Suministro de servicios sociales a través de organizaciones públicas

SUMINISTRO DE SERVICIOS SOCIALES A TRAVÉS DE
ORGANIZACIONES PÚBLICAS NO ESTATALES. ASPECTOS GENERALES*
Carlos Antonio Morales
Introducción
El suministro de los servicios públicos sociales, que nunca dejó de ser un grave problema,
sobre todo en los países no desarrollados, adquirió tintes dramáticos en las dos últimas décadas,
en razón de la profundización de la crisis del Estado. El objetivo central de este estudio es discutir
las perspectivas para la solución de este problema en el contexto de las propuestas de reforma del
Estado que dominan la escena política contemporánea.
Profundamente estremecidos por la crisis fiscal y por el crecimiento de los gastos sociales,
los gobiernos se han visto compelidos a revisar las políticas de bienestar, que tuvieron como
resultado la precarización de los servicios sociales. En el ámbito del Estado, el problema del
financiamiento de las políticas públicas sociales obligó a que fuesen repensadas tanto la
distribución de los escasos recursos como la manera mediante la cual el Estado debería proveer
los bienes públicos. Como consecuencia, se desarrolló un intenso debate acerca del papel del
Estado. Entre los diversos problemas involucrados, hay una concordancia razonable en cuanto a
que uno de los más importantes es el que se refiere a la incapacidad de los gobiernos para llevar a
buen término las propuestas de políticas públicas programáticamente asumidas por ellos.
Esta crisis, habitualmente definida como crisis de la gestión de gobierno, tiene tres
componentes: uno de naturaleza financiera, referido al déficit de las cuentas públicas; otro de
naturaleza administrativa, derivado de la ineficiencia de la modalidad burocrática; y un tercero, de
carácter estratégico, que corresponde a la manera inadecuada en la cual el Estado está organizado
para intervenir en las actividades sociales y económicas.
El esfuerzo de superación de la crisis del Estado se traduce en tratar de rever la forma de
intervención del Estado en lo social, de redefinir la modalidad de financiamiento y la manera de
organizar las políticas públicas sociales, para garantizar la efectividad de la respuesta a las
demandas sociales y mayor eficiencia en la producción de servicios.
Así, cuando se examinan las alternativas que se presentan para reordenar la intervención
estatal, se verifica que son tres las posibles formas de organizar el suministro de servicios y
actividades que involucran externalidades positivas importantes y aseguran derechos sociales
tales como la provisión de servicios de salud y educación, la asistencia y previsión social, la
protección del medio ambiente, al empleo y a la cultura. La primera es la que realiza directamente
el suministro a través de las organizaciones estatales, que es justamente la manera vinculada a la
crisis de la gestión de gobierno, que se pretende superar1. La segunda es dejar que el mercado
regule la prestación de los servicios, privatizando o tercerizando, que es la alternativa de
minimizar el Estado, intentada por gobiernos conservadores y que no produjo los resultados
*
Traducido del portugués por Carlos Sánchez.
Esta alternativa tiene dos modalidades: una, que la identifica con la forma tradicional del Estado social -burocrático,
tendiendo a mantener dentro del Estado el suministro de bienes y servicios que el mercado puede ofrecer con
ventajas, y otra, que es en realidad resultante del retroceso de las posiciones privatizadoras más radicales, que al
percibir los peligros políticos de la posición que adoptaban, pasaron a utilizar estrategias de descentralización y
focalización.
1
1
esperados, sobre todo en el plano social2. La tercera es desestatizar, manteniendo el carácter
público del servicio, modalidad en la que el Estado financia las políticas sociales a través de
instituciones públicas, no pertenecientes al Estado ni a la esfera privada3.
Mi intención en este ensayo es discutir los aspectos estratégicos involucrados en la
emergencia de la tercera vía frente a la crisis de la gestión de gobierno, centrando el análisis en
las formas por las cuales el Estado y la sociedad se organizan para intervenir en el campo de las
políticas públicas sociales. La suposición que está detrás de este objetivo es que hay algo de
nuevo en la producción de bienes públicos, que no por azar se fortalece en medio de la crisis del
Estado contemporáneo. Pretendo permanecer en el círculo de los cambios institucionales, que
vienen a afectar la relación entre el Estado y la sociedad, teniendo como referencia la propiedad
(pública, estatal o privada). Por esta razón no trataré el tema de la descentralización políticoadministrativa, a partir del cual se discuten no obstante alternativas de solución para la
problemática de la precarización de las condiciones sociales. Se trata de abordajes que no
necesariamente se intersectan4. El objetivo es examinar la forma mas eficiente y democrática de
organizar los servicios sociales en el contexto de la reforma del Estado.
Cada vez más, instituciones que no son ni del Estado ni del sector privado, prestan servicios
sociales de carácter público. En general son organizaciones sin fines de lucro, actuando en
actividades relacionadas con los derechos sociales de los ciudadanos, que expresan la vitalidad de
la sociedad civil al ocupar los espacios vacíos dejados por el mercado y por el Estado. Estas
organizaciones asumen una variedad de formas de organización y de nombres: organizaciones no
gubernamentales (ONGs), asociaciones comunitarias, organizaciones religiosas, fundaciones
privadas, entidades asistenciales. Prestan servicios también muy diversificados en cuanto a la
extensión y al público que alcanzan: servicios educacionales básicos, intermedios y
universitarios, técnicos y especializados; servicios de salud preventivos y hospitalarios; servicios
asistenciales y culturales sumamente variados5. En su conjunto, estas formas organizativas
constituirían lo que Salamon (1992), junto con muchos otros autores, llama “tercer sector”:
“Aún cuando la terminología utilizada y los propósitos específicos que se persiguen varíen
de un lugar a otro, la realidad subyacente es muy similar: una virtual revolución asociativa está en
curso en el mundo, y está produciendo la emergencia de un “tercer sector” (pág. 15).
La participación de estas organizaciones en los servicios sociales es muy significativa.
Según los datos tabulados por Ruben César Fernandes6, 40 % de ellas se ocupan de educación y
formación, 30% de desarrollo y promoción social, más de 20% de salud, y 15% de investigación.
Datos del mismo levantamiento dan cuenta de aproximadamente 1.000 ONGs registradas en los
2
Se esperaba reducir los gastos del Estado, mientras las elecciones presionaban a los gobiernos conservadores para
mantener el nivel de gastos de las políticas sociales.
3
Los Estados Unidos, a través de la tradición de asociación entre los gobiernos y las asociaciones voluntarias, según
muestra Salamon (1996), y Gran Bretaña través de su esfuerzo por crear instituciones y sociedades previamente
inexistentes a lo largo del período Thatcher, son los países en los que más se generalizó esta vía. Sin que se
constituya en una forma institucionalizada de organizar el suministro de servicios sociales, se mantiene un alto grado
de espontaneidad en la articulación y en el financiamiento de los programas implementados por ONGs y fundaciones.
4
La descentralización de la cual trataremos no tiene una expresión geográfica, sino macro-organizacional.
5
El universo de organizaciones que pertenecen al “tercer sector” es mucho más amplio que el conjunto al que aquí se
hace referencia. De acuerdo con la descripción de Miguel Darcy de Oliveira, en el prefacio al libro de Ruben César
Fernandes (1994), “un sinnúmero de acciones que apuntan al interés común se despliegan al norte y al sur del planeta
en un tercer sector, no lucrativo y no gubernamental”.
6
Estos datos fueron publicados en el libro “Privado aunque Público”, del autor citado (1994).
2
directorios de ONGs latinoamericanas7. Datos más recientes de la ABONG 8 registran alrededor
de 2.000 organizaciones, reconocidas como organizaciones que se encuadran en el perfil definido
por esta entidad, que actúan sólo en el Brasil. Estimaciones que parten de criterios más liberales
de definición de organizaciones orientadas hacia los intereses de la sociedad, alcanzan a 17.000.
No sólo estamos en presencia de cantidades significativas, sino de calidad socialmente
reconocida y de importancia cultural incuestionable. Tomando algunos ejemplos aislados,
podemos señalar, en el caso del Brasil, algunas instituciones de gran prestigio nacional que se
encuentran en el tercer sector, produciendo servicios sociales, como la PUC (Pontifica
Universidad Católica) y la Fundación Getúlio Vargas en el área de la enseñanza, las Casas Santas
de Misericordia, el Hospital Sirio-Libanés de Sao Paulo y la Beneficencia Portuguesa en el área
en la salud9. En los países desarrollados existe una larga tradición de instituciones sin fines de
lucro organizadas por la sociedad civil. A partir de los años 80, se ha asistido al nacimiento de
nuevas organizaciones públicas no estatales a partir de organizaciones estatales modificadas. Este
es el caso, en Inglaterra, de los Quangos - Quasi Non Governmental Organizations, sociedades
civiles que pasaron a recibir recursos presupuestarios del gobierno inglés; de los museos
nacionales en Holanda; de las chartered schools, escuelas comunitarias gratuitas financiadas con
recursos públicos en los Estados Unidos. Todos estos son ejemplos de organizaciones públicas no
estatales que asumieron un papel institucional de gran relevancia social.
Organizaciones públicas no estatales: ¿un nuevo modo de suministrar servicios públicos?
El caso de las escuelas primarias españolas ilustra bien la posibilidad de revisión del papel
del Estado en la ejecución de políticas sociales, en función de la emergencia de una nueva esfera
de relaciones societarias impulsada por la multiplicación de las organizaciones públicas no
estatales. La Constitución española determina que toda la enseñanza primaria debe ser gratuita. El
gobierno de Felipe González encontró, al asumir su mandato, dos millones de niños de un total de
ocho millones, estudiando en escuelas pagas. El entonces ministro de educación, José María
Maravall, asumió el desafío de hacer cumplir el derecho que la sociedad española estableciera.
Tras superar los obstáculos que se oponían al proyecto, el Estado pasó a financiar las escuelas
comunitarias y religiosas que ya prestaban servicios de educación básica, remunerándolas sobre la
base del costo medio por alumno de las escuelas públicas10, desde el momento en que ellas no
cobrasen nada a sus alumnos.
La lección más importante que se puede extraer de esta acción, no es que la Constitución
debe ser cumplida, sino la de cómo superar problemas que impiden que los derechos sociales
previstos en las constituciones se cumplan. Este ejemplo enseña cómo es posible romper con una
visión dicotómica de la relación entre lo público y lo privado, que las más de las veces no permite
que se aprovechen las potencialidades que posee la sociedad. Había una situación problema 7
“Disponemos de 32 directorios referidos a 24 países de América Latina y el Caribe. El número total de ONGs
existentes es ciertamente mucho mayor que el presentado en los directorios” (Fernandes, 1994).
