Discurso Alfonso Muga - Comisión Nacional de Acreditación

CUENTA PÚBLICA 2015
COMISIÓN NACIONAL DE ACREDITACIÓN
9 de mayo de 2016
ALFONSO MUGA NAREDO, PRESIDENTE DE LA CNA
1.
Palabras iniciales
Al iniciar estas palabras, quiero agradecer la concurrencia de cada uno de ustedes puesto que
vuestra presencia aquí significa mucho para nosotros. Simboliza, en primerísimo término, lo que el
Sistema de Aseguramiento de la Calidad representa hoy para la Educación Superior chilena, en el
entendido de que sus fundamentos y progreso se basan en el establecimiento de espacios de
confianza entre las diversas instituciones y la Comisión, los cuales se construyen muy
especialmente a partir de principios éticos compartidos. Pone de manifiesto, asimismo, el apoyo
que constantemente percibimos de ustedes para avanzar juntos en esta trascendental labor, no
obstante nuestros ripios y carencias, que sin duda los hay , pero que procuramos reducir siempre
abiertos a vuestros aportes y críticas constructivas .
Este año 2016 la Comisión completará una década de funcionamiento. Pero la preocupación por
el aseguramiento de la calidad- tan propia de la evolución de un sistema de educación superior que
se diversificó y amplió notablemente su cobertura- es anterior. Ya había quedado instalada con
crecientes debates en los 90 y en algunas experiencias institucionales, a partir de los cuales se
abrió espacio político para la creación de la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP)
y a una articulación más sistémica de la de posgrado. Fue el quehacer de la CNAP el que posibilitó
tanto una propuesta legal como el ejercicio de experiencias pilotos que demostraron que los
aspectos de diseño y metodologías contenidos en dicha propuesta eran viables y quizás lo mas
determinante, que concitaban la adhesión de las principales instituciones chilenas de educación
superior .
Las evidencias aportadas por la Secretaria Ejecutiva en su exposición de la Cuenta Pública
correspondiente al año 2015 de funcionamiento de la Comisión, son un claro testimonio del gran
esfuerzo de todas las instituciones y del país, para materializar la transformación legal de mayor
envergadura en asuntos regulatorios de nuestra educación superior de las últimas décadas.
Es una tarea que involucra directamente a más de un millar de personas, la mayor parte
proveniente del mundo académico y docente, desde la Comisión- como instancia con potestades
normativas y decisorias- hasta los comités de pares evaluadores de instituciones, carreras y
programas. A cada una nuestra gratitud y decidido reconocimiento. Con su labor han posibilitado la
marcha de un sistema que cumple con las exigencias de calidad previstas en el marco normativo
establecido a partir de la Ley 20129, con resultados que destacan si se comparan con los alcanzados
en países de la región cuyas estructuras y procesos no consiguen aún la cobertura institucional,
estabilidad y madurez que puede exhibir el sistema chileno.
Hemos tenido ocasión de testimoniar nuestro reconocimiento hacia quienes hasta el año recién
pasado integraban la Comisión, me refiero, en primer término, a Jorge Mardones, una persona
íntegra y visionaria quien desde muy joven pudo materializar innovaciones en la formación de
ingenieros en el país y, posteriormente, asumir responsabilidades en el mundo productivo nacional,
aunque siempre preocupado de la enseñanza profesional y técnica. También concluyeron su
período los dos estudiantes nominados conforme a un proceso que establece una exigente
selección y que procura la participación de las dirigencias estudiantiles constituidas
estatutariamente. Tanto Yenifer, aquí presente, como Héctor, ejercieron su rol como un miembro
mas de la Comisión, es decir, con un claro sentido de responsabilidad, idoneidad e imparcialidad
técnica; prueba de ello es que hay un planteamiento de consenso entre quienes la integramos
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sobre que la presencia estudiantil es valiosa en sí misma, pues aporta miradas y consideraciones
que agregan valor al juicio que la Comisión se debe formar en materias propias de su competencia.
