Chile-en-la - El Departamento de Economía de la Universidad

SDT 427
Chile en la Economía
Internacional: Trayectoria
reciente y desafíos
Autores:
Ricardo Ffrench-Davis
Santiago, Septiembre de 2016
(30/08/16;14.072p)
CHILE EN LA ECONOMÍA INTERNACIONAL:
TRAYECTORIA RECIENTE Y DESAFÍOS*
Ricardo Ffrench-Davis**
Índice
Introducción
1. La posición relativa de Chile en el desarrollo internacional ............................................... 3
2. La economía chilena en 1973-2015 ...................................................................................... 4
a) La revolución neoliberal, 1973-89......................................................................................... 4
b) Manejo selectivo ante la globalización: 1990-98 .................................................................. 7
c) Retroceso frente a la globalización de la volatilidad financiera: 1999-2015 ..................... 9
3. La inserción comercial y financiera ................................................................................... 12
a) El comercio exterior ............................................................................................................. 12
b) La inversión extranjera directa ........................................................................................... 17
c) El impacto de la volatilidad de los flujos financieros ......................................................... 19
4. ALGUNOS DESAFÍOS ...................................................................................................... 24
a) La insatisfacción ciudadana y la economía ........................................................................ 25
b)La respuesta de la economía interna .................................................................................... 26
c) Voces en la globalización ..................................................................................................... 30
REFERENCIAS ......................................................................................................................... 31
Introducción
La economía chilena, tal como la mayoría de la región, está en un proceso de
desaceleración, luego de la reactivación que experimentó con el boom de precios de
exportación de recursos naturales a partir de 2003. Esta reactivación fue brevemente
*
La versión final editada será publicada en libro del FCE (Santiago) y RIAL a fines de 2016. Agradezco los
comentarios de Rodrigo Krell, Patricio Leiva, Roberto Russell y de participantes en el Seminario de RIAL
efectuado el 7 de marzo de 2016 en Ciudad de Panamá, y la colaboración de Simón Ballesteros y Nicole
Favreau.
**
Profesor, Departamento de Economía/FEN, Universidad de Chile.
1
interrumpido por la recesión global de 2009, retomó fuerza a fines del mismo año y finalizó
durante el 2013. Entonces se inició un nuevo ciclo con una intensa desaceleración.
Fuertes altibajos de la actividad económica de los países de la región --empleo,
inversión, intercambio comercial, producción-- han estado asociados con las tendencias
cíclicas de la economía mundial. Sus repercusiones sobre la inserción externa de la economía
chilena y cómo enfrentarlas constructivamente, constituyen el foco de este artículo.
Con frecuencia se plantea, por parte de muchos dirigentes políticos y académicos
nacionales e internacionales, que Chile habría experimentado un vigoroso desarrollo
continuo por 3-4 decenios, incluida una exitosa inserción en los mercados internacionales.
Sin embargo, en este momento la sociedad chilena, en proporción significativa, ha expresado
insatisfacción con la situación socio-económica y política actual, y en el 2014 Chile se
embarcó en una serie de reformas estructurales, propuestas durante la campaña electoral, por
una presidenta elegida con una votación abrumadora. En contraste, muchos medios y la
oposición han sostenido que la desaceleración de Chile desde 2013 se debería a las reformas
planteadas. Cabe preguntarse, ¿Por qué hacer reformas profundas frente a tanto éxito?
Dos razones surgen frente a ello. Uno, lo que funciona bien por algún tiempo no
necesariamente es para siempre; en nuevos estadios de desarrollo surgen nuevas variables en
juego --externas o internas--, que provocan resultados diferentes a los precedentes en caso de
mantener el timón fijo. Dos, al examinar la evolución de las cuatro décadas recientes, se
constata que ha distado de ser lineal, exhibiendo variantes sustantivas en políticas y en
resultados económicos y sociales. Al inicio del retorno a la democracia, Chile hizo cambios
profundos en sus políticas macroeconómicas, con un conjunto de reformas contra-cíclicas
para enfrentar la globalización de la volatilidad financiera que predominaba en los mercados
internacionales y amenazaba invadir la economía nacional. Entonces se desmarcó de la
América Latina que en general entonces se embarcaba en el Consenso de Washington y abría
sus puertas a la volatilidad financiera. Sin embargo, desde 1996 Chile empezó a redirigirse
al sendero de inserción internacional adoptada por la región. Ya en 1999 Chile compartía, en
general, el enfoque de política cambiaria, monetaria y de cuenta de capitales seguido por
países como Brasil, Colombia, México y Perú. Plantearemos que desde 1999 Chile perdió
dinamismo, principalmente a causa de su retroceso en la forma de inserción en la
globalización comercial y financiera, y que, en ausencia de políticas de desarrollo productivo
2
y políticas efectivas contra-cíclicas, las falencias se acentuarían dada la evolución previsible
de la globalización comercial y financiera en los años próximos.
En lo que sigue, la sección 1 muestra la ubicación de Chile en el contexto
internacional en cuanto a nivel del ingreso por habitante en paridad de poder de compra o
adquisitivo (PPP en inglés) y su evolución. La sección 2 recuenta la evolución global de la
economía nacional de los últimos 4 decenios (1973-2015), enfatizando las políticas públicas
más determinantes y los resultados obtenidos en cuanto a desempeño del PIB. La sección 3
se focaliza en el comportamiento de las exportaciones y sus precios internacionales, la
inversión extranjera directa y los flujos financieros. La sección 4 aborda desafíos para las
políticas económicas nacionales y la cooperación regional o internacional en el nuevo
escenario mundial y nacional.
1. La posición relativa de Chile en el desarrollo internacional
Se escucha con frecuencia que Chile está a las puertas del desarrollo. Veamos cuál es su
posición relativa. En moneda comparable, ajustada por paridad de poder adquisitivo (PPA),
Chile tiene un PIB per cápita que en el 2014 alcanzaba a US$22.346, superando por 43% el
ingreso medio de América Latina y siendo el de mayor nivel en la región.1 En cambio, su
nivel representa solo el 41% del ingreso promedio de los habitantes de los Estados Unidos
(ver cuadro 1). También se presenta la información respecto del G-7.
Con respecto al mismo EE.UU., la trayectoria de Chile en los decenios pasados ha
mostrado significativos altibajos: en 1973 alcanzó el 27% de su ingreso por habitante; al final
de dictadura, en 1989, había caído, con fuertes retrocesos marcados por la profunda crisis de
1982-83, a 24%. Posteriormente, gracias a correcciones efectuadas al funcionamiento de la
economía, principalmente en los años noventa, en 2014 se había empinado al mencionado
41%. Es destacable que, al final de la dictadura, el ingreso por habitante de Chile era inferior
al promedio de América Latina (cuadro 2).
1
Cifras del Banco Mundial (WDI). El PIBpc efectivo de Chile en dólares corrientes fue de US$14.500 en 2014.
Como el BM le asigna un valor de US$22.346 en dólares de paridad de poder adquisitivo (PPP), implica que el
BM estima que un dólar compraba en ese año, en promedio, un 54% más en Chile que en los EEUU. El tipo de
cambio efectivo fue de $570 por dólar, y el BM estimó implícitamente que si al turista le pagan solo $370 por
dólar sus compras de una canasta de bienes y servicios en Chile le costarían lo mismo que en los EEUU. El
trabajo del BM y similar del FMI procuran resolver la complejidad que ofrece la diversidad de canastas en Chile
y los Estados Unidos.
3
Cuadros 1 y 2
Chile está aún lejos del desarrollo económico, no obstante el evidente progreso
logrado desde los noventa, y aún más lejos al considerar la dimensión social: la distribución
del ingreso es notoriamente peor en Chile que en cualquier país desarrollado; como lo
documenta la información disponible, el deterioro fue muy agudo en los años setenta y se
profundizó en los ochenta (Ffrench-Davis, 2014, cap. VII). La situación distributiva, que si
bien es cierto ha mejorado respecto de los años álgidos post crisis de 1982, no lo hizo
significativamente. Progresó más rápido en los noventa, pero se desaceleró con el contagio
de las crisis asiática y global, con un manejo neutro o parcialmente pro-cíclico adoptado por
las autoridades económicas desde 1999 y la ausencia de políticas de desarrollo productivo e
incluyente.
2. La economía chilena en 1973-20152
a) La revolución neoliberal, 1973-89
La primera etapa del proceso de reformas (1973-81), luego del golpe de 1973, se caracterizó
por la aplicación de un modelo neoliberal en su versión más extrema (Ffrench-Davis, 2014).
Profundas liberalizaciones comerciales y financieras indiscriminadas y la eliminación de la
“selectividad” en las políticas económicas fueron acompañadas de la reducción de los
impuestos al capital, del gasto social e inversión pública, acompañadas de privatizaciones
masivas. Hacia 1981 se había reducido drásticamente la inflación y el déficit fiscal había sido
reemplazado por un elevado superávit, pero a expensas de un notable desequilibrio externo,
con un déficit en cuenta corriente de 21% del PIB, acompañado de una débil inversión
productiva (un promedio de 4 puntos del PIB menor que en los sesenta).
Desde 1977 Chile se había incorporado a los intensos flujos de créditos bancarios
que ya llegaban a otros países de la región como Argentina, Brasil y México; era el inicio del
notable auge de los flujos financieros internacionales volátiles, que ha predominado hasta
hoy, provocando varias crisis y ajustes recesivos y regresivos. Era la globalización de la
volatilidad financiera (Ffrench- Davis y Ocampo, 2001). Los flujos financieros se conjugaron
con la liberalización extrema del mercado financiero y de las importaciones de bienes de
2
En general, los antecedentes cuantitativos e interpretaciones se desarrollan en Ffrench-Davis (2014).
4
consumo para ejercer una influencia determinante en las consecuencias que explotarían en
1982.
Una combinación de creciente deuda externa privada, dólar muy apreciado, elevadas
importaciones de bienes de consumo, un boom crediticio interno y reducida inversión
productiva se combinaron para generar una vulnerabilidad explosiva. El desenlace fue una
debacle económica y social en 1982. Toda América Latina entonces entraba a la crisis de la
deuda y su "década perdida”. Pero, Chile sufrió la recesión más intensa de toda la región, con
una crisis bancaria y cambiaria, una caída del producto de 14% y una tasa de desempleo
superior a 30%.
La segunda etapa de la dictadura (1982-89) estuvo marcada por un enfoque más
pragmático para superar los efectos de la crisis. La economía chilena, en 1982, estaba
operando 20% por debajo de su potencial productivo. La reacción del gobierno involucró
diversas medidas tendientes a equilibrar el balance externo –renegociaciones de la deuda
externa, aumento de aranceles a las importaciones e incentivos “selectivos” a las
exportaciones no tradicionales y manejo del tipo de cambio, con una devaluación real de
130% entre 1982 y 1988– y la intervención directa del sistema bancario en 1983, el que había
colapsado a consecuencia de las políticas económicas y supervisión permisivas en los años
previos. El gobierno destinó el equivalente a 35% de un PIB anual al rescate de sectores
afectados, recursos que fueron desviados de la inversión pública y el gasto social durante los
ochenta.