8
Asociación Brasileña de Organizaciones No Gubernamentales. Los datos fueron obtenidos en entrevista con el
presidente de la ABONG, Silvio Caccia Bava.
9
El Parque Nacional de la Serra da Capivara, el mayor y más importante sitio arqueológico brasileño, donde se
encuentran indicios de la presencia humana en el continente americano hace más de 40.000 años, es administrado por
una organización no gubernamental, la Fundham - Fundación Museo del Hombre Americano.
10
Hecho narrado por Bresser Pereira, Ministro de Administración y Reforma del Estado, en entrevista al autor de
este estudio. Hay una referencia, con menos detalles, en el texto “La reforma del Estado en los años 90: lógica y
mecanismos de control” (1997).
3
ofrecer enseñanza básica gratuita y universal con recursos escasos - y había una solución
potencial - las inversiones, materiales y humanas, hechas por las escuelas comunitarias y
religiosas. Faltaba la creación de una nueva esfera de relaciones entre el Estado y la sociedad: la
esfera pública no estatal, en la cual pudiesen reorganizarse los recursos del Estado y de la
sociedad para atender las demandas reprimidas de la población.
La importancia de la formación y de la consolidación del nuevo escenario de las relaciones
públicas no estatales, a partir de la emergencia y la consolidación del tercer sector, está en la
posibilidad de que se pueda formular una ecuación válida para suministrar los servicios sociales y
ejecutar las políticas sociales, capaz de superar los obstáculos que confrontan las soluciones
orientadas exclusivamente por intermedio del Estado o del mercado.
La ejecución de las políticas sociales de educación, salud, investigación y cultura, se
caracteriza por ser una actividad que, al mismo tiempo, es productora de servicios que responden
a derechos sociales, razón por la cual deben ser de acceso universal y producir importantes
externalidades positivas. Ocurre que el mercado ofrece estos servicios en forma incompleta,
porque la iniciativa privada no consigue optimizar sus rendimientos vendiendo para la totalidad
del mercado. En razón de las fallas del mercado, por una parte, y de la importancia política y
económica de estas actividades para el conjunto de la sociedad, por otra parte, el Estado se
incorpora al suministro de estos servicios. Mientras tanto, la crisis del Estado contemporáneo,
sobre todo en los aspectos fiscales y por la ineficiencia de las organizaciones burocráticas
públicas, planteó una grave limitación a esta forma de enfrentar la agudización de las luchas por
la disminución de las iniquidades sociales.
En el caso de que sólo se pudiese contar con los dos instrumentos clásicos del desarrollo
económico y social, el mercado y el Estado, posiblemente se estaría en una situación grave. El
mercado ya se mostró incapaz de regular la producción y la distribución de bienes que
corresponden a conquistas de derechos sociales. El Estado agotó su capacidad de expandir la
inversión social. Sin mercado y sin Estado, la respuesta a las demandas sociales mostraría una
tendencia pendular de avances y retrocesos, al tenor de las tensiones políticas y económicas.
¿Puede la emergencia de organizaciones públicas no estatales ser vista como una salida viable
para este problema? Esta pregunta no es original: viene siendo formulada y analizada por un
número creciente de estudiosos, gobernantes y actores de la sociedad civil, pero tampoco es
trivial, porque constituye uno de los capítulos de la reforma del Estado contemporáneo sobre el
cual se han planteado menos conclusiones.
A primera vista parece haber una convergencia entre la tendencia espontánea de la sociedad
para auto-organizarse a efectos de prestar los servicios sociales que le faltan, y la propuesta de
“publicización”11, que viene del lado del Estado. Además de atacar el problema común de la
precariedad de los servicios públicos12, esta convergencia traería beneficios adicionales para
ciertas cuestiones específicas de ambas partes. Para el Estado representaría la posibilidad de
ecuacionar el problema de la crisis de la gestión de gobierno y la oportunidad de crear un
ambiente competitivo en la prestación de servicios públicos, apartándose de esta forma, de la
11
Publicización se refiere a la producción no estatal de bienes y servicios públicos por entidades del tercer sector. En
el Plan Rector de la Reforma del Aparato del Estado del gobierno brasileño, es la forma mediante la cual actividades
no exclusivas del Estado son transferidas a organizaciones no estatales, sin que ello implique privatización.
12
Además del efecto inmediato sobre la población desatendida, ya de por sí bastante grave, en razón del sufrimiento y
de las desigualdades que produce, la precarización de los servicios sociales como los de salud, educación,
investigación y cultura, tiene consecuencias más amplias sobre la sociedad. Se trata de pérdidas y retrocesos en
relación con aspectos redistributivos, externalidades positivas y avance de los derechos de la ciudadanía.
4
celada del monopolio. Para la sociedad civil organizada sería la posibilidad de avanzar en la
participación política y en el control social.
La vía privatizadora
La crisis del Estado Social13 de los años 80 fue enfrentada de inmediato con algunas
medidas que suscitaron rápidamente un consenso general. El ajuste fiscal y la apertura comercial
fueron adoptados por prácticamente todos los países. Hubo variaciones en los plazos y en los
métodos, pero en esencia esas medidas fueron adoptadas universalmente.
Las diferencias surgieron en las distintas visiones de cómo debería ser el nuevo Estado que
iría a sustituir al de los modelos ya superados. A este respecto se produjo una marcada división.
De un lado se alinearon las propuestas de inspiración liberal y conservadora, designadas
genéricamente como neoliberales, porque veían en el retorno al Estado liberal del siglo XIX,
restringido a las funciones de garantizar los contratos entre particulares y la defensa nacional, la
mejor solución para superar la crisis, apostando que, junto con la supresión de las funciones
sociales y económicas del Estado, desaparecerían los problemas del Estado contemporáneo, sobre
todo la crisis fiscal y la ingobernabilidad. Esta postura radical adoptada inicialmente por los
liberales, más teórica que práctica, con más de bravata que de insensatez política, fue sustituida
por alternativas más blandas, tales como la descentralización de las políticas sociales y la
focalización de las acciones del Estado en los grupos sociales más pobres. Del otro lado se
alinearon las propuestas de reforma y de reconstrucción del Estado, que reconocían la necesidad
de revisar el tamaño y el papel del Estado, sin que éste abandonase el papel de asegurar derechos
sociales y bienes públicos.
El camino de la privatización de empresas estatales tuvo un éxito notable al contribuir
decisivamente con el equilibrio de las cuentas públicas y por encontrar en el sector privado los
capitales y la competencia para adquirir, invertir y sanear las empresas estatales productoras de
bienes y servicios para el mercado. Revistas y periódicos al alcance del público destacan el éxito
de las privatizaciones en los sectores energético, de telecomunicaciones, petrolero, de transportes
y de industrias de base14.
En el campo de la infraestructura, se efectuaron privatizaciones en gran escala, pero más a
través de concesiones que de ventas. La privatización en este caso no produjo una entrada de
recursos, pero posibilitó nuevas inversiones y por lo tanto ahorros futuros con el pago de
empréstitos. De esta manera, servicios de saneamiento básico, captación y distribución de agua,
transporte carretero, conservación vial, pasaron de la forma estatal de producción a la esfera
privada de suministro.
Aún cuando no se pueda afirmar que este pase haya ocurrido siempre en forma apacible,
puede decirse que no se concretaron los serios problemas que con la transferencia preveía la
argumentación pesimista. Ocurrió lo contrario. Ventajas para los Estados, que reunieron
importantes recursos financieros para aliviar el déficit público, ecuacionaron parte de la crisis
13
Estados Sociales, en la clasificación de Bresser Pereira, son: el Estado de Bienestar en los países desarrollados, el
Estado Desarrollista en los países en desarrollo, y el Estado Socialista en los países socialistas.
14
En la edición del 6 de agosto la revista “Vea” resume los principales puntos del estudio de Armando Castelar
Pinheiro, jefe del departamento económico del Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, BNDES,
sobre el desempeño de 46 estatales en Brasil, “Lo que dio, al final, la privatización”, presentando los beneficios que
la privatización trajo para la Compañía Siderúrgica de Tubarao, la Red Ferrovaria Federal, la Light de Rio de
Janeiro, la Compañía Siderúrgica Nacional - CSN, la Compañía Siderúrgica Paulista - COSIPA, Vale do Rio Doce,
Acesita, Embraer y Usiminas.
5
fiscal, limitaron los gastos públicos con el fin de los subsidios, redujeron la remuneración
indirecta de personal y aumentaron la recaudación de impuestos. Ventajas para los usuarios y los
clientes, que casi sin excepción, pasaron a recibir productos y servicios mejores a menores
precios y con garantía de abastecimiento.
Ventajas para el sector privado, que la mayor parte de las veces adquirió, junto con capital y
stock, monopolios naturales que, aún fiscalizados, representaron una forma segura de maximizar
ganancias, especialmente en mercados con una demanda fuertemente reprimida.
El talón de Aquiles de los defensores de la vía privatizadora fueron los fracasos en la
prestación de servicios públicos sociales. No es que en estos sectores no haya grandes
ineficiencias, despilfarros e incapacidades que no puedan ser transformadas en ganancias. Las hay
y muchas. Sin embargo, una vez alcanzadas las primeras ganancias en eficiencia, las tasas de
beneficios comienzan a caer en la misma proporción en la que disminuye la renta de la población
atendida. El resultado es una tendencia a que estos mercados sean atendidos de manera
incompleta, quedando desatendido un gran sector de consumidores potenciales. América Latina
fue pródiga en cuanto a crear casos clásicos de fracaso en las tentativas de desregulación y
privatización de servicios públicos. Además, bienes y servicios públicos socialmente reconocidos
como derechos de los ciudadanos, encontraron fuertes barreras políticas a la privatización,
manifiestas en la oposición organizada por los movimientos de ciudadanos.
La variante de la tercerización tampoco produjo buenos resultados en el área social. La
contratación de empresas privadas, atraídas inicialmente por las ventajas de un posible mercado
cautivo - pero que pronto percibieron que no podrían equilibrarse financieramente con los precios
pagados por los gobiernos - no produjo estímulos suficientes para la sustentación de esta
estrategia en el campo social. Casi siempre el ecuacionamiento económico se consiguió a costa de
servicios de calidad inferior a las aceptables para los usuarios.
La tercerización fue más exitosa en las áreas de apoyo como limpieza, mantenimiento de
predios, mantenimiento de catastros y otros servicios administrativos, y se generalizó en los
servicios públicos federales, estadales y municipales, como observa Carvalho Neto (1996:100).
