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CUESTIONES SOCIALES Y JURIDICAS EN EL USO CONJUNTO DE AGUAS
SUPERFICIALES Y SUBTERRANEAS EN LAS COMUNIDADES DE REGANTES:
El problema de la integración de los aprovechamientos de titulares
diferentes
José Pascual Broch Almela
Licenciado en Derecho, Abogado
Máster en Gestión Ambiental por la Universidad de Valencia
Técnico Superior en Urbanismo por la Universidad Jaume I de Castellón
Letrado Asesor de la Comunidad de Regantes de Villarreal
Comunidad de Regantes de Villarreal; C/ Mestre Goterris -11
12540 Vila-real
(Castellón)
Tel. 964 52 19 95
E-mail: gerencia@regvila.com
Despacho Profesional: C/Zalón Nº 2-2-3. 1254 Vila-real; Tel. 964 50 00 56
E-mail:
jpbroch@terra.es
El objeto de este trabajo es abordar determinadas cuestiones que se nos
plantean necesarias a la hora de afrontar una Gestión Integrada de los Recursos
Hídricos, y en particular del uso conjunto de aguas superficiales y subterráneas para
el riego agrícola, y que van más allá de los aspectos técnicos y de ordenación de los
recursos y su disponibilidad, en aquellos casos en que el derecho al aprovechamiento
superficial o subterráneo pertenece a entidades o titulares diferentes.
Y en particular acercarnos a la adopción de determinadas fórmulas de gestión
que faciliten la integración o la adecuada coordinación institucional, y el ajuste -y
reducción- de los costes económicos de explotación. Sobre todo en un momento en
que coexisten aguas e instituciones de titularidad pública con otras de carácter
privado.
1.- PLANTEAMIENTO DE LA CUESTION E IDENTIFICACION DEL PROBLEMA.
1
En toda la cuenca mediterránea, y en las zonas costeras de la Comunidad
Valenciana, bajo la vigencia de la Ley de Aguas de 1870, gracias a la accesibilidad de
los acuíferos y al desarrollo de la técnica para la extracción por bombeo de aguas
subterráneas, desde finales del siglo XIX, ha sido generalizado un doble fenómeno:

La perforación de pozos
para la extracción del recurso de
los acuíferos
subterráneos y su aplicación a la transformación de superficies tradiciones de
secano en regadío, con la creación de infraestructuras de distribución nuevas.

La perforación de pozos en zonas de riego tradicional adscritas a Comunidades
de Regantes con derecho a la utilización de aguas superficiales, para afrontar
periodos de carencia o sequía, lo que fue además aprovechado para disponer
del recurso al margen o de forma alternativa a la ordenación del riego que
efectuara la Comunidad de Regantes. Pero en la mayoría de los casos
aprovechando las infraestructuras de distribución existentes de la Comunidad.
En ambos casos, y salvo contadas excepciones en que la propia Comunidad
haya efectuado la perforación, estos pozos se han creado y organizado a través de la
fórmula de constitución de Sociedades Civiles, de carácter privado, con compra de
una parcela para la perforación e instalación de la casa pozo y maquinaria, y la
dotación de un capital en forma de participaciones sociales. Los distintos socios y
cada uno de ellos, tienen derecho de propiedad sobre el pozo en forma de acciones.
Y es generalmente considerado como un derecho de carácter patrimonial adscrito a la
parcela, pero con un fuerte componente de titularidad personal, una propiedad más
que forma parte del patrimonio de la persona.
A su vez se han creado Asociaciones, Agrupaciones o Federaciones locales,
comarcales y provinciales de Pozos.
Tras la ley de aguas de 1985, nos encontramos con que en la actualidad estas
sociedades están en alguna de las tres situaciones siguientes:

Incluidas en la Sección C, con arreglo a la Disposición Transitoria 3ª de la Ley
de Aguas

Incluidas en el Catálogo de Aguas Privadas ( D. Transitoria 4ª)

Fuera de Ordenación, es decir, ni en la Sección C ni en el Catálogo.
En cuanto a la situación del
recurso hídrico de estos pozos, lo encontramos
en la actualidad también en tres formas diferentes:
2

En Explotación plena, es decir, que el recurso subterráneo es el único medio
de abastecimiento para riego de las parcelas.