A fines del decenio, la economía se había recuperado, aunque con un fuerte deterioro
distributivo, el que se sumó al ya registrado en los años setenta. Durante la recuperación,
después de la profunda recesión de 1982-83, el PIB se reactivó vigorosamente, en especial
en el bienio 1988-89; sin embargo, si se considera la brecha recesiva previa --es notable como
ello se ignora en múltiples evaluaciones de los años de la dictadura--, resulta que el promedio
de crecimiento en la segunda mitad del régimen de Pinochet fue de 2,9% anual, cifra similar
a la registrada en su primera mitad. Con ello, como se mencionó, Chile se alejó más de las
economías desarrolladas entre 1973 y 1989 (divergió del desarrollo en vez de converger).
Este promedio de 2,9% incluye la vigorosa recuperación registrada en el bienio final;
entonces la dictadura gozó de una mejoría transitoria espectacular del precio internacional
del cobre, lo que le permitió superar las restricciones financieras y de escasez de dólares aún
5
dominantes en 1987 por la crisis de la deuda: se pasó de gran escasez a abundancia de moneda
extranjera.
Con los ingresos transitorios del cobre, principalmente captados a través de la
empresa estatal CODELCO, la dictadura redujo impuestos, subió salarios y empleo, liberó
importaciones y apreció el tipo de cambio; todo financiado con ingresos transitorios,
justamente en 1988, año en el que se efectuaría un plebiscito sobre la continuidad de Pinochet
en el poder. Aunque la dictadura perdió el plebiscito y la elección presidencial de diciembre
de 1989, la gran reactivación económica de 1988-89 le permitió al régimen mostrar una
economía que exhibía cifras claramente positivas en materia de valor de las exportaciones,
del empleo y del PIB en ese bienio, acercándose al techo productivo o PIB potencial en 1989.3
Sin embargo, la reutilización de la capacidad existente se había logrado con fuertes
desequilibrios macroeconómicos que tendrían que ser corregidos a la brevedad. Ello explica
el severo ajuste efectuado en enero de 1990 --en plena transición entre la dictadura y el
gobierno democrático recién elegido, pero aún no asumido-- para frenar un
sobrecalentamiento liderado por un incremento insostenible de la demanda interna. Tal ajuste
contractivo fue impulsado por el Banco Central, el que acababa de convertirse en un ente
autónomo del gobierno, en virtud de una decisión de la dictadura, en vísperas de la elección
presidencial. En enero de 1990, el Banco reconoció la gravedad de los desequilibrios y el
riesgo que entrañaba esperar la asunción del nuevo gobierno en marzo de 1990, elevando
drásticamente la tasa de interés de la política monetaria.4
Las reformas neo-liberales habían generado sustanciales efectos sobre la estructura
productiva del país: un notorio auge de las exportaciones junto con una caída abrupta de la
manufactura. Un sector empresarial se modernizó con el surgimiento de nuevos grupos
económicos y ejecutivos. No obstante, la gran mayoría de las empresas seguían ajenas a la
modernización, con lo cual se acentuó la heterogeneidad estructural (o desigualdad) entre
empresarios (grandes y pequeños) y entre trabajadores (de alta y de baja calificación). En
definitiva, el reverso de la medalla del notable progreso de algunos fue la marginación de
3
Hay cierta similitud, de signo mas no de intensidad, con la fuerte reutilización de la capacidad productiva
registrada en 2010-12, su desaceleración ya en 2013 y la necesidad de corregir los desequilibrios gestados en
lo cambiario, comercial y fiscal (Ffrench-Davis, 2014, cap. X, y 2015).
4
Mientras tanto, la inflación en varios de los países recién retornados a la democracia sufrían elevadas
hiperinflaciones (CEPAL, 2010, cap. 2).
6
muchos y la concentración del poder económico. Ello explica por qué la modernización y
gran expansión de algunos sectores coexistió con el crecimiento económico mediocre --el
promedio de apenas 2,9% anual en 1974-89--; así como que la tasa media de inversión haya
sido notoriamente inferior a la de los años sesenta.
En cuanto a la distribución del ingreso, ella se deterioró notablemente, tanto en los
setenta como adicionalmente en los ochenta. De hecho, por ejemplo, la relación entre el
ingreso promedio del quintil superior y del más pobre se elevó desde 12-13 veces en los
sesenta a 20 veces en 1982-89. Variables determinantes fueron el deterioro de los salarios, el
desempleo y la mayor informalidad.
El rasgo más positivo fue el mencionado auge de las exportaciones, las que se
elevaron 11% anual y con una importante diversificación. A ello retornamos en la sección 3.
b) Manejo selectivo ante la globalización: 1990-98
Luego del triunfo de la Concertación en la elección presidencial de 1989, el Presidente
Patricio Aylwin asumió el gobierno en marzo de 1990 en medio del ajuste iniciado en enero.
Fue un nuevo ajuste recesivo asociado a la forma de relacionarse con la economía
internacional, tal como la de 1982. Una con los mercados financieros en los años setenta y
otra con el precio del cobre en 1988-89, ambos intensamente cíclicos.
En el retorno a la democracia, con la conducción del Presidente Aylwin, se logró un
período excepcional de crecimiento con reducción de la desigualdad. En los primeros nueve
años de retorno a la democracia, Chile acortó distancia con EEUU y el G-7, a 3 veces la
velocidad p/c de ellos (5,4% per cápita anual vs 1,7%). El PIB aumentó 7,1% anual en
contraste con el 2,9% de la dictadura, a pesar de las graves leyes de amarre heredadas de la
dictadura; se utilizó el espacio de lo posible y se actuó para agrandarlo, logrando una
reducción de la pobreza de 45% de la población a 28% en 1994 y a 22% en 1998, y cierta
mejora en la distribución del ingreso en contraste con el agravamiento de la desigualdad
durante el experimento neo-liberal de la dictadura.
Se registró un conjunto de modificaciones sustanciales en los primeros años de
retorno a la democracia. En lo legislativo, una reforma laboral que restableció algunos
derechos sindicales y una reforma tributaria que elevó la recaudación fiscal en 3% del PIB;
7
ambas leyes debieron ser negociadas con la oposición lo que debilitó sus efectos, pero
constituyeron mejoras sustantivas (Pizarro, Raczynski y Vial, 1995). En lo que respecta al
manejo macroeconómico formalmente bajo la responsabilidad del Banco Central --las
políticas monetaria, cambiaria y cuenta de capitales--, en estrecha coordinación con el
Ministerio de Hacienda se estableció un conjunto de activas políticas contra-cíclicas; ello se
logró con una mayoría de tres votos contra dos del Consejo en relevantes decisiones. La
profunda reforma de las políticas macroeconómicas incluyó, en lo principal, (i) la regulación
o control contra-cíclico de los flujos de capitales financieros (el llamado encaje sobre los
ingresos financieros y de corto plazo),
(ii) una política cambiaria de “flexibilidad
administrada” dirigida a mantener un tipo de cambio que lograse una relación sostenible entre
exportaciones e importaciones (en vez de TC libre, que resulta ser manejado por operadores
especulativos ni un TC fijado nominal como lo hizo la dictadura antes de la crisis de 1982);
(iii) la política monetaria se dirigió a mantener una demanda agregada consistente con la
capacidad productiva y no solo centrada en la inflación, y (iv), en lo fiscal cada nuevo gasto
permanente tuvo una fuente de financiamiento también permanente.
Gracias a la adopción de este enfoque (muy contrapuesto a lo que estaba de moda
entonces, el llamado Consenso de Washington), la economía operó persistentemente con
elevada utilización de la capacidad productiva del trabajo y capital; y la inflación se redujo
desde cerca de 30% anual a un dígito: se logró la combinación de crecimiento y empleo altos
con inflación decreciente. Asociado a esa elevada utilización, la inversión privada se
incrementó continuamente hasta 1998. En la política comercial se privilegió la apertura vía
acuerdos de integración en vez de la liberalización unilateral del régimen anterior y las
exportaciones crecieron diversificándose.
Fue un cambio de ciclo, iniciado en 1990, amigable con trabajadores y empresarios:
estos últimos pagaron más impuestos pero ganaron más, y los trabajadores ganaron
proporcionalmente aún más, pues la desigualdad se redujo, los salarios crecieron
sostenidamente, las exportaciones se diversificaron, las PYMES se expandieron. La política
fiscal exhibió gran responsabilidad, exhibiendo un superávit para reducir los elevados
pasivos heredados de la dictadura y la gran crisis de 1982.
8
Había fallas e imperfecciones, claro, pero hubo un amplio predominio de los aciertos.
El conjunto de políticas contra-cíclicas fue determinante del éxito en cuanto a desarrollo
económico y del avance social.
c) Retroceso frente a la globalización de la volatilidad financiera:
1999-2015
En tanto que en los primeros años de retorno a la democracia se logró acelerar notablemente
el crecimiento de la economía nacional y revertir la desigualdad provocada por las políticas
de la dictadura, en los años más recientes se lentificó significativamente la velocidad del
progreso. Ese retroceso se ha expresado tanto en la evolución de la economía interna como
en la vinculación con la inserción internacional.
Desde finales de los 90s se fue perdiendo el impulso contra-cíclico, y luego se revirtió
parte significativa de esas políticas. Hubo rechazo por parte de las autoridades a mejorar más
el sistema tributario (a pesar de que ahora había mayoría en el Parlamento, sin los senadores
designados por el pinochetismo y Pinochet ya no era Comandante en Jefe del ejército, con lo
cual el espacio de lo posible se había ampliado significativamente). Hubo rechazo a
políticas activas de desarrollo productivo y a efectuar deliberadas políticas de desarrollo para
las PYMEs, a corregir el mercado de capitales que crecía en ahorros financieros pero no en
financiamiento de la inversión productiva de PYMEs y de emprendedores con buenas ideas
y sin patrimonio ni historia.
Hubo grave retroceso en la política cambiaria. En efecto, en 1999 el Banco Central - que había comenzado a ejercer su autonomía, lo que no había hecho a los inicios de los 90s- liberó el tipo de cambio y completó la desregulación de la cuenta de capitales en 2001,
siguiendo una fuerte tendencia internacional; el resultado fue una intensa fluctuación cíclica
de la demanda interna y del tipo de cambio: esto en una economía de mercado, en la que los
precios relativos son cruciales. El TC es el vínculo entre la economía interna y la
internacional: qué profunda distorsión de las señales a los inversionistas productivos, tanto a
los productores de exportaciones como a los que compiten con las importaciones; cabe
destacar que no solo los primeros sino también los segundos son perjudicados por la
inestabilidad cambiaria.
9
Con la liberalización del tipo de cambio y del ingreso de capitales financieros
foráneos y de salidas de capitales financieros de residentes, la economía nacional entró de
lleno a la globalización de la volatilidad financiera. De esa costosa y regresiva volatilidad se
había librado al inicio del retorno a la democracia, gracias a la regulación de la cuenta de
capitales y del tipo de cambio.