La Comisión como cuerpo colegiado requiere directamente de asesorías expertas y de labores
indispensables de soporte operativo, las cuales se realizan en distintas instancias, dimensiones y
ámbitos. En la función asesora, cuenta con la colaboración de 4 Comités Consultivos y de 18
Comités técnicos de Áreas del Conocimiento, a cuyos integrantes extendemos nuestros
agradecimientos por el valioso y confiable respaldo que nos brindan. Tanto es así, que ante el
desafío que la Comisión está asumiendo respecto de las Pedagogías se replicará esta modalidad
organizativa y procesal. En lo operacional, la Comisión dispone de un respaldo de gran valía y
envergadura, como es el que le proporciona la Secretaría Ejecutiva. Es impensable suponer nuestro
accionar si no se pondera bien la importancia del rol que es propio de dicha Secretaría. Los
resultados entregados son elocuentes e imaginarán ustedes la cantidad de actividades,
operaciones y procesos que debe realizar para sostener la marcha de la Comisión en su conjunto.
Estimo representar bien a mis pares de la Comisión cuando expreso el mayor reconocimiento a un
quehacer que no se agota y que procura ser cada vez mas eficaz y, por cierto, perfectible.
2.
El quehacer presente de la Comisión: dos focos de atención
Entre las tareas del presente de la Comisión, es imprescindible centrar la atención en dos focos.
El primero, el “Caso CNA” como lo han rotulado los medios, sobre el cual hay acciones judiciales
próximas que revivirán ante la opinión pública acontecimientos de hace 6 años atrás,
concretamente el 2010. El segundo, las nuevas atribuciones asignadas por ley a la Comisión
respecto a la acreditación de las carreras de pedagogía.
En cuanto al “caso CNA”, si bien el comportamiento de un integrante de la Comisión no debiera
poner en tela de juicio a la institución en su conjunto y, menos aún, al sistema de aseguramiento de
la calidad, las consecuencias observadas distan de este supuesto, tal vez porque se trataba de
quien ocupaba, en condición de interino, la Presidencia de la Comisión. Desde entonces, la
Comisión ha realizado un esfuerzo deliberado y sistemático por implementar mecanismos de
control interno conducentes a asegurar un adecuado y transparente desarrollo de las evaluaciones
externas institucionales y de programas. Hay normas, algunas de ellas revisadas y actualizadas,
como el Código de Ética, que se orientan a este propósito. Se ha procurado definir e implementar
todo lo necesario para que tanto los procesos previos como las decisiones del Pleno de la Comisión,
sean rigurosos, justos y consistentes.
Y además , la Comisión no se quedó de brazos cruzados respecto del proceso judicial, puesto que
en marzo del 2013 - cuando la Fiscalía había acumulado suficientes evidencias- procedió a
querellarse contra su ex integrante tanto por el delito de perjurio administrativo, al haber omitido
en la declaración jurada anual sobre sus actividades los vínculos que sostenía con distintas
instituciones de educación superior, como por violación de secreto, puesto que de manera directa
y sin respetar los canales institucionales oficiales, revelaba información obtenida con ocasión del
ejercicio de su cargo. En el mismo sentido y ahora que ya se ha cerrado la etapa de investigación, la
Comisión presentará - en la audiencia preparatoria de juicio oral- una acusación particular contra la
misma persona y por los mismos delitos mencionados. Ello obedece, básicamente, a dos
circunstancias. La primera, es el hecho de que la Fiscalía no consideró dentro de su línea el delito
de perjurio, cuyos hechos constitutivos son de la mayor gravedad para la Comisión. La segunda,
dice relación con el impacto en la fe pública que sus actuaciones causaron, las que para poder
concretarse requirió vulnerar la confianza que se había depositado en él de conformidad con la Ley.