Pero aún en esas área la repercusión de esta estrategia sobre el servicio público ofrecido al
ciudadano fue pequeña. En algunos casos la tercerización ni siquiera representó un ahorro directo,
sino una táctica para evitar aumentos de gastos futuros con los funcionarios estatutarios. En el
caso específico del Brasil, el ahorro fue significativo, dado que los salarios de los empleados en
estas áreas son muy superiores a los salarios asignados por el mercado (MARE, 1995).
En resumen, la privatización marchó bien en el caso de los bienes y servicios relacionados
con las condiciones de reproducción del capital y no produjo resultados en el caso de las
condiciones de reproducción de la fuerza de trabajo. Este elemento de división de campos entre
los intereses privados y públicos es muy semejante al adoptado por los especialistas del Banco
Mundial, quienes señalan la importancia estratégica de las inversiones en políticas sociales a
partir de la división del capital de las sociedades en cuatro tipos: natural, productivo, humano y
social. El sector privado no logra desarrollar los dos últimos tipos, y es muy mala la protección
que ofrece al primero.
Ocurre que, aunque hiera en lo más profundo las convicciones económicas liberales, hasta
el más recalcitrante de sus adeptos reconoce que las externalidades positivas y las ventajas
competitivas derivadas de los gastos en educación, salud pública, investigación científica y
cultura, son fundamentales para el progreso económico, y por eso su oferta no puede ser decidida
por los mecanismos del mercado.
6
Tal como ha sido mencionado, las experiencias liberales de reforma adoptaron estrategias
de descentralización y de focalización para disminuir el impacto negativo de la retracción del
Estado en el suministro de servicios sociales. Sin embargo, actualmente, hay más dudas que
apoyo a estas formas de enfrentar el problema, sobre todo porque el diámetro del foco se estrecha
a tenor de decisiones tecnocráticas tomadas en función del déficit público, y la descentralización
se convierte en una forma de desplazar el problema hacia los niveles locales. Con el fracaso de la
vía privatizadora en el campo de las políticas sociales, hoy se observa el predominio, tanto en
términos de propuestas como en experiencias concretas, de la vía reformadora en el interior del
Estado, a través de reformas administrativas cuya matriz teórica es la tesis del paradigma
postburocrático, como siendo el camino acertado para resolver los problemas de la crisis del
gobierno15.
La vía reformadora
El problema del suministro de bienes y servicios retornó a manos del Estado, como el
“mono” del juego de barajas, no por voluntad del jugador, sino por el hecho de que nadie quiere
quedarse con él. Más porque el problema no encontró solución en la esfera privada que por la
firme convicción política acerca de lo acertado de la vía estatal16. Lo que no quiere decir que no
haya diferencias entre privatistas y reformistas. Los privatistas procuran soluciones paliativas para
los problemas sociales, tratando de reducir al mínimo el compromiso del Estado, siendo el
corolario de esta posición reducir el Estado al mínimo. Los reformadores buscan alternativas
dentro o fuera del Estado, porque no dejan de atribuir al Estado la responsabilidad política sobre
el futuro de la sociedad. Y aquí el tamaño del Estado deja de ser una cuestión de principios para
constituirse en una de las consecuencias de las estrategias adoptadas.
La tesis del paradigma postburocrático, en la práctica designada también como
gerencialismo17 en razón del origen anglo-sajón de sus fundamentos, se plantea encontrar
respuestas a los problemas del suministro de servicios públicos, y en particular de servicios
sociales, a partir de cambios en la organización y en el funcionamiento del aparato burocrático del
Estado.
Uno de los ejes del cambio, en esta propuesta, gira en torno a nuevas prácticas y estructuras
orientadas hacia la eficiencia, la productividad y la reducción de costos. Tiene como requisito el
rompimiento con las reglas y procedimientos uniformes y generales de la modalidad burocrática
de administrar, y la adopción de prácticas gerenciales de la esfera privada. Un segundo eje se
15
Barzelay, en “Breaking Through Bureaucracy” (1992), uno de los libros fundadores de la crítica al modelo
burocrático, cuestiona el aislamiento y la autonomía de la burocracia, el proceso licitatorio, el presupuesto público y
la legalidad procesal. Estos factores de impedimento de acciones eficaces y eficientes afectan en forma más aguda el
suministro de bienes y servicios sociales que la formulación y la fiscalización, por causa de la naturaleza competitiva
de la producción de bienes sociales.
16
Un proceso análogo al que ocurrió cuando el Estado intervino en los monopolios de servicios públicos,
infraestructura e industrias de base, por falta de inversiones privadas capaces de enfrentar el desafío de la
industrialización.
17
En el comentario de Abrucio (1997) verificamos que “Aún cuando hayan surgido gobiernos de cuño neoliberal
(Thatcher y Reagan), el modelo gerencial y el debate en torno al mismo no pueden circunscribirse sólo a este
contexto. El modelo gerencial y sus aplicaciones fueron y están siendo discutidos en todas partes. Modelos de
evaluación del desempeño, nuevas formas de controlar el presupuesto y servicios públicos orientados hacia las
preferencias de los “consumidores”, métodos típicos del managerialism, constituyen actualmente parámetros
fundamentales a partir de los cuales diversos países, de acuerdo con sus condiciones locales, modifican las antiguas
estructuras administrativas.
7
asienta en la redefinición de los objetivos de las organizaciones estatales. Busca romper con la
noción de que el principal compromiso de estas organizaciones es el estricto cumplimiento de
normas y que a partir de éste es que deben ser evaluadas . En su lugar plantea la evaluación de
resultados, medidos en valor para el usuario, como criterio de buen desempeño a ser utilizado. Un
tercer eje separa la formulación de políticas del suministro de servicios, o de la ejecución de
programas, como condición para crear un espacio de competencia y de relaciones contractuales
entre los financiadores, los consumidores y los proveedores de servicios.
Existe un engranaje único que une estos tres ejes. A pesar de que el mercado no se interese
por la totalidad del sector constituido por los servicios sociales, lo que los aproxima del concepto
de bien público de la teoría del bienestar social de Stiglitz (1996), algunas características de estos
bienes y servicios son típicas de los bienes privados18: son divisibles, su costo marginal de
suministro es relativamente bajo, y es posible excluir consumidores. La solución ingeniosa para
resolver esta paradoja (bienes privados, de gran interés público y de interés restringido para los
productores privados) consistió en crear una forma privada de producir los servicios,
transformando organizaciones estatales en facsímiles de las organizaciones privadas, y
organizando un cuasi-mercado, una cuasi-competencia19. La función de esta simulación es
imprimir los atributos virtuosos de la producción privada para el mercado a la producción de los
bienes y servicios sociales. Competencia, eficiencia y calidad.
Pero ésta es sólo una cara de la moneda del problema macro-organizacional que tiene que
enfrentar la reforma gerencial. En la otra cara se encuentra el problema del ecuacionamiento de la
responsabilidad social del Estado. La producción para el mercado tiene como criterio último el
equilibrio entre el interés del comprador y el interés del productor. Habiendo equilibrio hay
consumo, hay producción y hay mercado. Ante la no existencia de equilibrio, la tendencia del
mercado es a presentar fallas. Aún cuando las organizaciones desestatizadas produjesen según los
métodos optimizadores de las empresas privadas, esto no sería suficiente para garantizar el
equilibrio entre sus intereses y los intereses del conjunto de los ciudadanos. Porque a pesar de que
una parte quiera consumir, la otra sólo producirá la cantidad y la calidad demandadas por la
totalidad del mercado si no depende del equilibrio de precios para optimizar sus ganancias. En
otras palabras, estas organizaciones sólo producirían en las cantidades demandadas si fuesen
subsidiadas con recursos públicos20.
Vista la otra cara de la moneda, cabe afirmar que, según las reglas actuales, el Estado puede
producir con recursos públicos sólo en el marco de los procedimientos legalmente establecidos
para cualquier tipo de organización estatal, directa o indirecta. Por esto la organización que se
18
Stiglitz (1996), analizando el comportamiento del mercado frente a los bienes públicos y privados, en la
perspectiva de la Teoría del Bienestar, postula que el suministro privado de un bien público cuya exclusión es posible
y el costo marginal de suministro es cero, provoca la subutilización, pérdida de bienestar y deadweight loss. Es que el
consumo de un bien privado excluye a otro individuo de su consumo.
19
Es curioso notar que el nombre dado por los ingleses a su versión de estas organizaciones es Quangos - Quasi Non
Governmental Organizations. Veremos más adelante que la denominación inglesa puede tener más sentido que lo
que los argumentos aquí empleados permiten suponer. Manuel Castells, en la cita de Bresser Pereira (1997), utiliza el
término organizaciones cuasi públicas para designar a las ONGs, que sería un nombre más apropiado para las
organizaciones desestatizadas.
20
Volviendo a los argumentos de Stiglitz (1996), veremos que en un mercado competitivo el equilibrio de mercado
es obtenido en el punto en el que la demanda iguala a la oferta, el beneficio marginal iguala los costos marginales y
hay eficiencia económica, y que el mercado competitivo no oferta bienes públicos o los oferta en cantidad
insuficiente. En relación con las externalidades positivas (educación, salud, etc.), observa que cuando ellas están
asociadas a un bien, producen un punto de equilibro muy bajo con resultados ineficientes.
8
quiere construir no podría estar en el Estado. Por otro lado, para estar fuera del Estado sin ser una
copia perfecta de la empresa privada, deberá impedírsele acumular privadamente sus ganancias o
distribuir entre particulares los resultados positivos de sus operaciones. Tendrá que ser “sin fines
de lucro”.
La reforma gerencial o postburocrática propone, como estrategia para descentralizar
servicios públicos manteniendo la responsabilidad financiera y regulatoria del Estado, la creación
de un nuevo tipo de organización, que viene recibiendo distintos nombres, dependiendo de la
filología del país de origen y de la creatividad de los traductores: agencia autónoma, organización
social, fundación de servicios públicos, agencia pública, etc. La falta de uniformización del
concepto y de los términos que lo designan ha dado lugar a una explicable confusión
terminológica, que a veces se refleja en polémicas inocuas pero que en ocasiones genera serias
dificultades de comunicación. El molde que distingue a este tipo de organización es el de una
organización no estatal ni privada, sin fines de lucro, cuya finalidad es la de ejecutar servicios de
interés público, de naturaleza competitiva, con financiamiento público y métodos de
funcionamiento del sector privado, sometida a un doble control, estatal y social.