Usado
en
combinación
con
recursos
superficiales,
Comunidades de Regantes- ya sea de forma
procedentes
de
complementaria, alternativa
subsidiaria o al abastecimiento que éstas proporcionan, o bien dentro de
concesiones mixtas-.

Y finalmente existe un gran número de pozos que están sin uso, abandonados
o semi-abandonados, tanto material como social y organizativamente.
Y de la combinación de los 6 factores anteriores con la existencia de recursos
superficiales pertenecientes a Comunidades de Regantes, que como sabemos son
Corporaciones de Derecho Público, con fórmulas organizativas y participativas
diferentes a las
de las sociedades civiles, surgen los
problemas a cuyo
planteamiento y apunte de solución nos referimos.
Ello en un marco en el que por parte de la Administración, a través de las
Confederaciones Hidrográficas, se está realizando un importante esfuerzo por evitar
las duplicidades en las concesiones y aprovechamientos.
2.- COMUNIDADES TRADICIONALES.
Estas comunidades integran superficies regables en la mayoría de los casos
preexistentes a la Ley de Aguas de 1870, y en la actualidad vienen caracterizadas por
tres notas básicas:

Aglutinar la superficie tradicional de riego superficial de las poblaciones, la
zona de huerta, y estar próximas a los cascos urbanos, con abastecimientos de
recursos superficiales.

Haber visto mermada su superficie, en muchos casos considerablemente, por
el desarrollo urbano e industrial, con el que a menudo coexisten.

Y haber acometido obras de modernización, (en las que el tratamiento de las
ventajas en orden a ahorro de agua y costes, y ventajas organizativas y de
gestión, exceden el propósito de este trabajo, siendo por lo demás, de sobra
conocidas)
En este contexto se plantean las Comunidades de Regantes el propio
mantenimiento de su superficie
regable, la coexistencia o integración con las
3
explotaciones subterráneas y la integración o compatibilización con nuevos usos, ya
sea industriales o de abastecimiento de poblaciones.
Y si en lo que se refiere al crecimiento industrial y urbano y la pérdida de suelo
cultivable poco ha podido hacerse, en cambio en lo que respecta
al uso conjunto de
recursos superficiales y subterráneos, mediante la gestión integrada y en evitación de
duplicidades de aprovechamientos (vetados como hemos dicho por la propia escasez
del recurso y la administración hidrográfica), y en la incorporación y compatibilidad
del riego con nuevos usos en el marco de las propias Comunidades de Regantes,
pensamos que es un momento idóneo para aprovechar las oportunidades que supone
el mantenimiento o recuperación de los pozos, y su integración dentro de la estructura
organizativa y dotacional de las Comunidades de Regantes.
De ahí que algunas Comunidades se hayan planteado y abordado entendemos que con buen criterio- la incorporación de los pozos de riego mediante su
completa integración en las mismas.
Ello nos lleva al análisis de la situación de los pozos y las sociedades que los
poseen, a las actuaciones necesarias
para llevar a cabo dicha integración, y las
ventajas que se pueden obtener de ello.
En cuanto al estado de estas Sociedades Civiles puede resumirse en los
siguientes puntos:

Las parcelas que integran la sociedad, están todas dentro de la zona regable
de la Comunidad de Regantes.

Se está concluyendo o ha concluido por la Comunidad la modernización y la
instalación
del riego por goteo, con gran número de parcelas que
han
adoptado dicho sistema.

Los costes de mantenimiento del pozo son cada vez mayores y suponen un
gasto que se puede disminuir o evitar regando con agua superficial y con el
riego localizado.

Por un elevado número de titulares de las parcelas se muestra escaso interés
en el mantenimiento agrícola de las mismas, y en consecuencia en la
contribución a los gastos de mantenimiento de las instalaciones, ello cuando no
han sido prácticamente abandonadas por falta de uso.

En muchos existen cientos o miles de asociados, en su mayoría de avanzada
edad.
4

Que la Confederación Hidrográfica está revisando todas las concesiones de
agua, para evitar que haya duplicidad de aprovechamientos en las tierras o
parcelas, de manera que cada parcela sólo reciba agua de una concesión.