Consecuencialmente, la Comisión instará por la prosecución de la causa hasta que quede definida la
responsabilidad y se le apliquen las sanciones correspondientes.
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Con respecto a las nuevas y mayores facultades de la Comisión para el aseguramiento de la
calidad y la posterior acreditación de las carreras de pedagogía, es oportuno mencionar que el 1°
de abril recién pasado fue publicada la Ley 20.903, que crea el Sistema Profesional Docente y
modifica Otras Normas. En esta Ley, se encomienda a la Comisión la misión de otorgar la
acreditación a las carreras que conducen a los títulos profesionales de Profesor de Educación
Parvularia, Básica, Media, Técnico Profesional y Diferencial. Al mismo tiempo, se establece que
estas carreras sólo podrán ser impartidas por instituciones acreditadas, siempre que, además, la
carrera se encuentre acreditada. La Ley señala algunos aspectos respecto de los cuales se deben
plantear exigencias y orientaciones: procesos formativos, convenios con establecimientos
educacionales para desarrollo de prácticas, cuerpo docente, infraestructura y equipamiento.
También establece exigencias en materia de requisitos de admisión cuyo cumplimiento es
imprescindible para obtener la acreditación y dispone la implementación de pruebas diagnósticas,
así como la generación de planes de mejoramiento a partir de los resultados de tales pruebas.
Esta facultad legal ha sido valorada por la Comisión como un honor y como un desafío. Un
honor, porque se le confía la delicada tarea de fomentar y de verificar el anhelo de todo un país:
que la formación inicial docente progrese en calidad y sea una contribución positiva para contar
con los profesores que se necesitan para que todos los niños y niñas de Chile obtengan una mejor
educación. Y un desafío, porque obliga a la Comisión a desarrollar una definición de criterios de
evaluación con consideración de las orientaciones y exigencias recién mencionadas; a constituir
equipos de expertos para que se integren a comités específicos; a convocar en un período inicial a
equipos de académicos para que participen como pares evaluadores y a reforzar las capacidades
internas en lo que se requiera. La Comisión tiene experiencia y conocimientos en asuntos de similar
índole, por lo que está cierta de que responderá positivamente a la confianza que se ha depositado
en ella.
Para el 2016, definido como de transición, se espera abordar la certificación de cerca de 80
carreras cuyo período de acreditación termina este año. En términos generales, se ha proyectado
que, en régimen, se requerirá una certificación promedio anual de cien carreras, y una cantidad
adicional de cerca de 200 carreras entre 2017 y 2018, que corresponden a aquellas que al día de
hoy no se encuentran acreditadas y que disponen, para ponerse al día con esta obligación, de un
plazo de tres años a partir de la publicación de la mencionada Ley.
3. El desafío de la reforma del sistema de aseguramiento de la calidad.
El establecimiento de un sistema de aseguramiento de la calidad como el chileno supone , con
mas avances que retrocesos, pasar de una primera fase, en la que opera como mecanismo
impulsor un órgano externo de carácter primordialmente público, el cual evalúa a las instituciones y
programas conforme a períodos regulares de tiempo y según criterios pre establecidos, a una
segunda en la que son las instituciones las que desarrollan sus propias formas organizativas dentro
del propósito de fortalecer por si mismas su gestión interna de la calidad para asegurarla y
promoverla. Hay, entonces, un tránsito que con distintos ritmos y plazos constituye todo un ciclo de
aprendizaje. Corresponde entonces preguntarse si después que las instituciones participantes han
realizado al menos dos procesos de acreditación, como en sus programas y carreras e involucrando
un número cada vez mayor de éstos en procesos evaluativos , el sistema chileno puede ser
considerado maduro y si, a partir de tal constatación, es posible debatir modificaciones que
permitan perfeccionarlo. En opinión de la Comisión, hay espacios para realizar cambios que
propendan a que el país y sus instituciones de educación superior puedan centrarse en lo que
importa en la fase presente: impulsar e incentivar aquellos esfuerzos que contribuyan a que las
entidades asuman como foco principal el desarrollo estable de una capacidad de autorregulación
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tras la mejora continua de su calidad. Por cierto, no todas las instituciones han alcanzado similares
niveles de desarrollo en estas buenas prácticas, pues se observa una manifiesta dispersión entre
sus tres niveles, aunque con avances cada vez mayores en cada uno de ellos, comportamiento que
permite dar apropiado sustento a la opinión recién manifestada de la Comisión.
