implementación de actividades propias de M&E.
Tramita quejas promovidas por los ciudadanos en forma individual o colectiva, o de oficio. Las
actuaciones de oficio, en general, cubren aquellos problemas de mayor impacto social, sea por su
magnitud, su ubicación geográfica o la cantidad de afectados involucrados.
El resultado de su intervención -resolución o no de las causas tramitadas y formulación de
recomendaciones- en las siguientes temáticas, se convierte en un insumo valioso desde la perspectiva
de la evaluación:
‚ Derechos humanos, administración de justicia, acción social, mujer, niñez y adolescencia.
‚ Medio ambiente, administración cultural, sanitaria y educativa.
56
‚
‚
Administración del empleo y seguridad social.
Administración económica, financiera, tributaria, usuarios, obras y servicios públicos.
Las investigaciones realizadas se efectúan en el campo de lo social y/o jurídico, e intervienen
profesionales a través de convenios de cooperación con instituciones con competencia local o
provincial, como organismos internacionales y ONG de derechos humanos.
57
III. COHERENCIA INSTITUCIONAL
Argentina es un país federal desde su constitución formal como Estado en 1853-1860. Si bien la
sangrienta lucha entre unitarios y federales -con bases sociales, ideológicas y económicas diferentes a
otros casos americanos- signa gran parte del siglo XIX, una de las reservas más frecuentemente oídas
en Congresos y Convenciones Constituyentes contra el sistema finalmente triunfante, fueron las
carencias de gestión y de personal capacitado para las administraciones provinciales. En cuanto a los
municipios, la negación casi unánime de su autonomía durante el siglo XIX y las primeras ocho
décadas del XX, reconociéndoseles mera autarquía delegada, configuró una de las aplicaciones más
típicas del régimen de tutela de raíz francesa. Como ejemplo, deberes constitucionales provinciales
explícitos, como la educación primaria, fueron “temporariamente” asumidos en plenitud por la nación
desde fines del siglo XIX. Federalismo y municipalismo generaron en esas débiles condiciones un
abismo entre sistema mítico y código práctico, dentro de un falso consenso declamatorio en el “que
casi nadie cree pero todos disculpan”.
Si bien con antecedentes desde los 70, en la década de los 90 aparece un “fantasma continental” que
recorre el país: la descentralización, que alterará en los hechos, con una retirada general del Estado
nacional, la distribución de las funciones. A comienzos del siglo XXI, un estudio de la CEPAL
afirmaba que el presupuesto nacional era en realidad una mirada al pasado, pues sus partidas
principales se referían a la deuda externa y a los pasivos de seguridad social, mientras que las
funciones del hoy -educación, salud, política social-, con su envergadura presupuestaria y de personal,
habían pasado a las provincias (tan es así, que uno de los sucesivos Presidentes durante la crisis de
2001-2002, suprimió los ministerios nacionales de Educación y Salud). En la actualidad, con todo, el
Estado nacional está recuperando protagonismo, y en el plano estrictamente político-institucional se
fue esfumando la hegemonía relativa de la “liga de gobernadores” como factor de peso decisivo en el
escenario nacional.
Pero, en cualquier caso, los mecanismos de M&E a nivel nacional, cuyas limitaciones y problemas
analizamos en este informe, prácticamente no se trasladaron ni replicaron, salvo contadísimas
excepciones, a los niveles subnacionales. Tomando los últimos 20 años, si bien casi todas las
provincias crearon secretarías de función pública o equivalentes -y con ellas comenzaron acciones de
capacitación dispersas sobre evaluación en diferentes formas-, el grueso de los programas de servicios,
y mucho más la administración central con sus servicios administrativos, no fueron objeto de procesos
consistentes o sistemáticos de M&E.
De hecho, sólo matizaban de manera muy puntual y casi marginal esta ausencia, aquellos programas,
de costos compartidos o no, con financiamiento de los organismos multilaterales de crédito, del PNUD
y de agencias bilaterales de cooperación (GTZ, IDRC, etc.).
Incluso el debate intenso sobre la descentralización soslayó casi por completo la comparación de
prestaciones de servicios en forma centralizada o descentralizada y, nutrido en la tradición de
despreocupación por el seguimiento, omitió casi totalmente información indispensable. Tanto, que en
los estudios comparativos (BID, CEPAL) el caso argentino no se incluye, y aun cuando fundaciones
privadas favorables a la descentralización casi a ultranza (FIEL) realizaron estudios a mediados de los
90, sólo pudieron citarse dos experiencias concretas (una de viviendas en la provincia de Buenos Aires
y otra de educación básica en Mar del Plata). Y aunque se hagan comparaciones cualitativas -para
cotejar, desfavorablemente, el caso argentino con el colombiano, por ejemplo- la dimensión que se
toma es el fortalecimiento o no de las autoridades locales al cabo de los procesos, y no éxitos o
fracasos relativos de gestión.
La casi completa ausencia de evaluación en los 80 y gran parte de los 90, era sólo en apariencia
matizada por la existencia de Tribunales de Cuentas provinciales (hoy, con la única excepción de
Tucumán, órganos de entidad constitucional en casi todas las provincias), pero que en general, por
obligación legal y acendrada práctica cultural, hacían control de legalidad, con casi total prescindencia
58
de los resultados (un ejemplo ilustrativo: con el viejo Reglamento de Contabilidad del Tribunal de
Cuentas de la Provincia de Buenos Aires, el más antiguo y reconocido de su tipo, un municipio
quebrado no podía detectarse con su control inadecuado, mientras que una simple matriz de
indicadores financieros -como la de Standard & Poors- alertaba tempranamente sobre el desastre).
A partir de los 90, los Tribunales de Cuentas iniciaron un cambio hacia el control de gestión, pero se
está todavía muy lejos del M&E en sentido contemporáneo (lo que por otro lado, podría argüirse, no es
función de los Tribunales de Cuentas). Con la aparición de los municipios de convención en los 90,
con facultad de dictarse su propia Carta Orgánica, aparecen los Tribunales de Cuentas municipales,
con distintos grados de autonomía (culminando con su plenitud en el caso del Departamento de
Contralor en la Carta Orgánica de San Carlos de Bariloche, Provincia de Río Negro, de febrero de
2007, en paridad con el Departamento Ejecutivo y el Departamento Legislativo). De todos modos, los
municipios con Carta son menos del 7% del total de gobiernos locales del país y, nuevamente, M&E
son funciones que pueden asignarse, pero no típicas de un tribunal de cuentas.
Los municipios (alrededor de 1.200, según la fuente que se tome) fueron ampliamente revalorizados en
las últimas décadas (reconocidos judicialmente como autónomos en 1989 y constitucionalmente a
partir de 1994), pero su organización es todavía comparativamente bastante débil 3 .
En los últimos años, Argentina no escapó a una tendencia continental y universal: la participación
popular y funcionamiento de la democracia local sobre la prestación de los servicios locales. De ese
modo, la población local participó de distintos procesos de M&E, con diferentes grados de adecuación
y utilidad, en línea con algunas propuestas del Informe de Desarrollo Mundial del Banco Mundial de
2004, entre las cuales el caso más completo a destacar es el de la municipalidad de San Fernando, en la
Provincia de Buenos Aires, con encuestas permanentes sectoriales y barriales para detectar
percepciones sobre la mayoría de sus políticas y servicios. En la misma línea se inscriben los ensayos
de presupuestos participativos (como el de Maipú, Mendoza) y otros formatos (como las Cartas
Compromiso con el Ciudadano para el sector salud en la provincia de Entre Ríos, y el desarrollo
autónomo del Programa Nacional en la provincia de Buenos Aires, con mayor amplitud, extensión y
diversas mejoras). Si bien estos esquemas están notoriamente más desarrollados que otros mecanismos
más directamente gestionados por las administraciones centrales, ni por su número ni por su difusión
alteran la generalidad de la ausencia mencionada más arriba.
El nivel nacional, con todo, continúa incidiendo en los niveles subnacionales; hay, por ejemplo,
organismos como la Auditoría General de la Nación que interviene principalmente cuando hay fondos
internacionales, como ocurre con el BID y el Servicio Público de Vivienda de la municipalidad de
Rosario, provincia de Santa Fe, uno de los mejores en su tipo en el país (los viejos “tics” de control
formal de matriz hispánica perviven: hay un informe de más de 200 páginas que detecta la suma de $
200 mal imputados por dicho Servicio).
En los convenios con niveles subnacionales sobre programas sociales, el SIEMPRO incluye en todos
los casos un componente de M&E. Lo propio ocurre en convenios indicativos y cada vez que hay
desembolsos de fondos internacionales en todas las jurisdicciones. Una dependencia de la Jefatura de
Gabinete lanzó un Programa de Auditoría Ciudadana para una veintena de municipios, con encuestas
de seguimiento y percepciones sobre atribución de funciones y cobertura de necesidades.
3
Aquí deben tomarse en cuenta, simultáneamente, varios elementos: en términos institucionales, la región es
considerada mundialmente -Conferencia Mundial de Ciudades de UN-Hábitat en Estambul- como la de
municipios de legislativos fuertes y relativa independencia de los niveles superiores; esto es cierto en Argentina
comparado con tres décadas atrás, pero no se refleja en la práctica política concreta ni en la percepción de los
actores; si bien el V Congreso de la Unión Iberoamericana de Municipalistas, reunido en Baeza a comienzos de
este siglo, instó a abandonar la actitud victimista, de insuficiencia competencial y cuasi mendicidad financiera de
los municipios, la realidad sigue siendo bastante más dura y desfavorable para los gobiernos locales, abrumados
por multitud de nuevas funciones.
59
La sanción de la Ley de Administración Financiera a nivel nacional y sus réplicas provinciales, así
como la Ley de Responsabilidad Fiscal, de libre adhesión subnacional, produjeron un cierto impacto
en los modos de presentación de la información presupuestaria y de la gestión en general, lo que a
mediano plazo podría posibilitar una más fluida implementación de esquemas incipientes de M&E, en
cuanto exista la voluntad política de hacerlo.
Sin embargo, el camino parece difícil; estudios comparativos relativamente sólidos hechos por
instituciones privadas (Fundación INNOVA, IERAL) muestran que: a) muchos municipios carecen o
no brindan información elemental, aun cuando tienen portales en apariencia sofisticados en la web; b)
los indicadores financieros siguen siendo el área más débil; y c) para verificar tan solo los presupuestos
ejecutados pasados, la búsqueda es laberíntica cuando no frustrante; y todavía hoy es a veces menos
estéril intentar penetrar en los consolidados archivados en los Tribunales de Cuentas provinciales que
en las propias jurisdicciones locales.
3.1 Capacidad de integración al interior de los sistemas
Tal como se desarrolla en cada ítem, resulta común a los tres sistemas identificados la brecha existente
entre la normativa que impulsa la coherencia institucional y su implementación. Los acápites
anteriores reflejan que las normas dictadas han previsto que el desarrollo de los sistemas de M&E se
coordinen centralmente a través de espacios interministeriales, cuya localización revela la importancia
asignada a la temática (Sistema B en la Presidencia), o desde las áreas cuya competencia las convierte
en responsables naturales (Sistema A: Presidencia; Sistema C: Ministerio de Economía y Producción).
Para el caso del Sistema C, la AGN y el Congreso adquieren importancia capital en la evaluación de
las políticas públicas.
De la descripción general realizada hasta ahora, se desprende que para favorecer el desarrollo de los
Sistemas A y B en los niveles subnacionales, se encuentra previsto un ámbito de articulación y debate
permanente acerca de metodologías, instrumentos, alcances y resultados de la gestión de cada sistema.
Por último el plexo normativo vigente ha acumulado previsiones para que, al interior de cada entidad,
los niveles meso (la propia organización) y micro (el desempeño de sus agentes) acompañen estos
procesos.
Sin embargo, y esto es común para todos los sistemas, el escaso avance y la poca atención brindadas a
la promoción de la carrera administrativa de los servidores públicos (la evaluación del desempeño
presenta un escaso desarrollo y no existen estudios que muestren el impacto de la capacitación) atenta
contra su valor como incentivo para que este nivel contribuya adecuadamente a los logros
organizacionales. La rigidez y falta de democratización de las estructuras se pone de manifiesto, al
punto de imponerse la sanción de nuevas normas que contemplan los casos de violencia laboral.
No sólo los resultados de las evaluaciones permiten verificar estas afirmaciones, sino también las
“voces” de los entrevistados.
Estas consideraciones permiten concluir que la dependencia que los actores de cada sistema tienen,
incluida la AGN (aun cuando la autonomía y autarquía son sus características para el aseguramiento
del ejercicio de control y evaluación externo), en relación con la asignación de fondos que realiza el
Ministerio de Economía y Producción y las modificaciones presupuestarias que se llevan a cabo desde
la Jefatura de Gabinete, ponen en tensión la sostenibilidad de los planes y acuerdos y la capacidad
institucional de materializarlos.
60
3.1.1 Integración vertical
Sistema A
Cabe recordar que el Programa Carta Compromiso se inscribe en el Plan de Modernización del Estado
del año 2001, en el cual, con una perspectiva integradora, se definen los lineamientos estratégicos que
optimizarían la gestión por resultados y por lo tanto se relacionan íntimamente con los sistemas de
M&E.
Según los principios rectores del Plan, no sería posible mejorar la administración nacional sin una
adecuada articulación de los sistemas por los que atraviesa la gestión de producción de bienes y
servicios públicos. En este sentido, se centraliza en áreas dependientes de la Jefatura de Gabinete de
Ministros de la Presidencia de la Nación la supervisión y coordinación relacionadas con la
incorporación de tecnologías de gestión e información, y de “mapeo” y evaluación del desempeño del
servicio civil, entre otras cuestiones.
Si se accede a las páginas oficiales de la Subsecretaría de la Gestión Pública -de la cual dependen estas
áreas- y a los informes de auditoría de la AGN, se advierte que los esfuerzos realizados hasta el
presente no muestran un impulso continuo y ordenado en la implementación de aquellos principios
rectores, a pesar de que no existen indicadores, a la fecha, que puedan medir el impacto en la actividad
del M&E.