El modelo presentado en el Plan Rector de la Reforma del Estado (1995), elaborado por el
gobierno brasileño, es ejemplar, dado que contiene los ingredientes hasta aquí analizados. El
modelo de organización social en cuestión, deriva de una tesis de delimitación del área de
actuación del Estado, que parte de la separación de las actividades sociales y económicas en tres
grandes bloques: actividades exclusivas de Estado; servicios sociales y científicos; y producción
de bienes y servicios para el mercado21.
Actividades exclusivas del Estado son las actividades monopólicas, a través de las cuales es
ejercido el poder del Estado. Se trata de actividades que el Estado no puede delegar, contratar o
privatizar, tales como elaborar leyes, hacer justicia, mantener el orden, imponer tributos y
recaudar, disciplinar las actividades económicas y representar el país. Además de éstas, sobre las
cuales no existen divergencias en cuanto a su pertenencia como actividad exclusiva del Estado, la
propuesta del Plan Rector incluye las actividades de formulación de las políticas públicas y de
transferencia de recursos para las áreas sociales, lo que constituyó un factor de división en
relación con las tesis privatizadoras, mucho más restrictivas respecto a este papel por parte del
Estado. Por ser consideradas exclusivas, estas actividades deben permanecer dentro del Estado,
ejercidas por las organizaciones del núcleo estratégico del Estado22.
La definición del segundo conjunto de actividades es mucho más compleja, porque la
comprensión de su delimitación supone el rompimiento con el paradigma institucional vigente.
La sistematización de las racionale que justifican la intervención del Estado en la economía
(Stiglitz, 1996), suministra una base conceptual para entender la delimitación propuesta, desde el
punto de vista de la economía del sector público. Las actividades de este conjunto se distinguen
de las demás porque producen importantes externalidades positivas, tienen efectos distributivos y
constituyen mercados incompletos, lo que equivale a decir que el mercado no tiene capacidad
para remunerarlas adecuadamente en régimen de competencia23. La otra fuente conceptual que
21
Ver Bresser Pereira (1996, 1997).
Son organizaciones que, con la reforma, tendrán que pasar por cierta oxigenación de los métodos de trabajo, pero
que en esencia deberán continuar en el paradigma racional-legal de las organizaciones burocráticas. Para una mejor
comprensión, consultar Weber y sus innumerables comentaristas.
23
Según Stiglitz (1996), cada vez que un individuo o una firma producen una acción cuyo efecto sobre otros
individuos o grupos no es pago, se dice que hay una externalidad. Siempre que haya externalidades, la asignación de
los recursos será ineficiente. Además, cuando el mercado privado no presta un buen servicio, aún cuando el costo del
22
9
fundamenta esta delimitación es la teoría del interés público. Esta teoría señala que cualquier
institución, organización o actividad, cuya finalidad y su acción estén dirigidas a la consecución
del interés general, es pública, no importando el estatus jurídico del que se reviste24. Como
consecuencia de este razonamiento, la ejecución de actividades financiadas con recursos públicos,
al apuntar al interés general, no puede favorecer intereses privados. Por lo tanto, de estas
actividades no deben participar las organizaciones que tienen por finalidad generar lucro privado.
Por otra parte, siendo actividades competitivas, su ejecución por el Estado, amarrado por
procedimientos burocráticos, contradice la lógica de búsqueda de la eficiencia y de la calidad,
punto central de la tesis gerencial y uno de los pilares de la reforma.
Para ejecutar estas actividades públicas de conformidad con el paradigma postburocrático,
el Plan Rector propone el proceso de “publicización”, o sea su transferencia hacia organizaciones
de propiedad pública, que no pertenezcan al Estado, denominadas “organizaciones sociales”25.
El tercer grupo de actividades, de producción de bienes y servicios para el mercado, no
presenta problemas complejos para su definición. Sin embargo, existe una cierta polémica que
persiste en torno a las actividades que actúan sobre monopolios, sobre todo en los monopolios
naturales. Esto es así porque durante todo el período de predominio de las políticas económicas
keynesianas, el Estado intervino directamente sobre los monopolios, porque entendía que era la
mejor manera de controlarlos. Pero en la actualidad predomina la visión de que el Estado debe
hacer uso de los instrumentos de regulación para controlar los efectos indeseables de las
actividades económicas, inclusive las de los monopolios. Este es el supuesto más importante de
las propuestas reformadoras: fortalecer la capacidad regulatoria del Estado para garantizar el
control de los procesos de descentralización de las actividades. Estas actividades de regulación,
control y fiscalización se enmarcan en el núcleo estratégico del Estado, bajo la forma de agencias
reguladoras, mientras que todas las actividades de producción de bienes y servicios para el
mercado, remuneradas por el mercado, deben ser ejecutadas por organizaciones privadas.
De la delimitación esbozada resulta un modelo general de la reforma del Estado de cuño
gerencial, a través del cual Bresser Pereira (1997) procuró identificar, en una forma simplificada y
esquemática, la posición y el papel de las organizaciones públicas no estatales en la
transformación del Estado Social burocrático en un Estado Social gerencial (Fig. 1).
Fig. 1: Instituciones resultantes de la Reforma del Estado
Actividades Exclusivas
de Estado
Actividades
ESTADO (en cuanto
Servicios
Sociales y
Científicos
Entidades
Producción de bienes
y servicios para el
mercado
Empresas Privadas
suministro sea menor al que los individuos están dispuestos a pagar, hay una falla del mercado conocida como
mercado incompleto.
24
Bresser Pereira (1997:17) entiende que “si definimos como público aquello que se orienta hacia el interés general y
como privado aquello que se orienta hacia el interés de los individuos y de sus familias, queda claro que lo público
no puede ser limitado a lo estatal, y que fundaciones y asociaciones sin fines de lucro y no orientadas hacia la defensa
de intereses corporativos, sino para el interés general, no pueden considerarse privadas.
25
Bresser (1997): “En el Brasil, el programa de publicización en curso prevé la transformación de estos servicios en
“organizaciones sociales” - una entidad pública de derecho privado que celebra un contrato de gestión con el Estado
y así es financiada parcialmente, o incluso totalmente, por el presupuesto público”.
10
Principales
personal)26
Públicas no
Estatales
Actividades
auxiliares
Empresas
Tercerizadas
Empresas
Tercerizadas ...
Empresas
Tercerizadas ...
En un corte horizontal se puede observar un cuarto grupo de actividades de apoyo, que se
extiende paralelamente a los otros tres. Se trata de servicios producidos para el mercado, con una
forma organizativa privada. Como no son privatizables, porque en este caso los clientes no son
los individuos sino las organizaciones estatales y sociales, la alternativa coherente con los
principios gerenciales ha sido la de contratar estos servicios en el mercado (un proceso no muy
adecuadamente denominado tercerización27, obteniendo de esta forma la reducción de costos
derivada de la disminución de los cuadros de personal de las organizaciones estatales28.
La tercera vía: profundizar la publicización
Mientras que conservadores y reformistas disputan en procura de imponer sus tesis en el
campo político y de las ideas, desde la sociedad civil emergen nuevas formas de propiedad y de
acción social, que dejando de lado la vía estatal preferida por los reformistas y alejándose de la
iniciativa privada privilegiada por los liberales, atacan el problema de las demandas sociales
directamente en el espacio público en que ellas se forman.
La democratización de la sociedad ha hecho surgir y consolidarse una nueva esfera de
relaciones sociales que, conteniendo una gran diversidad de actores, rompe con la dicotomía
teórica y práctica formada por el Estado por una parte y el mercado por otra. Diversidad e
innovación son los rasgos de estas esfera de relaciones societarias. Según Portantiero (1989:57),
el espacio público democrático es genéticamente plural. En la forma de gestión: autogestión,
cogestión y cooperativización. En la forma de toma de decisiones: socializada, descentralizada y
autonomizada. En la forma de gerencia: desburocratizada, transparente y participativa.
Mientras la crisis del Estado repercutía en las organizaciones burocráticas estatales en la
forma de crisis de la gestión de gobierno y se traducía en términos prácticos en la incapacidad
creciente de prestar los servicios sociales exigidos por la población, crecía la importancia de las
organizaciones no gubernamentales, tanto en el suministro de servicios como en el control social
sobre la acción gubernamental. Las acciones orientadas hacia la defensa de intereses comunitarios
a través de asociaciones auto-gestionadas no constituyen una novedad. En mayor o menor grado,
26
El cuadro del personal vinculado al Estado, que antes de la reforma abarcaba toda el área sombreada, en esta
propuesta queda reducido al área de este rectángulo. Fuente: Bresser Pereira (1997).
27
El término tercerización fue acuñado originalmente para definir el mecanismo de reducción de costos de trabajo por
la contratación de los servicios de antiguos empleados, individual o colectivamente, con beneficios mutuos. En el
proceso, las empresas percibieron ventajas derivadas de la competencia, con lo que se amplió el concepto de
tercerización, hasta confundirse simple y llanamente con la contratación de servicios, sin que esté involucrado ningún
tipo de asociación.
28
No sería totalmente errado pensar estas actividades dentro de una perspectiva que incluyese el interés público. El
fundamento estaría en el hecho de que estas actividades tienden a la automatización y a producir desempleo
tecnológico. La forma de organización podría ser repensada con base en las experiencias de cooperativas de trabajo,
que apuntasen también a la recalificación de los trabajadores. Mientras tanto, tendrían que ser modificados ciertos
aspectos importantes de las reglas de contratación de servicios por el Estado.
11
variando con la particularidad histórica de cada configuración social, ellas forman parte del
repertorio político de las sociedades contemporáneas. El asociacionismo tiene, en muchos países,
entre los cuales el ejemplo más notable es el de los Estados Unidos, una fuerte tradición de acción
en la esfera pública, independientemente de la participación del Estado en respuesta a las
demandas sociales. La novedad está en la vitalidad que las sociedades están demostrando al crear
una rica multiplicidad de organizaciones en medio de la crisis del Estado.
Más allá del hecho de que este vigor sea más evidente en el hemisferio norte, prácticamente
en cualquier región del mundo las organizaciones no gubernamentales, a partir de mediados de la
década del 70, crecieron con ritmos muy superiores a los que habían crecido anteriormente29.
Otro aspecto relevante de este impulso reciente es el reconocimiento y la legitimidad que estas
organizaciones adquirieron ante las sociedades y los gobiernos. Un tercer aspecto tiene un valor
crucial para el futuro de las relaciones de la sociedad con el Estado: estas formas asociativas
crean, al condensarse en una trama de relaciones, un nuevo escenario de relaciones sociales y
políticas, el espacio público no estatal. Un cuarto punto notable es la capacidad de articulación
política combinada con la de prestar servicios sociales con un alto grado de efectividad y de
eficiencia30. Un quinto aspecto es el de la diversidad y adaptabilidad: la diversidad se refiere a la
pluralidad interna de las organizaciones, y la adaptabilidad a la flexibilidad de las estructuras
organizacionales.
