CHILE ENTRE EL NEOLIBERALISMO Y EL CRECIMIENTO CON EQUIDAD: R Santiago, 2014

CHILE ENTRE EL NEOLIBERALISMO Y EL CRECIMIENTO CON
EQUIDAD: REFORMAS Y POLÍTICAS ECONÓMICAS DESDE 1973
Santiago, 2014
Ricardo Ffrench-Davis
Primera Parte
RECUENTO DE CUATRO DECADAS
03/08/14
(27.721+1.156=28.877p+1.375refs)
CAPÍTULO I
DESARROLLO ECONÓMICO CHILENO DESDE LOS SETENTA
Una razón principal de la relevancia que la experiencia chilena tiene para otras economías
emergentes reside en la profundidad de las transformaciones y el largo período transcurrido
desde que comenzó este proceso. Las primeras reformas de implementación de un modelo de
economía de libre mercado se pusieron en marcha en 1973, bajo el régimen dictatorial del
general Augusto Pinochet. Si bien se ha generalizado la idea que existe “un” modelo chileno
exitoso, la realidad es que estos cuatro decenios abarcan varios sub-períodos, con énfasis muy
distintos, entornos externos diversos y resultados económicos y sociales notablemente diferentes.
Este hecho reviste gran significación, pues, como el lector podrá darse cuenta a través del libro,
Chile no sólo muestra grandes aciertos, sino también profundos errores que deben ser evitados.
La primera etapa del proceso de reformas (1973-81) se caracterizó por la aplicación de un
modelo neoliberal en su versión más fundamentalista o extrema de libertad económica, en el
contexto de un régimen dictatorial. Profundas liberalizaciones comerciales y financieras y la
eliminación de la “selectividad” en las políticas económicas fueron acompañadas de
privatizaciones masivas. En términos generales, hacia 1981 se había reducido drásticamente la
inflación y el déficit fiscal había sido reemplazado por un elevado superávit, pero a expensas del
equilibrio externo, acompañado de una débil inversión productiva y deterioro distributivo. El
desenlace fue una debacle económica y social en 1982. Con una crisis bancaria y cambiaria, una
caída del producto de 14% y una tasa de desempleo superior a 30%, junto a un marcado aumento
de la pobreza y un empeoramiento de la distribución del ingreso.
La segunda etapa (1982-89), estuvo marcada por una apertura hacia un enfoque más
pragmático para superar los efectos de la crisis. Ello involucró una serie de renegociaciones de la
deuda externa, diversas medidas de política tendientes a equilibrar el balance externo -aumento
de aranceles, incentivos “selectivos” a las exportaciones no tradicionales y devaluaciones
cambiarias- y la intervención directa del colapsado sistema financiero, posteriormente
reprivatizado. Al final de este período, la economía se había recuperado, aunque con un fuerte
deterioro distributivo adicional respecto de los años setenta. Durante esa fase de recuperación,
después de la notable recesión de 1982-83, el PIB creció vigorosamente; sin embargo, si no se
ignora la existencia de la recesión resulta que el crecimiento promedio en la segunda mitad del
régimen de Augusto Pinochet fue similar al 2,9% anual registrado en los 16 años de dictadura.
A comienzos de los noventa, al retornar el país a la democracia, la economía chilena
enfrentaba pues el desafío de alcanzar un ritmo de crecimiento elevado y sostenido, así como de
asumir la cuantiosa deuda social acumulada en los años de dictadura. En consecuencia, con el
advenimiento de la democracia en 1990 se inició una tercera variante del modelo chileno, a la
que hemos llamado reformas a las reformas, pues plantea corregir lo que se había recibido como
herencia. La consigna formal de la Concertación por la Democracia, el bloque de partidos de
centro-izquierda --socialistas y democratacristianos-- que había llegado al poder, propiciaba
2
“cambios en continuidad”, de modo de avanzar hacia el crecimiento con equidad. Las trabas
constitucionales e institucionales limitaban fuertemente el espacio de acción, y para la
sostenibilidad de la democracia se consideraba que la percepción de estabilidad era esencial. Por
ejemplo, en ese año la tasa de inflación promedio de América Latina promediaba la
impresionante cifra de 1.665%.
Se impulsaron entonces trascendentales reformas de los mercados, las cuales
fortalecieron el componente social y corrigieron graves deficiencias de las políticas económicas
neo-liberales. Las reformas laborales, que restablecieron derechos de los trabajadores, fueron
acompañadas de modificaciones tributarias, a fin de elevar la recaudación, mejorando su
progresividad, y sustentar el crecimiento del gasto social. Además, se implementaron cambios
sustanciales en las políticas fiscales, monetarias, cambiarias y regulatorias –con un fuerte sentido
contra-cíclico– que apuntaron a conseguir un entorno macroeconómico estable y sostenible,
funcional para el desarrollo económico y el empleo. Este fue el contexto en el que durante los
años noventa Chile logró expandir en forma sustancial y sostenida, su capacidad productiva.
Logró un promedio anual de 7,1%, mejorando en forma simultánea los indicadores sociales; es
decir, se materializó en cierta medida el escurridizo objetivo del crecimiento con equidad.
No obstante, desde mediados del decenio, se fue debilitando, gradualmente, la capacidad
de aplicar políticas contra-cíclicas ante las turbulencias externas; ello fue causado por retrocesos
en la calidad de las políticas macroeconómicas, acentuadas fuertemente desde 1999 por la
liberalización del tipo de cambio y de la cuenta de capitales. A diferencia de cuando se había
asomado por Chile, en 1995, la amenaza de las crisis mexicana y argentina, la crisis asiática lo
encontró en una situación de mayor vulnerabilidad ante un contagio. Ello redundó en un
estancamiento de la producción y del potencial de crecimiento durante todo el quinquenio 19992003. Luego de una recuperación parcial de la actividad económica entre 2004 y avanzado 2008
(aun persistía entonces una brecha recesiva), Chile sufrió los embates de la crisis global. Gracias
a un acertado manejo macroeconómico interno y el apoyo afortunado de una rápida
recuperación de los precios de exportación, hacia fines del 2009 ya estaba en marcha una sólida
reactivación económica. Luego del grave sismo de febrero 2010, la reactivación continuó
acelerándose, culminando en 2012 con un PIB efectivo alrededor del producto potencial. El
aumento del PIB promedió un 3,9% desde su peak en 1998 hasta el 2012.1 Cifra evidentemente
superior al 2,9% de la dictadura pero notablemente inferior al 7,1% de los primeros nueve años
de regímenes democráticos.
Chile necesita definir, diseñar y aplicar reformas profundas al funcionamiento de la
economía nacional. Requiere recobrar el dinamismo de los noventa, impulsar la transformación
productiva y en ello corregir la extrema desigualdad que aún exhibe. Las principales situaciones,
reformas y políticas económicas de los cuatro decenios recién pasados las analizaremos a lo
largo de este libro, con la perspectiva de avanzar hacia un desarrollo económico integral.
1
Reiteradamente, destacaremos que la medición del crecimiento económico debe efectuarse entre situaciones
macroeconómicas comparables. La norma que utilizamos es comparar años de nivel elevado de uso de capacidad o
cercanía entre el PIB efectivo y el potencial (ver Anexo I). Recuperaciones significativas en 2004-08 y en 2010-12
vienen después de situaciones recesivas que no se pueden ignorar. En cambio, el crecimiento vigoroso de 1990-98
tuvo lugar después de una economía sobrecalentada en 1989.
3
La sección 1 presenta un breve recuento de los rasgos más sobresalientes de la economía
chilena a partir de mediados del siglo pasado, pasando rápidamente al período en que se focaliza
nuestro análisis, el cual se inicia con el golpe militar de 1973. La sección 2 se concentra en el
régimen de Pinochet, en tanto que la sección 3 hace un recuento de la gestión de los cuatro
gobiernos democráticos posteriores, es decir de los encabezados por los presidentes Patricio
Aylwin, Eduardo Frei Ruiz-Tagle, Ricardo Lagos y Michelle Bachelet. En estos cuatro
gobiernos (y en el siguiente del presidente Piñera) las políticas de desarrollo productivo han
estado más bien ausentes o han sido débiles, parecido a como lo fueron en la dictadura; en
cambio, las políticas macroeconómicas y sociales han exhibido modificaciones muy sustantivas;
en particular, la macroeconómica ha experimentado notables contrastes entre 1973-81, 1982-89,
1990-98, 1999-2007 y 2008-12; por ello, el análisis no lo efectuamos por calendarios
presidenciales, sino por sub-períodos definidos por cortes asociados a eventos o coyunturas
económicas marcadoras: la crisis de la deuda en 1982, la asiática en 1998, el período que se
inicia con el contagio de la crisis global en el curso de 2008 y 2009 y culmina con una plena
recuperación de la actividad económica en el 2012. La sección 4 contiene un recuento de ese
último lapso, que comprende algunas de las principales políticas económicas del año final del
gobierno de la presidenta Bachelet y de lo transcurrido del gobierno del presidente Piñera. Para
fines de transparencia, en el texto se incluyen cifras por períodos presidenciales, pero el análisis
destaca períodos según los cortes técnicos mencionados y consustanciales para una mejor
comprensión de qué ha pasado, por qué y cómo mejorarlo. La sección 5 concluye.
1. Las estrategias económicas en perspectiva histórica
Antes del estallido de la Gran Depresión, la economía chilena se contaba entre las más
desarrolladas de América Latina. La crisis la golpeó severamente. El deterioro de los términos
del intercambio y el colapso de las exportaciones resultaron profundamente dañinos (Muñoz,
1986). Superados los peores años de este período, la economía chilena protagonizó una
recuperación significativa, hasta comienzos de los años cincuenta, con un ritmo sostenido de
crecimiento industrial que permitió paliar las restricciones impuestas por el derrumbe del
comercio internacional. En gran medida, la recuperación fue el resultado de políticas que
reaccionaron activamente frente a la crisis, impulsando nuevas estrategias de industrialización
Durante los años cincuenta, sin embargo, el modelo de desarrollo comenzó a tropezar con
nuevos problemas. Por una parte, un énfasis indiscriminado en la sustitución de importaciones
redujo la productividad y desalentó la generación de nuevas exportaciones. A su vez, la
inestabilidad de los precios de las exportaciones tradicionales se transmitió a la economía interna
a través de recurrentes shocks de balanza de pagos.
Una potente señal de alerta acerca de la gravedad de los males que aquejaban a la
economía chilena fue la aceleración inflacionaria en 1952-55, cuatrienio en el que la
variación del índice de precios al consumidor pasó de 12 a 86% anual. El gobierno del Presidente
Ibáñez, elegido con una amplia mayoría en septiembre de 1952, con apoyo de sectores de
izquierda, perdió popularidad, enfrentó una creciente inquietud social y terminó aplicando un
4
programa ortodoxo de estabilización apoyado por la derecha.2 El programa fue diseñado por una
misión extranjera –la misión Klein-Saks. Tanto la oferta monetaria como el gasto fiscal sufrieron
drásticos recortes y el complejo sistema de regulaciones instaurado desde los años de la gran
crisis y de la Segunda Guerra Mundial fue objeto de intensa liberalización. Sin embargo, los
efectos recesivos de estas iniciativas llevaron rápidamente a un rechazo social generalizado del
programa de estabilización.
En 1958 fue elegido un gobierno de derecha. El Presidente Jorge Alessandri planteó que
el país necesitaba reformas sustantivas, para constituir al sector empresarial privado en el motor
del desarrollo, con un activo apoyo fiscal. Dada la fuerte inflación imperante entonces, el
Presidente Jorge Alessandri se concentró en la estabilización de precios, convencido de que era
un prerrequisito para el logro de un clima de estímulo a la inversión privada. La estabilización
debía procurarse mediante la eliminación del «financiamiento inflacionario» del déficit fiscal y la
congelación del tipo de cambio nominal. En consecuencia, se formuló un programa de
estabilización basado en un ancla cambiaria y en alguna liberalización de las importaciones, con
el apoyo de abundantes créditos externos al gobierno.
Este programa disfrutó de éxito inicial, ya que la tasa de inversión y el nivel del producto
se elevaron, y la inflación se redujo en forma sustancial en 1960-61; sin embargo, el déficit
externo se deterioró en tal medida que las reservas internacionales se agotaron. El aumento de las
exportaciones resultó insuficiente para compensar el auge de las importaciones, el cual sobrepasó
la disponibilidad de financiación externa. La crisis cambiaria que explotó en 1962 obligó a
devaluar y a restablecer restricciones a las importaciones, mientras la inflación recobraba
virulencia.
El programa de estabilización ignoró dos desfases habituales. Por una parte, en la
trayectoria de reducción de la inflación desde tasas notablemente superiores a la internacional,
dada una fijación nominal, el tipo de cambio real suele apreciarse durante la transición hacia la
convergencia con la inflación externa; ello se agrava cuando la fijación va acompañada por una
liberalización de las importaciones. Por otra parte, en un proceso de liberalización comercial,
suele registrarse un desfase entre el crecimiento acelerado de las importaciones y el más
rezagado de las exportaciones, lo que también es estimulado por la apreciación cambiaria. La
congelación cambiaria como instrumento de estabilización termina auto-derrotándose, como se
volvería a demostrar en 1979-82.
En 1964 fue elegido Presidente el democratacristiano Eduardo Frei Montalva, quien
adoptó una plataforma gubernamental de tres pilares: un programa de estabilización dotado de
varias anclas y de carácter gradual, no recesivo; un programa de modernización industrial que
suponía reactivar el papel del Estado en cuanto generador de iniciativas de inversión, mediante el
impulso de nuevos sectores de punta (entre ellos las telecomunicaciones y la industria
petroquímica), y el fomento de las exportaciones no tradicionales; finalmente, un programa de
reformas estructurales y sociales, incluidas una sustancial reforma agraria, el inicio de la
2
El período del Presidente Ibañez, y los siguientes de los Presidentes Alessandri (1958-64) y Frei Montalba (196470) se describen y analizan en Ffrench-Davis (1973).
5
nacionalización de la Gran Minería del Cobre y el desarrollo de organizaciones sociales de base
comunal y laboral (programa de Promoción Popular), que estimularan la participación ciudadana
(Ahumada, 1966; Molina, 1972).
En 1964, la capacidad productiva estaba subutilizada y las remuneraciones atrasadas, lo
que hizo posible conciliar el aumento de la producción, el incremento de los salarios y la
reducción de la inflación por algunos años. Ello se vio facilitado por una mejora significativa de
los términos del intercambio en 1965-66.
El aumento de los gastos fiscales en 1965 fue financiado mediante una profunda reforma
tributaria, que elevó la recaudación, redujo la evasión y mejoró la equidad del sistema
impositivo, incluido un novedoso impuesto al patrimonio. Después de un bienio de vigoroso
crecimiento (1965-66), la capacidad instalada ociosa se fue agotando gradualmente, en tanto que
la inversión se mantenía en niveles moderados. Proliferaron las huelgas y las relaciones entre el
Gobierno y los sindicatos urbanos se deterioraron. La inflación, que había declinado en el bienio
inicial, volvió a reavivarse en los años posteriores del sexenio presidencial.
El resultado en términos macroeconómicos fue un aumento paulatino a partir de 1967 en
la subutilización de la capacidad productiva. De hecho, el promedio del crecimiento anual, que
había llegado a un vigoroso 5,9% en el primer bienio, se redujo a un modesto 3,1% en el
cuatrienio siguiente. La subutilización de la capacidad disponible fue en paulatino ascenso, de
modo que hacia fines de la década se había generado una brecha considerable entre el PIB
potencial y el efectivo.3 Sin embargo, no se registraron desequilibrios traumáticos, como los de
1955 y 1962 y los que habría de conocer la economía chilena en 1975 y 1982 durante la
dictadura.
El desequilibrio imperante en la arena sociopolítica se agravó con el tiempo. El sello
mundial de los sesenta llegó intensificado a Chile. La radicalización política impidió la
formación de un gobierno de base más amplia, pese a que el alcance de la nueva estrategia de
desarrollo era extremadamente ambicioso y “progresista”. A todas luces, en ausencia de una
coalición amplia y sólida, las posibilidades de éxito resultaban escasas. Las discrepancias en
torno a la naturaleza y profundidad de los cambios desbarataron la formación de un frente que
canalizara la amplia mayoría ciudadana de centro-izquierda que se mostraba favorable a las
reformas. Sólo después del golpe militar, estos dos sectores comprenderían cuán esencial era su
concertación para el logro de sus objetivos de reformas económicas y sociales, lo que les
permitió ganar las cuatro elecciones presidenciales que siguieron al retorno de la democracia.
En síntesis, el gobierno del Presidente Frei Montalva puso en marcha un ambicioso
programa de reformas progresistas. Aunque el crecimiento anual de la capacidad productiva
durante su sexenio fue de apenas 4,3%, mediocre si se lo compara con el promedio para el
3
Luego de una caída en 1967, en 1968 y 1969 se registró un notorio mejoramiento, equivalente a 6% del PIB, en los
términos del intercambio, seguido de un retroceso parcial, de 3%, en 1970. Una fracción significativa del saldo neto
positivo fue captada por el Estado, que la destinó a fortalecer sus reservas internacionales en el Banco Central, para
así enfrentar futuros descensos del precio del cobre. Ello constituyó un enfoque pionero de implementación de un
fondo contra-cíclico del cobre, con efectos estabilizadores sobre el presupuesto fiscal y el mercado cambiario.
6
conjunto de América Latina (5,6%), se evitó el estallido de una crisis cambiaria y se moderó el
ritmo inflacionario (cuadro I.1). Se efectuó una significativa reforma del sistema tributario y el
Estado obtuvo el control del 51% de la gran minería del cobre, pasando así a captar una fracción
apreciable de la renta económica generada por este rico recurso natural. Los sectores rural e
industrial fueron modernizados gracias a la puesta en marcha de cambios estructurales,
principalmente la reforma agraria (Moreno, 2013). Se diversificaron las exportaciones, lo que
redundó en un sistemático aumento de los rubros no mineros, y se fortaleció la integración
regional latinoamericana, lo que, a su vez, contribuyó al proceso de diversificación comercial. Se
modernizó el aparato estatal, dotándolo de recursos humanos más calificados, se tecnificó la
formulación de la política económica, y se avanzó en el reconocimiento del papel de los precios
relativos y de los equilibrios macroeconómicos de la economía real. Por último, se inició y
mantuvo firmemente una política de tipo de cambio real estable, con el apoyo de una especie de
pionero fondo de estabilización del cobre, al tiempo que la política cambiaria avanzaba
coordinadamente con la racionalización del régimen de importaciones y de promoción de
exportaciones (Ffrench-Davis, 1973; 1981).
Cuadro I.1
A fines de 1970 fue elegido Presidente Salvador Allende, el candidato de la coalición
izquierdista Unidad Popular, quien había obtenido el apoyo de un tercio del electorado,
imponiéndose por estrecho margen al candidato de la derecha. Su gobierno procuró llevar a cabo
cambios estructurales de gran alcance, en particular en lo tocante a la propiedad, sin prestar
atención a la preservación de los equilibrios macroeconómicos y pese a que no contaba con una
base social y política mayoritaria.4
El Presidente Allende heredó una economía con capacidad instalada ociosa y cuantiosas
reservas internacionales. Ello le permitió acometer una política expansionista, con rápidos
aumentos de los salarios y el gasto público. La actividad productiva reaccionó favorablemente,
con un incremento de 8% en el PIB, sin que se generaran mayores presiones inflacionarias en
1971. Sin embargo, este auge fue acompañado de una merma de los ingresos públicos debido al
deterioro de las tarifas de los servicios de utilidad pública y la apreciación del tipo de cambio
real. Este déficit trepó en 1972-73 a 12% del PIB, brecha que se cubrió con una acelerada
expansión de la emisión monetaria por parte del Banco Central. La magnitud del déficit se vio
fuertemente influida por los controles de precios a que estaban sometidas las ventas de bienes y
servicios de las empresas públicas (Larraín, 1991), mientras que la inversión pública y privada se
deprimían. Simultáneamente, se intensificó la reforma agraria, y se pusieron en marcha, entre
otros cambios estructurales, la nacionalización completa de la gran minería del cobre y la
estatización del sistema bancario y de numerosas otras empresas. Adicionalmente, proliferaban
las tomas arbitrarias de empresas y explotaciones agrícolas por parte de grupos de trabajadores o
de partidarios.
4
Una obra fundamental de evaluación de este período es Bitar (1979). En 2003, al cumplirse 30 años del golpe,
tuvieron lugar numerosos seminarios sobre el gobierno de la UP. Por ejemplo, ver Baño (2003).
7
La demanda agregada se expandió pues a un ritmo incompatible con la modesta creación
de nueva capacidad productiva, en tanto que los desequilibrios macroeconómicos -externo, fiscal
y monetario- se agudizaban aceleradamente. La situación resultó agravada por el sistemático
empeoramiento de los términos de intercambio entre 1970 y 1972 y por la abrupta interrupción
de la afluencia de flujos de capitales privados y de préstamos del gobierno estadounidense (Bitar,
1979; Dornbusch y Edwards, 1991).