Que con carácter general, y por problemas que presentan los acuíferos
subterráneos, se está dando preferencia a la utilización de aguas procedentes
de recursos superficiales sobre las subterráneas.

Como consecuencia de todo ello, en breve pueden quedar como pozos de
sequía o reserva y sin órganos eficaces de gestión.
La consecuencia será, o lo ha sido ya, la falta de mantenimiento de la
instalación y el deterioro, a veces irrecuperable, de las mismas.
En este contexto, como hemos dicho, pensamos que la mejor opción social y
económica es la integración de los pozos en las respectivas Comunidades de regantes
y la unificación de los aprovechamientos y concesiones. Pero para ello es necesario
que
la Comunidad de Regantes asuma
la titularidad del aprovechamiento
subterráneo, como única fórmula válida para una gestión directa y eficaz.
El proceso pasa por la extinción de la Sociedad Civil que ostente la titularidad
del pozo y del aprovechamiento y por la modificación de la concesión de la Comunidad
de Regantes. No obstante dicho proceso no está exento de problemas.
Así, en cuanto a las actuaciones
necesarias para la extinción de la
sociedad:

Se trata de Sociedades Civiles que se rigen por sus Estatutos y por el Código
Civil. Dado que afecta a la subsistencia de la sociedad, entendemos
conveniente la notificación de la convocatoria de forma personal a los socios.

Dado que la sociedad dejará de existir como tal y la parcela y el pozo, y los
derechos sobre el mismo serán de la Comunidad de Regantes, la decisión
habrá de ser tomada en Junta General
expresamente convocada, y por
unanimidad de sus socios, si la cesión es a título gratuito, o cuanto menos con
la voluntad de la mayoría y la aquiescencia del resto, tanto en ese supuesto
como si la cesión es con contraprestación. (De no ser así habría de iniciarse
un complejo y
largo proceso de liquidación que no beneficiaría a ninguno de
los agentes implicados).
5

De aceptarse dicha propuesta, la Sociedad se disuelve y sus
bienes
y
trabajadores pasan a la Comunidad de Regantes que también asume todos los
gastos.

Con la integración
deberá procederse a la extinción de la
Sociedad que
operará mediante la transferencia de su activo y pasivo a la Comunidad de
Regantes, que en la mayoría de los casos asumirá dichas obligaciones y las
que puedan surgir de la integración.

Con carácter previo a la integración y modificación y de la concesión, será
necesario que la Comunidad haya adquirido la titularidad material y formal de la
parcela y pozo, pues en caso contrario la Administración no le incluirá el
aprovechamiento.
El problema principal podría surgir si por cualquier causa el proceso no
concluyera con la integración, o con la inclusión del aprovechamiento en favor de la
Comunidad de Regantes, ya que nos encontraríamos con una Sociedad civil
extinguida, y una Comunidad con un patrimonio que no responde al fin inicialmente
pretendido. (Aunque no deseables, las soluciones también pueden ser varias,
en
función del sistema gratuito u oneroso elegido, pasando desde la incorporación de
condiciones resolutorias y restablecimiento de derechos, a la consolidación patrimonial
por parte de la Comunidad).
Por lo que respecta a las actuaciones necesarias por parte de la
Comunidad de Regantes:
Además de la adopción en legal forma de los correspondientes acuerdos, será
necesario:

Tramitar una modificación de las características de la concesión, si lo que se
pretende es el aumento de volúmenes de agua, la incorporación de nuevos
usos o su transformación a concesión mixta.

O si lo que se persigue es tan sólo la incorporación de los pozos como pozos
de reserva, bastará en principio, con comunicar el cambio de titularidad y
modificar el expediente concesional del pozo.
La conclusión del proceso aportará unas ventajas y valores añadidos que
resumimos:
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
Se evita el problema de la duplicidad de aprovechamiento sobre unas mismas
parcelas.

Se optimiza la gestión
hídrológica y la administrativa, con el consiguiente
abaratamiento de costes ambientales y económicos.