En los años más recientes, el deterioro macroeconómico fue acentuado por un
retroceso en la política fiscal, la que en 2010-13 puso en marcha nuevos gastos permanentes
sin establecer suficientes nuevos ingresos permanentes; esos gastos permanentes fueron
financiados con ingresos transitorios generados por un precio insosteniblemente elevado del
cobre (Ffrench-Davis, 2015; y cuadro 6, más adelante). Así se quebraba la responsabilidad
fiscal exhibida en los 90s y reforzada en los 2000s con la formalización de una política de
balance fiscal estructural.
Con el conjunto de estas acciones, inacciones y falencias, la economía chilena perdió
la velocidad que había conquistado en los 90s. Muchas variables internas y externas son
relevantes para explicar esa reversión. Pero el cambio en la política económica nacional y la
pérdida del impulso reformador son determinantes. En los tres quinquenios desde 1999 Chile
registró un promedio de 3,9% de crecimiento anual del PIB; es mayor que el 2,9% de la
dictadura (aun cuando se hace mal en democracia, es superior a la dictadura). Pero 3,9% es
tan inferior al 7,1% de 1990-98 (cuadro 3). Los salarios siguieron creciendo --en 1989 la
dictadura exhibía salarios promedio y mínimo que eran menores que en 1970--, pero en estos
tres quinquenios han aumentado a la mitad de la tasa anual de 1990-98.
Cuadro 3
Muy influyente en el retroceso registrado por el desempeño en estos tres quinquenios
es el hecho que, a diferencia de la estabilidad de la macroeconomía real en los 90s, pasaron
a predominar auges y euforias originadas en la volatilidad de flujos financieros y de precios
del cobre (auges en 2004-07 y en 2010-12, que corresponden de manera significativa a una
recuperación desde el prolongado contagio de la crisis asiática en 1999-2003 y del breve
contagio de la crisis global en 2009). Ambos auges fueron seguidos por caídas e
incertidumbre. Se registraron aceleradas y frenadas, de la demanda interna, de la recaudación
fiscal, del empleo, de las ventas, del tipo de cambio, que arrastran a las expectativas, todos
10
fenómenos que resultan negativos para la calidad del empleo, la inclusión y el desarrollo
sostenido.
En las expectativas y evaluaciones suele predominar una confusión reiterada entre
una recuperación de la actividad económica y un crecimiento sostenible. Para que el
crecimiento sea sostenido se requiere más inversión productiva, innovación incluyente,
financiamiento crediticio a tasas razonables, un adecuado nivel del tipo de cambio y un
balance externo sostenible. Hemos tenido frecuentes recuperaciones no sostenibles, y menor
creación de capacidad productiva desde 1999 (el promedio de 3,9%). La economía nacional
estuvo cerca del empleo pleno apenas en un par de años. En cambio, en 1991-98 durante 8
años seguidos se estuvo usando el trabajo y el capital productivo disponible en alta
proporción. Tanto en 1999-2007 como en 2008-2013, Chile sufrió dos ciclos económicos
con similares resultados, contando alzas y caídas, como corresponde para no desinformar ni
auto-engañarse. Chile se había incorporado a la globalización de la volatilidad financiera, lo
que había contribuido de manera determinante a que la economía nacional se hubiese situado
en una llanura de crecimiento del orden de 4%, muy por debajo del 7% de los 90s.
Ambos ciclos no se originaron en desequilibrios comenzados en Chile, si no en
respuestas pro-cíclicas ante shocks positivos (auges de influjos financieros o alzas de precios
de commodities) como lo hizo la mayoría de América Latina; en respuesta a esos shocks
positivos y la falla de políticas surgieron vulnerabilidades (tales como tipo de cambio
apreciado y acumulación de pasivos externos, y desequilibrio entre evolución de
exportaciones e importaciones) y luego la llegada de shocks negativos en ese contexto de
vulnerabilidades. Todo ello en procesos acumulativos de varios años, lo que agrava los
efectos recesivos, porque las estructuras productivas y hábitos de gasto se han acomodado a
los desequilibrios y vulnerabilidades generados.
La desaceleración del crecimiento desde 1999 llevaba un decenio y medio, con la
modesta expansión del PIB de 3,9%. Es efectivo que el entorno externo se deterioró y que la
contribución de las exportaciones fue modesta en 1999-2013, como lo señala el cuadro 3. De
los 3,2 puntos de menor crecimiento del PIB, las exportaciones explicaron solo 0,9 puntos
(2,0-1,1); el grueso fueron los efectos multiplicadores negativos sobre la economía interna,
cuya contribución se redujo en 2,3 puntos (5,1-2,8). Esa tendencia de un período ya tan
prolongado se vio agravada por tres variables. (i) Fin de un ciclo de inversión minera, (ii) la
11
incertidumbre internacional que ha contribuido a la fuerte caída del precio del cobre desde
niveles extraordinariamente elevados (recuérdese que casi toda la región está en
desaceleración desde 2011-12), y (iii) incertidumbre interna asociada a una serie de reformas
estructurales iniciadas por el gobierno de la Presidenta Bachelet en 2014.
3. La inserción comercial y financiera
La globalización económica ha tenido tres componentes dinámicos en el comercio de bienes
y servicios, la inversión extranjera y los flujos financieros. Con todo, no obstante su fuerte
crecimiento en decenios recientes, el comercio internacional solo comprende una cuarta parte
del PIB mundial y la inversión extranjera (la nueva o greenfield) solo cubre cerca de un
décimo de la inversión productiva mundial. En cambio, los flujos financieros sí representan
una proporción muy elevada; por ejemplo, una estimación muestra que los flujos financieros
y cambiarios alcanzan a unas 40 veces el valor del comercio internacional de bienes y
servicios.5
a) El comercio exterior
Con las reformas de los 70s se registró una significativa expansión del volumen o
quantum de las exportaciones de Chile. Entre 1974 y 1989 crecieron 11% anual, cerca del
doble que el creciente comercio internacional que se expandía (6% en dólares constantes).
Pero, la trayectoria de las exportaciones nacionales no fue lineal. Hubo una notable expansión
en 1974, de 46% real, aunque luego de una contracción generalizada de las exportaciones en
1971-73: una ordenación cambiaria, con una gran devaluación inicial, más la liberalización
de insumos importados, permitieron la materialización de exportaciones no tradicionales,
cuya capacidad productiva obviamente existía en 1973, pues en general ello no se crea en un
año. Posteriormente, una enorme afluencia de capitales financieros indujo una apreciación
cambiaria (dólar barato); con una fuerte intensificación desde 1979, la contracción de las
5
La cifra de 40 veces proviene de estimaciones en base a cifras del BIS y del Banco Mundial de los flujos
financieros y cambiarios anuales y su división por el valor de las exportaciones o las importaciones mundiales
según la OMC; algunos autores llegan a cifras de 60 o 70 veces. En Dani Rodrik (2011) se desarrolla un
excelente análisis de la evolución de la globalización y de los desafíos que plantea para el desarrollo económico
y para la democracia.
12
exportaciones fue generalizada en 1980-81. Recién en 1985 retomaron dinamismo,
impulsadas por una serie de grandes devaluaciones por el gobierno y, en un vuelco
heterodoxo de la administración neoliberal, un subsidio a los rubros no tradicionales
(denominado reintegro simplificado).
El cobre redujo su participación en el total de exportaciones desde alrededor de 75%
a inicios de los 70s a menos de 50% a fines de los 80s, y las exportaciones incrementaron su
participación en el PIB de 10% a 20%;6 no obstante, los rubros con mayor valor agregado
siguieron cubriendo menos de 5% de las exportaciones de bienes. Con todo, como se dijo, el
desempeño exportador fue el punto fuerte de las políticas económicas de la dictadura. El
cuadro 3 muestra (entre paréntesis) las contribuciones de las exportaciones y del resto de la
producción al aumento del PIB en cada uno de los tres períodos que hemos distinguido.
Siendo un quinto de la economía, el crecimiento de las exportaciones cubrió 55% del
aumento del PIB en los 16 años de la dictadura, pero solo dio para contribuir 1,6 puntos al
aumento de 2,9% del PIB.
El dinamismo exportador continuó en 1990-98, promediando un crecimiento de 9,9%
anual (muy por sobre el 6% de expansión del comercio mundial), diversificándose gracias a
una expansión de 14% de los rubros no tradicionales y una duplicación a un todavía modesto
11% de participación de las manufacturas (Ffrench-Davis, 2014, cuadro VI.4). El buen
desempeño, ahora muy estable en comparación con los altibajos de 1974-89, aparece
asociado a la calidad del manejo cambiario, al equilibrio de la macroeconomía real que
operó continuadamente cerca de la frontera productiva y a la continuidad del subsidio a las
exportaciones menores o incipientes (Agosin, Larraín y Grau, 2009). A diferencia del
período anterior, un notable crecimiento del PIB de 7,1% anual correspondió tanto a un
dinamismo de las exportaciones como de producción para el mercado interno, la que se
expandió 6,5% anual durante los nueve años de este período (ver cuadro 3).
El dinamismo exportador se fue reduciendo en los años siguientes, pues la velocidad
de Chile convergió a la del comercio mundial en los años hasta la llegada de la crisis global.
Hemos hecho una “normalización” del precio del cobre para moderar la distorsión que provocan sus profundas
fluctuaciones. Para estimar el peso de las exportaciones en el PIB nos referimos a su valor agregado y no a su
valor bruto, ya que sus componentes importados no constituyen parte del PIB chileno sino de aquél del resto
del mundo (ver Ffrench-Davis, 2014, caps. VI y IX).
6
13
Un aumento de las exportaciones de 6,5% anual convivió con un modesto crecimiento del
PIB de 3,9% entre 1999 y 2007. La diversificación continuó pero más lento, como lo muestra
la evolución del volumen de las exportaciones no tradicionales en el cuadro 4.
Cuadro 4
El siguiente período está marcado por la crisis global y la gran contracción del
comercio internacional de 12,2% en 2009. Las exportaciones de Chile, luego de caer 1,7%
en 2008-09, se incrementaron apenas 2,3% anual en el cuatrienio 2010-13 y se estancaron en
el bienio reciente (cuadro 4). Sin duda, la lentificación del comercio internacional a un
promedio del orden de 2,5% anual desde 2008 es una explicación respetable del deterioro
exportador, pero el conjunto de las ventas de Chile al exterior, y las no tradicionales en
particular, han marchado aún más lento. A su vez, el número de empresas exportadoras
alcanzó un peak en 2008, y en todos los años siguientes permanecía bajo ese nivel (cuadro
5). La expansión del número de productos exportados también se deterioró, sin recuperarse
hasta el presente.