El Programa Carta Compromiso refleja avances en su adopción por parte de los organismos públicos,
sin embargo no existen datos que revelen expresamente el nivel de articulación y de “empuje” o
“cascada” que los niveles micro, meso y macro se aportan entre sí, ni para las organizaciones tomadas
individualmente, ni para el sistema en su conjunto, ni tampoco para medir la consecución del Plan de
Modernización de 2001.
Sistema B
En este sistema el rango distintivo es la multiactoralidad y el hecho de que muchos de los programas
existentes en los organismos que desarrollan actividades de M&E cuentan con financiamiento externo.
Esto último impuso la necesidad de materializar distintos niveles de supervisión y coordinación de
actividades focalizadas y descentralizadas. Los esfuerzos por centralizar la información proveniente
del M&E también se reflejan en este informe, sin embargo tampoco en este caso se advierte
continuidad ni aprovechamiento de las actividades que el tercer sector brinda al sistema, a pesar de que
la coordinación se centraliza en el ámbito de la Presidencia de la Nación.
Los organismos involucrados en la marcha de las políticas sociales también se encuentran atravesados
por los lineamientos del Plan de Modernización en lo que atañe a los recursos humanos y tecnológicos,
por lo que los comentarios que en tal sentido se formularon para el Sistema A se reiteran en este caso.
Sistema C
El manual de Presupuesto Público publicado en la página oficial del Ministerio de Economía y
Producción pone de relieve el problema de la rigidez normativa y del relativo avance que a la fecha
existe en la obtención, por parte de los organismos, de definiciones de metas e indicadores de gestión.
Subraya la necesidad de intensificar las relaciones entre la coordinación del sistema y sus operadores.
Si bien en este caso, el alcance normativo en cuanto a la obligatoriedad de cumplimiento abarca al
sector público, el seguimiento y coordinación del sistema no demuestran una significativa cobertura.
Por la importancia del servicio civil nos referiremos a él a continuación.
Es el soporte operativo del Estado de cara al ciudadano. Dentro de las tensiones provocadas por la falta
de incentivos, los reclamos salariales y la precarización del empleo por la subsistencia de regímenes
flexibles como es el caso del personal contratado, se presentan nuevas situaciones que merecen
atención, como la Violencia Laboral.
61
Según las apreciaciones de Marta Rava (expresadas en entrevista): “en el Estado no existe ningún
mecanismo de protección de nada ni de nadie. La perversidad que existe es una lucha sin cuartel y en
una jungla. Lo que supuestamente podría ser recursos humanos o relaciones institucionales o como
quieran llamarse dentro del organigrama específico, yo creo que se especializan en poner las
personas equivocadas en los lugares equivocados”.
Las categóricas manifestaciones de la fiscal a cargo de la Oficina de Violencia Institucional, con
jurisdicción sobre todo el país, reflejan la precariedad de medios y recursos humanos con los que
cuenta para su desempeño. A ello se suma la complejidad de los procesos y lo prolongado de los
plazos, que no permiten responder con la celeridad que corresponde a la urgencia que el problema
requiere. Asimismo, los costos no son materiales, sino anímicos, morales y demás.
Resulta esclarecedor lo que señala Marta Rava cuando se le pregunta acerca de la acción de
comunicar: “yo di una nota para Clarín, que sacó en tres páginas de un domingo. Tuve más de diez
mil llamados (…) y (…) seguimos siendo los tres”.
Esta última expresión denota la falta de respuesta a los impactos que produce una determinada acción.
Y aun antes que eso, la falta de evaluación ex-ante.
También en este campo se reitera la desarticulación institucional entre instituciones del mismo nivel y
de distintos niveles, y no se ha logrado avanzar en torno a este problema. La distorsión se agudiza
cuando una iniciativa de esta área sufre impugnaciones, por un lado, por cuestiones políticas desde el
Ministerio de Trabajo, y por otro lado, desde las asociaciones representativas de los trabajadores, los
gremios, que reclaman para sí el ejercicio de la mediación en estas cuestiones.
Por su parte, el titular de la Asociación de los Organismos de Control, Hugo Buisel Quintana, expresa
en su entrevista: “¿De qué nos ocupamos específicamente?, de capacitar a la gente, cosa que tendría
que hacer el Estado, pero como no lo hace, tomamos la posta y nos dedicamos nosotros”.
Las categorías que evidencian los entrevistados mencionados son sólo una muestra de la magnitud de
las restricciones que presenta el contexto sobre el cual se intenta la medición de desempeño de los
servidores públicos.
Las plantas de personal de los organismos públicos fueron racionalizadas, eufemismo que intentaba
encubrir el significado de palabras como prescindibilidad o retiro o disponibilidad. Comenzó a partir
de entonces la modalidad de contratos de personal, que en consonancia con la flexibilización y
precariedad característica de la década de 1990, desvirtuó al propio sistema, ya que creó en lo informal
una planta permanente paralela, a la medida de la recurrente renovación contractual. Sin embargo, por
limitaciones presupuestarias, se veían interrumpidas sus prestaciones de servicios y discontinuados sus
ingresos. La página institucional de ATE-AGN muestra los constantes reclamos a favor del
reconocimiento y pase a planta permanente de los trabajadores contratados, haciendo hincapié en la
necesidad de revertir el criterio clientelar y arbitrario para la renovación de contratos o designaciones
permanentes. Iguales demandas y reclamos se producen para la carrera administrativa y el desarrollo
de los agentes de la planta permanente.
Guillermo Schweinheim (en entrevista realizada) suma argumentos: “El personal de la Auditoría
General de la Nación es un personal donde el 50% es contratado, donde las tasas de rotación son muy
altas, donde la gente entra y sale con el Auditor”.
Advierte Buisel Quintana: “El control en la Argentina está cooptado, en una proporción importante,
por la política (…). En lo que se refiere a la Auditoría General de la Nación, con la reforma del ’94
cuando se opta por un presidente de la oposición, el Congreso se compromete a hacer una norma que
lo reglamente, y nunca lo hizo. Creo que los argentinos tenemos un sueño normativo, creemos que
cuando cambiamos las leyes, cambiamos los países”.
62
Y continúa: “en tanto no se internalicen culturalmente aquellas cuestiones que se quieren normar, no
puede avanzarse en su implementación aunque resulten regladas (…). El correlato de la rendición de
cuentas de ese Presupuesto es la Cuenta de Inversión, y para ese momento no hay nadie, a nadie le
interesa…, en oposición al momento de la formulación presupuestaria en el que hay muchos actores
interesados en conocer y conseguir la asignación que corresponde a cada quien”.
De esta entrevista se destaca la visión compartida con funcionarios del Poder Ejecutivo,
organizaciones de la sociedad civil, auditores de la AGN, entre otros, respecto a que el tema del
control no forma parte de la agenda pública, a pesar de lo cual, nadie parece tener voluntad de tomar
responsabilidades en el asunto. Atribuye responsabilidad a los organismos financiadores externos por
la existencia de una “Administración paralela”, la que por coexistir con la “Administración real” le
brinda ineficacia al sistema.
Coincide con la visión del representante gremial, el Dr. Pernasetti, miembro del cuerpo colegiado del
órgano máximo decisor de la AGN, quien reconoce no sólo las restricciones de las nociones de
autonomía y autarquía financiera y funcional del organismo, sino un retraso en la aplicación del rol que
le cabe desde el año 92.
Dice Pernasetti al ser entrevistado: “yo reconozco que no está claro las metas que debemos cumplir,
porque al ser un organismo de asesoramiento del Congreso, las metas también deben ser fijadas por
el Congreso”.
Surge una evidente contradicción entre el reclamo de mayor autonomía funcional del Congreso con la
responsabilidad propia del organismo de fijarse sus propias metas.
El entrevistado alude al escaso número y a la falta de oportunidad de seguimiento de los informes de
auditoría realizadas.
En cuanto a la relación de la AGN con los ejecutores de políticas, expresa: “La Auditoría tiene que ser
Auditoría, nosotros no somos un organismo de corrección, de capacitación y de formación”.
Esta aseveración se interpreta como una autolimitación, ya que descarta, desde la visión de uno de los
titulares del organismo, el rol capacitador y formador que se le atribuye al M&E.
Y agrega: “¿A qué apuntamos nosotros? Si entró la plata, cómo se gastó. ¿Y qué terminamos viendo?
Se gastó tanto en consultores, tanto en viáticos, tanto en pasajes; pero nadie está viendo si realmente
ese programa está sirviendo para el objetivo que se tuvo en cuenta, es decir, el resultado”.
3.1.2 Integración horizontal intersectorial
La experiencia de los entrevistados en su calidad de decisores y ejecutores de políticas públicas pone
en evidencia la debilidad de este tipo de integración. Salvo por la actividad desplegada por el Sistema
B, (que integra la información resultante de la marcha de los programas sociales para proceder a la
readecuación y distribución de responsabilidades que mejoren la asignación del gasto social), la
actividad gubernamental se despliega desde cada organización, que actúa según su visión y cultura,
aun cuando su producción representa un insumo o un eslabón de una cadena de actividades que se
orientan hacia una única y común finalidad. Ello ocurre a pesar de que en la órbita de la Presidencia de
la Nación se lleve a cabo el estudio de las estructuras a fin de evitar superposiciones, entre otras
cuestiones, y de las acciones correctivas que desde el Sistema C, en el ámbito presupuestario, se
propongan en materia de reformulación y reasignación de fondos. Ello revela la falta de sinergia en el
conjunto de entidades que participan de actividades comunes en las acciones de gobierno.
Sobre el particular, conviene observar los resultados que arrojan las auditorías de gestión realizadas
por la AGN conjuntamente con los órganos de control externo de los países del Mercosur, de Bolivia y
de Chile, ya que grafican lo antes expresado. Nos referimos a las actividades auditadas relacionadas
63
con la marcha de la integración del Mercosur: permitió revelar que los organismos que intervienen en
éstas, que requieren intervenciones simultáneas, conjuntas, consensuadas desde los distintos sectores,
actúan como compartimentos estancos, no articulan ni coordinan adecuadamente sus acciones de modo
que sus interrelaciones maximicen el resultado de su operatoria conjunta. A mayor abundamiento,
estas auditorías recayeron sobre asuntos altamente conflictivos, como el control de operaciones
comerciales de alimentos en fronteras, la incorporación de la normativa Mercosur a los ordenamientos
jurídicos nacionales, o el control de la fiebre aftosa, entre otros.
El mero tratamiento de las opiniones de los entrevistados referidos en este acápite provoca dificultades,
si reconocemos que, tanto el avance dentro de una misma entidad en materia de establecimiento de
metas como la traducción de políticas a resultados concretos o la elaboración de indicadores, están
localizados en el terreno de las hipótesis para los integrantes de la mayoría del sector público. Y aun
cuando estas metas físicas estén establecidas, como puede apreciarse en varias partes de este informe,
no se compatibilizan de manera satisfactoria con sus correlatos financieros (metas presupuestarias).
Estructurado como está el funcionamiento de los sistemas de M&E en Argentina, podría considerarse
que la etapa de negociación y consenso de responsabilidades se instrumenta en el nivel de la decisión
de asignación del gasto, lo cual resulta insuficiente para el mejoramiento de la gestión gubernamental.
3.2 Capacidad de integración entre los sistemas
3.2.1 Integración horizontal interinstitucional
Sistema A
El foco de su relacionamiento es, en esencia, el ciudadano. Hacia éste se dirigen los esfuerzos que en
materia de M&E se realizan en orden a conocer su demanda, satisfacer su necesidad y resolver sus
quejas o adoptar sus sugerencias.
En cambio, no se evidencia que se demande, consuma, procese o tenga en cuenta el resultado de la
acción de los organismos de control o de defensa de los derechos de la ciudadanía. Sin embargo, sus
informes bien pueden constituirse en insumos al momento de evaluar los compromisos de mejoras de
los organismos adheridos al sistema o de incorporar otros que surjan de sus propias autoevaluaciones.
Si bien el sistema se crea y articula a partir de un conjunto normativo, no es materia de evaluación en
sí mismo por parte de actores sociales ni por el Poder Legislativo.
Sistemas B y C
El SIEMPRO y la Cuenta de Inversión son los productos de los Sistemas B y C sometidos al escrutinio
de los órganos de control interno y externo. El análisis de sus actividades y productos son parte de la
agenda del control que ejerce el Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo. La información que más
adelante se detalla, ilustra acerca del resultado que arroja ese examen, no sólo en la esfera nacional
sino a lo largo del territorio nacional.
Sin embargo, y dado el carácter no coercitivo de sus recomendaciones y de la falta de su seguimiento
sistemático, puede observarse que las deficiencias detectadas se mantienen o reiteran a lo largo de
sucesivos períodos.
En los apartados relacionados con la descripción general de los sistemas se consignaron los actores
destinatarios de la acción impulsada por cada uno de ellos y las modalidades de interacción que
sobrevienen.
Destacamos en particular el resultado del ejercicio del control externo, por ser éste el más visible y
relevante de los relacionamientos en cuanto al alcance, causas y consecuencias sobre la operatoria de
los sistemas estudiados.
64
La Auditoría General de la Nación no controla en el ámbito provincial o municipal. Sí lo hace respecto
de los aportes del Tesoro Nacional a las provincias, de las transferencias de fondos nacionales con las
que se financian programas sociales y de infraestructura que ejecutan aquéllas directamente o a través
de sus municipios, y de los fondos provenientes de organismos multilaterales de crédito. Estos casos
obligan a la articulación y coordinación constante de las Unidades Ejecutoras Provinciales con la
Unidad Ejecutora de la Nación.
Por otra parte, en la medida en que las provincias o municipios se encuentran involucrados en la
implementación de políticas públicas nacionales, el control nacional abarca la operatoria
descentralizada. Ello, a fin de analizar en qué medida la adopción de normas y procedimientos por
parte de las provincias resulta armonizada y compatible en todo el territorio y facilita, obstaculiza,
acelera o desacelera el cumplimiento de los objetivos establecidos en los planes nacionales. Acerca de
estas cuestiones dan cuenta diversos informes de auditoría relacionados con la gestión de las
jurisdicciones competentes en materia de salud, medio ambiente, desarrollo social, entre otras.