Es en este contexto en el cual deben ser situados los planteamientos que la Comisión ha hecho al
Ejecutivo, esta vez mediante un segundo documento entregado formalmente a la señora Ministra
de Educación a comienzos de la última semana de Abril recién pasado, documento que queda a
disposición de ustedes en las mesas de distribución a la entrada de este recinto. De este
documento, destacaré brevemente el contenido de tres de siete puntos que se abordan en él, a
saber: la obligatoriedad y las consecuencias regulatorias de la acreditación institucional; la Agencia
como servicio público descentralizado, y, las funciones de la Superintendencia de la Educación
Superior.
Obligatoriedad y efecto regulatorio de la acreditación institucional.
La Comisión concuerda con la propuesta sobre la obligatoriedad de la acreditación institucional.
Además, concuerda en que dados los niveles de avance que, en líneas generales, presentan las
instituciones en asuntos de aseguramiento de la calidad, con estructuras, definiciones internas y
procesos que están alcanzando planos de madurez, es conveniente abordar una evaluación integral
que aplique, sobre todo, en el ámbito de la gestión para dicho aseguramiento. La Comisión valora
positivamente, por lo antes mencionado, la iniciativa de evaluar a las instituciones por la totalidad
de sus funciones, sin la distinción actual entre áreas obligatorias y voluntarias electivas, siempre y
cuando se puedan distinguir ex ante las realidades funcionales de cada una de las instituciones
según sus características propias conforme a las determinantes estructurales existentes en el
sistema y con directa consideración del respectivo proyecto institucional. Una decisión pública de
esta índole tiene que ser capaz de reconocer las diversidades existentes tanto en un mismo nivel
como en los distintos niveles funcionales.
A juicio de la Comisión, el establecimiento de un número acotado de resultados posibles en
materia de certificación de la acreditación institucional, permitiría superar la confusión que deriva
en la actualidad de años de acreditación. Sin embargo, los tres primeros resultados de acreditación
posibles (no acreditación, acreditación básica, acreditación satisfactoria) implican una reducción de
la autonomía de las IES, ya que ninguno de ellos permite mantener el estatuto vigente de
autonomía. Este punto genera una contradicción entre autonomía y acreditación, ya que no habría
una articulación de ambas para mejorar la calidad de la ES. Además, el carácter sancionatorio que
adquiere el resultado de acreditación, que en algunos casos puede conducir al cierre de la
institución, se contrapone al concepto de acreditación entendido como un proceso de
acompañamiento que promueve la mejora continua de entidades autónomas. Por lo demás, cabe
insistir que no es asunto propio de una agencia de calidad que las decisiones de acreditación, las
que implican por cierto un reconocimiento público, tengan consecuencias respecto al cumplimiento
de aspectos de políticas sectoriales, por mucho que -a falta de otros parámetros- los resultados de
acreditación faciliten la determinación de umbrales de acceso a instrumentos públicos. El rol de una
agencia tiene que ser actuar, de un modo imparcial e independiente, en el aseguramiento de la
calidad y en los resultados de certificación pública de los procesos evaluativos emprendidos, como
también es propio de las instituciones poder resguardar su calidad y progreso sin las distorsiones
que emanarían de conocer que los resultados, al incidir en la economía política del sistema,
tendrían repercusiones sobre categorizaciones e incentivos de carácter público, que les interesa
lograr.