El reemplazo, a mediados de 1972, del conductor de la política económica se tradujo en
un serio intento por corregir el rumbo. Sin embargo, la magnitud de los desequilibrios
macroeconómicos y la falta de “gobernabilidad” frustraron ese y varios intentos posteriores de
rectificación. En 1972-73 el PIB se contrajo 4,1% (7,4% por habitante), a consecuencia de los
desequilibrios sectoriales y cuellos de botella resultantes de la brecha externa, innumerables
huelgas en contra y a favor del gobierno, la desmesurada dispersión de tipos de cambio
múltiples, la distorsión de los precios relativos oficiales, el creciente mercado negro y la
aceleración inflacionaria (Bitar, 1979).
La distribución del ingreso mejoró a comienzos de este período, debido en particular a
una significativa alza del empleo y de los salarios nominales, pero retrocedió luego al desatarse
la hiperinflación (en los cuatro meses anteriores a septiembre de 1973, la tasa anualizada de
incremento de los precios al consumidor llegó a 700%). En suma, este período muestra cierta
mejora distributiva, pero en el marco de una economía deteriorada; una distribución menos
concentrada de una torta más chica.
Esta conducción económica, en la fase de contracción de la actividad con inflación
creciente, terminó por generar efectos políticos adversos para el gobierno, frente a una oposición
cada vez más dura. Se incurrió en una grave sobreestimación tanto de la capacidad productiva
que se encontraba ociosa a fines de 1970 como de la capacidad del Estado para imponer
controles de precios (a niveles en que la brecha entre los oficiales y los del mercado “negro” era
a veces de 1 a 10). Estos desajustes se manifestaron con toda virulencia en el segundo año del
gobierno y de ahí en adelante la lucha por el poder concentró los esfuerzos y energías de
gobernantes y opositores. Así, los desequilibrios económicos, la precaria gobernabilidad y la
creciente incapacidad de forjar acuerdos políticos llevaron a un dramático quiebre institucional y
al triunfo de los partidarios del golpe militar del 11 de septiembre de 1973 (Bitar, 1979).
2. La estrategia neoliberal, 1973-895
El período que abarca la dictadura de Augusto Pinochet es más extenso que el de los tres
gobiernos democráticos que le precedieron (Alessandri, Frei Montalva y Allende) y de los tres
5
Esta sección se basa, parcialmente, en una versión abreviada y revisada de “Desarrollo económico,
inestabilidad, y desequilibrios políticos en Chile: 1950-89”, escrita con Oscar Muñoz, publicada en Colección
Estudios CIEPLAN No 28, junio de 1990. Agradezco los valiosos comentarios de Sergio Bitar, Alejandro Foxley,
Manuel Marfán, Patricio Meller, Oscar Muñoz, Dagmar Raczynski, Joseph Ramos, John Sheahan, Simón Teitel e
Ignacio Walker, y la colaboración de Andrea Repetto.
8
que le sucedieron (Aylwin, Frei Ruiz-Tagle y Lagos). Tan extenso período puede ser dividido
con fines metodológicos en dos mitades.6 La primera, que se extiende entre 1973 y 1981,
constituye un ejemplo de ortodoxia o neoliberalismo en su forma más pura o extrema. La
segunda, desde 1982 hasta marzo de 1990, consistió en una política que, dentro del mismo
enfoque general, introdujo numerosas intervenciones heterodoxas, las cuales le dieron un matiz
más pragmático. Ellas a veces se vieron impuestas por la gravedad de la grave crisis resultante
de las políticas más ideológicas de la primera mitad. Este segundo período se puede calificar
como de un neoliberalismo con cierto pragmatismo, lo cual es positivo, en la medida que se
percibe el propósito de adecuarse a la realidad de la economía; sin embargo, muchas de las
intervenciones tuvieron un fuerte sesgo regresivo, favoreciendo a sectores con altos ingresos, a
expensas de los sectores medios y bajos.
a) Neoliberalismo puro
Uno de los rasgos distintivos del neoliberalismo es su “globalismo”, característica que lo lleva a
ignorar las implicancias tanto de la desigualdad inicial y los desequilibrios sectoriales, como de
la heterogeneidad de las estructuras productivas, de los agentes económicos, y del acceso de los
diferentes sectores a los servicios públicos, las esferas de influencia y al poder. Por ello, no
presta la debida atención a la incidencia social y distributiva de la segmentación de los mercados,
ni a las dificultades con que tropieza la trasmisión de información transparente hacia los
diferentes tipos de agentes económicos, de manera que la conducta de éstos se ajuste a las
expectativas de los responsables de las políticas. En definitiva, el neoliberalismo subestima
también la frecuente presencia de procesos de ajuste desestabilizadores y de rezagos y
sobreajustes (overshooting), así como el carácter “incompleto” de mercados e instituciones en las
economías en desarrollo. Tales elementos constituyen severos impedimentos para que políticas
económicas globales “neutras” o indirectas resulten, por sí solas, eficaces en las naciones
emergentes o en proceso de profundas transformaciones, que era el caso de Chile.
Paralelo a las reformas en el terreno más propiamente económico, se impusieron cambios
también estructurales en la organización social. De acuerdo a la retórica de la dictadura, ellos
formaban parte del proyecto tendiente a crear una sociedad competitiva de “hombres libres”. Ello
involucró cambios en el sistema universitario, en la organización y dependencia de las escuelas
básicas, en las prestaciones de salud, así como en los colegios profesionales, las organizaciones
estudiantiles y los sindicatos.7
Las preocupaciones iniciales de la dictadura de Pinochet apuntaron a controlar los
desequilibrios macroeconómicos y en particular la hiperinflación heredada en 1973;8 luego, el
foco de atención se desplazó al terreno de las ineficiencias del sistema económico imperante, de
6
La dimensión económica y social se examina en CIEPLAN (1982; 1983); Büchi (1993); Edwards y CoxEdwards (1987); Foxley (1982); Larraín y Vergara (2000); Meller (1996a). Textos de temática más amplia, con
abundantes referencias bibliográficas, son Correa, Figueroa, Jocelyn-Holt, Rolle y Vicuña (2002); Hunneus (2001);
Moulián (1997).
7
Ver Brunner (1981); Campero y Valenzuela (1981); Moulián y Vergara (1979); Vergara (1981) y diversos
artículos en Revista Mensaje, en particular, Ruiz-Tagle (1979; 1980; 1981) y Zañartu (1980).
8 Los precios al consumidor subieron 600% en el año, en tanto que la tasa anualizada alcanzó a 700% en
los cuatro últimos meses del gobierno de la UP.
9
acuerdo al discurso que en los años siguientes se popularizó a escala internacional. A medida que
un grupo ultra-neoliberal ampliaba su poder, hasta hegemonizar la conducción de la política
pública, los cambios estructurales se fueron profundizando. El conjunto de las reformas guarda
una estrecha similitud con lo que en los noventa se denominaría “el Consenso de Washington”.
i) Las reformas
Las principales reformas fueron: eliminación de los controles de precios; apertura indiscriminada
de las importaciones; liberalización del mercado financiero interno, tanto en términos del acceso
de nuevas instituciones como del manejo de las tasas de interés y de la asignación del crédito,
seguida a fines de la década por una desregulación de los flujos internacionales de capitales;
reducción del tamaño del sector público y restricciones al quehacer de las empresas del sector;
privatización del sistema de pensiones y, parcialmente, del servicio nacional de salud;
devolución a sus antiguos propietarios de las empresas y tierras que les habían sido expropiadas;
privatización de numerosas empresas públicas tradicionales; supresión de la mayoría de los
derechos sindicales existentes al inicio del régimen; y una reforma tributaria que, junto con
eliminar algunas distorsiones (por ejemplo, los efectos en cascada de los impuestos a las ventas,
al reemplazarlos por el impuesto al valor agregado), redujo fuertemente la participación de los
tributos directos y de mayor progresividad.
El papel tradicional del Estado como empresario y promotor de la inversión y la
industrialización debía reducirse a la brevedad posible, a fin de que estos procesos fueran el
resultado, exclusivamente, de decisiones tomadas por los agentes privados en mercados
desregulados y abiertos al exterior, sujetos a las “neutrales” reglas de una economía de libre
mercado.
La privatización de los medios de producción no se limitó al traspaso de empresas
tomadas, requisadas o expropiadas durante el régimen del Presidente Allende. El proceso se
extendió a empresas creadas en los sucesivos gobiernos a partir de la instalación de la
Corporación de Fomento (CORFO) en 1939. En 1970, ésta controlaba la propiedad de 46
empresas, número que se elevó a cerca de 300 en 1973.9 En 1980, permanecían en poder de esa
corporación sólo 24 empresas, la mitad de las cuales estaba en proceso de licitación.
Adicionalmente, había alrededor de una decena de empresas públicas, entre ellas la Corporación
del Cobre (CODELCO) y la Empresa Nacional de Petróleo (ENAP), que dependían de otras
reparticiones gubernamentales.
La venta de empresas se efectuó, en medida importante, durante períodos de recesión y
de tasas de interés muy elevadas en el mercado interno. En consecuencia, escasos agentes
tuvieron la posibilidad de acceder a su compra. Este hecho constituyó una de las causas de la
aguda concentración de la propiedad registrada por entonces.10 Notoria fue la débil participación
de empresas transnacionales, en contraste con las expectativas oficiales, que anticipaban un
9 No incluye las empresas intervenidas, alrededor de 220 en 1973. Ver Vergara (1981). Sergio Bitar (1979,
cap. X) examina el programa de constitución del Área de Propiedad Social, su evolución y los problemas que ésta
acarreó.
10
Las transferencias se efectuaron a precios muy inferiores a los valores “normales” de mercado. Ver
Dahse (1979); Devlin y Cominetti (1994); Foxley (1982); Marcel (1989).
10
vigoroso flujo de inversión extranjera directa (IED). Sin embargo, un masivo incremento de
créditos externos proveyó una fracción sustancial del financiamiento requerido por grupos
económicos nacionales para adquirir las empresas en vías de privatización.
En el sector agrícola, la transferencia de propiedad tuvo un significado dramático. La
reforma agraria que habían aplicado los gobiernos de los presidentes Frei y Allende conoció un
abrupto final. Después de 1973, alrededor de 30% de las tierras que habían sido expropiadas fue
devuelto a sus anteriores propietarios y aproximadamente otro tercio fue rematado entre personas
ajenas al mundo rural. Apenas un tercio de la superficie fue asignada a pequeños agricultores. El
repliegue del Estado en materia de suministro de crédito y apoyo técnico a campesinos y
cooperativas rurales llevó a que este sector se convirtiera en una de las principales víctimas de la
reestructuración del gasto público. Ya en 1979 cerca de la mitad de los favorecidos con la
asignación de parcelas se habían visto obligados a venderlas o darlas en arrendamiento (Ortega,
1987).11 Paralelamente, se registró una expulsión masiva de campesinos desde los predios en que
habían residido hasta entonces.
La jibarización del aparato estatal se hizo extensiva a otras áreas. Así, por ejemplo, el
Estado se desvinculó de la red de infraestructura agrícola (frigoríficos, centrales proveedoras de
semillas e insumos, poderes compradores, asistencia técnica a medianos y pequeños agricultores)
y de la red de infraestructura minera (plantas de procesamiento de minerales).
En 1980 se dio otro paso trascendental en el proceso de privatización, afectando al
sistema de seguridad social. El régimen de pensiones, financiado hasta entonces mediante un
sistema de reparto, fue reemplazado por uno de capitalización individual en financieras
previsionales privadas creadas por el nuevo sistema.12 Las pensiones vigentes y las de los
trabajadores a quienes les faltaban menos de cinco años para jubilar siguieron siendo de
responsabilidad del sector público. El resto de los trabajadores asalariados pudo optar entre
permanecer en el sistema antiguo o afiliarse a una de las Administradoras de Fondos de
Pensiones (AFP). Quienes optaban por el traslado se vieron favorecidos en forma automática con
un incremento de 11% en sus salarios líquidos. Los nuevos cotizantes sólo podían afiliarse al
nuevo sistema.
Una actividad de crucial importancia que logró sustraerse de la embestida privatizadora
fue CODELCO, la empresa estatal que explotaba los grandes yacimientos cupríferos del país. El
equipo económico desplegó una intensa presión, pero quienes rechazaban su enajenación, dentro
y fuera del régimen, lograron mantenerla a salvo. No obstante, CODELCO hubo de soportar
restricciones presupuestarias impuestas por el Ministerio de Hacienda, a pesar de las sustanciales
utilidades que aportaba al Fisco. Sólo se le permitió efectuar inversiones que le posibilitaron
11 Dos factores financieros que contribuyeron a forzar la venta o arriendo por parte de los campesinos
asignados fueron el alto costo del crédito en el mercado interno de capitales y la ausencia de relaciones previas de
los campesinos con la banca comercial. Parece haberse supuesto que competirían en condiciones de igualdad con el
resto de los usuarios. Respecto de la situación agrícola y campesina, véase Ortega (1987).
12
Un examen de las características que poseía el sistema de reparto y un análisis comparativo con otras
opciones de reforma se encuentran en Uthoff (2001). La reforma al sistema de salud es analizada en Titelman
(2001).
11
mantener el nivel de producción alcanzado en 1977. Dentro de las contradicciones a que condujo
el dogma privatizador, el gobierno privilegió, infructuosamente, el desarrollo de otros
yacimientos de cobre por parte de empresas extranjeras.13
En lo que se refiere al comercio internacional, se procedió a la eliminación de
prácticamente la totalidad de las restricciones distintas a las arancelarias. A su turno, los
aranceles fueron rebajados en forma acelerada a partir de los elevados niveles imperantes en
1973 (una tasa media simple de 94%) hasta un nivel uniforme de 10% para todo tipo de bienes,
alcanzado a mediados de 1979. La liberalización del intercambio contempló asimismo la
abolición de las bandas de precios de algunos productos agrícolas, de instrumentos destinados a
combatir la competencia desleal (normas anti-dumping) y de los sistemas de compras públicas
diseñados para atenuar la transmisión de la inestabilidad externa hacia la economía nacional. En
línea con una apertura indiscriminada al comercio internacional, en 1976 Chile se retiró del
Pacto Andino (ver cap. V). De igual modo, en 1974 se había puesto en vigencia un estatuto
extremadamente liberal para promover la afluencia de la inversión extranjera directa (IED). El
capítulo II se aboca en detalle al análisis de las políticas de comercio exterior.
En el ámbito financiero, en 1975 se procedió a una drástica reforma del mercado interno.
Los bancos que habían sido estatizados bajo el gobierno del Presidente Allende fueron
privatizados. Las tasas de interés quedaron completamente liberadas, eliminándose las normas
concernientes a los plazos de operación y el destino de los créditos, al tiempo que se autorizaba
el establecimiento de nuevas entidades financieras, sujetas a escasas limitaciones. Por último, en
lo tocante a la cuenta de capitales, se redujeron gradualmente las restricciones sobre la afluencia
de recursos del exterior.14 El capítulo III analiza las reformas financieras y la responsabilidad que
les cupo en la aguda recesión que habría de desencadenarse en 1982.
(ii) Logros y fracasos en el tránsito hacia 1982
En los primeros doce meses que siguieron al golpe militar la tasa de uso de la capacidad
instalada experimentó una marcada recuperación. La disciplina laboral impuesta mediante la
represión sindical, la actualización de precios y tarifas atrasadas, la devaluación cambiaria, el
fuerte aumento de la inversión pública y un elevado precio del cobre removieron cuellos de
botella que obstaculizaban el mayor uso del PIB potencial. El repunte de la cotización del cobre
en 1973-74 compensó con holgura el aumento del gasto en importaciones de petróleo,
registrándose un mejoramiento de los términos del intercambio equivalente a 5% del PIB en
1974 respecto de 1972.
Un rasgo novedoso lo constituyó el vigor con que aumentaron las exportaciones. Cuatro
factores se conjugaron para este resultado: (i) una devaluación real inicial muy intensa; (ii) la
existencia de una capacidad exportadora subutilizada en los años precedentes; (iii) la remoción
13 La principal inversión extranjera en los años 70 en Chile fue materializada por Exxon mediante la
adquisición de un yacimiento en explotación. Ver Vignolo (1982) y Bande y Ffrench-Davis (1989).
14
La gradualidad, más que al propósito de regular la cuenta de capitales, obedeció al temor que los ingresos
aumentasen la oferta de dinero y creasen un impacto inflacionario; entonces el Banco Central tenía escasas
operaciones de mercado abierto.
12
de cuellos de botella en el sector, en particular merced a la liberalización de las importaciones de
insumos, y (iv) un severo repliegue de la demanda interna (Ffrench-Davis, 1979).
La aplicación de esta estrategia se vio perturbada por dos fenómenos que afectaron
gravemente a la economía chilena durante parte sustancial de la década: (i) una inflación todavía
altísima (superior a 300% anual en 1974-75), que a la política de estabilización monetarista le
costaba mucho contener; y (ii) el primer shock del petróleo, que junto con el fuerte deterioro del
precio del cobre en 1975 generó condiciones muy adversas para la balanza de pagos.
Hasta 1976 el esfuerzo antiinflacionario estuvo basado únicamente en la política
monetaria. Entre mayo y agosto de 1973, según se señaló, la tasa anualizada de inflación había
alcanzado a 700%.15 Pocos días después del golpe militar se procedió a la liberalización de la
mayoría de los precios sujetos a control administrativo, en un contexto de intensa incertidumbre.
La consecuencia previsible fue un espectacular incremento de la inflación (88% en el mes de
octubre). A medida que se fue poniendo bajo control la situación fiscal, la política monetaria se
tornó, en el curso de 1974, efectivamente restrictiva. El discurso oficial señalaba que los nuevos
fijadores de precios –los empresarios privados– tendrían que tomar en consideración el
comportamiento de la oferta monetaria para los efectos de definir el nivel de los precios de sus
productos. El hecho concreto es que la información concerniente a la oferta de dinero estaba
disponible para el público con algunos meses de atraso e incluía diversos indicadores
contradictorios, aparte de que, debido a la elevada inflación imperante, los precios se reajustaban
con frecuencia, incluso más de una vez al mes. El principal punto de referencia para cada agente
económico resultó ser, entonces, el comportamiento efectivo del conjunto de los empresarios, en
términos de la variación del IPC oficial, el indicador actualizado de más fácil acceso. La
consecuencia fue que tasas de inflación superiores al 300% anual persistieron hasta el tercer año
de vigencia del modelo, a pesar de la restricción monetaria, de un presupuesto fiscal ya
equilibrado en 1975, y de la generación de una enorme brecha recesiva entre el PIB potencial y
el efectivo (20% en el bienio 1975-76).16
(Gráfico I.1)
Adicionalmente, el precio del cobre descendió con fuerza durante el segundo semestre de
1974 y en 1975, en tanto que el shock petrolero persistía, con lo que el deterioro en los términos
del intercambio llegó a representar una pérdida de ingreso nacional equivalente a 6,4% del PIB
en 1975 respecto de 1972. Este fuerte impacto, unido a la persistencia de la inflación, llevó al
gobierno en 1975 a iniciar un programa de ajuste muy riguroso, basado en el recorte de la
demanda agregada, liderado a su vez por una contracción fiscal y monetaria y por una sustancial
devaluación cambiaria.
Todas las cifras de inflación usadas aquí se refieren al índice de precios al consumidor corregido en Cortázar y
Marshall (1980). El índice oficial subestimó en forma significativa el alza efectiva de los precios, principalmente en
1973 y en 1976-78 (ver nota 18).
16
En 1975, con el balance fiscal ya equilibrado y expectativas muy optimistas de freno rápido de la inflación, el
Escudo se reemplazó por el peso y se eliminaron tres ceros; en 1959 se había reemplazado el anterior peso por el
escudo, restándose tres ceros también.
15
13
Los efectos de la restricción monetaria se hicieron sentir más intensamente sobre el nivel
de actividad económica que sobre los precios. En 1975 la producción industrial cayó 28%, el PIB
decreció 17% y el desempleo abierto (incluidos los trabajadores adscritos a programas de
empleos de emergencia) se empinó a 20% (Jadresic, 1986).17 El predominio de las políticas que
apuntaban a un drástico recorte de la demanda vis a vis un conjunto más débil de políticas
reasignadoras (switching policies, es decir aquellas que procuraban modificar la estructura de la
oferta y la demanda), explica que se haya incurrido en una considerable subutilización de la
capacidad instalada o brecha productiva. Ello redundó en un elevado desempleo, numerosas
quiebras y en una deprimida formación de capital. El “precio” que sí se ajustó velozmente a la
baja fue el de los salarios: hacia 1975 éstos habían perdido cerca de 40% de su poder adquisitivo,
a causa de la drástica represión de la actividad sindical, el elevado desempleo y la vigencia de
reajustes legales que adoptaban como referencia un IPC subestimado.18
El conjunto de cambios en las estructuras productivas, derechos laborales reprimidos y
reformas financieras, agravadas por la inestabilidad de la macroeconomía real, provocaron un
grave retroceso distributivo. En efecto, la relación entre el ingreso per cápita del quintil de
hogares más ricos y el quintil más pobre se elevó desde 13 veces en los sesenta a 16 veces en
1976-81 (capítulo VII); correspondientemente, el índice Gini se deterioró 4 puntos porcentuales.
La receta monetarista para controlar la inflación hizo que se multiplicaran por tres los
efectos depresivos de la recesión internacional sobre la economía chilena, imponiéndole así un
costo extraordinariamente gravoso, tanto en términos sociales como de actividad productiva
(Foxley, 1982; Ramos, 1986). Recién a mediados de 1976 el equipo económico reconoció
implícitamente que el control monetario por sí solo resultaba incapaz de frenar la inflación. Se
incorporó entonces el ancla cambiaria a la política antiinflacionaria, lo que dio inicio a un largo
proceso en el que el tipo de cambio fue utilizado para desacelerar los precios, por la vía tanto de
reducir el costo de los bienes importados como de moderar las expectativas inflacionarias. En
términos analíticos, podría decirse que se pasó de un monetarismo de economía cerrada a uno de
economía abierta.