El sistema de control en el territorio nacional está estructurado con base en órganos específicos, que
suelen tener reconocimiento en las constituciones provinciales. En la mayoría de los casos, los mismos
extienden su actividad de control sobre la actuación de la administración provincial y sobre los
municipios. En menor medida, los órganos de control sólo tienen competencia sobre la jurisdicción
provincial. En esos casos, las constituciones provinciales determinan que las Cartas Orgánicas
municipales deben garantizar la existencia de un órgano de control propio, el que a su vez remite el
producto de su labor al órgano de control provincial.
Cabe señalar que son muy pocos los casos en que las provincias cuentan con una Ley de
Administración Financiera, en línea con la vigente en el ámbito nacional.
La celebración de convenios entre la AGN y las entidades fiscalizadoras provinciales facilita la
articulación de las tareas de fiscalización, que en algunos casos ha dado lugar a la suscripción conjunta
de Informes de Auditoría.
La gestión llevada a cabo por la Auditoría General de la Nación ha puesto en evidencia situaciones que
conspiran contra la armonización de los distintos niveles de control. Así se ha detectado:
· políticas diseñadas desde el nivel central con ejecución local en cuya implementación se refleja la
dificultad para la coordinación y articulación de los actores intervinientes en virtud de la falta de
definición precisa de las responsabilidades;
· por falta de delimitación de los alcances del control en los órganos responsables de la ejecución de
las auditorías internas se obstaculiza el control global, que atraviese las secuencias de las
operaciones que involucran a los distintos organismos intervinientes;
· existencia de multiplicidad de programas nacionales y provinciales que no consiguen revertir la
situación que motivó su creación;
· carencia de bases de datos interrelacionadas y confiables, que permitan cruzar información dentro
de una misma organización y entre organismos;
· baja orientación a la obtención de resultados, y falencias en la administración de recursos humanos;
· superposición entre las estructuras organizativas creadas como Unidades Ejecutoras de programas
con financiamiento multilateral y las organizaciones locales, que funcionan con arreglo a normas
propias de administración y control; dichas estructuras desaparecen al concluir los proyectos, con
las dificultades que ello genera en cuanto a la sistematización de información y acumulación de
experiencias y conocimientos para el nivel institucional;
· ausencia de controles y seguimientos;
· la distinta actitud por parte de las provincias respecto de la adhesión a normas nacionales implica
una distorsión que trae aparejado un efecto nocivo en relación con los gastos reembolsables de los
préstamos de organismos multilaterales, que se consumen sin una efectiva prestación de los
servicios contratados.
65
3.2.2 Integración transversal
El Estado cuenta con sistemas de información estadística que regularmente producen información
sobre la situación económica, social y ambiental del país, que se nutren de los Sistemas de M&E, “ B”
y “C” en la mayoría de los casos, y de los organismos que operan en los tres sistemas analizados.
Dicha información estadística sobre la situación social, ambiental y económica no se utiliza para
monitorear y evaluar el cumplimiento de objetivos y metas del gobierno.
No puede hablarse de la existencia de sincronización entre la aprobación del presupuesto y la
elaboración de los objetivos, metas e indicadores que se desarrollan durante la planeación estratégica.
Se apunta a lograrla, pero aún no se ha conseguido que se armonicen las metas físicas y las financieras.
Esa falta de sincronización y articulación debilita la posibilidad de un adecuado análisis acerca de la
efectividad del gasto y de la acción de gobierno.
Los esfuerzos que están en marcha para resolver estos problemas se orientan a una real
implementación de las normas existentes, a la ampliación de la cobertura de cada sistema y a la
reformulación de normas que integren el universo de los gastos gubernamentales. Esto último se refleja
en el Proyecto UEPEX, que intenta integrar la profusa información en materia de préstamos externos
que financian proyectos de gobierno, hoy por hoy dispersa en diversas bases de datos, que dificultan la
agilidad y accesibilidad oportuna a la información. Asimismo, los gestores gubernamentales en
documentación oficial de los Sistemas A y B insisten en la necesidad de una profundización en el
cambio de la cultura del sector público, promoviendo la gestión orientada a resultados.
La falta de coordinación entre el sistema de M&E y el sistema de personal y servicio civil, produce el
debilitamiento de los incentivos de los operadores de los tres sistemas para contribuir a la mejora de las
organizaciones y al cumplimiento de los planes de gobierno.
Existe consenso entre los entrevistados, ya sean externos a los sistemas como de varios de sus
operadores, acerca de la escasa “presencia” de los sistemas de M&E en Argentina; también existen
coincidencias al momento de identificar los motivos: una institucionalidad debilitada que tiene como
consecuencia crisis recurrentes, un Estado empequeñecido, precarizado, tercerizado, atomizado, casi
ausente, en el que la construcción colectiva se realiza cabalgando dificultosamente sobre los problemas
acuciantes de la coyuntura, y la planificación es observada como una asignatura siempre pendiente.
66
IV. USO DE LA INFORMACIÓN
Sistema A. La información generada por el sistema es consumida, por un lado, en el ámbito en que es
producida a los efectos de la mejora de la producción pública, y por el otro, tal como surge de la
documentación oficial, se impulsan las acciones de comunicación, orientadas a obtener un “ida y
vuelta”, hacia y de parte de los destinatarios de la acción de gobierno.
Así, se encuentra prevista la publicidad de los compromisos de mejora, y diversas instancias de
participación ciudadana en las etapas de evaluación de estos compromisos.
Si bien a la fecha sólo se han implementado mecanismos de información acerca del grado de
satisfacción de los usuarios, se apunta a establecer aquellos que permitan integrar a la ciudadanía en el
proceso de diseño de los programas públicos.
Es importante destacar que hacia fuera del sistema, la información que éste genera acerca del
cumplimiento de cada programa se considera instrumento de rendición de cuentas y de control social.
Sistema B. Debido a la magnitud de los programas sociales y a que la mayoría de ellos cuentan con
financiamiento externo, el uso de la información se constituye en un factor clave para dotarlos de
sostenibilidad en el tiempo. De hecho, la información en este Sistema B es utilizada con frecuencia por
todos los niveles de gobierno y se expone a la opinión pública por medios electrónicos y tradicionales
para su aprovechamiento. En el presente informe se han descrito los numerosos materiales que produce
este sistema y su uso.
Sistema C. Los órganos responsables de este sistema expresan en documentos oficiales que, aunque
desde el segundo semestre de 1995 se encaró una tarea de revisión de la apertura de programas de la
administración nacional y de las unidades de medida utilizadas para cuantificar la producción con el
fin de mejorar la calidad de la información física, aún no se ha logrado nivelar la calidad de la
información para el análisis, en el universo de programas bajo seguimiento. Y que en muchos casos
deben seguir revisándose los criterios de identificación de las unidades de medida o de cuantificación
de metas, para poder llegar a expresar una síntesis representativa de la producción de bienes y/o
servicios de cada programa.
Las metas se presentan como información complementaria al proyecto de Ley de Presupuesto y se
usan indicadores como complemento de la evaluación financiera del Presupuesto que se presenta al
Congreso cada año.
La naturaleza pública de la información se asegura al remitir los informes de seguimiento al Congreso
y a otros organismos públicos responsables de la toma de decisiones, en relación con el respectivo
programa u organismo, y al difundirlos a través de publicaciones e Internet para los ciudadanos en
general. El criterio de oportunidad requiere que los resultados de la evaluación estén disponibles a
tiempo para el proceso de formulación o modificación del presupuesto.
Tampoco existen avances en este sistema en cuanto a que el mejoramiento de la gestión se haga
público de modo que el cumplimiento de los objetivos opere como un incentivo para los funcionarios y
empleados involucrados.
Los informes de gestión incluyen los informes periódicos y, fundamentalmente, el informe final en la
Cuenta de Inversión para su presentación ante el Congreso Nacional. Ambos apuntan a mejorar la
transparencia del proceso presupuestario.
67
4.1 Informes periódicos de evaluación
Los informes trimestrales de seguimiento físico-financiero se elaboran con información física y
financiera organizada jurisdiccionalmente, e incorporan explicaciones de los desvíos más significativos
observados en los principales programas. Los informes se difunden a través de Internet. También se
publican las Síntesis ejecutivas de los mismos, aunque con un enfoque más global, detallando
exclusivamente aquello que resulta más relevante en términos económicos.
Al final del ejercicio, los organismos deben remitir a la ONP los datos de metas físicas
correspondientes al total del año, ratificando o rectificando los trimestrales ya enviados
oportunamente. Esta información, que puede parecer redundante, es requerida para que se efectúen las
rectificaciones correspondientes en el caso de que algún trimestre hubiera sido incorrectamente
informado, y es la base sobre la cual se elabora el Informe de Evaluación sobre Resultados de la
Gestión que es incorporado en la Cuenta de Inversión del Ejercicio, que se remite al Congreso de la
Nación, de año en año, antes del 30 de junio del año siguiente al informado.
Los Informes de ejecución de la inversión pública nacional son trimestrales y presentan el análisis de
la ejecución de la inversión real directa, considerando las distintas clasificaciones presupuestarias
(jurisdicción, fuente de financiamiento, categoría programática, ubicación geográfica, etc.), un detalle
del avance físico-financiero de los principales proyectos y un anexo financiero para todos los
proyectos, así como las principales transferencias de capital y sus datos más relevantes.
Desde 1994 se elaboran anualmente los Informes de Indicadores de la Administración Pública
Nacional, incorporando cada año nuevos indicadores, corrigiendo y actualizando la información según
el último ejercicio incorporado y efectuando revisiones metodológicas asociadas a los cambios
operados en las dependencias jurisdiccionales, las aperturas programáticas, las metas y las unidades de
medida.
Periódicamente se actualiza el sitio de consulta sobre el Presupuesto de la Administración Pública
Nacional en Internet, en su versión detallada y en la dirigida al público no especializado.
A la vez, con la finalidad de brindar transparencia a la gestión presupuestaria y aprovechar las
tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) para ofrecer información y servicios
públicos a través de Internet, actualmente muchos de estos informes se encuentran a disposición del
público en el sitio de Internet de la ONP: http://www.mecon.gov.ar/onp/html/index.html.
Los diversos informes de seguimiento de la ejecución financiera del presupuesto elaborados por la
ONP abarcan un universo que comprende, en la mayoría de los casos, a la administración nacional:
administración central (Tesoro Nacional y recursos afectados), organismos descentralizados e
instituciones de seguridad social. En dos de ellos se amplía el alcance considerando al sector público
nacional (no financiero), el cual consolida la administración nacional junto con las empresas públicas y
otros entes públicos no incluidos en el Presupuesto Nacional, como los fondos fiduciarios, la
Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y el Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados (INSSJP).
Por otra parte, todos estos documentos contienen información sobre el seguimiento de la ejecución
acumulada para un período determinado (mes, trimestre o año) respecto a las previsiones para ese año
de referencia, permitiendo medir los respectivos grados de avance. También comparan los montos
ejecutados (en forma acumulada) con respecto al mismo período del año anterior, realizándose
comentarios acerca del desempeño de las distintas variables asociadas a la evolución de los recursos y
gastos.
En todos los casos, más allá de las distintas formas en las que los diversos documentos exponen la
información, el análisis comienza a nivel de las categorías programáticas de menor nivel, alcanzando
un proceso de agregación de los datos hasta llegar a los niveles políticos más altos del gobierno.
68
La fuente de datos primaria de los informes surge, en general, de los estados de ejecución
presupuestaria que produce la base de datos del Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF).
Boletín Fiscal
Contiene información económico-financiera de carácter periódico y sistemático que elabora la ONP
con la colaboración de otras áreas de la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Finanzas. A través
del Boletín Fiscal se difunde trimestralmente información de seguimiento global de la ejecución del
presupuesto, que incluye, además del análisis de los resultados económico-financieros, del seguimiento
del presupuesto de recursos y gastos y de las modificaciones presupuestarias, información relativa a la
ejecución del presupuesto del sector público nacional de acuerdo con la base caja, el estado de la deuda
pública y los activos financieros, la distribución de los recursos de origen nacional a provincias, la
evolución de la deuda exigible de la administración central, y datos sobre ocupación y salarios en el
Poder Ejecutivo Nacional.
La información es recibida, en algunos casos, y confeccionada directamente, en otros, por la ONP
dentro de un período no menor a los 15/20 días posteriores a la finalización del trimestre bajo análisis.
A partir de ese momento se analiza la consistencia de los datos, procurando elaborar el documento con
la mayor homogeneidad posible y difundirlo a través del sitio de la ONP:
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/boletin/index.htm.
También se elabora la publicación anual Boletín Fiscal - Compilación Estadística, que presenta las
series históricas del Boletín Fiscal desde 1993. En este caso se recopila la información publicada y se
actualiza con las cifras definitivas una vez que se realiza la presentación de la Cuenta de Inversión al
Congreso de la Nación. La misma se publica en: http://www.mecon.gov.ar/onp/html/boletin/anual9303/default1.htm.
Minuta para el análisis de la ejecución presupuestaria de la Administración Nacional
Este informe se elabora mensualmente y permite obtener, con cierta celeridad, una noción general de la
ejecución presupuestaria en las distintas jurisdicciones de la administración nacional.
En él se efectúa la estimación del resultado financiero (déficit o superávit fiscal) y del resultado
primario (no contempla la atención de intereses de la deuda pública) en base devengado, la
comparación con respecto al mismo período del año anterior y respecto a las previsiones para el año de
los montos ejecutados (en forma acumulada) de los recursos y de los gastos, estos últimos bajo la
clasificación por jurisdicciones, detallando los principales servicios o programas de cada una de ellas y
efectuando los comentarios correspondientes.
Esto implica la utilización de la clasificación institucional del gasto, enfatizando el análisis en la
evolución de las instituciones y programas que tienen un peso decisivo en dichos gastos.
La periodicidad mensual de este informe permite la celeridad de su difusión, contribuyendo a la
obtención de las principales explicaciones sobre la evolución de los recursos y gastos.
Su distribución es interna, dentro de la Secretaría de Hacienda (no está en Internet), siendo sus
principales usuarios las autoridades de la Secretaría de Hacienda, de la Subsecretaría de Presupuesto,
de la Tesorería y la Contaduría, y todos los directores de la Oficina Nacional de Presupuesto.
Ejecución Presupuestaria de la Administración Nacional
Esta publicación incluye comentarios sobre el seguimiento de recursos y gastos de la Administración
Nacional presentando los datos bajo un esquema de Cuenta Ahorro-Inversión, que compara la
ejecución presupuestaria en un período vigente con respecto al año anterior, y refleja los niveles
ejecutados respecto a las previsiones para ese año bajo análisis.