Desde la perspectiva de destinos geográficos, Chile comercia con casi todas las
economías del mundo. Un rasgo sobresaliente es que, a diferencia de otros actores del
comercio internacional, aprovecha poco su posición geográfica. Es un hecho que todavía la
geografía pesa fuerte en la destinación del comercio internacional. Por ejemplo, los socios
del ALCAN intercambian en promedio la mitad de su comercio con los otros dos socios, y
la otra mitad con los sobre 190 países restantes; en la UE, cada nación miembro intercambia
en promedio dos tercios con los otros 27 socios. En contraste, Chile intercambia solo un
sexto con la región, a pesar de que cerca de la mitad de sus limitadas exportaciones con mayor
valor agregado se destinan a estos mercados. Los mercados de la región son cruciales para la
diversificación de las exportaciones hacia el valor agregado y están sub-aprovechados.
Cuadro 5
Una variable decisiva en la pérdida de dinamismo del volumen y la calidad de las
exportaciones es el retroceso en la política cambiaria. Con la liberalización del tipo de cambio
y del ingreso de capitales financieros foráneos y salidas de capitales de residentes --cabe
reiterarlo por lo relevante--, la economía nacional entró de lleno a la globalización de la
volatilidad financiera de la cual se había librado al inicio del retorno a la democracia, gracias
a la regulación contra-cíclica de la cuenta de capitales y del tipo de cambio (pro-mercado
14
de los inversionistas productivos, y en particular de las PYMEs). La liberalización abrió paso
a una intensa fluctuación cíclica de la demanda interna, del tipo de cambio y el balance
externo. Prácticamente, solo ha habido equilibrio entre PIB potencial y efectivo --esto es,
cuando la demanda agregada coincide con la capacidad instalada--, en parte de 2007-08 y de
2012-13. En contraste con 1990-98, cuando se registró ese macro-equilibrio clave en la gran
mayoría de los nueve años.
En cuanto al tipo de cambio, ha sufrido frecuentes desequilibrios. El gráfico 1 muestra
su evolución intensamente cíclica, respondiendo al desempeño de los flujos de capitales y
del precio del cobre, ambos marcadamente volátiles en ciclos de mediano plazo. La
cotización del dólar pasó por precios de $450, 760, 435, 680, 470, 720; esto, en una economía
de mercado, en la que los precios relativos son cruciales. Este tipo de volatilidad de mediano
plazo es la que provoca más daños regresivos y recesivos. El tipo de cambio es el vínculo
entre la economía interna y la internacional: qué profunda distorsión de las señales a los
inversionistas productivos, tanto los de exportaciones como los que compiten con las
importaciones. En particular, las PYMEs sufrieron golpes de competencia externa en los
periodos de apreciación no compensados por los de alza del TC. En parte, porque en
situaciones de cotización alta del dólar, habitualmente en lo crediticio enfrentaban bancos
restrictivos y tasas de interés de 20-30% anual; una falla económica y social, depresiva del
desarrollo y regresiva.7
Gráfico 1
La combinación de precios del cobre y flujos de capitales con un impacto neto sobre
la oferta de fondos se reflejan en el intenso desequilibrio entre la evolución de las
exportaciones y de las importaciones en valores reales (volúmenes o quantum). El gráfico 2
ilustra el punto con una brecha de 61% entre la variación acumulada desde 2004 hasta 2015
entre ambos componentes de la balanza comercial. Ello se sustentó en el elevado precio del
cobre durante casi todo el período, acompañado de ingresos de capitales que se movilizaban
detrás del auge cuprero; ellos determinaron un déficit de la cuenta corriente de 3,6% del PIB,
en 2012-13, a pesar de las notables cotizaciones del cobre (promedio de US$3,46 por libra).
Con la desaceleración y la caída de las importaciones, la brecha externa se ha reducido.
7
Ver Álvarez y López (2014) sobre la relevancia del acceso al crédito para que exportadores puedan aprovechar
un tipo de cambio depreciado.
15
Gráfico 2
El Banco Central, responsable de la liberalización del precio del dólar, renunció a
aplicar una política activa. Reiteradamente expresó que el tipo de cambio libre observado era
consistente con “los fundamentos de la economía”: precios del dólar, por ejemplo, de $450
y de $700. Incluso, si se controla por el precio del cobre y de otras exportaciones, como lo
hacen las cuentas nacionales calculadas por el mismo Banco Central, mostraban que las
importaciones crecían mucho más rápido que las exportaciones, como lo expone el gráfico
2 durante más de un decenio. Es evidente que el precio mayor correspondería más a “los
fundamentos” antes que una cotización tan deprimida como los $450.
Las exportaciones perdían impulso en su volumen y en su diversificación no obstante
que el comercio mundial se expandía rápidamente en los 2000s y Chile avanzaba en la firma
de convenios de libre comercio con numerosos países en acuerdos binacionales o con
agrupaciones de países como la Unión Europea; estos acuerdos contemplaban significativas
reducciones de las restricciones que enfrentaban las exportaciones de Chile hacia esos socios
comerciales. El más fuerte candidato a explicar esa lentificación en volúmenes y
diversificación es la política cambiaria, recién abordada. Desde la crisis global, la
globalización comercial del mundo se lentificó, pero los acuerdos comerciales de Chile
continuaron implementándose y firmándose nuevos (abarcando a 64 países que cubrían el
85% del PIB mundial en 2015 y recibían el 94 % de las exportaciones de Chile). No obstante,
en Chile el retroceso fue relativamente mayor que en el intercambio mundial. De nuevo, la
política cambiaria surge como una explicación fundamental, castigando a las exportaciones
y su diversificación y premiando a las importaciones a expensas del desarrollo de las PYMEs
que compiten con las importaciones.
El auge del precio del cobre jugó un papel determinante en la apreciación cambiaria
desde 2004; el auge duró un decenio, detenido brevemente en 2008-09. El aumento de los
ingresos por las exportaciones del cobre fue acompañado por el retorno de flujos financieros
que habían tendido a retirarse en los años recesivos 1999-2003, cuando el precio del cobre
estuvo bajo. El gráfico 3 destaca la enorme ciclicidad de este precio. Por ello, ya desde los
años sesenta, durante el gobierno del Presidente Frei Montalva, Chile utilizó un mecanismo
de estabilización, pasando luego por diversas variantes. En los años recientes se adoptó una
regla de balance fiscal estructural (BFE) que implica cierta estabilización de los usos de los
16
fluctuantes ingresos fiscales provenientes de la gran minería. Cada año, un comité
“independiente” efectúa una estimación del precio “de tendencia” del cobre
del año
siguiente, el que se utiliza para calcular los ingresos fiscales cupreros que en ese año puede
gastar el fisco para mantener la meta de balance estructural (Ffrench-Davis, 2014, anexo 2).
Sin duda, el esquema es estabilizador del gasto, aunque con dos deficiencias: el fondo
no ha corregido con suficiente fuerza el componente cíclico y el mercado suele ignorar la
existencia del fondo, quizás por la primera falla recién comentada. En efecto, diariamente,
los operadores acostumbran mencionar la evolución del precio del día del cobre para explicar
un ajuste en la dirección opuesta del precio del dólar. Por otra parte, las estimaciones del
precio tendencial han tenido un sesgo pro-cíclico como lo constata el cuadro 6. Por ejemplo,
en el decenio presente, se operó con proyecciones con un sesgo optimista del precio
tendencial (ver nota al cuadro 6); ello contribuyó a deprimir el precio del dólar y a usarse
como excusa para rechazar una reforma tributaria (la derecha y el neoliberalismo) o postergar
su impulso (sectores de centro izquierda).
Cuadro 6
b) La inversión extranjera directa
La inversión extranjera en Chile alcanzó montos reducidos durante la dictadura. Solo en su
bienio final registró alguna significación, con una operación referida a un gran yacimiento
de cobre. Ya en democracia, tomó fuerza en inversiones nuevas y en adquisiciones. De esta
manera contribuyó al fuerte crecimiento de la inversión productiva registrado entre 1990 y
1998. Entonces, la tasa de inversión interna se elevó en 8 puntos del PIB con respecto al
promedio exhibido durante la dictadura. A pesar de su expansión, la IED nueva --esto es,
descontadas las adquisiciones de empresas existentes--, sólo representó el 15% de la
formación bruta de capital en 1991-95; el 85% fue cubierto por inversionistas nacionales
privados o públicos en esos años de acelerado e incluyente desarrollo (ver cuadro 7, col. 6).
Hasta mediados de la década, la gran mayoría de la IED correspondió a inversiones nuevas
(79% de la IED era “greenfield” en 1991-95, comparar cols. 2 y 3), creadora de mayor
capacidad productiva, y generadora de importaciones de bienes de capital. Por otra parte, la
adquisición por inversionistas extranjeros de la propiedad de nacionales involucra una
desinversión en el stock de capital productivo por parte de estos. A corto plazo, las
adquisiciones tienden a limitarse a aportar fondos líquidos, que suelen remesarse al exterior
17
en las situaciones macroeconómicas críticas como en 1999 y 2009.8 En consecuencia, el
impacto macroeconómico y productivo de las dos formas de IED es muy diferente.
Cuadro 7
En los años siguientes, tal como en otras economías de la región, la IED exhibió gran
dinamismo, en particular desde la crisis asiática. En 1999-2015 los flujos brutos de IED
promediaron más de un tercio de la FBKF (col. 5). Dentro de ello, la IED nueva fue
contribuyendo crecientemente a la formación de capital; en consecuencia, los inversionistas
nacionales fueron perdiendo participación. Solo el equivalente a 17,4% del PIB en 19992003 correspondió a formación de capital efectuada por los privados nacionales y el sector
público, porcentaje que se redujo a 15,7% en 2004-15, en contraste con 20,5% del PIB en
1991-95 (col.1 menos 4). A su vez, parte del stock de capital existente fue adquirido por
inversionistas extranjeros: las adquisiciones equivalieron a un 1,6% del PIB (col. 3).
Naturalmente, las empresas extranjeras tienden a ser de mayor tamaño que el promedio de
las nacionales, lo que involucra una tendencia a mayor concentración.
La contrapartida de adquisiciones en Chile fue la de empresas chilenas que
adquirieron empresas (y también desarrollaron nuevas inversiones productivas
en el
exterior), en especial en países de América Latina. La posibilidad de estrategias nacionales
cede lugar a las estrategias de los grupos empresariales internacionalizados, con un
desbalance de las voces que influyen en la trayectoria de las economías nacionales. Un
balance transformador es decisivo para el desarrollo incluyente.
Un promisorio avance promete ser el enfoque de la nueva Agencia de Promoción de
la Inversión Extranjera (que reemplazó al Comité de Inversiones Extranjeras y al D.L. 600
de 1974). Implicaría una política activa, enfocada en la promoción y búsqueda en sectores
vinculados con los programas estratégicos de CORFO y el desarrollo de clústeres. Parece
haber más conciencia, tanto de parte de actores públicos como privados, de la importancia
de apoyar la incipiente política de desarrollo productivo y de impulso a la innovación,
vinculando a ello el tratamiento a la IED y la profundización de sus lazos con productores
locales, en particular de menor tamaño. Obviamente, el éxito de este cambio dependerá de
8
Habitualmente, solo más tarde las adquisiciones son seguidas por ampliaciones de capital que entonces
constituyen inversiones “irreversibles” por sus nuevos componentes inmovilizados. Sin embargo, en el
intertanto pueden involucrar un mejor acceso a mercados externos y la implementación de innovaciones
tecnológicas y de gestión.