En junio de 1976 y en marzo de 1977 tuvieron lugar sendas revaluaciones cambiarias
(disminución de la cantidad de pesos entregada por dólar estadounidense), lo que fue
ampliamente publicitado en los medios de comunicación.19 La medida surtió un efecto
Naturalmente, la cifra de caída del PIB no comprende el impacto directo del deterioro de los términos del
intercambio en 1975. El PIB mide la producción real; los términos del intercambio afectan el poder de compra real
derivado de un determinado nivel de PIB. La pérdida de 6,4% en el año 1975 es respecto a 1972, en tanto que en
1973-74 hubo ganancias de poder adquisitivo con un saldo neto ligeramente positivo de los tres años; si hubiese
estado vigente un fondo de estabilización, el fondo acumulado en 1973-74 habría permitido cubrir la escasez de
ingresos de exportación de 1975 (cálculos basados en las Cuentas Nacionales a precios de 1977). Nótese que el alza
del precio del cobre se inició en el tercer trimestre de 1973.
17
18
Cortázar y Marshall (1980) han documentado que en ese lapso se incurrió en una subestimación sistemática, mes a
mes, del índice de precios al consumidor. El IPC oficial era usado como referente para los reajustes salariales y de
pensiones. Sin embargo, incluso el IPC corregido muestra un paulatino descenso de la tasa de inflación.
19 Luego de las publicitadas revaluaciones, se aplicaron minidevaluaciones diarias. La política cambiaria es
analizada, resumidamente, en el capítulo II y con mayor extensión en Ffrench-Davis (1981).
14
apreciable, pues luego de la primera revaluación la inflación disminuyó rápidamente a una tasa
anualizada menor de 100% y por debajo de 60% tras la segunda. Sin embargo, involucró un
excesivo condicionamiento del tipo de cambio a la política antiinflacionaria, en detrimento del
equilibrio del sector externo y de la producción de transables. La dramática crisis que se
desencadenó en 1982 habría de comprobar lo costoso de prolongar esta apuesta con el paso
siguiente en 1979.
La política antiinflacionaria culminó en 1979 con la congelación del tipo de cambio; ya
había culminado la liberalización de las importaciones, con un arancel uniforme de 10% y
ausencia general de otras restricciones. El gobierno introdujo un nuevo enfoque de política
macroeconómica automática al adoptar “el enfoque monetario de la balanza de pagos”, entonces
de moda en medios académicos y financieros ortodoxos. El nuevo discurso oficial afirmaba que,
en presencia de un tipo de cambio congelado, en una economía con libre importación, los precios
internos no podrían subir más rápidamente que la inflación internacional. Esta política fue
apoyada por un cuantioso endeudamiento externo, que financió con holgura, hasta 1981, la
creciente brecha externa (capítulo III).
En el momento de la congelación del tipo de cambio (junio de 1979), la inflación interna
excedía de 30%, en tanto que la externa se situaba en torno de 12%. Posteriormente se produjo la
convergencia de ambas, pero sólo en forma gradual; en consecuencia, durante año y medio la
inflación interna superó fuertemente a la internacional, con lo cual el tipo de cambio perdió un
tercio de su poder adquisitivo entre su fijación en 1979 y su desplome en 1982.20 Así, la vigencia
del régimen de libre importación y de una moneda nacional sobrevalorada se tradujo en una
inundación de los mercados internos y en un desequilibrio notable de la cuenta corriente de la
balanza de pagos durante 1981. La deuda externa se había duplicado, en tanto que el auge
exportador se revertía en1981y el déficit en cuenta corriente había saltado a 21% del PIB.21
La política oficial confiaba en que el desequilibrio externo sería conjurado en virtud de
un ajuste automático al estilo del patrón oro vigente con anterioridad a la crisis mundial de 1929.
El tipo de cambio real se modificaría al impulso de la contracción de la liquidez monetaria,
fenómeno este último asociado a la pérdida de reservas internacionales que venía sufriendo el
Banco Central hacia fines de 1981. Tal contracción de la oferta de dinero debía provocar una
disminución drástica de los precios y de los salarios nominales. Sin embargo, se pasó por alto
que el atraso cambiario acumulado entre 1979 y 1981 no se situaba en el rango de 2% o 3%, sino
que era cercano ya a 30%, a lo que había que sumar el efecto todavía rezagado de la
liberalización de las importaciones (capítulo II). El resultado, ya en los primeros meses de 1982,
fue un espectacular deterioro de las ventas, la producción y el empleo y un estrangulamiento
20 Cabe señalar que la inflación externa también decreció en estos años, en virtud de la apreciación del dólar
estadounidense frente a las monedas de los restantes países industrializados: en los 12 meses que precedieron a
junio de 1982, alcanzó una media anualizada de -2%.
21 Cifra calculada con el tipo de cambio promedio de 1976-78. Con un tipo muy atrasado, como el de 1981, el
déficit alcanza a 14,5% del PIB. Nótese que el valor del PIB medido en dólares corrientes fue de US$ 15 mil
millones en 1978, US$ 33 mil millones en 1981 y US$ 16 mil millones en 1985. Dada la enorme volatilidad
cambiaria en esos años, para hacer comparaciones inter-temporales y orientar decisiones de políticas contra-cíclicas,
debería “normalizarse” el tipo de cambio utilizado.
15
progresivo de las empresas, bajo el peso de un endeudamiento elevado afecto a tasas de interés
reales desmesuradamente altas (ver cap. III). En consecuencia, una recesión grave ya estaba en
marcha antes de la explosión de la crisis de la deuda latinoamericana, la que tuvo lugar en agosto
de este año.
A pesar de las severas restricciones que pesaban sobre la actividad sindical y del atraso
de los salarios reales, que aún permanecían a niveles medios inferiores a los de 1970, los
conductores del modelo achacaron a las remuneraciones el fracaso en el logro de un ajuste
automático fluido y rápido.22 A mediados de 1982 intentaron decretar una rebaja general de
remuneraciones, pero se toparon con desacuerdos internos para aplicar esa medida. Entonces se
optó por la devaluación cambiaria, en medio de trastornos ya insostenibles en el aparato
productivo y financiero. Entre junio y octubre de 1982, el tipo de cambio nominal se devaluó
más de 70%. El consiguiente impacto inflacionario llevó al IPC a elevarse 32% en los doce
meses siguientes, por sobre el 4% que había anotado en los doce meses precedentes.
En resumen, la adopción del ancla cambiaria resultó exitosa para frenar la inflación, toda
vez que a inicios de 1982 ésta se situaba al nivel internacional, registrando incluso tasas
negativas en algunos meses.23 Pero, una vez más en la historia económica de Chile se desestimó
la gravedad de otros desequilibrios macroeconómicos. Los esfuerzos se habían concentrado en la
estabilización del nivel de precios, descuidándose el equilibrio externo y la inversión en capital
físico y humano.
(iii) Crecimiento espurio
Las debilidades del modelo quedan en evidencia cuando se desagrega la composición del PIB
(cuadro I.2). En primer lugar, dado que hubo un aumento tanto en el nivel como en el costo del
endeudamiento externo, cerca de un quinto del “crecimiento” del PIB por habitante contabilizado
entre 1974 y 1981 correspondió a pagos de intereses y utilidades al exterior; por lo tanto, la
expansión del producto nacional resultó inferior a la del PIB. En segundo lugar, el dinamismo
del PIB se explica en medida importante por la espectacular tasa acumulativa de expansión (13%
anual) que anotaron la comercialización de productos importados y los servicios financieros
(Ffrench-Davis, 1982). El primer sector se expandió al impulso del incremento insostenible que
mostraron las importaciones de bienes de consumo e intermedios. Como ya vimos, la mayoría de
estas importaciones se financiaron principalmente no gracias a mayores exportaciones, sino que
vía un incremento de los créditos externos al sector privado. Esa fuente de dinamismo, de “valor
agregado” en la comercialización de importaciones, era insostenible en una economía con un
débil sustento productivo real y un cuantioso desequilibrio externo. La segunda fuente de
22
Los salarios tenían un piso dado por el IPC oficial correspondiente al períodoprecedente. Diversos autores
asignan a este esquema de reajustabilidad la causa del costoso ajuste recesivo. No obstante, en la escena
internacional no se conocen casos de deflaciones masivas producidas por restricción de la liquidez que operen
fluidamente, con la intensidad requerida y sin ocasionar graves problemas a los deudores y la actividad económica.
La inflexibilidad a la baja de muchos precios y salarios nominales sigue siendo una realidad a través del mundo, al
margen de las normas legales sobre reajustabilidad.
23 Diversos indicadores de este episodio muestran una interesante similitud, en magnitud y signo, con los observados
en la crisis que explotó en Argentina en 2002: inflación negativa previa a la crisis, desplome del PIB, enorme
desempleo y dramático aumento de la pobreza.
16
dinamismo estuvo asociada a la reforma financiera y obedeció en proporción significativa a la
brecha entre las tasas de interés de captación y préstamos, así como a los márgenes de
intermediación (spreads) captados en la transferencia al mercado nacional de créditos externos
obtenidos por los bancos locales. El dinamismo estuvo basado, pues, en los valores
anormalmente elevados que exhibieron las importaciones y la intermediación financiera, ambos
perjudiciales para la actividad productiva (dada la magnitud del déficit comercial) y la deprimida
inversión.
(Cuadro I.2)
Es indudable que, debido a la distorsión generada por estos dos sectores, el desempeño
global de la economía chilena estuvo caracterizado por una dosis apreciable de artificialidad.
Resulta entonces muy significativo que el resto del valor agregado por habitante, que en 1974
constituía el 91% del producto nacional bruto, haya permanecido virtualmente estancado (col. 4,
cuadro I.2). La producción de exportaciones creció aceleradamente, como ya se señaló; un
destacable promedio anual de 13,6% en 1974-81; sin embargo, su peso en el PIB era aún
limitado a pesar de su relevante dinamismo,24 Por consiguiente, el resto del PIB sufrió una
contracción sustancial. Dentro de este subsector, la manufactura, que era la actividad principal,
hubo de soportar los embates sucesivos de la recesión de 1975, la intensa liberalización
comercial y la apreciación cambiaria.25 A ello cabe agregar la baja de 14% que sufrió el PIB en
1982-83.26
La conexión con el futuro está directamente relacionada con el ahorro y la inversión
nacionales.27 Los promotores del modelo esperaban que, en particular con la liberalización
financiera, se lograse un incremento sustancial del ahorro nacional y la inversión, así como de la
eficiencia, fuentes vitales del crecimiento económico. Nuestro análisis demuestra que los
resultados fueron desfavorables en el campo productivo. Sin embargo, ello podría haber sido
compatible con un vigoroso proceso de inversión de larga maduración. Desafortunadamente, en
cada uno de los años comprendidos entre 1974 y 1980 la tasa de inversión bruta fija fue inferior a
la registrada en cada uno de los años sesenta; sólo 1981 registró un nivel comparable al de ese
decenio. En 1974-81, la tasa de inversión anotó un promedio de 15,7% del PIB, en contraste con
20,2% en los sesenta. Paralelamente, el porcentaje de esa inversión que fue cubierto con ahorro
24
El peso de las exportaciones se había elevado de 10% del PIB en los sesenta a 15% en los setenta (cap. VI,
cuadro VI.5); se trata de la incidencia del valor agregado por las exportaciones como proporción del PIB. Este es la
suma de los valores agregados por los diferentes sectores de la producción.
25 Con la intensa la intensa apreciación cambiaria, el promedio estaba decreciendo pues el volumen de muchas
exportaciones se estaba contrayendo en 1981. Ver en cap. V la evolución desagregada de las exportaciones y en
Marcel y Meller (1986) cifras corregidas de evolución del valor agregado en la manufactura.
26
En ese bienio, el conjunto de América Latina sufrió una caída del PIB de 3,2%.
27 Por inversión entendemos aquí lo que en las cuentas nacionales se denomina formación bruta de capital o
inversión bruta en capital fijo o lo que también hemos denominado inversión productiva, en contraste con la
inversión puramente financiera o especulativa. Aparte de la inversión, hay muchas otras conexiones con el futuro
que no han sido consideradas aquí. Ellas incluyen el impacto que el modelo haya tenido sobre la capacidad de
absorción y adaptación tecnológica; el grado de creatividad de los sistemas de educación técnica y universitaria; el
desarrollo cultural del país; los canales de participación y el capital social que pudieran ser útiles para la
implementación de las estrategias de desarrollo, sobre la base de un consenso nacional; y el dinamismo y eficiencia
del Estado como conductor del proceso.
17
nacional declinó: en 1970, cerca del 90% se cubrió con ahorro nacional, en tanto que en 1978-81
apenas la mitad provino de esa fuente.
iv) Vulnerabilidad y el derrumbe de la actividad en 1982
El súbito corte en 1982 de los flujos crediticios desde el exterior, hizo que la endeudada
economía chilena se precipitara, por segunda vez en una década, a una nueva crisis recesiva, tan
severa como la de 1975. Si bien el fenómeno fue generalizado en la región, en Chile fue donde
alcanzó la mayor intensidad, seguido de una profunda crisis bancaria, numerosas quiebras y un
masivo desempleo en 1983. Se extendió el descontento político y las manifestaciones de
oposición a la dictadura proliferaron, incluso por parte de partidarios del régimen.
Esos desequilibrios fueron inducidos por la excesiva ampliación del gasto privado,
estimulada a su turno por la abrupta liberalización financiera, las cuantiosas entradas de capitales
financieros y el denominado enfoque monetario de la balanza de pagos. Detrás de estos
desequilibrios se percibe un grave error de diagnóstico. El gobierno presumió que, dado que
había logrado superávit fiscal y el endeudamiento externo se realizaba entre agentes privados,
podía descartarse el estallido de una crisis cambiaria. El apoyo explícito y categórico del Fondo
Monetario Internacional (Robichek, 1981) consolidó al gobierno en esa presunción, llevándolo a
ignorar el hecho evidente de que un déficit insostenible en el mediano plazo puede muy bien
originarse en el sector privado (Marfán, 2005).
Algunos indicadores, evaluados de manera deficiente, lo reforzaban en su error, así como
a las misiones de FMI y a muchos analistas. Primero, las cuentas nacionales, tanto las cifras
oficiales como las corregidas (Marcel y Meller, 1986), mostraban un importante “crecimiento”
del PIB entre 1976 y 1981. Sin embargo, en 1975 se registró la notable recesión que se tradujo
en la caída del PIB de 17%. En consecuencia, cuando el análisis de la evolución económica toma
como base 1975-76, se incurre en el error ignorar la caída y de considerar “crecimiento” lo que
en proporción significativa es simplemente una recuperación del nivel que se había anotado en
1974; como se expone más adelante, en 1975 había una brecha promedia de 20% entre PIB
efectivo y potencial. Ese error sirvió de base para la equivocada impresión de que Chile estaba
creciendo vigorosamente y que continuaría haciéndolo a tasas anuales del orden de 8%,
cualquiera fuese la evolución del escenario internacional. Sin embargo, mientras que en 1976-81
el PIB por habitante promedió un aumento de 4,7% anual, al efectuar la comparación desde 1974
la tasa se reduce a apenas 1,4%. Es obvio que mientras mayor hubiese sido la recesión de 1975,
más intensa habría resultado la recuperación. Por consiguiente, cuanto mayor es la pérdida
(social y privada) de producción a causa de la recesión, más elevado aparecería el “crecimiento”
en el caso de que se omita el período de recesión y se empiece a medir aquél a partir del punto
más bajo. Se trata de un error burdo desde el punto de vista técnico, pero frecuente, y que habría
de resurgir en la segunda parte del período dictatorial.
Segundo, relacionado con el punto precedente, el empleo mejoraba, pero después de que
la tasa de desocupación se había elevado desde 6% a 22%, olvidándose del punto de partida.
Tercero, al nivel más político, luego de una recesión intensa –en un marco autoritario, con un
control férreo de los medios de comunicación y la represión de las organizaciones sociales– la
recuperación posterior generó una creciente sensación de alivio para empresarios y trabajadores,
18
reforzando una actitud triunfalista del gobierno y sus admiradores locales e internacionales. 28
Cuarto, a mayor abundamiento, está el tema de la composición del PIB, recién examinado en el
literal anterior: aparte de las exportaciones, lo dinámico eran los desproporcionados márgenes de
intermediación financiera de excesivos créditos externos y el valor agregado en la
comercialización del exceso insostenible de importaciones. Todas bases espurias de un desarrollo
sostenido.
b)
Algo de pragmatismo pero con sesgo regresivo, 1982-89
Las secuelas de la honda crisis de 1982-83, ciertas contra-reformas y la subsiguiente
recuperación constituyeron los rasgos predominantes de este sub-período. Dado que la
disponibilidad de divisas y el servicio de la deuda externa se erigió en factor determinante del
nivel de la actividad económica interna, destacan las renegociaciones de la deuda con los bancos
acreedores, el FMI, el Banco Mundial y el gobierno de Estados Unidos para obtener algún
financiamiento externo. Como la crisis de 1982 debilitó su poder, el régimen de Pinochet se vio
obligado a rectificar su estrategia en varios aspectos, incluidos el relevo de la conducción
económica y la “nacionalización” de la deuda privada. En virtud de este último proceso, el
Gobierno, que en 1981 detentaba un tercio de la deuda externa total, pasó en 1987 a ser el
responsable del 86%. En lo tocante al enfoque de la política económica, la crisis de la deuda dejó
en evidencia la extrema vulnerabilidad ante shocks externos, generada por las políticas
neoliberales y la pasividad del Estado, con mínimas o inexistentes regulaciones. El colapso
económico y el clima de descontento y protesta posibilitaron la reconstitución de los
desarticulados movimientos sociales, especialmente el sindicalismo y los partidos políticos de
centro e izquierda.
En el ámbito económico, el gobierno introdujo en los siguientes cuatro años diversos
ajustes, los cuales incluyeron sucesivas devaluaciones, aumento de la protección arancelaria,
aplicación de bandas de precios a las principales importaciones agrícolas, subsidios a las
exportaciones no tradicionales, regulación estricta del sistema financiero, estatizaciones de la
deuda privada y renegociación de los vencimientos de los créditos externos con los acreedores
bancarios y ayudas financieras masivas al sector privado endeudado (cap. IV). Todas estas
revisiones, anteriormente descartadas de plano por los promotores del enfoque neoliberal,
aparecieron como muestras de pragmatismo, a fin de aliviar la escasez de divisas (la ineludible
restricción externa) y recuperar la actividad económica. Ello implicó un vuelco de la política
fiscal, que de exhibir un cuantioso superávit hasta 1981 pasó a un déficit de 3,4% del PIB en
1983-85. Sin embargo, este mayor pragmatismo involucró un fuerte sesgo en favor de los
sectores de altos ingresos, incluidos generosos subsidios, al tiempo que persistía una posición
dura frente a las organizaciones laborales y populares. Su consecuencia fue un deterioro
adicional en la distribución del ingreso; sin lugar a dudas, 1987 es el año que registra la peor
distribución del ingreso desde que se dispone de estadísticas (cap. VII).
En 1986 se inició un repunte vigoroso y sostenido de la actividad económica y del
producto. Las exportaciones exhibieron un comportamiento bastante dinámico, estimuladas por
28
Ver, por ejemplo, las elocuentes declaraciones citadas en Foxley (1983).
19
una espectacular devaluación del tipo de cambio real (130% entre 1982 y 1988). En 1986-87 se
registró una gradual recuperación de la actividad en los mercados internos, en un marco
macroeconómico sostenible. Los cuantiosos préstamos otorgados por el Banco Interamericano
del Desarrollo, el Banco Mundial y el FMI contribuyeron a moderar la restricción externa. En el
bienio siguiente un salto del precio del cobre hizo que desapareciera la restricción de
financiamiento externo, lo que redundó en una aceleración del crecimiento de la demanda y de la
actividad. Su fuerte intensidad se tradujo en un sobrecalentamiento de la economía en 1989, año
en que el ritmo de expansión del PIB llegó a 10%.
El salto desequilibrador que experimentó la demanda agregada durante 1988-89 fue fruto
de la expansión monetaria, reducciones tributarias, y reversión parcial de las alzas arancelarias y
cambiarias lo que abarató las importaciones. La utilización de la disponibilidad todavía ociosa en
la capacidad instalada y el notable mejoramiento de los términos del intercambio (precio del
cobre) observado en este bienio hicieron viable este avance abrupto pero transitorio en el nivel
de actividad económica.
El bienio final del régimen de Pinochet mostró elevadas tasas de crecimiento del PIB
efectivo en contraste con una modesta expansión del PIB potencial. Paradójicamente, entonces,
al igual que había sucedido a fines de los setenta, la recesión interna de 1982-87 fue útil en
varios sentidos para la promoción (marketing) del modelo. Este pudo exhibir un PIB en
expansión durante varios años, lo que mereció amplia publicidad en medios de comunicación
nacionales y extranjeros. La severa recesión precedente fue subestimada o ignorada por ellos, en
el marco de una férrea dictadura. Hasta hoy, es común que la evaluación económica de ese
régimen inicie el contéo del crecimiento desde 1986, desconociendo la enorme brecha entonces
existente entre PIB efectivo y potencial. Se repite el error de evaluación de 1974-81.