69
Al igual que en el informe “Minuta para el análisis de la ejecución presupuestaria de la Administración
Nacional”, la confección de los datos es mensual, con lo cual presenta la mismas limitaciones en
cuanto al carácter provisorio de las cifras y a la necesidad de efectuar adecuaciones para mejorar el
análisis; pero a diferencia de la primera, su difusión, además de interna, es pública, a través del sitio de
la ONP: http://www.mecon.gov.ar/onp/html/ejecu_mensual/index.htm.
Ejecución Presupuestaria del Sector Público Nacional
La información contenida en este documento comparte con la anterior publicación la presentación de
comentarios sobre la ejecución presupuestaria, agrupando la información de acuerdo a la clasificación
económica de recursos y gastos. La diferencia es que, en este caso, se extiende el análisis al universo
del sector público nacional, que fue descripto anteriormente, determinándose para un período dado, la
magnitud del resultado financiero y resultado primario para este universo.
En este caso, la fuente de información es la base de datos SIDIF en lo que se refiere a la administración
nacional, y los sistemas particulares desarrollados para recolectar y procesar la ejecución
presupuestaria de los entes que integran el resto del sector público nacional. Su difusión es trimestral.
Este documento se encuentra publicado en:
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/spnnf_ejecucion/index.htm.
Ejecución del Presupuesto de Divisas de la Administración Nacional
Esta publicación presenta información correspondiente al seguimiento mensual del presupuesto en
moneda extranjera de la administración nacional bajo el esquema Cuenta Ahorro - Inversión Financiamiento, junto con una exposición detallada de los ingresos y de los gastos totales, incluyendo
fuentes y aplicaciones financieras, su comparación mensual acumulada respecto a igual período del
año anterior, y los niveles ejecutados de acuerdo a las previsiones para ese año.
Adicionalmente, se anexa la ejecución de los préstamos externos desagregados por dependencia u
organismo, especificándose el origen de los desembolsos y sus principales destinos. Trimestralmente
se incluye un cuadro resumen con información sobre la obtención de los préstamos externos y el
estado de ejecución de los pagos de amortización de los mismos, junto con la colocación de títulos
públicos y los vencimientos de capital de la deuda pública en moneda extranjera para el período.
Como es un informe mensual, los datos resultan provisorios y pueden registrar distintas adecuaciones
que contribuyen a mejorar el análisis. Se publica, a partir del año 2005, en el sitio de la ONP:
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/presup-divisas/index.htm.
En todos los casos el producto del proceso de evaluación son los informes que se cursan para
conocimiento y toma de decisiones por parte de las autoridades de la Secretaría de Hacienda, de otras
jurisdicciones del Poder Ejecutivo Nacional y de los propios organismos ejecutores.
De acuerdo con las distintas clases de evaluaciones, se presentan tres tipos de informes:
a) Evaluación global: El producto final de la evaluación global de la ejecución del presupuesto de la
administración nacional es la elaboración de un informe trimestral. Dicho informe consta de dos
partes. La primera de ellas contiene un análisis de los siguientes puntos:
‚ Resultados económico-financieros.
‚ Variables macroeconómicas.
‚ Ejecución de recursos.
‚ Ejecución acumulada de gastos.
‚ Ejecución trimestral de gastos.
En la segunda parte se señalan las conclusiones y propuestas generales y específicas que surgen de los
análisis mencionados. Asimismo, se incluyen como anexos las informaciones pertinentes.
70
b) Evaluación de las jurisdicciones y entidades 4 : El informe de evaluación institucional consta de
tres partes. La primera de ellas se refiere a los aspectos globales de la institución, es decir, a la
evaluación del cumplimiento de la política presupuestaria en sus diversas áreas, a la estructura general
de los recursos reales y financieros utilizados y a la ejecución trimestral de los gastos.
La segunda parte, contiene una evaluación a nivel programático, lo que implica la realización de
análisis a ese nivel del cumplimiento de metas, de la ejecución financiera, etc.
La tercera y última parte del informe contiene las conclusiones y propuestas que se consideren
convenientes.
El informe se elabora al finalizar el mes siguiente al cierre del período en evaluación y es presentado a
las autoridades de las respectivas jurisdicciones y entidades.
c) Evaluación de programas seleccionados: La selección de los programas se lleva a cabo tratando
de detectar aquellos más representativos de los contenidos de las políticas presupuestarias, o mediante
el agrupamiento de programas relacionados entre sí para su análisis conjunto, como es el caso de
situaciones complejas, en las que debe complementarse la acción de más de un organismo.
Con base en las informaciones sobre el ritmo de ejecución de los programas, el conocimiento que el
analista tenga de la jurisdicción y entidad, y de los programas objeto de evaluación, y con el apoyo
informativo de la Unidad Ejecutora del Programa, se prepara un informe donde se analizan las
características de la ejecución del programa en relación con la prioridad asignada en la institución
correspondiente, se determinan las causas de los desvíos con respecto a la programación y se proponen
medidas correctivas.
En la medida que se disponga de la información pertinente, el informe se sustentará en, por ejemplo,
los siguientes indicadores:
· Producción terminal y producción intermedia directa.
· Estructura de recursos.
· Coeficientes insumo-producto.
· Coeficientes entre recursos.
· Estados de ejecución física de recursos.
· Variaciones en la ocupación de cargos por categorías programáticas.
Dicho informe se prepara al finalizar el mes siguiente al cierre del período en análisis y es puesto en
conocimiento de las autoridades de las jurisdicciones y entidades, y responsables de los programas
correspondientes.
El Cuadro N° 1 presenta un resumen con los informes más importantes en materia financiera y
presupuestaria.
4
En la ONP se producen los siguientes informes relativos a la evaluación:
a) Informe trimestral.
b) Informe trimestral de inversión.
c) Informe anual de indicadores.
d) Informe del Capítulo de Gestión de la Cuenta de Inversión.
71
Cuadro N° 1
Resumen de los informes más importantes en materia financiera y presupuestaria
Título
Boletín Fiscal (Capítulo 1: Cuenta Ahorro Inversión - Financiamiento de la Admón.
Nacional y Sector Público Nacional, y
Capítulo 3: Gastos de la Administración
Nacional).
Minuta para el análisis de la ejecución
presupuestaria de la Administración
Nacional.
Ejecución Presupuestaria de la
Administración Nacional.
Ejecución Presupuestaria del Sector Público
Nacional.
Ejecución del Presupuesto de Divisas de la
Administración Nacional.
Visualización detallada del presupuesto.
Contenido
Difusión
Frecuencia
Cuenta - ahorro - inversión financiamiento.
Modificaciones presupuestarias.
Análisis de gasto.
Sitio de la ONP
Trimestral
Análisis de Recursos y Gastos.
Resultado Financiero/Primario.
Interna
Mensual
Sitio de la ONP
Mensual
Sitio de la ONP
Trimestral
Sitio de la ONP
Mensual
Sitio de Consulta
para el Ciudadano
Trimestral
Análisis de Recursos y Gastos.
Resultado Financiero/Primario.
Análisis de Recursos y Gastos.
Resultado Financiero/Primario.
Análisis de Recursos y Gastos.
Fuentes y Aplicaciones
Financieras.
Análisis de Recursos y Gastos.
Fuente: Elaboración propia con base en la documentación de los organismos públicos del sector financiero.
4.2 Credibilidad de la información
4.2.1 Sistema B
Los organismos nacionales que intervienen en la ejecución del gasto social ejecutan en gran parte sus
presupuestos mediante la transferencia de recursos financieros a provincias, municipios y entidades no
gubernamentales; a estos efectos, es preciso que el organismo evaluador instrumente un sistema de
información que, directa o indirectamente, le garantice la regularidad y confiabilidad de la información
relativa a la efectiva recepción, por parte de los beneficiarios, de los bienes y servicios programados.
Para la evaluación de la ejecución presupuestaria de los programas comprendidos en la definición de
“Servicios Sociales”, es menester contar con la información que brinda periódicamente sobre el tema
el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) y, de ser posible, con datos provenientes de
encuestas programadas por el propio servicio evaluador.
4.2.2 Sistema C
A trimestre vencido, las jurisdicciones y organismos deben enviar la información sobre la ejecución de
metas físicas y las causas de desvío entre lo programado y lo efectivamente ejecutado, pudiéndose
penalizar a los organismos incumplidores mediante el mecanismo de no dar curso a las órdenes de
pago.
Para el relevamiento y almacenamiento de esta información se diseñó un sistema de formularios de
programación, ejecución y causas de desvío, un sistema de codificación y una base de datos. Esta
última posee información histórica desde 1994, lo cual permite la construcción de series de
indicadores, sirve de base para elaborar indicadores físicos financieros y posibilita efectuar
comparaciones entre organismos que proveen bienes o servicios semejantes.
Permanentemente se procura mejorar la calidad del Sistema de Seguimiento verificando la consistencia
de la información física remitida por las jurisdicciones y organismos, y manteniendo una fluida
comunicación con sus responsables a fin de ajustar la definición y registro de las unidades físicas.
72
Los datos trimestrales constituyen el elemento básico para dar cumplimiento a la reglamentación de la
Ley de Administración Financiera, que establece la obligatoriedad de preparar informes trimestrales de
evaluación y detectar desvíos entre lo programado y lo ejecutado.
La información de programación y ejecución física de los programas y proyectos de inversión y sobre
cargos ocupados debe ser suministrada a la Oficina Nacional de Presupuesto por las jurisdicciones y
entidades.
El análisis de los desvíos financieros entre lo programado y ejecutado trimestralmente se realiza a nivel
global e institucional, comparando las cuotas de gasto devengado con el gasto efectivamente ejecutado.
La evaluación a nivel de categorías programáticas se debe llevar a cabo tanto en términos de grado de
avance en relación con la programación anual, como de desvíos entre lo programado y ejecutado
trimestralmente.
El análisis de los desvíos entre lo programado y ejecutado a nivel de programas y proyectos surge de
comparar la programación efectuada por la institución para el trimestre correspondiente, con la
ejecución física y financiera de ese período.
Las causas de desvíos, tanto financieras como de resultados, son informadas por las jurisdicciones y
entidades.
Vale la pena rescatar las reflexiones de algunas ONG vinculadas al tema de la evaluación. En este
sentido, por la entrevista realizada a Héctor Chayer, director de FORES (Foro de Estudios sobre la
Administración de Justicia), nos enteramos que esta ONG elabora el “Índice de Confianza en la
Justicia” para analizar la opinión pública sobre este tema con la intención de entregar un dato objetivo
que permita dar cuenta del fenómeno: “la publicación, las conferencias, las ponencias, la creación del
Índice de Confianza en la Justicia para levantar el tema del usuario o destinatario de la institución,
del servicio que brinda la institución, es como el tema central para evaluar los impactos.
Lamentablemente no pudimos empezar con el índice antes de la asunción de Kirchner para evaluar los
cambios en la Corte Suprema, pero aparentemente, no han cambiado los números”.
4.3 Acceso a la información
4.3.1 Sistema A
En cuanto a la función del Estado de garantizar la accesibilidad general a la información relativa al
ejercicio de sus funciones y al manejo y disponibilidad de los recursos del sector público, la
Subsecretaría de la Gestión Pública impulsa programas que, mediante el uso de tecnologías de gestión
e informática, hacen posible establecer vínculos de mayor intensidad entre los ciudadanos y el Estado,
tales como:
‚ El Plan de Gobierno Electrónico: pone al alcance de la ciudadanía la información sobre las
actividades del Estado, con el sostenimiento del Portal General de Gobierno de la República
Argentina.
‚ La capacitación y asesoramiento a las unidades orgánicas de la APN en materia de contrataciones,
con el objeto de establecer claros comportamientos en la administración de recursos.
‚ El portal Argentina Compra: pone a disposición de la administración pública y de la ciudadanía la
información y estadísticas sobre las contrataciones del Estado argentino.
‚ El Programa “Carta Compromiso con el Ciudadano”: tiene por objeto la instrumentación de
compromisos por parte de los organismos públicos prestadores directos, donde se transparentan las
condiciones y modalidades operativas de los servicios, así como los derechos de los ciudadanos.
‚ La Auditoría Ciudadana: permite la participación ciudadana en el control del desempeño de las
instituciones.
73
‚
‚
El desarrollo e innovación en tecnologías de información y comunicación para la modernización de
la APN.
La Oficina Nacional de Tecnologías de Información (ONTI): su objetivo primario es orientar al
ciudadano en todos aquellos trámites que deba realizar ante la administración pública, a través del
portal http://www.argentina.gov.ar. Busca producir un cambio positivo en la relación del Estado
con los ciudadanos, apuntando a acercar la administración a la gente mediante el ofrecimiento de
información acerca de los servicios que presta el Estado de manera clara y sencilla, según la noción
de que la información responsable es aquella que permite al ciudadano saber qué puede esperar y
qué debe exigir de la administración.
4.3.2 Sistema C
En el ámbito de la ONP se elabora la “visualización detallada” del presupuesto, con actualización
trimestral, que muestra cuadros dinámicos y gráficos sobre la ejecución acumulada de recursos y
gastos a un período y en comparación con el año anterior, presentando las cifras de acuerdo con
diferentes clasificadores presupuestarios. A diferencia de los restantes informes, la presentación no
incluye comentarios, de manera de reflejar la ejecución del presupuesto de una manera ágil y sencilla,
adaptada al ciudadano. El mismo puede consultarse en:
http://www.mecon.gov.ar/consulta/detallado/index0.html.
El acceso de la ciudadanía a los informes emanados de los organismos de control se encuentra
condicionado por los procesos internos formales de aprobación y difusión, que implican la
intervención de otros órganos como el Congreso o el Poder Ejecutivo. En la entrevista realizada al Dr.
Despouy, Presidente de la AGN, queda puesto de relieve que en función del interés político que se le
asigna, la comunicación pública se ve relegada por cuestiones de mérito u oportunidad. Es posible que
a partir de estas dificultades, la Presidencia de la AGN se viera alentada, por la vía informal, a remover
este obstáculo y publicar sus informes inmediatamente a continuación de haber sido aprobados por el
Colegio de Auditores. Por otra parte, destaca el Presidente de la AGN, es un riesgo para quien asume
la responsabilidad de darlo a conocer, ya que puede utilizarse por parte del auditado, si por ejemplo es
el área económica, para restringir la autarquía financiera.
El CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento), una
ONG especializada en el fortalecimiento de políticas públicas, aborda el acceso a la información,
tratando de identificar las causas por las cuales la misma se parcializa al momento de su divulgación.
Sin embargo, y a pesar de la intensa labor que ha desarrollado en algunos organismos del Estado en los
que se analizó la perspectiva de los “stakeholders” en lo referido a la satisfacción de sus demandas y su
participación en las políticas públicas bajo examen, no incluyen en su mirada el plano de M&E. No
obstante, ha informado los problemas que presenta el ciclo de formulación y ejecución del proyecto de
presupuesto: “A lo largo de todo el proceso, primero en la parte de formulación del proyecto de
presupuesto, por ejemplo, la parte de evolución de las variables macroeconómicas: tipos de cambio,
inflación, crecimiento, éstas se están haciendo mal, (…) se están utilizando políticamente para ver los
resultados que se quieren presentar. (…) eso determinaría la capacidad de recaudación del Estado.
(…) generalmente está subestimada, pero además en el tema de gasto también hay problemas serios,
porque hay demasiados cambios a lo largo de la ejecución del presupuesto. Entonces, hace que el
presupuesto inicial sea muy diferente del presupuesto final, e institucionalmente los cambios no van
por los canales que a nosotros nos gustaría que fueran, canales de debate, canales de discusión, sino
por canales de decisiones unilaterales, decretos de necesidad y urgencia, facultades delegadas, etc.
Creemos que debe haber flexibilidad por parte del Poder Ejecutivo para adaptarse a las condiciones
cambiantes de la economía, pero no para hacer lo que le dé la gana (…) hay muchas provincias que
no cumplen con lo que establece la Ley, que es informar durante el año de ejecución para que el
monitoreo pueda hacerse en vivo y en directo y no una vez que las gestiones de gobierno se hayan
ido”.
74
4.4 Consumo de la información
4.4.1 Sistema B
En relación con la evaluación de los programas sociales, el SIEMPRO emite gran cantidad de
información; entre ellas:
‚ Encuesta sobre condiciones de vida.
‚ Informes de situación social y pobreza.
‚ Bases de datos de indicadores sociales.
‚ Bases de datos de programas sociales, nacionales y provinciales.
‚ Registros de beneficiarios.
‚ Sistema de identificación y selección de familias beneficiarias actuales y potenciales de programas
sociales.
‚ Observatorio social. Estudios y publicaciones.
Se consideran destinatarios de la información producida por el SIEMPRO:
‚ Los ministerios que integran el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales.
‚ Las áreas sociales nacionales, provinciales y municipales.
‚ Los equipos de programas sociales.
‚ Los funcionarios y técnicos de OGS y ONG.
‚ Los Consejos Consultivos nacionales, provinciales y locales.
‚ Las universidades.
Por su parte, el SIM proporciona información permanente a los decisores de política social y a los
responsables de programas acerca de las actividades realizadas, los recursos utilizados y disponibles,
beneficiarios, resultados obtenidos en relación con los programados, a partir del análisis de indicadores
específicos.
En tanto, el SISFAM posibilita un diagnóstico socioeconómico de los grupos poblacionales en
condiciones de vulnerabilidad, para el diseño de programas y proyectos sociales. Lo que permite, a su
vez:
‚ analizar la oferta de servicios y programas del Estado en función de las características de las
familias y problemas sociales detectados;
‚ armar un registro unificado de beneficiarios y vincular la información de los distintos programas;
‚ brindar información a los programas para realizar el seguimiento y evaluación de la eficacia y
eficiencia de sus prestaciones;
‚ contribuir a la capacidad de gestión provincial y municipal mediante la puesta en marcha de un
sistema propio de información social y la capacitación para su uso.
Por último, el CENOC informa y registra, acredita y categoriza las OSC, cualquiera sea la temática que
aborden, estando o no legalmente constituidas, que desarrollen actividades sin fines de lucro en
beneficio de la comunidad, dentro del territorio nacional. Administra una base de datos con
información sobre las OSC de todo el país y difunde información relevante para las OSC sobre las
actividades del Estado nacional.
4.5 Impacto de la información
Sistema A. Desde el área responsable de la ejecución del sistema se reconoce la falta de información
“franca” a la ciudadanía del Tablero de Comando. Restringido el consumo de la información, no es
dable esperar que se impulsen acciones o demandas generadoras de cambios al interior del Sistema.
El consumo de la información que allí se produce es interno y su impacto no se mide; lo mismo ocurre
con los propios organismos ejecutores de políticas: no realizan todavía mediciones ni evaluaciones de
este tipo.
75
Tanto de la documentación oficial como de la mayoría de las opiniones recabadas de los entrevistados,
surge que las políticas de gobierno raramente se guían por la planificación estratégica, razón como
para que no abunde la medición de impactos.
Sistema B. Si bien existe consenso entre los encuestados acerca de lo avanzado del sistema en materia
de M&E, la falta de continuidad conspira contra los análisis acerca de sus propios resultados e
impactos.
La discontinuidad del SIEMPRO atenta contra la capacidad de difundir la experiencia acumulada en
este Sistema, al que los entrevistados catalogan como la experiencia más desarrollada e interesante.
Sistema C. Este sistema se considera clave en la opinión mayoritaria de los entrevistados, ya que el
resultado del consumo de su información produce efectos en la gestión futura, en la medida que opera
sobre las decisiones de asignación presupuestaria.
Esto es percibido como una limitante, ya que obra negativamente en la propensión de las
organizaciones a medir su propia gestión. Las afirmaciones en el sentido de la falta de planificación
estratégica a nivel organizacional, sectorial y nacional, que son recurrentes en las entrevistas, permiten
apreciar que los avances son escasos y están más enfocados a la aplicación de nuevas tecnologías de
gestión que en medir resultados e impactos globales que correlacionen metas físicas y financieras.
La expresión que simboliza la situación es: “No hay plan”; ello talvez sirva para explicar,
parcialmente, el escaso impacto de los sistemas de M&E.
Existe una común opinión, que se desprende del conjunto de entrevistas, acerca de la necesidad de
concientizar y sensibilizar a los agentes públicos sobre los beneficios que genera la aplicación de
M&E.
Sin embargo, y a pesar de la capacitación ofrecida y detallada en apartados anteriores, todavía se
insiste en que no existen fondos destinados a ello, razón por la cual no se obtienen logros, en el sentido
de incrementar las capacidades de definir y establecer mediciones de producción pública. Por otra
parte, el desarrollo de los sistemas no alcanza a la totalidad de las entidades gubernamentales.
4.5.1 Impacto y asignación del gasto
Sistema A. El único incentivo para utilizar M&E que se reconoce por parte de la mayoría de los
entrevistados, radica en el cumplimiento del conjunto normativo disponible, que estipula la calidad del
gasto en la producción de bienes y servicios públicos. Cabe recordar que si bien el Plan de
Modernización consagró la flexibilización de las estructuras y los premios presupuestarios por los
ahorros que se consiguieran a partir de la mejora organizacional, esta prescripción no tuvo principio de
ejecución.
Sistema C. Desde este sistema se adoptan decisiones sobre el financiamiento de los organismos
públicos, y sobre ajustes a los niveles y composición de los gastos.
Tal como se explicitó en otros párrafos de este informe, con base en los análisis que se realizan dentro
de cada programa, se debe preparar una síntesis a nivel institucional en la que se expliquen las causas
de las variaciones en la composición de las fuentes de financiamiento y se propongan criterios o
pautas, bien sea para modificar el financiamiento del Tesoro Nacional o para introducir limitaciones al
uso de los créditos presupuestarios involucrados. Sin embargo, el hecho de que el Presupuesto
aprobado por el Congreso sufra constantes modificaciones, desalienta y anula el efecto que podría
tener esta actividad como motivadora del uso del M&E y del aprovechamiento de sus resultados.
76
Por otra parte, los gestores del sistema califican como una fortaleza la prerrogativa de la que dispone el
área coordinadora del sistema para interrumpir desembolsos financieros, como “castigo” a aquellos
que no entregan la información trimestral exigida.
4.5.2 Impacto y rendición de cuentas
Sistema A. En este sistema, el Programa Carta Compromiso mide la capacidad de rendir cuentas de las
organizaciones, ponderando la información que brindan, la comunicación que establecen con los
usuarios de los bienes y servicios que ofrecen y el grado en que ellos son involucrados a las
actividades de M&E. La orientación al ciudadano es un eje significativo de acción del sistema, y el
otorgamiento de Premios a la Calidad y a la Innovación en el Sector Público juegan como un factor
motivador de los organismos adheridos al sistema.
Sistema B. Uno de los rasgos más salientes de las opiniones relevadas durante la investigación se
corporiza en este punto: la discontinuidad del SIEMPRO impide seguir midiendo los avances que se
verificaron durante su ejecución.
Sistema C. Los entrevistados concuerdan cuando señalan la debilidad institucional y la poca
articulación de los organismos que intervienen en el seguimiento y evaluación de la gestión pública. Se
enfatiza el pobre aprovechamiento y escasa oportunidad de la información disponible, y la insuficiente
capacidad y voluntad de los decisores de políticas para utilizar la información que se produce como
resultado de la evaluación.
Sobre el particular, al operar como un factor coadyuvante, reiteramos que las actividades de control
han perdido fuerza coercitiva para la implementación de correcciones, en caso de detección de desvíos.
77
V. INSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS SISTEMAS
Para entender las dimensiones y consecuencias de la crisis política, económica y social de 2001 que
conmovió a la Argentina, en relación con el objeto principal de este diagnóstico sobre M&E de
políticas públicas, es necesario señalar el impacto mayor: el Plan de Modernización, tal como estaba
concebido y sancionado, fue archivado; sólo permanece íntegro uno de sus componentes, la Carta
Compromiso con el Ciudadano. Consideramos, sin embargo, conveniente describir la naturaleza de
dicho Plan dado su enfoque sistémico.
5.1 Sistema A: Plan de Modernización
El Plan de Modernización establecía las directrices del funcionamiento estatal. Las transformaciones
institucionales contemplaban la adopción de Cartas Compromiso como instrumento para transparentar
la gestión y someterla al escrutinio de la ciudadanía y la orientación por resultados, operada a través de
contratos de gestión entre la Alta Dirección y los gerentes de programa, y entre la Alta Dirección de
los organismos y la Jefatura de Gabinete de Ministros.
Los Contratos de Gestión y los Acuerdos Programa, respectivamente, cristalizaban esta secuencia de
responsabilización y rendición de cuentas. Estas modalidades de gestión contemplaban la
flexibilización presupuestaria y la autonomía en la función, así como un sistema de incentivos para el
buen desempeño.
Las transformaciones transversales previstas por el Plan tenían como eje la gestión del capital humano,
promoviendo la evaluación del desempeño como pilar de la carrera administrativa e impulsando la
formación y desarrollo del capital humano, la mejora de la administración financiera y el gobierno
electrónico.
Por último, los proyectos de modernización de las estructuras estatales, la racionalización del
endeudamiento y la política anticorrupción completaban el Plan de Modernización.
Preceden al Plan las medidas relacionadas con la publicidad y accesibilidad de la información
gubernamental y el programa de evaluación de calidad del gasto.
El Sistema de Gestión de Calidad, reglamentado en el año 1993, estableció un reconocimiento
simbólico y no económico a las organizaciones. El sistema apuntó a la mejora del servicio, la imagen y
la gestión, la optimización del uso de los recursos y la integración del cliente-ciudadano a la
organización.
Con la suscripción del Plan de Modernización se convocó a las distintas entidades gremiales del sector
público, a expertos y a representantes de ONG a interactuar con la Jefatura del Gabinete de Ministros,
órgano coordinador del proceso de modernización, así como a la Secretaría de Hacienda del Ministerio
de Economía, al Síndico General de la Nación, al Secretario Legal y Técnico de la Presidencia de la
Nación y al Fiscal de Control Administrativo de la Oficina Anticorrupción para la implementación de
las medidas propuestas.
5.2 Sistema C
La institucionalización del sistema del control mantiene una prioridad: la sanción de una ley que
reglamente la prescripción constitucional en cuanto a la jerarquización reconocida al control externo.
Existe un proyecto de Ley, introducido en la Cámara de Diputados de la Nación según Expediente N°
0659-D-2006 (publicado en Trámite Parlamentario, N° 11 del 15-03-2006), que modifica la Ley N°
78
24.156, de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, que
tiene por objeto fortalecer la Sindicatura General de la Nación y la Auditoría General de la Nación
como organismos de control interno y externo, respectivamente. Tal proyecto pone el acento en el
sistema constitucional de frenos y contrapesos diseñado para controlar el ejercicio abusivo del poder
político por parte de quienes lo detentan. En este sentido, puntualiza que los controles interórganos,
denominados accountability horizontal, suelen ser reactivos y muy dramáticos, siguiendo a O’Donnell.
Continúa con sus citas a este autor cuando señala que “la verificación de estas limitaciones para la
efectividad de la accountability horizontal condujo, prácticamente en todas partes, aunque en
diferentes períodos y con diferentes características, a la creación de agencias con accountability
horizontal asignada. Éstas son las agencias (Ombudsman, auditorías, controladores, Conseils d’Etat,
fiscalías, contralorías y similares), legalmente encargadas de supervisar, prevenir, desalentar, promover
la sanción o sancionar acciones u omisiones presuntamente ilegales de otras agencias estatales,
nacionales o subnacionales”.
El proyecto reafirma que la forma republicana de gobierno implica la responsabilidad de los
funcionarios públicos y la publicidad de los actos de gobierno. “Se trata de que los funcionarios
informen sobre sus actos (que actúen con transparencia), den fundamentos de su actuación (no sean
arbitrarios), y que respondan ante los órganos de control por la violación de sus deberes (que estén
sujetos a sanciones)”.
Destaca que el ejercicio de las funciones de los parlamentos presupone que tengan conocimientos
indispensables para poder adoptar decisiones; una información exhaustiva, que permita verificar la
correspondencia de la acción de gobierno con las orientaciones parlamentarias y que, para ello, el
Congreso Nacional debe sustentarse en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación.