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La Agencia como un servicio público descentralizado.
En cuanto a la naturaleza jurídica, la Comisión manifiesta que la concepción de la Agencia como
un servicio público descentralizado dependiente del Ministerio de Educación y del Presidente de la
República, no asegura la autonomía necesaria para este tipo de organismo. Ejemplifica lo anterior,
la restricción que se está formulando sobre la definición de criterios y estándares de evaluación, la
cual sería adoptada en definitiva por la Sub Secretaría de Educación Superior. En términos
comparados, la estructuración de Comisiones o Agencias independientes es propia de una forma de
organización administrativa bastante extendida, cuando la función a realizar requiere de un ente
imparcial, técnico y eficaz, más aún si esta función implica actuar con instituciones diversas y
dotadas de autonomía, como es el carácter de las entidades con las que le correspondería
relacionarse. Por ende, un desafío de política pública y de mejoramiento del marco normativo es
profundizar esa característica en la nueva Agencia y no crear una cuya naturaleza sea la propia un
servicio público descentralizado, pero con facultades normativas acotadas, restringidas. No se está
planteando lo anterior como parte de una defensa corporativa, quien así lo interpretase estaría
muy alejado del espíritu que orienta a la Comisión en este punto. La autonomía del órgano que la
sustituiría es un atributo que es indispensable mantener por razones estrictamente sistémicas.
Funciones de la Superintendencia de Educación Superior.
En cuanto a la propuesta del Gobierno de crear una Superintendencia de Educación Superior, la
Comisión ha advertido sobre los riesgos de superposición de las funciones de ésta con las de la
Agencia, como es, por ejemplo, la supervisión de la viabilidad académica y financiera de las
instituciones, sobre todo cuando ya han adquirido autonomía. Por lo mismo, la Comisión ha
manifestado que la lógica de separar las funciones de Superintendencia y las de la Agencia de
Calidad es indispensable e implica identificar bien, es decir comparativamente, el sustento de una y
otra. Así y por mencionar un aspecto, sería propio de la Superintendencia estar encargada de
requisitos de cumplimiento o mantención del reconocimiento oficial, competencia que se inscribiría
dentro de la potestad de fiscalización y sancionatoria, característica de este tipo de órganos. En
cuanto a las reglas, la creación de la Superintendencia debe ir acompañada de una explicitación de
los requisitos de cumplimiento de mecanismos de política en aplicación, regulación de
instituciones sin fines de lucro, contratos con entidades relacionadas y conflictos de interés, y
resguardo de los derechos de los estudiantes.
4.- Palabras finales
Al concluir estas palabras, quiero reiterar, en nombre de la Comisión que me honro en presidir,
los agradecimientos por vuestra tan motivadora concurrencia. Como se desprende de los
planteamientos anteriores, hay una tarea por delante la cual, aún en su complejidad, resulta ser
muy estimulante para quienes tenemos un marcado interés por el progreso de un sistema de
aseguramiento de la calidad cuya conformación y propósitos fomente antes que sancione,
acompañe antes que fiscalice o controle.
Tengan ustedes la seguridad de que la Comisión en su labor de continuidad y conforme al marco
legal que la rige, proseguirá dando garantía de la validez de los procesos evaluativos cuyo
conocimiento le compete, mantendrá la transparencia e imparcialidad en sus acciones y decisiones,
y procurará el debido cuidado que se ha de tener para que se alcance una apropiada difusión y
conocimiento de sus decisiones y del sentido de la certificación pública que implica la acreditación.
Se trata, en definitiva, de responder a la confianza de las familias y de la ciudadanía en general,
sobre si las preferencias que manifiestan respecto a determinadas instituciones se fundamentan en
determinaciones públicas objetivas que dan apropiada cuenta de la idoneidad de tales entidades
para aportar los servicios formativos que anhelan tanto para sus hijos como para el resto de sus
integrantes.
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