En suma, a fines de los años ochenta la economía chilena mostraba elevadas tasas tanto
de utilización de su capacidad productiva como de aumento del PIB efectivo. Sin embargo, el
promedio de crecimiento anual del PIB en el período 1982-89 llegó apenas a 2,9%, en tanto que
recién en 1988 el PIB per cápita alcanzó el nivel registrado en 1981. Adicionalmente, la
economía evidenciaba algunos desequilibrios sustanciales. En efecto, en el bienio 1988-89 una
serie de variables macroeconómicas registraron tendencias insostenibles en el mediano plazo. La
demanda agregada se disparó, con un aumento de 22% en términos reales, y el PIB se expandió
18%. También el volumen de las exportaciones se elevó vigorosamente, pero las importaciones
lo hicieron a ritmo aún más acelerado. La enorme brecha entre la dinámica del gasto y de la
producción fue cubierta por el notable mejoramiento de los términos del intercambio
(equivalente a 6 y 7% del PIB en 1988 y 1989, respectivamente, en comparación a 1986). La
producción, a su vez, pudo elevarse
notablemente durante ese bienio, gracias al
aprovechamiento de la capacidad instalada que permanecía ociosa. Sin embargo, esta fuente
estaba agotándose, ya que el incremento de la capacidad instalada en el bienio había sido de
apenas 8%, versus el crecimiento de 18% del PIB efectivo. Ello condujo a un recalentamiento de
la economía, que se tradujo en una aceleración inflacionaria y un deterioro de las cuentas
20
externas en 1989. A comienzos de 1990, la tasa anualizada de inflación se había empinado a
31%, en contraste con el 12,7% registrado en 1988.29
c) Recuento de los resultados
Pese a que algunas políticas cruciales experimentaron modificaciones significativas de un
período a otro, el crecimiento económico fue similar en la primera y la segunda mitad (3% y
2,9% promedio anual) de los más de 16 años del gobierno de Pinochet (cuadro I.3). ¿Cómo se
explican estos resultados tan similares?
Este mediocre promedio estuvo asociado a las graves crisis de 1975 y 1982-83, así como
a la gradualidad de los procesos de recuperación, que en ambos casos involucraron durante
varios años elevadas tasas de subutilización de la capacidad productiva. A su vez, la persistente
brecha entre PIB efectivo y potencial fue el factor que más gravitó en ambos sub-períodos en
deprimir la formación de capital (Agosin, 1998; Servén y Solimano, 1993). El promedio de esta
última se situó por debajo de 16% del PIB, vale decir alrededor de cuatro puntos menos que en
los años sesenta.30
(Cuadro I.3)
Las reformas generaron importantes efectos sobre la estructura productiva. La
liberalización comercial contribuyó al sustancial incremento de las exportaciones; la expansión
de su volumen duplicó la velocidad del comercio mundial en esos años. Sin embargo, el hecho
de que la liberalización se haya impulsado simultáneamente con una severa política de
estabilización monetarista, no logró eliminar la brecha recesiva hasta inicios del siguiente
decenio.
Con la gran recesión de 1975 se registró una caída de 26% en la producción industrial. A
pesar de numerosas quiebras, el sector logró recuperarse muy parcialmente sobre la base de un
aumento en la productividad de las empresas que sobrevivieron y al dinamismo de las
exportaciones. En promedio, entre 1969-70 y 1978, mientras la producción industrial crecía sólo
0,2% al año, las exportaciones del sector aumentaron 15% (Vergara, 1980), con una marcada
heterogeneidad intra-sectorial. Junto con algunas ramas que exhibieron un notable dinamismo
productivo y exportador, la gran mayoría se contrajo o estancó (ver cap. II). Cabe señalar que la
variable relevante para el desarrollo es la trayectoria de la productividad del conjunto de la
fuerza de trabajo, y no sólo de la que dispone de un empleo.
La elevada mortalidad empresarial no es atribuible mayoritariamente a ineficiencia de los
productores presuntamente amparada por la precedente estrategia de desarrollo. De hecho, los
factores determinantes del fenómeno después de 1973 fueron la prolongada recesión, la vigencia
de tasas de interés reales que promediaron 38% anual y la liberalización acelerada de las
importaciones en presencia de revaluaciones cambiarias.
29 Tasa
anualizada del alza del IPC registrada entre agosto de 1989 y enero de 1990. La tasa en los 12 meses
terminados en enero de 1990 fue de 23%.
30 La inversión neta de la depreciación del capital, que es lo que se adiciona al capital cada año, se redujo en un tercio.
21
La significación de la industria en el PIB experimentó un retroceso de seis puntos del PIB
entre antes y después de la liberalización de importaciones, como se documenta en el capítulo II,
mientras las exportaciones, en particular las no tradicionales, que comprenden las del sector
industrial, iban ganando terreno. Así, entre 1974 y 1980 elevaron de 9 a 19% su participación en
el total de exportaciones de bienes; con la crisis de la deuda, en 1981-85 ella bajó en promedio a
16%, pero luego se recuperó, llegando a 22%. Mirando el período 1974-89 en su conjunto, se
concluye que el volumen de las exportaciones distintas al cobre registró un crecimiento medio
anual de 15%, cifra sin duda muy significativa (cap. V).
El sector empresarial se modernizó con el surgimiento de nuevos grupos y ejecutivos,
más innovadores y competitivos. Esta modernización fue de la mano con la del Servicio de
Impuestos Internos y la Dirección de Presupuesto. Junto con el impulso exportador, estos
factores coadyuvaron, aunque evidentemente sin determinarlo, el éxito económico que se obtuvo
en los años noventa. Adicionalmente, concurrieron muchos de los requisitos básicos para tal
desarrollo, entre ellos la “corrección” de algunos precios (en especial, la depreciación cambiaria
en los ochenta y el abaratamiento, en los setenta, de los insumos importables), la eliminación de
controles arbitrarios de los mercados, y las garantías de respeto a la propiedad privada. También
contribuyeron la baja sustancial tanto de los salarios reales como de los impuestos al capital y la
eliminación de la mayoría de los derechos sindicales, en un escenario en el que, no obstante, la
gran mayoría de las empresas seguían ajenas a la modernización.
En definitiva, el reverso de la medalla del notable progreso de algunos fue la marginación
de muchos; ello explica un crecimiento promedio tan limitado. El modelo daba espacio a unos
pocos grandes triunfadores y a creaba muchos perdedores. Una interpretación de marcado sesgo
neoliberal puede dar cuenta de un vigoroso crecimiento si sólo considera los resultados obtenidos
a partir de 1986. Sin embargo, carece de toda justificación evaluar un determinado conjunto de
reformas tomando en cuenta únicamente los años con resultados favorables, al tiempo que se
ignoran los negativos. Ello induce a graves errores en materia de diagnóstico y de decisiones e
impulsa a otros países a reeditar la experiencia, que es lo que sucedió en buena medida entre las
economías latinoamericanas en los años noventa (Ffrench-Davis, 2005, Introducción). El hecho
concreto, que implica la necesidad de correcciones profundas, es que en ambos sub-períodos el
crecimiento medio del PIB fue mediocre.
Hasta 1982 las “correcciones de precios” fueron muy contradictorias. De hecho, la
ortodoxia neoliberal no contemplaba que la liberalización del mercado de capitales pudiera llevar
a tasas de interés reales desmesuradas ni que la liberalización del comercio exterior pudiera ir
acompañada de una apreciación cambiaria sostenida, como ocurrió entre 1979 y 1982. Tampoco
previó que el propósito de promover al sector privado tendría lugar en medio de una severa
restricción de la demanda agregada, como la que se dio en 1975-76 y en 1982-85. A su vez, la
crisis de la deuda desarticuló el sistema financiero, ante lo cual el gobierno destinó una cifra
equivalente a 35% de un PIB anual al rescate de algunos de los sectores afectados, recursos que
fueron desviados del financiamiento del desarrollo económico y social. Esta combinación de
elementos ayuda a comprender por qué la modernización de algunos sectores coexistió con un
crecimiento económico mediocre, de apenas 2,9% anual como promedio en 1974-89; que la tasa
media de inversión haya sido notoriamente inferior a la de los años sesenta y que la distribución
del ingreso se hubiese deteriorado tanto (capítulo VII).
22
Al igual que en muchas otras oportunidades, la política económica se dejó influir
intensamente por una mejoría coyuntural del precio del cobre en los mercados internacionales.31
Resulta incuestionable que el bienio 1988-89 habría sido muy distinto si la cotización del
principal producto chileno de exportación se hubiese mantenido dentro de la tendencia “normal”.
Sobre la base del gran aumento de ese precio clave, el régimen de Pinochet redujo impuestos,
liberó importaciones y apreció el tipo de cambio; todo financiado con ingresos transitorios del
cobre. Ello generó una gran reactivación que le permitió a la dictadura jactarse de entregar una
economía que mostraba cifras impresionantes en materia de valor de las exportaciones y
crecimiento del producto en su último bienio. Sin embargo, a pesar de ese bienio, registró un
promedio de apenas 2,9% en los dieciséis años de dictadura, y entregaba una economía con
evidentes desequilibrios que tenían que ser corregidos a la brevedad. Ello explica el severo ajuste
que se introdujo en enero de 1990 –en plena transición entre la dictadura y el gobierno
democrático recién elegido, pero aún no asumido– para frenar un sobrecalentamiento liderado
por un exceso de la demanda agregada. Tal ajuste fue impulsado por el Banco Central, que
acababa de convertirse en autónomo en virtud de una decisión de la dictadura en vísperas de la
elección presidencial de 1989. El Banco Central reconoció así la gravedad de los desequilibrios y
el riesgo que entrañaba esperar la asunción del nuevo gobierno, un par de meses después.
La desigualdad del ingreso era notoriamente peor que la prevaleciente dos décadas antes,
a consecuencia del fuerte retroceso distributivo que se había producido en los setenta y los
ochenta. De hecho, según cifras del INE disponibles solo para Santiago, indican que la
participación del quintil más pobre en el gasto se redujo de 7,6% en 1969 a 5,2% en 1978 y a
4,4% en 1988 (cap. VII, cuadro VII.2). Una variable determinante fue el deterioro del mercado
laboral, en el que los salarios medios y los mínimos en 1989 eran inferiores a los de 1981 y 1970;
los salarios deprimidos estuvieron acompañados de altas tasas de desempleo (cuadro I.1) y de
informalidad; al finalizar el régimen de Pinochet, solo un 41% de la fuerza laboral estaba con
cotizaciones al día en el sistema privado creado en 1981. Los mayores retrocesos en materia
distributiva aparecen asociados a las crisis de 1975 y 1982.
En el plano político, un fenómeno trascendente fue la reorganización de los movimientos
sociales y los partidos, los cuales fueron así capaces de presionar por la democratización del
sistema, incluso dentro de las reglas del juego que había impuesto la propia dictadura. Luego del
triunfo de la “Concertación de Partidos por la Democracia” en el plebiscito de octubre de 1988 y
de la elección presidencial de diciembre de 1989, el líder de la Concertación, Patricio Aylwin,
asumió la presidencia de la República en marzo de 1990.
De hecho, como se preveía, a fines de 1989 los precios del cobre comenzaron declinar. El precio real de 1993-94
había descendido 37% respecto del promedio de 1988-89. En1995 se recuperaría significativamente, pero
situándose aún 20% por debajo de 1988-89.
31
23
3. Democracia, reformas de las reformas y desarrollo, 1990-200932
Desde marzo de 1990 hasta 2010, la arena política estuvo dominada por las administraciones de
la Concertación de Partidos por la Democracia, alianza de centro izquierda conformada por
democratacristianos y socialdemócratas. Al gobierno de Patricio Aylwin (cuatrienio 1990-94) le
sucedió el de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (sexenio 1994-2000), seguido por los de Ricardo Lagos
(sexenio 2000-06) y Michelle Bachelet (cuatrienio 2006-10). Los primeros nueve años de estas
administraciones dieron forma a un período de prosperidad sin precedentes en la historia
económica de Chile, con un crecimiento del PIB de 7,1% promedio anual entre 1990 y 1998.
Este quiebre positivo en la tendencia histórica del PIB (gráfico I.1) estuvo asociado a una
creciente formación de capital y a un ambiente de estabilidad laboral y de expectativas, hasta que
en 1998 la llamada crisis asiática se abatió sobre América Latina. Desde entonces, la economía
nacional ha transitado por desempeños notablemente inferiores a las iniciales, que promedian
alrededor de 4%, con fuertes altibajos hasta el cierre de esta edición. La lentificación del
crecimiento económico ha venido asociada con menores progresos en la reducción de la
pobreza, la desigualdad y la precariedad laboral. El progreso respecto a la dictadura es evidente,
pero la velocidad se redujo en comparación con los noventa y se tornó más inestable.
En esta sección examinamos el desempeño de los cinco gobiernos, agrupados en tres
sub-períodos. Tal como se anunció en la introducción, los cortes se han efectuado en base a los
diversos ciclos económicos, con foco centrado en la velocidad de creación de nueva capacidad
productiva, su grado de utilización y composición o calidad socio-económica y no en base a
calendarios presidenciales; destacaremos los impactos en la formación de capital, empleo y
distribución del ingreso. Distinguimos entre 1990-98, años de continuada alta tasa de utilización
de la capacidad instalada, y 1999-2008 con las inflexiones que tuvo lugar alrededor de 1999 y la
recesión por un quinquenio que la siguió y 2004 y el quinquenio de recuperación que inició y la
consideración de ambos para abarcar el ciclo completo. Aparte, en la sección 4, abordamos el
análisis desde el inicio de la crisis global hasta 2012, y el quiebre recesivo en 2009.33
a)
De la reforma de las reformas al contagio asiático, 1990-98
La administración de Patricio Aylwin orientó sus esfuerzos a la consecución de un crecimiento
más vigoroso, sólido y equitativo del PIB. Ello requería estabilizar la economía tras el
sobrecalentamiento inducido por el régimen de Pinochet en 1988-89 y, entre otros desafíos, i)
elevar significativamente la tasa de inversión; ii) implementar políticas macroeconómicas
eficaces para el logro de equilibrios sostenibles en los mercados financieros y cambiario y en la
actividad productiva a fin de reducir la vulnerabilidad ante choques externos; y iii) dar respuesta
a las demandas sociales más urgentes, posibilitando así que un sector más amplio de la población
se beneficiara del proceso de modernización. Con ello, se procuraba lograr, en paralelo, los
32
Colecciones de estudios con distintos enfoques y autores pueden encontrarse en Bosworth, Dornbusch y Labán
(1994); Pizarro, Raczynski y Vial (1996); Cortázar y Vial (1998); Larraín y Vergara (2000); Ffrench-Davis y
Stallings (2001); Larraín, G. (2005); Meller (2005); Muñoz (2007); Vega (2008).
33
Nótese que en los cuatro sub-períodos “cerramos las décadas” en un año con un PIB efectivo cercano al PIB
potencial (1981, 1989, 1998, 2012). De un máximo a otro (de peak en peak), el crecimiento efectivo del PIB refleja
la expansión de la capacidad productiva mucho mejor que el uso mecánico de décadas calendario.
24
equilibrios macrosociales y macroeconómicos e instaurar una política económica que resultase
legitimada en el nuevo marco democrático.
El nuevo gobierno había planteado durante la campaña presidencial evitar un cambio
radical en las políticas económicas vigentes, inclinándose por «un cambio con continuidad», lo
que involucró un quiebre respecto del carácter fundacional que habían impreso a su gestión
diversas administraciones precedentes. Para lograr este objetivo, el gobierno del Presidente
Aylwin se esforzó en obtener el apoyo de los sindicatos y en incorporar a los trabajadores al
proceso de toma de decisiones macrosociales en conjunto con la dirigencia empresarial.
Por un lado, decidió modificar la composición del gasto público, acrecentando la
participación del gasto social dentro del presupuesto nacional; para financiarlo, sometió
rápidamente al Congreso una reforma tributaria tendiente a incrementar los ingresos fiscales.
Puesto que no contaba con mayoría en ambas cámaras, por los senadores designados
pinochetistas, debió negociar la reforma con parte de la oposición de derecha. La reforma
aprobada en el congreso contempló la reimplantación del gravamen, abolido en 1988, sobre las
utilidades de las empresas, elevado a un 15% de las utilidades, y un alza de dos puntos
porcentuales (de 16 a 18%) en el impuesto al valor agregado (IVA);34 este impuesto se había
reducido en los últimos años del Gobierno Militar y, aún así, su recaudación cubría cerca de la
mitad de la carga tributaria total.
Asimismo, el gobierno envió en 1990 al Congreso un proyecto de reforma laboral que
buscaba, entre otros objetivos, equilibrar los poderes de negociación del empleador y de los
asalariados, reduciendo así el definido sesgo regresivo y anti-sindical de la legislación laboral
heredada. La aprobación de ambas iniciativas fue posible gracias a un acuerdo entre Gobierno,
sindicatos, organizaciones patronales y la mayoría de los partidos políticos. Sin embargo, las
reformas así consensuadas tuvieron un alcance menor al propuesto originalmente (Cortázar,
1995; Marfán, 1998). Un factor determinante en tal sentido fue la obstrucción que plantearon los
llamados “senadores designados”, quienes habían accedido a sus cargos no por elección popular,
sino en virtud de la Constitución diseñada por Pinochet, y que en diversas votaciones rechazaron
los proyectos de la coalición gobernante, pese a la mayoría que ésta logró en las elecciones
parlamentarias de 1989 y 1993.
En 1990 se logró también un acuerdo nacional tripartito entre el gobierno, los
representantes de los trabajadores sindicalizados (la recién reautorizada CUT) y los empresarios
(CPC), que hizo posible un aumento sostenido del salario mínimo real en el cuatrienio, de modo
que en 1993 se ubicara 28% por encima de su nivel real en 1989. En medio de este clima
constructivo, en los primeros años de los noventa se materializaron importantes avances en la
distribución del ingreso y en la lucha contra la pobreza. Con posterioridad a 1994 la pobreza
34
Se puede argumentar que el alza de la tasa del impuesto al valor agregado (IVA) tendría un efecto regresivo, pues
las familias de menores ingresos consumen un porcentaje más alto de su ingreso. Esto último es efectivo; sin
embargo, una comparación coherente también debe considerar que los mayores recursos serían transferidos
principalmente a estas familias a través del aumento del gasto social. El efecto neto resultó evidentemente
progresivo.
25
siguió en retroceso, aunque más lentamente. De esta forma, se redujo desde 45% de la población
en 1987 a 27,5% en 1994 y a 22% en 1998 (cap. VII).
Cabe destacar que este mayor esfuerzo de carácter social se desplegó en paralelo con una
notable responsabilidad fiscal. La reforma tributaria de 1990, el dinamismo de la actividad
productiva y de las importaciones, el retroceso de la evasión tributaria y una trayectoria del
precio del cobre superior a la proyectada (excedente captado por Chile gracias a la supervivencia
de la nacionalización de los grandes yacimientos, operados por la estatal Corporación Nacional
del Cobre, CODELCO), sustentaron el aumento de la carga fiscal en 3% del PIB, hasta llegar a
representar el 18% de éste. Ello permitió al gobierno incrementar el gasto público, en particular
el social, y simultáneamente elevar el ahorro del gobierno central, de 2% en los ochenta a casi
5% del PIB en los noventa (cuadro I.6, más adelante).35 El mayor ahorro no sólo financió la
inversión pública, sino que generó un superávit equivalente en promedio a 1,8% del PIB en
1990-97, el cual fue utilizado para reducir la cuantiosa deuda pública que se originó en la
dramática crisis financiera de 1982-83.
Un nuevo acuerdo político en 1993 le confirió carácter permanente a reformas que
originalmente habían sido aprobadas con carácter transitorio. Los hechos habían terminado por
desmentir las predicciones de voceros de oposición o economistas neo-liberales críticos de la
reforma tributaria, en el sentido de que ésta desalentaría la inversión productiva privada. Después
de un retroceso en 1991 –atribuible al efecto rezagado del ajuste de 1990, la formación de capital
volvió a incrementarse en 1992 y en 1993, para alcanzar, en el quinquenio siguiente, niveles sin
precedentes en las tres décadas anteriores (cuadro I.1). Esta elevada inversión productiva se
constituyó en el factor determinante de la notable aceleración del crecimiento del PIB, desde un
promedio anual de 2,9% en 1974-89 a otro de 7,1% en 1990-98. Sólidos estudios empíricos
demuestran que la inversión privada, dada su irreversibilidad, exhibe una correlación muy
positiva con los equilibrios de la macroeconomía real, siempre que éstos sean visualizados como
sostenibles en dos aspectos claves. Por un lado, la demanda efectiva tiene que aparecer
consistente con la capacidad productiva que se vaya generando; del otro, los macroprecios claves
(la tasa de interés y el tipo de cambio) deben ser “sostenibles” y relativamente estables (ver
Agosin, 1998; Coeymans, 1999; Ffrench-Davis, 2005, cap. II; Servén y Solimano, 1993). Esto
forma parte de lo que denominamos equilibrios de la macroeconomía real.