Se facilita a la Comunidad de Regantes la posibilidad de incorporación de
nuevas demandas y usos.
En relación con este último aspecto, y en atención a la calidad del recurso,
superficial o subterráneo, y a las características de las demandas, la disposición de
los dos tipos de recursos, puede permitir:

Por un lado incorporar nuevos usos a los tradicionales, en aplicación a los
mismos de los volúmenes adquiridos, o de los antes destinados a extensiones
urbanizadas, ya sea uso industrial, o de abastecimiento de poblaciones, o
recreativo.
-
Ya sea mediante la incorporación como usuarios de los titulares de los
referidos usos.


O bien mediante contratos de cesión de derechos de aprovechamiento.
Por otro lado, discriminar la obtención del recurso en función de las mayores o
menores exigencias de calidad del agua para el uso al que se va a destinar, de
las características de dicho uso, o de otros
criterios de proximidad o
conveniencia.
Finalmente, en el caso de que
las Sociedades titulares de pozos
existentes en la zona regable de una Comunidad de Regantes decida continuar
vigente, el escenario con el que nos podemos encontrar es el siguiente:

Los socios que quieran pueden separarse del pozo, dejando de ser socios, y
quedarse sólo con la Comunidad de Regantes. Sus parcelas se darán de baja
del pozo.

Los socios que quieran seguir con la sociedad del pozo, pueden
debiendo asumir los que se queden los gastos de mantenimiento.
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hacerlo
En cuanto a los derechos de riego para los que quisieran quedarse con el pozo,
en función de las características del aprovechamiento, la solución que ofrezca la
Confederación Hidrográfica, puede ser diferente, pasando por lo siguiente:

Mantenerlo como pozo de sequía, de forma que no se podrá regar pero se
habrá de mantener.

Reducir sus derechos de extracción de agua a la nueva superficie. Tendrá
menos derecho de Agua.
Por contra, a la Comunidad se le reducirá
proporcionalmente la Concesión, si bien las parcelas se mantendrán en su
zona regable pero sin dotación o sea con “Volumen cero”, pues ya lo tendrán
del aprovechamiento del pozo. Se permite que se siga regando con el agua
del pozo solamente,
y sin que la Comunidad pueda suministrar agua
superficial,