Este conjunto de asociaciones y organizaciones recibe una variedad de nombres y de
definiciones: tercer sector, sector no gubernamental, sector sin fines de lucro31. Bresser Pereira
(1996) propone la denominación de “sector público no estatal”, formado por organizaciones
públicas, así caracterizadas por el hecho de que el motor de sus acciones es el interés público, y
no estatales porque no forman parte del aparato del Estado. Alternativamente, usaremos la
definición de tercer sector porque expresa con precisión el hecho de que se está en presencia de
una tercera forma de propiedad, distinta de la estatal y de la privada. Tanto una como otra
engloban la expresión “no gubernamental” con la ventaja de ser más precisas. En cuanto a la
definición “sin fines de lucro”, sería redundante, porque, por definición, las entidades públicas no
tienen fines de lucro.
Es hasta cierto punto sorprendente el esfuerzo de los estudiosos del tercer sector y de sus
relaciones con el Estado para clasificar las organizaciones públicas no estatales. Aún cuando es
clara la intención de identificar qué tipos de instituciones serían las más adecuadas para la
formación de eventuales sociedades con el Estado, queda un atisbo de duda sobre los resultados
prácticos de esta tarea, dada la riqueza de la dinámica de este sector, que se encuentra
permanentemente recreando nuevas formas de acción. En su estudio “Ampliando el concepto de
29
Según lo prueban las informaciones de Fernandes (1994), las ONGs se convirtieron en un fenómeno masivo a
partir de la década de 1970. Cerca del 68% surgieron después de 1975.
30
Cada vez más las agencias internacionales de desarrollo dan preferencia a las ONGs en la asignación de sus
recursos. Entrevista con Silvio Caccia Bava, presidente de la ABONG (Associação Brasileira de Organizações Ñao
Governamentais).
31
Cernea (1992:17), entre otros autores, critica la expresión “sin fines de lucro”, utilizada frecuentemente para
designar las OPNEs, por considerarla inadecuada y causante de confusiones innecesarias. Interpretaciones
equivocadas de esta expresión pueden dejar afuera las asociaciones económicas de base, ya que éstas buscan realizar
el interés económico de sus miembros. En éstas se encuadran las cooperativas de crédito y de producción, las
asociaciones orientadas hacia la obtención de insumos e infraestructura, como agua, luz, calles y líneas de
transmisión; bienes y servicios que a pesar de ser necesarios para el desarrollo económico no implican
obligatoriamente apropiación y acumulación privada de capital. Además, hay que considerar que la conquista de
objetivos económicos es un incentivo eficaz para la organización y la acción coordinada.
12
lo no gubernamental”, Covarrubias (1992) distingue tres tipos de organizaciones públicas no
estatales: las ONGs32, las organizaciones privadas subvencionadas y las organizaciones de base,
reuniéndolas bajo la denominación de OPDS - Organizaciones Privadas de Desarrollo Social33.
Entiendo que no es ésta una denominación afortunada, porque destaca el carácter privado de estas
organizaciones, lo que las asocia a las iniciativas privadas para el mercado, en tanto que ellas se
orientan básicamente hacia el interés público.
En un nivel más detallado de clasificación, Mantilla (1992)34 entiende que el término ONGs
puede incluir una gran variedad de instituciones, tales como los grupos recreativos, las
instituciones de caridad, las asociaciones profesionales, los sindicatos y los clubes. Las clasifica
utilizando tres criterios: según el financiamiento, en receptoras y donantes35; según la actividad,
en asistenciales y consultivas; y según su distribución geográfica, en internacionales, nacionales y
locales. Martínez Nogueira (1992:49) establece una tipología de las ONGs dividiéndolas en
organizaciones que persiguen modelos alternativos de relaciones sociales, orientadas hacia la
auto-suficiencia, la resistencia y el enfrentamiento al Estado, y organizaciones orientadas hacia la
profesionalización y la formalización de metodologías. Salamon (1996) y Fernandes (1994)
presentan clasificaciones que reflejan preocupaciones más abarcativas, en las cuales incluyen las
organizaciones de la sociedad civil cuyo objetivo principal es enfrentar el problema del
financiamiento de las políticas sociales, ya sea a través de la recolección de donaciones, ya sea
por el cobro parcial de los servicios que prestan.
Salamon asigna el nombre de NPO - Non Profit Organizations - a las OPNEs y las tipifica
en cuatro categorías:
1.- Funding agencies. En general fundaciones privadas, cuyo objetivo principal, cuando no único,
es el de recabar recursos y canalizarlos hacia organizaciones que prestan servicios sociales (Blue
Cross, Ford, etc.)
2.- Member serving organizations. Existen para suministrar bienes y servicios a sus miembros, y
no a la sociedad como un todo (entidades profesionales, sindicatos, cooperativas, sociedades de
ayuda mutua y similares).
3.- Public benefit organizations. Tienen como finalidad servir a los necesitados o al bienestar
general (instituciones educacionales, culturales, agencias de bienestar, hospitales, etc.)
4.- Religious congregations. Organizaciones dedicadas esencialmente a funciones religiosas y
sacramentales.
Ruben César Fernandes (1994), define el tercer sector como aquél en el cual los agentes
privados encaran la producción de bienes públicos36. Clasifica las organizaciones de este sector
32
“Son instituciones de la sociedad civil que operan como cuerpos intermediarios entre el Estado y las comunidades
de base”. Esta definición resalta el carácter de intermediación de las ONGs. Covarrubias destaca además la
naturaleza alternativa de la ONGs, y su cuño ideológico de afirmación política, en contraposición a las políticas
oficiales.
33
Para Covarrubias los términos “no gubernamental” y “alternativa” son poco felices porque se refieren a lo que las
ONGs no son. Según este autor, deberían ser llamadas “organizaciones privadas de desarrollo social”.
34
Para Mantilla (1992:17) el nombre ONG es inadecuado porque enfatiza una característica común - estar fuera del
Estado - que no permite la definición operacional de las organizaciones, por aludir a su objeto en una forma
excesivamente vaga. No obstante, acepta el hecho de que el nombre ya se difundió, y mal que bien, designa un
fenómeno social emergente ampliamente reconocido.
35
O ONGs del Norte y ONGs del Sur.
36
En esta categoría cabrían todas las instituciones privadas que, con o sin fines de lucro, dirigen sus actividades total
o principalmente hacia la prestación de servicios públicos, por ejemplo, las empresas prestadoras de servicios de
salud, seguros de previsión, escuelas de todos los tipos, laboratorios de investigación, instituciones culturales.
13
en cuatro grandes grupos: a) las formas tradicionales de ayuda mutua, de carácter marcadamente
asistencial; b) los movimientos sociales y asociaciones civiles, dedicados al “trabajo de base”,
realizado junto a las comunidades, a partir de problemas sociales que afectan lo cotidiano de los
ciudadanos; c) las ONGs, expresión más precisa del “sector privado con funciones públicas”,
dedicadas a diseñar estrategias y políticas para atender demandas socioculturales de las
asociaciones comunitarias y de los movimientos sociales que no son satisfechas por el mercado ni
por el Estado; y d) la filantropía empresarial, que aunque todavía incipiente en América Latina,
viene creciendo en la última década, junto con la afirmación de la democracia social.
Analizando las variadas taxonomías diseñadas y discutiendo su consistencia con Bresser
Pereira, llegamos a la conclusión de que una buena clasificación funcional y conceptualmente
adecuada dividiría las organizaciones públicas no estatales en cuatro grandes grupos:
a) Organizaciones de base (OB)
b) ONGs
c) OPNEs de servicio continuo
d) OPNEs financiadoras
Estas cuatro categorías se agrupan en dos, más generales. En la primera estarían las
organizaciones dedicadas a recabar fondos para financiar actividades de apoyo social:
fundaciones privadas, empresariales o religiosas. La segunda gran categoría englobaría las
organizaciones orientadas directa o indirectamente37 hacia la provisión de servicios y bienes
públicos, que no cobran de los usuarios el costo total de los servicios que prestan. En este grupo
se incluyen las organizaciones de base, las asociaciones comunitarias, los movimientos sociales,
las organizaciones no gubernamentales de todo tipo, y una categoría poco explorada en su
especificidad por la mayor parte de los estudiosos, las organizaciones que prestan servicios
continuos, en general de salud, educación, investigación y culturales, que operacionalmente se
asemejan mucho a los servicios estatales, junto a las cuales se ubicarían por su similitud, las
organizaciones que asumen actividades desestatizadas.
Para Bresser Pereira, el carácter estratégico de las ONGs está en sus características de
organizaciones vocacionales y de think tank; son organizaciones con una visión de futuro y un
proyecto político. Pero pueden ser vistas también como reserva de capacidad profesional y de
formación de agentes públicos. En este sentido hay también dos aspectos estratégicos a
considerar: ellas sirven para complementar salarios de personas con vocación para el servicio
público que por diversas razones están fuera del ámbito estatal y ofrecen la oportunidad de
aprovechar un cúmulo de experiencias prácticas38.
Durante el período autoritario, el trabajo de base animaba mucho a las personas que
luchaban por la democracia y se mostraban comprometidas con el bien público. Pensar en formar
una ONG sólo pasó a ser parte de los proyectos de esas personas después de la apertura
democrática, sobre todo porque al procurar actuar a través del Estado, aprendieron que el aparato
37
Este término designa asesorías, proyectos y similares, presión política, articulación, etc.
Muchas ONGs nacieron debido a la exclusión de algunos profesionales del ámbito público y universitario y por la
necesidad de amparo político. En los últimos años se observa el ingreso voluntario de especialistas jóvenes y
técnicamente bien entrenados en las ONGs, constituyendo lo que Chambers (1987) llama nuevo profesionalismo. En
general, motivadas por valores morales, filosóficos, religiosos o políticos, estas personas buscan las ONGs para
realizarse profesionalmente. Para Korten (1987:93), al escoger las OVPs como medio de inserción en el mundo del
trabajo, profesionales con vocación para el sector público buscaban evitar las formas burocráticas centralizadas de las
organizaciones estatales.
38
14
burocrático era un serio obstáculo a los avances que se querían imprimir a las políticas públicas39.