Se apoya en los señalamientos de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores (INTOSAI) -organismo autónomo, independiente y apolítico, creado como una institución
permanente para fomentar el intercambio de ideas y experiencias entre las entidades fiscalizadoras
superiores de los países miembros- al definir la finalidad del control: “La institución del control es
inmanente a la economía financiera pública. El control no representa una finalidad en sí mismo, sino
una parte imprescindible de un mecanismo regulador que debe señalar, oportunamente, las
desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y
racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas
convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad del órgano culpable, exigirse la
indemnización correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos,
dificulten, la repetición de tales infracciones en el futuro” (Declaración de Lima sobre las Líneas
Básicas de la Fiscalización, http://www.intosai.org).
El proyecto también trae las argumentaciones de la SIGEN, contenidas en un informe remitido en el
año 2003 al Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la implementación de la
Convención Interamericana Contra la Corrupción en nuestro país: “El incumplimiento de las
disposiciones emanadas de la Ley Nº 24.156 (Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Público Nacional) y su reglamentación no genera sanción alguna (...). En ese
sentido, algunos de los postulados sustantivos de la Ley, tales como la aplicación de los criterios de
economía, eficiencia y eficacia, se transforman en una mera declaración de principios, carente de
operatividad. Esta situación debilita el marco general en el que se desenvuelven las actividades del
sector público, y en particular afecta las consecuencias de las actividades de control. La puesta en
marcha de medidas orientadas a dar respuesta a las observaciones de auditoría y las recomendaciones
asociadas ha sido dispar, aunque en general se observa que cada año se incrementan las observaciones
en trámite o sin acción correctiva. En el marco legal vigente, la autoridad que recibe la recomendación
ni siquiera tiene la obligación de pronunciarse sobre la misma y mucho menos la obligación de
cumplirla” (el informe país sobre Argentina se encuentra publicado en el sitio web de la OEA:
http://www.oas.org, y en el de la Oficina Anticorrupción del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos: http://www.anticorrupcion.gov.ar).
79
En tal sentido, sigue el proyecto, el “propio Comité de Expertos, al analizar el cumplimiento por parte
de nuestro país del artículo III, párrafo 1 de la CICC sobre la existencia de normas de conducta y
mecanismos para asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los
funcionarios públicos, recomendó: fortalecer los sistemas de auditoría interna y externa de control, y
utilizar efectivamente la información generada en dichas auditorías. Para cumplir con esta
recomendación, la República Argentina podría tener en cuenta las siguientes medidas:
‚ Asegurar la existencia de un sistema efectivo de control dependiente del Congreso sobre el gasto de
fondos públicos.
‚ Dar a publicidad, cuando sea apropiado, los informes realizados por los organismos de control.
‚ Establecer un sistema efectivo de sanciones por violaciones a las normas legales o
reglamentaciones encontradas durante el transcurso de auditorías.
‚ Garantizar la mayor estabilidad e independencia de los auditores internos”.
El proyecto de ley que se analiza se apoya en la teoría contra la corrupción moderna, que se basa en el
castigo y en la prevención. Se trata de un problema de incentivos, de reducción de alicientes y aumento
de costos de las transacciones corruptas para desalentarlas.
Tres cuestiones aportan a esta mirada:
1) La ausencia, insuficiencia o ineficiencia de controles externos e internos, incluyendo en este punto
al Poder Judicial y a los integrantes del Ministerio Público, y la escasa coordinación entre los
numerosos organismos de control existentes.
2) La amplia discrecionalidad de los funcionarios para disponer o solicitar recursos públicos sin un
marco legal adecuado que acote razonablemente su marco de acción.
3) La falta de transparencia, que impide a los ciudadanos, a los periodistas, a las organizaciones de la
sociedad civil, y aun a los partidos políticos que no se encuentran en el poder, ejercer su derecho al
acceso a la información para conocer los actos de gobierno, participar y controlar los actos de los
funcionarios públicos en distintas instancias de la toma de decisiones públicas.
Entre los lineamientos de la reforma merecen destacarse:
‚ Asegurarse que el control no esté en manos del partido mayoritario, mediante el cambio en la
forma de designación de los titulares de la AGN, teniendo en cuenta las representaciones
minoritarias y la implementación de un sistema público basado en el mérito, en el que la sociedad
civil pueda valorar los antecedentes de los candidatos propuestos, presentando sus apoyos e
impugnaciones ante el Congreso.
‚ Mayor independencia de las unidades de auditoría interna, sometidas a criterios de selección por
concursos de oposición y antecedentes, y dependerán jerárquica y presupuestariamente de la
SIGEN.
‚ Sumar a la publicidad de las auditorías e informes anuales de su gestión, los planes de auditoría
anuales.
‚ Creación de Comités de Auditoría para monitorear el cumplimiento de las observaciones o
recomendaciones que se realizan en los informes de auditoría, con informes periódicos de avance
realizados por los responsables de la jurisdicción o entidad.
‚ Mayor cooperación, coordinación e intercambio de información con otros organismos de control
nacionales, provinciales o de otra jurisdicción; entre la SIGEN, la AGN y otros organismos con
competencia específica, tales como la Procuración del Tesoro de la Nación, la Oficina
Anticorrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la Fiscalía de Investigaciones
Administrativas y la Defensoría del Pueblo de la Nación.
‚ Mayor autonomía a la SIGEN y la AGN para elaborar y aprobar los planes operativos anuales o de
auditoría.
‚ Otorgamiento de autarquía administrativa e independencia financiera a la AGN.
‚ Creación de mecanismos de consulta o canales de participación para que organizaciones de la
sociedad civil propongan jurisdicciones o entidades a auditar, o se introduzcan puntos de auditoría
en los planes operativos anuales, o cooperen en el control concomitante de la ejecución
presupuestaria o en el seguimiento de la implementación de recomendaciones.
80
‚
‚
Mayor precisión sobre los distintos incumplimientos que pueden cometer los funcionarios públicos
a cargo de entidades y jurisdicciones del sector público, y promoción de sanciones para los
funcionarios que no cooperan en el marco de las auditorías, o que no cumplan con las
observaciones o recomendaciones en forma injustificada.
Mayor representatividad de las minorías parlamentarias en la integración de la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.
81
VI. REFLEXIONES FINALES
La función de control y su ejercicio datan de tiempo inmemorial en la historia de la administración
pública argentina, siempre incorporada a una visión centralizada y centralista, que desde el regalismo
indiano, la recentralización borbónica y la recentralización autoritaria de los factos del siglo XX,
marcaron una tendencia devenida en rasgo estructural del sistema de gestión: control desde el centro y
estilo de sujeción/represión (tanto que la propia expresión “control social” actual debió abrirse
dificultoso paso frente a tantos años de empleo inverso como “control sobre la sociedad”).
Fue básicamente un control formal de ajuste a las reglas, lo que generó un comportamiento burocrático
más preocupado por la constancia documental del procedimiento que por el resultado concreto. Esta
característica se extendió a la contabilidad y la hacienda en general, y hasta a los mecanismos de los
sucesivos formatos paraestatales, que teóricamente buscaban flexibilidad y gestión mejorada, con mira
en los resultados.
El control así entendido -y que en la práctica se interpretaba como función lineal y valor
eminentemente simbólico- tuvo magras consecuencias operativas. Cuando empiezan a difundirse las
nociones de M&E en el país -recordando que evaluación equivalió preponderantemente a examen de
comprobación, con pocos o ningún ingrediente de retroalimentación- no sorprende que ambas fueran
relacionadas en lo conceptual y asignadas a los organismos existentes de control, en el caso del Estado
nacional, a la Auditoría General de la Nación, formalmente encargada de la función de evaluación.
Ello no sólo perjudicó el desarrollo moderno y operativo de un verdadero sistema de M&E, sino que
tiñó a la innovación de los caracteres tradicionales e inmovilistas de la teoría y práctica habitual del
control, y de escasa eficacia.
Las relaciones entre ciertas innovaciones y las personas que de algún modo las encarnan, son variadas
y a veces complejas. En los planes estratégicos de las áreas metropolitanas de Iberoamérica, pongamos
por caso, la identificación con un “piloto” (iniciador, propulsor, difusor), ha sido decisiva para el éxito
de la iniciativa, aunque con la desventaja de que un resultado electoral adverso afecta el desarrollo de
la iniciativa, precisamente por su excesiva personalización.
En el caso argentino, los sucesivos dispositivos relativos a M&E han estado ligados a iniciativas
personales o grupales, más que a tendencias generales, tributarias de cambios reconocidos nacionales o
extranjeros. Es por ello que, a los efectos de seleccionar los informantes clave, se ha tomado en cuenta
este fenómeno, procurando buscar el testimonio de grandes innovadores o continuadores con criterio
crítico, en la medida que estuvieran disponibles.
Dos ejemplos ilustran esta modalidad argentina. Durante muchos años, la Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas resultó relativamente incólume a las visiones apocalípticas de
desorden, falta de transparencia y diversos vicios del sector público nacional, con un cierto monopolio
de la noción de que la solución a esos problemas estaba al alcance de la mano. Esa apreciación positiva
culminó cuando a la vuelta del sistema democrático en 1983, el cargo fue ocupado por Ricardo
Molinas, figura de antecedentes impecables y destacada actuación simbólica como “Fiscal de la
República”. Fallecido en el cargo, éste entró en un cono de sombra, y cuando se introducen en los años
90 nuevos órganos extrapoder, no faltaron quienes propusieran la eliminación lisa y llana de esa
Fiscalía.
Un caso inverso es el de las Cartas Compromiso con el Ciudadano, con un rol inicial marginal o
secundario, aplicadas en organismos de relativa trascendencia, quizás con la esperanza de que
resultaran sucedáneos de la participación ciudadana.
Al mismo tiempo se desataba un vendaval “teórico” por la sustitución del concepto de “ciudadano” por
el de “cliente”, omitiendo no sólo tendencias universales, sino la calamitosa calidad de los servicios
públicos locales, según todas las fuentes y encuestas pertinentes.
82
En Argentina suele apelarse con frecuencia al contexto cultural o al influjo de modelos globales para
explicar las razones que impiden el desarrollo de mejores técnicas de M&E o la falta de apego por la
gestión orientada a resultados. Este tipo de planteo contiene verdades parciales. Sin duda que esa
tradición cultural existe desde la matriz hispánica, con leyes que “se acatan pero no se cumplen”,
sumado al arielismo de principios del siglo XX como respuesta a cierto pragmatismo materialista. Pero
estas circunstancias, con ser parcialmente ciertas, no deberían representar un obstáculo irremontable.
La claridad en los objetivos de lo que se busca, sumada al perfeccionamiento de diversos arreglos
organizacionales comprometiendo eficacia y eficiencia, no garantizarán necesariamente una mejora
milagrosa, pero sí ahorrarán esfuerzos divergentes a partir de incorporar las lecciones aprendidas de
éxitos y fracasos.
Creemos que este informe de diagnóstico constituye una fotografía del “estado del arte” en materia de
M&E en Argentina en el último cuarto de siglo.
El mapeo de los diferentes componentes de los sistemas, proyectos y programas lleva a la necesidad de
continuar profundizando la tarea analítica, para que a partir de la sistematización de defectos,
omisiones, lagunas y contradicciones se logre formular un proyecto a futuro, que determine cómo
aplicar lo que la OCDE denomina “herramientas de la coherencia”, para mejorar, integrar y promover
las acciones de M&E en Argentina.
Las limitaciones del Informe están dadas por la ausencia de un universo armónico de normas y
procedimientos de ejecución, así como por la falta de una adecuada delimitación de responsabilidades
entre los diferentes actores intervinientes. También por las debilidades en la coordinación y
articulación de actividades entre los distintos organismos de control.
El desafío es de una magnitud equiparable a los problemas encontrados, y los propios gestores del
sistema nos ayudan a identificar las prioridades:
‚ Que los actores políticos redoblen su interés y compromiso republicano por desarrollar y explotar
las prácticas y tecnologías de M&E.
‚ Que se introduzcan incentivos para que los responsables de todos los niveles de la administración
consideren que es beneficioso en términos de la gestión del Estado y útil para su propia valoración.
‚ Que se promueva un cambio cultural en los funcionarios públicos en general y, en especial, en
quienes tienen funciones directivas.
‚ Que se impulse el análisis crítico de las actividades, desde un abordaje sistémico que supere la sola
dimensión del gasto.
‚ Que se convoque a la ciudadanía para participar y convertirse en un actor clave en las acciones de
M&E.
83
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88
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Ley Nº 19.549 del 27-04-1972.
Ley Nº 23.410 del 09-12-1986.
Ley Nº 23.696 del 18-08-1989.
Ley Nº 23.697 del 15-09-1989.
Ley Nº 24.127 del 21-09-1992.
Ley Nº 24.156 del 26-10-1992.
Ley Nº 24.629 del 08-03-1996.
Ley Nº 24.946 del 18-03-1998.
Ley Nº 25.152 del 15-09-1999.
Ley Nº 25.164 del 06-10-1999.
Ley Nº 25.188 del 26-10-1999.
Ley Nº 25.233 del 10-12-1999.
Ley Nº 25.326 del 30-10-2000.
Ley Nº 25.344 del 14-11-2000.
Decreto Nº 1.759/1972 (texto ordenado en 1991).
Decreto Nº 1.797/1980.
Decreto Nº 333/1985.
Decreto Nº 1.096/1985.
Decreto Nº 2.192/1986.
Decreto Nº 2.481/1986.
Decreto Nº 237/1988.
Decreto Nº 959/1988.
Decreto Nº 435/1990.
Decreto Nº 612/1990.
Decreto Nº 1.482/1990.
Decreto Nº 1.757/1990.
Decreto Nº 2.476/1990.
Decreto Nº 647/1991.
Decreto Nº 993/1991.
Decreto Nº 1.883/1991.
Decreto Nº 2.284/1991.
Decreto Nº 1.669/1993.
Decreto Nº 1.545/1994.
Decreto Nº 558/1996.
Decreto Nº 928/1996.
Decreto Nº 20/1999.
Decreto Nº 66/1999.
Decreto Nº 17/2000.
Decreto Nº 123/2000.
Decreto Nº 229/2000.
Decreto Nº 103/2001.