Ante los desequilibrios macroeconómicos gestados en el período 1988-89, el Banco
Central aplicó un severo ajuste, con el objeto de frenar la expansión de la demanda agregada y el
rebrote inflacionario. El instrumento utilizado fue la elevación drástica de la tasa de interés
reajustable pagada por el Banco por bonos a 10 años. El impacto que el programa de ajuste
35
Estas cifras son netas de la depreciación de bienes de capital de empresas públicas, que se incluye en el ahorro
privado. Adicionalmente, el sector fiscal generó financiamiento para cubrir el déficit del sistema público de
seguridad social. Bajo la reforma de seguridad social, el sector público continuó pagando las pensiones vigentes y se
hizo cargo de financiar parte de las nuevas, mientras que los ingresos fueron traspasados al sistema privado. Las
cifras no consideran el déficit cuasi-fiscal del Banco Central, que fue causado inicialmente por la intervención del
gobierno para prevenir una quiebra masiva del sistema financiero nacional en 1983, y aumentado, luego, con las
pérdidas operativas de la esterilización para atenuar la apreciación cambiaria en los noventa. Respecto de esta
última, calificaciones significativas se exponen en Ffrench-Davis, Agosin y Uthoff (1995, pp.236-37).
26
aplicado en enero de 1990 provocó sobre otras variables económicas fue progresivamente
revertido por el comienzo de un auge de flujos de capitales hacia naciones emergentes a
principio de los noventa; el impulso de la oferta externa fue reforzado por una fuerte brecha entre
tasas de interés internas y externas. Al inicio, el flujo financiero contribuyó a la reactivación de
los mercados internos, pero al poco andar se tornó excesivo en opinión de la autoridad.
Entretanto, las agencias calificadoras de riesgo habían mejorado la clasificación de la economía
chilena, lo que intensificó la fuerte afluencia de capitales especulativos de corto plazo y
promovió una caída (10%, en el segundo semestre de 1990) del tipo de cambio desde el techo al
piso de su banda de fluctuación. Aún más, el Banco Central se vio en la necesidad de comprar
grandes volúmenes de divisas para defender el piso de la banda cambiaria.
En particular, la autoridad económica diferenció entre las presiones revaluatorias de
carácter permanente, derivadas de avances netos de productividad y de la superación de la crisis
de la deuda por parte de Chile, de un lado, y las presiones de naturaleza coyuntural, del otro. Tras
identificar las primeras, procuró evitar las segundas, con el objetivo de defender la
competitividad del sector transable. La cuantiosa entrada de capitales, tanto de corto plazo como
de inversión financiera, amenazaba con reducir, en gran medida, la capacidad de la autoridad
para conducir la política monetaria y la cambiaria con cierta independencia de los
acontecimientos externos, frustrando así su pretensión de evitar fluctuaciones excesivas en el
tipo de cambio real y la demanda agregada.
En este escenario, la autoridad económica procuró reconciliar esos dos objetivos -una
tasa de interés capaz de preservar los equilibrios internos y un tipo de cambio compatible con la
mantención del equilibrio externo-, recurriendo a diversas políticas contra-cíclicas. El diseño y
aplicación de las políticas se efectuó en estrecha colaboración entre el Ministerio de Hacienda y
el Banco Central, no obstante “la autonomía del Banco”. Entre las reformas de la política
macroeconómica, para lo cual no se requirió aprobación parlamentaria, destacaron una política
cambiaria muy activa y operaciones de esterilización monetaria; la liberalización selectiva de la
salida de capitales; y, principalmente, la imposición de un encaje sobre los créditos externos y
los flujos líquidos, que de esta forma se encarecieron, a fin de contener lo que se consideraba un
exceso de oferta. Además, se aprobó la extensión del impuesto que gravaba los préstamos en
moneda nacional a los préstamos en moneda extranjera.
La investigación empírica comprueba que tales políticas tuvieron éxito en reducir la
entrada de capitales de corto plazo y volátiles, dejando espacio a la política monetaria, al tiempo
que evitaba el efecto desestabilizador de la apreciación cambiaria (capítulo VIII). Pero la
inversión extranjera directa (el capital de riesgo se mantuvo exento del encaje) se tornó
crecientemente voluminosa. Este auge de la IED, principalmente creadora de nueva capacidad
productiva en vez de adquisiciones de activos existentes, fue estimulado por las atractivas
características de la economía chilena: generosa dotación de recursos naturales, y la entrega casi
gratuita de la renta económica de los ricos yacimientos (falencia heredada de los tiempos de la
dictadura y que demandaba una corrección),36 elevada calidad de las políticas macroeconómicas
36
Recién en 2006 empezó a operar, gradualmente, un impuesto que juega un papel similar a un royalty sobre los
recursos mineros.
27
y favorable imagen del proceso de transición a la democracia. Se generó así un cuantioso
superávit en la cuenta de capital, con efectivo financiamiento de largo plazo, excedente que
resultó mucho mayor que el moderado déficit en cuenta corriente. El Banco Central respondió
con fuertes compras de divisas y esterilización monetaria, a través de operaciones de mercado
abierto. Las compras le permitieron incrementar sus reservas internacionales, las que se
encontraban a niveles notoriamente insuficientes en 1990. Cuando, con el transcurso del tiempo,
el conjunto de flujos de capital se consideró excesivo, el Banco procedió en varias ocasiones a
intensificar el control, afectando ya sea la tasa del encaje o su cobertura o eliminando canales
de elusión mediante un eficaz monitoreo de la evolución de los mercados financieros.
Este conjunto de políticas, en particular las que afectaban el ingreso de capitales de corto
plazo, contribuyó a mantener en niveles sostenibles el déficit en cuenta corriente (2,3% del PIB
en 1990-95) y a impedir un crecimiento excesivo de los pasivos externos más volátiles. Esos
logros fueron determinantes de que, a partir de 1992 la economía utilizase ampliamente su
capacidad de producción, lo que a su vez estimuló un creciente aumento de la inversión
productiva. De este modo, las autoridades económicas chilenas aportaron en forma significativa
a la estabilidad macroeconómica, a la estrategia exportadora y al crecimiento global de manera
sostenida. Ello se tornó evidente tras el estallido de la crisis mexicana de 1994-95, de la cual la
economía chilena salió incólume (Ffrench-Davis, 2005, cap. VIII).37
Durante el sexenio 1990-95, el crecimiento del PIB se empinó a un promedio de 7,8%
anual. Si se compara el dinamismo alcanzado en este período con el de otras experiencias de
expansión acelerada en los anteriores cuatro decenios (1966, 1971, 1981 y 1988-89), se podrá
observar que en este caso concurrieron un amplio conjunto de factores positivos: (i) el
crecimiento del PIB, tanto efectivo como potencial, fue sostenido, en lugar de agotarse al cabo de
uno o dos años; (ii) el crecimiento sostenido tuvo lugar en un contexto de vigoroso impulso de la
inversión productiva y el ahorro nacional; (iii) el crecimiento se dio en ausencia de presiones
mayores sobre los precios o las cuentas externas; (iv) el crecimiento tuvo lugar en el marco de
una situación fiscal superavitaria. Finalmente, v) la aplicación de sucesivos mini-ajustes, de la
demanda agregada y su composición, evitó la gestación de desequilibrios de mayor envergadura,
haciendo innecesario, entonces, recurrir a los habituales y traumáticos maxi-ajustes.
Después de cada uno de los anteriores episodios de crecimiento no sostenible se tornó inevitable imponer un programa de ajuste que incluía elevados costos en materia de bienestar
para la población. Ello no aconteció en 1995, cuando el PIB siguió creciendo aceleradamente,
así como el empleo y la formación de capital. La creciente inversión productiva fue
determinante de la aceleración de la expansión del PIB potencial y del sustento al crecimiento de
la economía a tasas superiores al 7% anual.
Uno de los principales méritos de las políticas del sexenio 1990-95 fue su exitosa
resistencia a la tentación de acelerar el abatimiento de la inflación, vía una mayor absorción de
capitales financieros externos, apreciación cambiaria y, por consiguiente, un mayor déficit
37
Algunos analistas argumentan que la variable determinante de que la economía chilena saliera incólume ante la
crisis de 1995, habría sido el alza del precio del cobre en ese año. Es efectivo que éste subió significativamente en
1995 respecto a un precio muy deprimido en 1993, pero estuvo 20% por debajo del precio real promedio de 198889, el bienio final de la dictadura.
28
externo, y … generación de vulnerabilidades que invitaban a crisis y recesiones. La intensidad de
las regulaciones (costo o tarifa implícita, así como cobertura del encaje) se fue ajustando según la
evolución de la oferta de financiamiento externo en el sexenio 1990-95.
No obstante, estas políticas fueron debilitándose después de 1995, lo que abrió espacio
para una apreciación cambiaria y la aparición de desequilibrios en las cuentas externas en 199697. El país se incorporó, aunque gradualmente, a la poderosa corriente que propiciaba la
liberalización de las cuentas de capital, en boga por entonces en los escenarios internacionales.
Una moda que era dirigida e impulsada en las esferas más influyentes por el gobierno de Estados
Unidos, el Banco Mundial y el FMI, la OCDE y una ola creciente en el mundo académico.
Ella se consolidó bajo la creencia de que con el manejo de la “crisis del tequila” el mundo
había finalmente aprendido a controlar las turbulencias financieras, una manifestación de
optimismo desmesurado que hizo presa de los líderes de las cúpulas empresariales y algunas
autoridades chilenas. Cabe recordar que el FMI estaba a la sazón empeñado en imponer a todos
los países la exigencia de liberalizar su cuenta de capitales. Esa postura extrema experimentó un
súbito freno con el estallido de la crisis asiática en 1997, pero el impulso neo-liberal se mantuvo
en varios países de América Latina, incluido Chile que se había independizado de ese enfoque
en 1990-95. Desde mediados de la década Chile había asumido una postura intermedia. Sin
desmantelar las regulaciones, debilitó los efectos de las restricciones sobre los ingresos, fue
liberalizando los egresos por parte de residentes y permitió que el tipo de cambio empezase a
apreciarse en exceso, según analizaremos en el capítulo VIII (ver también Le Fort y Lehmann,
2003). Con todo, Chile se adentró en “zonas de vulnerabilidad” y fue allí que lo sorprendió la
crisis asiática.
Diversos factores, aparte de la influencia de la moda internacional, permiten explicar el
lamentable cambio de política.
Primero, la fortaleza mostrada por la economía chilena ante la crisis de México en 1995
generó una errónea sensación de inmunidad. Llevó a olvidar que esa fortaleza había sido fruto de
un enfoque de política que había evitado: (i) un atraso cambiario excesivo, (ii) un déficit
voluminoso en cuenta corriente y (iii) una acumulación desmesurada de pasivos externos
líquidos; y (iv) la canalización de los flujos externos hacia fines especulativos, lográndose, por el
contrario, que ellos se destinaran en su mayor parte a la formación de capital. Todo ello,
naturalmente, fortaleció la capacidad tanto de reacción ante situaciones críticas como de
absorción eficiente de tales flujos. Segundo, después de 1995 se hizo evidente un cambio en
prioridades del Banco Central autónomo, el que pasó a privilegiar la lucha contra la inflación en
detrimento de un conjunto balanceado de objetivos macroeconómicos, como sí había sido en
1990-95. Tercero, su destacado desempeño hizo que el país se convirtiera en destino predilecto
de los inversionistas foráneos, en un marco de abundancia de financiamiento en favor de las
economías emergentes. Pese a que la avalancha de capitales hacía aconsejable fortalecer las
regulaciones contra-cíclicas, ello no se efectuó, con lo que perdieron efectividad. Evidentemente,
las políticas contra-cíclicas deben adaptarse a la fuerza del ciclo, lo que no se hizo en la segunda
mitad de los noventa.
29
De este modo, cuando la crisis asiática se hizo sentir en 1998, con un fuerte deterioro de
los términos del intercambio, la economía chilena había acumulado desequilibrios importantes.
El tipo de cambio acusaba entre 1995 y octubre de 1997 una apreciación real de 16%, en tanto
que el déficit en cuenta corriente se había empinado en 1996-97 al equivalente de 4,2% del PIB
(duplicando el de 1990-95), lo que se vio agravado por el drástico retroceso ya señalado en los
términos del intercambio en 1998.
La política fiscal de este bienio amerita una consideración especial, pues ha sido objeto
de un debate desinformado al achacarle, algunos analistas, la responsabilidad en los
desequilibrios macroeconómicos generados en el bienio. En efecto, en los años noventa la
política fiscal procuró conciliar una expansión significativa del gasto social con un aumento del
ahorro y de la inversión pública. Como se expuso, una gestión fiscal responsable involucró que
los mayores gastos fuesen financiados con recursos provenientes de la reforma tributaria y la
baja de la evasión. La preservación de los equilibrios macroeconómicos sirvió para posicionar a
la economía en la frontera productiva o PIB potencial, lo que también se tradujo en una elevada
recaudación impositiva. En el caso particular de 1996-97, se perseveró en la responsabilidad
fiscal, al punto que el superávit efectivo del bienio fue equivalente a 2,1% del PIB, superior al de
los años precedentes. Por consiguiente, carece de fundamento atribuir al desempeño fiscal el
desequilibrio macroeconómico de este bienio. El déficit externo de 4,2% se radicó evidentemente
en el sector privado (6,4% según el cuadro I.4), siendo financiado y estimulado por el
debilitamiento de las regulaciones sobre la cuenta de capitales.
(Cuadro I.4)
Es cierto que en ese bienio se expandió el gasto fiscal, pero ello obedeció a decisiones
que, por involucrar las partidas de educación, salud y pensiones, concitaron el apoyo unánime de
las fuerzas políticas. Hay que dejar constancia, como lo testifica el elevado superávit fiscal, que
este mayor gasto se financió con ingresos tributarios, sin recurrir al endeudamiento. En el
intertanto, el PIB y la inversión productiva continuaron creciendo hasta 1998. Toda la evidencia
demuestra que donde era preciso actuar con fuerza era sobre la causa del desequilibrio
macroeconómico real, esto es, la afluencia excesiva de capitales en 1996-97. A causa de ese
exceso, la crisis asiática encontró a la economía chilena en situación vulnerable, con un precio
del dólar demasiado apreciado y un elevado déficit externo.
No obstante este deterioro en la política macroeconómica, que iba sembrando
vulnerabilidades ante eventuales shocks externos negativos, la economía se mantuvo operando
por varios años en los alrededores del PIB potencial. Como se expuso, ello fue determinante de
incrementos sostenidos de la formación de capital, que lideraron la acelerada expansión de la
capacidad productiva; en este decenio fue la inversión en equipos y maquinaria la que se
expandió notablemente más rápido (12% anual), lo que es muy relevante para la incorporación
de innovaciones. Aunque no se reeditó el crecimiento de 7,8% de 1990-95, a 1998 se logró un
excepcional promedio de 7,1% durante ese lapso de nueve años. El vigoroso crecimiento fue
liderado por una expansión anual de 10% de las exportaciones, similar al promedio registrado en
los setenta y ochenta (ver caps. V y VI).38 Sin embargo, puesto que el crecimiento del PIB fue
38
Sin duda, el deterioro de la política cambiaria dejó su huella negativa en la diversificación de las exportaciones,
pues el número de empresas exportadoras y de productos exportados creció mucho más lentamente desde
30
radicalmente distinto al 2,9% en los dieciséis años de dictadura, resulta evidente que el factor
determinante del éxito en los noventa, diferenciador del caso precedente, es el vigoroso
crecimiento del resto de la economía (los no transables más los importables o sustitutos de
importaciones). El sector de PIB no exportado se expandió a un promedio de 6,5% anual en
1990-98 (cap. VI, cuadro VI.6); en esta parte de la economía se ubican las PYMEs y los
trabajadores de menor calificación; en consecuencia, ahora el desarrollo también les estaba
llegando a ellos con fuerza.
El crecimiento sostenido de la actividad económica involucró un significativo aumento
del empleo y una mejora (moderada, pero efectiva) de la distribución del ingreso, en particular
en 1992-95 cuando la razón entre quintiles rico/pobre mejoró desde el promedio de 19,9 veces
en los ochenta (Gini de 56,6) a 13,7 veces (Gini de 50,9). Eran años con equilibrios
macroeconómicos más integrales, creciente formación de capital, desempleo rondando el 6% y
fortalecimiento de las políticas sociales (ver cap. VII).
b)
Ajuste recesivo, 1999-2003
La fase final del gobierno del Presidente Frei Ruiz-Tagle (1999) y el primer cuatrienio
del Presidente Lagos (2000-03) se desenvolvieron en un ambiente económico deprimido, que
frustró las expectativas de una recuperación espontánea y vigorosa. El crecimiento declinó a un
2,6%. La caída abrupta en 1999, y luego estancamiento prolongado de la actividad, se concentró
en la producción del PIB no exportado, la que se expandió apenas 1,7% por año (en contraste
con el 6,5% del período previo). Entonces la producción de no transables y de rubros que
competían con las importaciones aún generaba cerca de 75% del PIB, por lo que la recesión se
centró de manera abrumadora en la producción para el mercado interno. En éste se localizan las
PYMEs, los trabajadores de menor calificación y los informales, con el consiguiente impacto
distributivo. La pérdida del dinamismo exportador, sin duda muy significativa, explicaba menos
de uno de los 4,5 puntos de crecimiento inferior en 1999-2003 que en 1990-98 (cap. VI).
El contagio de la crisis asiática a Chile se produjo por dos vías. De un lado, los términos
del intercambio sufrieron un intenso deterioro, equivalente a 3% del PIB. Del otro, los flujos de
capitales hacia los países emergentes registraron un retroceso generalizado. A consecuencia de
ello, surgieron expectativas de depreciación, que el Banco Central combatió decididamente
durante 1998, ante el temor de un rebrote inflacionario en una economía sobrecalentada y con el
propósito explícito de permitir a los grupos económicos nacionales reducir su deuda en dólares.
Primero, procedió a masivas ventas en un mercado en el que el precio estaba artificialmente
deprimido. Luego, a mediados de 1998, redujo en forma drástica la amplitud de la banda a objeto
de entregar una señal de estabilidad cambiaria nominal, al tiempo que disponía un aumento de la
tasa de interés de política monetaria, la que llegó así a 14,5% real. En este complejo escenario,
no sólo hubo una merma de los créditos externos, sino que se registró una fuga masiva de
capitales de residentes. En efecto, desde comienzos de 1998 tuvo lugar una voluminosa salida de
recursos, principalmente desde las administradoras privadas de fondos de pensiones (AFP), que
mediados de los noventa (ver cap. VI, cuadro VI.3); asimismo, las PYMEs se vieron obligadas a competir con
importaciones efectuadas con “un dólar barato”. Eso fue debilitando el desarrollo productivo y la equidad.
31
especularon así contra el peso, haciendo uso del margen de maniobra que sucesivas
liberalizaciones de la cuenta de capitales les habían otorgado; sus egresos representaron casi 5%
del PIB en 18 meses (Ffrench-Davis y Tapia, 2001; Zahler, 2005). Esto, naturalmente, tuvo un
impacto contractivo sobre la liquidez monetaria y la demanda agregada.
Así, una vez más, un desequilibrio macroeconómico provocado por un flujo excesivo de
capitales en 1996-97 derivó en un ajuste recesivo de elevado costo en términos de crecimiento y
equidad. A partir de mediados de 1998 la demanda agregada cayó bruscamente, con una
variación negativa de 6% en 1999, en tanto que el PIB se contraía 0,8%. Por el contrario, la
capacidad productiva siguió expandiéndose, gracias a la inversión todavía elevada de 1998. La
caída del PIB efectivo, de un lado, y el alza del potencial, del otro, hizo surgir, entonces, una
significativa brecha recesiva entre ambas mediciones del producto.
Es útil examinar más detalladamente la magnitud y evolución de esta brecha. No se trata
de capacidad física obsoleta, sino de capacidad productiva económica que se encontraba en uso
en 1997.39 Ella se había estado expandiendo a un ritmo anual de 7% en promedio en el transcurso
de los años noventa, tendencia declinante pero que se mantuvo aún elevada en 1998 y 1999 sobre
la base de las altas tasas de inversión registradas, incluido 1998. El PIB efectivo, por su parte,
aumentó sólo 3,2% en 1998 y se redujo el mencionado 0,8% en 1999. De este modo, en 1999 se
generó una brecha recesiva del orden de 6-7% entre producto potencial y producción efectiva,
diferencia que fue determinante en la brusca caída de la tasa de inversión en 1999-2003 y que
persistía aún hacia fines de ese quinquenio. Debido principalmente a ello, el crecimiento
promedio del PIB potencial se redujo de 7 a 4% anual.40
La campaña presidencial de 1999 estuvo marcada por el objetivo de retornar a tasas de
crecimiento del orden de 6-7% anual. Ella se apoyaba, en parte, en la reactivación que se estaba
observando en la región, que pronto se frustraría y llevaría a América Latina a experimentar una
prolongada recesión hasta 2003 (Ffrench-Davis, 2005, pp. 271-83). Tanto la Concertación como
la alianza opositora estructuraron sus programas sobre la base de expectativas que ex post se
revelaron demasiado optimistas. Este desencuentro entre las expectativas de una reactivación
considerada inminente y una economía deprimida, con una demanda agregada estancada, generó
un desajuste entre los recursos necesarios para cumplir el programa y los deprimidos ingresos
tributarios resultantes de la contracción de la actividad económica (ver cap. IX).