Estas personas tampoco veían a la administración como un instrumento “democrático”, sino
sometido al clientelismo y al patrimonialismo, y por lo tanto inadecuado para llevar adelante los
proyectos de políticas públicas que habían sido gestados y experimentados en las organizaciones
de base, de forma participativa e innovadora. La ONG de esta época fue creada para resolver los
problemas de las trabas burocráticas por parte del poder público, y del espontaneísmo y del
carácter aficionado de las organizaciones de base (OB).
Lo que diferencia una ONG de una OB, entre otras cosas, es el cambio de enfoque de los
problemas sociales. Las ONGs corresponden a una transición desde la asistencia de emergencia
realizada por las OBs hacia la asistencia permanente, y del enfrentamiento de problemáticas
puntuales al enfrentamiento de problemas generales40. En lugar de centrarse en la defensa social
inmediata, la ONG se fija en la formulación y en la articulación de las políticas públicas41. Otra
distinción importante es que mientras que las OBs son creadas casi siempre para defender en
forma exclusiva a sus propios miembros, las ONGs se orientan hacia la defensa de los grupos
sociales precarizados, además de sus miembros42.
Las ONGs se distinguen entre las OPNEs por el enfoque centrado en la organización y
movilización de los grupos sociales para el auto-desarrollo, la independencia y la autonomía, el
mejoramiento del uso de los recursos disponibles, la creación de nuevos recursos, la promoción
de la equidad y la reducción de los niveles de pobreza, para influir en los gobiernos en este
sentido y en la formación de nuevas instituciones, nuevos escenarios y nuevas agendas públicas
abocadas a la superación de la pobreza. Por su parte, las OPNEs de “servicio continuo”,
permanente y regular, se distinguen de las ONGs y de las OBs por su carácter de largo plazo y su
compromiso institucional con las políticas sociales.
No todas las ONGs se pueden adaptar a las funciones de prestación continua de servicios
sociales, pero la conclusión de que solamente las organizaciones desestatizadas y las grandes
OPNEs consolidades de servicios continuos podrían cumplirlas satisfactoriamente podría ser
precipitada. Hay muchas OPNEs de servicios continuos emergentes, como es el caso de varios
hospitales vinculados con facultades de medicina y financiados por planes de salud, de
instituciones de educación deportiva, escuelas, centros de salud comunitarios, etc. Así como
existe una transición entre las OBs y las ONGs, también existe una transición entre las ONGs y
las OPNEs de servicios continuos, que no puede dejar de ser considerada en este análisis. En
suma, aún si se concluye, como hace Salamon, que las “public benefit service organizations”
39
Según Korten (1987:109), las organizaciones centralizadas que dependen de controles burocráticos para canalizar
el desempeño de sus miembros en rutinas bien definidas poseen un bajo nivel de competencia estratégica
(competencia estratégica es la medida de la capacidad de la organización para utilizar sus recursos a efectos de
alcanzar sus objetivos). En lugar de hacer los ajustes en los recursos existentes, aprovechan las nuevas demandas y
oportunidades para aumentar su personal y su presupuesto, de lo que resultan mayores costos e ineficiencia.
40
Podemos dar como ejemplos la educación de un grupo específico de una determinada favela en contraposición a un
programa de educación para habitantes de favelas. O acciones de combate al hambre en una situación de emergencia,
en contraposición a programas de creación de empleo y de renta en las periferias urbanas.
41
Ver Tendler, Judith “Turning PVO - Private Voluntary Organizations into development agencies”, 1982.
42
Como acota Cernea (1992:18), algunos autores distinguen las ONGDs (ONGs de desarrollo, orientadas hacia las
necesidades de los sectores de base), de las OBs (Organizaciones de Base, constituidas por personas de la base
social), mientras que otros (Uphoff, 1986) sugieren una distinción entre “organizaciones de ayuda mutua para sus
miembros” y “organizaciones de servicio”, donde en las primeras los beneficios permanecen restringidos a sus
miembros, y en las segundas la ayuda se destina a terceros. La tradición de la literatura antropológica y sociológica
define las asociaciones voluntarias como asociaciones de interés común (Kerri, 1976).
15
(similares, en su definición, a las OPNEs de servicio continuo) son las organizaciones capaces de
promover el bienestar y el interés público de manera profunda y duradera en cooperación con el
Estado, debemos considerar las posibilidades de que instituciones pertenecientes a otras
categorías puedan ejercer el mismo papel con igual eficiencia, y eventualmente con ventajas
derivadas de su especificidad.
La emergencia de las Organizaciones Públicas No Estatales - OPNEs - con las
características esbozadas, junto con la revisión del papel del Estado, ofrecen la oportunidad para
una amplia experiencia innovadora en las relaciones entre el Estado y la sociedad civil en el
suministro de servicios públicos sociales43. Esta experiencia podría ser la fórmula para la
superación de las dificultades inherentes al Estado Social Burocrático44, que suministra servicios
sociales en forma monopólica e ineficiente, a través de un cuerpo de funcionarios propenso a
actuar en función de intereses particulares, y las limitaciones del Estado Liberal, omiso en su
responsabilidad social. Las ventajas de esta nueva vía en la cual el Estado financiaría las
organizaciones públicas que prestan servicios de educación, salud, asistencia social, apoyo a la
investigación y a la cultura, estarían en la oportunidad de contar con mayor eficiencia, y promover
la competitividad y la flexibilidad en la ejecución de estas actividades. Además, propiciaría un
mayor control social.
Además de éstos, otros factores de interés estratégico para los actores sociales inciden para
propiciar una mayor participación de las organizaciones públicas en el suministro de servicios
públicos. El Estado, movido por la crisis fiscal y por el agotamiento de su capacidad operacional,
abre la posibilidad de compartir sus tareas con otros actores sociales. Los usuarios comienzan a
ver con esperanzas otras alternativas para el suministro de servicios, además de la vía estatal, en
la expectativa de llegar a tener servicios de mejor calidad y mayor efectividad en la provisión de
los mismos. Las organizaciones no gubernamentales y comunitarias procuran acercarse a los
gobiernos, en busca de nuevas fuentes de financiamiento, ante la reducción de la oferta de
financiamiento por parte de los socios tradicionales. La iniciativa privada sólo se interesa en la
ejecución de una parte muy restringida de los servicios sociales, aquellos que permiten maximizar
las ganancias. Los organismos internacionales favorecen las inversiones de recursos públicos que
involucran a las organizaciones públicas, porque las consideran de recuperación social más
segura.
A los aspectos relevantes ya vistos, se deben agregar factores críticos de éxito asociados a la
expansión de las organizaciones públicas no estatales. En primer lugar cabe citar el significativo
número de nuevas organizaciones que surgieron a partir de 1975 (Fernandes, 1994); en segundo
lugar, la consistencia que ese impulso ha venido mostrando a lo largo de los años siguientes; en
tercer lugar, la multiplicidad y pluralidad de estas organizaciones; en cuarto lugar, la tendencia a
la aglutinación que ellas presentan (redes, federaciones, asociaciones de alcance nacional,
alianzas, etc.); en quinto lugar, su capacidad para crear un escenario propio de discusión (foros,
conferencias, encuentros); en sexto lugar, la capacidad de articulación e interlocución
43
Tarso Genro, prefecto de Porto Alegre de 1993 a1996, adelantó esta idea en el ámbito público, en discursos y por
la prensa, por entender que la sociedad puede tener una alternativa concreta a la privatización en la actuación de las
organizaciones públicas.
44
Según Bresser Pereira (1997) “El Estado se tornaba Social-Burocrático en la medida en que, para promover el
bienestar social y el desarrollo económico, contrataba directamente como funcionarios públicos a profesores,
médicos, enfermeras, asistentes sociales, artistas, etc.”.
16
interinstitucional45 (incluyendo al Estado, instancias de representación políticas, sindicales,
corporativas, etc.); en séptimo lugar, la capacidad de organizarse como productoras de bienes y
servicios; y en octavo lugar, la capacidad de producir conocimiento y acumulación de fuerza
política, lo que las habilita para ejercer un control social sobre los demás actores de la esfera
pública.
Estas características podrían, al menos en teoría, contribuir para calificar a las
organizaciones públicas no estatales en el sentido de tornarse el elemento principal a través del
cual la sociedad podría organizar sus servicios sociales de manera competitiva y eficiente. Por su
parte, el Estado, por intermedio del financiamiento y del control del resultado de los servicios
prestados por las organizaciones públicas, estaría comprometiéndose a garantizar los derechos
sociales, de modo mucho más participativo y permeable al control social que en la forma
monopólica de suministro estatal46.
La siguiente afirmación de Betina Levy (1996:3) muestra en toda su dimensión la
importancia que los gobiernos latinoamericanos han dado a la asociación con organizaciones
públicas no gubernamentales, en la implementación de la estrategia recomendada por el Banco
Mundial para el enfrentamiento de la crisis social a través de los fondos sociales.
“Los fondos han desencadenado un proceso de estrecha colaboración entre el Estado - es
decir los gobiernos locales o municipales - y las ONGs, y también constituyen pruebas de lo que
debe ser la modernización de la administración pública y de la posibilidad de actuar como
espacios de transferencia de experiencias a otros organismos”. (Cita en español en el texto)
¿Serán estas potencialidades suficientes como para asegurar que el Estado no abandone su
responsabilidad pública, dejando de actuar en función de la sociedad? ¿Puede la retracción del
Estado en su papel de proveedor significar el debilitamiento de la sociedad civil, sobre todo de su
parte no mercantil, al reforzar la asimetría de poder en la conformación de la agenda pública? La
descentralización del suministro de los servicios sociales coloca a la sociedad democrática ante el
desafío de resolver cómo mantener la responsabilidad del Estado en relación con el interés
público, desde el momento en que éste deja de tener un vínculo directo con los derechos sociales.
En esta difícil transición existen dos dimensiones a ser consideradas: una referente a las acciones
dirigidas hacia la afirmación de derechos y a la ampliación de la participación política en las
decisiones, y otra concerniente a las acciones orientadas a la producción de bienes y servicios
públicos. Las dos dimensiones son inseparables y se nutren de una doble relación con el Estado:
por una parte, exigir el cumplimiento de su responsabilidad histórica, presionándolo,
oponiéndose, en una relación de naturaleza conflictiva; por otra parte, sustituyéndolo en la
prestación de servicios sociales, colaborando, asociándose en una relación de naturaleza solidaria.
Los cambios en curso dependen, para que sus potencialidades sean canalizadas
exitosamente, de la creación de mecanismos de participación de la sociedad civil en la
formulación, toma de decisiones y gestión de servicios y programas públicos. Se trata de dar
45
Peter Spink (1989) ve con preocupación la dificultad institucional que las organizaciones estatales están
confrontando para analizar y desarrollar las relaciones entre las diversas organizaciones que contribuyen en la tarea
de diseñar e implementar políticas públicas, en tanto que las organizaciones no gubernamentales muestran una gran
desenvoltura en este aspecto.