89
PERSONAS ENTREVISTADAS
Arroyo, Daniel: Secretario de la Secretaría de Políticas Sociales y Desarrollo Humano del Ministerio
de Desarrollo Social.
Asinelli, Christian: Director Alterno del Proyecto de Modernizacion del Estado.
Barragán, Carmen: Asesora en el área de la Dirección General de Administración de la Cancillería.
Boyekens, Diana: Ex Directora de la Dirección de Evaluación Presupuestaria.
Capitanich, Jorge: Senador Nacional por la provincia del Chaco, mandato 2001-2007.
Chayer, Héctor: Director de Proyectos de FORES (Foro de Estudios sobre la Administración de
Justicia), ONG.
De Angelis, Armando: Director Nacional de Planificación y Coordinación Estadística del Instituto
Nacional de Estadística y Censos (INDEC).
Deibe, Enrique: Secretario de Empleo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
Despouys, Leandro: Presidente de la Auditoría General de la Nación.
Fasce, Jorge: Coordinador del Área de Evaluación de la Dirección Nacional de Información y
Evaluación de la Calidad Educativa del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología.
Ginestar, Ángel.: Consultor internacional.
Grupal CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento):
·
Luciana Díaz Frers: Directora en el Programa de Política Fiscal de CIPPEC.
·
Natalia Torres: Coordinadora del Programa de Transparencias de CIPPEC.
·
Miguel Ángel Rivas: Coordinador Director del Programa de Educación de CIPPEC.
Grupal DNPOIC (Dirección Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Crédito):
·
Gerardo Marcelo Hita: Director Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de
Crédito de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía y Producción.
·
Aníbal López: Director de Proyectos con el BIRF, de la misma Dirección Nacional.
·
Agustín Mai: Director de Proyectos del BID, de la misma Dirección Nacional.
Herrera, Juan Carlos: Coordinador del Programa de Mejoramiento de la Gestión en el Sector
Público.
López, Andrea: Coordinadora de Proyectos de la Dirección de Investigaciones del Instituto Nacional
de la Administración Pública (INAP).
Makón, Marcos: Ex Secretario de Modernización del Estado de la República Argentina. Director de
SIDEPRO S.A. (firma de consultoría de administración financiera pública).
90
Martínez, Gabriel: Director Simple de Evaluación Presupuestaria de la Secretaría de Hacienda,
Subsecretaría de Presupuesto.
Martirene, Roberto: Director de la Oficina Nacional de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda.
Presidente de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP).
Millán, Patricio: Director del Departamento de Economía de la Universidad Católica Argentina
(UCA). Ex Representante del BID.
Ossorio, Alfredo: Director de Planeamiento y Reingeniería Organizacional. Oficina Nacional de
Innovación de Gestión de la Subsecretaría de la Gestión Pública.
Parma, María Lidia: Asesora del Subsecretario de Coordinación del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social.
Pernasetti, Horacio: Integrante de la Auditoría General de la Nación.
Porqueres de Sycz, Carmen: Directora Nacional de Innovación de Gestión de la Subsecretaría de la
Gestión Pública.
Quintana, Hugo: Secretario General de la Asociación del Personal de los Organismos de Control
(APOC).
Rava, Marta: A cargo de la Fiscalía Nº 5, de la Fiscalía Nacional de Investigaciones, y a cargo de la
Oficina de Violencia Institucional de todo el país.
Salatino, Verónica: Oficial de País del Banco Mundial, con actuación en cuatro países del Cono Sur.
Schweinheim, Guillermo: Presidente de la comisión directiva de la Asociación Argentina de Estudios
de Administración Pública (AAEAP).
Slepczuck, Inés: Directora General de Presupuesto del Ministerio de Defensa.
Tangelson, Oscar: Secretario de Política Económica del Ministerio de Economía y Producción.
Weich, Miguel: Director Nacional de Inversión Pública. Secretaría de Política Económica del
Ministerio de Economía y Producción.
91
GLOSARIO DE SIGLAS UTILIZADAS
AFIP
AGN
ANMAT
ANSeS
APN
ATE
BCRA
BID
BIRF
BM
CABA
CCNPS
CDI
CECG
CENOC
CEPAL
CER
CICC
CIPPEC
CLAD
CNC
COMFER
CONADIS
CTIO
CUIL
CUIT
CVS
DAGPyPS
DINIECE
EDS
ENRE
EPH
ETOSS
FEMESA
FIEL
FMI
FOPAR
FORES
FOSIP
GPC
ICV
IDH
IDRC
IGJ
INAP
INDEC
INSSJP
INTA
INTI
INTOSAI
Administración Federal de Ingresos Públicos
Auditoría General de la Nación
Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica
Administración Nacional de Seguridad Social
Administración Pública Nacional
Asociación de Trabajadores del Estado
Banco Central de la República Argentina
Banco Interamericano de Desarrollo
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
Banco Mundial
Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Consejo Consultivo Nacional de Políticas Sociales
Centro de Documentación e Información
Comisión de Evaluación de Calidad del Gasto
Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Coeficiente de Estabilización de Referencia
Convención Interamericana Contra la Corrupción
Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
Comisión Nacional de Comunicaciones
Comité Federal de Radiodifusión
Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas
Comisión Tripartita de Igualdad de Trato y Oportunidades
Clave Única de Identidad Laboral
Clave Única de Identidad Tributaria
Coeficiente de Variación de Salarios
Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales
Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa
Encuesta de Desarrollo Social
Ente Nacional Regulador de la Electricidad
Encuesta Permanente de Hogares
Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios
Ferrocarriles Metropolitanos S.A.
Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas
Fondo Monetario Internacional
Fondo Participativo de Inversión Social
Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia
Proyecto de Fortalecimiento del Sistema de Inversión Pública
Gasto Público Consolidado
Índice de Calidad de Vida
Índice de Desarrollo Humano
Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (siglas en inglés)
Inspección General de Justicia
Instituto Nacional de la Administración Pública
Instituto Nacional de Estadística y Censos
Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
Instituto Nacional de Tecnología Industrial
Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (siglas en
inglés)
92
LUA
M&E
MERCOSUR
MTEySS
NV
OEA
OGS
ONG
ONU
ORSNA
OSC
PAS
PEN
PFIS
PBI
PIIE
PJH
PNUD
PRANI
PRODEV
ProMeBa
PROMIN
PUB
PyME
SCyE
SEGEMAR
SENASA
SGP
SIDIF
SIEMPRO
SIG
SIGADE
SIGEN
SIGEP
SIJyP
SIM
SINAPA
SINTyS
SISFAM
SRT
TCN
UPCN
UAI
Legajo Único de Alumnos
Monitoreo y Evaluación
Mercado Común del Sur
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Nacidos Vivos
Organización de Estados Americanos
Organizaciones Gubernamentales
Organizaciones No Gubernamentales
Organización de las Naciones Unidas
Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos
Organizaciones de la Sociedad Civil
Planes de Acciones Sectoriales
Poder Ejecutivo Nacional
Plan Familias para la Inclusión Social
Producto Bruto Interno
Programa Integral para la Igualdad Educativa
Programa Jefes de Hogar
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Programa Alimentario Nutricional Infantil
Programa de Implementación del Pilar Externo del Plan de Acción a Mediano Plazo
para la Efectividad del Desarrollo
Programa de Mejoramiento de Barrios
Programa Materno Infantil y Nutrición
Padrón Único de Beneficiarios de Programas Sociales
Pequeña y Mediana Empresa
Seguro de Capacitación y Empleo
Servicio Geológico Minero Argentino
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria
Subsecretaría de la Gestión Pública
Sistema Integrado de Información Financiera
Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales
Sistema de Información de Gestión
Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda Pública
Sindicatura General de la Nación
Sindicatura General de Empresas Públicas
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones
Sistema Integrado de Monitoreo
Sistema Nacional de la Profesión Administrativa
Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social
Sistema de Identificación y Selección de Familias Beneficiarias de Programas y
Servicios Sociales
Superintendencia de Riesgo de Trabajo
Tribunal de Cuentas de la Nación
Unión del Personal Civil de la Nación
Unidades de Auditoría Interna
93
ANEXO: NORMATIVA
Norma
Análisis de Nivel
Contenido
Fundamento /
Justificación
Contexto
Decreto
N° 2.192/1986
Micro
Modificación de
regímenes
estatutarios y/o
escalafonarios.
Recomposición salarial
y estructural que
completa la
racionalización
administrativa de la
APN.
Escasez de
recursos y la
necesidad de
contener el
déficit
presupuestario.
Decreto
Nº 333/1985
Macro
Normas para la
elaboración,
redacción y
diligenciamiento de
los proyectos de
actos y
documentación
administrativos.
Adecúa los instrumentos
reguladores de los
organismos que integran
el gobierno nacional, su
funcionamiento y la
gestión y trámite de sus
actos.
Restablecimiento
del orden
democrático.
Ley
N° 23.696/1989
Macro
Declara en estado
de emergencia la
prestación de los
servicios públicos,
la ejecución de los
contratos a cargo
del sector público y
la situación
económica
financiera de la
APN centralizada y
descentralizada.
Se facultó al Poder
Ejecutivo Nacional para
transformar la tipicidad
jurídica de todos los
entes, empresas y
sociedades, y para
disponer la creación de
nuevas empresas sobre
la base de la escisión,
fusión, extinción o
transformación de las
existentes.
Se establece el proceso
de privatización y
participación del capital
privado.
Estado de
emergencia del
sector público.
Ley
N° 23.697/1989
de Emergencia
Económica
Macro
Pone en ejercicio el
poder de policía de
emergencia del
Estado.
Superar la situación de
peligro colectivo creada
por las graves
circunstancias
económicas y sociales.
Emergencia
económica.
Decretos
Nos. 435/1990 y
612/1990
Meso
Establece normas
para la aplicación
del programa de
estabilización
económica y de
reforma del Estado.
Decreto
N° 1.482/1990
Meso
Régimen general
para elaboración,
tramitación y
funcionamiento de
las estructuras
organizativas de la
APN. Crea el área
de la Comisión de
Supervisión de
Resultados.
94
Norma
Análisis de Nivel
Contenido
Fundamento /
Justificación
Contexto
Decreto
N° 1.757/1990
Macro
Crea el Comité de
Racionalización del
Gasto Público, y el
Comité Ejecutivo
de Contralor de la
Reforma
Administrativa.
Centra el estudio,
análisis y proyecto de
las medidas tendientes a
la reducción del gasto
público, y a la
formulación y
promoción de acciones
que posibilitarán la
racionalización
resultante de las
políticas de
privatización,
desregulación,
desburocratización,
descentralización,
recentralización y
transferencia de
organismos, y que
afectan la
reorganización de la
estructura orgánico
funcional de la APN.
Racionalización
del gasto.
Decreto
N° 2.476/1990
Macro
Racionalización de
estructuras,
desregulación de
mercados,
privatización de
servicios,
fortalecimiento
institucional,
mejora de la
atención al público,
modernización
tecnológica de la
APN y su
jerarquización,
reconversión
laboral. Programa
de Reforma
Administrativa
colectiva.
Búsqueda del
mejoramiento de la
eficiencia y la
racionalidad
administrativas, de la
capacidad de decisión
de la APN, y el
redimensionamiento de
sus estructuras y
funciones.
Énfasis en la
situación de
peligro colectivo
por las graves
circunstancias
económicas y
sociales.
Decreto
N° 647/1991
Meso
Estructura
organizativa de la
Secretaría de la
Función Pública.
Decretos
Nos. 1.797/1980
y 993/1991
Micro
La estabilidad
laboral.
Decreto
N° 1.883/1991
Macro
El Régimen de
Procedimientos
Administrativos.
Apunta a la celeridad,
economía, sencillez y
eficacia de los trámites
administrativos.
Decreto
N° 2.284/1991
Macro
Desregulación
económica nacional
y reforma del
Estado.
Afianzar y profundizar
la libertad económica,
consolidar la estabilidad
económica, evitar
95
Grave
emergencia
económica de
los años ochenta,
Norma
Análisis de Nivel
Contenido
Fundamento /
Justificación
distorsiones en el
sistema de precios
relativos y mejorar la
asignación de recursos
en la economía nacional.
Ley
N° 24.127/1992
Meso
Premio Nacional a
la Calidad.
Tiene por objeto la
promoción, desarrollo y
difusión de los procesos
y sistemas destinados al
mejoramiento de la
calidad en los productos
y servicios.
Ley
N° 24.156/1992
Macro
Establece y regula
la administración
financiera y los
sistemas de control
del sector público
nacional.
Establece la evaluación
del cumplimiento de los
planes y políticas
nacionales y del
desarrollo general del
país, proyección de las
variables
macroeconómicas de
corto plazo, priorización
presupuestaria en
general y de planes o
programas de
inversiones públicas en
particular.
El sistema de control
interno queda
conformado por la
Sindicatura General de
la Nación y por las
unidades de auditoría
interna (UAI). La
Auditoría General de la
Nación es el ente de
control externo del
sector público nacional.
Decreto
N° 1.669/1993
Macro
Nueva fase de la
reforma del Estado.
Trata acerca del
mejoramiento de la
organización
administrativa del
Estado, la
productividad, la
atención al público
y la evaluación de
desempeño.
Fortalecer la capacidad
efectiva del sector
público en el
cumplimiento de sus
funciones de
orientación, conducción
y promoción del
desarrollo económico y
social, materializando el
objetivo de una
democracia humanizada.
Reglamento
Parcial N° 3 de la
Ley de
Administración
Financiera
Macro
“Los titulares de los
servicios
administrativos
financieros serán
responsables de la
elaboración de la
rendición
centralizada de
cuentas del ámbito
Incorporar en los
estados financieros toda
información que permita
verificar el uso eficaz y
eficiente de los recursos
asignados.
96
Contexto
estancamiento
de la economía
y alto grado de
endeudamiento.
Necesidad de
apoyar la
modernización y
competitividad
de las
organizaciones.
Norma
Análisis de Nivel
Contenido
Fundamento /
Justificación
Contexto
de su competencia,
de acuerdo con las
normas,
procedimientos y
plazos que
determine la
Contaduría General
de la Nación”.
Decreto
N° 1.545/1994
Macro
Crea el Sistema de
Contrataciones del
Sector Público
Nacional y la
Oficina Nacional de
Contrataciones.