Para enfrentar este complejo panorama fiscal, el gobierno implementó una regla de
política fiscal que opera con el concepto de balance fiscal estructural (anexo II; Marcel et al.,
2001; Tapia, 2003). Este exige mantener un nivel de gastos consistente con el ingreso fiscal
estructural; esto es, para cada presupuesto anual se realiza una estimación del ingreso simulando
Para calcular esa capacidad, al PIB efectivo de 1997 le descontamos una estimación de la producción que
identificamos como no sostenible en ese año (ver Anexo I).
40
En forma reiterada hemos señalado que la aparición de una brecha entre el PIB real y la frontera productiva es
seguida, habitualmente, de una caída en la inversión productiva. Tal como en México en 1995 y en Argentina en
1995 y en 1999-2001, lo mismo que en Corea en 1998, en Chile la inversión experimentó un brusco retroceso (del
orden de 18% en 1999) y se mantuvo deprimida hasta 2003; la brecha recesiva sumada a la caída de la inversión
tuvo, asimismo, un impacto negativo sobre el empleo.
39
32
que la economía utiliza en plenitud el PIB potencial o de tendencia y que el precio del cobre se
encuentra en su equilibrio de mediano plazo.41 Por consiguiente, cuando la economía se ha
sobrecalentado, el fisco acumula ahorros; y cuando está deprimida, utiliza aquellos fondos o se
endeuda para cubrir la merma de productividad y empleo asociada a la vigencia de un nivel de
actividad inferior al PIB potencial o tendencial. Esta herramienta de política significó, sin duda,
un relevante avance conceptual y práctico en el manejo fiscal y macroeconómico, dada la intensa
volatilidad de los mercados comerciales y financieros internacionales.
La regla fiscal fue acompañada de tres elementos que no le son inherentes. Uno consistió
en fijar como meta un superávit estructural de 1%; al cabo de algún tiempo, esta meta conduce
inevitablemente a que el fisco se convierta en un acreedor neto, situación excepcional y
difícilmente deseable en una economía en desarrollo.42 Otro elemento es que se definió como
PIB potencial lo que ha sido el PIB tendencial en la economía chilena, lo que incluye las intensas
recesiones que ella ha experimentado. Resulta obvio que el PIB de tendencia es bastante inferior
al PIB potencial o frontera productiva de pleno empleo (ver anexo I y capítulo IX).
Finalmente, las características de la regla chilena implicaron una política fiscal neutra con
respecto al ciclo económico, progreso evidente vis a vis la norma pro-cíclica tradicional que
procura equilibrar período a período el presupuesto fiscal efectivo. En una primera fase, hasta
2008, se estabilizó la evolución del gasto fiscal, pero, en general no comprendió ajustes contracíclicos en gastos o tributos cuando la economía está recesionada o sobrecalentada; la excepción
fueron algunos programas de empleos de emergencia. Esa insuficiencia se tornó evidente en el
trienio recesivo de 2001-03. Más allá del loable avance para encarar mejor la volatilidad
internacional de esos años, la evidencia acumulada en 1999-2003 dejó de manifiesto la necesidad
de eficaces políticas contra-cíclicas que contribuyan activamente a una pronta recuperación de la
actividad económica cuando ésta cae en una recesión. Se trata, como se destaca a lo largo de este
libro, de un ingrediente esencial del equilibrio de la macroeconomía real.
En cuanto a la política cambiaria del Banco Central, venía evolucionando desde
mediados de los años noventa, cuando las autoridades monetarias comenzaron a perder confianza
en los instrumentos que se habían revelado exitosos en la primera mitad de aquella década. En
septiembre de 1999 se había liberalizado por completo el tipo de cambio, dejando atrás el
sistema de banda reptante (una de las formas de flexibilidad administrada). Durante 2000-01, en
lo que fue considerada una política consistente con la liberalización cambiaria, se procedió a
eliminar la mayoría de los controles restantes sobre las transacciones financieras de residentes en
Chile con el resto del mundo. Uno de sus efectos ha sido el intenso activismo financiero, con
41
Dos comités consultivos, cuyos integrantes son designados por el Ministro de Hacienda, entregan anualmente
una estimación de la trayectoria del precio del cobre e insumos para estimar el PIB de tendencia para el siguiente
ejercicio presupuestario. Es la variable utilizada para estimar el ingreso fiscal “estructural” por concepto de
utilidades de CODELCO y tributación de la minería cuprera privada; opera como un fondo de estabilización de los
ingresos del cobre.
42
Hacia 2008, el fisco se había transformado en un importante acreedor, particularmente en moneda extranjera. Por
ende, en una tardía decisión, la meta de superávit estructural fue reducida al equivalente de 0,5% del PIB en 2008 y
a 0% en 2009.
33
voluminosas entradas y salidas de fondos. En consonancia con el entorno recesivo,
contribuyendo así a prolongarlo, en 2002-03 se registró una salida neta de inversiones de cartera
por el equivalente de 3% del PIB. Al impacto pro-cíclico de los mercados financieros
internacionales, se agregó, pues, el de los inversionistas financieros nacionales.
No obstante la persistencia de la recesión, el gobierno continuó impulsando nuevas
reformas sociales. En septiembre de 2001 se promulgó una modificación del Código del Trabajo
orientada a fortalecer los derechos laborales. Asimismo, para paliar el aumento de la cesantía se
intensificaron los programas ocupacionales de emergencia, los cuales absorbieron cerca de 2%
del empleo en 2002-03 (los que naturalmente tienen un efecto contra-cíclico). En el ámbito de la
educación pública, se perseveró en la aplicación de la jornada escolar completa, la ampliación de
la infraestructura y alguna modernización de los currículos. El sector de salud pública
experimentó mejoras sustanciales con la puesta en marcha del Programa AUGE, que asegura el
acceso universal a la atención de un número de patologías que ha ido en gradual aumento.
También se implementaron los programas Chile Barrio y Chile Solidario, a objeto de erradicar
los campamentos de viviendas precarias y facilitar la incorporación de los indigentes a la red de
apoyo social del Estado (Galasso, 2006; Contreras, Larrañaga y Ruiz-Tagle, 2012).
En el año 2002 se puso en marcha un seguro de cesantía que se financia con aportes del
trabajador y del respectivo empleador, recursos que se depositan en una cuenta individual del
primero, y con un aporte gubernamental, que va a un “fondo solidario”. En septiembre de 2009,
al cabo de siete años de vigencia, había 3,2 millones de cotizantes activos (cerca del 85% de los
asalariados del sector privado). Esta elevada cobertura en términos de la cantidad de trabajadores
afiliados ha ido acompañada de la entrega de montos muy modestos por concepto de
transferencias a los cesantes y de un mínimo uso del fondo solidario (cap. VII). En síntesis, el
seguro fue un avance, pero requería un gran fortalecimiento en términos de su tamaño,
accesibilidad, ampliación del fondo solidario y efectiva vinculación con los programas de
capacitación laboral. En 2009, el Congreso aprobó un proyecto gubernamental que mejoraba la
cobertura y el acceso al fondo solidario, haciendo extensivo éste a los asalariados con contratos
de corto plazo, al tiempo que introducía elementos contra-cíclicos en los beneficios y
comprometía capacitación laboral e intermediación para la búsqueda de empleo a los cesantes.
Estos avances, novedosos y promisorios, vieron limitado su financiamiento a causa de la
brecha recesiva. Tanto o más significativo fue, empero, el impacto regresivo que esa brecha tuvo
sobre el mercado laboral. En el quinquenio comprendido entre mediados de 1998 y 2003, el
número de ocupados (incluidos los empleados en programas especiales financiados por el
gobierno) creció apenas 3,3%, en tanto que la población de 18 años y más lo hizo en cerca de
9%. La tasa de participación laboral, que había ido en aumento en el transcurso de los noventa,
pero que era todavía baja (54%) en 1998, detuvo su progreso y se redujo un punto porcentual, en
tanto que el desempleo abierto subió 4 puntos, situándose por encima de 10%. La determinante
principal de ese deterioro del mercado laboral fue el desequilibrio macroeconómico real, según
lo hemos definimos aquí, esto es la amplia brecha entre PIB efectivo y el potencial, la cual
redundó en una subutilización del trabajo y el capital, deprimiendo la inversión productiva. De
hecho, la tasa de inversión bruta en 1999-2003, como porcentaje del PIB (a precios de 2003), fue
tres puntos inferior al promedio del cuatrienio precedente, 1995-98.
34
Consecuentemente, aunque la reducción de la pobreza prosiguió, se tornó notoriamente
más lenta;43 a su vez, la distribución del ingreso se deterioró: el coeficiente de quintiles se elevó
de 13,7 veces en 1992-95 a 16,4 en 1998-2002.44
Chile desaprovechó entonces la oportunidad de aplicar un vigoroso impulso endógeno,
recurriendo al conjunto de las fortalezas acumuladas por su economía: elevadas reservas
internacionales, exiguos pasivos en moneda extranjera por parte de la Tesorería y el Banco
Central, destacada disciplina fiscal, entre otros atributos; y, lo principal, la gran brecha existente
a lo largo de todo el quinquenio 1999-2003 entre PIB efectivo y PIB potencial.
c)
Recuperación impulsada por un shock externo positivo en 2004-08
A partir de 2003 los precios de las materias primas experimentaron un alza sustancial, fenómeno
que se prolongó hasta el contagio de la crisis internacional de 2008.45 Este auge de las materias
primas generó un fuerte efecto positivo sobre varios países latinoamericanos.46 En el caso de
Chile, sus términos de intercambio mejoraron en el equivalente a 6% del PIB entre 2003 y 2004.
El alza notable del precio del cobre y de otras materias primas exportadas por Chile fue
sustancialmente más intensa que la registrada por la factura petrolera. Una parte importante se
filtró en mayores remesas de utilidades al exterior, pero quedó un excedente equivalente a unos 3
puntos del PIB para lubricar la reactivación de la deprimida demanda interna, lo que permitió
incrementar la tasa de utilización de la capacidad productiva disponible.
Este shock de origen exógeno fue determinante de un salto, entre el 2,6% de crecimiento
medio en el quinquenio recesivo y 6% en 2004. Dado que el PIB potencial creció sólo 4% en
ese año, comenzó a reducirse la brecha recesiva. El mejoramiento generalizado de los términos
del intercambio incrementó en forma directa la capacidad de gasto del sector privado, en tanto
que las expectativas volvían a manifestar amplio optimismo. Con el rezago habitual, también la
inversión productiva comenzó a repuntar.
Naturalmente, la recuperación estuvo basada también en los méritos de la economía
nacional; sin embargo, la fuerza dominante fue el shock externo positivo. Esto revela una
debilidad de la política macroeconómica precedente, dado que tales méritos ya habían estado
presentes durante la recesión de 1999-2003: amplias reservas internacionales, rigurosa disciplina
fiscal y baja deuda externa del sector público. Así, las condiciones para inducir un shock interno
43
Se redujo 17 puntos porcentuales entre 1990 y 1998 y solo 3 puntos adicionales a 2003 (a 18,7% de la población;
cap. VII).
44
El coeficiente Gini empeoró de 50,9 a 54,0. Durante 2003 se inició la reactivación, también con mejora de los
indicadores sociales.
45 Sorprendentemente, en 2009, en medio de la intensa recesión global, los precios relevantes para la economía
chilena, como el cobre y el petróleo, volvieron a niveles comparativamente altos. Una situación similar se registraba
en los mercados bursátiles: los altos precios en una economía mundial deprimida pueden interpretarse como
burbujas de alto riesgo, según las reiteradas advertencias del Premio Nobel de Economía, Paul Krugman.
46
El crecimiento del PIB efectivo del conjunto de la región experimentó igualmente un salto notable, de un
promedio de 1,4% en 1998-2003 a 5,4% en 2004-08.
35
reactivador estaban al alcance de la mano, ya que tanto el déficit externo como la apreciación
excesiva imperante hacia 1998 habían sido corregidos en 1999. Desde mi punto de vista, era
totalmente factible aplicar en Chile un shock interno positivo, como el que había sido muy
exitoso en Corea y Malasia en 1999, al punto de traducirse en una espectacular recuperación en
un año (Mahani, Shin y Wang, 2006). Ello habría permitido acelerar las transformaciones
progresivas, tales como el apoyo al desarrollo de las PYMES.
Dada la amplia brecha que a comienzos del shock externo positivo se registraba entre PIB
efectivo y potencial, la oferta interna fue capaz de responder con aumentos del producto y sin
mayores presiones inflacionarias, en el marco de una meta inflacionaria anual de entre 2-4%
definida por el Banco Central autónomo. La inflación, que en 2001-03 había permanecido bajo el
centro de la banda (promedio de 2,2% anual), en 2004 se situó en 2,4%, también bajo ese centro.
No obstante la reactivación, aún subsistía una elevada brecha entre el PIB efectivo y el potencial;
por lo tanto, proveyendo un amplio espacio para una intensa aceleración de la recuperación para
acercarse rápidamente al PIB potencial. En paralelo, la volatilidad del tipo de cambio que
implica la política de tasa libre significó que el precio del dólar se apreciara 23% entre su
máximo de marzo de 2003 y fines de 2004, lo que contribuyó a anclar la inflación en el
mencionado 2,4% y a incrementar adicionalmente el poder adquisitivo; pero, asimismo,
contribuyó a estimular las importaciones cuyo crecimiento real triplicó la tasa de aumento del
PIB.
El auge de los precios de exportación se intensificó aún más en los años siguientes. En el
2007, el efecto neto de la mejora de los términos del intercambio, descontadas las elevadas
remesas de utilidades había saltado a cerca de 9% del PIB. La recuperación prosiguió
gradualmente, de manera que al inicio de 2008, cuando empezó a llegar el contagio de la crisis
global, aún persistía una brecha recesiva. Naturalmente, reducida pero presente ya desde 1998,
en agudo contraste con 1991-97 cuando permaneció prácticamente ausente. De nuevo se perdió
una oportunidad para efectuar un shock reactivador, ahora en medio de un ambiente
internacional sobreoptimista y notables superávits fiscales: éste fue de 6,8% del PIB en 2005-07.
El desempleo también había ido disminuyendo gradualmente, promediando 8,7% en ese
trienio; una tasa 2,2 puntos menor que en 1999-2003, pero aun muy distante del 6,7% registrado
en 1992-98, años de crecimiento dinámico. La lucha contra la pobreza había retomado mayor
velocidad, reduciéndose en 5 puntos de la población (a 13,7% en 2006), y la distribución del
ingreso había mejorado a niveles cercanos a un coeficiente de 14 veces entre quintil rico y pobre.
Sin duda, diversos indicadores exhibían mejoras significativas respecto de 1999-2003:
empleo más formal con creciente participación de la mujer, consumo, remuneraciones, inversión
productiva, cuentas fiscales y distribución del ingreso. Pero, las condiciones disponibles habrían
permitido avanzar más rápido y compensar mayormente los deterioros productivos y sociales
sufridos en el quinquenio recesivo. Por ejemplo, a pesar de las mejoras desde 2004, la
distribución del ingreso era aún más desigual que lo logrado a mediados del decenio anterior. A
su vez, el crecimiento del PIB --sumando recesión y reactivación—había alcanzado a solo 3,9%
anual entre 1999 y 2007-08. Un costo elevado del deterioro externo, pero también costo mayor
por el deterioro en las políticas macroeconómicas nacionales, como lo reiteramos al final de este
capítulo.
36
Una serie de variables explican la insuficiente velocidad de la recuperación desde el
2004. La causa directa se manifiesta en 2006, año en el que Banco Central sobre-ajusta la tasa de
interés y deja que se agudice la revaluación del tipo de cambio; a su vez, el Ministerio de
Hacienda esterilizó en exceso el vigoroso impacto positivo del aumento de la cotización del
cobre (la opción, evidente, no era el todo o nada) y permitió que el grueso del impacto negativo
del entonces creciente precio del petróleo penetrase en la economía nacional. Un gran activo, la
existencia de un mecanismo de estabilización de los ingresos provenientes del cobre, fue
manejado sin sintonía fina, lo que llevó a una excesiva esterilización monetaria. El incremento en
la demanda agregada acusó un marcado sesgo hacia las importaciones. De hecho, las
importaciones aumentaron en forma sistemática casi al doble que el volumen de las
exportaciones, fenómeno que se vio opacado por los elevados precios de éstas. Evidentemente, el
tipo de cambio estaba desalineado y se mostraba muy inestable, con tendencia a una fuerte
apreciación: En poco tiempo el precio del dólar transitaría entre $500 (3/00), $745 (2/03), $514
(03/05), $442 (03/08), $652 (11/08), y $463 (7/11), precios ilustrativos de una intensa
inestabilidad, con predominio de una excesiva apreciación desde 2004, generando pues dos
efectos erosionantes de la contribución del comercio exterior al desarrollo.
Nuevamente, se observó una severa inconsistencia entre la política cambiaria vigente y
el objetivo consensual de promover las exportaciones con mayor valor agregado, en tanto que las
PYMEs se veían enfrentadas a la intensificación de la competencia externa, asociada a la rebaja
de los aranceles y a una tasa cambiaria fuertemente apreciada (cap. VI).
Al escenario internacional le cupo un papel determinante, potenciado como es natural por
la apertura de la economía chilena. La espectacular trayectoria del precio del cobre y la
satisfactoria evolución de otros importantes productos de exportación se erigieron en aspectos
muy favorables. Ellos permitieron a Hacienda acumular, con un elevado sentido de la
responsabilidad, cuantiosos recursos para años de escasez, como 2009 (el mencionado superávit
fiscal promedio anual equivalente a 7% del PIB). Asimismo, el comercio mundial se mostró
dinámico hasta la irrupción de la crisis financiera internacional. Como contrapartida, los precios
internacionales de los alimentos apuntaban al alza. Entre mediados de 2007 y mediados del año
siguiente, el precio de los alimentos en el IPC chileno subió 22%, dando origen a intensas
presiones inflacionarias importadas, las que fueron responsables de aproximadamente la mitad
del 10% de la variación en doce meses que registró el nivel de precios hacia el tercer trimestre de
2008, momento culminante del auge de las materias primas o commodities (Ramos, 2008).
Se trató, principalmente, de una inflación importada. El Banco Central mantuvo
inalterable su sesgo respecto del objetivo inflacionario, a expensas del crecimiento y el empleo.
Hacia fines de 2008, cuando las variaciones mensuales del índice de precios se habían tornado
negativas, la tasa de interés de política monetaria (8,25%) se ubicaba más de siete puntos
porcentuales por encima de la de Estados Unidos.
Chile llevó adelante, principalmente hacia finales de este período, ambiciosas reformas
sociales. Las pensiones y el acceso a las prestaciones de salud experimentaron sustanciales
avances, según se detalla en el capítulo VII; el seguro de cesantía, que en un comienzo era
básicamente un auto-seguro, pasó a disponer de un significativo pilar solidario, en tanto que el
cuidado de los niños pre-escolares se amplió sustancialmente; la calidad de la vivienda para los
37
estratos pobre y medio-bajo se elevó y se establecieron subsidios para la contratación de
trabajadores jóvenes. Estas reformas contribuyeron a mejorar la distribución del ingreso. No
obstante, la economía chilena seguía siendo muy regresiva, debido a una insuficiente articulación
entre una más vigorosa agenda social y la agenda económica. La responsabilidad fiscal fue
destacable, pero desligada de un debilitado desarrollo productivo y con un sistema tributario
prácticamente sin progresividad.
Las reformas estructurales, al igual que la conducción macroeconómica fueron débiles y
en alguna medida contradictorias con la promoción de una mayor equidad en el funcionamiento
del mercado. Ello hubiera exigido profundas reformas en el mercado de capitales, lejos de la
prioridad otorgada a los mercados más especulativos --con ganancias de capital en vez de
ganancias de productividad-- y una decidida concentración en el mejoramiento del segmento de
financiamiento de largo plazo. De igual forma, los incentivos a la innovación se revelaron
endebles, con escasos recursos disponibles para su impulso. La capacitación de trabajadores fue
mejorando, pero de manera notoriamente insuficiente. El fuerte aumento en el número de años de
educación estuvo asociado a un deterioro de la calidad de la enseñanza, lo que hacía aún más
imprescindible una adecuada capacitación para los actuales miembros de la fuerza de trabajo y
dedicar más atención efectiva a la calidad de la educación.
En suma, el crecimiento de este período fue respetable, aunque insatisfactorio respecto
del potencial de la economía interna y shocks externos tan positivos; incluso, el liderazgo que
Chile había mantenido respecto del crecimiento de América Latina (7,1% en 1990-98 versus un
3,2% de la región), se perdió en este quinquenio (5,1% en comparación con 5,4% de la región).
En 2004-08, el aumento de 5,1% promedio anual del PIB estuvo basado en una expansión de
5,7% en el volumen de exportaciones, que ya marchaba más lento que el comercio mundial. A
su vez, el aumento del PIB para el mercado interno se había reducido a un moderado 4,9%, luego
de un 1,7% durante el quinquenio anterior; así el promedio de ambos quinquenios daba un
deficiente 3,3%, cifra que contrasta con el dinámico 6,5% de los rubros no-exportaciones en
1990-98 (cap. VI, cuadro VI.6). Se había instalado un escenario caracterizado por una
preocupación excesiva por la inflación --a lo cual contribuía distorsionantemente la revaluación
cambiaria--, un deslizamiento de la conducción económica hacia políticas más neutrales y la
creencia de que el PIB efectivo ya estaba demasiado cerca del PIB potencial. 47 Fueron políticas
económicas que con frecuencia concitaban apoyo de la oposición de derecha y de especialistas
neoliberales; en particular, con fuertes alabanzas del FMI por la aplicación estricta del “enfoque
de metas de inflación” y un tipo de cambio libre, a expensas del crecimiento y la calidad del
empleo. En 2010, el FMI reconocería que “estuvieron equivocados” en mucho de su enfoque
macroeconómico, al cual Chile había adherido plenamente desde el 2009 (Blanchard, et al.,
2010).