18
su continuidad en el tiempo y de correcciones en la política cambiaria y del mercado de
capitales.
c) El impacto de la volatilidad de los flujos financieros9
Los flujos financieros, por lejos, han sido los que han encabezado el proceso de globalización
económica en los tres decenios recientes, con un fuerte desempeño pro-cíclico (FfrenchDavis y Ocampo, 2001; Korinek, 2011). En tanto que el comercio internacional de bienes y
servicios elevaba su volumen 6% por año (duplicando la tasa del PIB) y la IED lo hacía
alrededor de 10%, los flujos financieros se expandían varias veces esas cifras. En efecto,
como se dijo, se estima que los flujos financieros internacionales representan entre 40 y 70
veces el valor de las exportaciones/importaciones mundiales. Los mismos fondos se mueven
varias veces en el curso del día y de los cambios horarios, en tanto que mucho del comercio
internacional se demora días o semanas entre su partida y su llegada a destino.
Suele afirmarse que la diversificación reduce los riesgos e inestabilidad, lo que en
general es efectivo. Sin embargo, la notable diversificación de los flujos de capitales se ha
registrado con una intensa volatilidad pro-cíclica. Por 3-4 decenios que siguieron a la crisis
de los 30s, los flujos consistían en préstamos oficiales, créditos de exportación, incluidos los
de largo plazo al comercio de bienes de capital, y la inversión extranjera nueva (entonces
predominantemente greenfield). En los 60s se expandieron los créditos bancarios
internacionales y llegaron masivamente a América Latina en los 70s, culminando en la grave
crisis de la deuda y “la década perdida” de los 80s. Posteriormente, renacerían los mercados
internacionales de bonos, y proliferarían las inversiones bursátiles, ADRs, fondos mutuos,
fondos de inversión, mercados de derivados. A los flujos del exterior se agregarían aquellos
hacia el exterior de inversionistas institucionales y otros residentes. De hecho, una gran
diversificación, pero que ha involucrado una fuerte y recurrente volatilidad.
Es muy relevante que esta notable diversificación, con imaginativa ingeniería
financiera intensiva en la búsqueda de "rentas económicas" o ganancias de capital y no de
productividad, haya aumentado la volatilidad de los flujos de capitales (ver CEPAL, 2010;
Ffrench-Davis y Ocampo, 2001). Hay dos rasgos de los acreedores financieros que son de
crucial importancia, pues explican por qué tienen un comportamiento pro-cíclico. Uno es la
9
Basado en Ffrench-Davis, 2010, sección IV).
19
naturaleza particular de los agentes líderes de la oferta de fondos. Existen asimetrías naturales
en el comportamiento y los objetivos de los distintos agentes económicos. Los agentes
orientados a los mercados financieros son especialistas en inversión líquida, operan dentro
de horizontes estrechos y por ello son sumamente sensibles a cambios en las variables que
afectan a las ganancias de corto plazo.
La segunda característica es la difusión gradual de la información, entre los diversos
operadores, sobre las oportunidades de inversión en determinados destinos geográficos en
las economías emergentes. En efecto, agentes de los diferentes segmentos de los mercados
financieros son gradualmente atraídos a nuevos o renacientes mercados internacionales a
medida que se enteran de oportunidades rentables ofrecidas por las economías emergentes,
hasta entonces olvidadas o desconocidas para ellos. Esto explica, desde la oferta, por qué los
flujos de capital hacia los países de América Latina --en los períodos 1977-1981, 19911994,1995-1997, 2004-2007 y 2009-12--, hayan sido procesos crecientes que perduraron por
varios años, en vez de involucrar cambios abruptos consistentes en un salto de la oferta en
cada ciclo.
El proceso ha sido retroalimentado por la existencia de capacidad instalada (PIB
potencial) subutilizada en el inicio de cada uno de esos procesos; durante el auge el capital
físico y el trabajo ocioso vuelven a utilizarse gradualmente, lo que autoridades, mercados y
algunos econometristas suelen interpretar, erróneamente, como persistentes aumentos
estructurales de la productividad total de factores (mayor PTF). Todo ello se auto-refuerza
para que algunas variables --la bolsa de valores, el tipo de cambio, las evaluaciones de las
agencias calificadoras de riesgo y los precios de bienes raíces-- puedan moverse en una
determinada dirección, primero recuperándose y luego pasándose de largo. Por consiguiente,
se alejan así de los equilibrios sostenibles por lapsos prolongados, ofreciendo a los agentes
económicos "certezas" de que los mercados financieros evolucionarán en una dirección
única, estimulando flujos de capitales que persiguen ganancias de capital (rent-seeking
flows). En la pasada de largo durante los auges se crean riesgosas fuentes de vulnerabilidad
macroeconómica.
En efecto, los crecientes flujos financieros en algún momento comienzan a deteriorar
los fundamentos macroeconómicos, pero continúan fluyendo mientras ofrezcan sucesivas
ganancias de corto plazo. Ello prosigue hasta que los precios de activos y el tipo de cambio
20
real (TCR) alcanzan niveles evidentemente desalineados (outliers). Entonces alguien da la
voz de alarma y se produce la estampida con reversión de los flujos y un marcado y costoso
sesgo pro-cíclico. A diferencia de la irreversibilidad de la inversión en capital fijo, estos
capitales financieros son intensamente reversibles, en especial los primeros en emigrar.
La sensibilidad de los acreedores ante noticias negativas se incrementará
notablemente en algún momento –es probable que en forma abrupta– cuando el país se
encuentre posicionado en las crecientes “zonas de vulnerabilidad”. Entonces los acreedores
tomarán nota de: i) el nivel de sus activos en aquel mercado ahora “riesgoso”; ii) el grado de
dependencia de flujos netos adicionales requerido por ese mercado, lo que se vincula al nivel
del déficit en cuenta corriente; iii) la magnitud del atraso cambiario; iv) la altura de los
coeficientes precio de las acciones/utilidades, y v) el volumen de pasivos líquidos y de corto
plazo del país. Por lo tanto, no resulta sorprendente que, a medida que se penetra en esas
zonas de vulnerabilidad, crezca abruptamente la probabilidad de que las expectativas se
reviertan.
Mientras más prolongada y profunda sea la incursión de una economía en las zonas
de vulnerabilidad, mayores serán la probabilidad de crisis y la gravedad de sus efectos. Ello
pone de relieve el imperativo de aplicar regulaciones eficaces para asegurar que los flujos de
capital fortalezcan la inversión productiva y su volumen sea consistente con un entorno
macroeconómico sostenible. La composición, el nivel y las desviaciones respecto de su
tendencia son variables cruciales. La explicación estriba, en pleno ámbito de la
heterogeneidad estructural, en la diversa capacidad de acción y reacción de los agentes típicos
en los diversos mercados nacionales (ver CEPAL, 2010; Bárcena y Prado, 2015).
En resumidas cuentas, la interacción entre dos factores --la naturaleza de los agentes
y la del proceso de ajuste-- explica la dinámica de los flujos de capital en el tiempo: el por
qué los proveedores siguen proveyendo fondos aun cuando se estén deteriorando los
fundamentos macroeconómicos reales.
Por consiguiente, tanto la acumulación de activos en el extranjero por parte de
proveedores financieros hasta bien avanzada esa etapa expansiva del ciclo, como la súbita
reversión posterior de los flujos pueden ser consideradas respuestas “racionales” de los
agentes inversionistas. Ello es así porque a ellos no les es relevante si los fundamentos reales
están siendo mejorados o empeorados mientras continúan invirtiendo atraídos por ganancias
21
esperadas en el corto plazo. Lo que sí les resulta relevante es que los indicadores cruciales
desde su punto de vista –precios de bienes raíces, bonos y acciones, y tipo de cambio– puedan
seguir proveyéndoles ganancias a corto plazo y, obviamente, que la liquidez de los mercados
les permita, si es necesario, revertir a tiempo sus decisiones. Así, continuarán suministrando
flujos netos hasta que emerjan expectativas de una inminente reversión. Lo irracional es que
las autoridades macroeconómicas se guíen por las expectativas y consejos de esos agentes
cortoplacistas.
La heterogeneidad mostrada por la cuenta de capitales en la reciente era de
globalización financiera hace imprescindible distinguir entre el comportamiento de sus
diversos componentes. La inversión extranjera nueva y los créditos de largo plazo vinculados
a las importaciones de bienes de capital presentan relativa estabilidad en el ciclo, y están
indisolublemente ligados a la inversión productiva. En contraste, los flujos financieros han
mostrado gran volatilidad pro-cíclica y, debido a su misma fluctuabilidad, han tenido una
escasa asignación a la financiación de la FBKF; estos flujos suelen dirigirse a la compra de
activos previamente existentes y al consumo, generando burbujas y desplazando (crowdingout) al ahorro nacional. De hecho, frecuentemente, en lugar de estabilizar la macroeconomía
los flujos financieros la han desestabilizado, son muy volátiles, solo una minoría de ellos está
ligado a la inversión productiva y desestabilizan el tipo de cambio y la demanda interna.10
En resumen, los agentes económicos especializados en la colocación de fondos
financieros, que pueden ser muy eficientes en su campo, pero que operan con horizontes de
planeación cortos –"por formación y por las recompensas a que están afectos"– han sido
determinantes en la evolución de la coyuntura macroeconómica e influido decisivamente en
el diseño de las políticas en los países de América Latina. Chile se incorporó fuertemente a
esta tendencia desde 1999. Esto implica el predominio de una actitud “financierista” sobre
un enfoque “productivista”, lo que entra en conflicto con el doble objetivo de crecer con
equidad, que requiere mejorar los incentivos para aumentar la productividad, con innovación
y capacitación laboral, más que privilegiar la búsqueda de rentas financieras o ganancias de
10
Ver la redirección del enfoque de autoridades del FMI en Blanchard, et al. (2010). De ser un férreo promotor
de la apertura indiscriminada de la cuenta de capitales, el FMI viró hacia una apreciación positiva de, en ciertas
circunstancias, alguna regulación de los flujos financieros. Ese cambio se ha acentuado en diversas
publicaciones más recientes hacia una coincidencia con posiciones fuertemente críticas de los flujos
especulativos (como los de este texto). Ver, en particular, Ostry, et al., 2016).
22
capital. Para lograr crecer con equidad, de manera sostenible, resultaría necesario equilibrar
las prioridades.