Reforma
Constitucional del
año 1994, artículos
85 y 86
Macro
Modifica al sistema
preexistente de
evaluación de la
acción
gubernamental.
Resolución ex
S.F.P. N° 113/1994
Meso
Crea el Registro del
Personal del
Sistema Nacional
de la Profesión
Administrativa.
Ley
N° 24.629/1996
Macro
Trata la
reorganización
administrativa,
establece normas.
Decreto
N° 558/1996
Meso
Crea la Unidad de
Reforma y
Modernización del
Estado.
En el ámbito del
Ministerio de
Trabajo y
Seguridad Social se
crea el Fondo de
Reconversión
Laboral del sector
público nacional.
Resolución
N° 50/1996 SFP
Meso
Aplicación del
sistema reper-data,
versión 3.0.
Apoyo a la gestión de
los recursos humanos
del SINAPA.
Decreto
N° 928/1996
Meso
Obligatoriedad de
que los organismos
descentralizados
diseñen un Plan
El plan debe estar
orientado al ciudadano,
a la medición de
resultados y a la
97
Tiene por objeto
establecer las políticas y
normas necesarias para
la eficaz y eficiente
obtención de los bienes
y servicios que requiera
el sector público. La
Oficina será el órgano
rector del Sistema de
Contrataciones.
Mejorar el
funcionamiento y la
calidad de los servicios
prestados por las
distintas jurisdicciones
de la APN.
Necesidad de
reorganización
del sector
público nacional
para lograr una
mayor eficiencia
y su
racionalización.
Nuevo rol del
Estado.
Norma
Análisis de Nivel
Contenido
Estratégico.
Fundamento /
Justificación
jerarquización y
participación de sus
recursos humanos,
asegurando la
transparencia.
Ley
Nº 24.946/1998
Macro
Reorganiza la
Fiscalía de
Investigaciones
Administrativas,
integrándola al
Ministerio Público
Fiscal.
Tiene por fin crearla
como órgano
dependiente de la
Procuración General de
la Nación.
Ley
Nº 25.233/1999
Macro
Crea la Oficina
Anticorrupción en
el ámbito del
Ministerio de
Justicia y Derechos
Humanos.
La Oficina asume la
elaboración y
coordinación de
programas de lucha
contra la corrupción en
el sector público
nacional, en forma
concurrente con la
Fiscalía de
Investigaciones
Administrativas.
Ley
N° 25.152/1999
Macro
Medidas a las
cuales se deben
ajustar los poderes
del Estado nacional
para la
administración de
los recursos
públicos y la
formulación del
presupuesto general
de la
administración
nacional.
Instituye el
Programa de
Evaluación de
Calidad del Gasto
para el conjunto de
la administración
central y
descentralizada.
Aborda la temática de la
eficiencia y calidad de la
gestión pública, el
programa de evaluación
de calidad del gasto, el
presupuesto plurianual,
y la información pública
y de libre acceso. Crea
el Fondo Anticíclico
Fiscal.
El objeto es incrementar
la calidad de los
servicios a cargo del
Estado mediante la
evaluación sistemática
de los costos de los
mismos en relación con
sus resultados, mejorar
el desempeño gerencial
de los funcionarios y
aumentar la eficiencia
de los organismos
públicos.
Ley N° 25.164
Micro
Marco de
regulación del
empleo público
nacional.
Bajo esta Ley se
desarrolla la carrera
administrativa de los
empleados
comprendidos en el
Sistema Nacional de la
Profesión
Administrativa,
aprobado por el Decreto
N° 993/1991.
98
Contexto
Norma
Análisis de Nivel
Contenido
Fundamento /
Justificación
Ley N° 25.188
Micro
Deberes,
prohibiciones e
incompatibilidades
aplicables, sin
excepción, a todas
las personas que se
desempeñen en la
función pública.
Ley N° 25.326:
Hábeas data
Macro
Declara principios
generales relativos
a la protección de
datos.
Decreto
N° 66/1999
Micro
Homologa el
Convenio Colectivo
de Trabajo General
para la APN.
Obligación del Estado
empleador de brindar
información a las
entidades gremiales.
Decreto
N° 20/1999
Macro
Fija como objetivos
a:
-la Secretaría de
Hacienda del
Ministerio de
Economía,
-la Secretaría de
Coordinación
General de la
Jefatura de
Gabinete de
Ministros,
-la Subsecretaría de
Recaudación y
Ejecución
Presupuestaria de la
Secretaría de
Coordinación
General de la
Jefatura de
Gabinete de
Ministros,
-la Subsecretaría de
la Gestión Pública
de la Secretaría de
Coordinación
General de la
Jefatura de
Gabinete de
Ministros.
Coordinar la
administración
presupuestaria y
financiera del gasto
público nacional e
intervenir en los
procesos de reforma y
transformación del
Estado nacional.
Coordinar la acción de
los Subsecretarios
del Área.
Coordinar la evaluación
del gasto, colaborando
en el diagnóstico y
seguimiento permanente
de su impacto sobre las
condiciones de vida de
la población; y
desarrollar e
instrumentar
mecanismos de
coordinación
institucional, nacional y
sectorial, en la materia
de su competencia.
Asistir a los organismos
de la APN en programas
de calidad y mejora.
Decreto
Nº 17/2000
Macro
Objetivo de la
Secretaría para la
Modernización del
Estado.
Crea la Comisión
para la
Modernización del
Estado.
Participar en los
lineamientos
estratégicos, el diseño y
el seguimiento de las
políticas de
modernización de la
gestión pública.
Tiene por cometido el
seguimiento de las
medidas adoptadas en el
99
Contexto
Norma
Análisis de Nivel
Contenido
Fundamento /
Justificación
marco del Sistema
Nacional de
Modernización del
Estado.
Decisión
Administrativa
N° 123/2000
Macro
Crea la Comisión
de Evaluación de
Calidad del Gasto.
Con la finalidad de
controlar la prestación
de servicios a cargo del
Estado nacional
mediante la evaluación
de sus costos en relación
con los resultados,
mejorar el desempeño
gerencial y aumentar la
eficiencia de los
organismos públicos.
Decreto
N° 229/2000
Meso
“Compromiso con
el Ciudadano”.
Establecer las pautas a
las cuales se debe atener
la APN en materia de
atención e información
al público y la
capacitación de sus
agentes.
Artículo 42 de la
Constitución
Nacional
Micro
Reconoce los
derechos que le
asisten a los
usuarios y
consumidores de
bienes y servicios.
Derecho a una
información adecuada,
veraz y en condiciones
de trato equitativo y
digno.
Ley Nacional de
Procedimientos
Administrativos
Nº 19.549,
reglamentada por
el Decreto
Nº 1.759/1972
(t.o. 1991)
Meso
Mecanismos por los
cuales los
ciudadanos pueden
plantear sus
reclamos ante la
administración.
Los reclamos son por
actos de la
administración, así
como por el
cumplimiento de los
plazos, simplificación
de trámites y derechos
reconocidos a los
interesados.
Decreto
Nº 20/1999
Macro
Objetivos de la
Subsecretaría de la
Gestión Pública de
la Jefatura de
Gabinete de
Ministros.
Proponer los actos que
propicien la
simplificación y
transparencia de los
procedimientos
administrativos, y asistir
a los organismos de la
APN en programas de
calidad y mejora.
Decreto
Nº 17/2000
Macro
Diseño del Sistema
Nacional de
Modernización del
Estado.
Uno de los objetivos
prioritarios en materia
de gestión
administrativa,
dentro del marco
del Sistema Nacional
de Modernización
del Estado, es
potenciar la
transparencia y
100
Contexto
Necesidad de
solvencia fiscal y
mejorar la
calidad de la
gestión pública.
Norma
Análisis de Nivel
Contenido
Fundamento /
Justificación
receptividad del
Estado hacia los
ciudadanos.
Decisión
Administrativa
N° 65/2001
Macro
Fija los objetivos
del Programa de
Evaluación de
Calidad del Gasto.
Conduce a generar las
condiciones para
establecer el marco de
eficiencia, eficacia,
transparencia y
responsabilidad que
debe caracterizar la
gestión del gobierno, y
constituir la base de una
sólida política de
Estado, desarrollando en
los funcionarios la
capacidad de evaluar el
desempeño de su
organismo.
Decreto
N° 103/2001
Macro
Proceso de
modernización y
reforma del Poder
Ejecutivo Nacional.
El proceso se llevará a
cabo en el área
administrativa,
orientado a hacer
eficiente el
funcionamiento de la
APN y a introducir en la
gestión de las
organizaciones públicas
el cumplimiento de
resultados mensurables
y cuantificables. Se
orienta la gestión de las
organizaciones del
Estado con base en el
fortalecimiento de las
funciones del mismo,
aumentando su
capacidad de regulación
y el control sobre la
calidad y el costo de las
prestaciones de las
compañías privadas
responsables de proveer
servicios públicos.
Con respecto al sistema
de M&E, hay que
destacar la gestión del
capital humano con base
en la evaluación del
desempeño.
Resolución
N° 9/2001
Meso
Pautas de Gestión
para las
Actividades de
Asistencia Técnica
a cargo del Cuerpo
de Administradores
Gubernamentales, y
las referidas a la
Se fundó en la necesidad
de contar con un grupo
de funcionarios
capacitados para
colaborar en sus
fases de ejecución
y seguimiento,
asignados
101
Contexto
Necesidad de
racionalizar el
endeudamiento
del Estado.
Norma
Análisis de Nivel
Contenido
confección del
Documento de
Solicitud de
Asistencia Técnica
por parte de los
organismos que la
demandaran.
Fundamento /
Justificación
prioritariamente a estas
tareas.
Se consideró necesario
planificar las metas a
obtener en la asistencia
que realizan en cada
jurisdicción, y
conveniente establecer
pautas para el
cumplimiento de
resultados mensurables
y cuantificables.
Decisión
Administrativa
N° 65/2001
Macro
Da cumplimiento a
lo establecido en la
Ley Nº 25.152 en lo
relativo al
establecimiento de
los lineamientos
generales, criterios
y modalidades para
la implementación
y seguimiento del
Programa de
Evaluación de
Calidad del Gasto,
así como de los
AcuerdosProgramas con
unidades ejecutoras
de programas
presupuestarios.
Se considera este
Programa como medida
orientada a establecer el
marco de eficiencia,
transparencia y
responsabilidad.
Desaparece la mención a
los Acuerdos-Programas
y, en consecuencia, de
las acciones que
orienten su desarrollo y
seguimiento.
Decreto
N° 992/2001
Meso
Crea un Sistema de
administración de
Unidades
Ejecutoras de
Programa, aplicable
en las
jurisdicciones o
entidades
incorporadas al
régimen de los
AcuerdosProgramas o de
aquellos que se
celebren con la
Secretaría para la
Modernización del
Estado.
Establece el ámbito,
objeto, modo de
contratación, derechos y
obligaciones de los
Gerentes de Programa.
Incorpora la figura de
“Gerente de Programa”;
se establece a los efectos
de asignar la
responsabilidad de
cumplir los objetivos de
un programa
presupuestario en
condiciones
preestablecidas de
eficiencia, eficacia y
calidad de gestión.
Se invoca la posibilidad
de concretar un nuevo
modelo de gestión por
resultados, uno de los
objetivos prioritarios del
Plan de Modernización.
102
Contexto
Norma
Análisis de Nivel
Contenido
Fundamento /
Justificación
Decreto
N° 1.558/2001
Micro
Reglamentación de
la Ley N° 25.326
sobre principios
generales relativos
a la protección de
datos.
Derechos de los titulares
de los datos, usuarios y
responsables de
archivos, registros y
bancos de datos.
Resolución
N° 5/2002
Meso
Crea el programa
Participación y
Control Ciudadano.
Promueve la cultura de
la transparencia.
Decreto
N° 357/2002
Macro
Crea el Consejo
Nacional de
Coordinación de
Políticas Sociales
(CNCPS).
Con la finalidad de
lograr una correcta y
eficaz administración de
los recursos del Estado
destinados a la política
social.
Decreto
N° 748/2002
Macro
Crea la Comisión
Nacional del Plan
Estratégico
Productivo,
Comités
Consultivos
Sectoriales y las
Mesas Regionales.
Tiene las funciones de:
aprobar el Plan
Estratégico Productivo;
aprobar los Planes de
Acciones Sectoriales
(PAS), que integran el
Plan Estratégico
Productivo; asegurar el
cumplimiento de los
PAS; y evaluar los
resultados.
Decreto
N° 1.421/2002
Micro
Reglamentación de
la Ley Marco de
Regulación del
Empleo Público
(Ley N° 25.164).
Crea el Registro Central
del Personal.
Decreto
N° 624/2003
Meso
Aprueba la
estructura
organizativa de
primer nivel
operativo de la
Jefatura de
Gabinete de
Ministros.
Decreto
N° 636/2002
Macro
Crea el Sistema
Unificado de
Información Social
y Tributaria
(SUIST).
103
Comprende las
actividades que a
continuación se detallan:
Sistema de
Identificación Tributario
y Social (SINTyS);
Sistema de Información,
Monitoreo y Evaluación
de Programas Sociales
(SIEMPRO); y Centro
Nacional de
Organizaciones
Comunitarias (CENOC).
Contexto
Norma
Análisis de Nivel
Contenido
Decreto
N° 15/2005 y su
reglamentación
(Resolución N°
408/2006)
Macro
Crean y organizan
el Consejo
Consultivo
Nacional de
Políticas Sociales.
Decreto
N° 409/2005
Macro
Modifica los
objetivos
correspondientes a
la Subsecretaría de
la Gestión Pública.
Resolución
N° 15/2005
Micro
Establece el
Registro del
Personal del
Sistema Nacional
de la Profesión
Administrativa
(REPER-SINAPA).
Resolución
N° 54/2006
Macro
La Subsecretaría de
Gestión Pública
instituye el premio
a la innovación y
mejoramiento de
las políticas
públicas.
104
Fundamento /
Justificación
Espacio multiactoral que
reúne organizaciones
representativas de la
comunidad ciudadana
junto a miembros del
Estado, para analizar y
recomendar políticas
sociales.
Para mantener
actualizados los datos
relativos a la relación
laboral y a las
características
pertinentes del personal
y de su carrera
administrativa
comprendida en el
Decreto N° 993 del 2705-1991 (t.o. 1995).
Contexto