46
Nuria Cunill Grau (1995) estima positivamente los cambios en curso: “La “explosión” de iniciativas que hay en
estos campos (de las organizaciones públicas) pudiera servir para afirmar que hay en curso una transformación real
de los modelos institucionales de prestación de servicios públicos, que no sólo asegura un mayor peso de la sociedad
civil, sino una mayor calidad de los servicios, en el marco de una nueva institucionalidad pública” (Cita en español en
el texto).
17
respuesta a cómo transitar de lo estatal hacia lo público, garantizando que el suministro de
servicios públicos no dependa exclusivamente del Estado.
La convergencia depende de que las expectativas sociales encuentren una iniciativa de parte
del Estado, tanto en lo que concierne a la participación de los ciudadanos como a la disposición
de ampliar su influencia en la formulación de las políticas, así como en la producción de bienes
públicos, actividades éstas inscritas en un modelo de acciones complementarias entre el Estado y
la sociedad. La permeabilidad al control social y a la amplia participación de la sociedad en la
gestión de los servicios públicos será fundamental para la defensa de los derechos asociados con
estos servicios, contra los ataques al patrimonio público (cultural, ambiental y económico) y al
interés colectivo por parte de grupos privados y corporativos. La finalidad de fortalecer la
presencia de la sociedad civil en el espacio público es la de ampliar los beneficios de las políticas
públicas. En este aspecto, la transparencia efectiva de los negocios públicos es el instrumento más
eficaz contra el ataque a los derechos sociales. Otro aspecto positivo es la sustitución de la forma
burocrática de administrar la cosa pública por prácticas gerenciales más efectivas, eficaces y
eficientes.
Teóricamente no puede descartarse una variante representada por lo que sería la vía
corporativa, sobre todo cuando se toma en consideración el importante papel que esta vía tuviera
en la constitución de las economías nacionales y en los pactos sociales que sustentaron al Estado
de bienestar y desarrollista. Sin embargo, la realidad empírica contemporánea no admite actitudes
demasiado entusiastas ante la hipótesis de que el fortalecimiento del corporativismo podría
contribuir a solucionar las demandas sociales actuales. Ni siquiera la versión contemporánea del
neocorporativismo apunta en la dirección del fortalecimiento del espacio público en el sentido
más amplio, toda vez que restringe los actores que participan en las instancias decisorias,
excluyendo por lo general, precisamente a las capas más desprotegidas y carentes de
participación.
La vía corporativa implicaría la exclusión de una parte de la sociedad que no está
representada en las organizaciones de defensa de intereses particulares. En palabras de Bresser
Pereira y Nuria Cunill (1997): “En términos formales, el control social institucionalizado de
carácter público está orientado hacia el interés público, mientras que el institucionalizado
corporativo lo está hacia la defensa de determinado grupo”. Reconocen, sin embargo, que a pesar
de ser ésta una distinción predominante, en este análisis no puede dejar de reconocerse que la
distinción entre interés público e interés corporativo no es simple, porque en determinadas
circunstancias las organizaciones corporativas defienden intereses generales al defender intereses
particulares.
Ventajas de las organizaciones públicas no estatales
La diversificación de las organizaciones públicas (ONGs y similares) agregó nuevas
estrategias de cambio social a las actuaciones originales de orientación asistencial: la articulación
política, la organización de base social y la producción de bienes públicos. Bresser y Cunill
(1997) distinguen tres tipos de OPNEs: las organizaciones de autoayuda; las organizaciones no
gubernamentales; y las fundaciones de servicio público, desestatizadas. Las primeras son
organizaciones comunitarias, basadas en el trabajo voluntario, de acción directa sobre las
demandas y carencias populares. Las ONGs presentan un grado de organización más permanente
y elaborado, y desarrollan funciones de interlocución y de organización política de la población,
además de incluir la prestación de servicios sociales. Las fundaciones tienen su origen en
18
donaciones privadas o en fondos estatales. En esta segunda versión, como fundaciones
desestatizadas, forman parte de la estrategia de descentralización administrativa de las reformas
recientes. Del diagnóstico de la crisis de la burocracia estatal surge, con la finalidad de ejecutar
actividades de interés público que no son exclusivas del Estado, la propuesta de publicización de
las organizaciones estatales. Agencias estatales encargadas de prestar servicios sociales son
transformadas, por iniciativa gubernamental, en organizaciones públicas con el objetivo de
reducir el déficit público, avanzar en la administración postburocrática y fortalecer el control
social.
Las OPNEs presentan las siguientes ventajas en el suministro de servicios sociales, ya que
suelen:
a) incentivar la competencia, aumentar la oportunidad de escogencia para los usuarios, reducir
los costos de los servicios y promover la eficiencia y el mejoramiento de la calidad, a partir de
una percepción “empresarial”, que las organizaciones desestatizadas no tienen, y de un
compromiso social que las organizaciones privadas no pretenden tener;
b) permitir la multiplicidad de la oferta y una mejor atención, más especializada, de las demandas,
dando lugar a una mayor satisfacción para los usuarios y ahorros en las pérdidas derivadas de una
oferta uniforme;
c) estar sustentadas en un modelo organizacional de características postburocráticas, insertas en
un sistema de evaluación de resultados llevado a cabo por las agencias internacionales de
financiamiento, y poseer estructuras flexibles, ya adaptadas al trabajo por objetivos y metas;
d) contar con el compromiso y la responsabilización de los líderes con el futuro de las
organizaciones y con su democracia interna;
e) tener el dominio de los espacios y del lenguaje de la participación política, haciendo posible la
reducción de las áreas de fricción con grupos desatendidos en momentos de crisis de la oferta;
f) contar con una gran capacidad de articulación interorganizacional e interinstitucional, probada
en años de negociación de recursos escasos, en ambientes de alta competitividad, inclusive
internacional;
g) difundir un ethos con características muy semejantes a las originales del ethos del servicio
público, a lo que se suman los valores de la solidaridad, la tolerancia, la democracia directa, y una
cierta dosis de austeridad y estoicismo.
El retroceso del Estado como productor directo de bienes y servicios depende en gran
medida del éxito de las iniciativas de la sociedad para sustituirlo en forma eficaz y duradera. Las
organizaciones comunitarias y las ONGs contribuyen para que se creen hábitos de autoregulación y fortalecen la capacidad de la sociedad para responder autónomamente a los
problemas de interés común; pero un papel cada vez más estratégico será desempeñado por las
fundaciones desestatizadas. El enfoque en la producción de servicios implica asumir en forma
súbita un tipo específico de participación social y política. Una participación complementaria con
el Estado y por lo tanto con el gobierno en el poder, que presupone de algún modo la solución de
cuestiones de participación en el proceso político y de formulación y toma de decisiones de las
políticas sociales. La experiencia reciente en América Latina contiene, según Cunill (1995)
aspectos positivos representados por la participación en casos particulares, pero no representa,
como totalidad, un avance significativo en la formulación y toma de decisiones públicas.
Ciertamente, la complementariedad en la formulación de las políticas y en el suministro de
servicios públicos, presupone mucho más que la realización de reformas administrativas.
19
Dependerá de todo un cambio político-institucional más amplio: de la reforma política, de la
reforma jurídica y de la solución de las cuestiones político-administrativas.
Problemas y desafíos
Las organizaciones comunitarias se apoyan principalmente en la solidaridad y en la
autogestión. Su relación con el Estado es constitucionalmente fortuita. Una relación permanente
de base contractual con el Estado podría significar su desfiguración. Para las ONGs, más
estructuradas y más dependientes de financiamiento externo para su sustentación, el desafío está
en mantener su vocación de misión organizadora, junto con los requerimientos de producción
continua de servicios públicos, y preservar su flexibilidad frente a las presiones mercantilizantes y
de rigidización de su organización interna47. Las amenazas que se ciernen sobre las fundaciones
públicas están representadas por las tentaciones para abandonar los compromisos públicos en aras
de la privatización, y las tendencias al encasillamiento y al distanciamiento del control social o
estatal.
El trade-off entre la necesidad de autonomía y la responsabilización por el uso de los
recursos públicos es un problema común a cualquier tipo de organización pública. En la medida
en que nuevas organizaciones pasan a utilizar recursos públicos para atender las demandas
sociales, muchos de los problemas presentados por las organizaciones burocráticas estatales
tenderán a presentarse también en ellas. ¿Cómo evitar la apropiación de recursos públicos por
parte de grupos privados? ¿Cómo delimitar la discrecionalidad? ¿Cómo evitar que se orienten los
recursos en beneficio de grupos de intereses o en beneficio de la propia organización?
Otra cuestión fundamental es la de establecer los principios de contractualización que deben
regir la relación entre el ente financiador y los ejecutores de los servicios. Establecer los criterios
a partir de los cuales se harán las evaluaciones del desempeño y de los resultados obtenidos, las
normas de transparencia y publicidad, la pauta constitutiva de dicha relación.
Las preguntas que el nuevo arreglo sugiere se refieren al alcance que éste tendrá sobre la
autonomización de la esfera pública en relación con la estatal y la privada. ¿Será posible
compartir el poder y las decisiones? ¿De qué forma la asociación entre el Estado y el tercer sector
podrá contribuir para reducir la influencia del patrimonialismo, del clientelismo, y sanear las
debilidades burocráticas? ¿De qué forma podrán erigirse barreras para evitar la apropiación de los
recursos públicos por parte de intereses particulares? ¿Será posible crear una nueva “cultura de
corresponsabilidad política y social”? ¿en qué medida y en qué condiciones? (Cunill, 1995).
No se puede perder de vista que lo que será sometido a escrutinio es la posibilidad y la
oportunidad, por una parte, de fortalecer las organizaciones públicas no estatales, y por otra, de
ampliar la cobertura, la calidad, la eficacia y la eficiencia en la prestación de servicios públicos
sociales con miras a alcanzar una mayor justicia social. Las experiencias conocidas señalan
algunos problemas que aparecen en forma reiterada:
a) aumento de los costos asociado al mejoramiento de la calidad;
b) resistencia burocrática, “empujando” las experiencias hacia áreas periféricas y
complementarias;
c) eficiencia y efectividad comprobadas en pequeña escala, con una multiplicación de las
experiencias con bajos porcentajes de éxito;
d) costos de reproducción muy elevados asociados al carácter innovador y participativo;
47
En este sentido, juega un papel muy importante la voz de alerta de Bernardo Kliksberg (1996), en relación con la
necesidad de que se preparen gerentes sociales para la práctica de un estilo gerencial “adaptativo”.