¿Es ello posible dada la intensidad de los flujos, su enorme presencia en la
institucionalidad internacional y los compromisos contraídos por Chile en sus numerosos
acuerdos comerciales? Hay una serie de restricciones para una acción contra-cíclica respecto
de las remesas de utilidades, intereses, depreciaciones y amortizaciones. Sin embargo, la prociclicidad fuerte no está en esos componentes. La ciclicidad grave --depresiva y regresiva--,
es la de los flujos financieros que llegan o emigran en masa de los mercados cambiario y
monetario. Respecto a estos, un tema activo en las negociaciones de los acuerdos de libre
comercio, ha sido el intento de extenderlos al libre flujo de capitales financieros.
Uno de los puntos más conflictivos de las negociaciones con Estados Unidos fue el referido
a la facultad de Chile para aplicar controles de capitales (Gallagher, 2011). Finalmente, Chile se
reservó el derecho a imponer restricciones a los flujos de capitales financieros de corto plazo. El
acuerdo estipula que Chile no incurrirá en incumplimiento ni podrá ser objeto de juicios por parte de
agentes que se consideren perjudicados por medidas restrictivas antes de transcurrido un año desde
la imposición de las mismas, y en caso que después de un año lo hagan, Chile no estaría obligado a
retirar la medida sino que a compensar al inversionista si el arbitraje le da la razón a éste. En
consecuencia, Chile mantuvo espacio de maniobra para aplicar regulaciones por más de un año,
aunque con menores grados de libertad para manejar, en forma contra-cíclica expedita, su integración
financiera al mundo y, en consecuencia, su estabilidad macroeconómica.
En las prolongadas negociaciones para el Trans Pacific Partnership (TPP), concluidas en
2015, Estados Unidos volvió al ataque contra las regulaciones contra-cíclicas (ver Ffrench-Davis,
Gallagher, et al., 2015). Afortunadamente, Chile logró mantener su espacio de maniobra; en realidad,
aún más, el TPP es más permisivo que el con los EEUU de 2004, por lo cual este anterior acuerdo
continúa siendo el más limitante para Chile respecto de los flujos financieros.
El cuadro 8 muestra los ingresos y egresos de capitales de Chile. La volatilidad de los
flujos financieros no se constata en plenitud en este cuadro pues las cifras disponibles son
entradas netas de salidas en cada período, medidas al final de cada uno de ellos. Lo más
novedoso a través de los años ha sido la incorporación de los residentes a contribuir a esa
volatilidad; aparte de la liberalización de los flujos, se han registrado numerosas exenciones
tributarias a las ganancias de capital y de ingresos financieros. El rol del lobbing financiero
ha sido muy influyente. Al respecto, queremos destacar el contraste entre dos ítems, que son
el Fondo Soberano de Chile (FEES) y los flujos de las administradoras privadas de fondos
23
previsionales (las AFP). El FEES ha jugado un papel contra-cíclico en lo fundamental: ahorró en las
vacas gordas y exportó capital en las coyunturas con apreciación cambiaria (dólar barato) y reingresó
capitales cuando había escasez de moneda extranjera; en la crisis de 2009 desempeñó un papel
notablemente eficaz para el bienestar de los chilenos (ingresó fondos por 4,4% del PIB).
Respecto a las AFP, al crearse el sistema de capitalización privado, se argumentó que
contribuiría a elevar el ahorro nacional y la inversión productiva. En contraste, las AFP --por
falla de la institucionalidad, por las correspondientes políticas económicas y por su naturaleza
financiera-- se han comportado muy pro-cíclicamente y aportan poco a la formación de
capital y al financiamiento de largo plazo del desarrollo productivo.11 En el 2009, basado en
cifras del Banco Central, las AFP egresaron fondos equivalentes a 9,6% del PIB; similar rol
acentuador de la situación recesiva que había exhibido en la crisis de 1999. Las AFP tienen
sobre US$60 mil millones en el exterior. Es ahorro nacional que se filtra al exterior y lo ha
hecho varias veces de manera pro-cíclica.
Cuadro 8
4. ALGUNOS DESAFÍOS
Desafíos complejos: la economía nacional marcha más lento por más de tres quinquenios,
con exportaciones deprimidas en un contexto comercial internacional mucho menos
dinámico, con inestabilidad cambiaria y cuenta de capitales muy abierta a la volatilidad
financiera, en un escenario de incertidumbre y perspectivas de alzas de tasas de interés
internacionales para recoger la enorme oferta de liquidez generada en los QE, con una
ciudadanía que expresa insatisfacción con casi todas las autoridades e instituciones y en una
economía desacelerada desde el 2013.12
11
El principal financiamiento de largo plazo es el de los créditos hipotecarios. Es un mercado que opera de
manera razonable, con inclusión amplia y tasas más bien moderadas de costo del crédito; parte de los fondos
los proveen las AFP.
12
La desaceleración en marcha se acentuó con el fin de un boom de inversión minera, la caída de los precios
de exportación e incertidumbre generada por problemas en el proceso de reformas tributaria, de educación y
laboral que exceden el alcance de este trabajo.
24
Siguen planteamientos en tres dimensiones. Sobre la insatisfacción de la sociedad y
el entorno económico real, reformas y políticas económicas internas para mejorar su
inserción en la globalización, y contribución nacional a cambios en la marcha de la
globalización.
a) La insatisfacción ciudadana y la economía
A pesar de los grandes progresos logrados en democracia, el atraso de los años recientes ha
llevado a muchos actores centrales, y a gran parte de la opinión pública, a olvidar los notables
progresos logrados en este cuarto de siglo. Chile, por lejos, ha superado a la región desde
1990: (i) aumento promedio del ingreso (PIB) de 5,1% anual, versus 3,2% de América Latina
(son 2 puntos anuales, por un cuarto de siglo, que acumulados generan gran diferencia); (ii)
al fin de la dictadura el ingreso promedio de Chile era inferior al de América Latina y en el
2014 era 44% superior.
El salario mínimo es 2,3 veces el nivel de 1989 (ajustado
correctamente por la inflación). La desigualdad se profundizó en la dictadura y decreció en
democracia (aunque poco, con un impulso inicial no sostenido posteriormente); hoy hay
menos desigualdad que en los ochenta, y otros indicadores sociales --como salarios y empleo
de la mujer--, son notoriamente mejores.
Pero, ¿por qué tanto descontento de muchos ciudadanos? Tiene muchos ingredientes,
incluidos varios socio-económicos, como colusión de grandes empresas, financiamiento
ilegal de la política e inconsecuencia. Aquí nos centramos en un atributo económico
vinculado al foco de este artículo. Una base del descontento está ligado a la evolución del
crecimiento y su distribución que no fue lineal, sino fuerte en buena parte de los 90s, y
notablemente más lenta y con altibajos en los últimos tres quinquenios. Hubo un “atraso” en
la acción, un acomodamiento al statu quo o falta de convicción para perseverar en reformas
incluyentes; o a veces renegación. Ello es un determinante de una situación peligrosa de
efervescencia, beligerancia y actitudes desproporcionadas las que, sin una respuesta
constructiva vigorosa, nítida y oportuna puede ser una causa de agravamiento del problema.
Chile vive momentos de peligro, que exigen acción coherente, conducción sabia, cuidar las
palabras, sentido común (tan escaso a veces), comprensión de las causas y soluciones, mejor
comunicación, diálogo social y transparencia.
25
Después de los logros económicos y sociales alcanzados en su retorno a la democracia
y su pérdida de velocidad en los quinquenios recientes, Chile necesita entrar a un nuevo ciclo
de aceleración del desarrollo económico y social. Ello surge en el contexto mundial de
incertidumbre y globalización con mayor heterogeneidad: comercio internacional más lento
e intensos flujos de capitales financieros.
b) La respuesta de la economía interna
La economía chilena es efectivamente abierta. No obstante, la producción para el exterior
está muy distante de representar la mayoría del PIB. En la generación de éste, las
exportaciones (en realidad, el valor agregado en Chile en la producción de las exportaciones)
representan cerca de 30% del PIB. Constituye un gran aumento respecto del 10% registrado
en los 60s.13 Sin embargo, a pesar de su crecimiento, ese 30% implica que para elevar los
ingresos, empleo, salarios y utilidades del conjunto de la nación, al lado de exportaciones
dinámicas es imprescindible contar con dinamismo de la producción para los mercados
internos. Eso se logró, como lo demostró el cuadro 3, en 1990-98 cuando la economía se
expandió 7,1% anual y 5,1 puntos de ello los aportó el PIB destinado a los mercados internos.
Ante el escenario externo e interno vigente, parece evidente que Chile necesita iniciar
un nuevo ciclo de desarrollo, con desafíos demandantes en lo económico y en la gestión de
su inserción internacional. En consecuencia, se precisa introducir reformas en la forma
interna de enfrentar la globalización y retomar posición junto a los esfuerzos de ciertos países
y voces de avanzar hacia una globalización incluyente y más amigable con el desarrollo.
La brecha de desarrollo económico respecto a las economías más avanzados (que más
que duplican nuestro ingreso por habitante) no se ubica en las grandes empresas, las más
modernas y los grandes exportadores pues muchos son campeones en los mercados
internacionales. La brecha de productividad se ubica (i) en los cientos de miles de PYMEs,
(ii) en los trabajadores formales pero de menor calificación y (iii) en los informales,
proporcionalmente más numerosos en Chile que en los países desarrollados. Allí están las
brechas de productividad entre el 41% promedio de Chile en PPP (y 27% a precios de
13
No es correcto sumar exportaciones (X) e importaciones (M) y dividirlo por PIB, pues X es parte de nuestra
producción del PIB y M es parte de nuestro gasto del PIB; o sea son dos PIB. Suele no entenderse, además, que
de X hay que descontar sus componentes importados.
26
mercado) y el 100% de EEUU y otras economías más avanzadas. Por consiguiente, para
crecer y combatir la desigualdad, es imprescindible elevar la productividad y la
empleabilidad en estos tres sectores, reduciendo la distancia que los separa de los sectores de
altos ingresos, y así elevando la productividad e ingresos promedios. Es el desafío en las
estructuras productivas, para crecer incluyendo.
Para un desarrollo incluyente las PYMEs, sus empresarios y sus trabajadores,
requieren de una serie de ingredientes para la expansión productiva. Menciono tres
ingredientes.
(i) Lo más tradicional e insustituible para crecer es un aumento acelerado de la
formación de capital. Esto es, la inversión en equipos, maquinarias, infraestructura,
construcciones comerciales y residenciales. Su acumulado en el tiempo, descontando su
desgaste, es el stock de capital productivo (SKP) que sustenta la generación del PIB. En
particular, los países desarrollados tienen SKP por miembro de la fuerza de trabajo
notablemente mayores que Chile ¿Cómo salir de la trampa de que la acumulación de capital
involucre concentración del ingreso, muy centrado en el 1% más rico (Piketty, 2014)? El
mayor ahorro disponible en Chile y la inversión que financiaría, se concilia con la reducción
de la desigualdad en la medida que se “democratice” la formación de capital y las
oportunidades de emprendimiento con una reforma profunda del mercado de capitales, con
un decidido sesgo pro-financiamiento del desarrollo.