O bien, finalmente y en función del volumen que tenga concedido el
aprovechamiento, si es insuficiente para abastecer las necesidades de riego,
puede establecer una dotación mixta y complementaria, de manera que la
Comunidad de Regantes les aporte el caudal complementario.
Pero cualquiera de estas soluciones, como es fácilmente comprensible, no
hace sino dificultar el proceso de gestión y optimización de los recursos tanto hídricos
como económicos y sociales.
3.- COMUNIDADES DE NUEVA CREACION: HACIA UNA DOTACIÓN MIXTA.
La realización en la segunda mitad del siglo XX de grandes infraestructuras
hidráulicas ha permitido, mediante la creación de embalses de regulación y canales
de distribución,
la incorporación al regadío de zonas que antes eran de secano, o
bien a zonas transformadas a regadío mediante la excavación de pozos, asegurarles
la continuidad del recurso o la calidad del mismo cuando éste se ha reducido, se ha
contaminado, o se ha salinizado.
En estos casos, la titularidad de los aprovechamientos superficiales suele
pertenecer a Comunidades de Regantes de nueva creación (por contraposición a las
denominadas tradicionales o históricas), mientras que los aprovechamientos
subterráneos pertenecen a Sociedades Civiles, generalmente anteriores a la propia
Comunidad.
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La coexistencia de
estos aprovechamientos
da lugar una tipología de
supuestos mucho mayor a la que hemos analizado en el caso de las Comunidades
Tradicionales.
Generalizando
en
exceso,
diremos
que
los
pozos
mantienen
el
aprovechamiento privativo de las aguas (ya sea en forma de inscripción en el Catálogo
de Aguas Privadas, o en la Sección C), con las características ya comentadas; en
tanto que las Comunidades, cuando se han creado en zonas donde ya existían pozos,
han obtenido una dotación inferior al volumen real demandado por los cultivos de las
parcelas que integran su zona, y en función de los recursos superficiales disponibles.
Si no se ha abordado la modernización de los regadíos, la utilización de uno y
otro recurso se complementa, con preferencia de los usuarios por el uso de aguas
superficiales, que suponen el riego a un menor coste.
En aquellos casos en los que, bien la Comunidad de Regantes, o bien las
distintas sociedades civiles, individualmente
o
en agrupación, han abordado la
modernización de los regadíos, gracias a la optimización del mismo, el riego se viene
efectuando fundamentalmente con los
recursos superficiales.
En la práctica, los
pozos funcionan como pozos de reserva o sequía y las Sociedades que los rigen son
meramente testimoniales, y las infraestructuras de los pozos acarrean los problemas
expuestos en el punto anterior.
Pero tanto en uno como en otro caso, el criterio que prima para la
utilización del recurso es el económico, quedando en un segundo plano la cantidad o
calidad de cada uno de los recursos implicados, ya que con frecuencia coexisten dos
entidades de titularidad, y una asume la gestión del riego y otra la del suministro,
separadamente, con todos los inconvenientes que ello supone.
De ahí que como en el caso anterior, pensemos que tal coexistencia resulta
anacrónica y que debe tenderse al sistema diseñado por la Ley de Aguas de 1985,
con vocación de que la totalidad de las aguas sea pública y su gestión se encuentre en
manos de sus usuarios organizados en forma de Comunidades.
Con la aplicación del esquema trazado en el apartado anterior, se llegaría en
estos casos a la creación de una Comunidad de Regantes con Dotación Mixta
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(Superficial y Subterránea) y a la deseada unidad de gestión, que como allí hemos
dicho y repetimos, favorece la optimización de recursos hídrológicos, organizativos y
productivos, con el consiguiente abaratamiento de costes ambientales y económicos.
4.- AMPLIACIÓN DE ZONA REGABLE DE COMUNIDADES DE REGANTES.
El último supuesto al que nos queremos referir es al de aquellas superficies
de riego que únicamente vienen abastecidas en la actualidad por aguas procedentes
de pozo.
Si por sus características no se encuentran cerca o en el área de influencia de
una Comunidad de Regantes, o simplemente no les interesa la integración, no se
plantea cuestión alguna, ya que en función de su Derecho, pervivirán como
Sociedades Civiles, si están inscritas en el Catalogo de Aguas privadas, con un
derecho a su aprovechamiento ilimitado en el tiempo, pero sin posibilidad de
modificación; o en caso de que pretendan la modificación o de que tengan su
derecho inscrito en la Sección C, transcurrido el plazo de 50 años de la Disposición
Transitoria
3ª (llegado el año 2035) habrán de obtener concesión y pasarán a
convertirse en Comunidades de Usuarios ( Regantes en este caso).
Si por el contrario se trata de una superficie próxima a una Comunidad de
Regantes,
puede resultar conveniente la adscripción de la superficie regable del
pozo a la de la Comunidad, a fin de:

Beneficiarse con una pequeña inversión de las costosas infraestructuras de
modernización de regadíos afrontadas ya por la mayoría de las Comunidades
de Regantes.

O bien tan sólo con el fin de optimizar la gestión y abaratar costes de
explotación.
En tal caso, supondrá, como se ha expuesto en el apartado 2º, la disolución de
la Sociedad Civil, y la correspondiente tramitación de la modificación de la Concesión
de la Comunidad, reproduciéndose los inconvenientes y trámites expuestos.
5.- CONCLUSIÓN.
10
La optimización de la gestión y el uso del agua supondrá realizar un esfuerzo
de conjunto que implica:

por
parte
de
las
Comunidades
de
Regantes,
superar
los
criterios
tradicionalistas y territorialistas.

Por parte de los titulares de aprovechamientos subterráneos, superar el criterio
privatista de la propiedad del agua.

Por parte de la Administración, dinamizar las fórmulas de integración y
participación.
Esfuerzo conjunto, y ya iniciado en muchos casos, que confiamos contribuirá
al eficaz y eficiente aprovechamiento del recurso hídrico y mantenimiento del sector
agrícola al que sirve el regadío.
Tarragona, Mayo de 2010
José Pascual Broch Almela.
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