47
Esta creencia estaba asociada al uso de la metodología sesgada que, por el hecho de trabajar con una tendencia
que incluye los períodos recesivos y por asumir simetría entre la magnitud de las desviaciones del PIB efectivo en
auges y en recesiones, conduce a una subestimación del PIB potencial.
38
A su vez, la competitividad sistémica iba pues en declinación, a causa de la segunda
variable subyacente en el débil desempeño económico: una vacilante agenda de desarrollo, cuyas
fallas abarcaban desde infortunados episodios de escasez energética hasta una errónea política
cambiaria y fallas e insuficiencias en vínculos muy incompletos entre los mercados de capital y
los sectores productivos; en particular, respecto a las PYMEs, capacitación laboral e incentivos a
la innovación. Sin perjuicio de algunos avances específicos, los publicitados anuncios acerca del
diseño de una política de desarrollo productivo centrada en las PYMEs se quedaron básicamente
en el papel. En síntesis, en particular en cuanto a la política macroeconomía y a operación de los
mercados financieros y a las políticas de desarrollo productivo, Chile se había extraviado de lo
que hemos denominado el camino que conduce del financierismo al productivismo.
d)
Un recuento de los resultados de los gobiernos de la Concertación
Los gobiernos de la Concertación se comparan favorablemente con todos los regímenes
que han administrado el país desde 1950, en términos de ritmo de crecimiento del PIB (efectivo,
potencial y per cápita), tasa de inversión productiva, inflación, nivel de los salarios reales, gasto
social y superávit fiscal (cuadro I.1). Este buen desempeño en promedio significa que, en los
veinte años de democracia que siguieron a la dictadura de Pinochet, Chile acortó la distancia con
el mundo desarrollado, según lo documenta el cuadro I.5. Sin embargo, no fue un desempeño
sostenido ni continuo. Como se ha comprobado, la primera mitad del periodo (1990-98)
involucró un crecimiento vigoroso del ingreso por habitante, triplicando el ritmo de Estados
Unidos o del G-7, con una considerable reducción de la brecha frente a estos países y una
moderación en la desigualdad de ingresos; es lo que se denomina significativa convergencia de
Chile hacia el desarrollo. En cambio, en la segunda mitad (1999-2008), aunque la economía
chilena continuó acortando distancia con el mundo desarrollado, la velocidad del crecimiento por
habitante se redujo a la mitad (aún sin considerar la caída en 2009) y la fuerte convergencia
observada en los noventa se debilitó, al igual que las mejorías previas en la distribución del
ingreso y la intensidad de la reducción de la pobreza.
Cuadro I.5
El cuarto gobierno de la Concertación finalizó en marzo de 2010; en los veinte años de
estos cuatro gobiernos el crecimiento efectivo fue de 5,1% anual. Pero, es evidente que la
economía se encontraba operando muy por debajo de la capacidad productiva a fines del período;
ya desde mediados de 2008 los contagios de la crisis global estaban frenando la actividad
económica. Por lo tanto, para cuantificar la fortaleza o potencialidad de la economía, es más
acertado medir el crecimiento hasta antes de la llegada del contagio; asimismo, para ser
coherente, ese nivel debe considerarse como punto de partida del ciclo económico siguiente. El
crecimiento efectivo en 1990-2008 es de 5,4% y a 2007 es 5,5%. En esta sección hemos
trabajado, en general, con el corte a 2008; en la sección 4 y en el capítulo X lo hacemos en el
2007.
El aumento del PIB efectivo de 5,4% anual en el período 1990-2008 es cerca del doble
del promedio de 2,9% registrado en los años setenta y ochenta, y también significativamente
superior al 3,2% de América Latina. Pero, en ese meritorio promedio de 5,4%, lo repetimos,
destaca que el crecimiento fue de 7,1% en 1990-98, en tanto que en el resto del período se
39
redujo a 3,9%. Retomamos el examen de las causas de esta notable diferencia al final del
capítulo y en los capítulos VI a IX.
Sin duda, el factor principal subyacente en este mejor desempeño promedio fue el
vigoroso coeficiente de inversión. El promedio fue siete puntos superior al del experimento
neoliberal (21,4% en 1990-2008 versus 13,6% en 1974-89, todo a precios de 2003). Incluso en el
recesivo quinquenio 1999-2003, la formación de capital resultó superior a la de los setenta y
ochenta, siendo capaz de sustentar un crecimiento potencial del orden de 4%.48 Cabe destacar
que, aunque la inversión extranjera directa (IED) exhibió un auge en los noventa, el 82% de la
generación de capacidad productiva fue realizada por nacionales entre 1990 y 1998 (FfrenchDavis, 2003a). En el período de ajuste recesivo de 1999-2003, también la IED nueva
experimentó temporalmente una contracción, pero el retroceso mayor se centró en la inversión
privada nacional, dejando en evidencia que ésta sigue siendo muy sensible a la brecha entre el
PIB efectivo y el potencial.
La contraparte principal de la creciente tasa de inversión fue el aumento significativo del
ahorro nacional. En 1990-2008 promedió un 22% del PIB, por sobre el 16,5% registrado a fines
de la dictadura (cuadro I.6). Ella estuvo asociada al estimulante entorno macroeconómico que
visualizaban las empresas, con brechas más bien exiguas entre el PIB efectivo y el potencial, lo
que condujo a una elevada utilización de la capacidad instalada, así como a mayores tasas de
utilidades y de reinversión en los noventa (Agosin, 1998); 49 entonces es cuando se registra el
salto en la tasa de ahorro nacional hasta 22% del PIB, fluctuando posteriormente, con las
coyunturas macroeconómicas, alrededor de esa cifra.
(Cuadro I.6)
La capacidad de ahorro también depende de la evolución de los términos del intercambio,
los que siguen siendo extremadamente inestables, según lo demuestran diversas referencias a lo
largo de este texto; una parte de ello se filtra al exterior en remesas de utilidades. El determinante
principal de esos altibajos ha sido la cotización del cobre. Por ejemplo, el alto precio del cobre en
1989 significó entradas adicionales equivalentes a 3,7% del PIB al Fondo de Estabilización del
Cobre (FEC), que es una fuente de ahorro público y nacional. Sea como fuere, ésa es sólo un
aspecto de la historia.
Por una parte, el FEC captaba sólo los altibajos de los ingresos percibidos por
CODELCO. Pero las fluctuaciones de la cotización del cobre repercuten también sobre los
48
Corresponde a sucesivas estimaciones del Ministerio de Hacienda con antecedentes provistos por el Comité para
el PIB tendencial. Implican aumentos de productividad (PTF) muy inferiores a los de los noventa. Tómese nota de
que la inversión relevante para las estimaciones del crecimiento del PIB es la neta y que la depreciación del capital
se elevó entre los 90s y los 2000s (anexo I, cuadro A.2).
49
Cabe reiterar que la convergencia entre trayectorias de la frontera productiva y la demanda efectiva constituye un
atributo esencial de una política macroeconómica eficiente. La ausencia o debilidad de este equilibrio
macroeconómico fundamental ha sido característica en las economías de América Latina desde los ochenta
(Ffrench-Davis, 2005, cap. II).
40
tributos que pagan los productores privados.50 Con el reemplazo, en 2006, del FEC por el Fondo
de Estabilización Económica y Social (FEES), la capacidad estabilizadora de este instrumento se
vio reforzada. Por otra parte, una efectiva política contra-cíclica implicaría que las mejoras
transitorias se expresarían en alzas similares en el ahorro nacional. Sin embargo, con frecuencia
no ha sido así, ya sea (i) porque la autoridad gasta parte de los ingresos transitorios (como fue el
caso en 1988-89, incluyendo rebajas de impuestos internos que mermaron el ahorro público), (ii)
porque los mejores precios del cobre atraen ingresos de capitales pro-cíclicos que incrementan la
demanda interna más allá del PIB potencial y/o (iii) porque provocan apreciaciones cambiarias
que redirigen los ingresos adicionales hacia mayores gastos en importaciones de bienes de
consumo (2004-08).
En general, la autoridad lo ha manejado con eficiencia y responsabilidad. En los años
1990-97 acumuló un 4,9% del PIB, que junto al superávit fiscal le permitió prepagar deuda
pública externa. Así, el Estado recuperó capacidad de endeudamiento para enfrentar eventuales
caídas del precio del cobre y recesiones importadas como la asiática.
El FEC contribuyó a la puesta en ejecución del balance estructural, posibilitando así el
tránsito desde políticas pro-cíclicas avanzando (la mitad del camino) hacia efectos contracíclicos. Sin embargo, la “credibilidad” que aportaba este instrumento fiscal fue subutilizada en
1999-2003, debido principalmente, según lo señaló de manera explícita la autoridad, al temor de
ser criticada y “castigada” por los agentes financieros si adoptaba un política macroeconómica
contra-cíclica; no obstante, contribuyó a estabilizar el gasto fiscal (ver anexo II). Esa estabilidad
tiende a mejorar la calidad del gasto y contribuye a que la política fiscal progrese de pro-cíclica
a neutra.
Las exportaciones –prosiguiendo los logros alcanzados en los ochenta-- fueron un motor
de la economía, que contribuyó a reforzar los vínculos de la economía chilena con el exterior y
su potencial para la obtención de un crecimiento sostenido. Es interesante observar que el ritmo
de incremento de las exportaciones fue relativamente estable entre los setenta y los noventa, en
contraste con la variabilidad del PIB efectivo. Cabe recordar que la expansión del PIB fue
notablemente más alta en los años noventa que durante el régimen de Pinochet, dado que el resto
del PIB (el sector no exportador) también dio muestras de dinamismo con una expansión anual
de 6,5%, lo cual refleja una mayor competitividad sistémica y el favorable efecto de equilibrios
macroeconómicos sostenibles.
La distribución del ingreso continúa siendo muy regresiva en Chile. No obstante, el
análisis de los antecedentes disponibles (cap. VII) señala que en los noventa tuvo lugar un
mejoramiento. Tanto la encuesta decenal de presupuestos familiares como la encuesta anual del
empleo de la Universidad de Chile para el Gran Santiago revelan un acortamiento de la distancia
50
El total de las utilidades de CODELCO es transferido a la Tesorería Nacional. Este asunto ha sido materia de
debate, en particular en los últimos años, en que el presupuesto fiscal ha acumulado un voluminoso excedente
gracias a los recursos provenientes de las utilidades de CODELCO, compañía que, al mismo tiempo, debía
endeudarse en el exterior para financiar sus inversiones. En 2008 el Ministerio de Hacienda la autorizó para que
retuviera una fracción de sus utilidades después de impuestos, la que en 2009 se elevó a US$1.000 millones (0,6%
del PIB).
41
entre el quintil más rico y el más pobre. Por ejemplo, la razón entre ambos quintiles fue de 20
veces en 1982-89 y 13,7 veces en 1992-95 (cap. VII, gráfico VII.3). El impacto regresivo de las
brechas recesivas quedó de manifiesto en los años siguientes, en particular en 1999-2002, con un
retroceso a 16 veces. Con la recuperación de la actividad económica y el fortalecimiento de las
políticas sociales, en 2004-09 se registró un regreso a un coeficiente que promedió 14 veces. Es
consensual que la economía mantiene pendiente una enorme deuda con la mayoría de los
chilenos.
La situación laboral es un determinante de la distribución del ingreso. Está comprobado
que las mejoras introducidas entre 1990 y 1998 contribuyeron al progreso en este campo y que, a
la inversa, el deterioro de dicho mercado fue determinante en el retroceso parcial observado en
1999-02. En la dimensión social, los salarios promedios reales eran 67% superiores en 2008 que
en 1989 y la capacidad de compra del salario mínimo real se había multiplicado por 2,2; agudo
contraste con la evolución de los salarios durante la dictadura, cuyos niveles reales eran en 1989
menores que en 1981 y en 1970. En cuanto a la tasa de desocupación, fue inferior a la mitad del
promedio del régimen de Pinochet (8,7% versus 18%), pero no ha recuperado en forma estable
los niveles de los años sesenta. Se había acercado en 1992-98, al reducirse a 6,7% de la fuerza
de trabajo. Más aún, luego del prolongado desequilibrio recesivo vigente desde mediados de
1998, el desempleo y la desigualdad distributiva se agudizaron, recuperándose solo con la
reactivación de 2004-08. En años recientes, se perfilaban como rasgos promisorios el sustancial
incremento de la participación femenina en la fuerza de trabajo, la que había llegado hasta 43%,
y el paulatino incremento de la población activa que cotiza en el sistema de seguridad social.
Este último fenómeno testimonia un avance hacia una mayor formalidad y un número creciente
de trabajadores con derecho a la protección que dichos contratos presumiblemente otorgan. El
porcentaje de integrantes de la fuerza laboral que cotizan al día en el sistema privado de AFPs
subió de 41% en 1989 a 54% en 2008.
La reaparición de altibajos en las brechas de PIB y equidad, que resurgieron desde 1999,
suele hacer olvidar los grandes progresos logrados en el conjunto de los dos decenios de
desarrollo democrático y los enormes contrastes con los dieciséis años de dictadura. Ese
contraste, sin duda, refleja un predominio de los aciertos por sobre los yerros. Sin embargo, no
fue un desempeño sostenido ni continuo, debilitándose aciertos claves y tomando fuerza ciertos
yerros. Chile continuó avanzando en la senda del desarrollo; es un error desconocerlo, pero lo
hizo notoriamente más lento desde fines de los noventa y seguía siendo muy desigual.
En el curso de 2008 llegaría el contagio de la grave crisis global, provocando una
intensa pero breve recesión, seguida por una creciente reactivación desde fines de 2009 hasta
2012, lo que se aborda en la sección siguiente.
4. El contagio en 2008-09, respuesta contra-cíclica y reactivación en 2009-12
La grave crisis financiera internacional, que emergió en los Estados Unidos en 2007 y se
propagó a otras economías desarrolladas en 2007-08, provocó en Chile un intenso ajuste recesivo
entre fines de 2008 y 2009. En contraste con el enfoque vigente desde fines de los noventa, en
esta ocasión el gobierno puso en ejecución un amplio abanico de políticas públicas contra-
42
cíclicas, en respuesta al contagio recesivo. La reacción incluyó un aumento sustancial del gasto
público, con medidas pro empleo e inversión, y transferencias monetarias a los sectores de
menores recursos, y una relajación monetaria intensa aunque rezagada por parte del Banco
Central. Ya en el bimestre final del 2009 la economía estaba en definida reactivación (ver cap.
X).
Durante el contagio de la contracción de los flujos de capitales, del intercambio comercial
y de sus precios, las principales variables macroeconómicas de Chile experimentaron intensos
ajustes: demanda agregada y empleo, las tasas de interés y tipo de cambio, precios de activos y
de materias primas; la cuenta de capitales se revirtió intensamente y el precio del cobre sufrió
una caída notable desde US$4 la libra a inicios de 2008 a US$1,40 en diciembre del mismo año.
Las turbulencias financieras internacionales del segundo semestre de 2008 y el agudo deterioro
del nivel y del valor de las exportaciones tuvieron un impacto directo en la actividad económica
local. Tanto el producto como la demanda interna se deprimieron. Luego de crecer, en promedio,
8% anual en 2004-2008, la demanda interna disminuyó 8% en el primer semestre de 2009 en
comparación con el mismo período de 2008; análogamente, el PIB sufrió una caída de 3 %.
Como suele ocurrir durante las crisis económicas, el mercado laboral registró un
deterioro considerable del empleo. Con respecto a la pobreza, se detuvo un proceso de reducción
de la pobreza desde 45% de la población en 1987 a 13,7% en 2006, registrándose un aumento
hasta 15,1% en la CASEN 2009, explicado por el desempleo y por un shock, también de origen
externo, en el costo de la canasta de alimentos, la que se utiliza para fijar la línea de la pobreza.51
Progresivamente, en el curso de 2008, el gobierno modificó la dirección de sus políticas
macroeconómicas e implementó una activa política fiscal, fuertemente contra-cíclica. El Banco
Central autónomo recién en enero de 2009 inició una reducción gradual de la tasa de política
monetaria (TPM), para luego de sucesivos ajustes situarse en 0,25% en julio. Sin embargo, a
pesar de la reducción de la TPM, durante varios meses prevaleció el encarecimiento de las
condiciones crediticias, y luego un lento traspaso de las rebajas de la TPM a los usuarios del
crédito, en particular las PYMEs. Mientras tanto, los bancos exhibían tasas de retorno al capital
sobre 20% anual.
En el curso de 2009, crecientemente, los efectos del fuerte shock externo negativo
producido por las ramificaciones financieras y comerciales de la crisis internacional fueron
siendo desplazados por el impulso positivo de las políticas internas enfocadas en moderar los
efectos adversos en el crecimiento, actividad económica y los indicadores sociales. La política
fiscal se constituyó en la principal fuerza compensadora del shock externo negativo. En el 2009,
el sector público operó un déficit efectivo de 4,4% del PIB, expandiendo su gasto 17%. No
obstante que los ingresos fiscales habían caído 10% en 2008 y 20% en 2009, hubo espacio para
mayor gasto, con un déficit transitorio en las cuentas estructurales, gracias a la sólida posición
acumulada en los años previos (cap. IX, cuadro IX.2). Además, se redujeron transitoriamente
algunos impuestos en sectores claves como combustibles, créditos y PYMEs, se entregaron dos
51
Si los precios de los alimentos del 2009 hubiesen sido similares a los del 2006, la tasa de pobreza habría sido de
11,5% en vez del 15,1% (cap. VII y CEPAL, 2011).
43
bonos de $40.000 por cada carga familiar para las familias de menores ingresos, se efectuaron
aportes relacionados con la vivienda popular y la inversión vial urbana, se instauró un subsidio a
la contratación de jóvenes de bajos recursos, se efectuaron aportes de capital a CODELCO para
financiar proyectos de inversión y se incrementó el capital del Banco Estado para préstamos a las
PYMEs. Fue un buen ejemplo de efectivas políticas contra-cíclicas.
Adicionalmente, se intensificaron esfuerzos para corregir el sistema de pensiones a través
de la reforma previsional puesta en marcha en el 2008, antes de estallar la crisis. Desde julio del
2008, se comenzaron a entregar las primeras pensiones básicas solidarias (beneficio mensual que
entrega el Estado a todos aquellos que tengan 65 años o más, y que pertenezcan a los 2 primeros
quintiles de ingresos). En el 2009 se aumentó la cobertura de las pensiones solidarias, cubriendo
al 50% de la población y se implementó un subsidio a las pensiones de niveles equivalentes hasta
1,5 salarios mínimos (ver Arenas, 2010). En consecuencia, gracias a las políticas sociales
implementadas, se pudo mitigar los efectos negativos de la crisis sobre la población más
vulnerable, situando la tasa de pobreza en el mencionado 15,1%. Es claro que, de no mediar
políticas de mitigación, como las que implementó el gobierno de la Presidenta Bachelet durante
la crisis, el retroceso transitorio en la lucha contra la pobreza habría sido más profundo.
La cuenta de capitales comprendió una significativa repatriación de fondos soberanos
para financiar el déficit fiscal. Ese comportamiento contra-cíclico de la Tesorería coexistió con
espectaculares salidas de residentes, principalmente de las AFPs. Con ello, se constató que,
debido a la liberalización de los flujos de capitales de residentes, tal como en 1998-99, jugaron
un negativo papel pro-cíclico. La liberalización de la cuenta de capitales se consolidaba como
una fuente significativa de inestabilidad de la macroeconomía nacional.
Es relevante destacar que la caída del PIB del 2009 se concentró en la disminución del
quantum de las exportaciones durante cuatro trimestres (2008IV-2009III), con una repercusión
menor en la economía interna; está se contrajo solo durante el primer semestre de 2009. Fue una
composición opuesta a la de las recesiones anteriores, en las que los shocks externos surtían
fuertes efectos multiplicadores recesivos sobre la economía no exportadora. En esta ocasión, al
potencial efecto multiplicador de los precios de venta se agregó la caída del volumen. En poder
de la autoridad solo estaba a mano defender la producción para el mercado interno, y lo logró,
con detención de la caída e inicio de la recuperación en el tercer trimestre. Entonces no alcanzó a
compensar totalmente el impacto aún negativo de las exportaciones, pero sí lo hizo en el
bimestre final de 2009: el IMACEC se situó en un positivo aumento de 3,9% (variación en 12
meses, cap. X, cuadro X.4).
Por consiguiente, en la recuperación, fue la actividad para el mercado interno --apoyada
en la política fiscal contra-cíclica, cabe reiterarlo-- la que lideró el proceso, cubriendo
prácticamente la totalidad del aumento de la actividad económica en los cuatro meses finales del
gobierno de la Presidenta Bachelet. El volumen de las exportaciones permaneció estancado
alrededor del deprimido nivel registrado en los mencionados cuatro trimestres de declinación;
ello respondía a la intensa contracción registrada en el comercio mundial, pero también a la
debilidad de la oferta nacional de exportables, deprimida principalmente por la falla pro-cíclica
de la política cambiaria. Sin duda, el retorno de la cotización del cobre a niveles elevados desde
mediados del año (y a US$3,35 en enero de 2010) fue un factor muy decisivo en la recuperación
44
de las expectativas privadas y de los ingresos fiscales, impulsando la demanda interna.