Un espacio amplio para la acción correctora se encuentra en los fondos de las AFP;
dadas las normativas nacionales, las AFP tienen invertidos en el exterior unos US$60 mil
millones; esto es ahorro “exportado”. Una reforma debería contemplar su canalización
gradual hacia el desarrollo productivo nacional, proveyendo el financiamiento a líneas de
crédito principalmente dirigidas a PYMEs y nuevos emprendedores, dando así trabajo en
Chile a los dueños de los fondos; actualmente, para la mayoría de las PYMEs, el acceso al
crédito es muy precario. Las PYMEs comprenden un millón de emprendedores (1/8 de la
fuerza de trabajo) cuya participación en los frutos del desarrollo tendría que elevarse, no solo
por justicia o equidad sino porque allí se ubican, como se reitera, las grandes brechas de
productividad e ingresos entre Chile y los países desarrollados y comprenden actividades
notoriamente más intensas en trabajo que las grandes empresas.
27
(ii) Políticas de desarrollo productivo. Fomento del desarrollo productivo, en
particular de las PYMEs, como se expuso, mediante un mayor acceso al financiamiento
interno de largo plazo, transmisión de tecnología, capacitación empresarial y laboral, así
como mejoramiento de la capacidad de conquistar directamente nuevos mercados por unos
y de otros de convertirse en proveedores en programas de clúster de grandes exportadores
nacionales. En mercados comerciales internacionales que presumiblemente se expandan más
lentamente que en los decenios anteriores, una compensación del vacío que dejan reside en
aumentar el valor agregado en la composición de las actuales exportaciones y que en algunos
rubros los actuales proveedores de los exportadores de Chile --y muchos nuevos impulsados
por una política coherente y persistente de clústeres--, se puedan también transformar en
exportadores de bienes y servicios intermedios de recursos naturales. Aquí hay un rol para
la reactivación de la decaída cooperación o integración comercial de América Latina.
En otra dimensión, respecto a la principal exportación de Chile y su mayor productora
--CODELCO-- se requiere una corrección profunda. Entre 2004 y 2015 proveyó excedentes
por US$56 mil millones al fisco. No obstante, en ese período se le entregaron recursos
mínimos para su capitalización. Esa deficiencia se percibe crudamente en el presente ante la
intensidad de la caída del precio del cobre y la necesidad de recapitalización de CODELCO.
Se requieren fondos urgentes para enfrentar el futuro, para financiar inversiones que
compensen el envejecimiento de las minas y eleven su capacidad productiva oportunamente
para el próximo ciclo de recuperación de los precios. Aportes fiscales con correspondientes
compromisos de mejoras sostenidas de eficiencia.
En cuanto a las exportaciones en general, la reforma más determinante corresponde a
una corrección profunda de la política cambiaria, que evite los profundos ciclos de volatilidad
que ha sufrido el tipo de cambio real desde 1999.
Lo expuesto cubre la dimensión hacia el exterior, lo que como se comprobó abarca
solo cerca de 30% del PIB. Sobre el 70% de la producción de Chile se destina a los mercados
internos. En estos mercados es donde la abrumadora mayoría de las PYMEs opera, con sus
actuales brechas de productividad respecto a las grandes empresas locales y de las PYMEs
del mundo desarrollado. Cabe reiterarlo, la posibilidad de crecer sostenidamente descansa en
acortar esas brechas –promoviendo la investigación y desarrollo, la capacitación laboral y la
reforma del mercado de capitales—con las PYMEs agregando un aporte al PIB más creciente
28
que el de las grandes. Es la gran apuesta a favor de las PYMEs, que Chile debe poner en
ejecución para acelerar el crecimiento y la inclusión.
Expectativas a favor de su eventual materialización son que (i) más que inventar
necesitan copiar, comprar y adaptar procesos productivos ya disponibles en el mundo
(Ramos, 2011); (ii) la viabilidad de una reforma del mercado capitales, con la canalización
de fondos de las AFP hacia el desarrollo productivo nacional (los US$60 mil millones
invertidos en el exterior); corregir la tasa de interés, que es abrumadoramente alta para las
PYMEs. La integración indiscriminada de Chile a los mercados de capitales financieros es
una gran traba para ello. Un mercado regulado de esos fondos es una condición indispensable.
Difícil hacerlo contra la fuerte ideología financierista y el lobbying tan poderoso para
mantener las condiciones que condujeron a la crisis asiática y a la global del 2008-09. Ello
nos lleva al manejo macroeconómico.
(iii) Recuperar un manejo macroeconómico contra-cíclico. No basta la inflación
baja, además es esencial una ocupación alta de trabajo y capital productivo, evitando
continuas aceleradas y frenadas de la demanda interna y evitando un tipo de cambio
extremadamente volátil. Es imprescindible transitar de metas de inflación como objetivo
dominante a un balance de objetivos de ella con los de la economía real, como lo hizo Chile
en 1990-95: empleo menos precario y menor informalidad, inversión productiva incluyente,
diversificación exportadora, tipo de cambio y balance externo sostenibles; todos estos
objetivos son afectados por la forma de hacer macroeconomía. Es relevante tener presente
que recuperar un entorno macroeconómico para el desarrollo sostenible es más fácil
técnicamente que materializar las imprescindibles reformas estructurales que hay que
emprender, pero se torna más difícil por la fuerza de la moda neoliberal, la falta de
coordinación entre Bancos Centrales y Ministerios de Hacienda y Economía y los
intereses regresivos y/o ideológicos que apoyan la macroeconomía pro-cíclica.
Se precisa, entre un amplio conjunto de reformas, lograr:
------Tal como se hizo entre 1991 y 1997, operar con una demanda efectiva cercana a la
capacidad productiva; ése siempre debe ser un objetivo clave de un buen equilibrio
macroeconómico; evitar auges insostenibles de consumo importado, booms de crédito y
bursátiles por una parte; por otra, actuar con fuerza y coherencia para revertir las coyunturas
que exhiben brechas recesivas.
29
------Mantener un tipo de cambio real competitivo y estable, lo que no resulta viable con los
extremos de tasa libre-libre o dolarización y cuenta de capitales financieros abierta.
------Recuperar la capacidad de desalentar excesos pro-cíclicos en los flujos especulativos de
capitales; ellos han sido causantes de efectos depresivos del crecimiento y regresivos para la
equidad. Chile tiene los instrumentos a mano, pues puede decidir, sin consultas o autorización
de nadie, retomar una política cambiaria y regular contra-cíclicamente los flujos de capitales
financieros. De hecho, incluso el espacio psicológico-comunicacional se ha ampliado con la
positiva apertura de enfoque del FMI (Blanchard, et al., 2010; Ostry, et al. 2016).
La lección, en la dimensión macroeconómica, es la necesidad de aplicar activamente
un conjunto integral de políticas contra-cíclicas (monetaria, crediticia, fiscal, cambiaria y
cuenta de capitales), con flexibilidad, que compense la intensidad de la volatilidad en los
mercados financieros y de exportación. La regulación contra-cíclica de la cuenta de capitales
es ineludible para lograr éxito.
c) Voces en la globalización
La estructura de la globalización y sus impactos en diferentes tipos de economía no es un
dato fijo. Es un proceso en marcha, a veces con sesgos incluyentes y otras veces excluyentes
de las economías en desarrollo. Con un ejemplo concreto, en el cual participó Chile, quiero
ilustrar uno de varios tipos de acciones que se pueden llevar a cabo para avanzar hacia una
globalización incluyente.
En 2004, decididos a contribuir para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio
convenidos internacionalmente y el Consenso de Monterrey sobre financiación para el desarrollo, un
grupo de países del norte y del sur pusieron en marcha una iniciativa para identificar fuentes
innovadoras de financiación para promover bienes públicos, fomentar el desarrollo económico y
combatir a su vez males públicos como el hambre y la pobreza.14
Los presidentes Lula de Brasil, Lagos de Chile y Chirac de Francia, con el apoyo de las
Naciones Unidas --a los que posteriormente se sumaron los Jefes de Estado de España y Alemania y
luego una serie de países-- crearon la Iniciativa para la Acción contra el Hambre y la Pobreza. Los
fondos obtenidos mediante fuentes innovadoras de financiamiento se destinarían a proyectos para la
consecución de los objetivos de desarrollo del milenio. Los respectivos Jefes de Estado de los países
miembros de la iniciativa designaron un Grupo Técnico al cual se le asignó la misión de identificar y
14
La iniciativa la examinamos en Ffrench-Davis (2016).
30
analizar fuentes innovadoras de financiamiento, que contribuyeran a desalentar “males o
externalidades negativas”, examinar los mecanismos destinados a orientar eficientemente esos
recursos adicionales y crear conciencia sobre la urgencia de los desafíos y la viabilidad de soluciones.
Se diseñó un Menú de 9 opciones, se coordinó la acción ante los gobiernos de otros países
y ante las organizaciones financieras internacionales, a través de directores ejecutivos de nuestros
países, logrando que el FMI y el BM efectuasen análisis a fondo de algunas propuestas, sin el
rechazo espontáneo previo ante ellas. El Grupo estaba consciente de que el menú incluía propuestas
que iban contra “la moda” (contra el convencional wisdom), moda tan propensa a una globalización
con regulaciones débiles o permisivas y deficitaria en bienes públicos internacionales. A su vez, en
las reuniones de trabajo se procuró incorporar a la sociedad civil y a ONGs; de hecho, participaron
activamente ONGs, por ejemplo, de Brasil, Chile y Francia. El Menú incluyó un impuesto sobre
pasajes aéreos (progresivo y sobre un sector sub-gravado), que está en operación y se destina
principalmente a combatir la transmisión del SIDA, con Chile como el primer país en instaurarlo en
2006, seguido por Francia y cerca de una decena de países. Se promovió el reinicio de la emisión de
Derechos Especiales de Giro (DEG), una moneda global para pagos internacionales; inicialmente la
respuesta que enfrentábamos en los debates era que tenía cero posibilidad de concretarse, incluidos
personeros del FMI. El hecho es que en 2009 el FMI emitió DEG por el equivalente a US$300 mil
millones con propósitos contra-cíclicos (en respuesta a la crisis global), que distribuyó entre sus países
miembros en proporción a sus cuotas accionarias en el Fondo (el equivalente a US$1000 millones
fueron recibidos por el Banco Central de Chile). Algún impacto, estoy convencido, genera el respaldo
técnico y la perseverancia en el impulso de las ideas constructivas. Ahora falta retomar la otra parte
de la propuesta que es la emisión regular de DEG para acompañar y apoyar la expansión del
intercambio comercial. Una tercera propuesta que se abrió paso es un impuesto sobre las
transacciones financieras, que está en proceso en 10 países miembros de la UE. La globalización es
un proceso en marcha, que puede deshumanizarse o humanizarse.