20
e) tiempo de maduración muy prolongado de los proyectos nuevos;
f) dificultad de mantener un patrón uniforme y de estabilizar la oferta;
g) dificultad de dar sustentabilidad a los servicios;
h) tendencia a crear relaciones asimétricas en los espacios de decisión, provocando en
consecuencia, su fragmentación;
i) dificultad para mantener la estabilidad de los organismos de gestión compartida.
Estos elementos refuerzan la idea de que es necesario promover cambios institucionales y
culturales en el ámbito estatal, y tener un cuidado especial en la definición y escogencia de los
actores sociales para que la colaboración tenga resultados estables y duraderos. Esto implica
fundamentalmente fortalecer las funciones de regulación y coordinación del Estado. La opción de
crear mecanismos y estrategias de asociación entre la esferas estatal y pública sólo se justifica si
está social y políticamente fundamentada en una clara decisión política de descentralización de
los recursos, de la autoridad y de la responsabilidad. En el fondo, se trata de reconocer en el tercer
sector otro actor fundamental de la sociedad, además del Estado y del mercado. Un actor que es
heterogéneo como el mercado y por eso de naturaleza competitiva y creativa, que es o que debe
ser orientado hacia los intereses del conjunto de la sociedad tal como el Estado, y que es, por lo
tanto, intrínseca y exclusivamente público, con identidad propia y lo suficientemente maduro
como para compartir las decisiones y las acciones relacionadas con la satisfacción de los derechos
sociales.
La segunda decisión de fondo, a ser tomada por el liderazgo político, concierne a la
importancia estratégica del tercer sector para el desarrollo de la sociedad. La crisis de los años 80
puso en evidencia los resultados positivos de las inversiones en las áreas sociales, señalados por
los especialistas como uno de los factores decisivos para el excelente desempeño
macroeconómico de los tigres asiáticos durante este período. La globalización vino a potenciar
todavía más la importancia de los gastos sociales en función de la fuerte correlación existente
entre el mejoramiento en la educación, en la salud y en la producción cultural y científica, y la
acumulación de ventajas competitivas48.
Bernardo Kliksberg (1997) llama la atención sobre algunos documentos del Banco Mundial
(Amartya Sen, 1996), que identifican los cuatro tipos de capital con que cuentan las sociedades:
los activos naturales; los activos producidos por la sociedad; el capital humano formado por la
población; y el capital social representado por las instituciones y los valores sociales. La cuestión
objeto de análisis se refiere a dos de los cuatro ítems mencionados, lo que no es en absoluto
despreciable, especialmente si se considera que la sustentabilidad de los avances económicos
depende de un desarrollo social concomitante49. Justifica inclusive la inversión del signo de las
iniciativas de aproximación entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil, casi siempre
determinadas por la dinámica y la vitalidad de éstas.
Una decisión que traiga consigo como primacía estratégica la institucionalización y el
desenvolvimiento del tercer sector representaría un tipo de discriminación positiva que debe ser
considerada con mucha atención. En el modelo de regulación y coordinación reside el secreto de
cómo superar los conflictos inevitables de las organizaciones públicas entre sí, y sobre todo de
éstas con el sector privado. Se trata de descubrir cómo evitar que los resultados positivos
esperados corran el riesgo de ser anulados por el desgarramiento del tejido social causado por los
litigios entre los actores.
48
49
Lester Thurow (1996) preconiza el conocimiento como siendo el factor decisivo en la competencia global.
James Wolfhenson (1996), presidente del Banco Mundial en reportaje de “Clarín” de Buenos Aires.
21
Otra precaución importante se refiere a la existencia de organizaciones públicas que
perdieron o están perdiendo el sentido de interés público al privilegiar en sus acciones relaciones
clientelares con grupos específicos de la sociedad, o que se doblegan ante ataques clientelares de
los órganos estatales que las supervisan. Se trata de reconocer que la sociedad civil no es
intrínsecamente virtuosa, y que bajo la capa de la participación y de la organización política de la
sociedad, pueden perfectamente bien esconderse prácticas políticas atrasadas. Hay que considerar
también los problemas intrínsecos de los procesos participativos. Como observa Nassuno
(1996:8), ellos pueden tener un carácter cíclico, derivado de la naturaleza cortoplacista de las
presiones reivindicativas, de lo que puede resultar la fragmentación de los lazos entre las
organizaciones públicas y los usuarios. El problema aquí es que la falta de estímulo lleve a las
OPNs a la apatía de una forma mucho más intensa de lo que a ella se entregarían las
organizaciones burocráticas estatales, menos inmersas en la sociedad50 y más automáticas en la
acción.
Otro punto delicado en la regulación de este “nuevo contrato social” es la “tensión entre las
tareas políticas de las organizaciones públicas y la orientación para la producción de servicios
públicos”, destacada por Nuria Cunill (1997) al analizar esta cuestión. Esta nueva
contractualización implica el establecimiento de parámetros de producción de bienes y servicios
que no pueden dejar de ser cumplidos en función de los requisitos de eficiencia y eficacia que se
busca alcanzar en la provisión social de estos bienes y servicios, y que fundamentan la opción
estratégica por las organizaciones del tercer sector. La rigidez de los criterios de evaluación del
desempeño organizacional alberga una contradicción latente con los objetivos más amplios de las
organizaciones públicas participativas, orientados hacia el cambio de las relaciones sociales, pero
cuyos resultados son de difícil medición, y que sobre todo, tienden a ser cuestionados por las
estructuras burocráticas estatales, en la medida en que afectan la distribución del poder y del
producto social.
En relación con el papel del Estado, se plantean algunos desafíos. El primero es que el
proceso de descentralización sólo puede ser responsabilidad del propio Estado, que por eso tendrá
que asumir totalmente sus consecuencias. La más importante se refiere al financiamiento y a la
regulación de las actividades descentralizadas. La segunda se refiere al contenido de la
descentralización, sobre el cual no pueden quedar dudas, so pena de fracaso. Si se entiende que la
opción política correcta para la descentralización administrativa es a través del tercer sector, esta
cooperación/asociación debe expresarse en algo más de lo que lo hacen las relaciones
contractuales. En este caso, el tercer sector debería ser tratado como prioridad de gobierno, como
institución responsable por el avance social, no como un socio (eventual) de segunda clase,
destinado a las tareas (complementarias) menos nobles. Esto significa un tratamiento
institucional: financiamiento y regulación del propio sector, además del financiamiento y
regulación de las actividades que él ejerce.
Como consecuencia de estos dos desafíos se desprende un tercero, que los comprende y que
por ende es más complejo: el respeto a la autonomía y a la independencia del sector en los marcos
de la contractualización51 y de la institucionalización, como condición de supervivencia del nuevo
arreglo entre el Estado y la Sociedad. Un cuarto desafío es el de combinar con los anteriores el
50
Inmersas, aquí tiene el mismo sentido de embedded dado por Peter Evans (1993) al concepto de autonomía inserta
(embedded autonomy).
51
Para profundizar en este tema, en el marco de referencia de la reforma administrativa, ver Marcelo de Matos
Ramos (1996).
22
principio de la corresponsabilidad, según el cual las organizaciones públicas aportan recursos,
inclusive financieros, en contrapartida a los recursos estatales. De parte de las organizaciones,
ello implica la asunción de riesgos y responsabilidades semejantes a los de las organizaciones
privadas y de parte del Estado, el fomento y apoyo a las donaciones privadas, cooperativas de
crédito comunitario y similares, lo que equivale a reformar el sistema financiero.
Otro tipo de cuestiones son las que plantea el escenario descrito. En muchas experiencias de
cooperación las organizaciones públicas se vieron llevadas a subsidiar la provisión de los
servicios acordados en razón de impedimentos y limitaciones de índole burocrática por la parte
estatal. En la otra cara de la moneda se encuentran los casos en que los recursos públicos fueron
desviados para finalidades extrañas al objeto acordado, inclusive con el acuerdo de los eventuales
beneficiarios.
La solución de estos problema implica cambios en el aparato burocrático del Estado y en su
“marco regulatorio”. ¿Cómo crear condiciones favorables a la actuación de las organizaciones
públicas en el nuevo marco de relaciones? ¿Cómo asegurar por una parte la autonomía y por otra
la responsabilización?
En la medida en que suministra recursos financieros, el Estado debe plantear límites y
reglas para el uso de los recursos públicos por las organizaciones públicas. Además de
transparencia y coherencia de las reglas y de la necesaria autoridad, y de competencia específica
por parte de las instituciones de control, esto significa la revisión de la institucionalidad
regulatoria, toda vez que ni las reglas estatales ni las reglas aplicadas para el mercado podrían ser
simplemente transplantadas para el espacio público no estatal. ¿Cabría entonces la protección
legal dispensada a las organizaciones estatales? ¿O cabrían las puras reglas de competencia
“darwiniana”? ¿Y en las relaciones de trabajo? ¿Valdrían reglas especiales del tipo de las
estatutarias, o las casi universales del mercado, o tal vez otras todavía más flexibles?
La tendencia futura es que la regulación llegue a tornarse central en las relaciones del
Estado con la sociedad. Tal vez el camino correcto para enfrentar los dilemas del avance social
sea el de comenzar redefiniendo el marco regulatorio en el que se circunscribiría el suministro de
los servicios sociales, para entonces establecer las mejores estrategias para alcanzar los resultados
viables ya definidos en la nueva realidad institucional.
En el plano de las relaciones de poder interinstitucionales e interorganizacionales que se
formarán a partir del nuevo cuadro, asoma como principal problema el que parece ser una de las
características típicas de las burocracias estatales, como es el de oponerse sistemáticamente a la
apertura del Estado a la sociedad52, en la medida en que este cambio pueda llegar a afectar la
maximización de sus beneficios. En esta hipótesis, sería crucial la reforma institucional del
aparato del Estado como precondición para los nuevos contratos, comprendiendo inclusive la
revisión de la concepción dominante de derecho administrativo.
Lo importante es considerar las condiciones de constitución de una esfera pública que
pueda actuar en simetría con el Estado y el Mercado, como una posible solución duradera y
democrática para la producción de bienes y servicios a través de organizaciones públicas, y como
una de las principales tareas teóricas y prácticas que se plantean a la administración pública
actual.
BIBLIOGRAFIA
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Como bien observa Nuria Cunill Grau (1997), al destacar que “el propio despliegue de la participación social
encuentra uno de sus límites más importantes en la administración pública” (Cita en español en el texto).
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