Asimismo, en menor escala de significación, superados en el curso del 2009 los momentos de
mayor incertidumbre en los mercados financieros internacionales, Chile experimentó un acceso
relativamente expedito al financiamiento externo del comercio exterior y a las empresas grandes,
reanudándose la colocación de bonos. Además, las expansiones monetarias de las economías más
avanzadas (su Quantitative Easing, QE), más que contribuir a la reactivación de sus mercados se
filtraban, entre otros, hacia varios países de la región.
La sólida recuperación de la actividad económica y aumento significativo del PIB fue
interrumpida transitoria, pero significativamente, por el terremoto y maremoto del 27 de febrero
de 2010 (27-F). Luego de esa grave interrupción, que mermó el PIB potencial en cerca de dos
puntos, aún subsistía una amplia brecha recesiva o espacio para una recuperación sustancial de la
actividad económica por numerosos trimestres.
Breves semanas después del 27-F, ya al comienzo del gobierno del Presidente Piñera, se
reinició la recuperación. El ya elevado nivel de la demanda interna, en virtud del objetivo contracíclico de 2009, fue incrementado con los gastos de reconstrucción luego del sismo de 27-F.
Dado que entonces aun persistía una significativa capacidad instalada subutilizada, el acelerado
gasto público era consistente con un movimiento hacia el equilibrio macroeconómico mientras
subsistiera esa brecha recesiva.
La recuperación de la actividad económica se aceleró en 2010 y persistió por todo el
trienio 2010-12, promediando un alza del PIB efectivo de 5,8%. Para entender lo que sucedió es
clave, por una parte, distinguir entre la reutilización de la capacidad productiva disponible y la
creación de nueva capacidad o crecimiento del PIB potencial. Por otra, examinar qué ha
sucedido con la sostenibilidad del proceso de recuperación; esto es, de las diversas variables
macroeconómicas, tales como el balance externo y el presupuesto fiscal y su interrelación con el
desarrollo productivo.
Durante un prolongado lapso la demanda interna se expandió a una velocidad de dos
dígitos, empujando al alza del PIB efectivo, sin presiones inflacionarias. Como lo hemos
enfatizado, mientras más rápido se reutilice la capacidad instalada, más eficiente tiende a serlo
para la economía nacional y los agentes productores del PIB (trabajo y capital), e implica
avanzar hacia un equilibrio macroeconómico fundamental, que es usar la capacidad disponible
de trabajo y capital. Naturalmente, la brecha se fue acortando durante el proceso de ajuste,
elevando el empleo, y estimulando la formación de capital. Enseguida, a medida que se llegaba
al cierre de la brecha, la velocidad del aumento del PIB se fue moderando, hasta situarse en
4,1% en el 2013.
El aumento del PIB efectivo de 5,7% en el trienio 2010-12 no calza con diversas
estimaciones del crecimiento de la capacidad productiva que se situó alrededor de un punto
inferior;52 cifra ésta que es similar a las estimaciones de crecimiento del PIB potencial
disponibles antes de la crisis. Para evitar errores tan repetidos de olvidar lo acontecido antes de
las recuperaciones, es preciso medir el desempeño desde antes de las caídas previas; esto es,
52
Ver Actas del Comité del PIB Tendencial, asesor del Ministerio de Hacienda, y anexo II, gráfico A. 2.
45
entre cimas comparables por su cercanía a la capacidad instalada. Si se toma como base el nivel
de 2007,53 y se corrige para compensar por la destrucción generada por el sismo, el crecimiento
del PIB efectivo promedia 4,2% anual.54 Es superior al 3,9% del decenio anterior (1999-2008),
pero resulta muy inferior al 7,1% de 1990-98.
La reactivación hasta situarse en la frontera de producción en 2012 surtió los
mencionados efectos positivos sobre el empleo y la formación de capital. Desde los noventa no
se había logrado que la actividad económica coincidiese con el PIB potencial. Ello tuvo un
natural impacto positivo sobre el empleo, la formalidad y la distribución del ingreso. Al margen
de las deficiencias estadísticas que impiden comparar las cifras de la anterior encuesta
nacional de empleo del INE con la nueva y de la persistencia de múltiples expresiones de
precariedad, es indudable que la desocupación había disminuido y que la formalización de los
asalariados había aumentado: la participación de los cotizantes sin atrasos en las AFP se elevó
de 54,5% de la fuerza de trabajo en 2008 a 58,1% en 2012, retomando la rápida formalización
registrada en los años previos al contagio de la crisis global.55
La tasa de inversión tuvo una recuperación sustantiva. En pesos corrientes se situó en
24,1% del PIB, similar al 24,7% logrado en 2008. En moneda constante, en cambio, se
registraría un aumento de 24,7% a 26,8% del PIB, porque el Banco Central calculó que el
índice de precios de la inversión disminuyó; en consecuencia, un mismo gasto monetario habría
permitido adquirir un 11% más de equipos, maquinarias y construcciones.56
El volumen de las exportaciones que siguió deprimido --recogiendo el efecto de la
lentificación del comercio internacional, el lastre de la deficiencia de la política cambiaria y la
persistencia de ausencia de políticas de desarrollo productivo, agravado por algunos obstáculos
puntuales--, se expandió apenas 1% anual desde 2007. Adicionalmente, la diversificación hacia
rubros con mayor valor agregado e interconexiones con el resto de la economía nacional se
había tornado más lenta (cap. VI). Por lo tanto, el peso de la reactivación y del aumento del
PIB lo hizo el mercado interno, el que promedió un alza cercana a 7% anual; por lo tanto,
alrededor de 5/6 del aumento de la producción registrado en 2010-12 fueron dirigidos al
mercado interno.
En el tránsito hacia la eliminación de la brecha recesiva, tempranamente resurgió una
pronunciada apreciación cambiaria, se crearon algunos nuevos gastos fiscales permanentes sin
los correspondientes ingresos fiscales permanentes y se redujeron algunos impuestos. De hecho,
la recaudación de ingresos distintos a los mineros creció proporcionalmente menos que el PIB.
53
En el curso de 2008 ya se constataban impactos de la crisis pues el PIB solo creció 3,3%. Por eso, aquí usamos
2007 como el peak de actividad anterior.
54
Como esa destrucción no es responsabilidad de la política económica, para medir su eficacia corresponde
adicionar al aumento acumulado del PIB efectivo la estimación del impacto negativo del sismo, cifrado en un 2%
del PIB potencial.
55
56
Entre 2005 y 2008 aumentó 8 puntos porcentuales (ver cap. VII).
Cifras según nuevas cuentas de base móvil encadenada, serie de referencia 2008.
46
En lo cambiario, luego de que el tipo de cambio experimentara una fuerte revaluación
hasta $435 por dólar en marzo de 2008 (cuando aún predominaba un sobre-optimismo), se
registró una fuerte devaluación hasta $650 a fines de 2008; luego, inició una serpenteante
evolución, recogiendo la incertidumbre de la época pero también la expectativa de que Chile iba
saliendo de la crisis. A causa de ello, la tendencia fue a la apreciación, hasta unos $550 en
septiembre de 2009; el tranco se aceleró apenas la economía mostró tasas positivas de expansión
cayendo a $500 a fines de año.
En lo fiscal, por ejemplo, se registró la eliminación de un impuesto de 7% a pensiones,
rebaja de un impuesto al crédito, y el alza de un subsidio al permiso post natal. En consecuencia,
cuando estaba desapareciendo la brecha recesiva en 2012 e inicios de 2013, prevalecían dos
desequilibrios macroeconómicos: un tipo de cambio excesivamente apreciado y un presupuesto
fiscal sustentado en un precio del cobre excesivamente elevado. Ello se constata por el hecho que
las importaciones reales (quantum) habían estado creciendo al doble de la velocidad de las
exportaciones reales (quantum); y, a pesar de un precio del cobre notablemente alto, la cuenta
corriente exhibía un déficit de 3,5% del PIB en 2012. A su vez, las cuentas fiscales estaban
descansando en exceso en un precio del cobre transitoriamente muy elevado: en 2012 el fisco
utilizó ingresos procedentes de la minería equivalentes a un precio de US$3,30 por libra; en 2006
utilizaba menos de US$1,00.
En suma, la generación de capacidad productiva había experimentado un aumento
notoriamente inferior al de los noventa. Una parte significativa del incremento del PIB efectivo
correspondió a reutilización de capital y trabajo subutilizados por causa del contagio de la crisis
global. Es meritorio utilizar la capacidad disponible, pero es muy diferente a crear esa
capacidad, y es ineficiente y difícilmente sostenible hacerlo con desequilibrios fiscales y
comerciales.
Editado con trad de MS hasta aquí
5. Un recuento introductorio del libro
A través de este capítulo se ha pasado revista a cuatro decenios de reformas y políticas
económicas en Chile. Se comprobó la notable diferencia entre el modesto crecimiento del
producto en los dieciséis años de dictadura, que promedió 2,9% y con deterioros intensos de la
situación social, y el desempeño de los cuatro gobiernos de la Concertación; éstos, lograron un
crecimiento de 5,1% (5,5% hasta antes del contagio de la crisis financiera global) y con una
mejora de los indicadores sociales. Aquí nos concentraremos en examinar las causas de la
diferencia sustancial en el desarrollo económico sostenible --PIB potencial, que está asociado
con salarios, reducción de la pobreza y distribución ya analizados en las secciones precedentes-entre los logros en los primeros años de retorno a la democracia (1990-98) y los años siguientes
hasta 2012.
La economía chilena logró un crecimiento inédito en gran parte de los años noventa,
sostenido por una notoria expansión de la formación de capital e incremento de la capacidad
productiva de 7,1%. En paralelo, el empleo y los salarios se elevaron de manera sostenida, y se
logró cierta mejora distributiva. En los años siguientes, el crecimiento económico se moderó
47
notoriamente, en tanto que los avances en la agenda social resultaron particularmente
innovadores, contribuyendo a un desarrollo más inclusivo, pero que cojeaba porque tenía lugar
en el marco de un crecimiento promedio notoriamente más lento, de 3,9% anual en 1999-2012;
los salarios medios y el ingreso mínimo siguieron creciendo pero a la mitad de la velocidad que
en 1990-98 (ver cuadro I.7).
Cuadro I.7
¿Cómo se explica este cambio tan notable en los ritmos de crecimiento? La explicación
reside en una combinación de variables. Aquí, mencionaremos cinco variables que,
naturalmente, se encuentran interrelacionadas.
Primero, sin duda, la crisis asiática constituyó un fuerte shock negativo; no obstante,
mostramos que su efecto directo vía la pérdida de dinamismo de las exportaciones explica sólo
una fracción menor (solo uno de 4,5 puntos) de la caída en la tasa de crecimiento del PIB en el
quinquenio recesivo (cap. VI).
Segundo, una variable de carácter estructural; el dinamismo exportador, se vio
fuertemente influido por la explotación de recursos naturales (cobre, silvicultura.etc), algunos
con productividad decreciente por deterioro de la calidad de las tierras o de los yacimientos
(como en el caso del cobre) o por externalidades ambientales, o por la aplicación de grandes
innovaciones tecnológicas (como en telecomunicaciones), con megaproyectos difícilmente
replicables en los años 2000 al mismo nivel de creciente productividad (Moguillansky, 1999).
Por consiguiente, en el nuevo contexto se habría requerido un gran número de proyectos de
menor tamaño y en sectores más intensivos en competitividad sistémica. Ello exigía una activa
política de desarrollo productivo.
Tercero, si bien hay consenso en que la responsabilidad fiscal fue destacable, no abordó
el apoyo al desarrollo productivo, algunas reformas estructurales de corte progresista se
revelaron débiles, al tiempo que ciertos cambios entraban en contradicción con el propósito de
introducir mayor equidad en el mercado laboral y empresarial. Ello en un contexto en que el
ministro de Hacienda era el líder indiscutido, dentro del gobierno, del conjunto de políticas
públicas y su financiamiento. El desarrollo productivo con reducción de la desigualdad hubiera
exigido la introducción de profundas reformas en los mercados de capitales, capacitación e
innovación, que retomamos en el punto siguiente. de Corea.
Un tema conexo es el de la carga tributaria y la composición de la misma. Más allá de la
sustantiva reforma de 1990, posteriormente solo se han producido ajustes menores y a veces
regresivos. La carga actual es insuficiente para financiar los bienes públicos requeridos para el
desarrollo; la composición no cumple con el rol de ser definidamente progresiva; se acerca
más bien a la neutralidad distributiva. Tres desafíos aparecen actualmente como prioritarios: la
necesidad de desmantelar las exenciones de claro carácter regresivo, el combate de la evasión y
elevar la tributación del patrimonio y capital. Ello exige entregar nítidas señales a los
contribuyentes, en el sentido de que se avanza a paso firme hacia un uso cada vez más
transparente y eficiente de la recaudación tributaria.
48
Cuarto. No cabe duda de que hubo avances en el desarrollo productivo. Pero durante
todo el período persistió la ausencia de políticas de desarrollo productivo heredada desde la
dictadura. En los años 2000, se fortaleció la agenda de desarrollo social y la agenda de desarrollo
productivo brilló por su ausencia. Es efectivo que las trabas constitucionales habían sido una
barrera grave, pero la reflexión, debate e intentos de acción fueron mínimos, salvo al final con
iniciativas de impulso a la innovación y puesta en marcha de una política de desarrollo de
clústers alrededor de las exportaciones principales. Faltó un esfuerzo sistemático para
perfeccionar (completar) los débiles mercados de capitales de largo plazo, dejando de lado la
prioridad otorgada a las inversiones financieras en activos existentes, corto plazo o “overnight”,
para poner decididamente el acento en el mejoramiento del segmento de largo plazo y el
desarrollo de segmentos para las PYMEs y para emprendedores carentes de patrimonio o “sin
historia”. También los incentivos a la innovación fueron débiles, con un gasto en investigación y
desarrollo que era una cuarta parte del porcentaje del PIB que le asignan países como la
República de Corea; faltó estimular la difusión, asimilación y adaptación de tecnología; ampliar
la capacitación laboral y focalizarla en las PYMES y en los trabajadores que sufrieron la mala
calidad de la educación formal, lo que es esencial para elevar su productividad y empleabilidad;
intensificar el apoyo a las exportaciones no tradicionales, en vez de reducirla, como aconteció
con la eliminación del reintegro simplificado a esas exportaciones y la adopción de un tipo de
cambio libre, extremadamente volátil.
Todos éstos son ingredientes esenciales, imprescindibles en una agenda de desarrollo
adecuada a la realidad nacional y consistente con la estrategia de crecimiento con equidad. Los
publicitados anuncios acerca del diseño de una política de desarrollo productivo centrada en las
PYMEs se quedaron básicamente en el papel. Sin embargo, varias de estas ausencias o
insuficiencias no difieren demasiado entre ambos sub-períodos. Pero tienden a hacer más
diferencia a medida de que se avanza en el desarrollo. A pesar de varias de las falencias, el PIB
de Chile se había duplicado en 1998 respecto al inicio de los gobiernos de la Concertación.
Durante el desarrollo es necesario estar agregando diferentes insumos en sus diversas etapas
para retroalimentar el proceso y darle sostenibilidad. Ello sucedió en menor escala.
En el campo de desarrollo productivo, la competitividad sistémica iba en declinación, a
causa del deterioro de la calidad de la política macroeconómica y de una vacilante agenda de
desarrollo productivo, cuyas fallas abarcaban, una errónea política cambiaria e insuficiencias en
los vínculos entre los mercados de capitales y los sectores productivos; en particular, respecto a
las PYMEs, capacitación laboral, incentivos a la innovación y articulación vía clústers entre
diversos agentes y sectores productivos (ver Devlin y Moguillansky, 2010; Infante y Sunkel,
2009).
Quinto, el entorno macroeconómico real se deterioró intensamente. Más allá de cambios
en el escenario internacional o de la situación política interna o políticas microeconómicas o
sociales, el centro de la explicación de una diferencia tan significativa entre el 7,1% y el 3,9%, es
el contraste entre las políticas macroeconómicas de ambos períodos. Primero, políticas
cambiaria, monetaria y de cuenta de capitales, con un marcado carácter contra-cíclico,
coherentemente estabilizador de la economía real en 1990-95; ello implicó que se mantuviese
una elevada tasa de utilización de trabajo y capital, una creciente tasa de inversión y mejoras de
la productividad. Luego, se inició un gradual debilitamiento de la política macroeconómica
49
desde 1996, y finalmente la abrupta y plena liberalización cambiaria desde 1999 y la cuenta de
capitales en 2001 fueron determinantes del retroceso en velocidad del crecimiento económico y
del estancamiento del progreso distributivo. El tipo de cambio y la demanda interna,
componentes esenciales de los equilibrios macroeconómicos, pasaron a ser dominadas por
fluctuaciones de los términos del intercambio y de humores de los mercados financieros de corto
plazo. Ello es profundamente desalentador para la inversión productiva y el emprendimiento
innovador e incluyente.
Es imprescindible, después de vaivenes entre los enfoques neoliberal y de crecimiento
con equidad, reencontrar la senda que conduce a los equilibrios de la macroeconomía real
sostenible. Así, junto con profundas reformas microeconómicas a favor de las PYMEs y proempleo, las que deben ser vigorosamente fortalecidas y convertirse en prioridad de la política
pública, Chile podrá volver a tasas sostenidamente altas de crecimiento del PIB y a una
progresiva reducción de la desigualdad. Para sustentar tanto el crecimiento como la equidad es
necesario que la macroeconomía real logre equilibrios sostenibles: manejo de la demanda interna
consistente con la capacidad de producción (ello ha sucedido solo en 1989, 1991-98, 2007 y
2012), con un tipo de cambio consistente con el equilibrio externo y cuentas fiscales que cubren
gastos permanentes con ingresos permanentes. Desde finales de los noventa, el tipo de cambio no
cumple con ese requisito. Las cuentas fiscales estuvieron en orden en general, pero
recientemente se han tornado dependientes de un precio muy elevado del cobre. Aparte de una
inflación baja y de la perseverancia en materia de responsabilidad fiscal, se requiere la adopción
de enfoques cambiarios y de tasas de interés que sean funcionales para el desarrollo productivo,
al igual que un manejo activo de la demanda agregada que resulte consistente con el potencial
productivo.57 El desempeño desde 1999 ha sido deficiente al respecto.
El avance sostenido hacia un desarrollo convergente, implica un manejo
macroeconómico interno consistente para hacer espacio para el desarrollo productivo y las
políticas dirigidas a ese objetivo. Esto implica una política macroeconómica activa enfocada a la
economía real (“productivismo”), que involucre una economía funcionando, en general, cerca del
techo productivo (o PIB potencial). Los ciclos recesivos prolongados generan daños estructurales
para la generación de empleo, mermas en los ingresos fiscales, quiebras y costosos lastres para
las empresas, en particular las PYMES.
En síntesis, la significativa inestabilidad de la tasa de crecimiento del PIB refleja una
falencia de las políticas macroeconómicas. Para moderar la intensidad de estas situaciones, se
requiere un perfeccionamiento hacia un enfoque más integralmente contra-cíclico, (i) para que
las autoridades puedan dedicarse, más libres de urgencias, al diseño de la estrategia de
desarrollo, la que involucra complejas reformas y políticas meso y microeconómicas; (ii) para
que los productores puedan concentrarse en su inversión y en mejoras de productividad, con
macro-precios correctos y con una demanda agregada consistente con el PIB potencial, y (iii)
57
Se ha puesto de moda repetir que con la adopción de un tipo de cambio totalmente libre la economía nacional ha
quedado inmune a los choques externos. La verdad es que, con ello, “las crisis cambiarias” son cosa del pasado, pero
a costa de haber transferido una enorme inestabilidad a la economía real, en especial en lo tocante a la asignación de
recursos entre transables y no transables, y a la demanda agregada.
50
ello implica la regulación contra-cíclica de la cuenta de capitales, el tipo de cambio, y las
políticas fiscal y monetaria.
La corrección de la manera de hacer macroeconomía, debe ser acompañada por
profundas reformas micro y mesoeconómicas pendientes. Como se expuso, ellas están asociadas
a reformas estructurales en los mercados de capitales, privilegiando los segmentos de largo plazo
por sobre los de corto plazo, desarrollando canales de financiamiento para las PYMES y las
condiciones para el surgimiento de nuevos emprendedores y nuevas actividades productivas. Un
vigoroso impulso público para la innovación e investigación en I+D ha resultado insuficiente,
aunque experimentó un esperanzador progreso, con el anuncio del gobierno de la entonces
presidenta Bachelet de privilegiar políticas de desarrollo productivo a una selección de
“clusters”, asociados a exportaciones de recursos naturales, para agregarles valor y profundizar
su arrastre sobre el resto de la economía nacional.58 La puesta en marcha un intenso programa
nacional de capacitación. En todos estos terrenos ha habido avances, pero insuficientes, a veces
titubeantes, y contradictorios. Chile se ha ido deslizando hacia una tendencia financierista,
alejándose del rumbo que lo llevó a un crecimiento sostenido y más equitativo en los noventa,
transitando desde el “productivismo” al “financierismo”. Luego de los impulsos iniciales
reformadores de la economía, una acción coherente no ha estado en el centro de la agenda, como
lo exige una estrategia de crecimiento con equidad.
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