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32
Cuadro 1. PIBpc en dólares corrientes y de PPA, 2014
Chile
Estados Unidos
G-7
América Latina
17.419,0
35.575,1
6.298,4
17.763
318.857
754.472
626.270
PIBpc
US$corrientes
14.528*
54.630
47.152
9.071
PIBpc a PPA
22.346#
54.630
45.774
15.534
PIB total (miles de
mill.)
Población (miles)
258,1
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators 2015. * A partir del PIB en pesos
calculado por el Banco Central y la cotización del dólar en el 2014 (TCN promedio de $570 por
dólar), el PIBpc de Chile era de US$14.528 en ese año. #El FMI estimó en US$23.057 el PIBpc
en PPA de 2014, lo que implica un TCN=$360. El PIBpc efectivo de 2015 sería del orden
de US$13.300 con un TCN=$ 654 (PIB=Ch$157b y US$240 mM; Pob=18millones).
Cuadro 2. PIB per cápita en PPA: Chile como porcentaje de EE.UU, G-7
y América Latina, 1970-2014
(%, US$2014)
Año
1970
1973
1989
1997
2009
EEUU
30,5%
26,8%
24,0%
33,5%
37,6%
G-7
37,0%
32,1%
27,1%
37,6%
43,4%
América Latina
93,8%
81,5%
88,4%
124,0%
134,3%
2014
40,9%
48,8%
143,9%
Fuente: Los niveles de PIBpc expresados en dólares de paridad de poder adquisitivo (PPA) se
anclaron de acuerdo a las estimaciones del Banco Mundial para el año 2014, y se estimaron los
niveles para los años anteriores en base a las tasas de variación real del PIB per cápita presentadas
por el Banco Central para Chile; para el resto de los países se utilizaron las tasas reportadas por el
Banco Mundial en WDI (2015).
33
Cuadro 3. Crecimiento del PIB, exportaciones y resto del PIB, 1974-2015
(tasas de variación promedio anual, %)
PIB
Exportaciones Resto del PIB
1974-1989
2,9
10,7 (1,6)
1,6 (1,3)
1990-1998
7,1
9,9 (2,0)
6,5 (5,1)
1999-2007
3,9
6,4 (1,6)
3,9 (2,8)
2008-2013
3,9
0,9 (0,3)
5,1 (
2014-2015
2,0
-0,4 (-0,1)
2,9 (2,1)
Fuente: Basado en Ffrench-Davis (2014) y actualizado con datos del Banco Central,
base Móvil encadenada serie 2008 para 2006-15 (07/16).
Las cifras entre paréntesis indican el aporte de exportaciones y del resto
del producto a la tasa de variación del PIB total de cada período.
Cuadro 4. Crecimiento del Volumen de las Exportaciones, 1990-2015
(tasas promedio de variación anual, %)
1990-98
1999-07
2008-09
2010-13
9,4
4,6
0,1
1,6
Cobre
9,8
7,6
-3,6
2,9
No Cobre
Tradicionales
5,5
6,1
-2,4
1,4
No Tradicionales
14,1
8,6
-4,3
3,9
Total Bienes
Total Servicios
Total Bienes Mundial
9,6
10,6
5,9
6,5
6,8
6,1
-1,7
-1,6
-5,0
2014-15
0,5
-0,9
-0,3
-1,2
2,3
5,1
6,0
-0,2
-3,4
2,7
Fuente: Balanza de Pagos del Banco Central para las exportaciones de bienes fob. El total de bienes corresponde a las exportaciones del
Régimen General, es decir, no incluye zona franca, bienes adquiridos en puerto y oro no monetario. Las exportaciones Tradicionales Nocobre comprenden fruta fresca, harina de pescado, celulosa y papel, hierro, salitre, plata metálica, óxido y ferro molibdeno, minerales de
oro, madera aserrada y cepillada, y metanol (hasta 2008), mientras que el "resto" representa una aproximación a las no tradicionales. Las
exportaciones de servicios provienen de las Cuentas Nacionales del Banco Central. Desde 2009 se utilizaron las tasas de variación de la
serie encadenada referencia. 2008 El total de bienes mundial proviene de la OMC.
34
Cuadro 5. Indicadores de diversificación de las exportaciones, 1990-2015
(número de mercados, empresas y productos)
1990
1994
1998
2002
2005
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
129
141
172
158
184
190
191
197
197
199
202
Empresas exportadoras
4.100
5.844
5.847
6.118
6.880
8.240
7.517
7.447
7.684
7.462
7.644
198
8.195
8.097
Productos exportados a
2.300
3.622
3.828
5.160
5.303
5.161
4.981
4.942
5.023
5.023
4.780
4.812
4.733
Índice de HerfindahlHirschman b
0,399
0,28
0,279
0,271
0,322
0,347
0,368
0,397
0,379
0,364
0,345
0,334
-
Mercados de destino
200
Fuentes: PROCHILE y UNCTAD para IHH.
a
El año 2002 se produjo una mayor apertura de las glosas arancelarias.
b El
índice Herfindahl-Hirschman refleja el grado de concentración de la canasta exportadora y se calcula en dólares corrientes.
Se normaliza a valores entre 0 y 1 (máxima concentración). En 2001-05, el promedio simple para los países de América latina
fue 0,273; para Corea y Taiwán fue 0,156; para los países del G-7 el promedio fue 0,099.
Cuadro 6. Precio Efectivo y Tendencial del Cobre, 2001–2015
(US$/Lb en precios de cada año)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Precio del cobre efectivo
0,72
0,71
0,81
1,30
1,67
3,05
3,23
3,16
2,34
3,42
4,00
3,61
3,31
3,13
2,49
Precio del cobre de tendencia
0,90
0,91
0,88
0,88
0,93
0,99
1,21
1,37
1,99
2,13
2,59
3,02
3,06
3,04
3,07
Fuente: COCHILCO y actas del Comité Consultivo del precio de referencia del cobre para el precio de tendencia de cada año presupuestario. El
estimado original del Comité para el presupuesto de 2016 fue de US$2,98. Luego de una reunión extraordinaria, citada por el Ministro de
Hacienda, se redujo a US$2,57 en marzo de 2016. El precio efectivo estimado por COCHILCO para 2016 era entonces de US$2,15.
Cuadro 7. Inversión Extranjera Directa, Fusiones y Adquisiciones, Formación Bruta de Capital Fijo y PIB, 1991-2015
(en pesos corrientes)
FBKF/PIB
IED/PIB
F&A/PIB
(IED-F&A)/PIB
IED/FBKF
(IED-F&A)/FBKF
Período
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
1991-1995
24,3%
4,8%
1,0%
3,8%
19,4%
15,2%
1996-1998
26,7%
8,0%
2,5%
5,5%
29,9%
20,6%
1999-2003
20,9%
7,4%
3,9%
3,5%
35,4%
16,8%
2004-2008
21,1%
7,3%
1,1%
6,2%
34,3%
29,3%
2009-2015
22,7%
8,5%
2,1%
6,4%
38,6%
29,0%
Fuente: Datos de Inversión Extranjera Directa y Fusiones y adquisiciones entre 1991 y 2003 provienen de Ffrench-Davis
(2003). Entre 2002 y 2015, la cifra de Fusiones y Adquisiciones es una estimación del Comité de Inversiones Extranjeras,
mientras que IED es del Banco Central. El resto de las cifras, para todos los años, proviene del Banco Central.
35
Cuadro 8. Flujos Netos de Capitales por Sector Institucional, 2003-2015
(US$ corrientes como % del PIB)
2003-2008
2009
2010-13
2014-15
6,6
7,7
8,5
8,6
IED nueva
5,1
5,0
6,8
5,9
F&A
1,4
2,7
1,7
2,7
Inversión neta en el exterior
-2,6
-4,2
-5,9
-5,8
Fondos de pensiones
-2,3
-9,6
-1,3
-0,7
Financieros y otros
-0,2
-0,4
2,5
-0,6
Flujos Netos de Capitales sin GG y BC
1,5
-6,5
3,8
1,5
Gobierno general
-2,3
4,4
-0,8
0,5
Banco Central
-0,6
-0,3
-1,7
-0,3
Flujos Netos de Capitales*
-1,4
-2,4
1,3
1,7
Pagos Netos de Utilidades e Intereses
-4,0
-6,6
-5,0
-2,7
Entrada neta de IED
Fuentes: Elaborado con Balanza de Pagos del Banco Central: se usó la serie de referencia 2008;
Fusiones y adquisiciones (F&A) en Chile, 2003 - 2008 provienen de datos de UNCTAD y 2009 2015 del Comité de Inversiones extranjeras/Agencia de Promoción de la Inversión Extranjera.
*Incluye variaciones de activos de reserva del Banco Central.
36
Gráfico 1. Tipo de Cambio Real, 1999-2015
(índice de TCR 1986=100)
745
110
652
716
TCR
100
90
472
443
80
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
70
TCR
TCR promedio real 1986-2004
Ajuste por Aranceles y "Reintegro Simplificado 1999-2004"
__
Fuente: Ffrench-Davis (2014, gráfico A.3), basado en estimación del Banco Central del tipo de cambio real (TCR) del peso respecto a una
amplia canasta de monedas. Nota: La brecha entre la recta y la línea punteada muestra el ajuste compensador del TCR requerido para mantener
la competitividad de la producción de transables, considerando la reducción de aranceles de un promedio de 11% en 1999 a 1% desde 2004 y
la eliminación del 10% de reintegro simplificado de las exportaciones no tradicionales. Los números insertos sobre la curva de TCR, a título
informativo, corresponden a promedios mensuales extremos del precio nominal del dólar en las fechas respectivas.
37
Gráfico 2. Evolución de las Exportaciones e Importaciones
de Bienes y Servicios, 2004-2015
(cambios acumulados, índice 2004=100)
230
217
210
198
190
74%
165
170
61%
150
42%
130
25%
123
110
90
70
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Quantum de Exportaciones
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Quantum de Importaciones
Fuentes: Basado en cifras del Banco Central en precios de 2003, del volumen anual de bienes y servicios; desde
2006, tasas de crecimiento de la serie encadenada referencia 2008. Las cifras entre ambas curvas muestran la
brecha acumulada a partir de 2005 del exceso de importaciones sobre las exportaciones.
38
Gráfico 3. Precio del Cobre, 1951-2016
(en centavos de US$ de 2015)
600.0
500.0
400.0
300.0
253
200.0
211
100.0
1951
1953
1955
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
0.0
Precio del Cobre
Con Filtro HP
Fuentes: Cálculos basados en Ffrench-Davis (2014), Banco Central de Chile y DIPRES. La serie de tendencia de largo plazo se estimó
con un filtro Hodrick-Prescott (λ=100). Precios constantes del año 2015, en base al Índice de Precios Externos (IPE) del Banco Central.
Para el cálculo de la tendencia se utilizó la proyección de COCHILCO de US$2,15 para 2016 y US$2,20 para 2017. Luego, se mantuvo
dicho precio constante hasta 2021. Se asumió un incremento del IPE de 1,8% anual entre 2015 y 2021.
39